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UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO SUL
INSTITUTO DE FILOSOFIA E CIÊNCIAS HUMANAS
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM RELAÇÕES INTERNACIONAIS
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CAROLINE CARVALHO PIMENTEL
PORTO ALEGRE, 2007
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CAROLINE CARVALHO PIMENTEL
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ORIENTADOR: PROF. DR. CARLOS SCHMIDT ARTURI
PORTO ALEGRE
2007
Dissertação apresentada ao Curso de
Mestrado em Relações Internacionais da
Universidade Federal do Rio Grande do Sul,
como requisito final para obtenção do título
de Mestre em Relações Internacionais.
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CAROLINE CARVALHO PIMENTEL
Dissertação de mestrado submetida à apresentação perante banca examinadora, como
requisito final para obtenção do título de Mestre em Relações Internacionais pela
Universidade Federal do Rio Grande do Sul. Dissertação defendida e aprovada, em 24 de
Agosto de 2007, pela banca examinadora constituída pelos professores:
_____________________________________________________
Prof. Dr. Carlos Arturi Schmidt (Orientador)
Universidade Federal do Rio Grande do Sul
_____________________________________________________
Prof. Dr. Álvaro Luiz Heidrich
Universidade Federal do Rio Grande do Sul
_____________________________________________________
Prof. Dr. Aldomar Arnaldo Rückert
Universidade Federal do Rio Grande do Sul
_____________________________________________________
Profa. Dra. Martha Olivar Jimenez
Universidade Federal do Rio Grande do Sul
PORTO ALEGRE
2007
DEDICATÓRIA
Para os meus pais, Alberto e Vânia
AGRADECIMENTOS
Algumas pessoas foram imprescindíveis no árduo caminho que tomei
para concluir este trabalho, às quais agradeço.
Agradeço ao meu orientador, Carlos Schmidt Arturi, por ter
aceitado a orientação, renovando-me o ânimo para o prosseguimento dos
estudos do mestrado; pela paciência, sapiência e ponderação, sem as
quais eu não teria a calma, a auto-confiança e o conhecimento
necessários para a elaboração do trabalho.
Aos professores do programa de Pós-Graduação em Relações
Internacionais da UFRGS, especialmente Heloísa Machado e Marco Cepik,
mestres que destacadamente influenciaram minha paixão pelas Relações
Internacionais e Segurança Internacional. Ao Professor Marco Cepik,
especificamente, por ter ministrado tão brilhantemente a disciplina que
inspirou o marco teórico da minha dissertação.
À Secretária do Mestrado, Maria Beatriz Accorsi, pelo
companheirismo que sempre me fez sentir acolhida, pela meiguice e
atenção, pela dedicação aos alunos.
Agradeço a companhia e o estímulo dos meus colegas do mestrado em
RRII, da turma 2005, Alessandro Segabinazzi, Alexandre Rodrigues,
Daniel Gallas, Maira Baé B. Vieira, Mathias Seibel Luce, Mônica Loss
Kiessling, Patrícia Xavier dos Santos, Rodrigo S. Corradi e Lucas Kerr
de Oliveira, tão caros à minha adaptação em Porto Alegre, sempre
brilhantes, companheiros e amigos.
Agradeço especialmente a Lucas Kerr de Oliveira e Ângela Maria
Ferreira da Silva, meus amigos do coração, protagonistas da minha
melhor fase em Porto Alegre, companheiros de estudo, moradia, diversão,
alegria e tristeza, e o que mais que construa amizade verdadeira.
Aos meus amigos em Porto Alegre, especialmente Anne Caroline
Diesel de Oliveira, e à minha família descoberta por lá, tronco dos
Carvalhos (Sebastião, Lourdes, Ana, Cassiano e Régis), imprescindíveis
na minha adaptação à cidade e ao choque cultural, que tornaram mais
felizes meus dias no Estado.
Aos meus amigos em Natal e meu namorado, que, mesmo sem o saber,
ajudaram a manter minha sanidade mental nos momentos finais de
elaboração do trabalho.
A Woody, o cachorrinho da família, que já não está mais entre
nós, mas durante meses foi presença cativa a meu lado nas tardes e
noites de estudo dedicadas a essa dissertação. Companheiro fiel, me
dava um estímulo e alegria que muito me faltaram ao fim do trabalho com
sua partida.
À minha família, em particular meus irmãos, pelo amor e carinho;
e especialmente a meus pais, por se manterem ao meu lado em cada dia
desses dois anos e meio. Por serem meu alicerce e meu exemplo de vida.
SUMÁRIO
FOLHA DE ROSTO................................................................................................................
FOLHA DE APROVAÇÃO......................................................................................................
DEDICATÓRIA.....................................................................................................................
AGRADECIMENTOS.............................................................................................................
SUMÁRIO.............................................................................................................................
RESUMO.............................................................................................................................. 9
ABSTRACT.......................................................................................................................... 11
INTRODUÇÃO................................................................................................................
13
CAPÍTULO 1
1.
O PANORAMA DE SEGURANÇA EUROPEU PRÉ E PÓS GUERRA FRIA;
TEORIA DA SECURITIZAÇÃO E DOS COMPLEXOS REGIONAIS DE
SEGURANÇA DE BUZAN E WAEVER E SUA APLICAÇÃO AO OBJETO DE
ESTUDO
23
1.1. SEGURANÇA E GUERRA FRIA 23
1.2. ALARGAMENTO DA AGENDA: A ESCOLA DE COPENHAGEN E O PROBLEMA DA
CONCEITUAÇÃO DE SEGURANÇA E DEFINIÇÃO DO SEU OBJETO. A SETORIZAÇÃO DO ESTUDO DA
SEGURANÇA. SEGURANÇA INDIVIDUAL, SEGURANÇA NACIONAL, SEGURANÇA INTERNACIONAL.
O ESTADO ENQUANTO OBJETO DE REFERÊNCIA PRINCIPAL
24
1.3. A TEORIA DA SECURITIZAÇÃO. DA POLITICIZAÇÃO À SECURITIZAÇÃO. ELEMENTOS
SECURITIZADORES
27
1.4. A TEORIA DOS COMPLEXOS REGIONAIS DE SEGURANÇA E O COMPLEXO REGIONAL
EUROPEU
34
1.5. O SETOR SOCIETÁRIO. A IMIGRAÇÃO ENQUANTO PROBLEMA DE SEGURANÇA. A
IMIGRAÇÃO E OS SETORES POLÍTICO E MILITAR (CROSS-SECTORAL DYNAMICS)
37
CAPÍTULO 2
2. A SECURITIZAÇÃO DA IMIGRAÇÃO ILEGAL PELAS COMUNIDADES 43
EUROPÉIAS NAS DÉCADAS DE 80-90
2.1. A POLÍTICA MIGRATÓRIA EUROPÉIA DA POLITICIZAÇÃO À SECURITIZAÇÃO: RESUMO
CRONOLÓGICO ANOS 50-80
43
2.2. DOS GRUPOS DE TREVI AOS ACORDOS DE SCHENGEN: SECURITIZAÇÃO DA IMIGRAÇÃO
ILEGAL NOS ANOS 80
45
2.3. A CONVENÇÃO DE DUBLIN, A EURODAC, E A SECURITIZAÇÃO DA IMIGRAÇÃO ILEGAL E
ASILO NOS ANOS 90
48
2.4. TRATADOS DE INTEGRAÇÃO: DE MAASTRICHT A AMSTERDÃ, A COMUNITARIZAÇÃO DA
POLÍTICA MIGRATÓRIA EM 1997 E A CONVENÇÃO DE TAMPERE DE 1999
62
2.5. CONCLUSÕES PARCIAIS
65
CAPÍTULO 3
3. POLÍTICAS MIGRATÓRIAS EM CONFLITO E CONJUNÇÃO: A POLÍTICA
EURO-MEDITERRÂNEA X A POLÍTICA NACIONAL DA ESPANHA PARA O
MARROCOS
70
3.1. COOPERAÇÃO EURO-MEDITERRÂNEA: ORIGEM E PROCEDIMENTOS 70
3.2. RECRUDESCIMENTO MIGRATÓRIO NA ESPANHA, A ESPANHA COMO NOVO PAÍS DE
IMIGRAÇÃO: FIM DO FRANQUISMO, ENTRADA NA ESPANHA NAS COMUNIDADES EUROPÉIAS.
SCHENGEN E AS MEDIDAS ESPANHOLAS COMPENSATÓRIAS DE FRONTEIRA
75
3.3. A POLÍTICA MIGRATÓRIA ESPANHOLA NOS ANOS 90-2000: AS CAMPANHAS DE
REPATRIAMENTO; A MILITARIZAÇÃO; OS ACORDOS DE IMIGRAÇÃO COM PAÍSES AFRICANOS
79
3.4. CONCLUSÕES PARCIAIS: A SECURITIZAÇÃO DA IMIGRAÇÃO ILEGAL E O CONFRONTO ENTRE
AS POLÍTICAS MIGRATÓRIAS EUROPÉIA E ESPANHOLA
90
CAPÍTULO 4
4. OS GRANDES ATENTADOS TERRORISTAS INICIADOS COM O 11 DE
SETEMBRO: A RESPOSTA COMUNITÁRIA PARA O PROBLEMA DA
IMIGRAÇÃO ILEGAL NA FRONTEIRA MARROCOS-ESPANHA
95
4.1. A POLÍTICA MIGRATÓRIA PÓS 11/09 E A RESPOSTA DA UNIÃO EUROPÉIA 95
4.2. A POLÍTICA MIGRATÓRIA DA UNIÃO EUROPÉIA ESPECÍFICA PARA O SUL DO
MEDITERRÂNEO
110
4.3. MIGRAÇÃO E POLÍTICA NA ESPANHA E SUAS FRONTEIRAS NA DÉCADA DE 2000 117
CONCLUSÕES
133
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
140
ANEXOS
158
APÊNDICES
164
RESUMO
Dominada durante a Guerra Fria pelas dinâmicas de segurança determinadas
pelo conflito bipolar, a Europa Ocidental experimentou uma guinada nas dinâmicas de
securitização no cenário pós-muro de Berlim consubstanciada pelo surgimento da
concepção de novas ameaças integrantes do novo panorama de segurança da União
Européia. Uma teia difusa de problemas começou a ser objeto de discursos
legitimadores de políticas de emergência que alçaram o topo da agenda no campo da
Cooperação européia em Justiça e Assuntos Internos numa Europa Ocidental sem
fronteiras internas, conforme os Acordos de Schengen. Assim, começou a ter espaço o
redimensionamento da noção de segurança na Europa e uma europeanização da
segurança nacional que se traduziu no aprofundamento da cooperação securitária
interna. A imigração, como elemento integrante do campo de Justiça e Assuntos
Internos, conheceu essa transformação em problema de segurança a partir da década de
1980. O fenômeno pode ser claramente observado nas fronteiras que separam Espanha
do Norte da África, em especial o Marrocos.
A porosidade das fronteiras espanholas, despreparadas para lidar com o
fenômeno da imigração, provocou um aumento progressivo na entrada de marroquinos
no país durante os anos 1980, principalmente após o ingresso da Espanha nas
Comunidades Européias em 1986. O acesso da Espanha aos Acordos de Schengen em
1991 ocasionou um maior controle de fronteiras pelo país, que passou a exigir visto de
entrada aos imigrantes marroquinos. A medida seguiu-se à implantação de uma
legislação imigratória restritiva no país, de proteção do mercado de trabalho interno, que
provocou o aumento da clandestinidade dos residentes. Durante uma década, marcada
por políticas de regularização e/ou retorno de imigrantes ilegais, a Espanha consolidou
um sistema de controle imigratório que seguiu a tendência predominante em toda a
União Européia: a securitização do controle dos fluxos, especialmente os ilegais, reflexo
das dinâmicas de securitização que passaram a integrar o panorama de segurança da
Europa após a Guerra Fria.
Essa securitização não é construída objetivamente. Sua realização se dá pela
retórica de segurança que gera a tomada de medidas urgentes, ainda que o problema não
se constitua necessariamente numa ameaça em termos objetivos. O problema da
imigração ilegal na Europa é, a priori, um problema social, originado pelas parcas
condições socioeconômicas que os imigrantes possuem em seus países de origem. Mas
a retórica de segurança que predomina à menção do tema, a associação quase imediata
da imigração ilegal com o terrorismo, desconsidera as razões econômicas e políticas que
motivam a realização do fenômeno, e restringe sua lida quase que exclusivamente à
esfera securitária. A relevância do tema vem, portanto, da necessidade da investigação
empírica dos mecanismos de securitização que tornaram a imigração ilegal um
problema de segurança. Os grandes atentados terroristas inaugurados pelo 11 de
Setembro de 2001 aprofundaram esse nexo segurança-migração, o que justifica a
pesquisa do impacto desse terrorismo global na securitização da imigração ilegal,
especialmente na fronteira Espanha-Marrocos.
Palavras-Chave: Imigração. Imigração ilegal. União Européia. Espanha. Marrocos.
Securitização. Escola de Copenhagen.
ABSTRACT
Ruled, during the Cold War, by the security dynamics of the bipolar conflict,
West Europe has experimented a significant change in its securitization dynamics in
post-wall scenario, since the arrival of new conceptions of threat integrating the new
security framework of the European Union. A numerous amount of problems has started
to be object of discourses trying to legitimate emergency politics that have reached the
top of the Agenda in the field of European cooperation in Justice and Home Affairs, in
an Europe without internal barriers. Therefore, a new dimension of the notion of
security in Europe has started to take place, originating an europeanization of the
national securities, improving the internal security cooperation. Immigration, as part of
the field of Justice and Home Affairs, has turned into a security problem since the
1980’s. This happens very clearly in the boundaries between Spain and North Africa,
specially Morocco.
The weak spanish frontiers were not prepared to deal with the immigration
phenomenon. A consequence was the progressive raise of moroccan entry in the country
during the 1980’s, specially after Spain’s access to the European Communities in 1986.
The entering of Spain to the Schengen community has caused the improvement of the
boundaries’ control across the country, that had started to demand an entry visa to
morrocan immigrants. Following this measure, Spain issued a restrictive migratory
legislation, including protection of the internal job market, causing a raise of illegal
residents. During a whole decade, marked by regularizations and/or return of illegal
migrants, Spain has made strong a migratory control system that has followed the main
trend all over European Union: the securitization of the illegal migration, as a reflex of
the securitization dynamics that started to integrate the European security framework
after the Cold War.
This securitization is not objectively constructed. Its realization happens
trough the security rhetoric that leads to urgent measures, even when the problem does
not constitute a threat, objectively speaking. The “problem” of illegal immigration in
Europe is, at first, a social problem, caused by the poor social and economic conditions
of countries of origin. Nevertheless, the security rhetoric spoken in every mention of the
theme and the almost immediate association between illegal immigration and terrorism
is not aware of the economic and political reasons that motivate the phenomenon, that is
dealed with in a security scope. The importance of the theme is, therefore, the necessity
of empiric investigation of the securitization mechanisms that have turned illegal
immigration into a security problem. The great terrorists attacks that have started in
September 11
th
2001 caused the grown of the security-migration nexus, justifying the
research about the impact of the global terrorism in the securitization of illegal
immigration, specially in Spain-Morocco frontier.
Key-Words: Migration. Illegal migration. European Union. Spain. Morocco.
Securitization. Copenhagen School.
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Ao longo das últimas duas décadas se observou, no cenário europeu, um
tratamento político para a imigração que diferiu das políticas anteriores: a imigração
passou a ser tratada primordialmente como um problema de segurança. Essa orientação
é um reflexo das tendências que a segurança internacional passou a assumir após o fim
da Guerra Fria, em que as dinâmicas de segurança gravitavam em torno do conflito
bipolar. O fim da Guerra Fria representou a neutralização do principal problema de
segurança que afligia boa parte do mundo – a ameaça de um conflito nuclear. Uma das
conseqüências da eliminação desse problema foi a ampliação das agendas de segurança
com temas que passaram das suas esferas usuais de atuação para a esfera securitária.
Balança de poder político, conflitos militares, rivalidade Estado-Estado deixaram de
monopolizar o aparato securitário estatal à medida que outras questões assumiam relevo
e passavam a ser tratadas como problemas de segurança. Problemas políticos,
ambientais, econômicos e societários se enquadram nesse elenco. Dentre eles, a
imigração clandestina na União Européia.
Como qualquer outro problema de segurança, para fazer parte dessa
classificação a imigração deve representar alguma espécie de ameaça para as sociedades
européias. E, de fato, os fluxos migratórios de países externos à Europa da UE foram
considerados como ameaça à ordem pública, à identidade cultural e à estabilidade do
mercado doméstico de bens e serviços. A imigração clandestina, especificamente, a
partir dos anos 1980 e 1990, foi cada vez mais associada ao tráfico ilegal de bens,
pessoas e serviços e crimes em geral, numa representação de desestabilização da ordem
14
pública. Observou-se então, a partir dos Acordos de Schengen
1
, o transbordamento
(spillover) das Comunidades Européias enquanto projeto de mercado interno para
projeto de segurança interna. O Acordo de Schengen, dos anos 1980, criado para
propiciar a livre circulação de bens e serviços dentro da Europa, transformou essa
porção ocidental do continente numa Fortaleza: eliminação das fronteiras internas com
reforço das fronteiras externas. O tratamento da imigração proveniente de países não-
membros assumiu então a conotação de segurança que persiste até hoje.
Essa conotação de segurança está pautada tanto nos discursos como nas ações
dos agentes europeus, e está presente, como já mencionado, desde idos dos anos 1980.
Mas essa securitização assumiu no século XXI especial relevância após a ocorrência dos
atentados terroristas de 11 de Setembro de 2001, nos Estados Unidos. A partir daí, as
políticas migratórias da UE sofreram grande impacto. A presente dissertação busca
responder quais foram as modificações trazidas pelos atentados na securitização da
imigração ilegal, especificamente na fronteira Marrocos-Espanha.
No contexto europeu, o fato da Espanha pertencer aos limites meridionais de
uma União Européia sem fronteiras internas fez do país alvo das medidas
compensatórias de liberalização de fronteiras instituídas pelos Acordos de Schengen.
Essas medidas consistiram em reforço na vigilância das fronteiras externas da Europa,
para que o fluxo de imigrantes proveniente de países terceiros fosse controlado. Durante
a década de 1990, a Espanha liderou as iniciativas da União Européia no controle das
fronteiras do sul da Europa e na cooperação Euro-Meditterânea. A cooperação Euromed
esteve à frente de todas as medidas tomadas em nível comunitário quanto ao controle de
fluxos migratórios advindos do grupo do Maghreb e constitui a imagem da política
imigratória restritiva e securitizada da Europa para o Mediterâneo.
Segundo dados de 2004
2
, dos 2 milhões e 700 mil estrangeiros residentes na
Espanha, entre legais e ilegais, 72% são de fora da Europa dos 15. O Marrocos tem a
segunda maior cifra de envio de nacionais ao país, somando 14,2% dos imigrantes da
Espanha. Após o colapso do comunismo, a Espanha assumiu a condição de nação
imigratória, em reversão ao fluxo emigratório que predominou durante a Guerra Fria. A
mudança resultou da combinação de dois fatores: a diminuição do fosso econômico que
1
Os Acordos de Schengen foram criados na década de 1980 como um projeto que objetivava melhorar a
integração econômica interna através do livre movimento de bens, pessoas e serviços; era um projeto
aprioristicamente econômico, portanto.
2
Fonte: The Economist, 26/06/2004
15
predominava nos anos 50 e 60 entre o norte e o sul da Europa e a facilidade do acesso à
fronteira do Sul (CARELLA; PACE, 2001).
A situação da Espanha como nação de imigrantes é evidenciada pelo número
de homens e mulheres em residência ilegal no país. Apesar da dificuldade de se obter o
número exato, estimativas de fins da década de 1980 apontavam um número de 172.682
imigrantes ilegais
3
na Espanha, a maioria de origem marroquina. Dados de 2004, do
Economist, apontam uma cifra de 800.000 residentes ilegais. Como se sabe, a aquisição
do status irregular pode se dar tanto pela entrada clandestina no país como pela entrada
regular seguida de permanência sem regularização. Mesmo assim, a resposta tanto
espanhola quanto européia para o aumento da imigração ilegal tem sido a restrição do
ingresso, o reforço das fronteiras e a militarização do acesso ao país.
A teoria que embasa o trabalho e que explica as manobras políticas que
transformam um tema político e social em um problema de segurança foi desenvolvida
pela Escola de Copenhagen
4
. Explica como se deu o desdobramento das agendas de
segurança em temas de diversas searas políticas; como, além de problemas militares,
problemas de ordem ambiental, societária, política e econômica foram alçados ao topo
da agenda política, de tal forma que justificaram a implementação de medidas
emergenciais para seu trato, que de outra forma não teriam sido implementadas. A
imigração tornou-se, na Europa, um desses problemas.
O termo securitização é uma construção teórica de inspiração construtivista. A
lógica de segurança que determina as políticas de restrição à imigração não advém do
fato da imigração ser objetivamente uma ameaça, e sim do fato de que a imigração é
socialmente e subjetivamente construída como uma ameaça. Essa construção é feita
com base no discurso do agente securitizador, no caso a entidade européia
supranacional, que é aceito pelos veículos de comunicação e pela população,
legitimando ações emergenciais de ataque ao problema que revelam a prática de uma
política de segurança.
Uma vez que as dinâmicas de securitização que envolvem a imigração ilegal
na Europa são interligadas pelas problemáticas de segurança presentes em cada Estado-
3
Fonte: Instituto Nacional de Emigração da Espanha
4
A Escola de Copenhagen é uma escola de pensamento acadêmico sobre estudos de segurança que se
originou com a obra do teórico Barry Buzan, People, States and Fear: The National Security Problem in
International Relations. Segundo o próprio, The Copenhagen School [...] argues against the view that the
core of Security Studies is war and force [...] Instead, it constructs a more radical view of Security Studies
by exploring threats to referent objects, and the securitization of these threats, that are non-military as
well as military (BUZAN, 1997).
16
membro, numa conjunção de políticas nacionais que formam a política
intergovernamental representada pela União Européia, uma forma de explicar como se
dá essa interação securitária é a Teoria dos Complexos Regionais de Segurança,
desenvolvida por Barry Buzan e outros autores da Escola de Copenhagen. Segundo essa
teoria, a análise da segurança internacional se dá por dinâmicas regionais, determinadas
principalmente pela proximidade geográfica. Cada região interage de forma particular
entre si, de forma que a soma de todas essas dinâmicas resulta no cenário internacional.
Em cada uma das regiões há países de atuação puramente regional e países de atuação
internacional. Esses são as potências ou ainda, superpotências, conforme seu grau de
atuação e influência. Segundo essa ótica de interações regionais, com dinâmicas de
segurança próprias de cada região, a Europa da União Européia representa um grupo
com tal nível de interdependência e organização interna, que passou a configurar uma
comunidade de segurança. É a coesão securitária interna dessa comunidade que
determina as políticas supranacionais e intergovernamentais que ditam os rumos de boa
parte da segurança interna de cada Estado-membro. A lida com a imigração clandestina
na fronteira Marrocos-Espanha, portanto, não passa somente pela atuação da política
externa espanhola, mas principalmente pela implementação das políticas supranacionais
da União Européia, que atuam sobre a problemática com uma ênfase de segurança que é
regra desde meados dos anos 1980.
De fato, o controle dos fluxos migratórios externos como um problema de
segurança passou a integrar a política européia a partir da década de 1980, com o
colapso do comunismo e o aumento da movimentação da população do Leste europeu
para Oeste da Europa. Entre 1989 e 1998, mais de 4 milhões de pessoas pediram asilo
na Europa, 43% dos quais nativos do próprio continente, 35% da Ásia e 19% da África.
À medida que os governos europeu-ocidentais iniciaram uma política de restrição de
asilo e de afunilamento das possibilidades de imigração regular, ocorreu o aumento da
imigração ilegal (STALKER, 2002).
A Convenção de Schengen de 1990 relacionou imigração e asilo com
terrorismo e crimes transnacionais e transfronteiriços, e foi suplementada por um acordo
que introduziu várias medidas dirigidas a compensar o possível déficit de segurança.
Tais medidas consistiram na aplicação de controle nas fronteiras comuns dos Estados
participantes, divisão de responsabilidades com relação a asilo e disposições no campo
da cooperação judiciária e policial em assuntos criminais. A implementação de medidas
de restrição imigratória continuou nos anos 1990. O que se via nas reuniões do
17
Conselho Europeu e no Conselho da União Européia em seu ramo de Justiça e Assuntos
Internos e na Comissão Européia era refletido pela mídia: a imigração era rejeitada, o
mercado de trabalho europeu era visto como ameaçado e a imigração ilegal era tratada
como um crime em si, além de relacionada com a criminalidade em geral nos países
europeus. Uma primeira medida de caráter supranacional, após as medidas
compensatórias de Schengen, que refletiu a intenção de eliminar a imigração
clandestina, foi a Convenção de Dublin, de 15 de junho de 1990. Elaborada e trazida à
baila nesta época, estava inclusa na configuração da Europa como uma fortaleza após a
liberação das fronteiras internas. Só entrou em vigor, entretanto, em 1997, após as
adesões necessárias, estando em curso até a presente data. Havendo um pedido de asilo
em algum dos Estados participantes da Convenção, essa estabelece um sistema de
determinação do Estado responsável pelo pedido. Assim, rejeitado o pedido pelo Estado
responsável determinado, o aplicante não pode tentar refúgio em outro Estado-membro.
O argumento que justifica o estabelecimento do pedido único de asilo instituído pela
Convenção de Dublin é o da existência de condições mínimas para recepção de um
requerente de asilo, que seriam comuns aos países participantes, e assim melhorariam as
condições de vida daqueles cujos pedidos fossem aceitos. É uma faca de dois gumes,
portanto, pois se o aplicante é aceito no país responsável pelo pedido é beneficiado pelo
novo sistema; mas suas chances de aceitação diminuem, pois se é rejeitado, é obrigado a
retornar. O objetivo de restrição dos pedidos de asilo, portanto, resta claro. A
Convenção é parte também da política de restrição da imigração em si, pois foi
motivada pela ocorrência freqüente de pedidos feitos por “refugiados econômicos” que
desejavam conseguir acesso à UE sob essa condição.
Uma confirmação da robustez, ao menos intencional, da implementação da
Convenção de Dublin, foi a criação, segundo previsão no diploma legal, de um sistema
de comparação de impressões digitais de aplicantes de asilo e imigrantes ilegais, o
Eurodac. Pelo sistema, cada Estado membro da Convenção coletaria as impressões
datiloscópicas dos estrangeiros não-europeus requerentes de asilo ou flagrados tentando
adentrar ilegalmente no país e os transmitiria para uma unidade central para comparação
dos dados já existentes, a pedido. Assim, a evidência é de que, além de restringir o asilo,
combater a imigração clandestina também estava entre os objetivos da Convenção de
Dublin.
Além destas medidas de grande envergadura em nível supranacional de
combate à imigração clandestina, foram freqüentes, nos anos 1990, a ocorrência de
18
políticas de readmissão e retorno do imigrante a suas nações de origem. Um exemplo de
grande relevância foi o “Programa de Ação de Retorno” da União Européia, de 2002,
que estabeleceu padrões para repatriação forçada.
A supranacionalização definitiva das políticas de imigração teve seu início em
1997, quando foram “comunitarizadas” as políticas de imigração, asilo e concessão de
vistos. A comunitarização significa que as políticas passaram do nível
intergovernamental, quando a Comissão e o Conselho somente tinham participação de
caráter sugestivo, para o nível comunitário, com a possibilidade da instituição de
medidas vinculadas pela UE. O Tratado de Amsterdã foi o diploma legal responsável
pela comunitarização, e entrou em vigor em 1999, ano que uma importante reunião do
Conselho da UE para a matéria foi realizada, a reunião do Conselho de Tampere. As
conclusões presidenciais desse Conselho vieram corroborar as disposições do Tratado
de Amsterdã, que criou um novo eixo de atuação na Europa, a Área de Liberdade,
Segurança e Justiça, e reforçar a necessidade da abordagem global da imigração em
contraposição à abordagem nacional. Levar as decisões em matéria de imigração ao
nível comunitário, fortalecendo e homogeneizando as políticas migratórias da UE,
implica em aumento do raio de atuação das políticas vigentes antes da comunitarização.
Ou seja, com a comunitarização, se a tendência ao longo do fim da década de 1980 e
toda a década de 1990 vinha sendo a securitização das políticas, a lógica é que ela se
perpetue e que a securitização na Europa tome proporções ainda maiores.
Entretanto, a política exclusivamente espanhola para o trato da imigração
desde que passou a receber imigrantes em número significativo demonstra ocasionais
contradições com a política proposta e desempenhada sob a liderança européia. O
primeiro esboço de uma política de imigração espanhola deu-se em 1985, com a Lei de
Extranjería, editada às vésperas da entrada da Espanha nas Comunidades Européias e
sob o contexto da criação do Espaço Schengen. À essa época, ainda não havia a
percepção da Espanha como país de imigração a exemplo dos Estados-membros das CE
mais antigos, mas sob exigência da orientação imigratória restritiva que havia no âmbito
comunitário, a Espanha esboçou um início de política migratória, mesmo sem imigração
significativa aparente. Esse cenário iria mudar poucos anos depois, quando de fato, no
início dos anos 90, a Espanha começou a se consolidar como um país de imigração.O
esboço de sua política, a partir daí, deu ênfase não à restrição/securitização, mas à
regulação não restritiva da imigração e à regularização dos imigrantes existentes. A
necessidade do controle era enfatizada, mas o Ministério do Interior e o Parlamento
19
espanhol davam ênfase também à necessidade de integração dos imigrantes e a
regulação da política de forma a melhorar o acesso dos imigrantes ao Estado. Os anos
1990 viram o aparecimento de políticas de regularização dos imigrantes ilegais
existentes no começo da década e a instituição de cotas para entrada de trabalhadores
estrangeiros, para que a demanda do mercado fosse suprida sem a necessidade da
entrada e emprego irregular de trabalhadores. Ou seja, o combate à imigração ilegal era
feito não pela restrição e reprimenda, mas em geral, pela aceitação através da regulação
da presença.
Assim, o que se percebe na década de 1990 é a tendência da Espanha, relativa,
mas ainda distinta de boa parte da Europa Ocidental, de aceitar imigrantes, ao invés de
securitizar sua presença; ou seja, ao invés de reagir com “medo” e rejeição, buscar
suprir a demanda de trabalho pela regulação de contratação de trabalhadores
estrangeiros e regularização de clandestinos, além da tendência em buscar uma política
de integração dos presentes. A Espanha, ao contrário da Europa Ocidental mais ao
norte, conheceu um pós-guerra em que era país de emigração, em que tinha de buscar
aceitação e integração pelos europeus do norte. Essa trajetória diferenciada pode
representar um indício da política de imigração mais liberal da Espanha ao início.
Repita-se, entretanto, que essa liberalidade era relativa: também na Espanha havia
restrição por motivos societários, percepção de uma invasão externa, xenofobia e
racismo. Mas, o ingresso da Espanha aos Acordos de Schengen, formalizado em 1993,
que faziam da Espanha fronteira externa meridional de toda a Europa de fronteiras
internas liberalizadas, exigiu o fortalecimento da restrição à imigração ilegal, para fazer
jus às exigências da Fortaleza européia, cumprindo as medidas compensatórias
presentes nos Acordos. A Espanha procurou, assim, entrar a seu modo no compasso do
resto da Europa Ocidental, que passou a tratar a imigração como um problema de
segurança, na esteira da ampliação da agenda securitária que se seguiu ao fim da Guerra
Fria, a partir da década de 1980. As evidências apontam, portanto, que nasce
principalmente por essa razão uma política de restrição e posterior securitização da
imigração na Espanha. A política migratória espanhola a partir de 1985, portanto, é
marcada por uma dualidade, que abarca ênfase à integração, à legalização e à regulação,
acompanhada de restrição e controle de imigrantes.
Em todo esse contexto de dualidade da política migratória espanhola e
securitização da política migratória européia nos anos 1980 e 90, os atentados de 11 de
Setembro de 2001 provocaram a revisão, pela Europa, da lida com a imigração, pela
20
associação entre imigrantes islâmicos e terrorismo que foi estabelecida. Desde então as
conseqüências na política européia foram marcantes, pelo histórico de terrorismo desse
continente e pelas evidências que mostram que a securitização da imigração pela UE
originou-se e continuou também em razão do terrorismo. As manifestações terroristas
na Alemanha e outros países europeus na década de 1970, que motivaram a criação dos
Grupos de Trevi, os atentados cometidos por terroristas argelinos na França em 1995,
que provocaram uma atuação enérgica desse país na área da imigração, são apenas
alguns dos exemplos de acontecimentos que perpetuaram a associação da imigração
com terrorismo e criminalidade, ainda que essa associação careça de evidências
empíricas mais justificáveis. De qualquer forma, a relação européia com o terrorismo
vinha de longa data, e as reações ao 11 de Setembro só vieram a impulsionar
significativamente o desenvolvimento da segurança interna da União Européia. A
Europa foi incluída no cenário de terror que parecia estar tomando de assalto a política
internacional no ano 2000, com os atentados de 11 de Março na Espanha e julho de
2005 no Reino Unido. A partir de 2001, a maior parte dos atos adotados pelo Conselho
Europeu com relação à segurança objetivaram lidar com ameaças relacionadas ao
acervo Schengen. As medidas compreenderam, por exemplo, o fortalecimento do
controle de fronteiras, a cooperação alfandegária e a incorporação de novas tecnologias
para identificação de indivíduos e documentos. O nexo migração-segurança foi
aprofundado.
Os países originários das Comunidades Européias já tinham, portanto, um
longo histórico de restrição seguida de securitização da imigração, pelo fato de já
constituírem países de imigração desde o pós-Guerra. A Espanha, entretanto, ingressou
mais tardiamente nesse cenário, apresentando, como já dito, uma política migratória
dicotômica: restrição + regulação não restritiva. Mas, se em muitos aspectos a
securitização da imigração regular e irregular não sofreu grandes alterações após o 11
de Setembro, uma vez que já estava presente na agenda de segurança européia, o
impacto com relação à securitização dos fluxos imigratórios do Marrocos em direção à
Espanha demonstra ter sido significativo. Após 2001, o controle do fluxo ilegal de
marroquinos na Espanha tem obedecido este padrão securitizador da imigração ilegal. A
ocorrência dos grandes atentados terroristas desse século, incluindo os atentados de
Madri, em 11 de Março de 2004, também aprofundou a lógica de segurança com que é
tratado o tema, causando grande impacto na fiscalização da fronteira marítima
Marrocos-Espanha. Segundo o New Internationalist (abril de 2004), a política
21
espanhola pós 11/09 tem sido de “tolerância-zero” aos marroquinos que tentam
ingressar clandestinamente no país. Desde os atentados, a Espanha assinou um acordo
de cooperação policial com o Marrocos, promulgou uma lei de destituição de direitos a
imigrantes ilegais e injetou fundos em vigilância marítima para controle das fronteiras
com o país. Além disso, a severidade da fiscalização fronteiriça na Espanha nas
fronteiras de Ceuta e Melilla, provoca críticas de opositores do governo e grupos
defensores de direitos humanos, já que o controle do fluxo ilegal é tratado aí como
problema de segurança, com envolvimento do exército e do Ministério da Defesa
5
.
Dessa forma, a pesquisa que segue divide o tema da “Securitização européia
da imigração ilegal na fronteira Marrocos-Espanha” em quatro capítulos. No primeiro, a
exposição do marco teórico que explica como é feita a securitização de um problema
político e como as dinâmicas de segurança interagem no Complexo Regional Europeu.
No segundo, a trajetória da política de imigração européia desde os anos 1970 até o fim
da década de 1990, para mostrar em que termos a imigração se tornou um problema,
passou a ser restringida e depois securitizada, e como essa securitização se refletiu na
mídia, na aceitação do público e no discurso e medidas de caráter europeu, segundo os
elementos de um processo de securitização. No terceiro capítulo, entra em relevo a
política de imigração referente ao fluxo Marrocos-Espanha, sendo exploradas as
relações da UE com o Marrocos através da iniciativa de Cooperação Euro-Mediterrânea
no que tange ao reflexo dessa iniciativa na política de imigração; a política da Espanha
com relação à imigração do Mediterrâneo e particularmente do Marrocos na condição
de novo país de imigração; e o confronto entre algumas das políticas espanholas e
européias no trato da imigração na fronteira Marrocos-Espanha. No quarto capítulo, o
cenário imigratório pós 11 de Setembro é analisado, e demonstra-se a resposta
legislativa e institucional geral da UE em reação aos acontecimentos. Na região
específica da fronteira Marrocos-Espanha, em especial nos protetorados espanhóis no
Marrocos de Ceuta e Melilla e no território autônomo das Ilhas Canárias, é evidenciado
um aumento do fluxo ilegal de imigrantes africanos nos anos 2000, e busca-se
demonstrar a resposta espanhola e européia para esse aumento após os atentados do 11
de Setembro. Por fim, é demonstrada como a retórica da ameaça e insegurança está
5
Fontes: Le Monde Diplomatique, 19/10/2005 e Impresso do Congresso Espanhol: Del Grupo
parlamentario de Izquierda Verde-Izquierda Unida-Iniciativa per Catalunya Verds, sobre Lãs Medidas
Coordinadas Del Gobierno de Carácter Diplomático, Humanitário, de Seguridad y de Codesarrolo para
Hacer Frente a los Echos de Inmigración Producidos em La Fronteira com Marruecos em Melilla y
Ceuta, Ministério de Asuntos Exteriores, 05/10/2005.
22
presente e consolidada na política euro-mediterrânea para a fronteira Marrocos-Espanha
na relação direta entre imigração, terrorismo e crime.
Com o exposto busca-se responder, ao fim, ao problema inicial da pesquisa,
sobre quais foram as modificações trazidas pelo 11 de Setembro na política migratória
européia para a fronteira Marrocos-Espanha. O objetivo é comprovar a hipótese inicial,
a de que, enquanto a política migratória européia geral não sofreu profundas
modificações após a ocorrência dos atentados, a política específica para o fluxo vindo
do Marrocos para a Espanha sofreu uma mudança de orientação, passando por um
aumento significativo da securitização, em comparação com o que foi apresentado nos
anos 1990.
23
CAPÍTULO 1
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1.1. SEGURANÇA E GUERRA FRIA
Devastada por um extenso histórico de guerras, a Europa Ocidental optou por
uma reconstrução, durante a segunda metade do século XX, pautada pela integração
regional. O flagelo da Segunda Guerra Mundial destruiu o continente física e
economicamente. O início da Guerra Fria e da bipolaridade mundial assinalou
definitivamente a perda da influência e do poderio decisivos da Europa no mundo.
Durante os anos que se seguiram, a integração regional da parte ocidental do continente
foi priorizada, enquanto a segurança da região ficou a cargo dos Estados Unidos, através
da Organização do Tratado do Atlântico Norte (OTAN). As dinâmicas de securitização
do continente europeu, portanto, ficaram subordinadas à agenda de segurança das duas
superpotências.
As mudanças atuais da agenda de segurança da Europa se deram após o fim da
Guerra Fria. O fim do confronto, juntamente com o aprofundamento da integração
européia e a unificação alemã, trouxeram a relevo ameaças outras que o possível
confronto nuclear entre as superpotências. A difusão de ameaças internas passou a ser
securitizada, e o terrorismo, o narcotráfico, a lavagem de dinheiro e demais crimes
25
transnacionais passaram a integrar a agenda de segurança das comunidades européias. O
que se observa, portanto, em especial ao longo da década de 1990 e início da presente
década, é o recrudescimento da atuação de atores não-estatais na provocação da ameaça
e surgimento da insegurança. Mas é importante frisar que, inobstante o aumento da
ameaça em si, aumentou significativamente a percepção da ameaça, da qual decorreu a
regionalização de crimes nacionais e a criminalização e securitização de questões
sociais, como a imigração ilegal.
A pesquisa está embasada na teoria dos Complexos Regionais de Segurança,
complementada pela teoria das dinâmicas de securitização. Ambas as teorias estão
situadas no debate que surgiu após a Guerra Fria, no qual, de forma geral, os teóricos
dividiram-se entre tradicionalistas e ampliadores da agenda de segurança. Os primeiros,
balizados pelas teorias puramente realistas, procuravam continuar a restringir o campo
da segurança internacional às questões político-militares; os últimos, por sua vez,
defendiam uma ampliação da agenda de segurança, que passava a abarcar questões
externas à esfera militar tradicional, relacionando à segurança problemas ambientais,
econômicos e societários, entre outros.
Dentre os tantos que desenvolveram seus estudos de segurança acerca da
ampliação da agenda securitária destaca-se a Escola de Copenhagen, que definiu os
parâmetros dessa ampliação de agenda e estabeleceu os foros não-militares de
desenvolvimento de novas concepções de segurança. Dentre os autores da Escola
destacam-se Barry Buzan e Ole Waever, que partem de um conceito tradicional de
segurança para estabelecer os novos setores de atuação de políticas de segurança e do
estabelecimento do que eles denominam de processos de securitização.
1.2. ALARGAMENTO DA AGENDA: A ESCOLA DE COPENHAGEN E O PROBLEMA DA
CONCEITUAÇÃO DE SEGURANÇA E DEFINIÇÃO DO SEU OBJETO. A SETORIZAÇÃO DO
ESTUDO DA SEGURANÇA. SEGURANÇA INDIVIDUAL, SEGURANÇA NACIONAL,
SEGURANÇA INTERNACIONAL. O ESTADO ENQUANTO OBJETO DE REFERÊNCIA
PRINCIPAL
O núcleo conceitual de segurança, que durante a Guerra Fria se encontrava
restrito às problemáticas militares trazidas pela bipolaridade, é ampliado após seu
término. Segundo os autores, a noção militar de segurança não mais condiz com as
ameaças que passam a ocupar o topo das diversas agendas nacionais de segurança.
26
Reside aí a já citada concepção de alargamento da agenda de segurança com o
desmantelamento da Cortina de Ferro. Defendem os autores que este alargamento pode
ser sistematizado em cinco setores de análise: militar, econômico, político, societário e
ambiental. Cada setor concentraria sua própria série de ameaças, que se traduziriam em
ações concretas por parte dos Estados conforme suas vulnerabilidades.
A década de 90 e o fim da conexão dos problemas de segurança estatais com o
contexto militar da Guerra Fria provocaram a diversificação das vulnerabilidades e
ameaças que constituem os problemas securitários de cada Estado. A defesa do estudo
de uma agenda de segurança ampliada vem de uma noção de segurança focada no que é
exposto como ameaça – e como é feita essa exposição.
Construir a noção de segurança estatal significa fazer a junção e associação do
que, em um Estado, representam suas vulnerabilidades e ameaças; ou seja, a noção de
segurança para determinado Estado depende da influência das ameaças externas nas
vulnerabilidades internas. A noção clara e objetiva do que é um problema de segurança
para determinado Estado vem, portanto, da análise do que lhe é prejudicial por afetar
seus institutos mais precários. O terrorismo, por exemplo, é indiscutivelmente uma
ameaça externa, mas só afeta determinado Estado, integrando sua agenda de segurança,
se forem ineficazes seus mecanismos de defesa: se o Estado for vulnerável ao
terrorismo.
No estudo da Segurança estatal, a análise das vulnerabilidades em conjunção
com as ameaças é uma simplificação das outras nuances que integram o escopo do que
forma um problema de segurança, sob um aspecto objetivo. Nações fortes, nações
fracas, seja sob os aspectos militar ou econômico; democracias ou ditaduras;
interconexão entre Estado e Governo, entre povo, nação e Estado; fraqueza ou força da
ideologia de nação, e de suas instituições: muitas são as gradações que contribuem para
tornar um Estado mais ou menos seguro. Se a segurança do Estado é um conceito
improvável de ser depurado objetivamente, muitos são os fatores que aumentam ou
diminuem a impressão interna ou externa da segurança de um Estado.
Portanto, para que a noção de segurança seja melhor esclarecida, três níveis de
análise do estudo cumprem ser delineados: as noções de segurança individual, nacional
e internacional.
Embora não constitua o objeto de referência primário para o estudo da
segurança, o nível de análise individual permite compreender a relevância da divisão
setorial da segurança. Considerando-se que a ameaça primária para a segurança do
27
indivíduo é outro indivíduo, dimensões como a societária e a política adquirem sentido
e permitem compreender a segurança em facetas distintas da faceta militar e dos outros
campos tradicionalmente analisados pelos estudos estratégicos. Estes focam a pesquisa
da segurança na figura do Estado, considerando fatores como a capacidade de
armamento estatal, gerenciamento de crises, formação de alianças, tecnologia militar e
outros dados que na pesquisa da Escola de Copenhagen constituem apenas um aspecto
do problema. Daí a importância da análise em níveis variados e da consideração de
outros objetos de referência que não somente o Estado na sua acepção tradicional.
Entretanto, apesar de esclarecer a noção de divisão setorial, os níveis de
segurança não podem ser reduzidos ao denominador comum da segurança individual.
Buzan afirma (1991, p. 51) que fazer esta redução é simplesmente evitar a realidade da
tensão permanente entre o individual e o coletivo. Ao invés disso, a tarefa é registrar a
dicotomia segurança individual e segurança nacional como um dilema central na
concepção de segurança, e observar os efeitos nos outros níveis do problema. O estudo
da segurança é feito primariamente sobre o destino das coletividades humanas e só
secundariamente sobre a segurança individual do ser humano (BUZAN, 1991, p.19).
Portanto, estabelecido o paralelo da divisão setorial sobre as necessidades da
manutenção da segurança do indivíduo, o foco é concentrado na segurança nacional, da
coletividade, e na maneira em que este nível de análise se relaciona com a noção de
segurança internacional.
Por sua vez, a construção da noção de segurança internacional é feita em face
do estudo da segurança nacional, segundo a análise das prioridades e ações de cada
Estado. Isso significa dizer que, quando a política de segurança de um determinado
Estado estabelece prioridades internas, buscando reduzir as vulnerabilidades estatais, as
ações respectivas concernem à segurança nacional. Mas quando a política de segurança
busca reduzir as ameaças externas, eliminando ou enfraquecendo suas fontes, a noção
de segurança é a internacional. É esta dicotomia que conecta uma política de segurança
interna com as relações internacionais, numa análise sobre segurança coletiva
internacional dentro dos limites soberanos de cada Estado.
Assim, considerados os três níveis de análise, importante determinar qual deve
ser o objeto de referência principal no estudo da segurança, seja qual for o setor
considerado, seja qual o for o nível abordado. O cenário internacional, por não ter poder
central, é essencialmente anárquico. A ausência de poder central significa a conjunção
de Estados soberanos que procuram abster-se da cessão de soberania, perpetuando a
28
anarquia do sistema. Assim, segundo Buzan (1991, p. 22 e 23), o contexto anárquico
gera três conclusões possíveis a respeito da concepção de segurança: os Estados são o
principal objeto de referência, uma vez que são as unidades do sistema anárquico. Daí a
ênfase, por parte de cada Estado, na manutenção da segurança nacional, independente
do nível de análise de segurança em que a ação esteja sendo tomada. A manutenção da
segurança nacional não pode descurar das posições defensivas tomadas por outros
Estados. Aí reside a noção de segurança internacional e a constatação da
interdependência das seguranças nacionais. Se a segurança depende da harmonia ou da
hegemonia, não pode ser atingida duradouramente com a anarquia. Entre outras coisas
isso significa dizer que sob a anarquia a segurança só pode ser relativa, nunca absoluta.
1.3. A TEORIA DA SECURITIZAÇÃO. DA POLITICIZAÇÃO À SECURITIZAÇÃO.
ELEMENTOS SECURITIZADORES.
A forma como assuntos passam da deriva social, da falta de atenção estatal
para a esfera de atuação de uma instância superior, mais freqüentemente o Estado, é
chamada de politicização desse assunto (no original, politicization, segundo a
terminologia dos autores). Sob essa ótica, a securitização é um passo além da
politicização: o assunto não é mais somente meramente tratado pelo Estado de maneira
usual: seu tratamento passa à esfera da urgência, de uma emergência que legitima a
quebra das regras usuais da política, a quebra das regras pelas quais esse assunto estaria
adstrito se somente estivesse politicizado. Ou seja, é tratado pelo Estado, e tratado de
forma especial.
A ampliação da agenda de segurança a ponto de relacionar ameaças em cinco
diferentes setores apresenta o aspecto importante de como a ameaça é definida. Os
autores defendem que essa definição é feita subjetivamente. Ou seja, os tópicos da
agenda de segurança não são ali postos de maneira objetiva, com ameaças que, sob
quaisquer aspectos representam perigo conforme a vulnerabilidade estatal. Os
problemas de segurança são estabelecidos de maneira intersubjetiva, por meio do que os
autores denominam de processos de securitização.
Assim, securitizar um problema é tratá-lo como uma questão de segurança,
usando uma retórica de ameaça e defesa do Estado que legitima a realização de ações de
emergência que podem ultrapassar os procedimentos normais da política em razão da
29
excepcionalidade do caso. Daí dizer que a securitização é um ato intersubjetivo: não
acontece necessariamente por causa da natureza do problema ou da sua importância
objetiva enquanto ameaça, e sim porque é apresentado pela retórica como ameaça,
justificando sua colocação do no topo da agenda para que seja tratado prioritariamente.
Além disso, a securitização não se completa com o “desejo” subjetivo de tornar algo
problema de segurança; o ato de securitização precisa ser aceito por uma audiência, e só
então o processo se completará. A segurança, como toda forma de política, reside não
em seu objeto, ou nos seus sujeitos, mas entre sujeitos (BUZAN; WAEVER; WILDE,
1998, p. 31).
A crença de que a determinação do que é segurança é um processo
intersubjetivo, intelectual e tendencioso, e não objetivo, passa pelo fato de que a
medição objetiva do que é (in)segurança nunca foi estabelecida por nenhuma teoria.
Estados e nações têm padrões diferentes para definir o que constitui ameaça (BUZAN;
WAEVER; WILDE, 1998, p.30).
Assim, no âmbito da setorialização das diversas dinâmicas de segurança nas
categorias militar, ambiental, política e societária, os autores dão uma abordagem
construtivista à segurança, que passa a ser tratada como um processo intersubjetivo de
construção de ameaças. O enfoque construtivista à segurança, aplicado primeiramente
por Waever e posteriormente combinado à abordagem de Buzan e demais autores, parte
da premissa básica de que a compreensão do mundo, assim como os instrumentos
intelectuais que usamos pra ver esse mundo não são derivados objetivamente, mas o
resultado de conceitos socialmente construídos (DOUGHERTY; PFALTZGRAFF,
2001), perspectivas-chave da elaboração teórica dos principais autores construtivistas,
como Onuf e Klausewitz. Essa perspectiva implica numa lógica de segurança elaborada
pelos atores securitizadores, como o Estado, que elaboram uma agenda de segurança
construída não segundo a ameaça compreendida objetivamente, e sim conforme a
construção social da ameaça, que se perfaz mediante o discurso securitizador e as ações
de emergência balizadas por este discurso. Como resultado, temos um panorama
securitário composto de ameaças institucionalmente criadas, que podem ou não
representar uma ameaça real à integridade do securitizador. Assim, securitizar, ou
aceitar uma securitização, são sempre escolhas políticas. Buzan e Weaver afirmam que
o simples ato de rotular algo como problema de segurança – ou uma ameaça –
30
transforma o problema e está, portanto, no processo político de securitização que
diferentes dinâmicas de segurança originam (DOUGHERTY; PFALTZGRAFF, 2001).
Aqui, cabe a elucidação de alguns questionamentos: (1) se a ameaça não é
objetivamente construída, e sim uma construção social, o que motiva o surgimento do
problema como ameaça; (2) o que legitima a quebra das regras usuais da política; (3)
por que a legitimidade dessa quebra de regras é aceita.
Buzan, na obra de 1991, ao admitir o Estado como principal e quase único
ator-feitor/construtor social da segurança, imputava somente a ele essa quebra
emergencial das regras que fazia um problema passar de politicizado a securitizado. A
resposta da primeira questão pode ser daí inferida. Nesse livro ele delineia o embrião da
idéia da construção social da ameaça: a segurança é um conceito político cujas ameaças
aumentam ou diminuem conforme os Estados e atores adquirem a necessidade de
justificar certas ações em prol da manutenção de sua segurança. Ele dá o exemplo dos
Estados Unidos e União Soviética, ainda na Guerra Fria, que se beneficiaram do
exagero do nível de ameaça que um representava para o outro para legitimar sua ações e
reações militares. Ainda segundo o autor, o cultivo de imagens hostis justifica a
vigilância política, o protecionismo econômico, o aumento de recursos militares
(BUZAN, 1991, p. 11). Está aí uma justificativa coerente da razão pela qual certos
problemas, ao invés de meramente politicizados, são securitizados. Definir a segurança
segundo os próprios interesses contribui para que a segurança per se não seja definida
em termos gerais de uma vez por todas. Possibilita que o conceito de segurança seja
manipulado segundo interesses que motivam a securitização de problemas.
De onde vem a legitimidade do discurso de securitização e por que ocorre
aceitação de um público? A idéia defendida é a de que a predisposição de aceitação do
público, que legitima a implementação da quebra de regras e completa a securitização
do problema, vem da posição de autoridade ocupada pelo discursante. Se o ator
securitizador é o Estado – ou governo ou alguma parte do corpo estatal – essa posição
de autoridade é oficial. Mas, devido à possibilidade de multiplicidade de atores, que
aprofunda a idéia construtivista da securitização, o discursante não precisa
necessariamente ocupar posição oficial de poder (BUZAN; WAEVER; WILDE; 1998).
A oficialização, portanto, depende do ator securitizador. Mas a posição de autoridade,
de exercício de poder perante um público ouvinte, é não só condição facilitadora, como
mencionam os autores, mas requisito essencial para o sucesso posterior da securitização,
se completados os outros requisitos. Segundos os autores, um ato de discurso de sucesso
31
é uma combinação de linguagem e sociedade, de fatores intrínsecos do discurso e do
grupo que autoriza e reconhece aquele discurso (BUZAN; WAEVER; WILDE; 1998, p.
32).
E de fato, a facilitação do processo de securitização acontece por meio da
ocorrência de três condições, que potencializam a integralidade do processo, até
culminar com sua completude (BUZAN; WAEVER; WILDE; 1998, p. 33). A primeira
é o conteúdo do discurso, seguindo o que os autores chamam de “gramática de
segurança”. Essa gramática é aquela que faz um discurso ter conotação de alarme e
urgência, sem necessariamente conter a palavra “segurança”. Neste tipo de discurso o
problema cuja securitização está sendo buscada é posto como ameaça para o objeto
protegido, e é defendida a idéia de que sua lida deve ser feita de maneira emergencial.
Essa “gramática de segurança”, portanto, usa de palavras específicas para “pintar” o
objeto como “ameaça existencial”. A segunda condição é a já mencionada posição de
autoridade, não necessariamente oficial, do discursante, e conseqüentemente a
predisposição da audiência de aceitar o discurso. E a terceira condição, que não é
sinequanon e meramente facilita que o problema exposto seja aceito como problema de
segurança, são as características das ditas ameaças que facilitam sua securitização,
como sentimentos hostis de uma outra nação, armas bélicas, águas poluídas: problemas
que naturalmente inspiram o sentimento de urgência necessário à sua colocação como
ameaça existencial.
Importante frisar que, apesar da nomenclatura escolhida pelos autores para
listar essas três condições que facilitam a completude do processo de securitização, um
é de fato condição para que se complete a securitização: a aceitação de uma audiência.
Essa aceitação é a verdadeira legitimadora dos atos que se seguirão a esse ato
securitizador inicial de discurso: a lida com o problema por meios políticos outros que
não as regras usuais. O fato do discurso conter uma gramática de segurança e tratar de
um assunto que tradicionalmente inspira sentimento de urgência é que são facilitadores
(mas não condições sinequanon) do processo de securitização.
A partir daí, pode-se listar quais são os elementos integrantes de um processo
de securitização até sua completude. A securitização per se perfaz-se por meio da
junção de dois elementos: ação securitizadora + aceitação da audiência. A ação
securitizadora é o discurso. A aceitação do discurso pela audiência completa a
securitização. Para que seja bem sucedida e atinja seus objetivos de lida diferenciada
com o problema, há que haver a quebra de regras, o início do tratamento do problema
32
por outros meios. Conforme os autores, se, por meios de um argumento sobre a
prioridade e urgência de uma ameaça existencial o ator securitizador conseguir se
desobrigar de procedimentos e regras que de outra forma deveria cumprir, estamos
testemunhando um caso de securitização (BUZAN; WAEVER; WILDE; 1998, p. 25).
Um exemplo pertinente de medida securitizadora, quebradora das regras usuais da
política e que não se discute enquanto tal é a guerra: numa guerra não se tenta conversar
com o interlocutor que representa a ameaça; se tenta eliminá-lo, uma medida
emergencial e que não condiz com as regras cumpridas em tempos de paz.
Os autores frisam ainda (BUZAN; WAEVER; WILDE; 1998, p. 26) que um
efeito importante da securitização de um problema é aquele que causa nas relações entre
as unidades, uma vez que há a legitimação da quebra das regras usuais para a lida com o
problema segundo suas próprias prioridades, e não segundo as prioridades e
procedimentos acordados com a outra unidade. No caso em estudo, que será
aprofundado nos capítulos seguintes, verifica-se a ocorrência deste efeito nas relações
União Européia/Espanha – Marrocos: a securitização da imigração ilegal proveniente do
Marrocos altera a relações entre essas unidades, pois espanhóis e europeus lidam com o
assunto independentemente das regras ou prioridades marroquinas.
Esse aspecto de quebra de regras usuais da política, coloca a securitização
como um passo além da politicização, mas também denuncia o choque entre
securitização e politicização, colocando-as como figuras opostas. Na securitização as
regras políticas usuais são legitimamente burladas ou modificadas, e o problema é
tratado como não o seria sem a conotação emergencial que o pôs como ameaça
existencial. A securitização, portanto, pode ser vista não como uma evolução da
política, mas como uma falha desta, pela não utilização da política como usualmente
concebida. Ou seja, se regras políticas existem para conduzir a sociedade na lida com os
problemas, se essas regras precisam ser quebradas, a política usual, sob o aspecto da
securitização, é falha nos assuntos securitários.
Um exemplo bem acabado e bem sucedido de processo de securitização é o
que se sucedeu aos atentados do 11 de Setembro nos Estados Unidos em 2001 e aos
atentados que se seguiram, o 11 de Março na Espanha e os atentados ao metrô de
Londres em 2005. É fato que o terrorismo sempre se constituiu num problema de
segurança, mas sua lida seguia um arsenal próprio e habitual de regras. O 11 de
Setembro representou um ponto de inflexão no discurso securitário dos Estados Unidos
e posteriormente da Europa, e a mencionada “gramática de segurança” está presente em
33
todos os seus aspectos de urgência e prioridade que levaram o presidente americano a
tomar as ações que se seguiram. Note-se que o processo de securitização, aí, se
completou com a aceitação tanto do público dos Estados Unidos como da comunidade
internacional da execrabilidade do ato terrorista perpetrado e de como a fonte destes
atos se constituía numa verdadeira ameaça existencial. O que se seguiu foram atos de
guerra contra o Afeganistão que não seriam tomados se não fosse o processo de
securitização em curso. A quebra das regras usuais da política restou clara e imediata,
perfazendo-se no elemento de consolidação da securitização que se completou mediante
ao discurso de colocação do problema como ameaça existencial e aceitação do público
da emergência surgida. Claro que a presença de todos os elementos facilitadores em sua
forma mais ideal tornou o processo de securitização indiscutível: a “gramática de
segurança” utilizada continha todos os elementos de urgência, a posição do discursante
era de autoridade máxima – presidente dos Estados Unidos -, e não havia nenhuma
dúvida de que o problema securitizado constituía-se num problema clássico de
segurança. As medidas de emergência tomadas foram, assim, amplamente aceitas, e a
quebra das regras políticas usuais foi completada.
Além dos elementos de que se compõe o processo de securitização, cumpre
mencionar, ainda, as unidades envolvidas no processo, quais sejam: (1) o objeto de
referência, isto é, a quem ou ao quê é dirigida a ameaça; (2) os atores securitizadores,
aqueles que declaram que o objeto de referência está sendo existencialmente ameaçado;
(3) e os atores funcionais, os influenciadores da política de securitização, que não
participam do discurso securitizador e nem constituem objetos de referência. Esse está
presente com mais freqüência em alguns dos setores de segurança tratados pelos
autores, como o setor ambiental. Um ator funcional num processo de securitização desse
setor seria uma empresa poluente, que influencia o processo, mas não é protegido por
ele (objeto de referência) e não atua securitizando o problema (ator securitizador). Estes
dois outros elementos merecem maiores considerações.
A definição de objeto de referência não o aponta como sendo necessariamente
o Estado ou nação, embora impossível negar que tradicionalmente o seja. Uma
definição mais adequada seria a que aponta o objeto de referência como aquilo cuja
sobrevivência é fundamental. Mas sem dúvida reside no Estado, na nação, no meio-
ambiente, ou na população e sua integridade a fundamentalidade usual de
sobrevivência, que fazem desses elementos os objetos de referência por excelência. Na
nação também está contida a audiência que usualmente precisa aceitar o discurso
34
securitizador para completar o processo. Assim, no exemplo da imigração ilegal como
disruptor da ordem pública européia, um dos exemplos de discurso de securitização, o
objeto de referência é a sociedade na qual os “disruptores” estejam inseridos. É a
integridade da ordem social que precisa ser protegida. E de fato, num panorama mais
amplo que o da figura estatal, não se costuma encontrar objetos de referência.
Portanto, no setor econômico, por exemplo, a empresa em si não se constitui
num objeto de referência possível; uma idéia admissível é a de que sua extinção
implique em prejuízo para a sociedade – essa sim o objeto de referência utilizado.
Também em nível sistêmico, num panorama mais amplo que o da figura estatal, não se
costuma encontrar objetos de referência. Estes, em larga escala dificilmente vingam.
Uma explicação possível é a sensação coletiva de pertencimento (identidade de massa),
que só existe em coletividades de menor escala. Daí a limitação dos objetos de
referência mais usuais na figura do Estado e seus derivados de mesmo nível.
Importante ressaltar, entretanto, que os novos estudos de Buzan e demais
autores que datam de 1998 ampliam as teorizações iniciais de construção social da
segurança feitas pelo primeiro em sua obra de 1991. Enquanto nessa o objeto de
referência estudado era necessariamente o Estado, as novas teorizações construídas são,
nas palavras dos próprios autores (BUZAN; WAEVER; WILDE; 1998, p. 47), um
realismo pós-soberania, pautado no estudo não dos Estados, mas das unidades. Cada
unidade tem a possibilidade de se tornar a referência da ação de segurança, e muitas
vezes uma unidade se sobrepõe a outra, ou se intercepta a outra. Ainda assim, as
relações de segurança domésticas são inter-unidades, e como a relação entre segurança
interna e internacional, para o autor, depende da ótica do próprio Estado, o estudo da
segurança internacional pode ser feito inter-unidades. Os autores buscam uma ótica de
estudo não centrada no Estado como único objeto de referência no estudo da segurança,
como único ator capaz de manejar a segurança; e sim um estudo que toma a segurança
como construção feita por vários atores que não só o Estado, mas em que o Estado é,
ainda, o principal ator, o mais estruturado para a lida com assuntos securitários. Seria
um estudo não state-centric, mas state-dominated (BUZAN; WAEVER; WILDE; 1998,
p. 37).
Separado da ótica das unidades que podem constituir objetos de referência está
a figura do ator securitizador, aquele que performa o ato securitizador, por excelência o
discurso que busca transformar um assunto político num assunto de segurança. Os
atores securitizadores mais comuns são líderes políticos, burocracias, governos, lobistas
35
e grupos de pressão (BUZAN; WAEVER; WILDE; 1998, p. 40). Mas é importante
frisar que a definição de ator securitizador não é uma questão de quem performa o
discurso, e sim uma análise da lógica organizacional por trás do discurso, já que o
indivíduo que o pronuncia geralmente responde por uma determinada coletividade
(BUZAN; WAEVER; WILDE; 1998, p. 41). O líder político não advoga em causa
própria, e si em nome do objeto de referência que busca proteger com as medidas
emergenciais que deverá iniciar tão logo completada a securitização. Mas em muitos
casos os atores securitizadores serão distintos dos objetos de referência. Em outros,
entretanto, principalmente quando se trata do Estado, o objeto de referência falará por si
mesmo – caso em que coincidirá com o ator securitizador. Importante frisar que mesmo
assim nem sempre a securitização se completa, visto que até governos, falando em
nome dos Estados, podem não atingir a aceitação da audiência, necessária para
completude do processo de securitização.
Quanto à ampliação da agenda em uma gama de cinco setores de segurança –
militar, político, societário, ambiental e econômico – os autores argumentam que
estudar uma nova agenda ampliada de segurança, dividida em setores que não somente
o político e o militar, não exclui os estudos tradicionais de segurança. E sim que esses
estudos, ao definir segurança quase que exclusivamente em termos militares, evitam ter
de pensar no que segurança verdadeiramente significa (1998, p. 195). Além disso,
importante frisar que a divisão em setores facilita o estudo, mas não implica no fato de
que estes setores são tratados em separado nos respectivos complexos regionais de
segurança em que atuam. Os padrões de segurança regional agregam os cinco setores na
lida política diária de forma a tornar a segurança um grande campo de estudo com uma
agenda diversa e ampliada.
Mas como ampliar a agenda de segurança sem acabar descaracterizando o
próprio conceito de segurança e conferindo arbitrariedade à atribuição deste status? Para
responder a esta crítica tradicionalista, os autores partem de uma lógica básica e
largamente aceita: a correspondência entre segurança e sobrevivência. O padrão usado é
a noção de sobrevivência de unidades e princípios coletivos, que é comum tanto à
concepção tradicional de segurança como às problemáticas securitárias de uma agenda
de segurança expandida. A partir daí, os autores trabalham os principais conceitos que
definirão uma securitização bem-sucedida.
A teoria da securitização não contradiz as clássicas teorias realistas, que
definem a segurança coletiva como conseqüência do equilíbrio da balança de poder
36
mundial. Ao securitizar um problema, o Estado passa a agir fora do âmbito da política
normal, como de outra feita não agiria; fazendo-o, classificando algo como ameaça e
usando determinados meios de rechaço, altera sua imagem internacional, alterando,
significativamente ou não, a balança de poder. Segundo Buzan et. al., a maneira como
os processos de securitização de um ator se coadunam com a percepção de outros sobre
o que constitui uma ameaça “real” é importante de forma a moldar o jogo de seguranças
na comunidade internacional (1998, p. 30).
1.4. A TEORIA DOS COMPLEXOS REGIONAIS DE SEGURANÇA E O COMPLEXO
REGIONAL EUROPEU
A teoria clássica dos Complexos de Segurança é uma bem delineada estrutura
embasada nos estudos tradicionais de segurança que analisa os padrões securitários
segundo as dinâmicas formadas regionalmente pela interdependência securitária. Nas
palavras dos autores, a teoria, segundo inicialmente concebida, é um produto do
pensamento dos estudos tradicionais de segurança, state-centric e organizados em torno
de preocupações securitárias político-militares (BUZAN; WAEVER; WILDE; 1998, p.
197). Assim é esboçada a teoria na obra de 1991, num mundo recém pós Guerra Fria
que, pelo fim da bipolaridade exibia níveis mais altos de regionalização e níveis
menores de globalização. A originalidade da formulação advinha da modificação do
panorama em que a segurança era estudada: durante a Guerra Fria em um nível
sistêmico, centrado na balança de poder entre as duas superpotências e suas esferas de
influência; após seu término, em um nível regional, em que os Estados, passando a
seguir suas próprias dinâmicas de segurança, eram regidos pela adjacência das ameaças,
formando conglomerados de segurança com padrões próprios. Assim, a delimitação do
Complexo Regional de Segurança e definição de suas dinâmicas é feita segundo o
padrão formado pelos atos de securitização dos atores securitizadores da região. Não é
produto de processos globais, e sim dos padrões de interação que são gerados a partir
das dinâmicas de securitização. É justamente o que define a assimetria do processo e dá
o tom regional do fenômeno da securitização, permitindo seu estudo a partir dos
complexos regionais de segurança, e não de uma abordagem global mais genérica.
A clássica teoria dos Complexos de Segurança, entretanto, enquanto pautada
nos estudos tradicionais de segurança, descurava da noção de setores de segurança, que
além de ampliar o conceito de segurança para outras áreas que não a político-militar,
37
aponta a atuação de outros atores que não somente o Estado. A questão da possibilidade
de compatibilização da noção de setores e unidades diversas na área de segurança,
portanto, merece esclarecimento.
O mais importante argumento a favor do alinhamento entre a teoria clássica
dos Complexos de Segurança e a ampliação da agenda em setores com unidades
diversas é a idéia de que construções intersubjetivas dos processos de securitização e
desecuritização se coadunam com a idéia de interdependência securitária que é o cerne
da teoria clássica dos Complexos de Segurança (BUZAN; WAEVER; WILDE; 1998, p.
197). Ou seja, o aumento do número de atores e da agenda de segurança não exclui o
conceito de formação de interdependência securitária regional. As regiões ainda são os
principais núcleos de segurança, e os diversos setores interagem demonstrando ameaças
que integram os padrões de medo e insegurança que moldam as condutas securitárias de
cada região. A ampliação em setores não excluiu a interdependência securitária; só
ampliou-a para outros aspectos.
Entretanto, como argumento contrário à compatibilização de teorias, há o
perigo de deslocamento do eixo regional conforme as dinâmicas específicas de cada
setor. No setor econômico, por exemplo, a junção de países periféricos com dinâmicas
securitárias econômicas similares mas separados pela geografia. Como explicar uma
dinâmica como essa por uma teoria que considera a adjacência como principal fator de
interdependência securitária? Para isso, o autor cria a figura das constelações
securitárias (no original, security constellations): grupos de países que se correlacionam
securitariamente segundo a ameaça que têm em comum. As interações securitárias
principalmente nos setores ambiental e econômico muitas vezes prescindem da
adjacência regional; problemas dessa natureza em geral não são conectados pela
proximidade regional, formando subsistemas não regionais (os autores dão o exemplo
da AOSIS – aliança de Estados ameaçados de destruição marítima). Na formação de
subsistemas não regionais as chances de intersecção setorial são mínimas. A noção de
constelações securitárias ajuda a compreender esse conceito, que só desta feita não
recorre à interdependência securitária regional para explicar a interconexão de ameaças.
Mas enquanto a política internacional for regida primariamente por Estados
soberanos, a importância do estudo da segurança em complexos regionais se manterá
em evidência. Inobstante qualquer restrição do estudo da segurança a seus termos
político-militares tradicionais, o nível básico de interação de ameaças e dinâmicas
securitárias ainda é regional. Segundo o autor, enquanto a formação regional estiver
38
presente, age como uma lente através da qual outros assuntos securitários que não os
tradicionais são focados.
A abordagem construtivista que ressalta o surgimento de novas ameaças,
atribuindo importância a novos atores, que se agregam na formação de diferentes
setores de análise de segurança interna e internacional, faz parte da discussão de Buzan
e Waever sobre os Complexos Regionais de Segurança de maneira a formar de fato uma
teoria: outras abordagens de segurança por regiões existem, mas sem formar um cabedal
teórico com as terminologias, estruturas e conceitos necessários. Segundo Buzan, a
teoria dos Complexos Regionais de Segurança é a única que possibilita a abordagem
construtivista das dinâmicas de segurança divididas por setores. Afinal, no campo dos
estudos de segurança e estratégia, as teorias existem para tratar problemas específicos,
relacionados à visão exclusivamente militar do campo, como alianças, padrões de
amizade e inimizade, resfriamento e aquecimento do potencial conflitivo etc. Assim, a
teoria de Buzan inova no sentido de que formaliza o estudo dos complexos regionais de
segurança, com engrenagens que funcionam segundo determinadas dinâmicas de
securitização.
Assim, mesmo uma abordagem pontual como o é o estudo da securitização da
imigração ilegal na fronteira Marrocos-Espanha, precisa ser regional, conforme a
descrição da teoria dos Complexos Regionais de Segurança. O Complexo Regional de
Segurança que serve de cenário para o desenvolvimento das dinâmicas de securitização
na fronteira marroquino-espanhola é o europeu da União Européia, descrito por Buzan e
Waever já na obra de 2003 como uma Comunidade de Segurança. Isso significa dizer
que a interdependência securitária é muito intensa e acontece de maneira a entrelaçar as
dinâmicas políticas e securitárias de tal forma, que inibe a formação de conflitos e
coaduna os Estados, organizados sob um poder supranacional, de maneira quase pós-
soberania. É nesse cenário de conjunção de política e segurança que a política espanhola
de lida com o problema da imigração ilegal se conforma com a regência européia da
política de imigração, tornando necessária a lente da regionalização da segurança para a
análise mais acurada do fenômeno.
1.5. O SETOR SOCIETÁRIO. A IMIGRAÇÃO ENQUANTO PROBLEMA DE SEGURANÇA. A
IMIGRAÇÃO E OS SETORES POLÍTICO E MILITAR (CROSS-SECTORAL DYNAMICS)
39
Sob a ótica da construção teórica da Escola de Copenhagen, a migração integra
as agendas de seguranças dos Estados que a securitizam como tradicionalmente ameaça
do setor societário. Tanto na obra de 1993 como na obra de 1998 os autores reclamam
do pouco foco dado pelos estudiosos no setor correspondente à figura da nação, o que
seria necessário ao se falar em segurança nacional. Ao contrário, maior relevância é
dada ao estudo da segurança na unidade política e institucional que é o Estado, objeto
tradicional do estudo da segurança internacional. Diferença entre as concepções de
Estado e Nação determinam a diferença do trato securitário para as duas figuras. Estado
diz respeito à delimitação geográfica e política da sociedade lá contida, ao
pertencimento formal de um povo a um território. Nação é a formação do povo
enquanto identidade coletiva; diz respeito à consciência de pertencimento a uma
comunidade não por formalidade, mas por natureza. Se esse é um valor importante para
a sociedade, que motiva sua manutenção enquanto tal, nada mais natural que seja um
valor protegido, que sirva de objeto referencial se tem sua segurança ameaçada. Daí a
importância do estudo da segurança no setor societário segundo os autores.
Apesar do conceito de “nação” em contraposição ao conceito de “Estado”
facilitar a compreensão do que seja a segurança societária, o grupo a que diz respeito o
setor societário não precisa ser necessariamente nacional. O setor é definido por grupos,
menores ou não que a nação, que estejam unidos por uma identidade comum. Os
autores usam a nomenclatura alternativa da segurança societária para “segurança de
identidade” (BUZAN; WAEVER; WILDE; 1998, p. 120). Grupos raciais ou religiosos,
ou ainda, grupos sociais específicos e de escopo menor que o da nação podem se
constituir em objeto de referência da ameaça e objeto de estudo da segurança societária.
Assim, para fins de estudo de segurança internacional, a chave para entendimento da
sociedade são as idéias e práticas que identificam indivíduos como membros de um
grupo social (BUZAN; WAEVER; WILDE; 1998, p. 119). A segurança societária é
ameaçada se é ameaçada no grupo correspondente à sua sobrevivência enquanto
comunidade.
Os atores securitizadores no setor societário podem tanto fazer parte do cenário
de liderança política – seja dentro do governo ou fora, ocasião em que buscam poder
político – como estar fora do cenário oficial, exercendo um outro tipo de influência na
sociedade. É o caso de grupos sociais, nacionalistas, culturais, anti-imigração ou anti-
integração, que representam um grupo societário que não se encontra em maioria no
território estatal (BUZAN; WAEVER; WILDE, 1998, p. 124).
40
A mídia exerce um papel decisivo na consolidação dos processos
securitizadores. A conotação de urgência suscitada pela alegação da ameaça existencial
trazida pelo discurso do ator securitizador pode ou não ser retransmitida pelos meios de
comunicação, assentando e consolidando o problema de segurança em meio à audiência,
facilitando a legitimação dos atos que podem se seguir ao discurso securitizador. No
setor societário a mídia exerce um papel ainda mais relevante: detém com outros o
poder de definir o grupo que compartilha a identidade do “nós”, noticiando em termos
de “nós” ou “eles”, ou em outras localidades, nomeando os diferentes grupos societários
que integram um Estado.
Os autores dividem as ameaças existenciais no setor societário em três grandes
grupos: migração, competição vertical e competição horizontal. A migração enquanto
ameaça apresenta maior tensão entre Estados de proximidade geográfica, embora esta
não seja uma possibilidade exclusiva. É o caso dos imigrantes hispânicos nos Estados
Unidos ou dos africanos na Espanha. A competição vertical diz respeito a tensões
nacionalistas sobre projetos de integração – como no caso da União Européia – ou de
fragmentação – como no caso das nações separatistas da ex-Iugoslávia. Já a competição
horizontal ocorre em nível regional quando: acontece entre minorias dentro de um
Estado, como os quebequenses no Canadá, ou entre Estados vizinhos, quando a
influência cultural de um pode sobrepujar a cultura de outro – caso de canadenses
quanto aos Estados Unidos. Pode acontecer em nível global, como no caso do “choque
entre civilizações” de Huntington, quanto a tensões entre a cultura islâmica e a
ocidental, por exemplo (BUZAN; WAEVER; WILDE, 1998, pp. 125 e 126).
A migração pode se constituir em ameaça à segurança societária na medida em
que “invada” a identidade do grupo, dilua sua homogeneidade, ameace sua constituição
enquanto povo. Pode também não representar ameaça, uma vez que naturalmente mude
a identidade do povo à medida em que provoque a mudança na composição da
população. As nações que securitizam a imigração a vêem como ameaçadora do “nós”.
São mantenedoras, portanto, de uma identidade coletiva fixa, atada por características
sócio-culturais comuns, seja a língua, a localidade, religião, etnia. Por isso há os autores
que defendem a ausência de securitização da imigração no setor societário pela União
Européia, comunidade multicultural desde sua origem, de multiplicidade nacional até
dentro do âmbito de cada Estado membro (LORHMANN, 2000). Se a Europa ainda
carece de uma identidade comum que a constitua numa só nação de várias nações, como
a migração pode representar ameaça à sua identidade geral? A securitização da
41
imigração é, ainda assim, empiricamente constatada desde idos dos anos 80, à época do
advento dos Acordos de Schengen. Uma explicação possível é a de que as oposições
nacionais européias que geram a securitização pela União Européia como um todo da
imigração não dizem respeito, sob a ótica do setor societário, a uma identidade
supranacional. O que os países da UE compartilham não são suas identidades nacionais,
mas sim o medo de que cada uma dessas identidades seja ameaçada pelo fluxo
imigratório. É o medo de cada Estado em separado, ou cada nação – naqueles Estados
com variadas identidades nacionais – que motiva a tomada de medidas em nível
comunitário contra a imigração. Mas é importante constatar que apesar deste aspecto
não intencional da securitização - a aceitação do público europeu aos atos
securitizadores das figuras políticas – a colocação da imigração como um problema de
segurança é politicamente estimulada. Como toda securitização, não vem de um medo
pré-existente da ameaça existencial, mas da colocação intencional por figuras políticas
do problema nesses termos.
Entretanto, o setor societário não é o único que comporta os termos segundo
os quais a imigração é securitizada. A análise dos discursos e documentos disponíveis
demonstra inclusive que o setor societário não é nem mesmo o principal escopo de
securitização da imigração na Europa na atualidade. A colocação do problema pelos
atores desloca a securitização da imigração para o setor político.
Segundo Huysmans (2000, p. 752), a securitização da migração resulta de uma
poderosa dinâmica política e societária que reifica a migração como uma força que
coloca em perigo a boa vida das sociedades da Europa ocidental. De forma geral, é
possível dizer que nos anos 50 e 60 havia uma política geral de incentivo à imigração,
beirando à permissividade no caso da imigração ilegal. A legalidade do seu status em
países como a França, grande estimulador da imigração à época, não era relevante para
as necessidades domésticas (HUYSMANS, 2000, p. 754). Já os anos 60 e 70
representaram uma mudança de uma política migratória permissiva para uma política
restritiva. Mas a figura do imigrante não possuía ainda a conotação de perigo que veio
assumir anos depois. Como diz o autor, a retórica política aos poucos foi ligando a
migração à desestabilização da ordem pública (HUYSMANS, 2000, p. 753).
Assim, ainda que não se fale em securitização, a politicização negativa da
imigração a partir dos anos 70 pela União Européia é incontestável. A cessação de
estímulos para atração de imigrantes a partir da primeira crise do petróleo deu lugar a
uma política incisiva de restrição imigratória. Conforme o autor (2000, p. 753), o
42
privilégio explícito de nacionais dos Estados membros em contraste com os nacionais
de terceiros Estados e a regulação restritiva geral da migração sustenta um amplo
processo de deslegitimação da presença de imigrantes, requisitores de asilo e
refugiados.
Já a partir dos anos 80, desde os Grupos de Trevi, que culminaram com os
Acordos de Schengen, a imigração é objeto de debate que a liga à necessidade de
proteção da ordem pública e da preservação da estabilidade doméstica (HUYSMANS,
2000, p. 754). A imigração foi então colocada, nos estudos e debates que se seguiram à
abolição de fronteiras, num contexto de proteção à segurança interna. Há, portanto, um
verdadeiro spillover do projeto de mercado interno para um projeto de segurança
interna, a partir dos anos 80 quanto ao aspecto da imigração. Já nos Acordos de
Schengen a imigração ilegal é explicitamente associada ao terrorismo e a crimes
transnacionais, o que denota a pressuposição de que a abolição de fronteiras internas
atrairia imigração e prejudicaria a ordem pública quanto aos perigos do terrorismo e
crimes transnacionais.
O que se observa daí é a formação de um contínuo de segurança em torno da
imigração. Um modo institucionalizado de política que permite a transferência das
conotações securitárias de terrorismo, tráfico de drogas e lavagem de dinheiro à área da
migração. Ou seja, a institucionalização da polícia e da cooperação de fronteiras, e os
discursos produziram um contínuo de segurança conectando o controle de fronteiras ao
terrorismo, crime internacional e migração (HUYSMANS, 2000, p. 760).
Huysmans relaciona ainda a securitização da migração à ameaça do welfare-
state europeu– do correto provimento estatal trabalhista e previdenciário aos cidadãos
europeus. O valor ameaçado portanto seria o acesso por parte dos europeus aos direitos
sociais e econômicos. Conforme o autor, experiências de incerteza sócio-econômica são
traduzidas em oposição a e medo de imigrantes e requisitores de asilo (2000, p. 769).
Todas esses aspectos da imigração como problema de segurança podem ser claramente
associados ao setor político nos termos da análise da Escola de Copenhagen.
Claro está que, na concepção construtivista da segurança, toda segurança é
política. A securitização é um ato político. Mas pela existência de um setor político
específico, com ameaças existenciais e objetos de referência próprios, surge a
necessidade de se estabelecer em que termos é construída a análise do setor político sob
a ótica da Escola de Copenhagem.
43
A política, segundo uma concepção maquiavélica de contínua luta para
estabelecimento de uma ordem pública legítima constante, em meio às mudanças ao
redor da unidade política (BUZAN; WAEVER; WILDE; 1998, p. 144), aponta para
ameaças de duas naturezas neste setor: legitimação externa e legitimação interna. A
legitimação externa diz respeito à consolidação da soberania do Estado; o
reconhecimento externo das estruturas políticas soberanas e portanto não passíveis de
intervenção externa e da imagem que a unidade política busca construir de si mesma.
Portanto, ameaças à soberania enquanto objeto referencial têm muitas vezes caráter
militar e são dirigidas de um Estado para outro em ataque direto à balança de poder
regional. Ameaças dessa natureza são, assim, estudadas pela Escola de Copenhagen no
âmbito do setor militar, que é o que segue mais de perto a linha de estudo tradicional de
segurança. Já as ameaças à legitimação interna dizem respeito ao funcionamento regular
do aparato público, à imagem de coesão interna que tem a unidade política. Portanto,
sob essa ótica, um Estado politicamente seguro consegue manter as estruturas internas
conforme a orientação política a que se propôs seu governo: manutenção de fatores
como a segurança pública e sua condição de provedor sócio-econômico. Esses dois
fatores estão diretamente relacionados à colocação da imigração como problema de
segurança, denotando sua securitização em aspectos outros que não somente os do setor
societário, de ameaça à identidade coletiva européia. A associação da imigração ilegal
com o terrorismo e com crimes transnacionais e o rechaço ao imigrante como usurpador
de benefícios sócio-econômicos dos europeus demonstram que a securitização da
imigração está tão ou mais relacionada ao setor político, em comparação com sua
relação com o setor societário.
Se há certa dificuldade em estabelecer uma característica comum de identidade
coletiva em toda a União Européia que justifique a securitização da imigração em
termos societários, a necessidade de afirmação da UE enquanto união política parece
incontestável. É essa necessidade de consolidação da coesão política, de coesão do
aparato sócio-econômico que justifique a integração da Europa um dos objetos
referenciais que tornam premente a manutenção da ordem e da segurança pública,
principalmente em uma Unidade de Estados de fronteiras internas abolidas. A imigração
nos discursos é securitizada nestes termos, através da associação direta com o
terrorismo e o crime internacional. Associação indireta é feita com a ameaça à provisão
sócio-econômica para europeus dos Estados-membros e ameaça à identidade coletiva
cultural do europeu ocidental. O discurso político parece apontar para uma securitização
44
nos termos do setor político; a aceitação do público parece estar pautada tanto nessa
associação feita entre imigração e criminalidade quanto no imaginário geral de
usurpação de identidade e bem-estar coletivo pelos imigrantes.
45
CAPÍTULO 2
46
CAPÍTULO 2
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2.1. A POLÍTICA MIGRATÓRIA EUROPÉIA DA POLITICIZAÇÃO À SECURITIZAÇÃO:
RESUMO CRONOLÓGICO ANOS 50-80
O continente europeu, ao contrário da América, foi construído sem o impulso
migratório do qual o novo mundo necessitou para seu crescimento. A análise dos fluxos
de migração nesse continente só começa a se tornar significativa a partir do fim da
Segunda Guerra Mundial. A partir daí emigração e imigração no continente
conheceram, até os anos 2000, três fases distintas: de 1950 a 1973, período de estímulo
à imigração e de emigração; de 1973 a meados dos anos 1980, fase de restrição à
imigração com progressiva construção do problema como securitário; e de meados dos
anos 1980 até os anos 2000, fase de securitização da imigração, especialmente da
imigração clandestina.
Após a alta demanda de refugiados que se seguiu ao fim da Segunda Guerra
Mundial e que caracterizou a migração européia ao fim dos anos 40 até os anos 50, a
Europa Ocidental conheceu o avanço econômico do pós-Guerra, impulsionado pelo
Plano Marshall. Segundo Stalker (2001, p. 153), entre 1950 e 1973 as economias dos
países da OECD cresceram em 5% ao ano. O crescimento gerou necessidade de
trabalho, o que motivou busca de trabalhadores fora do território nacional. Inicialmente
a busca era em outros países europeus, principalmente os localizados no sul do
continente, de industrialização mais lenta. Foram feitos acordos de recrutamento de
47
“guest workers”, que acabaram por se tornar permanentes e formar redes familiares
persistentes por anos após. Mas posteriormente, mesmo os sul-europeus se tornaram
receptores, e o recrutamento de trabalhadores persistiu em outras localidades, como ex-
colônias, com imigração principalmente em direção à França, Holanda e Grã-Bretanha,
formando comunidades e minorias étnicas (APPLEYARD, 2001, p. 07). Segundo dados
de Stalker (2001, p. 153), de 1940 a 1973 a imigração para a Europa Ocidental foi de 10
milhões de pessoas, em contraponto à imigração no período de 1914-1940, de 4
milhões. A primeira fase migratória do pós-Guerra na Europa ainda apresentava fluxo
significativo de emigração da Europa para a América do Norte e para Austrália e Nova
Zelândia, e imigração de refugiados e requerentes de asilo dos territórios comunistas
(MARTINIELLO, 2005).
A necessidade laboral apresentada pela Europa em reconstrução teve como
conseqüência, portanto, uma política migratória liberalizada. Martiniello (2005) a
qualifica de reativa, e não proativa, apontando não um estímulo direto para a imigração,
mas sim um laisser-faire, uma abstinência de controle que visava ao preenchimento do
mercado de trabalho em ascensão da Europa do pós-Guerra. A busca de mão-de-obra
entretanto, o recrutamento de novos trabalhadores migrantes e a promoção da reunião
familiar mostram que mais que uma política de ausência de controle, a política
migratória européia desse período era de um crescimento econômico que levava ao
estímulo da imigração. A conseqüência foi um aumento do fluxo não só intra-europeu
sul-norte, mas de imigrantes da Ásia, África e Oriente Médio, segundo estimativas de
Martiniello (2005).
A partir de 1973-1974, com a recessão econômica que se seguiu à crise do
petróleo há o fim oficial do recrutamento de trabalhadores migrantes e o início da
doutrina de imigração zero. É o começo da transformação dos padrões migratórios na
Europa e o no mundo. Do laisser-faire/busca laboral, a Europa passa à restrição, com as
tentativas de encorajamento da emigração de retorno e o fortalecimento do controle de
fronteiras. A migração laboral persiste, mas com franca diminuição, deixando como
quase única possibilidade de migração para o continente europeu a reunião familiar, que
ainda era legal, embora progressivamente limitada. O crescimento econômico fez com
que os países do sul da Europa passassem à condição de países de imigração, dando
mais alternativas àqueles que persistiam com a mudança para o continente europeu
apesar das restrições.
48
Segundo Martiniello (2005) a migração se coloca como um problema de
segurança, uma ameaça, a partir de 1989, ocasião dos medos de invasão pelo colapso do
muro de Berlim. Stalker (2001, p. 153), apesar de não mencionar a imigração como
ameaça ou problema de segurança, define esse período de mais uma mudança na
política migratória como a partir de metade dos anos 80, periodização mais correta. O
colapso do império soviético nesta década, somado às políticas migratórias restritivas da
década passada levaram à explosão da crise do asilo e ao recrudescimento da imigração
ilegal. O resultado foi o aumento da severidade de medidas, como deportações e
expulsões, a restrição ainda sem precedentes do asilo. Foi assim, a partir da metade da
década, com o Ato Único Europeu em 1986 e o início dos Acordos de Schengen em
1985 que ficou clara a forma como a restrição se tornou mais explícita, tomando
contornos de securitização. Foi também o início da europeanização
6
da política
migratória.
2.2. DOS GRUPOS DE TREVI AOS ACORDOS DE SCHENGEN: SECURITIZAÇÃO DA
IMIGRAÇÃO ILEGAL NOS ANOS 1980
O início da política restritiva da imigração na Europa a partir de 1973 se faz
notar nos dados da Eurostat (COMISSÃO EUROPÉIA, European Social Statistics,
2002), que confirmam um padrão de diminuição da imigração de 1974 a 1979. O fluxo
imigratório só voltaria a subir, segundo os mesmos dados, a partir de 1985, com
períodos de ascensão e queda durante a década de 90 (ver Anexo – tab. 1). A Europa
dos anos 80 se deparou com o crescimento dos fluxos migratórios por diversas razões:
conflitos externos, perseguições políticas, empobrecimento de países do Terceiro
Mundo e crescimento internacional. Ou seja, os migrantes buscavam fuga por motivos
políticos ou econômicos. Era uma Europa que abdicava de suas fronteiras internas e
prosperava economicamente, aumentando seu potencial de atração. A restrição da
6
Uma boa definição de europeanização é a elaborada por Balzacq et. al., que explicam que, em termos
gerais, a Europeanização é tomada para explicar como a política da UE causa impacto nos sistemas
políticos dos Estados Membros (BALZACQ, BIGO, CARRERA E GUILD, Security and the Two-Level
Game: the Treaty of Prüm, the EU and the Management of Threats, CEPS Working Document, janeiro de
2006). Nesse contexto, os autores citam Radaelli, que explica a europeanização como uma variável que
descreve: “processos de (a) construção, (b) difusão e (c) institucionalização de regras formais e informais.
Procedimentos, paradigmas políticos, estilos, modus operandi e crenças e normas compartilhadas que são
primeiro definidas e consolidadas na feitura e tomada das decisões da UE e então incorporadas à lógica
do discurso doméstico, identidades, estruturas políticas e política pública” (Radaelli, The Europeanization
of Public Policy, in K. Featherstone e C. Radaelli (eds), The Politics of Europeanization, Oxford: Oxford
University Press, 2003, p. 30).
49
migração por razões legais e a pouca flexibilidade, com exceção de alguns países, para a
concessão de asilo, aumentava a imigração clandestina, trazendo instabilidade política
interna entre os Estados membros. Essa instabilidade, segundo Mitsilegas, Monar e
Rees (2003, p. 26) levou à associação da imigração com ameaça à segurança por razões
societárias: grupos nacionais conservadores de diversas nações européias começaram a
associar diretamente a imigração ao perigo da ameaça à identidade nacional, aos
empregos e à exploração dos recursos sociais já escassos aos nacionais. Já a ameaça
securitária da imigração por razões políticas tem suas raízes nos estudos e grupos que
precederam a assinatura dos Acordos de Schengen nos anos 1980.
A liberalização econômica fortalecida nos anos 80 exigiu a articulação
resultante dos Acordos de Schengen de 1985, e o início da liberalização que se fazia
necessária para o estabelecimento da livre circulação de mercadorias: a liberalização de
fronteiras. Já nesta década, a posterior ampliação da agenda de segurança começou a ser
sinalizada. Ainda em 1975, os ensaios de uma cooperação política européia traduziram-
se no fórum criado para troca de informações estratégicas acerca do terrorismo
internacional: o Grupo de Trevi, precursor da lógica de segurança que acabaria por
desempenhar um papel de destaque no campo da cooperação em justiça e assuntos
internos da UE.
O principal problema securitário que motivou a criação do fórum de TREVI foi
o terrorismo, que já aflige a Europa há décadas. Se tornou um problema continental
significativo a partir da primeira metade dos anos 70, quando diversos países europeus
enfrentaram ataques em seus territórios. Mitsilegas, Monar e Rees (2003, p. 23)
mencionam: os ataques de Setembro de 1972, nos jogos olímpicos em Munique, em que
onze jogadores do time israelense foram assassinados por terroristas palestinos, e o
medo, a partir daí, da infiltração de terroristas do Oriente Médio na Europa,
especialmente depois de Yom Kippur; no Reino Unido, o lançamento de bombas pelo
Exército Republicano Irlandês em diversas cidades do país entre 1972 e 1973; na Itália,
durante toda a década, os ataques da Brigada Vermelha (Red Brigade), que culminaram
com o assassinato do primeiro-ministro em 1978, e ataques de terroristas fascistas, que
culminaram com o bombardeamento da estação de Bologna em 1980; na França e na
Holanda, ameaças de grupos separatistas, em menor escala (MITSILEGAS; MONAR;
REES, 2003, p. 22). As ameaças eram combatidas sob um ponto de vista de segurança
interna, nacional. Mas sua multiplicação pelo território europeu e a movimentação
transnacional de grupos terroristas deu origem a uma mobilização geral no sentido de
50
utilizar cooperação internacional para uma resposta européia ao problema. O papel do
Conselho Europeu neste desiderato foi fundamental e deu origem ao grupo de TREVI
quando, em 1975, resolveu introduzir o compartilhamento de informações de problemas
de segurança interna, em particular o terrorismo, e considerar outras medidas de
cooperação. Surgia TREVI, significando, além da referência à fonte Trevi em Roma e
ao ministro Fonteijn (holandês para fonte), Terrorisme, Radicalisme et Violence
Internationale, o que flagrantemente demonstrava como o recrudescimento do
terrorismo levou à formação do grupo que posteriormente daria origem aos Acordos de
Schengen. TREVI foi formalmente estabelecido em 1976, e segundo ainda Monar
(MITSILEGAS; MONAR; REES, 2003, p. 23), não era baseado em nenhum
instrumento formal com natureza de Tratado, não era suportado por nenhuma instituição
e tinha um mandato restrito. Operava fora do panorama das Comunidades Européias
numa estrutura puramente intergovernamental como parte do processo da Cooperação
Política Européia. Consistia inicialmente em dois grupos de estudos: TREVI I, que
lidava com terrorismo internacional, e TREVI II, com assuntos gerais de ordem pública
e a organização e treinamento de forças políticas. Os componentes dos grupos variavam
entre oficiais veteranos, ministros nacionais, oficiais da polícia e funcionários da
inteligência. Apesar das limitações, o mérito dos grupos de TREVI foi preparar as bases
da cooperação transnacional das CE, e seus estudos deram origem a instrumentos
concretos de integração, como os Acordos de Schengen e o desenvolvimento do terceiro
pilar, de Cooperação em Justiça e Assuntos Internos, no Tratado de Maastricht. Em
1985 foi criado ainda o grupo TREVI III, para lidar com drogas e crime organizado e
que foi originário da Europol em 1990 (MITSILEGAS; MONAR; REES, 2003, p. 25).
Outras iniciativas de estudo e discussão de problemas cuja securitização se
completaria a posteriori tomaram forma nesse período: o “Grupo Pompidou” de
discussão do tráfico ilícito de entorpecentes, criado em 1971 pela França mas com
participação ativa de todos os membros da Comunidade Européia apenas a partir das
décadas de 80 e 90, com a inclusão do fórum no Conselho da Europa; o “Grupo de
Trabalho Policial em Terrorismo”, criado em 1983; o “Grupo Ad Hoc em Imigração”,
criado em 1986 para coordenação das políticas de asilo e refugiados entre Estados-
Membros da CE; e o “Grupo de Coordenadores”, criado em 1988 para estudo de um
programa de medidas compensatórias para a abertura de fronteiras (WALLACE, 2000,
pp. 392 e 407).
51
Importante enfatizar como o continuum de segurança
7
que levou à
securitização da imigração ilegal nos anos 80 tem correspondência com o processo que
levou à restrição da imigração nos anos 70, por razões pura e oficialmente econômicas,
após a primeira crise do petróleo em 1973. O advento do terrorismo transnacional e o
início da europeanização do controle do crime mesmo antes da abolição de fronteiras
internas juntaram-se à restrição da imigração por razões econômicas e levaram a Europa
ao estabelecimento de uma política de segurança contra a imigração, já cada vez mais
com caráter de “fortaleza” após a assinatura dos Acordos de Schengen.
2.3. A CONVENÇÃO DE DUBLIN, A EURODAC, E A SECURITIZAÇÃO DA IMIGRAÇÃO
ILEGAL E ASILO NOS ANOS 90 – UE, IMPRENSA E PÚBLICO
A eliminação de fronteiras buscada pelos Acordos de Schengen revelava duas
faces de uma mesma moeda: aprofundamento de integração, mas aumento de
insegurança, trazida pela difusão de ameaças não mais barradas pelo muro da fronteira.
O livre movimento de pessoas já estava previsto na legislação de integração européia
desde 1957, no Tratado da Comunidade Econômica Européia, sendo um pressuposto
para a completa integração econômica. Não obstante as razões de fundo econômico, a
criação de um espaço sem fronteiras trazia, segundo Mitsilegas, Monar e Wyn Rees
(2003, p. 34), a necessidade da consolidação de uma área interna comum de segurança,
que seria fiscalizada pelo Schengen Information System (SIS). O discurso securitizador
tomou corpo: a Convenção de Schengen de 1990 relacionou expressamente imigração e
asilo com terrorismo e crimes transnacionais e transfronteiriços, e foi suplementada por
um acordo que introduziu várias medidas dirigidas a compensar o possível déficit de
segurança. Tais medidas consistiram na aplicação de controle nas fronteiras comuns dos
Estados participantes, divisão de responsabilidades com relação a asilo e disposições no
campo da cooperação judiciária e policial em assuntos criminais. Muitas foram as
chamadas “medidas compensatórias”, e o acervo jurídico de Schengen reservou ainda
uma série de medidas a serem tomadas em caráter de excepcionalidade
8
. Tais medidas
7
Conceito cunhado por Didier Bigo em “The European internal security field stakes an rivalries in a
newly developing area of police intervention”, in Malcolm Anderson and Monica den Boer (eds),
Policing Across National Boundaries, London: Pinter, 1994, p. 164, segundo Anderson e Apap, Changing
Conceptions of Security and their Implications for EU Justice and Home Affairs Cooperation. CEPS
Policy Brief nº 26, outubro de 2002.
8
A exceção se dá pelo fato de que raison d’être de Schengen é a livre circulação de pessoas, ao passo que
as medidas excepcionais estabelecem uma intensificação do controle de fronteiras.
52
estão inseridas num contexto de aumento de insegurança que gera uma lógica securitária
que suplanta o cuidado com outros preceitos pertinentes à livre circulação de pessoas.
Elas, juntamente com muitas outras ações da União Européia, são realizadas em uma
curva exponencial que cresce junto com a integração política do bloco.
A manutenção da segurança interna moveu-se claramente para o topo da
agenda: a curva exponencial cresceu com a aplicação de medidas que apontavam
claramente para a securitização das ameaças da agenda ampliada. Exemplos evidentes
são a Convenção de Dublin, a criação do sistema Eurodac e os incentivos aos acordos
de readmissão de estrangeiros por seus países de origem.
A Convenção de Dublin, de 15 de junho de 1990, fez parte do contexto do
potencial aumento da insegurança trazida pela abolição de fronteiras, mas só entrou em
vigor em 01 de Setembro de 1997, após as adesões necessárias. A Convenção estabelece
um sistema de determinação do Estado responsável pelo pedido de asilo a algum dos
Estados-Membros das Comunidades Européias. O pedido de asilo fica restrito somente
ao Estado apontado como responsável. Como um dos objetivos da política de asilo
comum é estabelecer critérios mínimos para recepção do aplicante (COMISSÃO DAS
COMUNIDADES EUROPÉIAS, 03.04.2001), este não teria razões para preferir um ou
outro Estado para refúgio. Negado o pedido de asilo no Estado responsável por sua
aplicação, o requerente não pode solicitá-lo em outro lugar. Como lembra Huysmans
(2000, p. 756), tornar impossível o pedido de asilo em diferentes Estados-membros
diminui a chance de aceitação, reduzindo o número de refugiados que procurem asilo na
Europa ocidental. Um dos objetivos primários da Convenção é impedir que imigrantes,
sob a falsa condição de refugiados, solicitem asilo como forma de permanecer no país
por outros motivos. O objetivo de limitar as solicitações de asilo, faz parte, portanto, de
uma política de restrição da imigração.
A Convenção de Dublin, segundo previsão de seu art. 15, foi robustecida pela
instituição do Eurodac, sistema estabelecido para a comparação de impressões digitais
de requerentes de asilo e imigrantes ilegais. O sistema Eurodac funcionaria por meio de
uma coleção de dados de cada Estado-membro contendo impressões digitais, que seria
transmitida a uma unidade central, onde a comparação seria feita, a pedido do Estado
interessado. A evolução da possibilidade de criação do sistema datiloscópico foi
discutida em várias reuniões do Conselho da UE nos anos 90, e a associação feita entre
o requerente de asilo e o imigrante ilegal ficou explícita. A reunião do Conselho de
Justiça e Assuntos Internos de Setembro de 1998 discutiu a inclusão da possibilidade de
53
utilização do sistema para registro das digitais de imigrantes ilegais (CONSELHO DA
UNIÃO EUROPÉIA, 24.09.1998). As delegações discutiram se o registro datiloscópico
de imigrantes ilegais deveria ser feito quanto àqueles apreendidos perto das fronteiras
ou em qualquer local do Estado. A Convenção foi enfim aprovada e o Eurodac foi
direcionado aos requerentes de asilo e imigrantes ilegais apreendidos na fronteira ou,
sob certas circunstâncias, em qualquer lugar do Estado. O Eurodac foi denominado de
“Regulação Eurodac para a comparação de impressões digitais de requerentes de asilo e
certos outros aliens” (“Eurodac Regulation on Comparison of Fingerprints of Asylum
Applicants and Certain Other Aliens”, CONSELHO DA UNIÃO EUROPÉIA,
27.03.2000), evidenciando que um dos objetivos primeiros da Convenção de Dublin
seria o combate à imigração ilegal através de regulação mais precisa e restritiva do
asilo.
As políticas de retorno e readmissão do imigrante também podem ser elencadas
como exemplos de políticas de emergência que sinalizam a securitização do problema
de refugiados e imigrantes ilegais. Segundo o princípio, qualquer nacional de um
terceiro-Estado que não tenha direito de permanecer na UE deve voltar a seu país de
origem. Para massificar a ocorrência da determinação a Comissão Européia formulou o
“Programa de Ação de Retorno” em novembro de 2002, estabelecendo padrões para
repatriação forçada em curto, médio e longo prazos. Esse tipo de política ocupa lugar
cativo dentre as prioridades da União, demonstrando a atuação emergencial necessária
para caracterizar a securitização das novas ameaças da agenda ampliada de segurança.
Assim, a União Européia durante a década de 1990 foi palco de uma
institucionalização da cooperação policial e aduaneira e criação de uma rede
burocrática, que tornou usual o discurso securitário de ligação do controle de fronteiras,
terrorismo, crime internacional e migração (Huysmans, 2000, p 760).
2.3.1. A imigração em documentos da União Européia ao longo da década de 1990
Essa constatação é observada pela análise de documentos da União Européia,
que pelos instrumentos do discurso e da implementação de medidas demonstra a
construção da imigração como um problema de segurança. A Cooperação no campo da
Justiça e Assuntos Internos inaugurada pelo Tratado de Maastricht apresenta uma
retórica que relaciona imigração e segurança desde seus primórdios. A gramática de
54
segurança mencionada pelos teóricos de Copenhagen se repete ao longo da década de
1990 nos documentos tanto do Conselho da Europa, composto por chefes de Estado
europeus, quanto pelo Conselho da União Européia no campo da Justiça e Assuntos
Internos. O Conselho da Europa de Bruxelas em 1993, por exemplo, relaciona
diretamente a nova política externa e de segurança comum européia, o cerne da
militarização da segurança interna e que constituía o Segundo Pilar do Tratado da União
Européia, com as políticas no campo da justiça e assuntos internos. Essa associação se
dava principalmente quando à readmissão de imigrantes ilegais por terceiros-estados. O
discurso de securitização da imigração ilegal pelo Conselho Europeu, portanto, é claro,
como se observa no texto:
II. CO-OPERATION IN THE FIELD OF JUSTICE AND HOME AFFAIRS
The European Council is determined to use to the full the new possibilities
available under the Union Treaty in this sphere, which is a particularly
sensitive one for the day-to-day life of citizens, involving as it does both the
free movement of persons and the security of citizens.
That agreement covers the following areas:
(...)
-the exploitation of the possibilities offered by better co-ordination
between policies in the field of justice and home affairs and the common
foreign and security policy, particularly as regards re-admission of
illegal immigrants by non-member countries (CONSELHO EUROPEU,
11.12.1993, grifo nosso).
Já a retórica de segurança do Conselho Europeu de Florença, em 1996,
reconhece a necessidade dos cidadãos europeus de segurança através de meios de
combate ao terrorismo, crime organizado, tráfico de drogas e das políticas com relação a
asilo, vistos e imigração, relacionando, portanto, a imigração com crimes, tópicos
tipicamente securitários. O texto está como se vê a seguir:
V. THE INTERGOVERNMENTAL CONFERENCE
In this perspective, the European Council asks that a general outline for a
draft revision of the Treaties, be prepared by the Irish Presidency for the
Dublin meeting, addressing in particular the following aims:
[…]
- bringing the Union closer to its citizens in particular by:
[…]
= meeting their need for security, which implies improving substantially
the means and the instruments against terrorism, organized crime and
drug trafficking, as well as the policies on all aspects of asylum, on visas
and on immigration with a view to a common judicial area in this
context; (CONSELHO EUROPEU, 21.06.1996, grifo nosso).
A mesma espécie de discurso está contido no Conselho de Dublin, em 1996, e
a tendência torna-se rotina a partir do Conselho de Tampere, em 1999, ponto de inflexão
da política migratória européia. Em Tampere:
55
This in turn requires the Union to develop common policies on asylum and
immigration, while taking into account the need for a consistent control of
external borders to stop illegal immigration and to combat those who
organise it and commit related international crimes (CONSELHO
EUROPEU, 15-16.10.1999).
Em Colônia (CONSELHO EUROPEU, 03-04.06.1999) também é feito o
mesmo padrão de discurso securitizador, e as mesmas medidas sugeridas contra crime
organizado, lavagem de dinheiro e tráfico de seres humanos são propostas contra a
imigração ilegal, na estratégia comum entre União Européia e Rússia. Os Conselhos de
Lisboa (CONSELHO EUROPEU, 2000), Santa Maria da Feira (CONSELHO
EUROPEU, 2000) e Nice (CONSELHO EUROPEU, 2000) apresentam a mesma forma
já rotineira de relação entre imigração ilegal e crime.
Outra tendência da importância e dimensão securitária com que é tratado o
livre movimento de pessoas dentro da “fortaleza européia” é a preocupação recorrente,
nos Conselhos Europeus ao longo da década de 90, com o controle das fronteiras
externas da União, pré-requisito essencial para a instituição do livre movimento de
pessoas no Espaço Schengen. Após 1995, com a entrada em vigor dos Acordos de
Schengen, a necessidade de monitoração das fronteiras externas da União é cada vez
mais ressaltada. O Conselho de Dublin, em 1996, já demonstra essa preocupação,
compartilhada por outros conselhos europeus que se seguem a Dublin.
A mesma retórica de segurança, que acompanha uma preocupação de cunho
securitário com a imigração e especialmente imigração ilegal, lado a lado com a
instituição de políticas de controle, está presente nos documentos públicos do Conselho
da União Européia nas reuniões específicas do Conselho de Justiça e Assuntos Internos.
Na reunião de março de 1996 é definido um programa de trabalho multianual, que exige
medidas prioritárias de combate ao terrorismo, crime organizado, imigração e trabalho
ilegal e fortalecimento do controle das fronteiras externas. Imigração ilegal e terrorismo,
mais uma vez, parecem problemas de mesma natureza. O programa está descrito como
no seguinte excerto:
DRAFT MULTIANNUAL WORK PROGRAMME
Ministers examined the draft JHA work programme for the next two years
drawn up by the Italian Presidency, taking account of the indications given
by delegations and in particular those given by the next four Presidencies
(Ireland, the Netherlands, Luxembourg and the United Kingdom).
That initiative was a response to a specific request made by the European
Council meeting in Madrid on 15 and 16 December last year for the
concentration of proceedings in the JHA field on dossiers of particular
importance. The European Council had defined priority objectives,
namely the fight against terrorism, combating drug abuse and organized
crime in all forms, the improvement of judicial cooperation in both
56
criminal and civil fields, combating illegal immigration and employment,
asylum, the strengthening of external frontier controls, combating racism
and xenophobia and fraud affecting the Community's financial interests
(CONSELHO DA UNIÃO EUROPÉIA, 19.03.1996, grifo nosso).
Relação entre imigração clandestina e crime, com a mesma tomada de
medidas, está presente também no Conselho de novembro de 1996 (CONSELHO DA
UNIÃO EUROPÉIA, 28.11.1996), nas conclusões da presidência, no Conselho de
dezembro de 2000 (CONSELHO EUROPEU, 08.12.2000), que recomenda medidas
penais, da mesma forma que em maio de 1996 (CONSELHO DA UNIÃO EUROPÉIA,
28.05.1996), demonstrando ser essa relação uma retórica de rotina.
Segurança e controle das fronteiras externas é uma constante também nos
documentos do Conselho de Justiça e Assuntos Internos. O controle das fronteiras está
tradicionalmente associado à segurança e à soberania de uma nação, e esse conceito é
transportado para as fronteiras supranacionais do Espaço Schengen. O Conselho de
junho de 1996 (CONSELHO DA UNIÃO EUROPÉIA, 04.06.1996) menciona a
elaboração de uma Convenção sobre cruzamento das fronteiras externas dos Estados-
membros da União Européia, enfatizando a importância da convenção com relação à
segurança e integração. A “fortaleza européia” tem de ser fortalecida, portanto, pois o
perigo vem de fora, sendo essa uma das essências da securitização da imigração na UE.
O mesmo Conselho, ao tratar do livre movimento de pessoas, toma nota de propostas de
algumas delegações que se referem às questões de imigração e segurança pertinentes ao
assunto. A retórica é clara, portanto.
Outro exemplo da emergência com que é tratado o problema da imigração nos
anos 1990 pelo Conselho de Justiça e Assuntos Internos são as medidas especiais de
atenção ao assunto. O Conselho de dezembro de 1998 (CONSELHO DA UNIÃO
EUROPÉIA, 03.12.1998), por exemplo, expõe proposta de instituição de uma força-
tarefa em asilo e imigração e publica um paper estratégico sobre o mesmo tema. O
objetivo da força-tarefa seria desenhar análises horizontais de um número limitado de
países de origem de requerentes de asilo e imigrantes ilegais, fazendo a partir daí
propostas para influenciar o fluxo migratório destes países selecionados. Já no paper
estratégico, a Comissão contribuiria para a força-tarefa e para a preparação do Conselho
de Justiça e Assuntos Internos de Tampere, desenvolvendo uma estratégia em nível
europeu para estabelecimento dos elementos-chave para um efetivo gerenciamento de
fluxos migratórios, potencializando a capacidade da UE nesse particular. A tendência é
57
aumentar a europeanização da lida com a imigração, atuação nos anos 90 sem
precedentes na política migratória européia.
O Conselho de maio de 1999 (CONSELHO DA UNIÃO EUROPÉIA,
27.05.1999) apresenta uma outra proposta de controle de fluxos, uma resolução para a
criação de um sistema de aviso breve (early warning) sobre imigração ilegal. A
proposta seria transmitir informação sobre imigração ilegal a redes de facilitação com o
objetivo de facilitar a preparação, pelas autoridades competentes, de medidas de
combate à imigração ilegal. A proposta continua, demonstrando o detalhamento com
que é intencionada a formulação do sistema de aviso, como se vê a seguir :
The purpose of the early warning system is to provide immediate information
on:
- first indications of illegal immigration and facilitator networks, particularly
in the countries in which migration originates;
- events and incidents which herald new developments in this area and
require immediate counter-measures such as concentrations of specific
nationalities, perceptible changes in routes and methods, new types of large-
scale travel document forgery etc.
Medidas de fortalecimento de controle de fronteiras são com freqüência
propostas pelo Conselho, que recomenda uso da força e patrulhas preventivas para
fiscalização das entradas. O Conselho de julho de 2001 (CONSELHO DA UNIÃO
EUROPÉIA, 2001, PRESS: 281) detalha essas recomendações da seguinte forma:
[…]
3. Measures relating to the crossing of borders
In accordance with Community law, national law, and fundamental legal
principles:
(a) implementation of expulsion measures taken in the context of the
maintenance or restoration of law and order, and cooperation in the
repatriation of demonstrators who have been expelled;
(b) use of all the legal possibilities available in the Member States for
preventing individuals who have a record of law and order offences from
going to the country hosting the event if there are serious reasons to believe
that such persons are travelling with the intention of organising, provoking or
participating in serious disturbances of public law and order;
(c) application, by the countries concerned, of the provisions of the
Convention implementing the Schengen Agreement – in particular, if it
proves essential, Article 2(2) thereof;
(d) if necessary, the establishment of arrangements with neighbouring
countries to make possible joint or coordinated preventive patrols in
border areas or to carry out joint checks. (grifo nosso)
Uma medida que se repete com constância nas resoluções e documentos do
Conselho de Justiça e Assuntos Internos é a exigência de apresentação de uma lista de
países cuja apresentação do visto na entrada é necessário. O objetivo é produzir uma
lista comum entre os Estados-membros, harmonizando esse aspecto da política de vistos
e definindo quem está apto a circular com ou sem visto num espaço sem fronteiras que é
58
a Área Schengen. A origem da medida está em reunião do Grupo de Trevi em 1989
(SECURITY..., 1989), que recomendou esta como uma das medidas para melhor
coordenação e combate do terrorismo e tráfico de drogas e melhor eliminação dos
controles de entrada e saída de indivíduos nas fronteiras da Comunidade.
Outra medida que é tópico freqüente nas reuniões do Conselho é a realização e
conclusão urgente dos acordos de readmissão (readmission agreements) após o advento
do Tratado de Amsterdã, que, com a comunitarização das políticas de asilo e imigração,
conferiu à UE poderes no campo da readmissão. Em maio de 99 a presidência se referiu
aos acordos de readmissão da seguinte forma:
Re-admission agreements - consequences of the entry into force of the
Amsterdam Treaty
Following a debate on the effects of the entry into force of the Amsterdam
Treaty on future re-admission agreements with third States concerning
repatriation of persons illegally present in a Member State, the Presidency
drew the following conclusions:
"The Community objectives in the field of immigration policy include
the repatriation of persons residing unlawfully in a Member State
(Article 63(3) of the EC Treaty). Readmission agreements constitute a
valuable instrument of an active expulsion policy. The Council will in
suitable cases authorise the Commission to conduct negotiations with third
States on readmission agreements.
(...)
The Community's responsibility with regard to the conclusion of readmission
agreements is therefore not exclusive. A Member State can continue to
conclude readmission agreements with third States provided that the
Community has not concluded an agreement with the third State concerned
or has not concluded a mandate for negotiating such an agreement. In
individual cases Member States may also conclude bilateral agreements after
the conclusion of a Community agreement or after the opening of
negotiations, for instance where the Community agreement or the negotiating
mandate contains only general statements on readmission but one or more
Member States require more detailed arrangements on the matter. The
Member States may no longer conclude agreements if these might be
detrimental to existing Community agreements" (CONSELHO DA UNIÃO
EUROPÉIA, 27.05.1999, grifo nosso).
Esse é o tom com que os acordos de readmissão são recomendados nas
reuniões do Conselho de Justiça e Assuntos Internos ao longo de 99 e 2000
(CONSELHO DA UNIÃO EUROPÉIA; 1999- Press:288, 2000- Press: 183).
Um outro programa de combate à imigração ilegal é a demonstração do
aumento da europeanização da política migratória ao longo dos anos 90 na UE e
comprovação da associação feita entre imigração clandestina e crime no território
europeu. É a Europol Drugs Unit – EDU, criada em Haia em 1994 como um braço da
Europol. Segundo o Conselho da União Européia (CONSELHO DA UNIÃO
EUROPÉIA, 10.03.1995) funcionava como uma equipe não-operacional, responsável
por analisar e trocar informações e dados sobre certos temas, sendo um deles as redes de
59
imigração ilegal. Os demais temas consistiam em tráfico ilegal de drogas, de materiais
nucleares e radioativos, de motores de veículos e organizações criminosas envolvidas no
tráfico e em lavagem de dinheiro associada. Ou seja, inobstante dados que comprovem a
proximidade da imigração ilegal com atividades criminosas, a relação entre os dois
ilícitos é automaticamente presumida, e a instituição da EDU como unidade de combate
também à imigração ilegal é mais uma comprovação do fato (CONSELHO DA UNIÃO
EUROPÉIA, 04.06.1996).
No que tange a demais evidências da associação entre imigração e segurança
nos documentos públicos da União Européia, importante a exposição dos discursos do
Alto Representante da UE para a Política Externa e de Segurança Comum, Javier
Solana. Ocupante do cargo desde 1999, suas preleções sobre segurança européia já
incluíram a imigração como parte dos problemas securitários do continente. Em
discurso de outubro de 1999, por exemplo (THE EU-RUSSIA...,1999), a retórica de
segurança é clara. Ao versar sobre parceria entre Rússia e Europa, Solana menciona os
problemas de segurança não-militares enfrentados pela Europa após a Guerra Fria,
referindo-se à migração de refugiados e à migração étnica como ameaças, e
relacionando-as com o crescimento do crime organizado. O discurso se deu como
segue:
[…]
Thirdly, we need to engage Russia in partnership for security reasons. Russia
is a natural security partner for Europe – our security is indivisible. We
cannot have a secure Europe without a secure Russia. Today, Europe no
longer faces major war as its main security fear. But the heritage of the Cold
War has left its security threats, for example in the form of the nuclear
environmental problems that plague the north of Europe, and in the potential
for nuclear proliferation. The potential for regional conflict in many areas
on Europe’s periphery brings the threat of refugee migration to our
member countries. We are all only too well aware of the threat that the
growth of organised crime brings to our societies.
But non-military aspects of security are not a soft option. For these non-
military security threats are not adequately dealt with by any of our
international institutions. NATO cannot completely deal with them.
Although NATO is evolving and takes a wider range of functions, those
will hardly cover organised crime, insecure borders, ecological security,
ethnic migration and the score of other threats to people living peaceful
lives. (grifo nosso)
Em discursos de fevereiro (INTERVENTION..., 2001) e junho de 2001
(EUROPE..., 2001), perceba-se que ainda antes dos atentados terroristas do 11 de
Setembro, Solana faz a associação entre imigração e segurança de forma menos incisiva
mas não menos evidente. Na primeira, em preleção sobre segurança na Europa, ele
novamente se refere às novas ameaças de segurança do pós-Guerra Fria, não mais
60
pautadas na guerra pura e simplesmente militar, mas na migração de refugiados para a
Europa, oprimidos pelos conflitos em suas próprias regiões. Ele menciona também no
mesmo trecho do discurso as ameaças da proliferação de armas e do terrorismo, mas a
associação direta entre imigração e esses problemas não é feita. Já em junho de 2001 o
discurso é sobre o relacionamento securitário da UE com os parceiros mediterrâneos, e é
dada ênfase nas pressões da migração econômica e no desafio da integração das novas
ondas de imigrantes vindos do mediterrâneo. Javier Solana finaliza seu discurso
destacando que a segurança da Europa depende da forma como esses desafios serão
enfrentados.
2.3.2. Visão da mídia Impressa: a securitização européia da imigração em revistas
e jornais periódicos na década de 1990
Já segundo revistas e jornais periódicos europeus e americanos ao longo da
década de 1990
9
, a progressão da visão dos europeus da imigração se dá da seguinte
forma: fim da Guerra Fria, aumento da imigração principalmente na figura do
requerente de asilo, mas já com muita imigração econômica durante a década de 1980,
mesmo com a persistência da política de imigração-zero iniciada no começo dos anos
1970. A partir de 1989 até meados da década de 1990 verifica-se o crescimento da
xenofobia e dos atos de agressão contra estrangeiros na Europa. A percepção do medo
de invasão de residentes do ex-império soviético mencionada por teóricos se reflete nas
notícias. Publicação do Management Today, de novembro de 1991 (WILSHER, 1991),
prevê a entrada de um número cada vez maior de imigrantes da União Soviética, e
também do norte da África, informando que a Comunidade Européia planejava limitar a
entrada dos imigrantes e desencorajar a imigração pelo aumento de ajuda financeira aos
países necessitados. Pela notícia, o verdadeiro gerador das reações xenofóbicas e anti-
imigratórias desse período era o medo da invasão da população do antigo império
9
Revistas e jornais periódicos pesquisados: período 1989-2001 - The Economist (US) – segmento do
jornal nos Estados Unidos, responsável pela metade da circulação total do segmento britânico; Time
International – revista de ampla circulação nos Estados Unidos e no mundo; Canada and the World
Backgrounder – periódico canadense bimestral de disponibilização ampla no meio acadêmico; Index on
Censorship – periódico de circulação em toda a Europa; New Statesman & Society – periódico britânico
de circulação européia; CQ Researcher - periódico semanal de circulação nos Estados Unidos; Scholastic
Update – periódico pertencente ao New York Times, de circulação nos Estados Unidos; Management
Today – periódico de circulação no Reino Unido; Europe 2000 – circulação européia; UNESCO Courier -
periódico online. Período 2000-2001 - The Observer UK; The Independent – ambos do Reino Unido, de
circulação interna.
61
soviético com o fim da Guerra Fria. O Economist, em 1992 (EUROPE’S
IMMIGRANTS..., 1992), 1995 (NO ROOM..., 1995) e o Scholastic Update de 1992
(MANNING; STEVEN; WESTREICH, 1992) noticiam a “invasão” soviética de forma
semelhante.
Inobstante a invasão ou não de soviéticos, as descrições de reações xenofóbicas
contra a imigração são uma constante nos periódicos até meados da década de 90,
inferindo a conclusão de que a securitização da imigração, até essa época, estava situada
clara e principalmente no âmbito do setor societário. Editorial do Economist de 1989
(THE STRANGER..., 1989) oferece interessante insight sobre as raízes da xenofobia na
Europa. Expõe primeiro a necessidade de integração dos imigrantes na sociedade, tanto
por esforço dos europeus quanto dos imigrantes. O editorial faz um paralelo entre
imigração nos Estados Unidos e Europa, argumentando que os primeiros,
tradicionalmente uma nação de imigração, têm tolerância ao multiculturalismo, e
buscam uma integração do imigrante sem abandono de suas raízes. Já a Europa, que mal
se via à época como continente de imigração, é formada por nações constituídas de
história, não de ideologia. O costume tem mais peso que a lei escrita, e isso pode se
apresentar como um empecilho para a aceitação de imigrantes. É uma perspectiva
interessante, pois delineia uma possível natureza da securitização da imigração por
motivos societários, conforme o exposto pela Escola de Copenhagen. Fornece uma
explicação da rejeição do imigrante pela dificuldade histórica em aceitar mudanças – e a
mudança é a de um continente que construiu outros pela emigração e há poucas décadas
atrás consolidou-se como continente imigratório.
No início dos anos 1990, a literatura reflete o aparecimento de uma consciência
de que a imigração no continente europeu vinha se proliferando, acompanhada de
xenofobia e racismo. Notícia de 1992 (MANNING; STEVEN; WESTREICH, 1992),
com o título “trancando os portões”, mostra o crescimento da violência contra
imigrantes na Alemanha, França e Itália, com o pretexto de que migrantes estariam
roubando os empregos e as casas dos nativos – mesmo com evidências contrárias, diz o
periódico. A mesma notícia cita o Ministro das Relações Exteriores da Itália à época,
Gianni de Michelis, que declarou estar a Europa num impasse: tentar se tornar a
“fortaleza européia” ou reconhecer seu destino como sociedade multicultural, a exemplo
dos Estados Unidos.
A associação entre migração e o vocabulário de segurança usual, com palavras
como “ameaça” e “medo” é utilizada em notícias dos anos 90. O Economist, em 1992
62
(EUROPE’S IMMIGRANTS, 1992) argumenta que uma sinalização do medo da
imigração na Europa é o programa de 1992 da Comunidade Européia, que em
Maastricht resolveu pela definição de uma lista comum de países que necessitam de
visto para ingressar na Comunidade. É um indício da europeanização da política de
fronteiras como sinal do aumento da preocupação européia com relação à imigração.
Em 1993 o New Statesman & Society (ANOTHER BRICK..., 1993) noticiou que os
governos da França, Alemanha e Reino Unido colocaram a imigração como uma
ameaça à identidade nacional e a causa do racismo. Além de apontar a imigração como
ameaça à estabilidade social, defenderam uma lógica de que os imigrantes causam o
racismo, e uma maneira de eliminá-lo seria eliminar a imigração. É a mesma lógica
apresentada por pesquisa promovida pelo Conselho da União Européia (CONSELHO
DA UNIÃO EUROPÉIA, 10.03.1995) no início da década de 90, que apurou que a
sociedade européia aponta a imigração como causa do racismo. Ou seja, segundo as
notícias e a pesquisa do Conselho, na concepção da Europa do início dos anos 1990 a
solução para o racismo não era a busca pela integração do imigrante, mas sim a
diminuição da imigração. A mesma notícia, além de utilizar a retórica securitária para se
referir à imigração, aponta a associação feita entre imigrantes e o crescimento do crime.
Ao longo da década de 90 as razões de rejeição à imigração parecem se
diversificar e se afirmar. Um periódico (NO ROOM..., 1995) noticia “medo” de
migrantes econômicos pela perda de empregos e pelo terrorismo e crescimento do
fundamentalismo islâmico. A violência contra imigrantes e a xenofobia persistem.
Uma tendência que parece se repetir em vários periódicos a partir dos anos
2000, ainda antes dos atentados do 11 de Setembro, é uma retórica de necessidade de
estímulo à imigração em razão da crise demográfica européia que se vislumbrava já em
início da década de 90. Segundo o Economist, em 2000 (GO FOR IT..., 2000), a União
Européia teria de importar 1,6 milhões de migrantes por ano entre 2000 e 2050 para
manter estável sua população em idade de trabalho. O periódico, a exemplo de outros
(SEA OF PROMISE..., 2001; KNOCKING..., 2000; JAMES, 2000), argumenta que a
força de trabalho do continente nunca necessitou tanto de renovação, e que imigrantes
tendem a injetar vitalidade e disposição para trabalhos pouco desejados em países em
envelhecimento como os europeus.
Mas mesmo num período em que os jornais não publicam somente más-
notícias com relação à imigração, os sinais de rejeição ao fenômeno ainda são muitos. O
Observer, por exemplo, em 2001 (CLOSING..., 2001), publicou pronunciamentos de
63
Tony Blair, na Inglaterra, e Giuliano Amato, na Itália, que anunciavam à época uma
parceria entre os dois Estados contra a imigração ilegal e o tráfico de imigrantes. Os
pronunciamentos enfatizavam o papel da Europa em prover proteção a refugiados. Mas
defendiam o combate da imigração ilegal com a justificativa de dar um basta no
sofrimento dos migrantes que, pela clandestinidade, só conseguem passar para o
território europeu por meio da ação dos criminosos que fazem o transporte (os carriers).
Assim, a imigração ilegal e o tráfico de seres humanos são colocados como problemas
da mesma espécie, e a série de medidas anunciadas pela Itália e Grã-Bretanha visavam
atacar ambos. O periódico enfatiza que, mesmo assim, Itália e Grã-Bretanha acreditam
que o controle eficiente das fronteiras e a ação firme contra imigração ilegal e tráfico de
seres humanos devem ser balanceados com um debate sobre os benefícios da migração.
A mídia atua na securitização de problemas tanto como espelho ou condutor da
agitação pública com relação a determinado assunto quanto como evidência do sucesso
da aceitação popular de que determinado problema é um problema de segurança e deve
ser repelido com urgência, seja quais forem as medidas tomadas. Ao longo da década de
1990 os periódicos poderiam tanto estimular como limitar-se a espelhar a insatisfação
do público europeu em sua “nova” condição de continente imigratório. Fosse qual fosse
a opção correta, algo era claro: o imaginário europeu da década de 1990 e início dos
anos 2000 via a imigração, não só a ilegal, mas o aumento dos fluxos migratórios
externos em si, como uma ameaça à identidade nacional, à tradicional homogeneidade e
conservadorismo da população, e à estabilidade sócio-econômica e laboral. Como
conseqüência da rejeição, imigrantes eram constantemente associados ao aumento do
crime nacional e transnacional, inclusive quanto ao aspecto da disseminação do
terrorismo.
2.3.3. A securitização da Imigração e o público europeu
Uma securitização se completa após a aceitação do público dos discursos e das
medidas tomadas em combate ao problema securitizado. Discursos que buscam
securitizar um problema completam seu objetivo de securitização com sua capacidade
de provocar a anuência do público. Uma vez que o problema esteja inserido na praxe da
vida política do Estado e no senso comum de que a ameaça é existencial, sua
securitização foi completada com sucesso. A análise da opinião pública européia se
64
apresenta como uma evidência de como a imigração está consolidada como “ameaça”
no cotidiano da Europa ocidental.
O Eurobarometer é uma série de pesquisas regulares feita para a Comissão
Européia desde 1973, e produz relatórios da opinião pública dos Estados-membros da
UE com relação a assuntos determinados. Algumas das pesquisas do Eurobarometer
feitas nos anos 90 e 2000 oferecem um prospecto da opinião do público europeu
relativamente a assuntos relacionados com a migração, demonstrando como o tema é
visto pela Europa. Pesquisa do Eurobarometer de 1996 entre autoridades da União
Européia (COMISSÃO EUROPÉIA, 1996)
10
, questionou-os sobre em que escala, de 1 a
10, a forte imigração de países não-europeus se apresentava como uma ameaça para os
interesses vitais da Europa nos dez anos seguintes à pesquisa. A média de índice ficou
em 5.9. Não só a pesquisa elencou a imigração como ameaça, mostrando que essa já era
uma das causas de medo entre europeus, como a resposta dos pesquisados confirmou a
visão desse setor do público da imigração como problema ameaçador.
Já pesquisa do Eurobarometer em 1997, feita com o grande público sobre
Racismo e Xenofobia na Europa é um grande indicador do índice de rejeição do
imigrante não europeu no continente (COMISSÃO EUROPÉIA, 1997). Segundo a
pesquisa, quase 33% dos entrevistados definiram a si mesmos como muito racistas ou
um tanto racistas. Insatisfação com suas circunstâncias de vida, medo de desemprego,
insegurança sobre o futuro e baixa confiança nas autoridades públicas estavam entre as
principais características daqueles que se colocaram na maior escala de racismo. A
porcentagem de 48% dos entrevistados respondeu que seu país estaria melhor sem a
presença de imigrantes. Já 20% concordou com as afirmações de que imigrantes
legalmente estabelecidos de fora da União Européia deveriam ser mandados de volta a
seus países de origem, e de que todos os imigrantes, legais ou ilegais, de fora da União
Européia e suas crianças, inclusive aquelas nascidas na UE, deveriam ser mandados de
volta a seus países de origem. Um número correspondente a 66% dos entrevistados
concordou que todos os imigrantes ilegais deveriam ser mandados, sem exceção, a seus
países de origem. Os resultados da pesquisa confirmam algumas das causas do medo
que o imigrante provoca: a xenofobia alimenta ou é alimentada pelo medo da perda do
emprego e da usurpação de benefícios sociais.
10
Membros dos parlamentos nacionais e do Parlamento Europeu, servidores civis dos Estados-membros,
líderes de negócio e trabalho, líderes de mídia e figuras de destaque no cenário acadêmico, cultural ou
religioso de seus países. Eurobarometer Survey. The European Union: a View from the Top. 1996, p. 55.
65
A pesquisa Eurobarometer padrão realizada em abril/maio de 2000
(COMISSÃO EUROPÉIA, Eurobarometer Survey, 2000) realizou questionamento
menos específico sobre como os europeus percebem os não-europeus, obtendo uma
percentagem menor sobre a incidência do racismo e xenofobia na Europa ocidental. Os
resultados foram similares para as perguntas sobre se os entrevistados se sentiam
perturbados pela presença de alguém de outra nacionalidade, raça ou religião. Em todas
as três perguntas a pesquisa apresentou um resultado de aproximadamente 20% de
declarantes que sim, se sentiam perturbados pela presença de alguém de outra
nacionalidade, raça ou religião.
Outra referência à política de imigração da UE é feita na pesquisa
Eurobarometer de 2001 realizada em novembro/dezembro de 2000 (COMISSÃO
EUROPÉIA, Eurobarometer Survey, 2001). A pergunta foi quais seriam as três áreas
prioritárias para o Parlamento Europeu nos Estados-membros. Segundo a pesquisa, a
Alemanha foi o único país em que duas entre dez pessoas escolheram política
imigratória, enquanto menos de 10% escolheram essa política na Grécia, Portugal,
Finlândia, Luxemburgo e Espanha. Pode-se supor que a baixa incidência de escolha da
política migratória como área de prioridade se deve à rejeição dos europeus à imigração.
Outra espécie de pesquisa de opinião realizada na Europa foram as “pesquisas
contínuas” (continuous tracks surveys) da opinião européia, realizadas entre setembro
de 1996 e janeiro de 1997 para a Comissão Européia, publicadas no periódico
Europinion e de metodologia algo diversa das pesquisas Eurobarometer
(EUROPINION, 1997). Foram os seguintes os resultados relacionados à imigração:
65% dos entrevistados acreditavam que pessoas do sul do mediterrâneo, desejando
trabalhar na UE, deveriam ser aceitas, mas com restrições. Uma percentagem de 16%
foi totalmente contra a aceitação desses migrantes, e a mesma quantidade, totalmente a
favor. Os resultados foram quase os mesmos, com a diferença de um ponto percentual,
na mesma pergunta, mas relativa a migrantes do leste europeu. Questionados sobre
como se sentiam a respeito do número de pessoas de fora da UE vivendo em seus
países, 57% alegaram que há estrangeiros de fora da UE demais; 18% opinaram que não
havia o suficiente, e 17%, que a quantidade era a certa. O nível de rejeição, mesmo que
não completo, é significativo.
A securitização completa de um problema pode tanto ter a aceitação no público
por refletir o senso geral de ameaça, como provocar uma mudança de senso-comum, a
aquisição de uma nova percepção do problema, conduzindo através da influência e às
66
vezes da indução a necessária aceitação do público. A segunda opção não acontece raras
vezes, pois a securitização do assunto é com freqüência resultado de manobras políticas
para que certas medidas sejam implementadas, medidas cuja rapidez de implementação
é potencializada pela urgência que apresenta um problema posto como problema de
segurança. Seja como for, a União Européia não só tem todo um aparato institucional e
de cooperação que reafirma a imigração como problema de segurança, como tem um
público que enxerga o fenômeno imigratório como uma ameaça. Tudo é causa ou
justificativa da securitização.
2.4. TRATADOS DE INTEGRAÇÃO: DE MAASTRICHT A AMSTERDÃ, A
COMUNITARIZAÇÃO DA POLÍTICA MIGRATÓRIA EM 1997 E A CONVENÇÃO DE
TAMPERE DE 1999
O quadro institucional único e peculiar que caracteriza a União Européia de
hoje começou a ser consolidado com o Tratado de Fusão dos Executivos, de 1957, que
unificou os Conselhos e as Comissões das três Comunidades criadas pelos Tratados de
Roma. A década de 1970 foi marcada pela assinatura de Tratados de ampliação dos
poderes e melhoramento das instituições supranacionais européias.
Nos anos 1980 a evolução das Comunidades européias, para continuar
conforme o previsto, necessitava de uma revitalização. O projeto de integração descrito
no Tratado de Roma envolvia a realização de três fases: primeiramente, a liberalização
das trocas entre os membros da Comunidade Européia, gradualmente ao longo de doze
anos de adaptação; como segunda etapa, a Comunidade procederia com a concretização
de quatro liberdades de circulação – mercadorias, pessoas, serviços e capitais; e em
terceiro lugar, deveriam ser aplicadas, através de um necessário e árduo esforço
normativo, políticas comuns destinadas à realização e ao bom funcionamento do
mercado comum europeu, solidificando o processo de integração na medida em que
evoluía da chamada integração negativa para a integração positiva.
Com o intuito de concretizar estes objetivos, foi assinado em Luxemburgo o
Ato Único Europeu, em 17 de fevereiro de 1986 , com entrada em vigor em 1º de julho
de 1987. O nome se deu ao fato de que num único ato se procedeu à revisão dos três
tratados que à época constituíam o que seria chamado de Comunidade Européia (CE),
reformando as questões institucionais, o mercado interno e as políticas positivas comuns
de integração. Somente aí a concretização de uma União Européia foi definida como
67
objetivo a ser realizado. A evolução do processo de integração deveria culminar numa
união compreendida por um espaço econômica e socialmente integrado, homogêneo e
coeso, regido por instituições em cujos quadros os Estados-membros procurariam
definir e aplicar uma política externa comum (LOBO, 2004, p. 36).
Na esteira das inovações trazidas pelo Ato Único Europeu de 1986, a
concretização real da união econômica e política hoje conhecida como União Européia
começou a tornar-se oficial com a assinatura do Tratado de Maastrich, em 07 de
fevereiro de 1992. O avanço no quadro fático e jurídico do processo de integração foi
tamanho, que mesmo o procedimento de aprovação do tratado precisou passar por um
período de adaptação e adequação de suas normas às legislações constitucionais e
infraconstitucionais dos Estados-membros, que inclusive realizaram diversos
referendos, para só então determinar a entrada em vigor do Tratado, em 1º de novembro
de 1993. O Tratado de Maastrich assinalou uma nova fase na construção comunitária,
definindo novos campos de atuação e reforçando os já existentes, “numa dinâmica
marcante de que se destacam o estabelecimento do mercado único, a união econômica e
monetária e a instituição formal da União Européia” (LOBO, 2004, p. 38). Assim,
somente no Tratado de Maastrich foram definidas as bases que sustentam hoje o
funcionamento da União Européia. As instituições e órgãos da União foram
configurados de maneira aproximada à que se conhece modernamente.
Com o Tratado de Maastrich ficou formalizada uma União Européia baseada
em pilares que integrariam o escopo da UE conforme uma estrutura consistente
metaforicamente num “edifício”, cuja fundação se assentaria nas tradições comuns aos
diferentes povos europeus, o telhado, nas instituições democráticas e a constituição de
suporte do edifício, ou seja, os pilares, se tripartiriam da seguinte forma:
Primeiro pilar: Comunidade Européia, CECA (Carvão e Aço) e CEEA (Energia
Atômica), que juntas sintetizam a coesão econômica, social e política entre os povos dos
diferentes países integrantes da UE;
Segundo pilar: Política Externa e de Segurança Comum: Título V (arts. 11 a 28)
do Tratado da União Européia (Amsterdã, 1998), de onde se descortina a natureza
complexa da UE, eis que se define a existência de um corpo orientado a assegurar a
unidade e harmonia no âmbito do relacionamento com os demais sujeitos integrantes do
concerto das Nações. Impõem-se deveres de ação e de omissão aos Estados membros,
68
para assegurar a ‘salvaguarda dos valores comuns’, prevendo-se atuação uniforme no
âmbito de organizações e conferências internacionais (JUSTEN FILHO, 2000);
Terceiro Pilar: Cooperação Policial e Judiciária em Matéria Penal: Título VI
(arts. 29 a 42) do Tratado da UE, que consolida a idéia de combate conjunto à
criminalidade, inclusive com cooperação estreita entre forças policiais, a desdobrar-se
no âmbito de um Serviço Europeu de Polícia (Europol), ainda conforme Justen Filho
(2000).
Mitsiliegas et. al. (MITSILIEGAS 2003, p. 01) coloca o Tratado de
Maastricht, ou Tratado da União Européia, como o início da cessão de soberanias pelos
Estados membros quanto ao tratamento da segurança. Antes disso, argumenta, os
governos nacionais monopolizavam a segurança interna e mantinham-na como assunto
soberano.
Em 02 de outubro de 1997, com vigor a partir de 1º de maio de 1999,
firmaram-se os Tratados de Amsterdã, que modificaram formal e materialmente o
conteúdo do Tratado de Maastrich, reafirmando e fortalecendo os institutos e
disposições previstos pelo tratado prévio. A unificação da Europa tornou-se ainda mais
intensa, com a intenção de se criar um concreto Espaço de Liberdade, de Segurança e de
Justiça e o 1º Pilar foi reforçado pela inclusão de matérias relativas à liberdade de
circulação de pessoas, ampliando-se, com essa comunitarização, a incidência do poder
supranacional europeu. Ficava fortalecida a europeanização da política européia de
imigração, um ramo derivado da progressiva europeanização da segurança na Europa.
A europeanização da segurança é processo pelo qual riscos à segurança interna,
antes tratados em nível nacional, são reconceitualizados e redimensionados, passando a
ser tratados em nível europeu. Este é o contexto sobre o qual se desenvolveu a
cooperação européia em matéria de assuntos domésticos. A cooperação surgiu primeiro
como parte das medidas compensatórias à eliminação de fronteiras estabelecida pelos
Acordos de Schengen, e deu origem a um pilar individualizado na estrutura da União
Européia estabelecida pelo Tratado de Maastricht: o pilar da Justiça e Assuntos
Internos. Mas a dialética predominante era de que a atuação de atores não-estatais e a
diversificação de ameaças no âmbito do continente europeu foram favorecidas pela
eliminação de fronteiras estabelecida pelos Acordos de Schengen e pelos Tratados de
Integração. Nesse sentido, a reformatação de ameaças desenvolveu-se durante a década
de 90 a ponto de situar a cooperação em matéria de Justiça e Assuntos Internos numa
69
área cross-pillar: asilo, imigração e cooperação da justiça em matéria civil passaram a
ser tratados em nível comunitário, no primeiro pilar, enquanto os demais elementos
pertencentes a esta área de cooperação permaneceram no terceiro pilar, para que
continuassem a ser tratados de maneira intergovernamental. O Tratado de Amsterdã
estabeleceu o acima exposto e determinou a criação da já mencionada “área de
liberdade, segurança e justiça”, eixo em torno do qual a União Européia deveria a partir
de então se fortalecer. Porém o reconhecimento de que a manutenção da segurança
interna numa Europa integrada passava a estar diretamente ligada ao tratamento da
segurança externa só foi oficialmente reconhecida pelos Chefes de Estado e Governo
nas conclusões presidenciais do Conselho de Tampere, em 1999, oportunidade na qual
foi mais severamente observada a necessidade de uma abordagem global e não mais
somente nacional, da segurança de cada Estado-membro.
A definição de segurança internacional e dos mecanismos que a caracterizam é
distinta da definição de segurança interna e da lógica do reforço da lei e da ordem para a
manutenção do indivíduo seguro. O caso europeu mostra, entretanto, uma amalgamação
da segurança externa e interna através da europeanização da última, do trato coletivo em
nível europeu de problemas outrora internos mas que se tornaram transnacionais, como
o terrorismo, o crime organizado e a imigração ilegal. Essa externalização, embora só
reconhecida oficialmente no Conselho de Tampere, esteve presente durante toda a
década de 90, a formatar o novo espaço de segurança da União Européia.
A europeanização da política migratória na UE chega a seu ápice em 1999,
com a comunitarização da política de “vistos, asilo, imigração e outras políticas
relativas ao livre movimento de pessoas”, que passou do terceiro pilar para o primeiro.
O Título IV do Tratado de Amsterdã define um interregno de cinco anos da entrada em
vigor do Tratado, durante o qual a Comissão dividiria o direito de iniciativa política
com os Estados-membros. Depois desse período a Comissão teria direito de iniciativa
exclusiva, mas precisaria examinar propostas feitas pelos Estados-membros. Somente
por decisão unânime do Conselho, com maioria qualificada e co-decisão do Parlamento
Europeu a política de asilo e imigração poderia tornar-se completamente
supranacionalizada. Ou seja, os efeitos da comunitarização, mesmo passados sete anos
da entrada em vigor do Tratado de Amsterdã, são ainda mais simbólicos que concretos.
Boa parte das políticas migratórias ainda são tomadas pelos governos nacionais,
cabendo ressaltar aqui que a comunitarização não tira a prerrogativa dos Estados-
membros de elaborarem políticas nacionais com relação ao assunto comunitarizado.
70
Mas a decisão comunitária, se em choque com a política nacional, tem, em tese,
prevalência.
O que é essencial analisar é a iniciativa em si de supranacionalizar o que era
antes intergovernamental, numa evolução do tratamento em nível europeu da imigração.
Um dos principais efeitos da comunitarização no fortalecimento de medidas
imigratórias é que, passada à esfera supranacional a política pode gerar medidas de
vinculação jurídica, saindo do âmbito da mera sugestão, que só se concretizaria
mediante o acerto intergovernamental. Em nível comunitário, passa-se da sugestão de
implementação de políticas, tão comum nas reuniões dos Conselhos ao longo da década
de 90, para a ação real. A comunitarização, portanto tem o condão de ressaltar a espécie
de política que esteja sendo tentada em nível europeu. Se a tendência é continuar a
securitizar a imigração, a comunitarização fortalece a capacidade de regulação e
perpetua as políticas restritivas, que situam a imigração como um problema de
segurança.
Importante registrar o destaque feito por Monar et. al. (MITSILIEGAS 2003,
p. 87) quanto à direta conexão feita entre o controle imigratório e medidas anti-
criminais no art. 61 do Tratado de Amsterdã, pertencente ao Título IV do Tratado, que
versa sobre vistos, asilo, imigração e outras políticas relativas ao livre movimento de
pessoas:
art. 61 (a) calls for the adoption of measures aimed at ensuring the free
movement of persons in conjuction with directly flanking measures with
respect to external border controls, asylum and immigration [...] and
measures to prevent and combat crime in accordance with the provisions of
Article 31 (e) of the Treaty of European Union.
O autor conclui, a partir daí, que o contínuo de segurança, segundo ele
introduzido pelo Tratado de Maastricht relacionando diretamente a imigração com o
crime, foi apenas reforçado pelo Tratado de Amsterdã, com a comunitarização das
políticas migratórias e a inclusão do Schengen acquis no Tratado das Comunidades
Européias.
A manutenção e o desenvolvimento da UE em torno de uma Área de
Liberdade, Segurança e Justiça, estabelecida pelo Tratado de Amsterdã e reforçada pelo
Conselho de Tampere, demonstra uma das facetas da securitização do livre movimento
de pessoas estabelecido em Schengen. Essa Área se constituiria num novo objetivo de
integração onde estes três preceitos seriam desenvolvidos em interligação. A Comissão
reconheceu posteriormente, entretanto, que a definição desta Área pelo Tratado não
71
estava suficientemente clara. Dois diplomas posteriores vieram então esclarecer a
natureza da Área de Liberdade, Segurança e Justiça: uma comunicação da Comissão
intitulada “Plano de Ação em como implementar melhor as provisões do Tratado de
Amsterdã na Área de Liberdade, Segurança e Justiça”, de dezembro de 1998, e as já
mencionadas Conclusões Presidenciais do Conselho Europeu de Tampere. Por esses
dois instrumentos a definição de cada preceito ficou melhor delineada. A “liberdade”,
conforme definida pela conclusões de Tampere, estaria além do livre movimento de
pessoas entre fronteiras internas: constituiria a liberdade de mover-se, com segurança,
num ambiente regido pelo primado da lei. Ou seja, a liberdade de movimento e de
exercício dos direitos civis teria de estar acompanhada de condições de segurança
interna e de uma justiça acessível e eficaz. Daí a inter-relação entre os três termos.
Da definição importa analisar a problemática da contradição que vem sendo
flagrada na adoção das políticas européias no campo da Justiça e Assuntos Internos:
garantir a liberdade civil concomitantemente à manutenção da segurança. Estas duas
ações parecem estar mutuamente excludentes, e uma enfática lógica de segurança acaba
por invadir o domínio das liberdades fundamentais.
Para a Comissão Européia, “o direito que assiste a qualquer cidadão da UE de
se deslocar livremente na União Européia e de se estabelecer em qualquer ponto do seu
território constitui um dos sinais mais evidentes de uma Europa unida com uma
dimensão humana” (COMISSÃO EUROPÉIA, VIVER..., 2001). Em sua definição de
liberdade a Comissão desassocia o direito de livre circulação do ponto de vista
puramente econômico, e amplia o conceito, incluindo na livre circulação a faculdade do
gozo dos direitos fundamentais garantidos pelos diplomas europeus por todos os
cidadãos que vivem na União Européia, inclusive cidadãos de países terceiros. Já ao
definir a segurança a Comissão enfatiza o aspecto da importância da cooperação
policial e aduaneira no compartilhamento de dados de criminosos suspeitos e imigrantes
ilegais. Já aí a primeira contradição é posta: a imigração ilegal é explicitamente
associada ao crime organizado e transfronteiriço, o mesmo acontecendo com os
requerentes de asilo, que por vezes permanecem ilegalmente no país até que o pedido
seja concedido. A demonstração é que a lógica da segurança já invadiu a esfera das
políticas sociais e da concessão de direitos a nacionais de países-terceiros. Além disso, a
instituição da AFSJ decreta uma separação entre “nós” e “eles”; aqueles dentro do
espaço de segurança devem ser resguardados das ameaças vindas de fora.
72
2.5. CONCLUSÕES PARCIAIS
A construção do Espaço Schengen na União Européia, impulsionada por razões
econômicas, gerou um spillover do projeto sócio-econômico europeu para um projeto
de segurança interna (HUYSMANS, 2000, p. 760). O processo tem resultado num
“contínuo” de segurança: um modo institucionalizado de política que permite a
transferência das conotações securitárias de terrorismo, tráfico de drogas e lavagem de
dinheiro à área da migração. Ou seja, os discursos de retórica securitária e a
institucionalização da polícia e da cooperação de fronteiras produziram um contínuo de
segurança conectando o controle de fronteiras ao terrorismo, crime internacional e
migração. (HUYSMANS, 2000, p. 760). A conexão entre terrorismo, crimes
transnacionais e a imigração ilegal vem, a priori, da diminuição da fronteira enquanto
limite para o crime. A percepção européia crescia conforme uma lógica em que a
imigração clandestina tornava-se um facilitador do crime transfronteiriço, ao manter o
criminoso no anonimato, pela condição de ilegalidade. A associação entre imigração
ilegal e crime foi crescendo de tal forma a hoje parecer indissociável, a despeito de
todas as outras raízes sócio-econômicas originárias da imigração ilegal. O resultado é a
securitização no setor político de um problema disruptor da ordem pública. Já a
securitização da imigração no setor societário é a rejeição do imigrante pela ameaça à
identidade nacional. Na falta de uma identidade supranacional, de nível europeu, a
rejeição é de cada nação, em união para formar uma Europa generalizada que motiva a
securitização em nível supranacional. Existiriam duas razões para a securitização,
portanto, que repousam em dois setores diferentes segundo a teoria de Buzan: a
securitização por motivos políticos, de ordem pública, cujas razões são mais visíveis e
têm origem numa associação feita entre a transnacionalidade do crime e o cruzamento
ilegal das fronteiras; e a securitização por motivos societários, com caracteres
xenofóbos, e que sem razão empírica aparente rejeita o imigrante por não fazer parte da
identidade nacional e por roubar seus empregos e sua fatia no Estado de bem estar
social.
Cabe ainda ressaltar que o controle de fronteiras estatais é tradicionalmente
elemento chave tanto para a afirmação da soberania de um país como para a sua política
de segurança. Nos tempos mais belicosos, de ocorrência de invasões interestatais, estas
se davam pelas fronteiras, daí a associação com a política securitária e soberana do
Estado, segundo Monar et. al. (MITSILIEGAS 2003, p. 16). Dos assuntos tratados pelo
73
pilar da Justiça e Assuntos Internos os mesmos autores se referem ao controle de
fronteiras como o menos afeito à cessão de soberania por parte dos Estados, visto que
desde o século XIX total e independente controle de fronteiras é visto como um
importante elemento de soberania, tal qual controle das forças armadas nacionais e da
moeda nacional. Razão pela qual a Grã-Bretanha, por exemplo, não integra os Acordos
de Schengen (MITSILIEGAS 2003, p. 9).
A integração européia ao longo dos anos, segundo a sucessiva evolução
imposta pelos Tratados de integração, passou por um processo de abdicação de parte das
soberanias pelos Estados membros, transferindo certos assuntos da esfera
intergovernamental para a esfera supranacional. Integração originariamente econômica,
os assuntos dessa natureza foram mais facilmente supranacionalizados. A matéria regida
pelo pilar da Justiça e Assuntos Internos, entretanto, é mais delicada, e é composta por
quatro principais objetos de exceção na lida supranacional (MITSILIEGAS, 2003, p. 9);
controle de fronteiras, assuntos relativos à ordem pública, lei criminal e regras acerca da
entrada e admissão de nacionais de terceiros países. É possível dizer que o pilar de
Justiça e Assuntos Domésticos encerra o núcleo das soberanias, e concentra as matérias
que impedem que a União Européia se torne um super-Estado e seja o que é hoje: um
conglomerado de nações que cedem suas soberanias à lida de apenas alguns assuntos,
conservando sua condição de Estado. Por esse aspecto é mais fácil compreender a
importância da comunitarização da política de asilo e imigração. Se maximizadora da
política securitária restritiva da imigração no continente europeu é uma evidência do
alcance a que chegou a securitização da imigração na UE.
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CAPÍTULO 3
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CAPÍTULO 3
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3.1. COOPERAÇÃO EURO-MEDITERRÂNEA: O MEDITERRÂNEO DO SUL E A
SEGURANÇA DA EUROPA. O PROCESSO DE BARCELONA E A ASSINATURA DOS
ACORDOS EUROMEDITERRÂNEOS. INTEGRAÇÃO DA COOPERAÇÃO EUROMED NO
CAMPO DA JUSTIÇA E ASSUNTOS INTERNOS. A POLÍTICA DE IMIGRAÇÃO EUROPÉIA
PARA O MEDITERRÂNEO
A partir do momento em que a imigração para Europa Ocidental passou a ser
restringida e os esforços imigratórios vindos de países do terceiro mundo aumentaram –
recrudescendo inclusive a imigração ilegal – as preocupações européias são dirigidas a
dois vetores de migração: os países pobres do Leste europeu, que pertenciam à zona de
influência do ex-Império Soviético, e os subdesenvolvidos do Mediterrâneo, ambos
chegados à Europa à procura de asilo ou de melhores condições econômicas. A
problemática da imigração vinda dos países mediterrâneos, nos quais é incluído o
Marrocos, está inserida num contexto maior de problemas de segurança representados,
de maneira geral, pelo grupo dos países ao Norte da África e na África Subsaariana.
Esses problemas passaram a merecer maior atenção com o fim da Guerra Fria, e a
década de 1990 conheceu o nascimento de um conjunto de iniciativas de cooperação
76
com o Mediterrâneo baseado nessas preocupações. A principal delas, e que abarca
vários tipos de ações, é a Cooperação Euromediterrânea, hoje, o principal veículo
multilateral nas relações da Europa com o Mediterrâneo do Sul.
Tsardanidis e Guerra (2000, pp. 322 a 328) elencam quatro problemas que
constituem as maiores fontes de preocupações dos países europeus em relação aos
localizados no Mediterrâneo do Sul. O primeiro é a instabilidade política. Os autores
alegam que, apesar das diferenças culturais, enquanto os países do sul do mediterrâneo
não instituírem governos democráticos, em que o povo tenha alguma voz e os governos
negarem o pluralismo e a integração da oposição, a estabilidade política estará por um
fio, podendo ser desfeita mediante qualquer ataque mais violento. Neste ponto,
Enamorado (2003, p. 10) descreve o sistema político do Marrocos especificamente
como um dos mais estáveis e moderados da região, inclusive do mundo árabe. Possui,
entretanto, os problemas gerais apontados aos países do Mediterrâneo do Sul, mas a
existência de um sistema parlamentário permite aferir certo grau de democracia ao país.
Mas qualquer aparência de democracia no país parece pouco significativa, pois,
segundo o mesmo autor, o sistema político é escassamente representativo, o poder e a
supremacia das decisões estão concentrados na figura do monarca, que não pode ser
contrariado pelo sistema judiciário. Além disso, os partidos políticos existem por uma
questão de repartição de carteiras ministeriais, contestando poucos fatos da supremacia
do rei (ENAMORADO, 2003, p. 11). Dentro da instabilidade política do Marrocos há
também o receio, mencionado por Tsardanis e Guerra, da ascensão do extremismo
islâmico, que não pode ser detido pelos governos ineficazes e pouco ou nada
legitimados. E, de fato, Enamorado menciona a existência de células radicais no
Marrocos que por vezes ameaçam o governo vigente (ENAMORADO, 2003, pp. 5 e 6).
Cabe lembrar que antes dos atentados do 11 de Setembro o extremismo islâmico em sua
faceta terrorista realizou ataques contra a França, em 1995, na pele de argelinos.
Os segundo e terceiro problemas elencados por Tsardanis e Guerra como parte
das maiores preocupações securitárias da Europa com relação ao Mediterrâneo do Sul
são a proliferação de armas e os conflitos regionais. Sobre estes, os autores atribuem a
possibilidade de segurança e estabilidade da região à habilidade dos países europeus ao
Sul do continente de promoverem um novo balanço de poder aceitável para todas ou a
maioria das nações periféricas do sul (2000, pp. 326 e 327). O que mostra que a
profundidade dos problemas desses países exigia, e ainda exige, uma iniciativa européia
77
ampla, que abrangesse a lida com uma série diversa de problemas. O mais grave desses
problemas parece ser o econômico, tido mesmo assim pelos europeus como problema
de segurança. E, de fato, graves problemas econômicos, como desemprego, corrupção e
analfabetismo (ENAMORADO, 2003, pp. 5 e 6) afetam as condições de vida dos
moradores da região.
O sul do Mediterrâneo apresenta grande dependência econômica com relação à
Europa, sendo essa a principal compradora de seus produtos. Mas a Europa, segundo
Tsardanis, pode sentir-se tentada a investir, ao invés, em regiões como o Leste europeu,
situação na qual os problemas do Sul do Mediterrâneo, região certamente mais
dependente, se agravariam, aumentando a instabilidade política. Toda essa sorte de
problemas advindos de uma região vizinha à próspera Europa só pode causar imigração.
Segundo a visão dos europeus, a imigração é em massa e ameaçadora. Tanto, que outro
problema econômico que atrai os norte-africanos à Europa é o crescimento
demográfico, complementar, em termos imigratórios, ao decréscimo demográfico que
assola os países europeus como um todo. Segundo Tsardanis e Guerra (2000, p. 328) a
expectativa de crescimento da população do Maghreb no período 1990-2010 é de 55%,
que representa um crescimento populacional de 58 milhões para 90 milhões. Isso gera
demanda para empregos, numa sociedade que, já pobre, os buscariam na Europa,
aumentando a expansão e gerando descontrole da migração.
Assim, parece correto dizer que uma motivação inicial para a Cooperação
Euromediterrânea seriam as preocupações de natureza securitária que os europeus
cultivam com relação aos Mediterrâneos não-membros, o que inclui os países do Norte
da África: países com altos fatores de riscos a ameaçar sua estabilidade política. E um
dos efeitos cascata dessa possível desintegração política é a imigração em massa para a
Europa.
A Cooperação Euromediterrânea (ou Parceria Euromediterrânea) nasceu em
1995, com o Processo de Barcelona, que desembocou nos posteriores Acordos
Euromediterrâneos. O objetivo primeiro era promover a democracia no Mediterrâneo do
Sul, para conversão da região em “uma zona de paz e estabilidade regional
11
”. Os
diplomas iniciais não tinham referência explícita às questões migratórias, mas as
declarações de políticas deixavam claras as intenções de promover alguma estabilidade
11
Declaração de Barcelona, adotada na Conferência Euro-Mediterrânea de 27-28/11/1995 e disponível
em http://ec.europa.eu/comm/external_relations/euromed/bd.htm.
78
política e econômica à região, não só pela promoção da democracia através de parcerias
políticas e securitárias, mas também por iniciativas para diminuição do desemprego, que
é a principal causa da imigração do norte da África para a Europa. A Cooperação
Euromediterrânea recebe financiamento de dois programas sucessivos: o MEDA I e o
MEDA II. Segundo publicação da União Européia (COMISSÃO EUROPÉIA,
03.05.2001), o programa investiu mais de 3.400 milhões de euros no período de 1995 a
1999. Em 2000 o regulamento do MEDA foi emendado, e é hoje chamado de MEDA II,
para o qual foi anunciado um comprometimento de 5.350 milhões de euros em recursos
para o período de 2000-2006. O Banco de Investimento Europeu também é grande
financiador do programa de Cooperação Euromediterrânea, provendo 7.400 milhões de
euros em empréstimos para a região euromediterrânea, segundo a mesma publicação.
O que se percebe nas origens da Cooperação Euromediterrânea é a grande
influência dos países do Sul da Europa, Espanha, Itália e Grécia, no envolvimento da
União Européia na realização de políticas dirigidas ao Mediterrâneo (TSARDANIDIS;
GUERRA, 2000, p. 336). Dentre o que se buscou ser implementado, houve proposição
da Espanha e Itália na criação da Conference on Security and Cooperation in the
Mediterranean, importante por balizar a afirmação de que de fato houve esforços
específicos do sul europeu para que a política para a região não fosse somente local,
mas européia. A Conferência, entretanto, não vingou (TSARDANIDIS; GUERRA,
2000, p. 337). Também com grande atuação dos sul-europeus foram criados o Forum of
Ten – 5+5, para discussão dos problemas políticos e econômicos ao sul do
mediterrâneo, e o Mediterranean Forum, com acréscimo do Egito e com maior foco na
discussão dos problemas de segurança. É importante sublinhar que, segundo ainda
Tsardanis e Guerra (2000, p. 340), os países sul-europeus reconhecem um interesse
comum em estimular a presença da UE no Mediterrâneo e no sul da área da OTAN,
tanto no sentido econômico quanto no político. Tentam, a partir daí, envolver a
solidariedade sul-européia para tentar direcionar as políticas da UE para uma aliança
mais forte com os países do sul do Mediterrâneo.
As preocupações com relação à imigração vinda do Mediterrâneo integraram
sem dúvida as iniciativas que originaram a Cooperação Euromediterrânea. Mas não
havia menção expressa à migração até o ano de 2000, com a Common Strategy of the
European Council on the Mediterranean, ocasião em que o campo da Justiça e
Assuntos Internos passou a integrar diretamente o escopo da Cooperação
Euromediterrânea (CASSARINO, 2005, p. 3) e a migração passou a receber atenção
79
mais específica. Dentre as medidas recomendadas pelo diploma, está o estabelecimento
de acordos de readmissão com países-terceiros na cooperação na luta contra a imigração
ilegal. A questão da imigração está diretamente relacionada com a realidade social,
cultural e econômica dos países do Mediterrâneo, e sua abordagem requer, segundo a
estratégia, o combate à pobreza, o melhoramento das condições de vida e oportunidades
de emprego, a prevenção de conflitos e a consolidação da democracia (CONSELHO
EUROPEU, 22.07.2000). Segundo Gillespie a Espanha fez grande lobby para a
consecução da Common Strategy for the Mediterranean, ainda que o documento
represente apenas um posicionamento geral da Europa sobre o Mediterrâneo. Os
objetivos da Espanha eram manter o interesse geral da Europa no Sul, prevenir o desvio
dos fundos para a Europa do Leste, integrar os diversos elementos da política da UE
relativa ao Mediterrâneo, colocar mais ênfase nos assuntos de justiça e assuntos internos
no âmbito da política Euromediterrânea, encorajar a priorização e facilitar a votação
pela maioria (GILLESPIE, 2001. pp. 18 e 19).
Além da Cooperação Euromediterrânea segundo o descrito no Processo de
Barcelona e nos acordos subseqüentes, algumas iniciativas da UE na segunda metade da
década de 90, não diretamente relacionadas a esse programa Euromed, foram
específicas na ação contra a imigração vinda dos não-membros do Mediterrâneo. Um
exemplo importante é a criação do High Level Working Group on Asylum and
Migration em dezembro de 1998, publicizado pelas conclusões do Conselho Europeu de
Viena. O grupo de trabalho esboçou planos de ação cross-pillar, que foram considerados
a primeira tentativa da UE de definir uma abordagem coerente e sistemática para a
situação de importantes países de origem de aplicantes de asilo e migrantes
(CASSARINO, 2005, p. 6). Os planos do HLWG foram elaborados para o Afeganistão
e sua região vizinha, Albânia, Iraque, Marrocos, Sri Lanka e Somália (CASSARINO,
2005, p. 6).
Outro diploma importante que surgiu pela necessidade de intensificação da
política de imigração européia para o mediterrâneo foi o Tratado de Amsterdã, de 1997,
com entrada em vigor em 1999. Segundo Cassarino (2005, pp. 4 e 5), as mudanças no
campo da Justiça e Assuntos Internos feitas pelo Tratado de Amsterdã vieram das
críticas crescentes à ineficácia das instituições das Comunidades Européias em achar
soluções concretas para a redução da imigração ilegal no Mediterrâneo e em prevenir a
entrada maciça de refugiados na Itália e na Grécia.
80
Segundo o Migration News, em notícia de 2001, o governo marroquino se
ressente da política européia de bloqueio à imigração, e argumenta que precisa de mais
que acordos de comércio para que o país se torne um vizinho estável e seguro
(MIGRATION NEWS, jul. 2001). Desde a década de 90, a União Européia demonstra
preocupação com a estabilidade econômica do Marrocos por meio da concessão de
fundos ao país. Em 1995, integrantes do governo da França, Espanha e Itália
persuadiram a UE a se comprometer a assistir os países norte-africanos com $6.1
bilhões durante cinco anos, argumentando que a instabilidade econômica do Norte da
África era tão ameaçadora para a UE quanto o crime e a imigração ilegal da Europa
Oriental o eram para a Europa do norte (MIGRATION NEWS, ago. 1995). E de fato o
mesmo jornal noticia que em 1996 a UE prometeu ao Marrocos fundos de $6 bilhões
em ajuda entre 1995 e 1999 na troca da ajuda marroquina na restrição de traficantes de
drogas e imigrantes. Além disso, o Marrocos posicionou, à época, 25.000 tropas nas
suas costas (MIGRATION NEWS, out. 1996).
Importante ressaltar como todas essas políticas, ou intenções políticas dirigidas
à situação econômica e política, e mais especificamente à imigração do Mediterrâneo
ainda estão em fase embrionária, por vezes repletas de teoria e carentes de prática
efetiva. Mas como para a teoria da securitização o discurso de intenções e a sinalização
da prática é parte essencial do processo securitizatório, fica mais claro como o
“problema” imigratório gera as mais diversas sortes e profundidades de mobilização
política na Europa, e a Cooperação Euromed é o exemplo mais específico dessa
mobilização. Pode-se dizer, daí, que a constante evolução da busca pela harmonização
da política migratória da UE é um aspecto da securitização, pois seu objetivo é
aumentar a eficácia da luta contra a imigração ilegal, do fortalecimento do controle das
fronteiras externas e da definição de uma política comum de concessão de vistos. Essa
afirmação aponta a europeanização
12
do controle da imigração, destacada na iniciativa
para o mediterrâneo, como indício de securitização.
3.2. A ESPANHA COMO NOVO PAÍS DE IMIGRAÇÃO. A ENTRADA NA ESPANHA NAS
COMUNIDADES EUROPÉIAS. SCHENGEN E AS MEDIDAS ESPANHOLAS COMPENSATÓRIAS
DE FRONTEIRA. ESBOÇO DE POLÍTICA MIGRATÓRIA NOS ANOS 80.
12
Conforme definição no Capítulo 2 desta dissertação.
81
Segundo pesquisa do Colectivo Ioé, antes de 1950 a maioria da população ativa
espanhola estava ocupada em tarefas agrícolas, e a Espanha era um país de emigração.
Entre 1850-1950 emigraram para a América por volta de 3,5 milhões de residentes
espanhóis. A partir da I Guerra Mundial aproximadamente 500.000 pessoas se
espalharam por outros países europeus. No protetorado espanhol do norte do Marrocos
havia cerca de 250.000 espanhóis. Na metade do século passado o número de
estrangeiros na Espanha somava 56.000, e a relação entre emigrantes e imigrantes era
maior que 100 para 1 (2001, p. 01). Ainda segundo a mesma pesquisa, durante o
período 1950-1975 se produziu um importante processo de desenvolvimento econômico
na Espanha, com crescimento do setor industrial e de serviços e população agrária
minoritária. Em 1975, ano da morte do General Franco, mais da metade da população
residia em zonas urbanas, recebia um salário com direito a prestações sociais e
sanitárias e começava a ter acesso ao ensino público e a uma variada oferta de bens de
consumo. A taxa de natalidade ainda era alta, e a população aumentou de 28 para 36
milhões entre 1950 e 1975. Produziu-se mobilização interna da população, com
aproximadamente 5 milhões de pessoas emigrando de zonas agrárias para pólos
industriais. Paralelamente a emigração ao exterior persistiu, com 826.000 saídas à
América no período, mas que se reduziram nos anos 1960 e desapareceram nos anos
1970. Já as saídas à Europa cresceram desde 1956. Esses emigrantes foram responsáveis
por 3% do PIB e 15% da formação bruta do capital espanhol na primeira metade dos
anos 1970. Enquanto isso, a presença de estrangeiros cresceu de 0,2% da população
total em 1960 para 0,4% em 1970. Em 1975 mais da metade dos estrangeiros procedia
de países da atual UE. A partir de 1975 se inicia um novo ciclo na Espanha
caracterizado pela reconversão da estrutura produtiva e penetração massiva de empresas
transnacionais.
Politicamente, ocorreu a democratização, com o retorno da monarquia
parlamentar. Em 1986, o país obtém acesso às Comunidades Européias. Nos anos 1970
e 1980 aumentaram os gastos estatais de proteção social, concomitantemente ao
desemprego e à precariedade laboral. Demograficamente, a Espanha começa a mudar: a
taxa de natalidade diminuiu até se tornar uma das mais baixas do mundo, acompanhada
ao envelhecimento da população. As migrações interiores massivas desapareceram e
uma parte importante dos emigrantes retornou ao país - por volta de 650.000 entre 1975
e 1980. Os fluxos de emigração maciços cessaram desde então, mas a Espanha ainda
82
conta com 1,6 milhões de emigrantes no mundo, responsáveis por 0,4% do PIB
espanhol atrás de suas remessas econômicas (COLECTIVO IOÉ, 2001, pp. 01 e 02).
A trajetória da Espanha enquanto país de emigração e posteriormente de
imigração coincide com a trajetória dos outros países do sul da Europa, principalmente a
Itália, na transformação econômica e política que mudou a configuração geopolítica
européia. Segundo King, uma conjunção de fatores contribuiu para o recrudescimento
da imigração no Sul da Europa. Nos países de origem, a causa se origina de fatores
estruturais de estímulo à emigração – pobreza, baixos salários, desemprego, crescimento
rápido da população e as novas condições do mercado global de migração (KING, 2000,
p. 15). Mas, para que Espanha, Itália e Grécia se tornassem destino final de imigrantes,
ao invés de simplesmente locais de passagem, diversos elementos pertinentes ao sul da
Europa passaram a fazer parte do cenário migratório, oferecendo maiores oportunidades
para imigrantes pela natureza e evolução específicas do mercado sul-europeu –
informalidade, dualidade, flexibilidade, terciarização e o dinamismo da empreitada de
menor escala (KING, 2003, p. 15).
Como primeiro fator pertinente à Espanha e seus vizinhos, pode-se elencar o
que se chama de diversion effect: na década de 1980 os países do Sul da Europa, até
então tradicionais países de emigração, ainda não haviam desenvolvido mecanismos de
restrição imigratória, ao contrário de seus colegas do Norte, que já haviam iniciado uma
política de restrição desde a década de 1970. Com menos empecilhos à imigração, o sul
da Europa passou a se tornar destino final, enquanto rota alternativa aos países do norte
da Europa. A facilidade de imigração se dava também pelo fator geográfico: o sul da
Europa é naturalmente repleto de longas costas, muitas ilhas e regiões montanhosas de
fronteiras, o que torna as fronteiras porosas e de mais fácil acesso, portanto (KING,
2003, pp. 8 e 9).
Região economicamente mais fraca, o Sul da Europa tem como tradição o
estímulo ao turismo: turistas que entram legalmente podem permanecer, de forma legal
ou ilegal. Esse tipo de imigração, portanto, feita pelos chamados residential tourists é
mais facilitada nessa região da Europa (KING, 2003, op. cit. p. 9). Outro fator que
contribuiu para o aumento da imigração é a própria história de colonialismo da Espanha
e da Itália, principalmente, que hoje recebem, como uma grande fatia de imigrantes, ex-
residentes de antigas colônias (KING, 2003, p. 9). Mas talvez o principal elemento de
estímulo à imigração e que veio modificar permanentemente a geopolítica européia é a
83
transformação econômica dos sul-europeus. Crescimento da industrialização e
qualificação da força de trabalho gera lacunas no mercado trabalhista, e logo o
mediterrâneo do norte precisou substituir o trabalho antes realizado por nativos ou por
migrantes intra-sul da Europa, de mão-de-obra barata e que não mais era feito pelos
europeus. Isso gerou um mercado de trabalho paralelo ao industrial, formado por
empregos terciários, relacionados principalmente a turismo e prestação de serviços. A
lacuna dessa área passou a ser preenchida pelos imigrantes vindos principalmente do
mediterrâneo do sul, legais ou ilegais (KING, 2003, p. 10). Assim, em todo o sul da
Europa, os imigrantes passaram a ser empregados em seis principais segmentos do
mercado de trabalho, com empregos de natureza precária, mal-pagos, dependentes,
marginais e direcionados à exploração múltipla e à exclusão social: agricultura,
construção, setor industrial, turismo e bufetts, venda informal e serviços domésticos
(KING, 2003, pp. 16 e 17). Além disso, é importante repetir como as demografias do
sul da Europa e do norte do Mediterrâneo passaram a se complementar para levar à
imigração sul-norte: aquele, ao demonstrar índices de fertilidade muitos baixos - 1.2
filho por mulher na Itália e na Espanha – se tornou o perfeito receptor de imigrantes
vindos de países com índices de fertilidade de moderados a altos.
Com todos esses fatores em conluio, a Espanha passou a experimentar início da
imigração significativa somente a partir de meados dos anos 1980. Completou a
primeira fase do ciclo somente no final do século passado, portanto. Segundo Arango
(2003, p. 254), havia fluxos imigratórios anteriores a esse período, em fins dos anos
1970 até início dos 1980; mas eram predominantemente os fluxos de retorno daqueles
que haviam emigrado para as regiões mais prósperas da Europa. Havia também, nos
anos 1970, alguma imigração de trabalhadores vindos do Marrocos e da América
Latina, esses fugindo das ditaduras nacionais (ARANGO, 2003, p. 255). Segundo o
Colectivo Ioé, de 1974 a 1985, os fluxos de imigração eram os seguintes: os originados
da repressão política na América Latina (Chile, Uruguai e Argentina); os advindos das
restrições à imigração impostas por outros países europeus, marroquinos, senegaleses e
gambianos, que permaneciam na Espanha para posteriormente atravessar a fronteiras
francesa; fluxo pequeno de aposentados do centro e norte da Europa. A importância
estrutural do turismo para a economia espanhola a partir dos anos 60 e o escasso volume
de imigração estrangeira permitiram a existência de apenas uma parca regulação dos
requisitos de entrada no país (COLECTIVO IOÉ, 2001, p. 04).
84
Ainda que sem efetivamente uma política migratória, segundo Gillespie, o
envolvimento econômico e atividade diplomática da Espanha no Mediterrâneo
Ocidental cresceram consideravelmente, como parte da reintegração internacional pós-
Franco. A partir daí o Mediterrâneo passou à agenda política espanhola (2001, p. 02).
Assim, o desenvolvimento que seguiu à chegada da democracia no país está ligado à
adoção de uma estratégia mais concreta para o Mediterrâneo, algo que não aconteceu
nos séculos anteriores, e que representou mais um aspecto da europeanização da política
espanhola a partir da década de 1970 (GILLESPIE, 2001, p. 04).
De maneira atípica, a primeira legislação espanhola correlata à migração surgiu
antes do próprio advento da imigração enquanto elemento significativo para a Espanha.
É de 1984 a Lei de Asilo e Refugiados e de 1985 a Lei de Extranjería – Lei Orgânica
sobre os Direitos e Liberdades dos Estrangeiros, que não trata de imigração por essa ser
ainda praticamente inexistente na Espanha. Apesar disso, menciona Arango (2003, p.
265) que a lei integra o contexto de restrição da imigração no resto da Europa Ocidental
desde meados dos anos 1970, sendo resultado de pressões externas associadas à entrada
da Espanha nas Comunidades Européias em 1986, que exigia implemento de legislação
que restringisse imigração de países terceiros. O que se pode concluir é que a Espanha,
apesar de ainda não ser integrante do conjunto de países europeus de imigração e
portanto não fazer parte do contexto de restrição seguida de securitização da imigração
na Europa, foi obrigada a seguir esse modelo restritivo imediatamente após sua entrada
nas Comunidades Européias e posteriormente no escopo de Schengen.
E de fato Apap (2000, pp. 14 e 15) explica que a Lei de Extranjería
espanhola foi baseada na legislação para imigrantes da Alemanha, em um sinal de que a
adoção da lei refletia o compromisso espanhol com os Acordos de Schengen, para os
quais a Alemanha era a força motora. A lei foi baseada na Gastarbaiter Policy alemã,
refletindo a percepção espanhola, predominante até alguns anos atrás, de que o
imigrante era um morador temporário, provavelmente um trabalhador sazonal, e não iria
assentar-se por muito tempo no país (APAP, 2000, pp. 21 e 22).
A Lei de Extranjería tem escopo limitado, sendo focada em assuntos
administrativos, como entrada, residência, permissões de trabalho e repatriações, não
tratando de integração, participação política, nacionalidade, reunião familiar e direitos
sociais (ARANGO, 2003, p. 265; COLECTIVO IOÉ, 2001, p. 05). Além da definição
restrita de direitos de migrantes, a provisão que mais se destaca na lei é a regulação
restritiva que impõe à presença de trabalhadores estrangeiros no mercado de trabalho,
85
como forma de proteger os espanhóis de um desemprego em ascensão. A preferência
para nativos na concessão de trabalho era expressa, o que levou ao aumento da
contratação irregular de imigrantes (ARANGO, 2000, p. 266).3
Imediatamente após as Leis de Asilo e Refugiados e de Extranjería, a Espanha
deu início a seu primeiro processo de regularização, com o intuito de apurar a
irregularidade imigratória existente no país para que se pudesse proceder ao controle
posterior da imigração. O processo, entretanto, foi recebido com desconfiança: apenas
44 mil migrantes foram beneficiados e seus efeitos não duraram muito tempo
(ARANGO, 2003, p. 266, CARELLA; PACE, 2001, p. 66). Estimou-se que após dois
anos a maioria entrou na ilegalidade (ARANGO, 2003, p. 266).
Assim, a existência de uma política de imigração na Espanha pode ser dada
como iniciada quando as estatísticas de imigração começaram a se insinuar
significativas: segunda metade dos anos 1980, até sua consolidação nos anos 1990,
quando a Espanha reconheceu sua condição de país de imigração. A partir daí,
tendências variadas e por vezes contraditórias começaram a permear a recém nascida
política de imigração espanhola.
3.3. A POLÍTICA MIGRATÓRIA ESPANHOLA NOS ANOS 90-2000: A RETÓRICA DO
GOVERNO E DO PARLAMENTO, AS CAMPANHAS DE REGULARIZAÇÃO, AS POLÍTICAS DE
COTAS LABORAIS E A PRESENÇA DO CONTROLE IMIGRATÓRIO.
A partir da percepção, por parte da Espanha, de que havia se tornado um país
de imigração, houve o início de uma politicização da imigração marcada por uma
dicotomia que hora sinalizava certa liberalização, ou pelo menos uma regulação não
restritiva, hora, a exemplo da Europa do norte, uma restrição que chegava às raias da
securitização. Em suma, a política espanhola imigratória foi marcada por regularizações
periódicas desde meados dos anos 1980, instituição de cotas para entrada de
estrangeiros, exigência de vistos para cidadãos do Maghreb em 1991 e depois
extensivos aos países da América Latina e fortalecimento do controle de fronteiras em
1995, num esforço de satisfação das exigências dos Acordos de Schengen. Na análise de
King (2003, p. 23) a Espanha teve sucesso em conciliar as exigências da UE segundo o
que determinam os Acordos de Schengen e a opinião pública espanhola que, apesar de
alguma reação xenofóbica, tende a refletir a ideologia pós-Franco de abertura
imigratória.
86
Dados do censo espanhol de 1991, segundo Huntoon (1998, p. 6), mostram que
a população imigrante da Espanha cresceu de 147.700 mil pessoas em 1970 para
283.210 mil em 1991. Porcentagem ainda baixa, mas grande aumento em termos
absolutos. Sobretudo quando se ressalta que as cifras anteriores à década de 80 se
referiam principalmente a cidadãos europeus (HUNTOON, 1998, p. 7). Segundo dados
de dezembro de 1999, por Carella e Pace coletados do Ministerio de Trabajo y Asuntos
Sociales, nesse ano a Espanha continha 801.329 mil estrangeiros com vistos de
residência. Entre 1975 e 1999 o número de estrangeiros cresceu 385%, com um
crescimento anual de 10.1% durante toda a década de 1990 (ver Anexo – tab. 2).
Conforme a mesma fonte, a cifra de entrada de estrangeiros dobrou durante a década,
passando de 17.205 mil em 1984 para 35.104 mil em 1995 (CARELLA; PACE, 2001,
p. 65). Segundo dados atuais da página na internet do Ministerio de Trabajo y Asuntos
Sociales (SECRETARÍA DE ESTADO DE INMIGRACIÓN Y EMIGRACIÓN, 2006),
a atual população estrangeira da Espanha é de 3.85% da população total, o que
demonstra um grande crescimento mesmo em termos relativos, ainda que não se
aproxime das cifras da Europa do norte: segundo a mesma fonte, a Alemanha tem 9%
de população estrangeira residente, seguida de 8% na França. O Reino Unido tem 3.5%
de estrangeiros de países não membros da UE na população total, mas o terceiro maior
número em termos absolutos de imigrantes, seguido da Itália, o quarto maior número
em termos absolutos, mas 2.5% do total da população. A comparação com essas cifras
demonstra porque, estatisticamente, a imigração tem recebido cada vez mais atenção
política da Espanha e da UE ao longo da década de 1990 e 2000. Conforme dados do
Observatório Permanente de la Inmigración do Ministerio de Trabajo y Asuntos
Sociales espanhol, datados de 30.06.2006 (OBSERVATÓRIO PERMANENTE DE LA
INMIGRACIÓN,
2006)
, dos estrangeiros residentes na Espanha, 23,57% são da África, e
desses, 76,23%, do Marrocos. Pouco mais de um terço do total vem das Américas, e o
restante dos demais continentes, em especial a Europa. Os africanos são o grupo de
imigrantes que mais crescem na Espanha, e os que mais demonstram instabilidade
laboral e desemprego (ARANGO, 2003, p. 258). Segundo Carella e Pace, os residentes
marroquinos passaram a dominar as estatísticas oficiais após os processos de
regularização de 1985/1986 e 1991. Segundo dados do Ministerio de Trabajo y Asuntos
Sociales transcritos pelas autoras, o número de residentes marroquinos cresceu de 5.817
mil em 1985 para 11.596 mil em 1988, e de 49.513 mil em 1991 para 61.603 mil em
1993. No fim de dezembro de 1999 havia 16.870 mil residentes regulares do Marrocos,
87
representando de fato a maior comunidade estrangeira da Espanha. O crescimento da
imigração marroquina, segundo as autoras, foi de 26% por ano entre 1985 e 1999
(CARELLA; PACE, 2001 pp. 69 e 70). A concentração de imigrantes vindos do
Mediterrâneo é maior na Catalunha, Comunidade Valenciana e Andaluzia. Ao contrário
da Itália, que tem residência de imigrantes espalhadas pelo país, na Espanha o padrão é
de concentração em regiões específicas (CARELLA; PACE, 2001, p. 68). E de fato,
segundo a Secretaria de Estado de Inmigración e Emigración espanhola (2006),
23,30% dos estrangeiros residentes na Espanha vivem na Catalunha, e 12,65% na
Andalucia. Dos trabalhadores os africanos somam grande cifra. Pelo Anuário
Estadístico de Extranjería 2005, do Ministério de Trabajo y Asuntos Sociales, dos
contratos registrados correspondentes a trabalhadores estrangeiros, 29,04% são da
África, sendo 19,12% do Marrocos. E do total de demandantes de emprego estrangeiros,
35,52% provinham da África, sendo 23,61% do Marrocos (OBSERVATÓRIO
PERMANENTE DE LA INMIGRACIÓN,
, 2005)
.
Com um número tão elevado de imigrantes africanos, infere-se que as causas
de imigração para a Espanha são predominantemente econômicas. A requisição de asilo
não representa uma fonte significativa de imigração para o país. Como em outros países
europeus, o número de requisições anuais cresceu rapidamente na segunda metade dos
anos 1980 e início dos 1990, passando de 2.300 mil em 1985 a 8.600 mil em 1990 e
atingindo o auge em 1993 com 12.600 mil. A partir daí o número começou a decair, de
forma que em 1995 era menos que metade do número de 1993 (ARANGO, 2003, p.
261).
Quanto aos clandestinos, Huntoon estima que, em 1998, representavam 1% do
total da população espanhola e 1.2% do total da população laboral da Espanha (1998, p.
07). Para a autora, inclusive, a baixa taxa de imigração regular e irregular na Espanha
não tem impacto significativo no desemprego entre espanhóis (HUNTOON, 1998, p.
15). Estimativas de 2001, segundo Carella e Pace, sugerem um número por volta de
250.000 mil irregulares, levando em consideração as 240.000 aplicações na
regularização de 2000, mais à frente mencionada (2001, p. 68). Segundo a Dirección
General de la Policía na Estadística de Extranjería do governo espanhol, pelos dados
coletados por Carella e Pace antes de 2001, os imigrantes ilegais se subdividem nas
categorias dos stowaways e border stops, que são imigrantes ilegais assim identificados
já na sua chegada às fronteiras, e os repatriados, expulsos e detidos, imigrantes que são
identificados como ilegais já residindo na Espanha. Segundo essa classificação, em
88
1996 140.251 mil marroquinos que tentavam a entrada ilegal foram impedidos nas
fronteiras, num total de 97% do número que tentou a entrada nesse ano. No mesmo ano
25.523 mil foram repatriados, 1.276 mil expulsos e 3.778 mil presos, por razões como
trabalho ilegal e falta de permissões (CARELLA; PACE, 2001, p. 73). O Migration
News (jul. 2001) estima a existência de 200.000 mil estrangeiros não-autorizados na
Espanha em 2001.
Apesar de todos esses números, vale a pena ressaltar que o alto número de
asiáticos e africanos constatados pelas estatísticas oficiais na Espanha desde 1991
poderia ser atribuído mais aos processos de regularização oficial que ao real
crescimento dos números (CARELLA; PACE, 2001, p. 66). E, de fato, as estatísticas
mostram que o crescimento da imigração, embora impressione em termos absolutos,
ainda não é demograficamente significativo. O que lança ainda mais atenção para o
fenômeno da securitização da imigração na fronteira espanhola.
Carella e Pace identificam três êxodos de marroquinos à Espanha após o fim do
Protetorado Espanhol no Marrocos, que durou de 1912 a 1956: o assentamento de
famílias judias marroquinas em Madri e Barcelona entre 1956 e 1964, e após, em 1967;
a permanência de imigrantes marroquinos vindos de áreas rurais pobres do país a partir
de 1970, após o fechamento de fronteiras dos países norte-europeus que antes eram
receptivas; e a fase crescente de imigração iniciada em 1980, marcada pelo crescimento
da imigração ilegal e pelo êxodo de populações urbanas do Marrocos (CARELLA;
PACE, 2001, pp. 68 e 69). O pano de fundo econômico que origina a imigração
Marrocos-Espanha complementa o país de origem com o país receptor: o Marrocos
possui crescimento demográfico demasiado e mão de obra barata abundante e
desempregada; a Espanha, a exemplo do resto da Europa, vem aumentando seu déficit
populacional, e a industrialização e aumento da prosperidade econômica prejudicaram
setores da economia que trabalham com mão de obra pouco qualificada. Esse mercado
informal espanhol que parece precisar da imigração marroquina está na origem da
política espanhola imigratória dupla, que mescla liberalização com restrição. Uma das
tendências predominantes, ao longo dos anos 90, é a de coibir a imigração ilegal pela
regularização e medidas que não parecem representar securitização. Por outro lado, a
Espanha vem procurando cumprir de acordo as medidas exigidas por seu ingresso no
Espaço Schengen, e esse cumprimento, por si só, é securitização.
A primeira manifestação oficial sobre imigração deu-se, segundo Arango
(2003, p. 265) pelo delineamento de uma política mais direcionada à integração e menos
89
à restrição, embora ainda restritiva. O autor argumenta que até 1994 a política foi de
regulação não restritiva – como o melhoramento dos procedimentos para contratação de
trabalhadores – mas ainda assim combinada com aumento do controle e restrição. A Lei
de Asilo y Refugio, de 1984, foi emendada para obedecer aos requisitos do ingresso da
Espanha no Espaço Schengen (ARANGO, 2003, p. 268).
Uma segunda faceta da política migratória espanhola foram as tentativas de
diminuir a irregularidade de trabalhadores através das políticas de regularização. Em
1991 se deu o segundo processo de regularização da história da imigração espanhola,
desta vez dirigida somente a trabalhadores. Segundo Arango, atraiu até trabalhadores
que ainda não haviam imigrado, principalmente do Marrocos. Consideradas todas as
variáveis, a aposta do autor é de que dois terços dos trabalhadores irregulares presentes
na Espanha foram regularizados em 1991 (ARANGO, 2003, p. 268). As cifras segundo
Carella e Pace (2001, p. 66) são de uma regularização de 108.321 mil imigrantes, de um
total de 130.406 mil aplicações. Uma terceira regularização aconteceu em 1992/1993,
dirigida aos familiares dos trabalhadores, mas foi emperrada por restrições
administrativas, tendo tido pouco comparecimento (2001, p. 269). Mas segundo dados
do Anuário Estadístico de Extranjería transcritos por Pascual de Sans et. al. (2003, p.
109) a regularização de 1992 denunciou o grande número de imigrantes africanos, em
especial do Marrocos, presentes da Espanha. Segundo a mesma tabela, a porcentagem
de imigrantes africanos em 1995 era de 34% da população imigrante, número que
persistia em 2000.
Um indício de liberalização imigratória, que sinalizava uma certa tendência de
recepção do imigrante pela Espanha foi o estabelecimento de cotas para entrada de
trabalhadores, el contingente, destinadas a suprir a demanda de setores insatisfeitos da
economia e “programar os fluxos” (ARANGO, 2003, p. 269). Ou seja, já que de
qualquer forma haveria demanda por entrada irregular de imigrantes, a intenção era
controlar essa entrada, regulando-a por meio da instituição de cotas laborais. Segundo
Apap (2000, p. 16) o resultado da instituição da política de cotas foi a entrada de 20.600
mil trabalhadores migrantes que obtiveram vistos em 1993; 25.604 mil em 1994; 29.349
mil em 1995; 24.600 mil em 1997; 28 mil em 1998 e 30 mil em 1999. Segundo Carella
e Pace os marroquinos obtiveram 18.629 mil permissões de trabalho entre 1993 e 1995.
De uma cota de 24.585 mil permissões em 1997, 9.271 mil foram concedidas a
marroquinos. Nos anos de 1998 e 1999 imigrantes do Marrocos obtiveram mais de 25
mil permissões de trabalho de 68 mil concedidas no total. Como resultado, em 1999
90
havia 65.241 mil marroquinos na Espanha com permissões de trabalho válidas até o fim
do ano, totalizando 40% de todas as permissões válidas à época (2001, p. 70). Mas
conforme Arango (2003, pp. 269 e 270), o objetivo inicial da política de cotas não foi
cumprido, pelo fato de as contratações terem se restringido a um número limitado de
setores e direcionadas a poucas nacionalidades.
Um outro eixo da política migratória espanhola era, segundo Declaração do
Parlamento espanhol de 1991 sobre estrangeiros na Espanha, (ARANGO, 2003, p. 267),
a integração dos imigrantes. As normas instituídas pela declaração e postas em vigor em
1994, entretanto, eram pouco práticas e quase exclusivamente principiológicas
(ARANGO, 2003, p. 270). Sua utilidade era mostrar a aparente inclinação
integracionista da nascente política migratória espanhola. Arango destaca seu
preâmbulo, que reconhecia que até então a atenção oficial se concentrava na luta contra
irregularidade e controle de fluxos. Chegara a hora de desenvolver uma política
positiva, em contraste à preocupação predominante (ARANGO, 2003, p. 270).
Em 1996 aconteceu nova regularização, na ocasião em que as regras sobre
permissão de trabalho foram modificadas para aumento da duração e facilitação do
acesso às permissões de duração indefinida, o que deveria resultar em melhor inserção
laboral e aumentar as chances para integração social (ARANGO, 2003, p. 271). O
objetivo dessa regularização era, segundo o mesmo autor à mesma página, estender a
irregulares que portavam permissões de trabalho expiradas e a seus familiares os
benefícios do novo regime de imigração laboral, o que é mais um indício de aceitação
do imigrante pelas necessidades do mercado de trabalho espanhol. Segundo Carella e
Pace (2001, p. 66), 14.653 mil imigrantes foram regularizados, de um total de 17.676
mil pedidos. A maioria era composta de africanos, e destes, a maior parte era
marroquinos, que totalizavam por volta de 6 mil imigrantes. Outra legislação
regularizadora foi a Lei Orgânica 4, de 2000, que buscou legalizar imigrantes que
demonstrassem que viviam na Espanha antes de 01/06/1999 e já haviam solicitado
permanência. Pelo Anuário Estadístico de Extranjería 2000, do Ministério de Trabajo y
Asuntos Sociales espanhol, 138.490 mil permissões foram concedidas, entre somente de
residência e residência e trabalho, das 246.329 mil solicitadas. Metade das solicitações
provieram do Marrocos.
Arango aponta mais indícios de uma orientação mais positiva por parte da
Espanha com relação aos imigrantes, principalmente se comparada com a Europa do
Norte. Na segunda metade da década de 1990 ocorreu a transferência de
91
responsabilidades quanto à política migratória do Ministério do Trabalho para o
Instituto Nacional de Serviços Sociais (2003, p. 271). O Parlamento Europeu também
teve uma atuação importante no estímulo à integração de imigrantes. Em 1997 e 1998
aprovou moções para transferência de recursos para promoção de uma política de
imigração baseada na integração de novos cidadãos; promoveu debates para reforma da
Lei de Extranjería de 1985, que mesmo sem política migratória, obedecia a requisitos
de Schengen com restrições à presença de estrangeiros no país; endossou as
recomendações de um comitê parlamentar, em 1996, para estudar a situação de
imigrantes e refugiados na Espanha, elaborar uma lei nacional de integração de
imigrantes, apontar um Ministro Junior para coordenar responsabilidades oficiais em
imigração e supervisionar o desenvolvimento de políticas, legalizar migrantes
irregulares, aumentar a eficiência das cotas laborais e das medidas para lutar contra o
tráfico de migrantes, promover medidas para a aumentar a proteção a refugiados e
corrigir tendências preconceituosas nas avaliações para concessão de asilo. Sobre o
relatório do comitê, Arango argumenta que constitui o mais completo e em geral
favorável a imigrantes compêndio de medidas já propostas na Espanha (2003, p. 272).
Mas a extensão pela qual se concretizará em política efetiva e mudará práticas
burocráticas já intrínsecas ainda permanece por ser visto.
Assim, às pp. 273 e 274, ainda Joaquín Arango explica que de fato, segundo a
tendência européia, a orientação inicial da política migratória espanhola era dirigida e
praticamente restrita ao controle dos fluxos, da entrada, saída e permanência, como
meio de restringir o fenômeno. Era a conseqüência do compromisso espanhol com sua
entrada nas Comunidades Européias, na década de 1980, e posterior ingresso aos
Acordos de Schengen, em 1993. Mas, à medida em que a Espanha ia se consolidando
enquanto país de imigração, uma outra tendência política começou a se manifestar: uma
tendência mais dirigida à favorabilidade e à regulação da imigração já existente, ao
invés da continuação da pura e simples restrição imigratória.
Os fatores que pareceram influenciar esse tipo de política foram, além do
próprio passado da Espanha como país de emigração, a quantidade limitada de tensão
representada pela imigração na Espanha, em razão de: (a) ser um país ainda de
imigração limitada, em razão mais da limitada demanda laboral que do controle em
fronteiras tão porosas como as espanholas, o que contribui para aliviar os “medos”
gerados por essas características geográficas; e (b) a maioria dos imigrantes não
compete, laboralmente falando, com os nativos, pois os trabalhos desempenhados pelos
92
imigrantes são aqueles não procurados pela força de trabalho local. Como resultado, há
pouca tensão laboral na Espanha em razão dos imigrantes. Uma pesquisa entre
empregados e graduados em escolas de economia e negócios em Madri e Barcelona
descobriu que 90.5% viam os imigrantes como necessários: 57.7% disseram ser porque
imigrantes aceitam empregos que espanhóis não querem, 17,8% acusaram a necessidade
pela baixa taxa de natalidade da Espanha e apenas 9.5% disseram ser os imigrantes
desnecessários, pela alta taxa de desemprego da Espanha (El País, 2001, apud
GILLESPIE, 2001, p. 10). Vale ressaltar, entretanto, que, segundo Arango (2003),
apesar da dimensão européia influenciar fortemente a presença da restrição à imigração
na política espanhola, a ênfase inicial no controle nunca foi uma imposição da CE, mas
uma política vista como parte do interesse nacional.
Com todas essas evidências, o que se percebe nesse período é a tendência da
Espanha, relativa, mas ainda distinta de boa parte da Europa Ocidental, de aceitar
imigrantes, ao invés de securitizar sua presença; ou seja, ao invés de reagir com “medo”
e rejeição, buscar suprir a demanda de trabalho pela regulação de contratação de
trabalhadores estrangeiros e regularização de clandestinos, além da tendência em buscar
uma política de integração dos presentes. Huntoon (1998, p. 10) fala de relutância do
corpo governista espanhol em fortalecer a regulação imigratória, pela alta demanda
doméstica de trabalhadores estrangeiros.
A Espanha, ao contrário da Europa Ocidental mais ao norte, conheceu um pós-guerra
em que era país de emigração, em que tinha de buscar aceitação e integração pelos
europeus do norte. Essa trajetória diferenciada pode representar um indício da política
de imigração mais liberal da Espanha ao início. Repita-se entretanto, que essa
liberalidade era relativa: também na Espanha havia restrição por motivos societários,
havia percepção de uma invasão externa, havia xenofobia e racismo. Numa análise
comparativa, entretanto, era ainda liberalidade. Mas o ingresso da Espanha aos Acordos
de Schengen, formalizado em 1993, que faziam da Espanha fronteira externa de toda a
Europa de fronteiras liberalizadas, exigiu o fortalecimento da restrição, para fazer jus às
exigências da Fortaleza européia, para cumprir as medidas compensatórias presentes
nos Acordos. As evidências apontam, portanto, que nasce por essa razão uma política de
restrição e posterior securitização da imigração na Espanha. Assim, a política migratória
espanhola a partir de 1985 é marcada por uma dualidade que abarca ênfase à integração,
à legalização e à regulação, e à restrição e controle de imigrantes.
93
A dualidade da política de migração espanhola é perceptível na análise do
olhar da população para o imigrante e ao cenário da imigração no país pintado pela
imprensa. A tendência não era a liberalização buscada por vezes pelo governo, mas a
rejeição que acompanhava o restante da Europa e que situa a securitização da imigração
no setor societário de segurança, segundo a teoria da Escola de Copenhagen (BUZAN;
WAEVER; WILDE; 1998). Segundo Tsardanidis e Guerra, de acordo com pesquisas
dos anos 1990, os espanhóis vêem uma grande relação entre imigração e crime,
principalmente crime de rua e tráfico de drogas, não obstante o fato de que o impacto de
estrangeiros nas taxas de crime seja baixo e se resumam a roubos menores e outros
“crimes de sobrevivência econômica” (2003, p. 331).
Outra afirmação que sustenta a existência de reação negativa à imigração por
parte da população espanhola, apesar da certa favorabilidade da política, é quando os
autores argumentam, à p. 332, que os altos níveis de tolerância à imigração na Espanha
não devem esconder um aumento da hostilidade dirigida a imigrantes, particularmente
os norte-africanos, com recrudescimento dos atos de violência contra imigrantes em
Madrid e Barcelona, indicando uma tendência emergente de intolerância entre alguns
segmentos da população espanhola. Segundo Gillespie, várias pesquisas confirmam um
alto grau de hostilidade entre espanhóis com relação aos norte-africanos, construído por
noções históricas de uma “ameaça do sul”, em referência a conflitos do período
colonial, incluindo o uso por Franco de tropas mouras na guerra civil de 1936-39 (2001,
p. 09).
Apap credita à imprensa um grande papel na disseminação do pânico popular
com relação a imigrantes. Ela argumenta (2000, p. 10) que, especialmente no período de
1988 a 1992, a imprensa e o governo encorajaram a crença de que a imigração é um dos
mais sérios problemas sócio-políticos da Espanha, exagerando os números e apontando
os efeitos negativos no mercado de trabalho e suas implicações para o crime, terrorismo
e tráfico de drogas especificamente. Ainda assim, apesar dessa crença, a população
imigrante da Espanha contava à época do texto, segundo ela, menos de 2% da
população, cifra que aumentou, mas ainda permanece baixa.
Os indícios de que a Espanha, apesar de seu mercado informal com espaço
para a demanda laboral imigrante, buscava cumprir as exigências da UE, estão presentes
na política espanhola dos anos 1990. Em 1991 a Espanha passou a solicitar visto para a
entrada de cidadãos do Maghrebi; em 1994, tomou medidas de repatriamento de
requerentes de asilo rejeitados; e em 1995 fortaleceu o controle de fronteiras em
94
implementação das provisões dos Acordos de Schengen (TSARDANIDIS; GUERRA,
2000, p. 259).
Mas enquanto a Espanha busca controlar a seu modo seu mercado de trabalho
interno composto por imigrantes, o cumprimento das exigências de restrição imigratória
pertinentes à sua participação na União Européia parecem vir da intensificação do
controle de fronteiras. Tsardanidis e Guerra, à p. 333, mencionam que nos últimos anos
a Itália, Espanha e Grécia aumentaram as patrulhas costeiras e mobilizaram seus
exércitos com o objetivo de restaurar o controle efetivo em suas fronteiras contra o
fluxo de imigrantes clandestinos transportados por traficantes de humanos. Segundo a
Revista Española de Defensa (out. 2005) as forças armadas colaboraram com a Guarda
Civil espanhola no enclave de Ceuta em várias ocasiões, tais quais em 1995, na proteção
do perímetro de Ceuta; em 1996, quando mais de 2000 imigrantes se instalaram em
tendas nas proximidades das cercas; em 1999, quando se produziu uma “avalanche”
(sic) de imigrantes em Ceuta; e em 2000, quando 500 subsaarianos pretendiam assaltar
a vala. O envolvimento do exército é um clássico sinal de securitização da política do
controle de fronteiras. Além disso, o grande investimento financeiro e o envolvimento
cada vez maior da Guarda Civil espanhola na patrulha das fronteiras estão cada vez
mais acentuados. Notícia do Migration News (ago. 2000) informa o desenvolvimento,
em 2001, pela polícia espanhola com ajuda financeira da UE, de um muro eletrônico de
$150 milhões para abranger 350 milhas da costa espanhola de Huelva, no sudoeste, a
Almeria, no sudeste, composto por radares, sensores com infravermelho e sinalizadores
noturnos e capaz de detectar barcos, particularmente da África do Norte, contendo
imigrantes a 7 milhas longe da costa, e então despachar policiais para detê-los e forçá-
los a retornar. O sistema foi apelidado na Espanha de SIVE – Sistema de Vigilância
Exterior, e mencionado pela Delegación del Gobierno para la Extranjería y la
Inmigración no balanço 2001 de suas atividades (MINISTERIO DEL INTERIOR,
2001).
Notícias de 1998 relatam ainda que, sob pressão da UE, a Espanha construiu
cercas em volta dos enclaves de Ceuta e Melilla e estabeleceu patrulhas marítimas
adicionais para usar o radar na procura de barcos com traficantes (MIGRATION
NEWS, nov. 1998). E de fato, em 2000 a UE pagou $25 milhões para construir cercas
paralelas de aço ao longo de 5 milhas em Ceuta, com 33 câmeras em circuito fechado e
sensores para ajudar a identificar os recém-chegados (MIGRATION NEWS, ago.
2000). Segundo notícias de 2001, a Espanha consome $100 milhões por ano em
95
controle de fronteiras (MIGRATION NEWS, mai. 2001). Pelo Balance de Seguridad
2000, da Dirección General de la Guardia Civil (MINISTERIO DEL INTERIOR,
2000), o maior número de serviços realizados por todas as unidades de serviços aéreos
da Guarda Civil espanhola em 2000 até fim de outubro foi dirigido para a vigilância de
costas e fronteiras. É um número 69,48% maior que a quantidade de serviços aéreos
realizados para a segurança do cidadão, segunda maior cifra, e também maior que os
serviços realizados em prol da ordem pública e da proteção do meio ambiente. Toda a
parafernália tecnológica instalada no início da década parece trazer retorno: nos
primeiros quatro meses de 2000, autoridades espanholas, no uso de radares e câmeras
sensíveis a calor e detectores com infravermelho, prenderam e detiveram 2.600 norte-
africanos tentando entrar ilegalmente na Espanha, mais que em todo o ano de 1999
(MIGRATION NEWS, ago. 2000). Autoridades espanholas relataram em 2001 que
desde janeiro de 2000 a polícia havia prendido mais de 14.200 mil imigrantes ilegais na
região sul da Andalusia. As autoridades da região solicitaram ao governo central o uso
do exército para patrulhar as fronteiras (MIGRATION NEWS, jan. 2001).
Não há que se perder de vista que o tempo vigente de toda a política migratória
espanhola é uma fração da política desenvolvida há mais anos pelos países europeus de
imigração mais antigos. Baldwin-Edwards (1997, p. 513) fala de uma “desumanização”
da política imigratória pelos países do sul europeu, por criarem uma política desse tipo
sem o correspondente desenvolvimento dos direitos dos imigrantes, num
desenvolvimento político assimétrico em comparação com os países do norte, pela
entrada tardia no “clube” dos países de imigração. Os dados de 2000 e 2001 mostram
que essa restrição à imigração, parte da política dual da Espanha, teve efeitos concretos:
mais de 50 mil marroquinos retornaram ao seu país de origem nos primeiros sete meses
de 2001, em contraste com os 11 mil que retornaram durante todo o ano 2000
(Migration News, apud GEDDES, 2003, p. 165). Em 2001 a Espanha negociou acordos
bilaterais com países da África do Norte para retorno de migrantes irregulares e um
acordo com o Marrocos determinando uma cota anual de 10 a 20 mil imigrantes,
provendo que os irregulares poderiam ser devolvidos em 72 horas (MIGRATION
NEWS, ago. 2001).
De toda essa aparente dualidade, o que se conclui é que um dos impulsos para
a existência de uma política imigratória na Espanha é a sua participação na UE e em
Schengen; não obstante as tendência xenófobas e de rejeição ao imigrante, o cenário
espanhol é positivo para a imigração: informalidade do mercado de trabalho e baixo
96
conflito laboral entre nativos e estrangeiros. O imigrante é figura importante para a
economia do país, tanto que Baldwin-Edwards fala em compensação européia para
lacuna econômica deixada pela restrição de imigrantes na Espanha (1997, p. 514). De
fato, sem UE e sem Schengen, poderia haver um início de processo securitizatório da
imigração, inclusive ilegal, na Espanha, pois não há dúvida de que há algum interesse
nacional na restrição da imigração. Mas provavelmente essa tendência securitizatória
não seria concluída, pela falta da implementação de políticas restritivas emergenciais a
exemplo do que acontece agora por causa das exigências da União Européia.
3.4. CONCLUSÕES PARCIAIS: A SECURITIZAÇÃO DA IMIGRAÇÃO ILEGAL E O
CONFRONTO ENTRE AS POLÍTICAS MIGRATÓRIAS EUROPÉIA E ESPANHOLA.
A trajetória da política de imigração da União Européia desde os anos 1980
tem sido a transformação do fenômeno da imigração em um problema de segurança. O
tratamento da imigração proveniente do norte da África não foge a essa regra. À parte as
medidas de restrição e controle que predominaram na política da UE durante toda a
década de 1990, o problema de um Mediterrâneo pobre e populoso recebeu atenção
especial, e o objetivo de reduzir e controlar os fluxos migratórios vindos dessa região
esteve no cerne das iniciativas tomadas. No âmbito da imigração Marrocos-Espanha, as
políticas de controle rigoroso das fronteiras espanholas tiveram de se coadunar com a
política interna da Espanha no que tange a seus próprios interesses quanto à imigração
de africanos. Mas o rigor do cerco espanhol nem por isso foi menos acentuado, e a
influência da União Européia nesse campo foi determinante. Forneceu a maior parte dos
fundos no que se tornou uma fronteira muitas vezes fortalecida militarmente, e
permanentemente policiada e equipada com tecnologia de sensores e radares avançada.
Já quanto à política espanhola, se nota um grande desenvolvimento interno de
recepção do imigrante, principalmente pelas políticas de regularização e pelo
estabelecimento de cotas laborais para entrada controlada de imigrantes. Geddes fala
das regularizações presentes nos anos 90 na política migratória do sul da Europa como
relacionadas a fatores domésticos, principalmente o mercado de trabalho informal que
prevalece nos países sul-europeus. É aí que o autor situa a principal fonte da política
migratória dos países sul-europeus: ao contrário dos países de imigração mais antigos,
ainda têm em seu cenário uma grande escala de informalidade econômica e
conseqüentemente de imigração irregular. Se encorajadoras de mais imigração, as
97
regularizações são diretamente contrárias à política de imigração da UE (GEDDES,
2003, pp. 150 e 152), como também o é a política de cotas. É uma política que se
adequa à percepção geral da imigração pelos países do sul. Segundo Collinson (2003,
pp. 306 e 307), a imigração, até mesmo a ilegal, não aparece como um problema
especificamente econômico para os países do sul da Europa. Visto como um problema,
o é social e político, mas não econômico.
Cabe ser observado o contraste entre a ameaça real e a ameaça suposta quando
se fala em impacto econômico/laboral da imigração no sul da Europa. Os dados
mostram que a porcentagem de estrangeiros na Espanha é de 3,85% da população e que,
apesar de já ser considerado um país de imigração, a quantidade de fluxo ainda é
limitada. O impacto da imigração na economia também é limitado, trazendo em geral
mais benefícios que malefícios, pois a imigração supre a demanda de trabalho menos
qualificado que não é absorvida por nativos, e provoca revitalização da economia. Os
benefícios demográficos são incontestáveis para uma Europa cada vez mais
envelhecida. É uma realidade que contrasta com a sua percepção. É a percepção da
realidade que causa medo e apreensão no público e resulta na atual securitização da
imigração regular e irregular nas políticas migratórias. Segundo Tsardanidis (2003, p.
322), uma das preocupações securitárias do sul da Europa para com o Mediterrâneo do
Sul é que o lento crescimento econômico e alto desemprego que prevalecem nestes
últimos, em contraste com os primeiros, encorajem a migração em massa sul-norte. Os
fluxos migratórios que resultariam de um futuro colapso econômico e político teriam
um efeito desestabilizador nas sociedades do sul da Europa, que já enfrentam
dificuldades decorrentes da crise econômica. Mas esse temido efeito, segundo as
evidências, ainda é falso.
Mas apesar desses efeitos positivos da imigração para economia da Espanha,
além de manter seu compromisso com a União Européia na intensificação do controle
de fronteiras, o país esteve no cerne da criação de iniciativas como a Cooperação
Euromediterrânea juntamente com os demais sul-europeus. Segundo Gillespie, de modo
geral, sob administração socialista a política espanhola para o Mediterrâneo foi
compatível com as ambições nacionais de se tornar membro das Comunidades
Européias. Após tornar-se membro, a Espanha se tornou o mais importante interlocutor
entre seus parceiros mediterrâneos, após seu esforço diplomático e seu vigoroso
crescimento econômico. O resultado, nos anos 1990, foi ter feito parte da liderança da
política para o mediterrâneo das CE/UE (GILLESPIE, 2001, p. 04). E de fato a Espanha
98
ocupou lugar de destaque no lançamento da Cooperação Euro-Mediterrânea em 1995
(GILLESPIE, 2001, p. 05).
A principal preocupação que parece mobilizar os sul-europeus em prol da
Cooperação Euromediterrânea e que tem relação direta com a imigração em massa, é a
instabilidade político-econômica do Norte da África. Collinson fala da demanda, vinda
do sul da Europa (França, Itália e Espanha), por ajuda econômica e iniciativa política,
pela CE, ao Norte da África, para que, através do ataque às causas raízes a imigração
diminuísse (2003, p. 312). Segundo Gillespie, na Espanha há uma sensação de que se os
sérios problemas econômicos e sociais do norte da África não têm uma atenção mais
efetiva e apoio da UE irão se agravar e seus efeitos transbordarão pelo Mediterrâneo,
ameaçando a estabilidade e prosperidade da Espanha (2001, p. 07). Por isso, conforme o
mesmo autor, com relação a problemas de segurança não militares, a principal atuação
da política da Espanha na UE desde o fim da década de 90 tem sido promover a
colaboração no campo da Justiça e Assuntos Internos, com o principal objetivo de obter
corroboração multilateral dos seus esforços domésticos e bilaterais para lidar com
terrorismo e migração (2001, p. 21). Por isso a União Européia é vista pela Espanha
como uma fonte crucial de fortalecimento de sua capacidade de controlar fluxos
migratórios – vide a ênfase central posta por Madri sobre migração no debate que levou
à adoção da Common Mediterranean Strategy (GILLESPIE, 2001, p. 35).
Nesse cenário de políticas por vezes contraditórias, a convergência entre a
política espanhola de aceitação de imigrantes pela necessidade de seu mercado de
trabalho e a necessidade de restringi-los pelas exigências da política européia tem sido
feita nos seguintes termos: a separação entre regulação interna e controle de fronteiras;
e, principalmente após 2000, a diferenciação entre o imigrante regular e o irregular. A
regulação interna dispõe, ainda que parcamente, sobre integração, aceita a vinda de
imigrantes desde que no limite das cotas estabelecidas, e preocupa-se em regularizar os
residentes ilegais em vários períodos das décadas de 80/90/2000. Esse último aspecto da
política é reputado contrário à filosofia de restrição européia, pois segundo alguns
autores, estimularia a continuidade da imigração ilegal. De qualquer forma, as
exigências de Schegen e da UE quanto ao controle de fronteiras vêm sendo cumpridas
com todas as nuances de securitização que caracterizam a política européia de
imigração.
Já quanto à diferenciação entre regular e irregular, esse último tem sido objeto
do endurecimento da política de imigração da Espanha. Na nova legislação de 2000,
99
migrantes com status legal têm direito a mais benefícios e a estabilidade, enquanto os
irregulares são submetidos a expulsões mais severas e expedientes que no passado
(GILLESPIE, 2001, p. 14).
Mas há que se ressaltar que a mentalidade de “fortaleza européia” que
predomina na Europa do Espaço Schengen desde a abolição de fronteiras internas não
parece ser intrínseca à Espanha. Segundo Gillespie, a posição oficial da Espanha é de
crítica a essa mentalidade (2001, p. 14), e a relação espanhola com a imigração e o
papel dessa na sua economia é um aspecto da explicação. Mas a Espanha não deixa de
representar uma fronteira externa da “fortaleza européia”, e para se integrar
propriamente à UE, precisa cumprir as exigências do que acordou. Para o mesmo autor,
a resposta de Madrid é a tentativa de balancear o controle de fronteiras e a cooperação
com os parceiros do sul. Ainda assim, a mentalidade de “fortaleza” toma corpo nos
discursos oficiais quando das referências à Cooperação Euromediterrânea e seu papel
como “vacina” contra os problemas do sul (2001, p. 14).
Assim, não obstante os impulsos internos à imigração, a Espanha só se tornou
cada vez mais européia no controle da imigração. Em notícia do El Pais de 17 de maio
de 2000, transcrita por Gillespie (2001, p. 25), em maio de 2000 o então Ministro do
Interior, Jaime Mayor Oreja, colocou a imigração como o principal problema de
coexistência para a Espanha durante a década que viria, substituindo o terrorismo do
ETA. E de fato, agora segundo o autor, lideranças da Espanha gostariam de ver a
Cooperação Euromediterrânea eventualmente adotando convenções tanto relativas a
migração como a terrorismo.
Com tudo isso, percebe-se como a UE é responsável pelo estabelecimento de
um plano político para o fortalecimento das fronteiras externas que influenciou
fortemente os elementos repressivos da política migratória do sul da Europa. Ajustando
suas políticas às exigências da UE, aumentaram a ênfase e a capacidade de controle de
suas fronteiras externas e a intenção de expulsar imigrantes ilegais, estabelecendo
inclusive acordos com países terceiros para facilitar essas expulsões (GEDDES, 2003,
p. 166).
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4.1. A POLÍTICA MIGRATÓRIA PÓS 11/09 E A RESPOSTA DA UNIÃO EUROPÉIA
4.1.1. A União Européia e a reação aos atentados terroristas iniciados em 11 de
Setembro de 2001
No começo dos anos 2000, a política migratória européia seguia sua cadência
de fiscalização severa das fronteiras externas da UE; mas a partir do Tratado de
Amsterdã e do Conselho de Tampere, em 1999 – o primeiro a tratar exclusivamente de
imigração – esta passava a receber uma maior atenção européia, principalmente quanto
à necessidade de se construir uma política migratória comum no continente em sua parte
ocidental. Os atentados do 11 de Setembro vieram para acelerar algumas tendências que
se anunciavam na política migratória e diminuir o compasso de outras.
O discurso que introduziu a fase da securitização da imigração ilegal que se
seguiu aos atentados terroristas de 11/09 de 2001 está presente nas reuniões dos
conselhos europeus pós atentados e nos comunicados da Comissão Européia. A
Comissão, em documento de trabalho de 05/12/2001 classifica imigrantes e refugiados
como potenciais terroristas e propõe medidas severas e emendas às legislações
européias “para que não haja meios para que aqueles que apóiem ou cometam atos
102
terroristas de adentrar ao território da União Européia.” Para isso o documento propõe
rastreamentos mais severos dos que forem ultrapassar as fronteiras, incluindo uma
política de vistos mais estrita e o possível uso de dados biométricos, assim como
medidas para aumentar a cooperação entre os guardas de fronteiras, serviços de
inteligência e autoridades de imigração e asilo. Uma estreita relação entre requerentes
de asilo e terroristas é também feita pela Council Common Position de 27/12/2001 on
Combating Terrorism, que solicita que os Estados Membros investiguem refugiados e
requerentes de asilo “com o propósito de assegurar-se que o requerente não planejou,
facilitou ou participou a consecução de atos terroristas”.
Dentre os Conselhos da Europa, formados pelos chefes de Estado e de Governo
dos Estados Membros e o Presidente da Comissão, o que mais ostensivamente relaciona
imigração ilegal e terrorismo é o que imediatamente se seguiu aos atentados do 11 de
Setembro: o Conselho Europeu de Laeken, de 14 e 15 de dezembro de 2001. Segundo
as Conclusões da Presidência, “o melhor gerenciamento das fronteiras externas da
União ajudará na luta contra o terrorismo, as redes de imigração clandestina e o tráfico
de seres humanos”. Seguindo esse posicionamento do Conselho, a Comunicação da
Comissão ao Conselho e ao Parlamento Europeu rumo a uma gestão integrada das
fronteiras externas dos Estados-Membros da União Européia relaciona os dois
fenômenos da seguinte forma:
Fronteiras vulneráveis, a necessidade de desenvolver infra-estruturas nos
países candidatos e nos países terceiros para tratar a questão da imigração
clandestina, bem como os riscos de criminalidade organizada e de terrorismo,
têm repercussões em todos os Estados-Membros, quer apliquem ou não a
totalidade do acervo de Schengen.
O que se percebe é que o o Conselho Europeu de Laeken foi provavelmente a
expressão mais clara no discurso europeu de associação direta entre imigração ilegal e
terrorismo. Os documentos que se seguiram às conclusões de Laeken se aproximaram
da expressividade desse, como é o caso de trechos desse Comunicado da Comissão
Européia. Esse discurso mais expresso de associação entre imigração ilegal e terrorismo
parece predominar como conseqüência imediata de atentados terroristas. A correlação
deixa de ser visível nos documentos de ocorrência temporal mais distante dos atentados.
O Conselho de Justiça e Assuntos Internos que se seguiu aos atentados de Londres, por
exemplo, vem mais uma vez relacionar uma mesma estratégia para combate da “ameaça
do terrorismo e crime organizado e o desafio do gerenciamento de fluxos migratórios
(CONSELHO DA UNIÃO EUROPÉIA, 01 e 02.12.2005)”.
103
Segundo Apap e Carrera (2003, p. 42), as mudanças imediatas que se seguiram
aos atentados de 11/09 e que são justificadas por essa lógica de segurança, foram a
utilização de dados biométricos, fiscalização intrusiva, troca de dados com terceiros
países (inclusive com riscos de infringir a Diretiva 95/46/EC sobre proteção de dados) e
a visão do imigrante com certa suspeita. A evolução da fiscalização de quem entra em
território da UE através da incorporação de dados biométricos nos documentos de
viagem e estada é visível como conseqüência dos atentados terroristas em solo europeu
ao longo desta década, em Madri e Londres. Como conseqüência dos atentados do 11 de
Setembro, essa incorporação é apenas sugerida pelo Conselho Europeu de Sevilha
(24.10.2002), que solicita relatório da Comissão sobre a possibilidade da adoção de
novas possibilidades para identificação de indivíduos. Em Tessalônica, em Conselho de
2003 (19-20.06.2003), o termo “biométrico” já é utilizado, e o uso desse tipo de dado é
dito como necessário para o estabelecimento dos sistemas de informações que
começaram a se aperfeiçoar neste século. Após o 11 de Março de 2004, o Conselho de
Justiça e Assuntos Internos expressa o amplo entendimento de que os passaportes dos
cidadãos europeus deverão conter a imagem facial como identificador biométrico
obrigatório e impressões digitais como identificador opcional (CONSELHO DA
UNIÃO EUROPÉIA, 08.06.2004). Em outubro o entendimento se torna mais severo,
quando o Conselho concorda em incluir as impressões digitais também como
identificador biométrico obrigatório (CONSELHO DA UNIÃO EUROPÉIA, 25-
26.10.2004). Em novembro, o Conselho já expede regulação instruindo a adoção da
proposta da Comissão para a incoporação de atributos biométricos em passaportes e
vistos (JORNAL OFICIAL DA UNIÃO EUROPÉIA, 20.11.2004). Após os atentados
de Londres, em 2005, a Comissão européia destaca como o Conselho Europeu e o
Conselho da União Européia repetem a importância da utilização de dados biométricos
em documentos de viagem e bancos de dados para aumentar o nível de segurança da
União Européia (COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPÉIAS, 24.11.2005). Daí
se conclui que a importância do aperfeiçoamento dos bancos de dados e da inclusão da
tecnologia de dados biométricos para a segurança européia é concepção comum e que
fez parte do pacote de medidas que se seguiu a cada atentado terrorista. Sua
contribuição eficaz para evitá-los, entretanto, nos casos de Madri e Londres, não está
clara. Ainda assim, o incremento das bases de dados individuais, que incorporam as
tecnologias possíveis, como o uso de dados biométricos, é um aspecto do regime de
segurança em torno da imigração na UE que não dá sinais de enfraquecimento.
104
Outra importante reação da União Européia ao 11 de Setembro e que se
relaciona com a lógica de segurança dos discurso pós atentados foi o re-exame das
regras de asilo, solicitado pelo Conselho Europeu de 20/09/2001, que pediu que a
Comissão “analisasse urgentemente a relação entre a salvaguarda da segurança interna e
o respeito às obrigações e instrumentos de proteção internacional”. Karyotis (2007, pp.
21 e 22) interpreta esse trecho como uma tentativa de achar meios legais de excluir
requerentes de asilo das provisões da Convenção de Refugiados de 1951, em particular
aqueles suspeitos de ataques terroristas. A Comissão, em resposta, publica documento
de trabalho de 05/12/2001 em que
“analisa os mecanismos jurídicos que permitem actualmente excluir da
protecção internacional as pessoas que a não merecem, incidindo
especialmente sobre as pessoas suspeitas de atividades terroristas”.
A partir daí encoraja os Estados a “rigorosamente e escrupulosamente” aplicar as
cláusulas de exclusão previstas no Artigo 1 (F) da Convenção de Refugiados, “na
medida em que esse instrumento nunca teve por objectivo conceder refúgio aos
delinquentes, nem protegê-los contra eventuais procedimentos penais”. O ponto F do
artigo 1º da Convenção relativa ao estatuto dos refugiados estabelece que o estatuto de
refugiado não será aplicável às pessoas acerca das quais
“existam razões ponderosas para pensar:
(a) Que cometeram um crime contra a paz, um crime de guerra ou um crime
contra a humanidade, segundo o significado dos instrumentos internacionais
elaborados para prever disposições relativas a esses crimes;
(b) Que cometerem um grave crime de direito comum fora do país que deu
guarida, antes de neste serem aceites como refugiados;
Aqui, a reação imediata pareceu ser a atribuição ao instituto do asilo a
característica de uma potencial via de entrada de terroristas no país de albergue, e esse é
o principal aspecto do discurso securitizatório. A Comissão cita então as já existentes
cláusulas de exclusão do benefício do asilo, cuja possibilidade de aplicação parece ser
menos objetiva e precisa que arbitrária. Não é aplicado a pessoas que tenham cometido
alguma das infrações, e sim àqueles acerca dos quais existam razões “convincentes”
para pensar que as tenham cometido. Ao relacionar essas exceções na série de
documentos que surgiram como resposta aos atentados terroristas de 11 de Setembro,
fica evidente um estado de emergência que poderia dar lugar à restrição da proteção de
refugiados.
Segundo o mesmo Documento de Trabalho,
“no domínio da imigração legal, as três propostas da Comissão de directivas
do Conselho apresentadas até ao momento relativas ao direito de
reagrupamento familiar, ao estatuto dos nacionais de países terceiros que são
residentes de longa duração e às condições de entrada e de residência de
105
nacionais de países terceiros para efeitos de emprego assalariado e de
exercício de uma actividade económica independente, já contemplam
cláusulas de “ordem pública”. Estas permitem que os Estados-Membros
recusem a admissão de nacionais de países terceiros por razões de ordem
pública ou de segurança nacional. Uma aplicação rigorosa destas cláusulas é
certamente a melhor forma de reforçar a segurança em vez de introduzir
alterações substanciais às diferentes propostas em questão”.
É mais um exemplo da emergência com que a imigração ilegal passou a ser
imediatamente tratada nos discursos logo após o 11 de Setembro. É também uma
demonstração de que a securitização da imigração ilegal já de fato existia antes dos
atentados, uma vez que a União Européia já dispunha de boa parte dos instrumentos
legais relativos à imigração ilegal que foram reforçados após 2001.
Um aperfeiçoamento dessa tentativa de restrição à cessão do status de
refugiado é citado por Monar (2005, pp. 132 e 133), que menciona como realização da
UE no campo da Justiça e Assuntos Internos a Diretiva 2004/83/EC, sobre padrões
mínimos para a qualificação e o status de nacionais de terceiros países ou pessoas sem
Estado como refugiados. Nela, o artigo 14 permite que Estados Membros neguem ou
revoguem o status de refugiado com base em alegações sobre segurança nacional, uma
alternativa de exclusão de refugiados não prevista pela Convenção de Genebra e
claramente inspirada nas percepções securitárias pós atentados terroristas de 11 de
Setembro, segundo o próprio autor.
Um dos fatores de mudança impulsionados pelos atentados de 11/09 é a
aceleração da tomada de decisões em nível europeu – processo tradicionalmente difícil,
mas que foi notavelmente desenvolvido após 2001 na área de Justiça e Assuntos
Internos. Sobre isso, Apap e Carrera (2003, p. 41) confirmam que, apesar da ineficiência
do processo de decisões nessa área, a UE demonstrou, depois do 11 de Setembro, que
pode tomar decisões rapidamente, particularmente no que diz respeito a medidas de
segurança.
4.1.2. Crescimento da Europeanização da Política Migratória: a decisão por
maioria qualificada, possíveis antecedentes de uma futura Patrulha Européia de
Fronteiras; rede de oficiais de ligação da imigração. Contradição
Intergovernamental - Tratado de Prüm
Uma das principais mudanças na política migratória da União Européia
introduzida no século passado e implementada neste foi a efetiva comunitarização da
maior parte do pilar de Justiça e Assuntos Internos. O Tratado de Amsterdã determinou
106
essa comunitarização, mas manteve a tomada de decisões por unanimidade pelo período
transicional de cinco anos. Conforme lembra Monar (2005, p. 145), o Tratado de Nice,
por sua vez, promoveu avanço nessa área, estabelecendo o uso da maioria qualificada na
seara da política de asilo. Essa abertura gradual em direção à votação por maioria foi
completada pela Decisão 2004/972/EC, adotada pelo Conselho em 22 de dezembro de
2004, para aplicar o procedimento de co-decisão para todas as áreas comunitarizadas no
âmbito da Justiça e Assuntos Internos, com exceção de medidas relacionadas à
imigração regular e lei familiar. Ou seja, ainda segundo o autor, o Conselho passou a
decidir por maioria qualificada nas questões de asilo, imigração ilegal, controle externo
de fronteiras e cooperação civil, tudo com base no direito exclusivo de iniciativa da
Comissão em co-decisão com o Parlamento. Um fortalecimento significativo, portanto,
das atuações da Comissão e do controle parlamentário nessas áreas. Esse avanço
legislativo de cessão de soberania em uma área tão cativa da política nacional mostra a
importância do controle, pela UE, das fronteiras e da imigração.
Os anos 2000 viram um crescimento sem precedentes das estruturas européias
no controle de fronteiras, ainda que uma parte do processo esteja no discurso e outra
parte encontre ocasionais dificuldades de funcionamento eficaz. Ainda assim, o plano
de controle de fronteiras adotado pelo Conselho Europeu de Sevilha em junho de 2002
foi de grande envergadura e evidenciou a grande importância do tema para a UE. O
plano consistia principalmente na formação de uma força conjunta de patrulha de
costas, portos e fronteiras contra imigrantes ilegais. O pacote de medidas ainda era
conseqüência dos atentados de 11 de Setembro de 2001. Um mês antes, em maio de
2002, a Comissão já defendia uma gestão integrada das fronteiras externas dos Estados-
Membros da União Européia, com pelo menos cinco componentes:
a) Um acervo legislativo comum; b) Um mecanismo comum de concertação
e de cooperação operacional; c) Uma avaliação comum e integrada dos
riscos; d) Pessoal formado em termos de dimensão europeia e equipamentos
interoperacionais; e) uma partilha dos encargos entre os Estados-
Membros, na perspectiva de um Corpo Europeu de Guarda de
Fronteiras (COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPÉIAS,
07.05.2002, grifo nosso).
O objetivo de conseguir um dia concertação que desse origem a um Corpo
Europeu de Guarda de Fronteiras foi materializado na criação da FRONTEX, a Agência
Européia de Gestão da Cooperação Operacional nas Fronteiras Externas dos Estados-
Membros da União Europeia. Segundo o Regulamento do Conselho (CE) 2007/004, as
principais tarefas da agência, além da gestão das fronteiras, são: prover assistência para
os Estados Membros no treinamento da guarda de fronteira; análise de risco;
107
desenvolvimento de pesquisa relevante para o controle e a vigilância das fronteiras
externas; e a provisão de assistência para os Estados Membros em circunstâncias que
requeiram assistência técnica e operacional em fronteiras externas, assim como o
suporte necessário na organização de operações conjuntas de retorno de requerentes de
asilo rejeitados e imigrantes ilegais. Segundo Monar (2005, pp. 136 e 137), a agência é
financiada principalmente por orçamento europeu, e foi investida de substanciais
poderes de operação que ultrapassam o âmbito de agências como a Europol e a
Eurojust. De acordo com o artigo 2 do Regulamento, ela não deverá apenas avaliar, mas
aprovar e coordenar propostas de operações conjuntas de projetos-piloto iniciados por
Estados Membros. Também poderá tomar a iniciativa das ações, se de acordo com os
Estados Membros. A assistência para Estados Membros inclui a cessão de seus próprios
especialistas e de seu equipamento técnico. A comissão de gerenciamento é composta
de um representante de cada Estado Membro e dois representantes da Comissão.
Cientes de que a tomada de decisões por unanimidade pode paralisar uma agência
investida de tantos poderes operacionais, os Estados Membros concordaram em decidir
na maior parte das vezes por maioria qualificada, ainda segundo Monar.
O mesmo autor opina que a agência claramente não constitui uma guarda
européia de fronteiras propriamente dita, mas cria uma espécie de comando estrutural de
coordenação e tem alcance direto nas forças nacionais de guarda de fronteiras que
poderiam, mais tarde, facilitar consideravelmente a construção das estruturas de uma
guarda européia de fronteiras (MONAR, 2005, p. 138). A FRONTEX entrou em vigor
em 2005 e segundo Hobbing, (2005) ao contrário de agências intergovernamentais
como a Europol, tem seu próprio staff, e portanto não precisa depender de oficiais de
ligação destacados dos Estados Membros, que ainda permanecem responsáveis por eles
mesmo com o destacamento.
A concretização de uma agência européia de controle de fronteiras, hoje em
pleno vigor, apesar de operar com dificuldades, mostra a real intenção da realização
futura de um possível corpo comum europeu de guarda de fronteiras, ainda objeto de
debate nas instituições européias. A FRONTEX é, assim, um dos exemplos mais
destacados da envergadura assumida pelo controle de fronteiras no âmbito da União
Européia. O fato dessa nova realidade supranacional buscar europeanizar um tema tão
caro à soberania nacional como o controle de fronteiras, mostra que a securitização da
imigração rompe barreiras que há poucos anos atrás eram regras de desobediência
improvável.
108
A ação de europeanizar o controle de fronteiras deu ainda mais um passo em
2006, na adoção de um Regulamento, pelo Conselho, estabelecendo um código
comunitário com normas de controle das fronteiras externas e condições para a ausência
de controle de pessoas que cruzem as fronteiras internas (CONSELHO DA UNIÃO
EUROPÉIA, 21.02.2006). O Regulamento determinou quais devem ser as condições
comuns para permissão e recusa de entrada de terceiros nas fronteiras externas, definiu
os vários tipos de fronteiras externas, terra, ar e mar e regras para fiscalização de certas
categorias de pessoas, como diplomatas, pilotos, trabalhadores etc. O código
comunitário também adapta as provisões das Convenções de Schengen quanto à
abolição do controle de fronteiras internas e aos vários procedimentos para reintrodução
temporária de fiscalização de pessoas no caso de ameaça à política pública ou à
segurança interna de um Estado Membro. A necessidade de adoção desse código
quando já existiam as normas de Schengen quanto às medidas compensatórias de
controle de fronteiras parece atender ao viés de segurança que não cessa de determinar o
modus operandi do controle de fronteiras da UE.
Também o combate à imigração ilegal em nível europeu conheceu significativo
avanço após 2001. Em 2004, ainda antes dos atentados de Madri, o Conselho adotou,
em 19 de fevereiro de 2004 o Regulamento 377/2004, sobre a criação de uma rede de
oficiais de ligação da imigração (Immigration Liaison Officers – ILO). Na definição do
Regulamento, entende-se por agente de ligação da imigração o representante de um
Estado Membro, destacado no estrangeiro pelos serviços de imigração ou por outra
autoridade competente, para estabelecer ou manter contatos com as autoridades do país
de acolhimento, no sentido de contribuir para a prevenção e combate da imigração
ilegal, para o regresso dos imigrantes ilegais e para a gestão da imigração legal. Esses
agentes têm ampla função de fiscalização da imigração ilegal na União Européia,
ficando incumbidos de recolher informações a respeito de: fluxos de imigrantes ilegais
provenientes do país de acolhimento, ou que por ele transitem; itinerários seguidos por
esses fluxos de imigrantes ilegais para atingirem os territórios dos Estados-Membros; o
respectivo modus operandi, nomeadamente os meios de transporte utilizados, a
participação de intermediários, etc.; existência e atividades de organizações criminosas
implicadas no contrabando de imigrantes; formas e meios de auxiliar as autoridades dos
países de acolhimento na prevenção dos fluxos de imigração ilegal provenientes dos
seus territórios, ou que por eles transitem; e, entre outros tipos, formas e meios de
facilitar o regresso e o repatriamento dos imigrantes ilegais para os seus países de
109
origem (JORNAL OFICIAL DA UNIÃO EUROPÉIA, 02.03.2004). Segundo ainda o
Regulamento, as informações fornecidas pelos agentes têm importância no
desenvolvimento de um mecanismo de avaliação para monitorar as relações com os
países terceiros que não cooperam com a União Europeia no combate à imigração
ilegal. Segundo Monar (2005, p. 134), a criação da rede de oficiais de ligação da
imigração pode ser considerada um pequeno passo em direção a um braço de serviço
comum externo na política imigratória da UE, o que é mais um exemplo do cada vez
mais persistente crescimento da europeanização do trato com a imigração na União
Européia.
Apesar do desenvolvimento da integração européia na área de Justiça e
Assuntos Internos que se seguiu aos atentados terroristas do 11 de Setembro, o mesmo
“terrorismo internacional” motivou um retrocesso nessa integração, na figura do
Tratado de Prüm, apelidado de “Schengen III” e intergovernamental, como o próprio
advento do Acordo de Schengen na década de 80. Segundo seu preâmbulo, o objetivo
do tratado é avançar no desenvolvimento da cooperação européia, desempenhar um
papel pioneiro no estabelecimento do mais alto padrão possível de cooperação,
especialmente através da troca de informações, particularmente no combate do
terrorismo, crime trans-fronteiriço e migração ilegal, ao mesmo tempo em que deixa a
participação nessa cooperação aberta para todos os Estados Membros da União
Européia (CONVENTION..., 2005)”. Balzacq et.al (2006) faz um estudo
pormenorizado do que representa o Tratado de Prüm para o acquis europeu. Segundo os
autores, o diploma legal cria um banco de dados restrito aos sete signatários,
institucionalizando uma nova fronteira eletrônica entre os sete e os dezoito restantes.
Afeta de tal maneira a europeanização, que reduz o poder das instituições da UE e
restringe o desenvolvimento da política de segurança de alguns Estados Membros
(BALZACQ et. al., 2006, p. 02). Ainda conforme os mesmos autores, a Convenção de
Prüm endossa a visão de que o terrorismo, o crime transfronteiriço e a migração ilegal
são as ameaças centrais para a segurança dos signatários (BALZACQ et. al., 2006, p.
04), o que é essencial na visão de securitização de temas não originalmente securitários,
como a imigração ilegal. Com efeito, a Convenção mais uma vez associa diretamente a
luta contra o terrorismo com a imigração ilegal.
O tipo de cooperação intergovernamental representada pelo tratado, como é
lembrado pelos autores, tende a ser utilizado para obter mais facilmente acordo em uma
série de medidas políticas que dificilmente seriam aprovadas sob os auspícios da UE
110
(BALZACQ et. al., 2006, p. 10). Resta claro aqui a configuração da teoria da
securitização na tomada de decisões que se legitimam pela emergência da situação, pela
gravidade do perigo, e burlam o modus operandi regular ou mesmo uma estrutura legal
inteira: o processo em andamento da integração européia e a atuação do Parlamento
Europeu, por exemplo.
O Tratado ainda busca algum tipo de relação com a legislação comunitária,
além da simples menção de uma possível integração à legislação da UE: no capítulo
sobre imigração ilegal, faz alusão à Regulação 377/2004 do Conselho, sobre a criação
da rede de oficiais de ligação da imigração. É como se o diploma procurasse revestir-se
da legitimidade da estrutura comunitária ao mesmo tempo em que buscou a via
intergovernamental para fugir das desvantagens do escopo supranacional.
Importante ressaltar que a Comissão não se referiu a Prüm como obstáculo. O
Comunicado da Comissão para o Conselho e o Parlamento Europeu sobre melhor
eficiência, interoperabilidade e sinergias entre bases de dados européias na área de
Justiça e Assuntos Internos vê Prüm como um mecanismo para reduzir as fraquezas da
troca de dados entre Estados Membros. O Parlamento Europeu, por sua vez, não fez
reclamações sobre o assunto, segundo Balzacq et. al. (2006, p. 17). Em 23/11/2006 o
Tratado de Prüm entrou em vigor entre Áustria, Espanha e Alemanha. França, Bélgica,
Holanda e Luxemburgo precisam completar os processos de ratificação do diploma em
seus ordenamentos jurídicos internos.
4.1.3. A sofisticação das redes européias de informação e transmissão de dados:
VIS e SIS II
Uma das principais realizações da União Européia no campo da Justiça e
Assuntos Internos que já se desenvolvia nos anos 1990 mas tornou-se plena nos anos
2000 foi o aperfeiçoamento das redes continentais de informação e transmissão de
dados. O impulso para esse desenvolvimento foi dado pelos atentados de 11 de
Setembro. Como reação imediata, os Conselhos de Laeken e Sevilha já destacavam a
importância da criação de um sistema europeu comum de troca de dados sobre vistos. O
Conselho de Justiça e Assuntos Internos de junho de 2003 (CONSELHO DA UNIÃO
EUROPÉIA, 05-06.06.2003) nomeou o novo sistema de VIS – Visa Information
System.
A articulação de sistemas de informação foi um elemento que apareceu como
reação também após os atentados de Madri. A Declaração de Combate ao Terrorismo de
111
Março de 2004 (CONSELHO DA UNIÃO EUROPÉIA, 25.03.2004) destacava a
importância de maximizar a efetividade de sistemas de informação. Além do VIS, que,
recomenda o Conselho, deveria continuar a ser desenvolvido, também o SIS II, a
segunda versão do Sistema de Informação de Schengen deveria ser operacionalizada
para entrar em vigor ainda em 2004. Além dos sistemas em si, deveriam ser exploradas
as sinergias entre o VIS, o SIS II e o já existente EURODAC, com o objetivo de luta
contra o terrorismo.
Sobre o VIS, Monar destaca a decisão do Conselho de junho de 2004, que
adotou o sistema e descreve sua arquitetura como sendo formada por um “sistema de
informação sobre vistos” (CS-VIS), e uma interface nacional (NI-VIS) em cada Estado
Membro, que provê uma conexão para autoridade nacional central relevante do
respectivo Estado Membro, e a infraestrutura de comunicação entre o sistema central de
informações sobre vistos e as interfaces nacionais. Os Estados Membros precisam
desenvolver ou adaptar sua infraestrutura ao sistema de informações sobre vistos, mas a
responsabilidade pelo desenvolvimento da arquitetura central é da Comissão
(MONAR,
2005, p. 136). Segundo a Comisssão (COMISSÃO DAS COMUNIDADES
EUROPÉIAS, 11.12.2003), o sistema teria capacidade de conectar pelo menos 27
Estados Membros, 12.000 usuários do sistema e 3.500 postos consulares ao redor do
mundo, num estudo baseado na suposição de que 20 milhões de requisições de vistos
seriam analisadas diariamente. É, portanto, um intrincado sistema europeu de troca de
dados que integra o pacote de medidas custosas e tecnológicas que entraram em vigor
após os atentados do 11 de Setembro, em mais um sinal da relevância do tema da
entrada de terceiros em território europeu para a UE.
Ainda sobre o mesmo tema e ainda conforme o autor, o Conselho, num texto
adotado mais cedo (Council Document 6535/04) definiu a funcionalidade básica do
sistema de informações sobre vistos, que é incluir os vistos uniformes de Schengen e os
vistos nacionais e englobar informações sobre status de vistos (solicitações, anulações,
negativas, extensões, etc.), dados pessoais que permitam a identificação do portador do
visto, fundamentações para recusa de vistos, cancelamentos e extensões (MONAR,
2005, p. 136). A idealização do sistema, portanto, corresponde a uma complexa base de
dados que possibilite o objetivo primeiro da política migratória e fronteiriça da UE: o
controle, ainda que, numa Área de Liberdade, Segurança e Justiça, o vértice securitário
claramente se ponha em detrimento do vértice da liberdade. Segundo o autor,
organizações de liberdade civil expressaram preocupação quanto ao VIS, alegando o
112
risco da erosão da privacidade com esse armazenamento de dados pessoais e a
vigilância do movimento de pessoas na UE. Importante ressaltar ainda que, de acordo
com estimativas da Comissão, a operacionalização do VIS tem um custo de 130 milhões
de euros, significando mais um investimento substancial em um instrumento interno de
segurança da UE (MONAR, 2005, p. 136). A previsão é de que o VIS se torne
operacional ainda este ano.
Já o aperfeiçoamento do Sistema de Informações de Schengen, embora se
relacione com o alargamento da União Européia, passou a ser sugerido e estudado logo
após os atentados do 11 de Setembro nas conclusões presidenciais dos Conselhos
seguintes. Atualmente o SIS é um sistema comum de busca que permite o acesso, pelas
autoridades competentes dos Estados Membros, a alertas referentes a pessoas e
propriedades com o principal fim de permitir ou negar a entrada no respectivo Estado
Membro. Consiste em arquivos de dados localizados em cada uma das partes
contratantes para acesso entre si. Segundo a Comissão (C0MISSÃO DAS
COMUNIDADES EUROPÉIAS, 11.12.2003), o atual SIS só tem capacidade para lidar
como um máximo de dezoito Estados participantes. Daí a necessidade de se estabelecer
um novo sistema do qual possam participar os novos Estados Membros que se somaram
à UE em 2004 e que ainda irão se somar. Ou seja, põe-se em prática um grande avanço
tecnológico para que a patrulha da entrada e saída de pessoas da “fortaleza européia”
seja compatível com uma UE ampliada. Comunicado de 2005 da Comissão
(COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPÉIAS, 01.06.2005) informa que o SIS II,
ao contrário do SIS, será financiado por fundos da UE, com uma previsão inicial de
mais de 40 milhões de euros para o desenvolvimento do SIS II e do VIS. Comunicado
de 2005 (COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPÉIAS, 24.11.2005) destaca que
o acesso a certos dados biométricos do VIS e do SIS II teriam um significativo impacto
na luta contra a imigração ilegal, em mais um exemplo da dimensão de segurança com
que esse problema é tratado.
A entrada em vigor do SIS II estava inicialmente prevista para este ano, mas a
grande complexidade do projeto adiou o início de sua operacionalização para meados a
dezembro de 2008 (CONSELHO DA UNIÃO EUROPÉIA, 15.02.2007).
4.1.4. Consolidação dos vetores da política migratória da UE: ênfase nos Acordos
de Readmissão e ataque às causas raízes da imigração
113
Ao longo dos anos 2000, o conjunto de instrumentos legais adotados pelas
instituições da União Européia foram aos poucos formatando uma política de imigração
comunitária bem mais madura que na década passada. Os principais vetores
desenvolvidos ao longo dos últimos anos foram previstos por Romano Prodi, presidente
da Comissão Européia em 2002. Em discurso sobre uma constituição para o futuro da
Europa (PRODI, 2002), Prodi primeiramente assumiu que a segurança era
crescentemente ligada à imigração, declarando-se não convencido de que os dois temas
deveriam ser ligados, mas que seria perigoso ignorar os medos da população. O
problema então deveria ser tratado através: da coordenação do controle de fronteiras em
nível europeu; de uma abordagem comum para asilo e controle de fluxos migratórios;
da dimensão externa das políticas de migração, tais como as políticas de readmissão e
cláusulas sobre imigração e acordos com países não-membros da UE. Basicamente sob
esses vetores se construiu a política de imigração da União Européia na década de 2000
até a presente data.
Nesse aspecto, grande ênfase é dada pela UE para os Acordos de Readmissão.
Os Conselhos que se seguiram aos atentados do 11 de Setembro, de Sevilha,
Tessalônica e Bruxelas, já destacaram a necessidade de acelerar as negociações dos
acordos de readmissão com países terceiros os quais a Comissão tem competência de
realizar. Como destacou a Comissão (COMISSÃO DAS COMUNIDADES
EUROPÉIAS, 03.12.2002), o Conselho Europeu de Sevilha de junho de 2002 instou a
que:
"em todos os futuros acordos de cooperação, de associação ou acordos
equivalentes que a União Européia ou a Comunidade Européia celebrar com
quaisquer países, seja incluída uma cláusula relativa à gestão conjunta dos
fluxos migratórios, bem como à readmissão obrigatória em caso de imigração
ilegal".
Fica claro nos documentos seguintes ao 11 de Setembro que a principal
preocupação da UE quanto à gestão dos fluxos migratórios irregulares é o eficaz retorno
dos imigrantes a seus países de origem (CONSELHO DA UNIÃO EUROPÉIA, 14-
15.10.2002; 06.11.2003; 08.06.2004; COMISSÃO DAS COMUNIDADES
EUROPÉIAS, 14.10.2002). O uso de fundos comunitários em detrimento dos fundos
nacionais para o repatriamento de imigrantes e requerentes de asilo é outra
comprovação da importância do assunto na agenda européia.
Recursos financeiros comunitários foram também utilizados no lançamento de
um programa de estímulo à conclusão dos Acordos de Readmissão, o AENEAS -
Programme for financial and technical assistance to third countries in the areas of
114
migration and asylum. O programa é introduzido pelo Regulamento 491/2004 como
integrante das demais iniciativas da UE no sentido de estimular o desenvolvimento de
países terceiros, contribuindo indiretamente para seus esforços na lida com a pressão
emigratória. Mas o AENEAS tem a particularidade de ser principalmente dirigido aos
terceiros países “ativamente engajados na preparação ou implementação de um acordo
de readmissão iniciado, assinado ou concluído com a Comissão Européia (JORNAL
OFICIAL DAS COMUNIDADES EUROPÉIAS, 18.03.2004)”. Ou seja, o principal
objetivo do programa não é simplesmente fornecer ajuda financeira para estimular seu
desenvolvimento econômico e assim diminuir a necessidade de imigração dos
nacionais; é estimular a conclusão da que parece ser a principal preocupação da União
Européia no que concerne aos imigrantes ilegais: os acordos de readmissão.
Uma iniciativa mais organizada de investimento financeiro da UE na readmissão
de imigrantes foi o que o Conselho chamou de Return Management in the Area of
Migration (CONSELHO DA UNIÃO EUROPÉIA, 08.06.2004), uma reunião de
elementos formadores de um instrumento financeiro para gerenciamento de retorno na
área da migração. As conclusões fazem referência ao Return Action Programme,
aprovado ainda em 2002, e à concatenação de programas de financiamento de retorno já
existentes, que devem ser complementarmente usados nas operações de retorno
financiadas pela Comissão e que são: o European Refugee Fund, estabelecido em 2000;
o programa ARGO, para cooperação administrativa no campo das fronteiras externas,
vistos, asilo e imigração, instituído em junho de 2002, logo após os atentados de 2001,
portanto; e o já citado programa AENEAS. O que é importante perceber é que essas
medidas de ênfase na readmissão foram tomadas como conseqüência aos atentados
terroristas tanto de 2001 como de 2004, em mais uma sinalização da relação entre
imigração ilegal e terrorismo atribuída pela UE.
No ano de 2000, a Comissão expôs em Comunicado uma política de ataque aos
problemas de imigração inclinada ao desenvolvimentismo que voltaria a se anunciar ao
longo da década, mesmo após os grandes atentados terroristas. O reconhecimento do
Comunicado, seguindo posicionamento do Conselho, foi de que uma abordagem geral
da imigração também envolve a lida com questões políticas e direitos humanos. O
principal objetivo dos programas desenvolvidos pela UE segundo a Comissão, era
elaborar estratégias para reduzir a pressão migratória através do desenvolvimento
econômico dos países de origem e trânsito e apoiar atividades como reforma legislativa,
115
reforço jurídico e sistemas modernos de gerenciamento de fronteiras (COMISSÃO DAS
COMUNIDADES EUROPÉIAS, 22.11.2000).
Após 11 de Setembro de 2001 o foco da política migratória da UE tornou-se
ainda mais fixo e ampliado no controle de fronteiras e políticas de readmissão de
imigrantes irregulares. Mesmo assim, o Conselho Europeu de Sevilha, de 2002,
temporalmente bem próximo de 11 de Setembro de 2001 portanto, apoiou essa
abordagem desenvolvimentista, afirmando que
"a União Européia deve continuar a ter por objetivo constante a longo prazo
uma abordagem integrada, global e equilibrada, que vise combater as causas
profundas da imigração ilegal".
O Conselho afirmou ainda que
"a intensificação da cooperação econômica, o desenvolvimento das trocas
comerciais, a ajuda ao desenvolvimento, bem como a prevenção dos conflitos
são formas de favorecer a prosperidade econômica dos países em questão e,
por conseguinte, de reduzir as razões que estão na origem dos movimentos
migratórios".
Fora do âmbito específico da Cooperação Euro Mediterrânea, a UE apoiou esse
tipo de abordagem ainda em outras reuniões do Conselho (CONSELHO DA UNIÃO
EUROPÉIA, 14.02.2004; 30.01.2006). E de fato, segundo Buzan e Waever (2003, p.
360), a Europa tem uma tradição maior que a norte-americana na ênfase do discurso e
atuação desenvolvimentista. Essa tendência continuou mesmo após os grandes
atentados terroristas, tendo em vista que, segundo os autores, mesmo no ataque ao
problema do terrorismo há uma percepção comum na Europa que as causas sócio-
econômicas devem ser resolvidas. Assim, mesmo após os atentados, o maior foco da
UE, ao contrário dos EUA, juntamente com o aumento e a tecnologia do controle de
fronteiras, parece ser o ataque aos problemas estruturais. Esse ataque se materializa com
ajuda financeira, busca por liberalização política e econômica e uma certa, embora
vacilante e flutuante, defesa pela instalação da democracia nos países autocráticos,
como é o caso do Marrocos.
4.1.5. O discurso da liberalização migratória
Embora muito se fale da associação entre imigração e segurança na União
Européia, é importante frisar que essa é uma concepção predominante mas não única.
Em 2000, em comunicado que se seguiu ao Conselho de Tampere de 1999, a Comissão
sinalizou uma abertura da política de migração, numa abordagem contrária à restrição
da imigração que foi a regra desde a década de 1970. Segundo a Comissão,
116
“it is clear from an analysis of the economic and demographic context of the
Union and of the countries of origin, that there is a growing recognition that
the «zero» immigration policies of the past 30 years are no longer
appropriate”.
Aqui a Comissão expressamente reconhece a política de imigração zero que vigora na
Europa Ocidental desde o início das severas restrições à imigração nos anos 1970.
Segundo a Comissão, como resultado da crescente falta de mão de obra qualificada e
não qualificada, alguns Estados Membros começaram a recrutar nacionais de terceiros
Estados residentes fora da UE. A mensagem que continua é clara: a Europa não pode
mais resistir às pressões migratórias e deve aceitar que a imigração irá continuar e deve
ser propriamente regulada. Nessa nova situação, a Comissão afirma que os canais para a
imigração legal devem ser disponibilizados para migrantes laborais (COMISSÃO DAS
COMUNIDADES EUROPÉIAS, 22.11.2000). O discurso se mantém o mesmo ainda
em julho de 2001 (COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPÉIAS, 1107.2001).
Mas ao contrário do que possa parecer, esse tipo de discurso mais
liberalizatório em direção à migração regular continuou mesmo após o início dos
grandes atentados terroristas. Em dezembro de 2002, pouco mais de um ano dos
atentados terroristas em Nova Iorque, a Comissão se refere à migração como uma
prioridade estratégica para a União Européia, que bem gerida pode constituir um fator
positivo de crescimento e de sucesso. Nesse mesmo comunicado a Comissão reconhece
que a migração é encarada como um problema, “mas também como um fenômeno
essencialmente positivo, de que resultam simultaneamente oportunidades e desafios
(COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPÉIAS, 03.12.2002)”. Aqui fica
reconhecida a dualidade problema vs. necessidade do fenômeno imigratório para a UE.
A Comissão continuou o discurso liberalizador nos anos seguintes,
reconhecendo que a UE necessita de migrantes em certos setores e regiões para lidar
com suas necessidades demográficas e econômicas (COMISSÃO DAS
COMUNIDADES EUROPÉIAS, Tenth Anniversary of the Euro-Mediterranean
Partnership, 2005; Immigration website, 2006; 02.06.2004). Notícia reportada pelo
Migration News de janeiro do ano passado registrou declaração do vice-presidente da
Comissão Européia, Franco Frattini, afirmando que a Europa precisa de mais migração
em virtude do envelhecimento da população européia (MIGRATION NEWS, jan.
2006). O Livro Verde sobre migração econômica, também da Comissão, publicado em
2005, é a consolidação do discurso liberalizador. Propõe um debate sobre a adoção de
regras comuns entre os Estados-Membros para admitir migrantes econômicos na UE
117
entre nacionais de países terceiros (COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPÉIAS,
11.02.2005).
Também o Parlamento Europeu adota um discurso de liberalização da
migração regular, sendo ainda mais incisivo. Segundo o site da União Européia, o
Parlamento Europeu é favorável ao combate da imigração ilegal, denunciando,
entretando, a excessiva ênfase no law enforcement das ações do Conselho. O ideal,
segundo o Parlamento, seria a implementação de uma política de equilíbrio entre o
combate à imigração ilegal e o desenvolvimento de uma política efetiva de admissão
(UNIÃO EUROPÉIA, 2005).
O discurso do Conselho da União Européia, por sua vez, aponta para certa
liberalização, mas é mais reticente. Sobre a proposta da Comissão de adotar regras
comunitárias harmonizadas sobre as condições de admissão e residência de nacionais de
países terceiros para efeitos de emprego remunerado e de atividade econômica de
emprego por conta própria, o Conselho não foi favorável (COMISSÃO DAS
COMUNIDADES EUROPÉIAS
, 02.06.2004). Como se percebe pela análise dos
discursos do Conselho, há manifestação de apoio quanto aos benefícios da migração
regular e a necessidade de melhor se organizar os requisitos para a migração legal
(CONSELHO DA UNIÃO EUROPÉIA, 24.02.2005; 30.01.2006; 15.02.2007). Mas a
abertura proposta pela Comissão ainda é um passo que as instituições européias hesitam
em completar.
Assim, uma maior inclinação à abertura imigratória realmente se anuncia no
discurso. Na prática, o que vemos após 2001 é um recrudescimento da securitização da
imigração ilegal, com o estreitamento de sua já existente relação com o terrorismo, e um
aumento da xenofobia. Ainda assim, uma política de maior tolerância e certa abertura
para com a imigração legal parece se insinuar, ainda que os níveis de rejeição da
população e a criminalização excessiva da imigração ilegal não diminuam.
4.2. A POLÍTICA MIGRATÓRIA DA UNIÃO EUROPÉIA ESPECÍFICA PARA O SUL DO
MEDITERRÂNEO
4.2.1. A Cooperação Euro-Mediterrânea nos anos 2000
O documento de estratégia regional (Regional Strategy Paper) 2002-2006 e
programa regional indicativo (Regional Indicative Programme) 2002-2004 na Parceria
118
Euro-Mediterrânea publicado em dezembro de 2001 dá um bom resumo das prioridades
de atuação da Parceria na área de Justiça e Assuntos Internos após os atentados de 11 de
Setembro (EURO-MEDITERRANEAN PARTNERSHIP, 6.12.2001). A área de Justiça
e Assuntos Internos é definida pelo documento como cooperação judicial, luta contra
crime organizado e terrorismo, migrações e tráfico de seres humanos. A Parceria
reconhece que esses não são mais assuntos puramente domésticos e só podem ser
resolvidos mediante estreita cooperação regional e internacional. Isso é confirmado,
segundo o documento, pelos eventos do 11 de Setembro. O programa indicativo do
MEDA, publicado em junho de 2004, faz menção às mesmas prioridades do anterior,
destacando a necessidade de promover cooperação em áreas como controle de
fronteiras, gerenciamento de fluxos migratórios, luta contra o terrorismo, lavagem de
dinheiro e promoção de um jucidiário independente (EURO-MEDITERRANEAN
PARTNERSHIP, 29.06.2004a). As medidas contra terrorismo e imigração são
colocadas também aí num mesmo pacote de atuação.
Apesar da clara associação entre terrorismo e imigração dessa vez feita pela
Cooperação Euro-Mediterrânea, e o potencial de interferência do 11 de Setembro na
atuação da Parceria, o viés desenvolvimentista da União Européia continuou a ser
bastante utilizado nas ações da UE pela Cooperação Euro-Mediterrânea nos anos 2000.
Segundo Philipart, o investimento financeiro da Parceria Euro-Mediterrânea, através do
MEDA, é maciço. Segundo o autor, o orçamento liberado durante o MEDA para a
região mediterrânea foi de ECU (Unidade de Conta Européia) 3.424,5 milhões, para o
período de 1995-1999, e de 5.350 milhões de euros para 2000-2006. O Banco de
Investimento Europeu oferece empréstimos de mais de 1 bilhão de euros por ano.
Teoricamente, o objetivo de todo esse investimento é apoiar os esforços dos parceiros
mediterrâneos em reformar suas estruturas econômicas e sociais, melhorar as condições
dos menos favorecidos e mitigar qualquer conseqüência sócio-ambiental que possa
resultar desse desenvolvimento (PHILIPART, 2003, pp. 33-34). A busca da melhoria
das condições sócio-econômicas da região está intimamente ligada a um dos interesses
da UE, que é a diminuição do grande fluxo imigratório que “ameaça” a Europa
Ocidental. Daí a ênfase na cooperação para desenvolvimento social, incluindo políticas
anti-pobreza e lembrada pelo autor à página 21: contribuição dentre os parceiros
mediterrâneos para melhorar as condições de vida e trabalho da população, em
particular de mulheres e do estrato mais necessitado da população, além da promoção de
direitos sociais básicos. O progresso é veloz e é substancial nos níveis operacional e
119
financeiro. Seguindo o lançamento do Aparato para Investimento e Parceria Euro-
Mediterrânea (Facility for Euro-Mediterranean Investment and Partnership – FEMIP),
em outubro de 2002, o Banco de Investimento Europeu abriu um escritório regional no
Marrocos, para lida com o Maghreb, e no Egito, para o Mashreq (PHILIPART, 2003, p.
3). A atenção e investimentos dados particularmente ao Marrocos são visíveis em
diversos momentos da atuação da Parceria Euro-Mediterrânea.
Mas a ênfase à simples ajuda financeira não é a principal engrenagem que tem
atuado na Cooperação Euro-Mediterrânea. Segundo Philipart, para a Comissão
Européia, o comércio é o mais eficiente meio de gerar recursos necessários para o
desenvolvimento auto-sustentável. O aumento do crescimento econômico em áreas
emergentes tem vindo mais do aumento das exportações e de fluxos de investimento
privado que de ajuda financeira para desenvolvimento (PHILIPART, 2003, p. 6). O
autor resume a Parceria Euro-Mediterrânea como sendo uma mistura política que
consiste em liberalismo econômico e político combinado com uma agenda
desenvolvimentista centrada na redução da pobreza (PHILIPART, 2003, p. 8). Essa
definição é importante porque mostra os dois lados da parceria: interesses europeus, que
fomentam uma agenda liberal de livre-comércio, mas não severamente neo-liberal, ou
não atenderia ao segundo interesse europeu na parceria: a efetiva melhora das condições
sócio-econômicas dos países mediterrâneos do sul. Já os interesses desses são atendidos
à medida em que essas condições realmente melhorem. Ainda assim, segundo Aydin et.
al., os Estados membros da UE mais envolvidos nessa parceria, os sulistas, permanecem
cautelosos quanto à ajuda financeira e os benefícios comerciais com relação a certas
reformas no mediterrâneo. Mas debates recentes sobre a Política de Vizinhança
Européia (ENP) revelaram ampla aceitação de sua parte no apoio ao princípio básico da
recompensa à condicionalidade – ou seja, à adaptação do mediterrâneo a uma Europa
preocupada com a segurança. A Espanha vê a provisão dessa “recompensa” como uma
forma de assegurar que o reformista Marrocos – um crescente foco estratégico para
Madri desde o 11 de Março de 2004 – receba fundos adicionais (AYDIN et. al., 2005, p.
21).
Essa “adaptação” de um mediterrâneo do sul seguro e estável para a Europa –
que inclua fluxos migratórios “controláveis” – inclui, além dos aspectos econômicos,
aspectos políticos: principalmente a democratização dos países parceiros. Segundo
Youngs, um dos mais preeminentes debates dos últimos anos está focado na relação
entre democracia e conflito. Democracias são amplamente vistas como menos
120
propensas a envolvimento em conflitos internacionais. Democracias são também
elogiadas pela capacidade de aliviar tensões em Estados em desenvolvimento,
proporcionando canais de articulação pacífica para desentendimentos sociais e políticos
(YOUNGS, 2002, p. 4). Segundo o autor, alguns argumentam que, longe de assegurar
um balanço entre estabilidade e participação cívica, algumas formas parciais de
democracia têm sido os sistemas políticos mais tendentes ao conflito, já que não
possuem nem a capacidade de autoritarismo para reprimir a violência, nem
oportunidades efetivas de representação política. Uma visão que tem prevalecido é a
que sugere que reforma política que conduza à estabilidade requer processos e
instituições imparciais e autônomas, mas não necessariamente um modelo totalmente
ocidental (YOUNGS, 2002, p. 5). Isso se inclui no debate sobre a relação entre
democracia e paz que levaria a busca pela democracia como uma das evidências da
tendência européia em manter democracias no Norte da África para aumentar a
segurança da região.
Porém, segundo Sánchez Mateos, em texto de 2003, se por um lado há a
promoção dos valores políticos ocidentais, como a democracia e os direitos humanos –
clara na Declaração de Barcelona já em 1995 – por outro há a prestação de apoio
político às elites no poder, muitas vezes antidemocráticas, para manutenção do status
quo. Mas o efeito do apoio ao status quo antidemocrático é o apoio indireto a uma
política de comércio não livre, já que a liberalização poderia facilitar o acesso ao poder
de grupos políticos de oposição e contrários aos interesses europeus (MATEOS, 2003).
Assim, inicialmente e principalmente no contexto da década de 1990, são fracas as
bases sobre as quais se apóia o suposto suporte europeu à democratização do sul do
mediterrâneo. Segundo Youngs, de fato a faceta tida como ameaçadora do Islã político
tem sido usada para justificar imobilidade política ao longo da região do Norte da África
(YOUNGS, 2002, p. 01).
Youngs desenvolve alguns argumentos a respeito da busca pela democracia
poder ser contrária ao interesses europeus, pela possibilidade de significar uma escalada
dos islâmicos ao poder. Essa realidade tornou-se mais palpável e mais “ameaçadora”
após o 11 de Setembro e demais atentados. Ela está bem presente no Marrocos, que tem
um partido islâmico como maior força de oposição parlamentária (MINUESA, 2005).
Segundo o autor, muitos ainda expressam preocupação sobre o que eles vêem como
hostilidade instintiva islâmica quanto ao ocidente e aos valores ocidentais. De acordo
com essa concepção, a democratização constituiria uma ameaça aos europeus e aos
121
demais Estados ocidentais, pois incitaria mais antagonismo contra o Ocidente e teria de
qualquer forma pouca duração: fosse qual fosse a retórica, na prática os islâmicos
provavelmente usariam as eleições como uma rota expressa ao poder e depois o
consolidariam através de um governo autocrático. Céticos, por exemplo, detectaram um
crescimento do radicalismo islâmico no Marrocos à medida em que seu espaço político
aumentou no país. É dessa forma que uma democracia, principalmente se regida por
islâmicos, é contrária aos interesses europeus: o pluralismo político poderia aumentar a
emigração, com mais pessoas fugindo de um governo islâmico intolerante; novos
governos democráticos seriam menos propensos que os atuais regimes a cooperar com
segurança e controle de armas; e a liberalização política daria mais voz e influência aos
ressentidos com o processo de paz de Oslo (MINUESA, 2005, p. 05).
Entretanto, segundo Youngs, esse pessimismo quanto à democracia no norte da
África vem obtendo menos crédito, à medida que muitos passaram a focalizar mais nos
benefícios de uma potencial democratização do mundo árabe. Cresce a concepção de
que os ressentimentos árabes em relação à Europa resultaram em grande medida do
apoio europeu aos regimes autoritários que reprimiram a pressão das populações do
mediterrâneo na busca de maiores liberdades e direitos individuais. Assim, a
democracia tem sido defendida como um meio de aliviar a migração e a instabilidade e
promover o avanço da modernização econômica (MINUESA, 2005, p. 05). Dessa
maneira, os ataques do 11 de Setembro levaram a uma reavaliação da forma como
questões de reformas e alianças políticas são tratadas no mundo muçulmano. Para
muitos, os ataques demonstraram que o apoio a regimes árabes autocráticos juntamente
com um discurso limitado sobre direitos humanos não produziram um balanço
estratégico estável (MINUESA, 2005, p. 06). Para Aydin et. al., em parte como uma
resposta aos ataques do 11 de Setembro, em 2003 a UE de fato estabeleceu novas linhas
para aumentar o apoio à democracia e aos direitos humanos no sul do mediterrâneo
(AYDIN et. al., 2005, p. 21).
É importante ressaltar, entretanto, que o aumento da inclinação dos europeus
para a busca da democratização dos regimes autocráticos do mediterrâneo não implica
em tentativa de exportar o modelo europeu de democracia para os países islâmicos.
Segundo Youngs, os esforços europeus no campo da democracia e direitos humanos
têm sido modestos. A UE tem procurado aumentar a “capacidade democrática” e o
apoio aos valores democráticos, sem exercer forte pressão coercitiva nos regimes anti-
democráticos (YOUNGS, 2002, p. 09).
122
Consolidando essa tendência, Youngs explica que a declaração de Barcelona de
1995 consagrou formalmente o comprometimento de estimular o “pluralismo político”,
concomitantemente ao apoio do princípio da não-intervenção e do direito de cada
parceiro “escolher e desenvolver livremente seu próprio sistema político, sócio-cultural,
econômico e judiciário”. A Cooperação Euro-Mediterrânea foi criada para aperfeiçoar a
estabilidade estratégica através de uma estrutura inclusiva de cooperação de grande
envergadura e profundamente imersa num regime de segurança coletiva. Foi
reconhecido que as preocupações securitárias da UE não poderiam ser resolvidas de
maneira sustentável através do apoio incondicional dos regimes autoritários da região
manifestamente pró-ocidentais. Governos autoritários foram admitidos como fonte de
conflitos regionais, nacionalismo e crescente radicalismo anti-ocidental (YOUNGS,
2002, p. 08).
Nesse contexto de apoio à democracia, Youngs alega que, enquanto
freqüentemente aparenta ambivalência quanto ao assunto islâmico, a UE tem
inequivocamente apoiado as modestas aberturas oferecidas a grupos islâmicos no
Marrocos e na Jordânia. Assim como em outras áreas, as diferenças permanecem entre
Estados membros. Estados do sul têm sido menos convencidos do comprometimento
com a promoção da democracia; suas doutrinas de segurança evoluíram, mas ainda são
cautelosas e orientadas por alianças (2002, p. 11). Mas alguns grupos islâmicos têm se
tornado mais moderados, particularmente no Egito, onde o grupo islâmico anunciou um
cessar-fogo em 1999 e a desradicalização se tornou evidente desde os ataques do 11 de
Setembro. Apesar disso e da aparentemente suave – mesmo que limitada e
cuidadosamente controlada – participação de partidos islamistas oficialmente
sancionados nos governos do Marrocos, Jordânia e Líbano, os regimes não aumentaram
significativamente o escopo da participação política islâmica (YOUNGS, 2002, pp. 05 e
06).
Com relação ao Marrocos, Youngs aponta que ele tem sido rotineiramente
apresentado como o Estado mais reformista da região. Melhoramentos na área dos
direitos humanos sob a administração do rei Hassan II culminaram no início de um
parlamento bicameral diretamente eleito em 1996 e na chegada ao poder de uma
coalisão governamental presidida pelo líder da oposição, Abderrahmane Youssoufi em
1998. Quando Mohammed VI passou ao trono em 1999, mais medidas na área dos
direitos humanos foram implementadas. Gradualmente, entretanto, o ímpeto inicial de
reforma de Mohammed VI foi estagnado, e em algumas áreas, revertido (YOUNGS,
123
2002, pp. 01 e 02). Ainda assim, Marrocos e Egito se tornaram dois dos maiores
receptores da ajuda financeira da Comissão Européia. O Marrocos foi premiado com
novos fundos após 1999, notavelmente se tornando o maior receptor de ajuda financeira
da Espanha (YOUNGS, 2002, p. 10).
Não há que se perder de vista que um dos principais motores para a realização da
Cooperação Euro-Mediterrânea em todos os seus aspectos é o aumento exponencial dos
fluxos migratórios dos países pobres do Mediterrâneo para a Europa. Fernandéz e
Young lembram que a imigração ilegal figura entre os “riscos transnacionais” descritos
na tendência, a partir de 2000, de promover medidas favoráveis à imigração legal,
acompanhadas de uma securitização mais severa da imigração ilegal.
Portanto, apesar do discurso mais favorável à imigração legal, Youngs aponta
que um reflexo defensivo se tornou mais notável desde o 11 de Setembro. O principal
desenvolvimento da quinta reunião ministerial da Cooperação Euro-Mediterrânea em
Valência em abril de 2002 foi a adição de um novo pilar de justiça e assuntos internos à
parceria, consagrando mais comprometimentos para o combate à imigração ilegal. A
cooperação contra-terrorista foi pela primeira vez formalmente parte da agenda
(YOUNGS, 2002, p. 15). Nesse escopo, o autor aponta que a cooperação em imigração
ilegal engloba comprometimento legal na readmissão de nacionais em situação ilegal e
melhoramento da cooperação entre autoridades policiais, judiciais, aduaneiras e
administrativas. Seu progresso é lento mas está no topo da agenda. Substanciais
esforços operacionais e financeiros estão focados no Marrocos (YOUNGS, 2002, p. 20).
A cooperação em política migratória em geral inclui cooperação para reduzir pressões
migratórias dos parceiros mediterrâneos, entre outras coisas, através de programas de
treinamento vocacional e de assistência para criação de empregos. O progresso também
é lento mas está no topo da agenda e substanciais esforços operacionais e financeiros
também aí estão focados no Marrocos (YOUNGS, 2002, p. 21).
Segundo Ammor, a lógica que se esconde por trás da política de controle de
imigração da Cooperação Euro-Mediterrânea – assim como do tráfico de drogas, seres
humanos e armas – é realmente a promoção do desenvolvimento dos países de origem.
Alguns opinam que a pobreza e o desemprego no mundo árabe são causa direta do
extremismo religioso. Na prática, para se defender do perigo que representam os grupos
extremistas, a UE adotou uma política de imigração centrada na segurança e defesa para
impedir que essas pessoas alcancem seu território e difundam suas idéias entre outros
imigrantes. Para o Marrocos são especialmente relevantes os casos da França, e mais
124
recentemente, da Espanha, onde os vínculos entre marroquinos e os atentados terroristas
do 11 de Março tiveram um impacto significativo em suas políticas (AMMOR, 2005, p.
174).
O Marrocos de fato recebe grande parte de toda essa atenção no escopo da
Cooperação Euro-Mediterrânea. Segundo o programa indicativo nacional (National
Indicative Programme) para o Marrocos no período 2005-2006 da Parceria Euro-
Mediterrânea, o gerenciamento da migração nesse país, incluindo controle de fronteiras,
teve um orçamento de 40 milhões de euros disponível; o apoio institucional de
movimento de pessoas recebeu investimento de 5 milhões de euros, e o
desenvolvimento das províncias do norte, 42 milhões (EURO-MEDITERRANEAN
PARTNERSHIP, 29.06.2004b). Segundo o mesmo documento, o desenvolvimento das
províncias do norte – região com alta taxa de emigração – é parcela da Declaração de
Barcelona, como o terrorismo, o crime organizado e o tráfico de drogas (FERNÁNDEZ;
YOUNGS, 2005, p. 96). Segundo Youngs, em 2001 a UE elaborou um novo programa
abrangendo a cooperação em termos de migração com os parceiros mediterrâneos. Isso
pareceu ter toda uma faceta mais positiva, com novas iniciativas propostas em:
aumentar os direitos dos migrantes do sul do mediterrâneo acima dos desfrutados por
outros países; cooperação em estender vistos; e projetos para prevenir a clausura em
guetos por parte de imigrantes. Um acordo formal na reunião de Valência para
fortalecer os direitos de imigrantes legais foi o quid pro quo para a aceitação por parte
dos parceiros do Mediterrâneo de medidas mais severas contra a imigração ilegal
(YOUNGS, 2002, pp. 15 e 16). Isso confirma a política integrada da UE na abordagem
da migração. Os aspectos securitários, que compreendem, segundo o documento, o
gerenciamento do controle de fronteiras, e o apoio à migração legal, foram
implementados em 2003. Segundo o Migration Information Source, o Marrocos recebeu
3.6 bilhões de dólares em ajuda financeira oficial, tendo sido o quarto receptor de ajuda
financeira no mundo em desenvolvimento (MIGRATION INFORMATION SOURCE,
out. 2005). A mesma fonte afirma que do total de fundos MEDA de 426 milhões de
euros para 2000-2006, 115 milhões, 27% portanto, estavam sendo gastos, à época do
texto, na quebra do ciclo de fraco crescimento, desemprego, pobreza e migração através
do apoio ao controle da imigração ilegal e de programas de desenvolvimento rural.
Fora do âmbito da Cooperação Euro-Mediterrânea conforme institucionalizada
pela UE, é importante destacar o diálogo 5+5, que se reuniu pela primeira vez em 2003,
agrupando França, Espanha, Itália, Portugal e Malta com Algéria, Líbia, Marrocos,
125
Tunísia e Mauritânia. Seu lançamento, segundo Aydin et. al. indica uma determinação
por parte dos Estados membros do sul em aprofundar a cooperação no controle da
migração fora do escopo da União Européia e da Cooperação Euro-Mediterrânea.
Estados membros do Norte podem ser parceiros engajados da Cooperação Euro-
Mediterrânea agora, mas são França, Espanha e Itália que canalizam as parcelas
significativas das suas ajudas financeiras bilaterais para o Maghreb (AYDIN et. al.,
2005, p. 23).
4.3. A MIGRAÇÃO E POLÍTICA NA ESPANHA E SUAS FRONTEIRAS NA DÉCADA DE
2000
4.3.1. Migração e política na Espanha
A dinâmica da política migratória da Espanha após os atentados do 11 de
Setembro de 2001 nos Estados Unidos seguiu a tendência européia de exacerbado
controle de fronteiras e luta securitária contra a imigração ilegal, mas com uma ênfase
ainda maior no discurso favorável e na liberalização da migração regular. O Balanço
2003 do Ministério del Interior espanhol dá o posicionamento do país na área,
afirmando que os três eixos do tratamento da imigração na Espanha são o favorecimento
da imigração legal, a luta contra a imigração ilegal e o tráfico de pessoas e a
incorporação dos compromissos derivados ao pertencimento à União Européia. O
documento menciona que, ao longo de 2003, o número de cidadãos estrangeiros com
carta ou permissão de residência em vigor aumentou 24,4% de dezembro de 2002 para
dezembro de 2003. Segundo continentes de origem, dos 1.647.011 milhão de imigrantes
regulares na Espanha, 406.199 mil eram nacionais de países pertencentes ao Espaço
Econômico Europeu, 154.001 mil eram europeus não comunitários, 432.662 mil eram
africanos, 514.485 mil iberoamericanos, 16.183 mil norte-americanos, 121.455 mil
asiáticos, e 1.018 mil nacionais de Oceanía. De todos esses, 20,28% vinham do
Marrocos (MINISTERIO DEL INTERIOR, 2003). O documento celebra o aumento de
20,18% do número de repatriamentos entre 2002 e 2003, afirmando que o segundo
maior número de repatriados provinha do Marrocos.
O apoio à migração regular na Espanha se sustentou, nos anos 2000, na
expressiva política de regularização que aconteceu sob o comando do novo governo
socialista espanhol de Zapatero. O novo processo de regularização de imigrantes
126
ocorreu em 2005 e foi baseado na “Regulação de Direitos e Liberdades de Estrangeiros
na Espanha e sua Integração Social”. Segundo o Migration News, o programa aprovou
quase 700 mil requisições de vistos para estrangeiros há pelo menos seis meses na
Espanha, sem registro criminal e com contrato de trabalho válido por outros seis meses.
Seus 400 mil membros familiares também receberam vistos, somando mais de 1 milhão
de estrangeiros beneficiados. Segundo o mesmo periódico, 21% dos aplicantes eram
equatorianos, seguidos dos romenos, marroquinos e colombianos (MIGRATION
NEWS, jul. 2005) Em agosto de 2005 a Espanha anunciou outro programa de
regularização, dirigido a estrangeiros trabalhando na Espanha por pelo menos um ano,
com direito a registro retroativo no seguro social (MIGRATION NEWS, out. 2005).
Os programas de regularização de 2005 provocaram severas críticas de países
europeus. Segundo o Business Week, Grã-Bretanha, Dinamarca e Alemanha alertaram
que a ação espanhola atrairia mais imigrantes ilegais buscando entrar na Europa com a
esperança de ganhar anistia mais tarde (EUROPE’S..., 28 FEV. 2005). Mas como
lembram Carrera e Apap, o direito de residência recebido pelos aprovados no programa
só é válido dentro do território espanhol. Fica proibida a residência e mobilidade no
território da UE que não seja o espanhol. Assim, apesar das críticas às conseqüências
que uma regularização de imigrantes pode ter num território pertencente ao Espaço
Schengen, é pouco provável que esse processo produza fluxos de migrantes para o norte
da Europa. Além do fato de que, saindo da Espanha, eles se tornam irregulares, já que
necessitam de um visto específico para circulação no Espaço Schengen. O
preenchimento dos requisitos de residência e posse de contrato de trabalho leva a crer
no desejo de permanência dos imigrantes no território espanhol (APAP; CARRERA,
2005, p. 02).
De qualquer forma, apesar das críticas às regularizações, a forma como é
combatida a imigração irregular, através principalmente do controle de fronteiras, não
parece se adequar totalmente à realidade da Espanha. Segundo o Real Instituto Elcano,
as situações de irregularidade emanam de três tipos de comportamento. O mais
freqüente é a entrada legal no país com uma permissão para estada temporária,
geralmente inferior a noventa dias, seguida da permanência após a caducidade da
permissão, sem haver obtido uma prorrogação ou algum outro tipo de permissão. O
segundo consiste na entrada do imigrante no país por meios legais com a obtenção de
uma permissão válida, mas sem posterior renovação. Um exemplo aqui são as
permissões de um ano obtidas com as regularizações extraordinárias ou as permissões
127
de trabalho obtidas pelo contigente anual de trabalhadores estrangeiros. O terceiro,
provavelmente o menos freqüente, é a entrada no país de forma irregular. Visto que a
maior parte dos imigrantes irregulares que existem na Espanha entraram por meios
legais, a imigração irregular se produz mais por deficiências nos controles internos que
por controles fronteiriços inadequados. Ainda assim, tanto o governo espanhol como a
União Européia, nas suas tentativas de controlar e frear a imigração irregular, têm
prestado maior atenção no reforço dos controles fronteiriços e nos mecanismos para
interceptar quem cruza a fronteira ilegalmente (REAL INSTITUTO ELCANO, 2004).
Os estudos indicam que no território espanhol a repressão não é uma boa
estratégia para a diminuição de imigrantes ilegais. De acordo com o Real Instituto
Elcano, a soma dos elementos necessários para se obter um contrato de trabalho de
origem, os elevados custos relacionados com o retorno voluntário, o medo de não
conseguir um contrato de trabalho quando do regresso ao país de origem, o risco
relativamente baixo de expulsão para os que decidem permanecer de forma irregular na
Espanha e a possibilidade de alcançar a condição regular após um período de
permanência irregular de três a cinco anos ou mediante uma regularização
extraordinária, contribui significativamente para explicar a persistência de uma elevada
taxa de irregularidade entre imigrantes no país (REAL INSTITUTO ELCANO, 2004, p.
26).
É importante ressaltar a influência, na política euromediterrânea espanhola, da
política externa do governo vigente. Villaverde defende que, vistos em conjunto, os
vaivéns da política espanhola nessa área não estão tão marcados por assuntos externos,
nem mesmo por um evento tão significativo como o 11 de Setembro, mas, sobretudo,
pelas trocas sucessivas de governo: em 1996, primeiro, e em 2004 posteriormente.
Assim, em uma primeira etapa, antes de 1996, que corresponde basicamente à dos
governos socialistas, foi quando melhor se entendeu que era vantajoso para a Espanha a
criação do chamado “colchão de interesses” com os vizinhos do sul (maghrebis,
principalmente), formando uma ampla rede de inter-relações em todos os âmbitos a
contribuir com seu desenvolvimento e servindo, em última instância, de elemento
dissuassivo efetivo contra qualquer conflito. Também nessa mesma época, se buscou
envolver nos assuntos mediterrâneos as instituições internacionais das quais a Espanha
começava a fazer parte, como a UE e o impulso dado em 1995 para o lançamento da
Cooperação Euro-Mediterrânea. O objetivo da estratégia era incrementar o prestígio da
Espanha para impulsionar seu protagonismo e dar-lhe maior peso e margem de manobra
128
no âmbito dessas mesmas instituições (VILLAVERDE, 2005, p. 122). Com entrada do
PP no poder em 1996 e seu governo de direita, as relações com o mediterrâneo
passaram para um segundo plano, enquanto a Espanha procurava cumprir seus
compromissos com Schengen de fortalecer suas fronteiras externas. Villaverde alega
que nas novas iniciativas da Parceria Euro-Mediterrânea, como a Conferência de
Valência em 2002, a Espanha não desempenhou um papel principal, como seria
esperado (VILLAVERDE, 2005, p. 123). Já em 2004, com a troca para o governo
socialista de Zapatero, os discursos sinalizaram uma volta à priorização das relações
com o Mediterrâneo, dando-se grande ênfase também a iniciativas fora do escopo da
Parceria Euro-Mediterrânea, como o Diálogo 5+5, que após aparição em 2003,
ressurgiu em 2005, e relações bilaterais com países da região. Conflitos diplomáticos
com o Marrocos ocorridos em 2002 foram solucionados, e a volta da parceria entre as
duas nações logrou melhoras, na perspectiva do governo espanhol, no trato da imigração
ilegal.
De qualquer forma, apesar das flutuações políticas quanto às relações hispano-
mediterrâneas e a abertura ou fechamento do mercado laboral espanhol para
estrangeiros em virtude do momento político nacional, o endurecimento do controle de
fronteiras e a securitização da imigração ilegal sempre foram uma constante,
determinada não pelo governo, mas pelo compromisso da Espanha com a União
Européia. Foi assim com Aznar de 1996 a 2004, é assim com Zapatero atualmente. A
imigração regular é algo reclamada e muito necessária para o mercado de trabalho
espanhol, apesar da xenofobia e da tendência em rejeitar qualquer tipo de imigração
vinda do terceiro mundo. De modo que, para a Espanha, como hoje para a União
Européia, o inimigo “oficial” não é qualquer imigrante, e sim o imigrante ilegal.
4.3.2. Terrorismo, islamismo e Marrocos
Segundo pesquisas do Real Instituto Elcano realizadas em maio de 2004 e
fevereiro de 2005, existe uma percepção social entre os espanhóis que relaciona as
causas do terrorismo internacional antes a fatores ideológicos e culturais que a variáveis
sócio-econômicas e políticas. Segundo Bermejo e Reinares, tanto na pesquisa de maio
de 2004 como na de fevereiro de 2005, seis em cada dez entrevistados assinalaram o
fanatismo religioso como causa principal do terrorismo internacional. Pobreza e
exclusão social nos países árabes, rechaço aos Estados Unidos por sua política externa,
129
ódio ao Ocidente e seus valores ou ditadura e corrupção nos países árabes são
lembradas, cada uma delas, por aproximadamente dois de cada dez entrevistados
(BERMEJO; REINARES, 2007, p. 05 – ver Anexo Gráfico I). Assim, como soluções ao
terrorismo internacional, a opção “ajuda para desenvolvimento e cooperação com os
países árabes” aparece lado a lado com “controle de imigrantes e mesquitas”, com
apenas alguns pontos percentuais à frente quanto à primeira opção (REAL INSTITUTO
ELCANO, 2004 –ver Anexo Gráfico II). Importante ressaltar que ainda assim a opção
“limitar a imigração islâmica” como solução ao terrorismo internacional foi a penúltima
opção escolhida, com apenas 15% de pontos percentuais.
Assim, como reação ao atentado de 11 de Março de 2004, seria de se esperar
um grande aumento de rejeição populacional aos muçulmanos marroquinos, o que não
ocorreu. Segundo o Real Instituto Elcano, o aumento da rejeição populacional
aconteceu, mas não abrange a maioria da população. Conforme a pesquisa, entre 1996 e
2004 triplicou a porcentagem de espanhóis que expulsariam os marroquinos de seu
território, de 7% para 19%, e aumentou a porcentagem daqueles que não se casariam
com um marroquino, de 39% a 52%. A pesquisa também alega que não houve
deterioração da imagem do Marrocos na Espanha, o que mostra que o 11 de Março de
fato não trouxe modificações significativas na opinião pública em comparação com os
períodos anteriores.
Uma explicação possível é a grande associação feita pelos espanhóis do
atentado com a participação da Espanha na Guerra do Iraque. Segundo o Real Instituto
Elcano, na pesquisa de maio de 2004, 66,6% dos entrevistados associou muito ou
bastante o massacre de 11 de Março em Madri com a política externa espanhola
desenvolvida naquela época. Da mesma forma, seis em cada dez entrevistados na
pesquisa de maio de 2004 e de fevereiro de 2005 se mostravam convencidos de que sem
o alinhamento espanhol com os Estados Unidos na guerra do Iraque, não teria
acontecido o massacre terrorista de Madri em Março de 2004 (BERMEJO; REINARES,
2007, p. 05). Assim, segundo os autores, a opinião pública espanhola atribui ao
terrorismo internacional de forma geral, em abstrato, causa de fundo principalmente
ideológico ou cultural, como o fanatismo religioso ou o ódio ao mundo ocidental,
quando se trata de explicar uma das expressões completas dessa violência jihadista,
como é o caso dos atentados do 11 de Março em Madri. Mas ao mesmo tempo, a
percepção social dos cidadãos espanhóis se desvia para enfatizar causas de natureza
política, como a ação externa do governo e em particular o alinhamento das autoridades
130
espanholas com os americanos na invasão e ocupação do Iraque (BERMEJO;
REINARES, 2007, p. 07).
Esse tipo de pesquisa esclarece que a rejeição a marroquinos e islâmicos na
Espanha não é fato recente ou desencadeado pelos atentados terroristas do século XXI:
é fenômeno antigo e que obedece às próprias particularidades da história espanhola.
Segundo o European Monitoring Centre on Racism and Xenophobia, se percebe entre a
população da Espanha uma inegável desconfiança em relação àqueles cuja aparência a
leva a crer se tratar de muçulmanos. As prisões de muçulmanos ligados à Al Qaeda
aumentaram essa atmosfera de insegurança, que é detectada, por exemplo, nas
dificuldades que migrantes do Maghreb encontram ao tentar alugar imóveis. Mas essa
desconfiança já era regra mesmo antes do 11 de Setembro (EUROPEAN
MONITORING CENTRE ON RACISM AND XENOPHOBIA, 2001). Uma das
conclusões do relatório do centro é de que o sentimento de islamofobia excede o de
xenofobia em geral como resultado do crescimento do número de imigrantes vindos de
diversos países, mas principalmente do Marrocos. Ações significativas de violência que
pudessem ser atribuídas ao 11 de Setembro não foram registradas, embora exista uma
maior desconfiança de indivíduos que pareçam muçulmanos. Essa desconfiança é
basicamente denunciada por marroquinos, a maior população estrangeira na Espanha, e
mostrada em relances ou diálogos, que associam o islã ao terrorismo e intolerância
religiosa. Mas com o passar dos meses que se seguiram aos atentados, a rejeição social
diminuiu, em grande parte devido ao menor destaque dado pela mídia ao assunto
(EUROPEAN MONITORING CENTRE ON RACISM AND XENOPHOBIA, 2001,
pp. 09 e 10).
Assim, a xenofobia européia era uma constante que motivou a restrição da
imigração no continente desde seus primórdios. A aversão aos islâmicos, portanto, não
se iniciou após os atentados terroristas do 11 de Setembro. A imigração dos
muçulmanos marroquinos teve sempre um considerável grau de rejeição na Espanha, e
o volume maior de ilegais dessa nacionalidade, bem como os nichos de trabalho
oferecidos a esses migrantes são evidência dessa rejeição. Ocorrências como a de El
Ejido, ainda em 2000, quando espanhóis dessa região na província de Almería
vandalizaram vários estabelecimentos e propriedades pertecentes a imigrantes em razão
de um assassinato cometido contra uma espanhola por um imigrante marroquino sob
tratamento psiquiátrico, mostram que a desconfiança para com os vizinhos do sul na
131
Espanha independe do terrorismo. Assim, após os atentados do 11 de Setembro, uma
constante já bem real e pouco nova foi apenas reforçada.
Outra pesquisa do Real Instituto Elcano, de novembro de 2005, mostra a
consolidação da opinião espanhola pública favorável ao controle de fronteiras. Dos
entrevistados, 69% está muito ou bastante de acordo com a idéia de que a luta contra a
imigração ilegal implica no controle fronteiriço, contra 29% em desacordo. Um efeito
visível dos atentados transparece na cifra seguinte: perguntados acerca de diferentes
medidas antiterroristas, 80% dos entrevistados apóia o endurecimento dos controles
migratórios (REAL INSTITUTO ELCANO, 2005).
4.3.3. A securitização da imigração irregular: Política européia de fiscalização das
fronteiras do Sul
A leva de imigrantes irregulares que gradativamente começou a assolar a
Europa Ocidental após o fechamento de suas fronteiras para a migração regular a partir
da década de 1970 se tornou motivo de preocupação e “ameaça” realmente a partir da
década de 1990. Desde então, as fronteiras do Sul da Europa, tornadas fronteiras
externas da União Européia após a assinatura da Convenção de Schengen no começo da
década, foram sendo guardadas de forma a construir uma “fortaleza” com fronteiras
cada mais fiscalizadas. A partir da década de 2000, entretanto, a massa de imigrantes
sem permissão de entrada na Europa começou a buscar as fronteiras do sul em números
cada vez maiores e sem precedentes na década passada. As fronteiras da Espanha
estavam sendo “invadidas” por pateras e cayucos, embarcações lotadas de imigrantes
famintos da África, comandados por traficantes de pessoas, e que passavam por
condições precárias de viagem com grave risco de morte na busca do “eldorado”
espanhol. Termos como “invasão”, “horda de imigrantes”, excessiva “pressão
migratória” começaram a se tornar rotina nas manchetes de periódicos europeus. Até
essa data a situação permanece a mesma. Reportagem do The Guardian (IAN
TRAVNOR..., 16 jan. 2007) do começo de 2007 manifesta a preocupação da Comissão
Européia com a nova leva de dezenas de milhares de imigrantes ilegais por chegar às
praias do sul da Europa neste verão, o que a levou a publicar um apelo por ajuda na
contenção da migração da África subsaariana. O vice-presidente da Comissão Européia,
Franco Fratinni, acusou os Estados Membros de falhar no estabelecimento de patrulhas
marítimas permanentes para obstrução da horda de migrantes provenientes do
132
mediterrâneo e da costa oeste da África. Segundo a reportagem, o número de imigrantes
que chegaram à fronteira espanhola das Ilhas Canárias aumentou para 31 mil em 2006,
seis vezes a cifra de 2005. A Agência européia de controle de fronteiras, a FRONTEX,
manifestou a intenção de escrever aos Estados Membros num apelo por helicópteros,
aeronaves, navios e outros equipamentos para operações marítimas. Só o aparato a ser
disponibilizado para a fiscalização das fronteiras mostra o viés securitário com que o
problema é tratado. O discurso continua a seguir a mesma linha. Segundo ainda o The
Guardian, muitos europeus dizem que a imigração é uma “importante” ou “muito
importante ameaça”. Segundo o secretário britânico John Reid, a imigração é
atualmente o maior desafio enfrentado por todos os governos europeus.
Em 2002, num dos conselhos europeus que se seguiram aos atentados
terroristas do 11 de Setembro, o Conselho da União Européia em Sevilha colocou a
questão da prevenção e combate à imigração ilegal e tráfico de seres humanos entre as
prioridades da UE. A priorização do assunto foi também impulsionada pelas tragédias
humanas na costa da Itália e na costa da Andalusia e das Ilhas Canárias na Espanha. O
solicitado pelo Conselho foi a rápida implementação de medidas concretas de
fortalecimento do controle em fronteiras terrestres, marítimas e aéreas (CONSELHO
DA UNIÃO EUROPÉIA, 14-15.10.2002). A partir daí, um elevado número de ações
em nível europeu para controle das fronteiras do sul da Europa foi iniciado.
Um exemplo foi o lançamento da chamada Operação Ulisses, lembrada por
Jesús como inaugurada em Algeciras pelo Ministro do Interior espanhol à época, em 20
de janeiro de 2003 e que se estendeu em sua primeira fase até fevereiro. Segundo o
autor, a operação pretendia realizar um ensaio de controle multinacional da imigração
irregular, com a participação de cinco membros da UE com o maior número de
imigrantes irregulares de origem africana: Espanha, França, Itália, Portugal e Reino
Unido. No programa piloto, cada integrante participaria com embarcações para controle
do mediterrâneo ocidental, entre Algeciras e Sicília. Na segunda fase, em abril, a
fiscalização se deu nas Canárias. A idéia da operação seria constituir um embrião de
uma futura polícia européia de fronteiras (JESÚS, 2003), num sinal da grande
importância da conjunção de esforços europeus para o freio da imigração ilegal e de que
a mitigação da soberania da guarda de fronteiras é uma realidade cada vez mais
presente.
Outros dois exemplos de operações similares lançadas em 2006 pela
FRONTEX foram a operação HERA I e II e a Operação Nautilus. A operação HERA I
133
tinha o objetivo de identificar imigrantes ilegais que aportassem nas Ilhas Canárias ou
partissem de seus países de origem com esse objetivo. Da operação participaram França,
Portugal, Itália, Alemanha, Reino Unido, Holanda e Noruega. A Operação HERA II
objetivava a fiscalização das fronteiras das Ilhas Canárias, e envolveu uma embarcação
e uma aeronave da Itália, e embarcação de Portugal. A Operação Nautilus teve menor
sucesso. Também contou com a participação de vários Estados Membros – Malta, Itália,
Grécia, França e Alemanha – com o objetivo de fiscalizar as fronteiras marítimas da
Itália e de Malta. Mas durou apenas 15 dias e não atingiu os objetivos esperados.
Segundo o Comunicado da Comissão Européia sobre o reforço do
gerenciamento das fronteiras marítimas do sul da UE, do fim do ano passado, a intenção
é aumentar a europeanização do controle das fronteiras do sul. A UE, na figura da
FRONTEX, almeja criar uma Rede permanente de Patrulha Costeira para a região e um
futuro Sistema de Fiscalização das Fronteiras Européias (European Surveillance System
for Borders – EUROSUR). O EUROSUR estaria, num primeiro estágio, focalizado na
criação de conexões e interação entre os sistemas nacionais de fiscalização já existentes
nas fronteiras marítimas do sul. Num segundo estágio, segundo a Comissão, procuraria
gradualmente substituir os sistemas nacionais de fiscalização nas fronteiras terrestres e
marítimas, combinando fiscalização por radar e satélite em nível europeu (COMISSÃO
DAS COMUNIDADES EUROPÉIAS, 30.11.2006).
Com a severidade do controle de fronteiras persistindo e aumentando em ações
européias que datam do ano passado e deste ano, se percebe que não houve diminuição
da securitização do controle fronteiriço. Recomendações do Conselho da União
Européia de 2002, sobre melhores práticas para o controle de fronteiras externas,
remoção e readmissão, já sinalizavam que o endurecimento do controle era o
recomendado pela UE. As recomendações incentivam a prática consistente da
repatriação, se não há direito de admissão ou impedimento baseados em “sérias razões
humanitárias” ou direito internacional. No controle dos mares, o Conselho recomenda
sistemas de cobertura de toda a área marítima e portos em avaliação, através dos
chamados VTMIS – Vessel Traffic Management and Information System. O sistema
detecta a embarcação e a mantém em observação. O apoio ao sistema é feito por
aeronaves e embarcações que devem fazer a identificação do objeto e suprir as
informações não fornecidas pelo VTMIS. Nos portos, os passageiros de barcos e balsas
buscando cruzar as fronteiras externas devem ser separados por muros e cercas, segundo
as recomendações do Conselho. Para a fiscalização dessas fronteiras, sistemas
134
centralizados de detecção e identificação com câmeras, radares e sensores e patrulhas
para reação imediata são recomendados (CONSELHO DA UNIÃO EUROPÉIA, fev.
2002). Daí se depreende que a tendência que se seguiu ao 11 de Setembro e que já
existia em menor medida antes do ocorrido, é a alta tecnologia e grande ênfase na
investigação minuciosa de quem entra. A separação do “outro” do lado de fora da
“fortaleza”.
Medidas de menor apelo securitário e mais centradas no desenvolvimentismo
foram também dirigidas à migração vinda do mediterrâneo e da costa oeste da África. A
iniciativa de Hampton Court, dos chefes de Estado e governo dos Estados Membros da
UE conforme reunião realizada em outubro de 2005 objetivava um enfoque global à
imigração com especial atenção à África. A realização de uma reunião fora dos
auspícios da Cooperação Euro-Mediterrânea ou outras iniciativas da área, como o
Diálogo 5+5, e por chefes de Estado e governo, demonstra a cada vez maior emergência
que o assunto migratório vem assumindo na UE. As recomendações de Hampton Court,
além de solicitarem maior atuação da Cooperação Euromed e a realização de reunião
ministerial da Parceria em 2006, advoga o combate às causas profundas da migração,
como a pobreza e a insegurança. Prega também a necessidade de favorecer os vínculos
entre migração e desenvolvimento (COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPÉIAS,
30.11.2005). Não há dúvidas de que a atuação financeira que existe atualmente e
procura preencher essas necessidades fica por conta das relações bilaterais entre
europeus e africanos e da Cooperação Euromed. Reuniões como a de Hampton Court se
limitam ao discurso. Mas o discurso público aqui é peça chave para se entender a
concepção de migração da União Européia e a recepção da população às medidas
adotadas. Ainda assim, é importante destacar declarações como a seguinte, do Conselho
da União Européia:
“(…)recognising that while the development of a sustainable political
framework with the countries of origin and transit is more pressing than ever,
such a development requires a long-term perspective, and must be coupled
with an integrated approach including the launch of further operational
measures to reinforce control and surveillance of the external maritime
border”.
O ataque às causas raízes, portanto, não exclui a necessidade de constante
aumento da vigilância das fronteiras.
Importante mencionar ainda o lançamento pelo Conselho Europeu, em 2005,
da Global Approach to Migration, direcionada ao gerenciamento das fronteiras
marítimas do sul da Europa (COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPÉIAS,
135
30.11.2006). Essa abordagem na verdade não acrescenta nada de novo à maneira como
se tem buscado fiscalizar as fronteiras do sul do mediterrâneo ao longo desses anos.
Definiu uma série de ações prioritárias focadas na África e no Mediterrâneo a serem
realizadas pela Comissão e pela FRONTEX, na busca pelo gerenciamento integrado das
fronteiras através do seu controle, de medidas realizadas nos terceiros países,
cooperação entre agências e coordenação entre as atividades dos Estados Membros e
das instituições da UE (CONSELHO DA UNIÃO EUROPÉIA, 5-6.10.2006). A
importância de mencionar essa iniciativa é perceber o aumento da atuação em nível
comunitário no gerenciamento da migração no mediterrâneo.
Ainda assim a Espanha não cessa de buscar ajuda comunitária para o problema
do gerenciamento de suas fronteiras externas, que são as fronteiras externas da UE,
alegando que esse é um problema comunitário, e não nacional. Notícia da BBC de 2006
reporta pedido de ajuda da Espanha na lida com o aumento da imigração ilegal para as
Ilhas Canárias, durante a reunião do Conselho de Justiça e Assuntos Internos em
setembro. A Espanha solicitou então melhor organização da FRONTEX. Em resposta, o
Ministro alemão do Interior afirmou que a Espanha deve parar de pedir ajuda financeira,
e o ministro da Justiça austríaco disse que a Espanha transmitiu o sinal errado,
legalizando milhares de imigrantes em 2005, o que causou atração de novos imigrantes
às fronteiras (EU NATIONS..., 22 set. 2006). O International Herald Tribune também
reporta pressão espanhola para ajuda migratória, afirmando que a Espanha começou, em
agosto de 2006, uma nova ronda diplomática dirigida à persuasão de líderes europeus na
ajuda ao combate à imigração ilegal. O governo da Esapnha alega que o número recorde
de chegadas de imigrantes ilegais em agosto demonstra que é necessária mais ajuda da
UE. A Comissão Européia procedeu com o envio de embarcações e aeronaves para
vigilância da costa da Espanha, mas o atraso e a insuficiência das operações acabaram
por não fazer cessar os apelos espanhóis na busca da resolução de um assunto não
somente espanhol, mas europeu (SPAIN..., 29 ago. 2006).
4.3.4. A fronteira espanhola: o sul do Mediterrâneo e as novas rotas subsaarianas
Uma das conseqüências trazidas pelos atentados do 11 de Setembro na
imigração espanhola foi a diversificação das rotas migratórias África-Espanha. Como
impacto inicial, o Estreito de Gibraltar, que separa Espanha do Marrocos, passou a ser
evitado. Segundo notícia do Migration News, o governo marroquino temia ser tomado
136
por enviar potenciais radicais islâmicos, motivo pelo qual intensificou sua fiscalização
policial na região. Somente a partir daí a nova rota de imigração passou a fazer parte das
notícias e a demandar ampla iniciativa européia e espanhola de controle fronteiriço. O
porto de Fuerteventura, uma das Ilhas Canárias, recebeu 2 mil imigrantes em 2001 e
1.500 mil nos primeiros três meses de 2002, segundo o periódico. A manifestação
inicial de autoridades das Ilhas Canárias foi a respeito do perigo da perda de identidade
européia pelo risco de africanização da região, o que mostra o impacto inicial de
rejeição à imigração após o 11 de Setembro (MIGRATION NEWS, mai. 2002).
Em 2002, segundo periódico, a Espanha expulsou mais de 12.155 mil
imigrantes ilegais, a maioria do Marrocos (MIGRATION NEWS, out. 2002). Mas
segundo o Migration Information Source, todos os anos dezenas de milhares de
africanos subsaarianos tentam fazer a travessia. Isso fez do Marrocos, desde meados da
década de 1990, país de trânsito para esses migrantes, inicialmente requerentes de asilo
mas cada vez mais migrantes econômicos. Desde 2000, segundo a mesma fonte, a
origem dos migrantes se diversificou. Nacionais da Nigéria, Senegal, Gâmbia, Libéria,
Mali, Ghana, Burkina Faso, Niger, Sudão, República Centro-Africana e Camarões
rivalizam com marroquinos na busca da imigração para a Europa (MIGRATION
INFORMATION SOURCE, 2005). Marroquinos e outros africanos que utilizam o
Marrocos como país de trânsito sempre costumaram utilizar majoritariamente a rota
marítima do estreito de Gibraltar e as fronteiras terrestres dos protetorados de Ceuta e
Melilla. O aumento da fiscalização nessas fronteiras, entretanto, tem consolidado as
Ilhas Canárias como rota mais visível de imigração clandestina. Jornadas que antes se
cumpriam em 12 a 24 horas duram de uma semana a 10 dias se os imigrantes partem em
direção às Canárias. Conforme o International Herald Tribune, em 2002 as
embarcações que intentavam chegar às Canárias já eram maioria, totalizando 60% das
interceptadas, enquanto 40% tentavam atravessar o Estreito de Gibraltar (SPAIN..., 29
ago. 2006). Segundo o Migration Information Source, autoridades marroquinas alegam
ter impedido mais de 26 mil tentativas de emigração irregular em 2004. Dessas, 17 mil
eram de imigrantes subsaarianos. Em 2004, 15.675 mil migrantes sem documentação
foram interceptados por autoridades espanholas nas suas tentativas de cruzar a costa
ibérica, em 46% dos casos, ou as Ilhas Canárias, em 54% dos casos. Dos que tentaram
imigrar, estimou-se que 55% eram marroquinos e 43% da África Subsaariana, enquanto
que em 1999 as cifram eram de 81% de marroquinos e 2% de subsaarianos (SPAIN...,
29 ago. 2006).
137
Assim, segundo a Revista Miradas Al Exterior, revista de política externa do
governo espanhol, em 2006 pela primeira vez a imigração se tornou o principal
problema para os espanhóis, desbancando, segundo pesquisa do Centro de Investigações
Sociológicas, a tradicional primeira preocupação dos cidadãos da Espanha: o
desemprego. Na pesquisa, a imigração foi citada como maior problema espanhol por
59,2% dos entrevistados, seguida do desemprego, com 42,1%, habitação, com 20,9%, e
terrorismo, cujas cifras não são citadas (REVISTA MIRADAS AL EXTERIOR, 2006).
A atuação espanhola no controle das fronteiras externas da União Européia no
seu território logrou algum sucesso em seu objetivo de frear a imigração irregular
africana, segundo dados do governo. Conforme o Ministério do Interior, em 2003 o
número de estrangeiros detidos aumentou 15,03% em relação a 2002. O número de
detidos no Estreito de Gibraltar e nas Ilhas Canárias foi similar, ao contrário de 2002,
em que se detiveram mais imigrantes nas Canárias que no Estreito (MINISTERIO DEL
INTERIOR, 2003). Segundo dados de janeiro de 2006 do Ministério do Trabalho e
Assuntos Sociais, o número de imigrantes que tentou chegar às fronteiras espanholas em
2005 diminuiu 25% em relação a 2004. Isso significa, segundo o Ministério, uma cifra
de menos 3.900 mil imigrantes. Particularmente nas Canárias a tentativa de imigração
irregular caiu 44%, com 3.711 menos tentativas de entrada (MINISTERIO DE
TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES, 2006). Em 2004, segundo o Ministério do
Interior, a diminuição de tentativa de entrada foi de 18%. O ano de 2005 teve a menor
incidência de chegada de pateras desde 1999 (MINISTERIO DEL INTERIOR, 2006).
Em 2006, entretanto, os números voltaram a aumentar. Segundo a Comissão Européia,
o número de chegadas de embarcações com imigrantes ilegais contabilizado nas Ilhas
Canárias passou dos 11.781 mil de 2005 para 17.058 mil de janeiro a julho de 2006
(COMISSÃO DAS COMUNIDADES EUROPÉIAS, 30.11.2006), o que explica o
aumento da preocupação quanto à imigração pela população espanhola.
Ainda que represente um amplo mercado de trabalho com potencial para a
imigração representado pelas relativas liberalizações imigratórias ao longo das décadas
de 1990 e 2000, a Espanha continua a seguir a linha securitizatória no que concerne ao
controle de fronteiras e ao discurso oficial sobre a imigração ilegal. Discurso de Miguel
Angel Moratinos, Ministro das Relações Exteriores Espanhol desde 2005, dá o tom do
que representa oficialmente a imigração ilegal para a Espanha:
“En nuestro mundo globalizado, las amenazas y las oportunidades se
acrecientan, y debemos estar atentos para reducir las primeras y aprovechar
las segundas. En la región mediterránea, los riesgos son evidentes, y van
138
desde el terrorismo y los graves conflictos aún no resueltos hasta los
peligros medioambientales, pasando por el crimen organizado, la emigración
ilegal y el posible aumento de la desconfianza y el recelo entre nuestras
riberas (REVISTA ESPAÑOLA DE DEFENSA, 07.08.2005” (grifo nosso).
A obediência das recomendações do Conselho para um eficiente
gerenciamento das fronteiras dos Acordos de Schengen são seguidas pela Espanha
através do Sistema de Vigilancia Exterior, o SIVE. Efetivamente implantado desde
2002 (JESÚS, 2003), o programa se desenvolveu ao longo dos anos seguintes. Segundo
o Ministério do Interior, em 2003 se destinou um orçamento de 29.574.081,21 milhões
de euros ao sistema (MINISTERIO DEL INTERIOR, 2003). O website do mesmo
ministério reporta que o SIVE é um dos responsáveis pela diminuição da chegada de
pateras na Espanha em 2005, fazendo com que o investimento do governo espanhol no
programa em 2006 tenha sido de quase 30 milhões de euros novamente, contra 25
milhões em 2005 para aquisição de novas unidades sensoras (MINISTERIOR DEL
INTERIOR, 2006). Segundo o site da Guardia Civil espanhola, o SIVE se encontra em
funcionamento em Algeciras, onde funcionou o protótipo, em Málaga e Furteventura,
Cádiz e Granada, Ceuta, e mais recentemente, Alméria. Há previsão de instalação em
Lanzarote, Gran Canaria e Huelva e ampliação em Cádiz. O governo estuda a instalação
do sistema também em Tenerife e em outras zonas da costa mediterrânea
(MINISTERIO DEL INTERIOR, 2005).
Na mesma linha da fiscalização cada vez mais desenvolvida do SIVE, as valas
de Ceuta e Melilla que servem como fronteiras com o Marrocos foram incrementadas
em 2005, com um alto nível de segurança contra imigração. Segundo o ElPais.com o
sistema instalado tem sensores de radar para detectar a aproximação de pessoas a 2 mil
metros de distância, cercas de aço de 6, 8, 10 e 12 milímetros equipadas com sensores e
detectores de invasão baseados em radares e câmeras de visão noturna e diurna (EL
PAÍS, 2005).
Na região das Ilhas Canárias, o governo espanhol vem dedicando um
considerável número de esforços em prol do controle da imigração ilegal. Segundo o
Ministério de Trabajo y Asuntos Sociales o governo espanhol firmou com o governo das
Ilhas Canárias um plano de imigração com orçamento de 190 milhões de euros.
Segundo o acordo, os objetivos do plano são: apoiar financeiramente os municípios que
enfrentem gastos derivados do naufrágio de embarcações clandestinas; promover um
maior compromisso por parte das autoridades marroquinas na luta contra a imigração
irregular; ordenar a canalização dos fluxos migratórios para determinar as necessidades
139
de mão de obra existentes nas Ilhas, o número de imigrantes que necessitam participar
do marco do contigente anual de trabalhadores e os mecanismos para seleção e
formação nos países e origem; aperfeiçoar o SIVE, reforçar os controles fronteiriços
canários, potencializar as unidades policiais, obter mais meios de repatriação e retorno e
melhorar o Centro de Internamento de estrangeiros e controle de passageiros, para o que
conta com uma parcela de 47, 6 milhões de euros; e favorecer a integração de
imigrantes e refugiados, com parcela de 82 milhões de euros (MINISTERIO DEL
TRABAJO Y ASUNTOS SOCIALES, 2005). São medidas claramente securitizatórias,
mas acompanhadas de preocupação com a integração dos imigrantes já instalados e
com a mão de obra imigrante reconhecidamente necessária. É um resumo do perfil da
Espanha, país que precisa seguir as medidas compensatórias de Schengen, que encontra
rejeição dos imigrantes no seio da sociedade e do governo mas que precisa de mão-de-
obra imigrante principalmente em nichos laborais não preenchidos pelos nacionais.
Nenhuma dessas medidas voltadas para o mercado de trabalho, entretanto,
mitiga o fortalecimento do controle das fronteiras espanholas. A fiscalização das costas
das Ilhas Canárias tem sido revestida de um viés de segurança que inclui a participação
do Ministério da Defesa e/ou do exército espanhol na implementação de medidas. A
Revista Espanhola de Defesa tem a imigração clandestina como tema recorrente.
Segundo edição de 2005 uma das medidas de segurança de fronteira tomadas pela
Espanha foi a Operação Guanarteme, em conjunção com Portugal e compreendendo
uma patrulheira da armada espanhola, um avião da aeronáutica e uma fragata da
marinha portuguesa. Entre 19 e 28 de janeiro de 2005, o perímetro de atuação abrangeu
as costas das ilhas de Fuerteventura e Lanzarote, constantes portos de chegadas de
imigrantes africanos (REVISTA ESPAÑOLA DE DEFENSA, jan. 2005). Já a Operação
Noble Centinela teve uma atuação maior do exército, envolvendo três embarcações da
armada, três aviões do exército do ar, 150 militares e organizada pelo Estado Maior de
Defesa da Espanha (REVISTA ESPAÑOLA DE DEFENSA, jul. e ago. 2006; nov.
2006). Como lembra o periódico, as Forças Armadas também participaram da
fiscalização fronteiriça em Setembro de 2005, quando quatro companhias do exército se
deslocaram para conter a avalanche de subsaarianos que tentavam cruzar as valas de
fronteira. Essa operação durou até o fim do ano de 2005 (REVISTA ESPAÑOLA DE
DEFENSA, mai. 2006). Segundo pesquisa do El Mundo divulgada pela Revista de
Defesa Espanhola, 60% dos espanhóis se declararam favoráveis à presença do exército
140
nas fronteiras de Ceuta e Melilla, contra 23,4% de declarantes contrários (REVISTA
ESPAÑOLA DE DEFENSA, out. 2005).
Essa parceria entre Ministerio do Interior e Ministerio da Defesa foi
fortalecida, em 2006, pela assinatura de um acordo interdepartamental entre os dois
ministérios com a definição dos mecanismos de colaboração da Fuerza de Acción
Marítima de la Armada e o Servicio Marítimo de la Guardia Civil. O objetivo é
melhorar a eficácia no âmbito marítimo da vigilância, prevenção e luta contra o
terrorismo internacional, o tráfico e a imigração ilegal (REVISTA ESPAÑOLA DE
DEFENSA, fev. 2006).
Nesse escopo de securitização do controle de fronteiras comprovada pela
atuação do exército, é importante mencionar o Plano Romeo Mike, lançado pela
Espanha como reação aos atentados terroristas de 11 de Março, e que empregou um
grande contingente militar para fiscalização de aeroportos e linhas de trem no estado de
emergência que se instalou na Espanha imediatamente após os atentados (REVISTA
ESPAÑOLA DE DEFENSA, jul. ago. 2005).
Importante destacar também um projeto espanhol de importante envergadura e
menor apelo securitário, o Projeto Seahorse. Segundo o Ministério do Interior, a
duração de 3 anos e o custo de 2 milhões de euros faz do projeto o mais importante e
ambicioso em matéria de luta contra imigração ilegal aprovado pelo Programa
comunitário AENEAS. Entre os objetivos gerais, destacam-se o estabelecimento de uma
política eficaz de prevenção à migração ilegal que inclua esforços para deter o tráfico de
seres humanos; o desenvolvimento de colaboração regional e o diálogo sobre a gestão
de fluxos migratórios; desenvolvimento da capacitação dos encarregados de tratar as
questões imigratórias; e a avaliação e melhoramento da capacidade de pôr em prática
controles fronteiriços por meio de cooperação operacional (MINISTERIO DEL
INTERIOR, 2006).
Uma das conclusões possíveis da análise do período de combate à imigração
ilegal na Espanha nos anos 2000 é que a dedicação ao tratamento do problema,
relativamente impulsionada pelos atentados do 11 de Setembro, prescindiu da
ocorrência dos atentados do 11 de Março. Assim, a marcha da securitização da
imigração ilegal e controle de fronteiras após o 11 de Setembro já estava num ritmo
acelerado, que não aumentou significativamente ou de forma diferenciada após o 11 de
Março. A Espanha, assim como boa parte da Europa, permaneceu num estado
permanente de emergência a partir dos mega-atentados em solo que apenas foi renovado
141
e recebeu nova lufada de ar após os atentados em Madri e em Londres. A securitização
da imigração é uma marcha que já caminhava com constância mesmo antes dos eventos
do 11 de Setembro, e que permaneceu constante, estável e urgente durante toda a década
de 2000.
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A escassez de mão de obra que se seguiu à Segunda Grande Guerra tornou a
Europa um continente de imigração e iniciou um histórico que culminaria com a
rejeição da imigração pelas instituições nacionais e, posteriormente, européias. Data da
década de 1970 a primeira grande mudança que motivou a restrição do que era antes
convite à imigração. O crescimento da imigração fez com que a faixa da Europa
Ocidental que recebeu o boom imigratório – no qual Espanha ainda não estava incluída
– adquirisse aos poucos a percepção da “invasão” externa, da imigração como ameaça à
coesão e à identidade social. A experiência européia com o terrorismo, que muitas vezes
incluía estrangeiros de fora da Europa Ocidental, fomentou a associação entre imigração
e ameaça. A restrição da década de 1970 deu lugar à securitização da imigração a partir
da década de 1980.
A teoria da Escola de Copenhagen que justifica a securitização da imigração
ilegal pela União Européia ensina como se completa a materialização de um assunto de
Estado em problema de segurança. O tema, ao invés de se manter meramente na esfera
política, é tratado sob uma aura de urgência própria dos assuntos de segurança, sendo
atacado por medidas que fogem do padrão das medidas políticas usuais. Analisar o
tratamento da imigração ilegal pela Europa a partir dos anos 1980 é construir os passos
que, na teoria, resultam na securitização de um tema. O discurso presente na redação
dos Acordos de Schengen é um dos primeiros sinais da “gramática de segurança”,
143
seguindo a terminologia da própria Escola de Copenhagen, que permeará boa parte das
manifestações européias acerca da imigração. Foi feita aí uma das primeiras ligações
diretas entre imigração ilegal e crime, e ao longo dos anos 1990 o Conselho Europeu
voltaria a abordar a questão da mesma forma. Se a imigração foi consolidada como
ameaça, concretizada esteve a função do discurso político no processo de securitização:
promover a aceitação do público de que se trata de um problema de segurança, e como
tal deverá ser atacado. Feito o discurso e concretizada sua função, entra em cena o
terceiro elemento do processo de securitização: a realização de medidas emergenciais
que vão de encontro ao padrão de medidas políticas do Estado e até mesmo violam
regras comumente respeitadas. Como exemplos, observa-se a inserção dos modernos
sistemas de informação, que carregam o estigma e o perigo de invasão do direito
individual à privacidade e ao resguardo de informações, tradicionalmente respeitados
pela União Européia; a comunitarização da política de migração, assunto tão caro à
soberania nacional mas que vem invadindo a seara supranacional, no caso da UE; a
ocasional militarização do controle de fronteiras; o avanço sem precedentes do aparato
tecnológico de fiscalização fronteiriça; a urgência posta pela UE quanto à concretização
dos acordos de readmissão; a aceleração, após os atentados do 11 de Setembro e 11 de
Março, da realização de medidas tomadas em nível comunitário, cuja velocidade é por
natureza lenta; a participação de instituições da UE, como a FRONTEX, no controle das
fronteiras espanholas – novamente a “invasão” da figura supranacional em assunto
tradicionalmente nacional; a Convenção de Dublin e a percepção do asilo como assunto
de segurança em um instrumento legal. Todas as medidas formam um pacote destinado
a combater um problema de segurança e preenchem os requisitos teóricos da
securitização, indo de encontro aos métodos usuais outrora empregados pela Europa
Ocidental na lida com o assunto migratório e de controle de fronteiras.
A criação dos Grupos de Trevi, ainda no fim dos anos 1970, buscou
alternativas intergovernamentais de cooperação e estudo dos fenômenos do terrorismo e
da imigração. A coesão européia que se estruturava e crescia deu origem ao Ato Único
Europeu e aos Acordos de Schengen. Segundo Hellström, o Ato Único Europeu, em
1986, acentuou a lacuna entre cidadãos, nacionais de terceiros Estados com residência e
migrantes na distribuição injusta de direitos civis (2004, p. 8). Já a redação dos Acordos
de Schengen agrega numa mesma sentença, como problemas de solução similar, a
imigração ilegal e o terrorismo. Segundo Bigo,
144
muito freqüentemente a propaganda prévia do laboratório de Schengen
quanto à natural evolução da UE, era considerada suficiente. Mas um olhar
mais crítico mostra que a lógica de Schengen era claramente contra a
liberdade do movimento de pessoas e conduzida não só por medo da
criminalidade mas também por medo de migrantes, estrangeiros de países do
terceiro mundo (2006, p. 15, trad. nossa).
Em 1990, a integração européia deu mais um passo, com o advento do Tratado
de Maastricht em 1992. Nascia a União Européia e sua estrutura em pilares. Imigração,
vistos e asilo integravam o Terceiro Pilar, da cooperação no campo de Justiça e
Assuntos Internos, que incluía também cooperação policial. Os anos 1990 foram
marcados pela consolidação da gramática de segurança, que evidencia o início do
processo de securitização da imigração tanto regular como irregular. A concretização do
processo, segundo a Escola de Copenhagen, se dá com a anuência do público, que
legitima a realização de medidas emergenciais que vão de encontro ao usualmente
praticado. Na década de 90, concretizando o avanço da integração da UE, a instituição
assinou a Convenção de Dublin e criou o sistema EURODAC. Segundo discurso da
própria Comissão Européia,
o regulamento do Conselho relativo à criação do sistema "Eurodac" de
comparação de impressões digitais para efeitos da aplicação efectiva da
Convenção de Dublim, que foi formalmente adoptado, permite aos Estados-
Membros recolher sem demora as impressões digitais de todos os dedos de
cada requerente de asilo de, pelo menos, 14 anos de idade. Para efeitos da
aplicação da Convenção de Dublim, é necessário estabelecer a identidade dos
requerentes de asilo e das pessoas que foram detidas quando da passagem
irregular das fronteiras externas da Comunidade. Esta medida permitirá
paralelamente aos Estados-Membros saber quem entra no seu território
e, portanto, reforçará a sua segurança nacional (COMISSÃO DAS
COMUNIDADES EUROPÉIAS, 05.12.2001, grifo nosso).
O discurso é imediatamente posterior aos atentados do 11 de Setembro, mas a
motivação da criação do Eurodac e da Convenção de Dublin não foi alterada. O viés é
securitário e a adoção das medidas tornou clara como a entrada de estrangeiros é vista
com suspeita pela UE.
O desenvolvimento dos sistemas de informação iniciados com o Eurodac e
perpetuados com o SIS, na década de 90 e o SIS II e o VIS nos anos 2000,
multiplicaram a troca de informações pessoais, instigando a reação de associações de
direitos civis e ONGs de defesa a direitos fundamentais. E essa mitigação de direitos
individuais, que estão no cerne das defesas primárias da União Européia, é um aspecto
que confirma a securitização da lida com a imigração pela Europa.
No âmbito da política migratória europeanizada, que se desenvolvia após os
Acordos de Schengen, a Espanha se afirmava pela primeira vez como país de imigração.
Entretanto, a realidade da imigração africana na Espanha ia, em muitos aspectos, de
145
encontro à tendência trazida pelos Acordos de Schengen de restringir o acesso a
imigrantes através do fortalecimento do controle de fronteiras. Havia restrição e
xenofobia provenientes da política nacional espanhola, mas o mercado informal de
trabalho trazia a necessidade da mão-de-obra imigrante, disposta a desempenhar
funções já não mais desempenhadas por espanhóis. Tornou-se próprio da Espanha, a
partir da década de 1990, buscar suprir essa necessidade através da permissão de acesso
a contingentes periódicos de trabalhadores, com direito de permanência por tempo
limitado. Política similar à dos guest workers, própria dos europeus do Norte durante as
décadas de 1950 e 1960, chegava com atraso na década de 1990 a uma Espanha
desenvolvida e que só agora se tornava país de imigração.
Apesar da cada vez mais alta quantidade de imigrantes provenientes da África
Subsaariana que tentam entrar irregularmente com sucesso na Espanha,
majoritariamente através das fronteiras marítimas das Ilhas Canárias, é do Marrocos a
origem da maior parte de imigrantes africanos, legais e ilegais, presentes na Espanha. O
aumento do controle do Estreito de Gibraltar e dos protetorados de Ceuta e Melilla,
entretanto, diminuiu a incidência desses locais como rota de imigração, aumentando a
quantidade de imigrantes que tentam entrar no país através do arquipélago de Canárias.
Não obstante, o Marrocos ainda é, embora com menos ênfase, país de trânsito de outros
africanos que buscam chegar à União Européia, e origem da maioria dos imigrantes que
o conseguem.
O crescimento da pressão imigratória nas fronteiras espanholas com a África
trazia uma mão-de-obra que provavelmente poderia ser absorvida, pelo menos em maior
parte, pelo mercado informal espanhol. Ainda assim, a Europa de Schengen, sem
fronteiras internas, exigia o controle dos fluxos e combate à imigração ilegal. A Europa
“fortaleza” se fortificou com o aumento dos recursos humanos e tecnológicos na
fiscalização das fronteiras da Espanha com a África, em especial nos protetorados de
Ceuta e Melilla, no Marrocos, e nas Ilhas Canárias. O fim da década de 1990 veio com a
profusão de sensores, radares, cercas e valas, aumento da guarda civil e uso ocasional da
força militar na fiscalização das citadas fronteiras. Essa fiscalização aumentou após os
atentados do 11 de Setembro, quando o sistema SIVE foi instalado em mais localidades
ao longo das Ilhas Canárias, quando a força militar espanhola foi mais utilizada e
quando a força européia representada pela FRONTEX, embora ainda incipiente, passou
a realizar um maior número de operações nas costas espanholas.
146
A lida com a imigração segundo a política nacional espanhola esteve afeita às
grandes mudanças ideológicas de governo ao longo das décadas de 1990 e 2000. Maior
liberalização, com instituição de processos regularizatórios, ou maior repressão e
discursos anti-imigração determinavam o principal foco da política espanhola com base
num governo de inclinação esquerdista ou direitista respectivamente. Entretanto, apesar
da influência do governo espanhol na determinação das políticas de imigração, dois
fatores opostos asseguraram uma relativa constância na política migratória da Espanha
durante essas duas décadas: a necessidade espanhola da imigração para preenchimento
do mercado de trabalho menos qualificado e o compromentimento da Espanha com o
controle das fronteiras baseado numa lógica de segurança, segundo determina a
Convenção de Schengen. É essa dualidade que controla a política espanhola e européia
para a imigração na fronteira da Espanha, e determina o crescimento da securitização da
imigração ilegal.
Apesar do crescimento da securitização da imigração ilegal, a política de
acesso legal ao continente europeu pareceu anunciar uma mudança nos anos 2000. O
discurso da Comissão, com respaldo do Conselho e do Parlamento, reconhecia a
necessidade européia da mão de obra migrante, e intencionava iniciar uma liberalização
migratória, através de uma política de imigração que definisse critérios comuns de
acesso para preenchimento do mercado de trabalho em carência. Os atentados do 11 de
Setembro de 2001 e do 11 de Março de 2004 provocaram o retorno ao foco securitário
que parecia estar amenizado após o Conselho de Tampere em 1999. O discurso
liberalizatório não sumiu, mas permaneceu somente discurso, endossado pela Comissão
e reafirmado com maior cautela pelo Conselho. A prática se concentrou no controle das
fronteiras, com a atuação da FRONTEX, o aperfeiçoamento dos sistemas de
compartilhamento de informação (SIS, Eurodac e VIS), a atuação da Europol na luta
contra o tráfico de seres humanos e a intensificação dos acordos de readmissão, que
começaram a ser celebrados pela própria Comissão após a comunitarização do terceiro
pilar em 1999. A associação entre imigração e terrorismo foi consagrada após os
atentados, embora não afirmada nos discursos europeus com tanta freqüência. Segundo
Álvarez-Miranda, após o 11 de Setembro, a atenção aos muçulmanos na Europa nos
debates públicos foi reforçada pela evidência de que alguns dos perpetradores dos
atentados islamistas em Madri e Londres eram imigrantes e descendentes de imigrantes
estabelecidos há tempos nos países (2007, p. 2).
147
Não obstante uma possível existência de correlação real entre imigração
irregular e crime, as milhares de pateras e cayucos africanos que chegam às fronteiras
espanholas todos os anos, repletos de pessoas famintas e que muitas vezes morrem pelo
caminho, são a prova de que a principal causa da imigração africana para a Espanha é
econômica. A causa não é o tráfico, por exemplo, muito embora seja através de
traficantes de seres humanos que muitos africanos conseguem acesso às embarcações
que lhes levarão às costas espanholas. Ainda assim, apesar do anúncio europeu e de
alguns governos espanhóis de combate às causas raízes da imigração, o controle
tecnológico, policial e muitas vezes militar das fronteiras se consagrou como a principal
medida de combate ao fenômeno. O discurso não tem sido tão freqüente na associação
entre imigração ilegal e terrorismo, mas é freqüente como sempre o foi na associação
entre aquela e criminalidade. O que importa perceber é o freqüente descompasso entre
causa da imigração, perfil dos imigrantes e discurso somado a medidas de ataque ao
“problema”. Apap e Carrera lembram que a imigração internacional está entrelaçada
com um vasto leque de outras áreas políticas, como emprego, educação, relações
externas, cooperação em desenvolvimento, etc. Gerenciamento apropriado, portanto,
requer que o processo de tomada de decisões busque abranger todas essas áreas políticas
para que lide com os diferentes aspectos do tema (2003, p. 43). Ainda segundo os
autores, o controle da imigração ilegal e do tráfico é altamente necessário e deve ser
considerado uma prioridade para a UE. Ainda assim, políticas de segurança e law
enforcement precisam ser desenvolvidas com a “liberdade” como ponto de partida
(2003, p. 44). Nesse sentido, uma das possíveis ações cabíveis para combater a
imigração ilegal é, ao invés de restringir ao extremo a imigração legal, controlá-la de
acordo com as necessidades do mercado de trabalho (2003, p. 27). Geddes (2003) e
Apap e Carrera (2003, p. 27) afirmam que um dos estímulos à imigração irregular é
justamente o controle imigratório exacerbado que torna a Europa uma fortaleza. A
pressão migratória não vai cessar simplesmente pela construção de cercas e pela
perpetuação das restrições.
Assim, a análise do problema torna claro que, após os atentados do 11 de
Setembro, os discursos imediatos relacionavam imigração ilegal com terrorismo,
atribuindo à primeira, portanto, um caráter de segurança que justificaria a tomada de
medidas urgentes. Porém essa já era uma associação feita desde os Acordos de
Schengen nos anos 80, e que, após os atentados terroristas, foi enfatizada, ganhou
momentum, se revestiu de maior emergência e aparentemente maior relevância. A
148
xenofobia e até islamofobia que servem de plano de fundo para a aceitação pública da
securitização da imigração também já era constante antes dos atentados terroristas,
mesmo em países que nunca haviam lidado com terrorismo islâmico em seu próprio
solo, como é o caso da Espanha (que lidava apenas com o terrorismo interno do ETA).
A rejeição a migrantes muçulmanos provenientes do Marrocos é largamente
comprovada ao longo dos anos 90. Os grandes atentados de 2001 e 2004, portanto, não
trouxeram a rejeição da imigração: apenas reforçaram uma realidade já bem presente. Já
as medidas urgentes em relação à imigração que atropelam a forma usual de política
foram se consolidando ao longo dos anos 1990, para encontrar, nos anos 2000, o estado
de emergência trazido pelos atentados terroristas que as fez proliferar num espaço
menor de tempo do que se teria previsto. Essa é provavelmente a principal modificação
trazida pelo 11 de Setembro na securitização da imigração ilegal pela União Européia
na fronteira Marrocos-Espanha: as medidas que indicaram securitização do problema
provavelmente teriam sido realizadas sem a ocorrência dos atentados; o estado de
emergência trazido pelo advento do terrorismo internacional, entretanto, acelerou a
realização das medidas. A UE conseguiu criar, nesse período de 1999 a 2006 um
impressionante conjunto de estruturas não nacionais, mas européias, e muito se avançou
tecnologicamente no aumento da fiscalização de fronteiras externas. Um aumento da
incidência da imigração ilegal (ou sua tentativa) em massa nas fronteiras do Sul europeu
foi acompanhado pelo aumento do investimento do controle do problema, da articulação
supranacional e intergovernamental para sua resolução, e no aumento do law
enforcement destinado a diminuir a imigração ilegal. Ao lado dessas políticas
majoritariamente securitárias, aconteceu um aumento na ênfase do discurso em nível
europeu que busca atacar a imigração ilegal pelas causas raízes, e impulsionar a
migração por vias legais. O que mostra que o impacto do 11 de Setembro e demais
atentados terroristas na securitização da imigração ilegal na fronteira espanhola foi a
aceleração das medidas contra um “problema de segurança” que já vinha afligindo a
União Européia antes do advento do terrorismo internacional.
A progressão do envelhecimento da população européia e o
subdesenvolvimento das nações africanas são uma combinação que estimulará mais
ainda o crescimento da imigração na região. A influência do espectro dos atentados
terroristas sobre a Europa, um continente já calejado em termos de lida com o
terrorismo, é indício de que o viés da segurança dominará ainda por muito tempo a seara
da imigração no continente. Essa ênfase, portanto, deve ser mais explorada daqui pra
149
frente nos estudos sobre a matéria, e a produção científica sobre o assunto ainda é
esparsa e pouco completa. A continuidade e aprofundamento do estudo das políticas de
imigração da União Européia, em especial no seu anômalo caráter securitário, portanto,
é essencial.
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jan. 2005
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210, jul.-ago. 2005
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out. 2005
REVISTA ESPAÑOLA DE DEFENSA. Madri: Ministério de Defensa, Ano 19 nº 216,
fev. 2006
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mai. 2006
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jul.-ago. 2006
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168
ANEXOS
1
6
9
Fonte: COMISSÃO EUROPÉIA, European Social Statistics, 2002
ANEXO TABELA 1: NET MIGRATION INCLUDING ADJUSTMENTS AND CORRECTIONS
1)
, 1960-2000
2)
1960/64 1965/69 1970/74 1975/79 1980/84 1985/89 1990/94 1995/99 1998
1999
2000
EU - 15 208.1 - 29.4 194.3 277.7 54.2 457.9 1017.3 66.2 515.4 897.4 1063.2
EUR - 11 178.0 25.4 237.8 213.6 42.3 343.0 843.2 503.6 378.5 686.4 864.8
F 303.4 95.3 114.8 33.8 52.3 49.8 33.0 -0.9 - 2.2 44.3 55.0
D 162.8 220.7 175.1 12.6 1.8 332.3 562.6 204.5 47.0 202.1 105.3
UK 59.8 -44.6 -32.0 -11.3 -11.6 60.0 72.8 115.0 102.5 164.1 140.0
S 10.6 24.6 6.9 16.7 5.2 24.1 32.5 9.6 10.9 13.7 24.4
1) Difference between total population growth and natural increase
2) Annual averages for the periods 1960-64, 1965-69, …, 1995-99
Glossário:
EUR-11 (EURO-ZONE)
Countries initially participating in the monetary union in January 1999: Belgium, Germany, Spain, France, Ireland, Italy,
Luxembourg, the Netherlands, Austria, Portugal and Finland.
EUROPEAN UNION (EU)
Established on 1 November 1993 when the Maastricht Treaty came into force. On 31 December 1994 the EU had 12 Member States:
Belgium, Denmark, Germany, Greece, Spain, France, Ireland, Italy, Luxembourg, the Netherlands, Portugal and the United Kingdom.
From January 1995 the EU had three new Members States: Austria, Finland and
Sweden.
1
7
0
ANEXO TABELA 2: LEGAL FOREIGNERS RESIDENT IN SPAIN BY AREA OF ORIGIN, 1975-1999
Number Percentage
Area of Origin
1975 1981 1985 1991 1999 1975 1981 1985 1991 1999
Europe
102,702 130,292 158,126 180,735 361,873 62.1 65.8 65.3 50.1 45.2
CEE/EU
92,917 120,539 142,346 158,243 312,203 56.2 60.9 58.8 43.9 39.0
North America
12,361 12,835 15,406 17,704 17,100 7.4 6.5 6.4 4.9 2.1
Latin America
35,781 34,762 38,671 65,447 142,430 21.6 17.6 16.0 18.1 17.8
Africa
3,232 5,013 8,529 63,054 211,564 2.0 2.5 3.5 17.5 26.4
Asia
9,393 13,554 19,451 31,976 66,517 5.7 6.8 8.0 8.9 8.3
Oceania
440,000 595,000 748,000 775,000 1,013 0.3 0.3 0.3 0.2 0.1
Stateless
1,380 891,000 1,040 964,000 522,000 0.8 0.5 0.4 0.3 0.1
Fonte: CARELLA; PACE, 2001, p. 87
1
7
1
ANEXO GRÁFICO I
- CAUSAS DO TERRORISMO ISLAMISTA
59,0%
23,6%
23,6%
20,6%
16,4%
0,0% 10,0% 20,0% 30,0% 40,0% 50,0% 60,0% 70,0%
Fanatismo religioso
Antiamericanismo
Pobreza
Odio
Dictadura
Fonte: REAL INSTITUTO ELCANO, 2004
1
72
ANEXO GRÁFICO 2 - MEDIDAS PARA COMBATIR EL TERRORISMO INTERNACIONAL
43,2%
34,1%
18,0%
17,0%
14,8%
3,7%
0,0% 5,0% 10,0% 15,0% 20,0% 25,0% 30,0% 35,0% 40,0% 45,0% 50,0%
Ayuda al desarrollo y cooperación
con los países árabes
Control de inmigrantes y mezquitas
Integración de los inmigrantes en la
sociedad española
Más policía y seguridad
Limitar la inmigración musulmana
Guerra contra los países que
fomentan el terrorismo
1
73
ANEXO MAPA 1 – RELAÇÃO ENTRE FALECIMENTOS E IMIGRAÇÃO CLANDESTINA NA EUROPA
Fonte: Le Monde Diplomatique, Disponível em: http://www.monde-diplomatique.fr/cartes/
174
APÊNDICES
175
APÊNDICE TABELA 1 - CRONOLOGIA INSTITUCIONAL DA UNIÃO
EUROPÉIA
1951
Criação da Comunidade Européia do Carvão e do aço - CECA
1957
Assinaturas dos Tratados de Roma, instituidores da Comunidade
Econômica Européia – CEE, e da Comunidade Européia de
Energia Atômica - Euratom
1975 - dezembro
Designação dos Grupos de Trevi
1985 - junho Bélgica, Alemanha, França, Luxemburgo e Países Baixos
assinam, em Schengen (Luxemburgo), os Tratados de Schengen
sobre a abolição das fronteiras internas
1986
Asinatura do Ato Único Europeu
1990
Assinatura da Convenção de Dublin
1990 - junho
Assinatura da Convenção de Schengen, implementadora dos
Tratados de 1985
1993 - novembro
Entrada em vigor do Tratado de Maastricht
1995
Entrada em vigor dos Acordos de Schengen, com abolição das
fronteiras entre os Estados até então signatários. Implementação
do Sistema de Informação de Schengen de primeira geração (SIS
I). Criação do Processo de Barcelona
1995 - julho
Adoção da Convenção que estabeleceu a criação da EUROPOL
1997
Entrada em vigor da Convenção de Dublin, após as adesões
necessárias
1999
Entrada em vigor do Tratado de Amsterdã e da nova moeda
única, o Euro
2000 - dezembro
Estabelecimento do EURODAC
2002 - novembro
Adoção do Programa Europeu de Ação de Retorno de imigrantes
ilegais
2003 - setembro
Entrada em vigor da II Regulação de Dublin
176
APÊNDICE MAPA 2 – MAPA AZIMUTAL CENTRADO NO ESTREITO DE
GIBRALTAR COM RAIO DE 4000KM
Mapa Azimutal Eqüidistante com centro no Estreito de Gibraltar e raio de 4000km. Elaborado por Lucas
Kerr de Oliveira com o software independente AZ_Proj V 1.1.6.
177
APÊNDICE MAPA 3 – MAPA AZIMUTAL CENTRADO NO ESTREITO DE
GIBRALTAR COM RAIO DE 500-2000 PARA 2500KM
Mapa Azimutal Eqüidistante com centro no Estreito de Gibraltar e raio de 500-2000 PARA 2500km.
Elaborado por Lucas Kerr de Oliveira com o software independente AZ_Proj V 1.1.6.
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