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UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO SUL
FACULDADE DE EDUCAÇÃO
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM EDUCAÇÃO
Juliana Selau Lumertz
A Parceria Público-Privada na Educação:
Implicações para a Gestão da Escola
Porto Alegre
2008
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Juliana Selau Lumertz
A Parceria Público-Privada na Educação:
Implicações para a Gestão da Escola
Dissertação apresentada como requisito
parcial à obtenção do título de Mestre em
Educação ao Programa de Pós-Graduação
em Educação da Universidade Federal do Rio
Grande do Sul.
Orientadora: Dra. Vera Maria Vidal Peroni
Porto Alegre
2008
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o Émerson, pelo carinho e paciência,
e à Júlia, por me ensinar uma nova
forma de olhar o mundo.
A
Agradeço a todos que acompanharam este
momento na minha vida e que sempre me deram
apoio para continuar a minha caminhada:
À professora Vera Peroni e colegas de
pesquisa pelas sábias orientações;
Aos amigos e colegas do Núcleo de Estudos
de Política e Gestão da Educação pelo carinho e o
incentivo;
À minha família por estarem sempre
dispostos a cuidar da Júlia para que eu pudesse
trabalhar na pesquisa;
À Professora Círia pelo cuidado e carinho
dedicados à minha filha;
Ao Émerson, pelo amor, carinho,
companheirismo e, acima de tudo, pela
compreensão.
RESUMO
O presente estudo analisa a parceria entre a rede municipal de ensino de Sapiranga
e o Instituto Ayrton Senna, revelando as conseqüências dessa para a gestão
educacional, discutindo a relação do público e do privado na educação. O marco
teórico é a crise do capital, que tem entre suas estratégias de superação o
Neoliberalismo e a Terceira Via, propondo a reforma do Estado para a solução de
uma crise centrada no Estado. Em 1995, no Brasil, é criado o Ministério de
Administração e Reforma do Estado, que cria o Plano Diretor da Reforma do
Aparelho do Estado, o qual propunha a descentralização de serviços, até então de
exclusividade do Estado, incluindo a sociedade civil organizada, o Terceiro Setor ou
público não-estatal. Outra faceta da publicização foi a introdução, na gestão pública,
do quase-mercado, ou seja a lógica da iniciativa privada agindo no setor público.
Diante disso, é apresentado como a gestão escolar vem se reconfigurando nos
últimos anos, principalmente nos anos 1980, com a luta pela gestão democrática do
ensino público, e como esta é ressignificada na década de 1990, quando as políticas
de descentralização se acentuam e trazem, para as políticas sociais, em especial
para a educação, novos padrões de gestão. Este trabalho apresenta o convênio de
um sistema de ensino público (Sapiranga) com o Instituto Ayrton Senna, como forma
de materialização dessas políticas, e as implicações para a gestão da escola pública
pesquisada.
Palavras-chave: Parceria Público-privado. Terceiro Setor. Quase-mercado. Gestão
Escolar. Autonomia.
ABSTRACT
The presente study analyses the partnership between the educational system of
Sapiranga and the Ayrton Senna Institute, revealing the consequences that it brings
to the educacional management, discussing the relationship between the public and
the private sphere in education. The theoric base is the capital’crisis, that has as one
of it’s superation strategies the Neo-Liberalism and the Third Way, proposing a State`
reform for solution of a crisis centred on the State. In 1995, in Brazil, is created the
Administration and State’s Reform Ministry, that creates the Director Plan of the
State’s Apparatuses Reform, that proposes the descentralization of services, until
then, exclusives from the state, including now the organized civil society, the Third
Sector and the public non-governamental sphere. Another face of that publicization
was the introduction, on public management, of the almost-market, the logic of the
private sphere acting on the public sphere. Facing that, is presented how the school’s
management has been reconfigurated in the last years, especially in the 1980’s, with
the battle for the democratic management of public education, and how this one is
resignified in the 1990`s, when the descentralization politics increase and bring, for
social politics, especially for education, a new standard of public management. This
study presents the accord between a public educacional system (Sapiranga) and
Ayrton Senna Institute, as a real form of these kind of politics, and it’s consequences
on public schools` management.
Key-Words: Public-private Partnership. Third Sector. Almost-market. School’s
Management. Autonomy.
LISTA DE QUADROS
Quadro 1 - Setores de Ações Estatais ......................................................................28
Quadro 2 - Prefeitos do Município de Sapiranga - 2000 à 2006................................66
LISTA DE TABELAS
Tabela 1 - Matrícula na Educação Infantil - Creche por dependência administrativa
no município de Sapiranga.......................................................................71
Tabela 2 - Matrícula na Educação Infantil - Pré-Escola por dependência
administrativa no município de Sapiranga................................................72
Tabela 3 - Matrícula no Ensino Fundamental por dependência administrativa no
município de Sapiranga............................................................................73
Tabela 4 - Matrícula no Ensino Médio por dependência administrativa no município
de Sapiranga............................................................................................74
Tabela 5 - Matrícula na Educação Especial Total por dependência administrativa no
município de Sapiranga............................................................................75
Tabela 6 - Matrícula na Educação de Jovens e Adultos - EJA. Total por dependência
administrativa no município de Sapiranga................................................76
Tabela 7 - Distorção idade-série (%), no município de Sapiranga, RS, nos anos de
1999 a 2005 .............................................................................................79
Tabela 8 - Médias da Prova Brasil no Município de Sapiranga - 2005......................89
LISTA DE SIGLAS
Abesc Associação Brasileira de Escolas Superiores Católicas
AEC Associação da Educação Católica
ANAPOS Associação Nacional dos Movimentos Populares
Ande Associação Nacional de Educação
Andes Associação Nacional dos Docentes do Ensino Superior
Anpae Associação Nacional de Profissionais de Administração da Educação
Anped Associação Nacional de Pós-Graduação em Educação
APM Associação de Pais e Mestres
CBE Conferência Brasileira de Educação
Cedes Centro de Estudos de Educação e Sociedade
CETEB Centro de Tecnologia Educacional de Brasília
CF/88 Constituição Federal de 1988
CGT Confederação Geral dos Trabalhadores
CNBB Confederação Nacional dos Bispos do Brasil
CONCLAT Confederação das Classes Trabalhadoras
CPB Confederação dos Professores do Brasil
CUT Central Única dos Trabalhadores
EJA Educação de Jovens e Adultos
FACED Faculdade de Educação
Fasubra Federação das Associações dos Servidores das Universidades Brasileiras
Fenem Federação Nacional de Estabelecimentos de Ensino
FHC Fernando Henrique Cardoso
FMI Fundo Monetário Internacional
FNDE Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação
FNDEP Fórum Nacional em Defesa da Escola Pública
FNOE Federação Nacional de Orientadores Educacionais
9
FUNDEF Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de
Valorização do Magistério
GEEMPA Grupo de Estudos Sobre Educação, Metodologia de Pesquisa e Ação
IAS Instituto Ayrton Senna
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
ICMS Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Prestação de Serviços
IDEB Índice de Desenvolvimento da Educação Básica
IDH Índice de Desenvolvimento Humano
LDB Lei de Diretrizes e Bases
MARE Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado
MEC Ministério da Educação
MG Minas Gerais
NPM New Public Management
OAB Ordem dos Advogados do Brasil
OCDE Organização para Cooperação e o Desenvolvimento Econômico
ONG’s Organizações Não-Governamentais
OPEP Organização dos Países Exportadores de Petróleo
OS Organizações Sociais
OSCIP Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público
PCB Partido Comunista Brasileiro
PDE Plano de Desenvolvimento da Escola
PDRAE Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado
Petrobras Petróleo Brasileiro
PIB Produto Interno Bruto
PMDB Partido do Movimento Democrático Brasileiro
PME Plano Municipal de Educação
PP Partido Progressista
PPB Partido Progressista Brasileiro
10
PSDB Partido da Social Democracia Brasileira
PSO Public Service Orientation
PT Partido dos Trabalhadores
PTB Partido Trabalhista Brasileiro
RJ Rio de Janeiro
RS Rio Grande do Sul
SAEB Sistema de Avaliação de Educação Básica
SBPC Sociedade Brasileira para o Progresso da Ciência
SEAF Sociedade de Estudos e Atividades Filosóficas
SIASI Sistema Instituto Ayrton Senna de Informação
SMED Secretaria Municipal de Educação
UBES União Brasileira de Estudantes Secundaristas
UFRGS Universidade Federal do Rio Grande do Sul
UNE União Nacional dos Estudantes
11
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO.......................................................................................................12
2 O ESTADO E A REDEFINIÇÃO DE SEU PAPEL.................................................21
2.1 DO ESTADO DE BEM-ESTAR SOCIAL À CRISE DO CAPITAL........................21
2.2 O NEOLIBERALISMO E A TERCEIRA VIA ........................................................24
2.3 PLANO DE REFORMA DO APARELHO DO ESTADO NO BRASIL ..................26
2.4 GESTÃO PÚBLICA ADMINISTRATIVA - A INSERÇÃO DO QUASE-MERCADO
..............................................................................................................................29
2.5 PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADAS: A INSERÇÃO DO TERCEIRO SETOR.....34
3 GESTÃO ESCOLAR E O INSTITUTO AYRTON SENNA.....................................38
3.1 GESTÃO DEMOCRÁTICA DA EDUCAÇÃO.......................................................38
3.1.1 Conselhos Escolares.....................................................................................43
3.1.2 Eleição para Diretores....................................................................................43
3.1.3 Autonomia Escolar.........................................................................................45
3.2 PÚBLICO-PRIVADO NA EDUCAÇÃO................................................................49
3.3 INSTITUTO AYRTON SENNA ............................................................................51
3.3.1 Gestão da Escola no Instituto Ayrton Senna...............................................56
4 A PARCERIA PÚBLICO-PRIVADA NA REDE MUNICIPAL DE ENSINO DE
SAPIRANGA..........................................................................................................65
4.1 EDUCAÇÃO NO MUNICÍPIO DE SAPIRANGA..................................................67
4.2 PARCERIA SAPIRANGA E INSTITUTO AYRTON SENNA................................76
4.3 ESCOLA..............................................................................................................90
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS.................................................................................101
REFERÊNCIAS.......................................................................................................108
ANEXO A: QUESTIONÁRIO DE ENTREVISTA.....................................................113
ANEXO B: TERMO DE CONSENTIMENTO INFORMADO....................................116
12
1 INTRODUÇÃO
O objeto desta pesquisa refere-se à gestão da escola pública e à parceria
público-privada na educação. Para tanto, algumas categorias de análise foram
eleitas neste trabalho a fim de descrever, interpretar e compreender o objeto.
As categorias de análise são: Estado, Parceria Público-Privada na
Educação e Gestão Escolar. Estas categorias foram eleitas para se entender como
ocorre a gestão da escola pública que possui parceria com uma instituição de direito
privado, sendo parte da materialização da redefinição do papel do Estado na
educação.
Para se tentar compreender o objeto de pesquisa tem-se como pergunta
central:
Qual a influência da relação público-privado na gestão da escola
pública a partir da parceria entre a rede municipal de ensino de Sapiranga e o
Instituto Ayrton Senna?
O objetivo desta pesquisa é analisar a gestão da escola pública e a
relação do público e do privado na educação por meio da parceria entre o
Instituto Ayrton Senna (IAS) e a rede municipal de ensino de Sapiranga em
uma escola de ensino fundamental durante os anos de 1997 a 2006.
Diante disso, outras questões se apresentaram e, tendo relevância,
consubstanciaram-se em objetivos específicos:
a) analisar o público e o privado no contexto da redefinição
do papel do Estado na educação;
b) analisar a gestão escolar proposta pelo Instituto Ayrton
Senna;
c) analisar os mecanismos de gestão empregados na escola
pesquisada.
13
A gestão educacional vem apresentando diferentes enfoques ao longo das
últimas décadas, sendo tradicionalmente acompanhada por elementos do
autoritarismo, patrimonialismo e clientelismo.
A abordagem metodológica escolhida para realização da pesquisa foi o
Estudo de Caso qualitativo, entendido por Triviños, 1987 como “uma categoria de
pesquisa cujo objeto é uma unidade que se analisa aprofundadamente” (TRIVIÑOS,
1987, p. 1333).
Para André, (2005) o conhecimento gerado pelo estudo de caso é:
“Mais concreto – configura-se como um conhecimento que
encontra eco em nossa experiência porque é mais vivo, concreto e sensório
do que abstrato.
Mais contextualizado – nossas experiências estão enraizadas num
contexto, assim também o conhecimento nos estudos de caso. Esse
conhecimento abstrato e formal derivado de outros tipos de pesquisa.
Mais voltado para a interpretação do leitor – os leitores trazem
para os estudos de caso as suas experiências e compreensões, as quais
levam a generalizações quando novos dados de do caso são adicionados
aos velhos.
Baseados em populações de referência determinadas pelo leitor –
ao generalizar, os leitores têm certa população em mente. Assim, diferente
da pesquisa tradicional o leitor participa ao estender a generalização para a
população de referência (ANDRÉ, 2005, p.17).
Tivemos como população estudada nesta pesquisa a rede municipal de
ensino de Sapiranga que possuiu a parceria com o Instituto Ayrton Senna
desenvolvendo o projeto Rede Vencer não só junto a Secretaria de Educação, mas
também junto às escolas municipais.
A amostra da pesquisa foi uma escola de Ensino Fundamental da rede
municipal de Sapiranga que desenvolveu todos os programas do Instituo Ayrton
Senna durante os anos da existência da parceria. Para Triviños (2001), a amostra
deve ser escolhida através de critérios ou idéia que seja “emanada dos objetivos da
investigação, que orienta a seleção dos sujeitos que participarão da pesquisa”
14
(TRIVIÑOS, 2001. p: 84). O critério de escolha foi a participação da escola desde o
início da parceria e que esta tivesse desenvolvido todos os projetos disponibilizados
pelo Instituto Ayrton Senna.
As reuniões de informações coletadas nesta pesquisa foram feitas a partir
dos seguintes instrumentos: questionário aberto, entrevista semi-estruturada e
análise de documentos pertinentes ao objeto deste estudo.
O questionário aberto, geralmente é empregado no início da pesquisa
quando o pesquisador deseja recolher informações variadas dos sujeitos. “Através
do questionário aberto, o investigador pretende alcançar, seguindo os objetivos do
estudo, idéias que possam orientar o emprego de outros instrumentos” (TRIVIÑOS,
2001. p: 86).
A entrevista semi-estruturada (ANEXO A) começa com um conjunto básico
de perguntas que vão orientar o investigador em sua pesquisa. Ela geralmente
começa com um número de perguntas podendo acabar com um número bem maior
que o inicial, pois as respostas dos entrevistados podem dar margem a outras
perguntas enriquecendo ainda mais o debate, por isso, a entrevista semi-estruturada
“se transforma num diálogo vivo do qual participam duas pessoas, com objetivos
diferentes, mas que podem se tornar convergentes. Ambos, entrevistado e
pesquisador, procuram construir um conhecimento relativamente comum para
determinada realidade pessoal e coletiva” (TRIVIÑOS, 2001. p: 86). Tanto o
questionário aberto, quanto a entrevista semi-estruturada foram realizadas tanto na
escola quanto na Secretaria Municipal de Educação. O critério de seleção dos
entrevistados na escola foi o contato com algum dos programas desenvolvidos pelo
Instituto Ayrton Senna. Foram entrevistadas na escola três professoras, a diretora da
escola (que estava a frente da direção). Além dessas entrevistas, foram registradas
no diário de campo, conversas com outros professores e com a coordenação
pedagógica. Na Secretaria de Educação foram entrevistada a Ex-Coordenadora do
Programa e a atual Secretária de Educação. Optou-se por não divulgar os nomes
dos entrevistados, bem como o nome da escola.
A gestão democrática da educação surge em meio a estas visões
educacionais, com muita luta dos profissionais da educação, num período em que o
15
país está passando pela redemocratização e abertura política. A reivindicação era
por uma educação pública de qualidade para todos, com garantia de acesso e
universalização do ensino, autonomia financeira, pedagógica e administrativa,
participação da comunidade escolar por meio do Conselho Escolar e eleição direta
para diretores.
Durante a década de 1990, o Brasil passa por uma onda de privatizações e
por uma reformulação, que almejam tornar o Estado mais eficiente. A nova gestão
pública acaba por influenciar a gestão escolar, principalmente com as parcerias
público-privadas na educação, que, por meio do público não-estatal e do quase-
mercado, introduzem mecanismos da iniciativa privada no interior da escola pública.
Esta dissertação tem como propósito discutir a gestão da escola pública
permeada pela relação do público com o privado na educação brasileira. Isso se deu
através da análise da parceria entre o Instituto Ayrton Senna (IAS) e a rede
municipal de ensino de Sapiranga, realizada numa escola de ensino fundamental de
1997 a 2006. Esta dissertação analisou os anos nos quais ocorreu a parceria.
O Projeto de Dissertação trouxe ao município de Campo Bom, onde seria
realizado o estudo de caso numa escola de ensino fundamental incompleto. O
acesso aos dados de pesquisa foi bastante comprometido pela postura dos
funcionários da Secretaria de Educação e pela direção da escola, que dificultaram o
acesso da pesquisadora. A banca examinadora, durante a qualificação do projeto,
sugeriu a troca do estudo de caso na escola pelo estudo do Sistema de Ensino e o
processo de parceria entre o município e o IAS. Em meio a isso, a administração da
prefeitura de Sapiranga sofreu alterações em seu quadro por questões políticas
quando fizemos nova tentativa para agregar este município ao estudo. Os ex-
dirigentes haviam recusado a pesquisa com a alegação de que o IAS proibia
qualquer divulgação de seu trabalho. A atual administração permitiu a realização da
pesquisa e com isso os trabalhos de campo e as coletas de dados começaram a ser
feitos. Diante do volume e riqueza de informações, a pesquisadora, juntamente com
sua orientadora, decidiram que, nesse momento, o estudo seria realizado apenas
numa escola do município de Sapiranga.
16
O enfoque tratado dentro do tema gestão democrática é a autonomia, ou
pareceu ser, durante a realização da pesquisa, um fator importante de análise que
mereceria destaque dentro deste estudo. Verificou-se que a autonomia, tanto em
âmbitos administrativos quanto financeiros e pedagógicos, ficou comprometida pelo
controle rígido exercido pelo IAS nas escolas via Secretaria de Educação, que
costumava fazer inspeções para averiguar se o trabalho docente estava de acordo
com a proposta do IAS.
Para analisar a gestão escolar, frente a uma parceria público-privada, foi
necessário compreender como as políticas educacionais estão se materializando
atualmente e relembrar alguns pontos-chave dos movimentos políticos e sociais que
aconteceram no passado e como eles influenciaram o processo histórico ao longo
desses anos.
Buscou-se também, dentro deste contexto, entender como as políticas
sociais no Brasil, marcadamente a política educacional, que sofreu sérias
modificações e que foi debatida pela sociedade no período correspondente a década
de 1980, foram redefinidas na década de 1990, sendo alvos do afastamento das
responsabilidades do Estado e da gradativa implantação de medidas que
corroboram tal afastamento, o que para Vitor Paro está ligado ao discurso de
autonomia e aos novos padrões de gestão (PARO, 2006, p. 15).
Com a inserção das políticas Neoliberais e da Terceira Via no Brasil, o que
temos visto acontecer foram crescentes ondas de privatizações de estatais e a
entrada da sociedade civil organizada em locais onde o Estado deveria estar
atuando. Embora o Neoliberalismo e a Terceira Via sejam duas teorias diferentes,
elas comungam de um mesmo diagnóstico de crise, ou seja, a crise centrada no
Estado.
Nesta pesquisa, os estudos foram embasados em István Mészáros (2002),
que afirma ser o capital que passa por uma crise. Segundo Vera Peroni (2003), tanto
o Neoliberalismo quanto a Terceira Via (juntamente com a Reestruturação Produtiva
e a Globalização) são estratégias do próprio capital para superação de sua crise.
Neste momento particular do capitalismo, as estratégias de superação de crise
redefinem o papel do Estado e trazem, como uma das conseqüências para a
17
educação, a atuação do Terceiro Setor, através do “público não-estatal”, conforme
propõe o Plano de Reforma do Aparelho do Estado
1
, incorporando na escola uma
outra concepção de gestão.
A materialização dessa concepção de gestão foi apresentada nesta
dissertação por meio da parceria entre o IAS e o município de Sapiranga, que entre
os anos de 1997 e 2006 desenvolveu diversos programas, tais como: o Acelera
Brasil, Circuito Campeão e Gestão Nota 10, atualmente vinculados ao Projeto Rede
Vencer. O Projeto Rede Vencer, segundo site do Instituto Ayrton Senna
2
, tem por
objetivo promover a melhoria da aprendizagem e do gerenciamento dos sistemas
educacionais e, para tanto, conta com a institucionalização de práticas gerenciais no
cotidiano escolar que visam substituir a “cultura do fracasso” pela “cultura do
sucesso”.
Diversos trabalhos com o tema gestão da educação têm sido produzidos nos
últimos anos. Definiu-se como fonte para revisão bibliográfica os estudos feitos nos
últimos dois anos (2006-2007) junto ao Núcleo de Estudos de Política e Gestão da
Educação da Universidade Federal do Rio Grande do Sul.
O interesse da pesquisadora em realizar este trabalho teve início durante a
graduação em Pedagogia na Universidade Federal do Rio Grande do Sul, na qual foi
bolsista de iniciação científica no Núcleo de Estudos de Política e Gestão da
Educação, participando da pesquisa “Programa Dinheiro Direto na Escola: uma
proposta de redefinição do papel do Estado na educação?” na qual foi analisado o
impacto da obrigatoriedade da criação de uma Unidade Executora para as escolas.
Conforme a Resolução FNDE/CD nº. 03 de 1997, a Unidade Executora é uma
“entidade de direito privado, sem fins lucrativos, representativos da comunidade
escolar (caixa escolar, conselho escolar, associação de pais e mestres, etc.),
responsável pelo recebimento e execução dos recursos financeiros recebidos pelo
FNDE” - Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação. Esta possibilidade abre
espaço para a participação de empresas privadas no financiamento e na gestão da
1
Plano desenvolvido pelo Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado durante o
governo de Fernando Henrique Cardoso (1995-2002), será detalhado no Capítulo 2 desta
Dissertação.
2
Documento eletrônico em: http://senna.globo.com/institutoayrtonsenna/br.
18
educação pública. Portanto, a Unidade Executora é a materialização de uma das
estratégias propostas na reforma do Estado: o “público não-estatal”.
No ano de 2006, dando continuidade aos estudos do “público não-estatal” na
educação, iniciados na pesquisa anterior, a pesquisadora passa a fazer parte de
outro projeto: “Reconfigurações do Estado: conexões entre o público e o privado”,
cujo objetivo é analisar as mudanças que ocorreram no papel do Estado e as
conexões entre o público e o privado através do chamado Terceiro Setor
3
.
A trajetória acima descrita contribuiu significativamente na definição da
pesquisa apresentada nesta dissertação, a qual analisa a relação dos programas
desenvolvidos pelo Instituto Ayrton Senna numa escola da rede municipal de ensino
de Sapiranga e a gestão da escola pública. Para tanto, estudou-se os conceitos de
público não-estatal e quase-mercado. O público não-estatal, conforme Theresa
Adrião e Vera Peroni, trata-se de uma “transferência da responsabilidade sobre a
oferta de políticas sociais da esfera estatal para instâncias de natureza privada dos
mais diversos formatos: empresas, sociedades sem fins lucrativos, fundações, etc.”
(ADRIÃO; PERONI, 2005, p. 142). Já o conceito de quase-mercado se refere à
introdução da concepção da gestão privada nas instituições públicas, mas sem
“alterar a propriedades das mesmas” (SOUZA; OLIVEIRA, 2003
4
apud ADRIÃO;
PERONI, 2005, p.140).
A relevância da pesquisa está em identificar como as atuais propostas de
gestão pública, inseridas num contexto de redefinição do papel do Estado,
promovem a materialização das políticas Neoliberais em detrimento das políticas
sociais, cedendo lugar para o crescimento do mercado, com suas responsabilidades
sendo atribuídas à sociedade civil organizada.
A pesquisa de campo foi realizada na Secretaria de Educação do município,
onde foram realizadas entrevistas com a ex-coordenação dos programas, a atual
Secretária de Educação e professoras que trabalharam com os programas durante a
3
Estas pesquisas, bem como seus pesquisadores, estão vinculadas ao Núcleo de Estudos de
Política e Gestão da Educação da Faculdade de Educação – FACED da Universidade Federal do
Rio Grande do Sul – UFRGS sob a coordenação da Professora Doutora Vera Maria Vidal Peroni,
orientadora desta Dissertação.
4
SOUZA, Sandra Zákia Lina; OLIVEIRA, Romualdo Portela de. Políticas e avaliação da educação e
quase mercado no Brasil. Educação e Sociedade, Campinas, v. 24, n. 84, p. 873-895, set. 2003.
19
existência da parceria. Também foram disponibilizados documentos para análise.
Outro local de pesquisa foi uma escola de ensino fundamental que tinha implantado
os programas do IAS. Foram realizadas análises de documentos e materiais
pertinentes ao estudo e entrevistas com a direção e professores que trabalharam na
época do convênio.
Esta dissertação foi estruturada em três capítulos de desenvolvimento, além
da introdução e considerações finais. O Capítulo 2, intitulado “O Estado e a
redefinição de seu papel”, inicia pelo estudo da redefinição do papel do Estado, que
vem ocorrendo desde o final da Segunda Guerra Mundial, passando pelas
estratégias adotadas pelos setores hegemônicos para a superação da crise do
capital que influenciam diretamente na reconfiguração de políticas sociais, em
especial da educação. Trata também do Plano de Reforma do Aparelho do Estado
Brasileiro, que preconiza ações como o público não-estatal e quase-mercado nas
instituições públicas com a premissa de que o Estado deve ser reformulado para
atender ao mercado. Outro ponto a ser apresentado é o tensionamento existente na
relação público-privada na educação brasileira nos últimos anos e como esse vem
se materializando com as novas formas de gestão pública.
Ajudam na análise, autores como Fernando Abrúcio, 1999; Theresa Adrião,
2005, 2006; Ricardo Antunes, 2002; Luiz Carlos Bresser Pereira, 1998; David
Harvey, 1989 e Vera Peroni, 2003, 2006.
O capítulo 3, intitulado “Gestão Escolar e o Instituto Ayrton Senna”, tratou do
tema gestão da educação. Aborda a luta em torno da gestão democrática dos anos
de 1980 e as influências sofridas na década de 1990. Nesse contexto surge o
Instituto Ayrton Senna, sendo neste capítulo apresentado tanto em sua concepção
de gestão quanto em suas fundamentações teóricas.
Embasam a análise autores como Theresa Adrião, 2006; Carlos Roberto
Jamil Cury, 1991; Maria de Fátima Costa Félix, 1984; Erasto Fortes Mendonça,
2000; Vera Peroni, 2006; Romualdo Portela de Oliveira, 2005 e Dalila Andrade
Oliveira, 2002.
20
O capítulo 4, intitulado “A Parceria Público-Privada na Rede Municipal de
Ensino de Sapiranga”, trouxe o estudo de caso no município de Sapiranga,
mostrando os dados históricos e educacionais do município, bem como a educação
e a parceria com o IAS. Também traz o estudo na escola e as entrevistas realizadas
durante a pesquisa.
Esta dissertação, com a ajuda dos autores estudados e com o estudo de
caso realizado numa escola no município de Sapiranga, discutiu a relação do público
e do privado na educação e suas implicações para a gestão da escola.
21
2 O ESTADO E A REDEFINIÇÃO DE SEU PAPEL
O capítulo 2 tem como objetivo elucidar os movimentos do quase-mercado e
público não-estatal neste momento histórico. Inicia-se o capítulo com a descrição do
Estado de Bem-Estar Social, que se configurou no período pós-guerra nos países de
primeiro mundo. Com o fim deste modelo estatal e uma grave crise assolando o
capital, são criadas estratégias para sua recuperação. Para fins desta dissertação
nos atemos a duas destas estratégias: o Neoliberalismo e a Terceira Via.
Aborda-se a reforma do Estado brasileiro da década 1990, que programou
estratégias de ações para o Estado ligadas àquelas duas correntes teóricas que
acarretaram, para a administração pública, a lógica do privado no sistema público
(quase-mercado), com a retórica de o privado ser mais eficiente, e também o terceiro
setor ou público não-estatal, com a sociedade civil se responsabilizando por políticas
sociais por meio de parcerias público-privadas, entre elas a educação.
2.1 DO ESTADO DE BEM-ESTAR SOCIAL À CRISE DO CAPITAL
O período pós-guerra (1945-1973) teve em sua base um conjunto de
práticas que relacionava o controle de trabalho, tecnologias, hábitos de consumo e
configurações de poder político-econômico. Nessa época, uma série de indústrias
ascendeu tecnologicamente.
Produtos como: carros, aço, borracha, eletrodomésticos e a construção de
navios e equipamentos de transporte alavancaram o crescimento econômico da
época numa sociedade que passava por uma transformação não só econômica, mas
política também
1
.
1
A grande produção da economia mundial ficou concentrada nas regiões: Meio Oeste dos Estados
Unidos, a região do Rur-Reno, as Terras Médias do Oeste da Grã-Bretanha, a região de produção
de Tóquio-Yokohama (HARVEY, 1989).
22
O capital corporativo ajustou-se para obter uma lucratividade mais segura e
o “trabalho organizado teve de assumir novos papéis e funções relativas ao
desempenho nos mercados de trabalho e nos processos de produção” (HARVEY,
1989, p. 125). A chamada era fordista se expandiu internacionalmente enquanto
havia uma regulamentação político-econômica em quase todo o mundo e uma
configuração geopolítica onde os Estados Unidos era dominante através de alianças
militares e relações de poder.
O Estado capitalista passa a assumir diferentes obrigações porque, com a
crescente produção de massa, precisava de muitos investimentos como: capital fixo
e condições de demanda relativamente estável para que fosse lucrativa (HARVEY,
1989).
As políticas, então, foram direcionadas para outras áreas de investimento
público, como, por exemplo, o transporte e o equipamento público que eram
essenciais para a produção em massa e garantiriam, mesmo que relativamente, um
pleno emprego. Além disso, os governos complementavam o salário social através
da seguridade social, assistência médica, educação, habitação, etc. O Estado
regulava direta ou indiretamente os acordos salariais e os direitos trabalhistas na
produção. É o chamado modelo Keynesiano
2
, no qual o Estado tem maior
participação nas políticas como um todo, o chamado Estado Intervencionista. Para
Gilberto Dupas, esse modelo pretendia “harmonizar a propriedade privada dos
meios de produção com a gestão democrática da economia” (DUPAS, 1999, p. 139).
Configura-se neste contexto o Estado de Bem-Estar Social (HARVEY, 1989).
Porém, o Estado de Bem-Estar Social não ocorreu da mesma forma em todos os
países e, mesmo naqueles países onde o capitalismo era mais desenvolvido, ele
não conseguia atingir a todos os trabalhadores.
A produtividade e a lucratividade entraram em queda, gerando um problema
fiscal nos Estados Unidos, o que ocasionou uma aceleração na inflação,
prejudicando o dólar como moeda-reserva internacional estável. A formação do
2
“Filosofia social exposta por John Maynard Keynes [...] o Estado deveria manejar grandezas
macroeconômicas sobre as quais era possível acumular conhecimento e controle prático. O poder
público, desse modo, regularia as oscilações de emprego e investimento, moderando as crises
econômicas e sociais” (MORAES, 2001, p. 149).
23
mercado do eurodólar, juntamente com a contração do crédito no período de 1966-
1967, foram os sinais de que o poder norte-americano de regulamentação do
sistema financeiro internacional estava sendo reduzido.
O fordismo e o keynesianismo foram incapazes de conter as contradições
inerentes ao capitalismo, e a classe trabalhadora começou a fazer greves devido a
sua intensa insatisfação. Cresce a onda inflacionária devido ao aumento de
programas assistenciais como: seguridade social, direitos de pensão, etc., que
estavam sob pressão para manter a legitimidade, no mesmo momento em que há
rigidez na produção era restringida a expansão da base fiscal para gastos públicos,
tendo-se como resposta flexível a política monetária, imprimindo moeda em qualquer
montante que parecesse necessário para manter a economia estável.
O mundo, regido pela égide capitalista, afogava-se no excesso de fundos e
possuía poucas áreas produtivas, que foram reduzidas para investimentos, gerando
uma forte inflação. A Organização dos Países Exportadores de Petróleo (OPEP)
aumenta os preços do petróleo e os árabes embargam as exportações de petróleo
para o Ocidente, durante a guerra árabe-israelense em 1973. Buscou-se com isso
uma economia de energia através da mudança tecnológica e organizacional,
levando ao problema da reciclagem de petrodólares excedentes, desestabilizando
os mercados financeiros mundiais.
O capital começa a viver uma crise nas economias capitalistas, tendo como
conseqüência a implementação de um processo de reestruturação do capital com a
finalidade de recuperar o seu ciclo de reprodução. Esta crise se refletiu em algumas
estratégias para tentar amenizar a sua devastação, sendo elas o Neoliberalismo, a
Terceira Via, a Reestruturação Produtiva e a Globalização. Considerando os
encaminhamentos propostos nesta dissertação, vamos nos deter na Terceira Via e
no Neoliberalismo, que são elementos fundamentais para a atual configuração da
relação público-privado.
24
2.2 O NEOLIBERALISMO E A TERCEIRA VIA
De acordo com a teoria neoliberal, o Estado vem passando por uma crise
porque gastou demais ao atender as políticas sociais, provocando a crise fiscal. O
voto é considerado algo inoportuno, já que os políticos precisam atender às
demandas sociais de seus eleitores, fazendo com que a democracia acabe, nas
palavras de Hayek, fazendo um “verdadeiro saque à propriedade privada” (HAYEK
apud HARVEY, 1989, p. 14). A solução seria esvaziar o poder dos votos,
fragilizando a democracia. O voto seria esvaziado por meio da privatização e
desregulamentação, provocando o desmantelamento do Estado, ou seja, o Estado
mínimo. Vera Peroni ressalta que “o Estado mínimo proposto é mínimo apenas para
as políticas sociais” (PERONI, 2006a, p. 14) visto que ele acaba sendo “máximo
para o capital, pois, de um lado, ele é chamado a regular as atividades do capital
corporativo no interesse da nação”, e por outro, é preciso criar um “bom clima de
negócios para atrair o capital financeiro transnacional e global e conter (por meios
distintos dos controles de câmbio) a fuga de capital para pastagens mais verdes e
lucrativas” (PERONI, 2006a, p. 14).
A responsabilidade pelas demandas sociais acaba sendo repassada para a
sociedade através da privatização (mercado), alterando o papel do Estado para com
as políticas sociais, posto que este deve racionalizar recursos e esvaziar o poder
das instituições públicas, que são permeáveis às demandas da população.
A Terceira Via nasce como alternativa ao Neoliberalismo e tem como
diagnóstico da crise a mesma hipótese que ele, ou seja, a crise está centrada no
Estado. Nasce juntamente com ela a “defesa do empreendimento do mercado e
rigor da competição”, culminando com a economia de livre mercado que mesclava
as idéias do “liberalismo com traços da ‘moderna’ social-democracia” (ANTUNES,
2002, p. 96).
A estratégia que a Terceira Via se utiliza para superação da crise do Estado
é o Terceiro Setor, que pode ser entendido como “esferas da sociedade que não se
25
encontram nem no mercado e tampouco no Estado” (ADRIÃO; PERONI, 2005,
p.142). Dessa forma, quem fica responsável pelo atendimento às demandas sociais
são os próprios cidadãos, segundo Theresa Adrião e Vera Peroni, o “atendimento
das demandas sociais passa a ser delegada aos próprios indivíduos, que buscam
atendê-las por meio de atividades de ajuda mútua, voluntária, benemérita, etc.”
(ADRIÃO; PERONI, 2005, p. 142-143).
As políticas públicas sociais não seriam mais, conforme o diagnóstico da
Terceira Via, exclusividades do Estado. Estas seriam repassadas aos cidadãos e
executadas através da sociedade organizada (Terceiro Setor) ou o que se entende
por público não-estatal.
Com a sociedade civil organizada desempenhando o papel do Estado,
talvez estejamos correndo o risco, conforme a visão de Ellen Wood “de ver a
‘sociedade civil’ transformar-se num álibi para o capitalismo” (WOOD, 2003, p. 205).
Este panorama está de acordo com o trabalho que vem sendo desenvolvido
pelo Instituto Ayrton Senna em várias cidades brasileiras e parece estar também
legitimando a redefinição do papel do Estado que vem acontecendo nas últimas
décadas, não só no Brasil, mas em quase todos os cantos do planeta.
No Brasil, tivemos o auge das políticas neoliberais e também a
disseminação dos ideários da Terceira Via na década de 1990. As materializações
destas orientações econômicas ocorreram no Plano de Reforma do Aparelho do
Estado, de 1995, cujo teórico responsável por sua consolidação, Luiz Carlos Bresser
Pereira, alega que vivemos em “uma crise fiscal do Estado, uma crise do tipo de
intervenção estatal e uma crise de forma burocrática de administração do Estado”
(PEREIRA; SPINK, 1999, p. 23). No que tange a educação, o diagnóstico do
governo foi o problema da má gestão do ensino público (MENEZES, 2001).
A saída para crise estaria em reformar o Estado, visto que sua crise é
advinda de seu modelo e, portanto, a solução está em seu interior. A proposta foi a
de uma administração pública gerencial onde o cidadão é também consumidor do
serviço público, o que implica mudanças na forma de organização e gestão do
26
Estado, como veremos a seguir, e que trará implicações diretas para a educação,
como veremos mais adiante.
2.3 PLANO DE REFORMA DO APARELHO DO ESTADO NO BRASIL
Quando assume o governo brasileiro, Fernando Henrique Cardoso (FHC)
argumentou que a estabilização financeira era algo imprescindível para futuras
reformas no país. O Brasil encontrava-se em meio à crise da divida externa e o
diagnóstico sugerido foi a redução do tamanho do Estado e dos gastos
desnecessários.
Propõe, então, a reforma do Estado e, para sua efetivação, cria o Ministério
da Administração Federal e Reforma do Estado (MARE), sendo nomeado, como
ministro, Luiz Carlos Bresser-Pereira.
Foi criado o Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE), o
qual “define objetivos e estabelece diretrizes para a reforma da administração
pública brasileira” (BRASIL, 1995, p. 9). De acordo com o PDRAE, no passado, a
administração pública teve um avanço com os princípios racional-burocráticos que
se contrapunham ao clientelismo, patrimonialismo e nepotismo. Porém, este sistema
“ao limitar-se a padrões hierárquicos rígidos e ao concentrar-se no controle dos
processos e não dos resultados, revelou-se lento e ineficiente” (BRASIL, 1995,
p.10). Nesse sentido, é colocada como alternativa a administração pública gerencial
[...] baseada em conceitos atuais de administração e eficiência,
voltada para o controle dos resultados e descentralizada para poder chegar
ao cidadão, que, numa sociedade democrática, é quem dá legitimidade às
instituições e que, portanto, se torna ‘cliente privilegiado’ dos serviços
prestados pelo Estado (BRASIL, 1995, p. 10).
A gestão dos serviços públicos passa a ter enfoque na eficiência e no
controle de resultados, legitimando o gerencialismo na gestão pública, com a
premissa de que a lógica de gestão da esfera privada é mais eficiente do que a da
esfera pública. Como se pode perceber também os serviços do Estado não se
27
constituem mais em direitos, visto que, além de cidadãos, somos clientes-
consumidores dos serviços públicos.
Diante disso, o papel do Estado é redefinido deixando “de ser o responsável
direto pelo desenvolvimento econômico e social pela via da produção de bens e
serviços, para fortalecer-se na função de promotor e regulador desse
desenvolvimento” (BRASIL, 1995, p. 17).
Para reformular as formas de gestão do Estado, são criados quatro setores
de ações estatais:
a) Estratégico: elaboração de legislação e políticas e
cumprimento das mesmas;
b) Atividades Exclusivas: garantia de cumprimento de leis
e viabilização de políticas;
c) Serviços não-exclusivos: serviços oferecidos pelo
Estado, mas que, como não se relacionam diretamente com o poder
estatal, podem ser oferecidos pela iniciativa privada ou pelo setor
“público não-estatal”;
d) Produção de bens e serviços: empresas estatais.
28
Podemos visualizar melhor estas ações no quadro a seguir:
Forma de Propriedade
Forma de
Administração
Setores do Estado
Estatal Pública não-estatal Privada
Burocrática
Gerencial
NÚCLEO ESTRATÉGICO
Legislativo, Judiciário,
Presidência, cúpula dos
ministros, Ministério Público.
X X
ATIVIDADES EXCLUSIVAS
Regulamentação, segurança
pública, fomento, seguridade
social básica, fiscalização.
X X
SERVIÇOS NÃO-
EXCLUSIVOS
Universidades, hospitais,
centros de pesquisa, museus.
X X
PRODUÇÂO PARA O
MERCADO
Empresas estatais.
X X
Quadro 1 - Setores de Ações Estatais
Fonte: BRASIL, 1995, p. 59.
A educação está inserida no campo das atividades não-exclusivas do
Estado, sendo proposta a transferência para o setor público não-estatal por meio da
publicização. Ou seja, transformar uma “organização estatal em uma organização de
direito privado, mas pública não-estatal” (PEREIRA, 1999, p. 60). É nesse contexto
que se inserem as entidades de direito privado sem fins lucrativos, onde a sociedade
civil é chamada para realizar a administração e execução dos serviços públicos,
ratificando a ineficiência da gestão pública.
A Administração Pública Gerencial segue os moldes da administração do
setor privado, que se atém aos mecanismos de controle de processos e resultados,
buscando melhores índices de eficiência e desempenho. Com isso, a Emenda
Constitucional Nº 19, de 4 de junho de 1998, traz a eficiência em seu texto, a ser
regida na Administração Pública.
29
A reforma do Estado brasileiro foi constituída por meio das correntes teóricas
do Neoliberalismo e da Terceira Via, quando instituíram o quase-mercado e o
público não-estatal, respectivamente, na administração pública.
A seguir, tem-se como ocorrem esses dois movimentos na administração
pública: o gerencialismo com a inserção da lógica privada na esfera pública, ou o
quase-mercado, e o público não-estatal, ou terceiro setor, com as parcerias público-
privadas.
2.4 GESTÃO PÚBLICA ADMINISTRATIVA - A INSERÇÃO DO QUASE-MERCADO
Cada vez mais os países membros da Organização para Cooperação e o
Desenvolvimento Econômico (OCDE) têm utilizado o termo “Nova Gerência Pública”.
Apesar de não existir consenso quanto ao conceito, trata-se de uma “visão mais
econômica e gerencial da administração governamental” (ORMOND; LÖFFLER,
1999, p. 84). Embora este termo tenha uma tendência global em direção a um certo
tipo de reforma administrativa, tem se percebido a necessidade de introduzir um
conceito mais amplo para ele, pois este acaba assumindo diferentes significados em
diferentes contextos. Os autores ressaltam que nem mesmo na comunidade
acadêmica existe consenso sobre o conceito, visto que “o termo é também algo
equivocado porque seus elementos não são tão novos, e por isso a Nova Gerência
Pública tem sido acusada de vender ‘vinho velho em vasilhame novo’” (ORMOND;
LÖFFLER, 1999, p. 83).
A OCDE foi uma das primeiras organizações que tentou introduzir um
conceito mais amplo à gerência pública durante a década de 1980, “vinculado
especificamente com as necessidades de micro-reforma e ajuste estrutural”
(ORMOND; LÖFFLER, 1999, p. 84). Os desafios que o justificavam (ou ainda o
justificam na visão destes autores) estão ligados a alguns desafios globais:
30
Limitações físicas ao crescimento do setor privado versus a
infinidade de demandas efetuadas por cidadãos de menor nível
educacional;
Busca intensiva de formas mais efetivas para implementar
políticas públicas;
Manejo da incorporação a um mundo de interdependência
acelerada e de dinâmica imprevisível;
Pressão crescente por parte de grupos empresariais e da indústria
para promover o setor público mais condizente com os negócios, com os
investimentos e fornecimento eficiente de serviços;
Mudanças de valores que questionam a administração pública a
partir de seu interior e do exterior;
Mudanças tecnológicas, especialmente no que diz respeito ao
potencial para difusão da informação;
Mudanças nos perfis sócio-demográficos, especialmente com o
envelhecimento das populações (ORMOND; LÖFFLER, 1999, p. 84).
Estes autores alegam que tais pressões colocam em juízo as estruturas
administrativas e tomadas de decisões políticas, e também fazem com que a
administração pública e o serviço público sejam tomados sob uma nova forma de
pensar, buscando possíveis mudanças.
A Nova Gerência Pública dá ênfase à “gerência de contratos, na introdução
de mecanismos de mercado no setor público e a vinculação da remuneração com o
desempenho” (ORMOND; LÖFFLER, 1999, p. 85). Pode-se verificar tais
encaminhamentos, no campo educacional, nos Contratos de Gestão proposto pelo
governo do estado do Rio Grande do Sul, durante a gestão de Germano Rigotto
(PMDB - 2003-2006), com proposta de premiações a escolas que tenham melhor
índice de gestão a partir de critérios definidos pela Secretaria Estadual de Educação
e das Coordenadorias Regionais. Também verificamos a materialização do conceito
de quase-mercado quando os mecanismos de mercado são inseridos no setor
público, o que acontece no IAS, que institui os Indicadores de Sucesso, tais como:
aprovação, freqüência, alfabetização e encaminhamento dos alunos com mais de 15
31
anos à Educação de Jovens e Adultos (EJA). Isso, para nosso entendimento, está
também dialogando com o neoliberalismo, visto que, segundo Ormond e Löffler
(1999, p. 85), a Nova Gerência Pública tem “forte ênfase nos mercados e na
privatização”. Alguns trabalhos acadêmicos já exploraram esse assunto, como, por
exemplo, a dissertação de Josiane Carolina Soares Ramos do Amaral (2006), que
tratou da trajetória da gestão democrática na rede estadual do Rio Grande do Sul, e
a tese de Theresa Adrião publicada em 2006, que trata da gestão e reforma do
ensino paulista.
O que estamos vendo é que alguns conceitos estão surgindo como
novidade, mas, em verdade, estão combatendo conceitos antigos com a finalidade
de modificar os parâmetros da organização burocrática.
Com a crise do petróleo em 1973, a grande crise econômica mundial dá fim
a uma era de prosperidade iniciada com o fim da II Guerra Mundial, pondo em xeque
o modelo de intervenção estatal. Começa a se falar, diante deste contexto, na crise
do Estado, na qual quatro fatores sócio-econômicos tiveram sua contribuição: a crise
econômica mundial; o enfraquecimento dos alicerces do antigo modelo de Estado;
os governos enfrentando dificuldades em resolver seus problemas e a globalização
e suas inovações tecnológicas.
Para Fernando Luiz Abrúcio (1999), a crise do Estado afeta diretamente a
organização das burocracias públicas, já que os governos tinham menos recursos e
mais déficits, o que resultou no corte de custos, produzindo dois efeitos no que se
refere à administração pública: redução de gastos com pessoal e a necessidade do
aumento da eficiência governamental.
No entanto, por outro lado, o Estado começa a perder seu poder de ação,
fazendo surgir, nas palavras de Abrúcio “não só um Estado com menos recursos,
mas um Estado nacional com menos poder” (ABRÚCIO, 1999, p. 177). Diante desse
contexto surge a proposição de uma nova burocracia.
Três correntes da administração pública inglesa presentes nas décadas de
1980 e 1990 debatem sobre a Nova Gestão Pública aplicada ao Estado:
32
Gerencialismo Puro, Consumerism e Public servic Orentation. A seguir, uma breve
descrição dessas três correntes:
1º Gerencialismo Puro
Devido à questão financeira, o modelo gerencial puro foi implantado na Grã-
Bretanha, tendo como objetivo a redução de custos do setor público e o aumento de
sua produtividade. Quando estas mudanças na burocracia foram propostas, elas
estavam vinculadas a um projeto de reforma do Estado que se caracterizou como
um “movimento de retração da máquina governamental a um número menor de
atividades” (ABRÚCIO, 1999, p. 183). Isso provocou, na Inglaterra, por exemplo, “a
privatização de empresas nacionalizadas no pós-guerra, desregulamentação,
devolução de atividades governamentais à iniciativa privada ou à comunidade e
constantes tentativas de reduzir os gastos públicos” (CAIDEN; BUTLER apud
ABRÚCIO, 1999, p. 182).
O Gerencialismo Puro tem como ponto central a busca pela eficiência,
partindo do pressuposto de que é “preciso modificar as engrenagens do modelo
weberiano”. Na Grã-Bretanha foram implementados determinados instrumentos
gerenciais na administração: maior atenção aos instrumentos de racionalização
orçamentária, possibilitando uma maior “consciência dos custos” Para atingir este
propósito, foram utilizadas técnicas de desempenho e controle orçamentário, tendo
como principal iniciativa a Financial Management Iniciative (FMI). Logo após foram
adotados os instrumentos de avaliação de desempenho organizacional, que tinham
por objetivo mensurar a “performance governamental” (CAIDEN; BUTLER apud
ABRÚCIO, 1999, p. 182).
Para dar maior autonomia às agências e aos departamentos, foi introduzida
a descentralização administrativa como outra forma de organização. “A
descentralização foi concebida a partir de uma definição clara dos objetivos de cada
agência, os quais deveriam ser cumpridos sob a vigilância e o controle do poder
central” (CAIDEN; BUTLER apud ABRÚCIO, 1999, p.182). Isso nos mostra que
33
existe uma clara separação entre política e administração, visto que esta
descentralização administrativa trata da desconcentração.
2º Consumerism
Busca introduzir a perspectiva da qualidade na gestão pública. Essa
estratégia é voltada para a satisfação dos consumidores através do atendimento de
suas demandas.
Na Grã-Bretanha a satisfação dos consumidores foi reforçada por três
medidas que fazem parte da estratégia de tornar o poder público mais leve, ágil e
competitivo. São elas: descentralização, com a idéia de que “quanto mais próximo o
serviço público estiver do consumidor, mais fiscalizado pela população ele será” a
competição entre as organizações do setor público; para a qual “quando não há
competição entre os serviços, existe uma situação de monopólio e, portanto, os
consumidores não têm alternativa de escolha” (ABRÚCIO, 1999, p. 187).
3º Public Service Orientation - PSO
Esta corrente de pensamento é a mais recente de todas na Grã-Bretanha e,
por isso, seus conceitos ainda estão em fase de amadurecimento.
A PSO traz conceitos como accountability
3
, transparência, participação
política, eqüidade e justiça, que estão ausentes do modelo gerencial. Mesmo sendo
gerado pelo modelo gerencial, para a PSO, a problemática foi a questão da
descentralização, a partir da qual foi formulada grande parte dos conceitos.
3
Ver Fernando Luiz Abrúcio, 1999.
34
Para essa corrente, o cidadão é visto dentro de uma coletividade e o termo
consumidor é mais individualista, “vinculado à tradição liberal, a mesma que dá, na
maioria das vezes, maior importância à proteção dos direitos do indivíduo do que à
participação política, ou então maior valor ao mercado do que à esfera pública”
(POLLITT apud ABRÚCIO, 1999, p. 190).
Segundo Josiane Ramos do Amaral (2006) esse novo padrão de gestão
pública pode ser entendido como uma
[...] trama de múltiplas correntes de gestão articuladas em torno de
um único objetivo: tornar a gestão pública mais eficiente, diminuindo os
gastos do Estado, desobrigando-o de suas responsabilidades, estimulando
a competição das instituições para a entrada na economia globalizada. No
entendimento dos defensores deste novo padrão, estes valores traduzem
uma modernização das instituições públicas, sendo sinônimos de
progresso, democracia e contemporaneidade (AMARAL, 2006, p. 52).
O enxugamento do Estado para com as políticas sociais fica claro com esse
novo padrão de gestão que está presente também em outros países do mundo,
utilizando-se do conceito de democracia para instigar a competição no interior da
esfera pública.
2.5 PARCERIAS PÚBLICO-PRIVADAS: A INSERÇÃO DO TERCEIRO SETOR
O Terceiro Setor, para Rosa Maria Fischer e Andrés Pablo Falconer (1998),
ainda é um desafio conceitual, pois “sempre esteve localizado em uma zona
nebulosa, de baixa precisão conceitual e pouca importância prática, tanto na ótica
das teorias econômicas quanto nas teorias organizacionais” (FISCHER;
FALCONER, 1998, p. 70), visto que tanto o ensino quanto a pesquisa em
Administração se preocupou, particularmente, em descrever “os procedimentos
próprios das organizações empresariais capitalistas e das burocracias dos órgãos
públicos, nunca dedicaram especial atenção às miríades de formação
organizacionais que proliferavam na periferia de ação desses sujeitos principais:
sindicatos, associações, fundações, clubes, partidos” (FISCHER; FALCONER, 1998,
35
p. 70). Estes tampouco foram objetos de estudos mais específicos nem tiveram
tratamento especial para suas necessidades de gestão. Contudo, nas Ciências
Sociais, houve uma emergência maior nas pesquisas devido a mobilização de
pessoas em torno de objetivos comuns e reivindicações sociais e políticas. No
entanto, estes últimos estudos “tendiam a recuar diante da necessidade de analisar
as características de gestão organizacional dessas entidades, referindo-se apenas
parcialmente” o que, para estes autores, ocorreria devido a duas possibilidades:
“seja pela falta de conhecimento e instrumental teórico-conceitual apropriado, seja
por postura preconceituosa de desvalorização desses aspectos” (FISCHER;
FALCONER, 1998, p. 70).
A seguir, um breve mapeamento de como o Terceiro Setor se introduziu no
Brasil, explicitando as concepções adotadas.
Para Léo Voigt (1993), as organizações sociais começaram a se expandir no
Brasil “quando o Estado delegava um mandato sobre as igrejas, notadamente à
Igreja Católica, para que elas se ocupassem do atendimento das demandas de
assistência social no país” (VOIGT, 1993, p. 72). As pessoas tidas como
“necessitadas” (doentes, abandonados, deficientes, idosos e pobres) ficavam a
mercê da caridade religiosa e não tinham direito a uma política pública mantida pelo
Estado. Seguindo Voigt (1993), o Estado brasileiro consentia benefícios e incentivos
às ordens religiosas, proporcionado uma rede de organizações em meio às
entidades confessionais, como: as santas casas de misericórdia, os asilos e
orfanatos que tinham como base as obras assistenciais.
A partir de 1950, o monopólio da igreja começa a perder força, o que
permitiu uma maior diversificação das entidades sociais no país. Grande parte das
organizações que surgiram a partir daí nasceram “da força e da expansão do
sindicalismo brasileiro no período” (VOIGT, 1993, p.72), o que culminou num número
acentuado de Organizações Não-Governamentais (ONG’s), “cuja pauta estava mais
próxima do corporativismo e das bandeiras de interesse econômico, com marcante
influência tanto do petebismo (Partido Trabalhista Brasileiro - PTB) quanto do
pecebismo (Partido Comunista Brasileiro - PCB)”, visto que, para o autor, “esses
grupos políticos gozavam de hegemonia sobre as organizações dos trabalhadores e
dos segmentos populares” (VOIGT, 1993, p.72).
36
Durante a ditadura militar, as organizações sociais se expandiram
notavelmente, visto que “os militares estrangularam os principais canais de
participação civil, notadamente os partidos políticos e os sindicatos, na periferia da
sociedade surgiram milhares de entidades de todos os tipos” (VOIGT, 1993, p. 73).
Proliferaram, nessa época, as associações comunitárias, clubes de mães,
movimentos de moradores e comunidades eclesiais, que estavam separadas do
Estado.
Já nos anos de 1980, para Voigt (1993, p. 73), foram estabelecidas as
“grandes redes de articulações regionais e nacionais das diferentes entidades
4
”, e foi
também neste período que ocorreu um movimento de rearticulação partidária no
Brasil (1979/1984), motivando “as lideranças sociais e populares das ONG’s a
ingressarem mais decididamente na vida pública, favorecendo a politização que
marcou os movimentos sociais naqueles dias”.
Nos anos de 1990 foram criadas as seguintes leis: a Lei nº. 9.637/98, que
dispõe sobre a qualificação de entidades como Organizações Sociais (OS); a Lei nº
9.790/99, que dispõe sobre a qualificação como pessoas jurídicas de direito privado,
sem fins lucrativos, como Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público
(OSCIP); o Decreto nº 3.100/99, que regulamenta a Lei nº 9.790/99 e, atualmente, a
Lei nº. 11.079/04, que dispõe sobre a Parceria Público-Privado. Estas leis têm como
objetivo a transferência da responsabilidade da execução e controle de políticas
públicas do Estado para sociedade civil organizada ou ainda diretamente para a
esfera privada.
Carlos Montaño (2002) também nos adverte para a falta de rigor teórico do
Terceiro Setor. Ele faz uma subdivisão deste tema “contrapondo a lógica da
solidariedade do ‘terceiro setor’ às lógicas do poder do Estado e do lucro de
empresas” Montaño (2002, p. 181), referindo-se como:
- “Organizações não-lucrativas e não-governamentais - ONG’s”:
referem-se a movimentos sociais, organizações e associações
comunitárias;
- “Instituições de caridade”: ligadas a ordens religiosas;
4
Como exemplo, o autor cita: a Confederação das Classes Trabalhadoras – CONCLAT e a
Associação Nacional dos Movimentos Populares – ANAMPOS.
37
- “Atividades filantrópicas”: fundações e filantropia empresariais, ou,
como diz Montaño (2002), “empresa cidadã, que teria ‘descoberto’ a
importância da ‘atividade social’ (MONTAÑO, 2002, p. 182, grifo do
autor);
- “Ações solidárias”: consciência solidária de ajuda mútua e de ajuda
ao próximo;
- “Ações voluntárias”;
- “Atividades pontuais e informais”.
O que indica o estudo feito por este autor é que o Terceiro Setor está em
contraposição ao primeiro setor (Estado) e ao segundo (mercado). O Terceiro Setor
seria, na visão dos autores estudados, um “conjunto de organizações mais ou
menos formais da ‘sociedade civil’” (MONTAÑO, 2002, p. 181).
Para Carlos Montaño (2002, p.184-185)
o chamado ‘terceiro setor’ representa uma denominação
equivocada para designar um fenômeno real [...] conduzindo para uma
desarticulação do real que propicia maior aceitação do fenômeno em
questão”, colocando, no lugar do Estado e do mercado, “as organizações da
sociedade civil para assumirem as tarefas.
Este autor coloca em dúvida a localização do Terceiro Setor e afirma que a
realidade social não se divide em Primeiro, Segundo e Terceiro Setor, divisão que
consiste num artifício positivista.
O colapso do Estado de Bem-Estar Social e a reformulação econômica pela
qual o mundo passou na década de 1970 trouxeram conseqüências para o sistema
capitalista, que entrou em crise e buscou algumas estratégias de superação. Dentre
elas o Neoliberalismo e a Terceira Via, que tiveram fortes influências na reforma do
Estado brasileiro. Conseqüentemente, as políticas sociais foram afetadas e
especialmente a educação passou e está passando por grandes mudanças no que
diz respeito a sua gestão.
A seguir, aborda-se o tema gestão escolar e abordaremos a gestão
democrática do ensino público, assim como a proposta de gestão do Instituo Ayrton
Senna.
38
3 GESTÃO ESCOLAR E O INSTITUTO AYRTON SENNA
O capítulo 3 dedica-se ao estudo da gestão escolar, iniciando as reflexões
acerca da gestão democrática do ensino e seus principais pilares: conselhos
escolares, eleições para diretores e autonomia financeira, pedagógica e
administrativa das escolas. A análise da gestão escolar é feita em dois momentos
históricos diferentes: a primeira análise na década de 1980, onde ocorreram
diversos movimentos em prol de uma educação democrática, para que todos
tivessem acesso a ela e que fosse gerida pela comunidade e para a comunidade. A
segunda, já na década de 1990, no auge das políticas neoliberais e da apropriação
do discurso da gestão democrática com o propósito de afastar o Estado de suas
responsabilidades, ficando com ele os mecanismos de controle e não mais de
execução, abrindo-se assim as portas para que a sociedade civil organizada
pudesse entrar na escola pública, trazendo mecanismos de gestão da iniciativa
privada.
3.1 GESTÃO DEMOCRÁTICA DA EDUCAÇÃO
A década de 1980 foi um período de grandes mudanças para o Brasil.
Chegava ao fim o Regime Militar e a sociedade civil passava a clamar por um novo
regime político por meio das Diretas Já. Diversos movimentos sociais, sindicatos e
associações surgiram nessa época, fazendo oposição ao Estado centralizador do
período militar, defendendo a descentralização político-administrativa e autonomia
na gestão de unidades prestadoras de serviços diretos, a fim de democratizar o
Estado.
A luta pela redemocratização do país atingiu também a educação, que, no
final desta década, juntamente com a constituinte, buscou alcançar a
democratização da escola por meio da universalização do acesso e da gestão
democrática, condições necessárias para a melhoria da qualidade da escola pública.
39
A constituinte 1987-88 ocorreu em meio a um processo de correlação de
forças, pois, por um lado, o nascimento da Nova República, que, segundo Florestan
Fernandes, “deu-se com uma transição ‘pelo alto’, marcando a ‘continuidade que se
estabeleceu entre a ditadura e a república que nasceu de seu ventre’, havendo
assim, apenas uma reorganização do poder, necessária para que a mesma classe
continuasse dirigindo o país” (FERNANDES 1976
1
apud PERONI, 2003, p. 74). Por
outro lado, “a Nova República foi um momento em que outras forças da sociedade
aliaram-se na luta pela democracia” (PERONI, 2003, p. 74).
Diversas entidades nasceram neste período da luta contra a ditadura
expressando esta correlação de forças. Entre elas, destacam-se as propostas feitas
durante a IV Conferência Brasileira de Educação (CBE), em 1986, na qual foram
debatidas propostas a serem incorporadas na Constituição Nacional. O documento
resultante daí foi a “Carta de Goiânia”, que incluía mecanismos de democratização
da gestão da educação, como, por exemplo, a educação entendida como direito de
todos, sendo gratuita e laica nos estabelecimentos públicos; ensino fundamental
obrigatório, com duração de oito anos; garantia do Estado à sociedade civil do
controle e execução da política educacional por colegiados constituídos
democraticamente; participação e mecanismos de controle social efetivo
assegurados pelo Estado.
Outro movimento importante foi o Fórum de Educação na Constituinte em
Defesa do Ensino Público e Gratuito (mais tarde passou a chamar-se de Fórum
Nacional em Defesa da Escola Pública - FNDEP
2
), que atuou na constituinte e na
elaboração da Lei de Diretrizes e Bases - LDB. Seu lançamento ocorreu por meio da
“Campanha Nacional pela Escola Pública e Gratuita” e acompanhado pelo
1
FERNANDES, Florestan. A revolução burguesa no Brasil. Rio de Janeiro: Zahar, 1976.
2
O Fórum contava inicialmente com 15 entidades: Associação Nacional dos Docentes do Ensino
Superior – Andes; Associação Nacional de Pós-Graduação em Educação – Anped; Associação
Nacional de Pós-Graduação e Pesquisa em Educação – Ande; Associação Nacional de
Profissionais de Administração da Educação – Anpae; Sociedade Brasileira para o Progresso da
Ciência – SBPC; Confederação dos Professores do Brasil – CPB; Centro de Estudos de
Educação e Sociedade – Cedes; Confederação Geral dos Trabalhadores – CGT; Central Única
dos Trabalhadores – CUT; Federação Nacional de Orientadores Educacionais – FNOE;
Federação das Associações dos Servidores das Universidades Brasileiras – FASUBRA; Ordem
dos Advogados do Brasil – OAB; Sociedade de Estudos e Atividades Filosóficas – SEAF; União
Brasileira de Estudantes Secundaristas – UBES; União Nacional dos Estudantes – UNE. Este
número foi ampliado no processo de elaboração da nova LDB nacional (GOHN, 1992, p. 79-80).
40
“Manifesto em Defesa da Escola Pública e Gratuita”. O Fórum surgiu como um
espaço para debater a construção de um projeto para a educação como um todo e
não somente para a escola, lutando pela redemocratização da educação e
objetivando a elaboração de uma carta magna para o país.
A educação pública e gratuita como direito de todos e dever do Estado e da
família foi conquistada no Brasil com a Constituição Federal de 1988. A garantia
destes direitos foi resultante da luta dos profissionais da educação, que
reivindicavam uma escola mais democrática pautada na gestão e universalização do
acesso, focando a formação do cidadão.
Consolidações de direitos como ensino fundamental obrigatório e gratuito,
sendo ofertado inclusive para aqueles que não tiveram acesso na idade própria
3
e
entendido como direito público subjetivo
4
, foram conquistas importantes para que se
buscasse uma educação de maior qualidade.
Outra conquista alcançada pelos profissionais da educação foi atendida: a
gestão democrática do ensino público
5
, que aparece pela primeira vez em forma de
lei e mais tarde é incluída na Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional
6
.
A gestão democrática fez parte dos movimentos sociais que compunham a
constituinte, em especial as que compunham o Fórum Nacional em Defesa da
Escola Pública. A proposta do Fórum girava em torno da gestão democrática do
ensino com a participação de docentes, alunos, funcionários e representantes da
comunidade. Mas um grupo suprapartidário autodenominado “Centrão” apresentou
um projeto mais conservador
A emenda do Centrão conseguiu livrar as escolas privadas de ter
que se submeter a alguns avanços reclamados pelas entidades de
educação, tais como planos de carreira e piso salarial para o magistério e a
própria gestão democrática. O Centrão minimizou o princípio de gestão
democrática reconhecendo-o apenas para o ensino público e substituindo-a
3
Constituição Federal de 1988, art. 208, inciso I. (BRASIL, 1988).
4
Constituição Federal de 1988, art. 208, § 1º. (BRASIL, 1988).
5
Constituição Federal de 1988, art. 206, § VI. (BRASIL, 1988).
6
Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional, art. 2º, § VIII. (BRASIL, 1988).
41
pela expressão “função participativa dos mestres, pais e comunidade
(TAVARES 1990
7
apud MENDONÇA, 2000, p. 104).
Mesmo com a retirada da expressão “gestão democrática do ensino” o texto
final foi aprovado com a sua incorporação, mas restringiu seu campo de atuação ao
ensino público.
A luta pela gestão democrática no Brasil surge dentro do contexto de
redemocratização, no qual a sociedade civil reivindicava uma maior participação nos
processos decisórios:
[...] esta luta está também e particularmente vinculada a uma
crítica ao excessivo grau de centralismo administrativo, à rigidez hierárquica
de papéis nos sistemas de ensino, ao superdimensionamento de estruturas
centrais e intermediárias, como o conseqüente enfraquecimento da
autonomia da escola como unidade de ponta do sistema, à separação entre
planejamento e execução das atividades educacionais e a exclusão dos
agentes educacionais dos processos decisórios (MENDONÇA, 2000, p. 92).
A gestão democrática veio para contrapor-se ao enfoque tecnicista que
influenciou a administração escolar. Esta teoria administrativa tem como base a
administração clássica, destacando-se a administração científica (Taylor) e gerencial
(Fayol). Como vemos, a lógica de administração do mercado já se fazia presente na
educação. Maria de Fátima Costa Félix, 1984 diz que
[...] a Administração Escolar cumpre uma função ideológica que é
a de orientar a prática da administração da educação, de acordo com a
estrutura e administração burocrática, como se essa forma de organização
e funcionamento fosse a única e não constituísse uma forma de mediação
da estrutura de poder do Estado, que assume o controle do processo
educacional, para adaptá-lo às necessidades da sua política econômica,
conforme a evolução da estrutura econômica da sociedade capitalista
(FÉLIX, 1984, p. 13).
Para a autora, a administração escolar tal como se apresenta precisaria ser
superada, visto que ela não dava conta de compreender a realidade educacional já
que
7
TAVARES, Maria das Graças Medeiros. Gestão democrática do ensino público: como se traduz
esse princípio? 1990. Dissertação (Mestrado) - IESAE/FGV, Rio de Janeiro, 1990.
42
Se a administração Escolar procura validar a estrutura burocrática
do sistema escolar, utilizando-se dos pressupostos da Administração
Científica de Empresas, pode-se deduzir que, na sua perspectiva, a função
do sistema escolar é preparar recursos humanos para atender as
necessidades do desenvolvimento do capitalismo. Desse modo, o tipo de
educação, o modo de organização do sistema escolar e os resultados
alcançados no processo educativo não são questionados pela
Administração Escolar, uma vez que seu objetivo é equiparar o sistema
escolar às organizações que alcançam altos índices de racionalidade,
eficiência e produtividade (FÉLIX, 1984, p. 15).
A eficiência e o resultado eram os principais elementos na educação até
então e, no que se refere à gestão, o processo de participação dos diferentes
segmentos que compõem a escola era desconsiderado. Para que isso fosse
contornado, ocorreram reivindicações para a criação dos conselhos escolares,
eleições de diretores e autonomia financeira, pedagógica e administrativa das
escolas (pilares que embasam a gestão democrática).
[...] durante a década de 1980 as propostas de alterações na
gestão da escola pública apoiavam-se na defesa, principalmente, da
implantação de uma administração coletiva da escola, da eleição dos
dirigentes escolares, da participação da comunidade usuária na definição
das metas e objetivos das unidades escolares, da constituição de instâncias
coletivas de trabalho docente e da exclusividade do financiamento da escola
pública pelo poder público (ADRIÃO, 2006, p. 57).
Para que isso ocorresse, buscou-se instalar mecanismos de gestão
baseados na organização democrática, que alcançassem os diferentes setores da
comunidade escolar.
Na sessão seguinte, descreve-se as reivindicações mais importantes no
processo da construção da gestão democrática.
43
3.1.1 Conselhos Escolares
O diretor sempre foi considerado como elemento central dentro das escolas,
e na tentativa de limitar esse poder monocrático tem-se a implementação de
colegiados.
Este elemento foi experimentado por sistemas de ensino antes da
promulgação da CF/88 e incorporado na Lei de Diretrizes e Bases da Educação
Nacional
8
.
Os colegiados são formados por representantes dos diferentes segmentos
da comunidade escolar e acredita-se que esses representantes trabalhem para o
bem comum e não para obter vantagens ou benefícios para seus representados,
mas “a prática e as avaliações dos próprios sistemas de ensino têm demonstrado,
no entanto, que, muitas vezes, os objetivos dos diferentes segmentos não se
harmonizam, sendo necessário buscar a formação colegial da decisão por maioria,
com o conseqüente compromisso de acatamento por parte dos membros vencidos”
(MENDONÇA, 2000, p. 412).
A preponderância por parte dos docentes sobre os demais segmentos ainda
é muito grande nas escolas. As dificuldades na constituição e funcionamento dos
colegiados esbarram, principalmente, no fato de quem nem todos os sistemas os
implantaram.
3.1.2 Eleição para Diretores
Tradicionalmente as escolas públicas brasileiras tiveram seus cargos de
direção preenchidos por meio de nomeações feitas pelos governadores ou prefeitos,
geralmente a partir de indicações dos titulares das Secretarias de Educação ou, até
8
Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional, art. 14º, inciso II. (BRASIL, 1996).
44
mesmo, lideranças político-partidárias. Estas indicações levam em consideração a
confiança pessoal e política dos padrinhos e não a capacidade dos indicados. Ao
passo que quando perdem esta confiança são sumariamente exonerados de seus
cargos.
Devido à crítica da indicação política de diretores, buscaram-se mecanismos
alternativos para o provimento destes cargos, como o concurso público e as
eleições.
A eleição de diretores “é o processo que melhor materializou a luta contra o
clientelismo e o autoritarismo na administração da educação, tendo sido, durante
seguidos anos, a principal bandeira de luta a favor da gestão democrática do ensino
público” (MENDONÇA, 2000, p. 410), sendo esse processo muito mais democrático.
Esse mecanismo foi adotado por vários sistemas de ensino antes mesmo da
promulgação da Constituição Federal de 1988. E após a Constituição elas foram
regulamentadas em muitos sistemas, mas também apresenta alguns problemas e
limitações como:
[...] excesso de personalismo na figura do candidato, falta de
preparo de alguns deles, populismo e atitudes clientelistas típicos da velha
política partidária, aprofundamento de conflitos entre os segmentos da
comunidade escolar, comportamento de apropriação do cargo pelo
candidato eleito, dentre outros (MENDONÇA, 2000, p. 410).
Para tentar diminuir a incidência desses problemas, surgiram, em diversos
lugares, legislações que exigem, por exemplo, a apresentação de planos de gestão,
que são debatidos em assembléias de eleitores e controle de campanhas eleitorais.
Outra forma de provimento do cargo de diretor é a seleção de candidatos
através de provas de conhecimentos específicos, seguidas da escolha dos
classificados com alguma forma de participação dos segmentos. Os sistemas que
adotaram esse caminho fizeram-no para superar o problema de competência técnica
dos candidatos e para eliminar a interferência política na indicação de diretores
(embora haja registros de que esse processo não impediu tal interferência). A crítica
a este sistema é que é o mesmo, que ressalta o privilégio da competência técnica
em detrimento da avaliação da liderança política, visto que, segundo Mendonça
45
(2000), a competência profissional já está presente desde o momento que o
candidato ingressou na carreira por meio de concurso público.
3.1.3 Autonomia Escolar
Os sistemas centralizados e a tradição administrativa no Brasil pouco têm
favorecido a autonomia escolar. No entanto, a política de democratização da gestão
da educação, assim como mecanismos de participação que foram adotados por
diversos sistemas de ensino a partir da década de 1980, buscou a autonomia para
as escolas. E somente no início da década de 1990 é que essa temática encontra
ênfase nos debates pedagógicos e normas de organização dos sistemas de ensino.
Com a dinâmica instalada nas estruturas político-administrativas que visam a
conquista da autonomia escolar, pode ocorrer a ampliação dos graus de participação
dos envolvidos no processo educacional nos sistemas de ensino. Já os sistemas
centralizados possuem um relacionamento vertical que geralmente se apresenta
autoritário, nesse sentido “a escola pública brasileira [...] tem desempenhado um
papel periférico e paradoxalmente desimportante como integrante do sistema de
ensino” (MENDONÇA, 2000, p. 364). O autor alega que as determinações vindas de
superiores atrapalham o trabalho das escolas, principalmente do diretor, e acaba
controlando o cotidiano escolar. Ele alerta também para o fato de que nem mesmo
quem toma as decisões ou formula as políticas educacionais tem autonomia, mas
está subordinado â ocupação de cargos em suas estruturas burocráticas a partir de
relações políticas clientelistas. Dessa maneira, a autonomia escolar enfrenta
diferentes obstáculos que vão desde condições precárias, as quais as escolas estão
submetidas, a imposições normativas ou legais. Para o autor
Se a instituição escolar pública é materialmente carente de tudo
ou quase tudo é difícil pensar numa dinâmica interna que possibilite a
elaboração e a execução de projetos autônomos. As dificuldades materiais
a que a escola pública está sujeita podem ser de tal grau que paralisem as
iniciativas de busca de autonomia, criando uma sensação de que nada é
possível fazer diante do quadro de penúria que, em muitos casos, existe
(MENDONÇA, 2000, p. 366).
46
Nesse sentido, cada vez mais se abrem espaços para as parcerias público-
privadas dentro da escola. Parece algo sedutor que alguém ou alguma coisa venha
de fora da escola e tenha condições de organizá-la, porém, a autonomia da escola
fica fragilizada porque tem que se submeter às regras impostas pela organização
parceira que, geralmente, nem sequer são debatidas com a comunidade. Para
Lisete Arelaro (2007), a busca pela iniciativa privada pode ocorrer não só pela
precariedade de recursos, mas também pela focalização no atendimento do ensino
fundamental por meio do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino
Fundamental e Valorização do Magistério - FUNDEF. Porque, com a Emenda
Constitucional 14/1996, o que se observou foi que o atendimento ao ensino
fundamental por parte da esfera pública municipal aumentou consideravelmente.
Muitas prefeituras com precárias condições de trabalho ficaram responsáveis por
quase todo o atendimento ao ensino fundamental. Principalmente nas regiões mais
pobres do país, justamente onde a inserção do IAS é maior.
A autonomia escolar necessita de condições mínimas de funcionamento, ou
seja, medidas políticas e administrativas. Para Mendonça (2000), se não houver tais
medidas, corre-se o risco de se falsear a autonomia escolar, visto que estaria
ocorrendo uma descentralização de obrigações, impedindo que as escolas atuem de
acordo com seus projetos.
Para a construção de uma autonomia escolar é necessário, antes de
qualquer coisa, superar a uniformidade das escolas que facilitam tanto o trabalho
centralizador dos sistemas de ensino, ou seja, a escola como uma entidade
pedagógica, não se detendo apenas em sua existência física. Daí a importância da
construção de um projeto pedagógico próprio com a participação e colaboração
(embora em diferentes níveis) de todos os segmentos escolares.
No Brasil, é na década de 1990 que acontece o auge das políticas
neoliberais, cuja preponderância, no que se refere à educação, dá-se,
principalmente na primeira gestão do então presidente da república Fernando
47
Henrique Cardoso (1995-2002)
9
. As reformas previstas para a educação foram
materializações na Reforma do Estado, que tinha como principal objetivo “a
modernização do Estado brasileiro e sua adequação às exigências da economia
mundial”, com a introdução das novas tendências gerenciais. A educação, neste
contexto, segundo a autora, estaria desempenhando papel “para a plena realização
da produção capitalista no atual estágio de seu desenvolvimento” (OLIVEIRA, 2002,
p. 126).
A expressão maior das mudanças que estavam ocorrendo se materializou
por meio do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE), que
propunha algumas estratégias para sua viabilização, e o eixo de centralidade outrora
pensado muda, buscando “maior eficiência e eficácia, via controle de qualidade,
descentralização de responsabilidades, terceirização de serviços e autonomia da
escola” (PERONI, 2006b, p. 150). Essa descentralização prevista para as políticas
sociais no PDRAE de 1995 afetou as políticas educacionais com os mecanismos de
quase-mercado e o público não-estatal.
Conforme Dalila Oliveira (2002), a reforma do Estado que ocorreu na década
de 1960, de acordo com o Decreto nº 200, de 1967, já apresentava a
descentralização como orientação, porém, o caráter atual deste movimento de
descentralização consiste na “flexibilização e desregulamentação da gestão pública,
com a justificativa de busca de melhoria no atendimento ao cidadão/contribuinte,
reduzindo mediações” e, seguindo o argumento da autora, o que distingue essa
descentralização daquela proposta em 1967 é que o modelo atual coloca “ênfase na
autonomia da administração indireta, a partir do pressuposto da rigidez da
administração direta e da maior eficiência da administração descentralizada”
(OLIVEIRA, 2002, p. 127).
9
Existiram outros movimentos de reformas na educação na primeira metade da década de 1990,
como por exemplo, o Plano Decenal de Educação de 1993, durante o governo de Itamar Franco,
que tinha como objetivo a implementação no Brasil de uma reforma educacional que traduzia os
compromissos firmados por este governo em Jomtien. “A Conferência Mundial Sobre Educação
Para Todos, realizada em Jomtien, na Tailândia, pode ser considerada um marco nas reformas
educacionais dos anos 90, propondo maior equidade social nos países mais pobres e populosos
do mundo. O Brasil, sendo signatário dessa Conferência, procurou implementar reformas nos seus
sistemas públicos de educação básica em consonância os princípios da mesma” (OLIVEIRA,
2002, p. 125).
48
As reformas educacionais estão ligadas às estratégias neoliberais e da
Terceira Via, que redesenham o papel do Estado e vão ao encontro das estratégias
propostas pela Reforma do Estado, citadas anteriormente. Para Dalila A. de Oliveira:
As reformas educacionais [...] constituíram-se de orientações
administrativas cujo referencial será a lógica da economia privada. Na
gestão da educação pública, os modelos fundamentados na flexibilidade
administrativa podem ser percebidos na desregulamentação de serviços e
na descentralização de recursos, para os quais a escola é fortalecida como
núcleo de sistema. São modelos alicerçados na busca de melhoria da
qualidade na educação, entendida como um objetivo mensurável e
quantificável em termos estatísticos, que poderá ser alcançada a partir de
inovações incrementais na organização e na gestão do trabalho na escola
(OLIVEIRA, 2002, p. 130).
Com a bandeira da melhora da qualidade na educação, foram adotados
mecanismos de gestão mais flexíveis, que visavam à produtividade do ensino, sendo
a autonomia escolar um instrumento indispensável. Nesse sentido, houve a
necessidade de descentralizar recursos (já existentes) para que a autonomia
acontecesse de fato e o controle de resultados ficou centralizado. A
responsabilidade de gerir recursos ficou a cargo das escolas, que passaram a ser
responsabilizadas pelo sucesso ou pelo fracasso. Para Theresa Adrião:
A autonomia das unidades escolares passa a ser defendida, por
grande parte dos atuais gestores governamentais e por alguns
pesquisadores, com o objetivo de qualificar o movimento em direção à
responsabilização das unidades escolares, enquanto unidades produtoras
das mazelas do ensino fundamental e, como tais responsáveis primeiras
pela ‘correção dessas mesmas mazelas’ (ADRIÃO, 2006, p. 68).
É com esta percepção que o discurso da autonomia escolar é disseminado
internacionalmente, buscando um novo padrão de gestão educacional.
No bojo da atual concepção de descentralização, a qual atinge também a
organização e administração dos sistemas de ensino, refletindo-se na gestão da
escola, objeto de análise desta dissertação, parecem dialogar com as propostas
sugeridas pela reforma do Estado. A relação público-privado toma importância na
gestão da escola, com a incorporação de elementos gerenciais.
49
Os movimentos que ganharam força na educação foram o Terceiro Setor,
presente no Plano de Reforma do Aparelho do Estado de 1995, e o quase-mercado,
com a inserção de mecanismos da iniciativa privada na gestão da escola pública.
O Terceiro Setor, como já vimos no capítulo anterior, é uma estratégia da
Terceira Via. Suas funções estão atreladas ao público (Estado) e também ao privado
(Mercado), formando um conjunto de iniciativas particulares com sentido público, ou
que chamamos de público não-estatal.
A inserção do público não-estatal vem cada vez mais se instaurando na
educação, desde a educação infantil, com a proliferação das creches comunitárias
10
;
até o ensino fundamental, com o Programa Dinheiro Direto na Escola
11
; as parcerias
entre organizações não-governamentais ganham importância, como o Instituto
Ayrton Senna, no ensino fundamental, e o Instituto Unibanco, no ensino médio. Isso
ocorre também em programas de alfabetização de jovens e adultos, educação
profissional e o ensino superior.
No atual embate do público e do privado, apresentamos a parceria firmada
entre o Instituto Ayrton Senna e as redes municipais de educação aonde o IAS
presta uma assessoria às Secretarias de Educação. Entre os serviços prestados,
estão: salas de aceleração da aprendizagem, de alfabetização e de gestão da
escola e do sistema de ensino, serviços que estão dentro da lógica de publicização
já mencionado anteriormente e tanto a parceria quanto os programas estão dentro
da lógica de quase-mercado, mas as escolas permanecem públicas.
3.2 PÚBLICO-PRIVADO NA EDUCAÇÃO
As tensões geradas pela relação do público e do privado na educação
brasileira vêm fazendo parte do debate educacional há muito tempo. Para tentarmos
entender melhor essa questão, fizemos um recorte histórico no que se refere à
10
Ver dissertação de Maria Otilia Kroeff Susin. A educação infantil em Porto Alegre: um estudo das
creches comunitárias, 2005.
11
Ver relatório de Pesquisa de Vera Maria Vidal Peroni e Theresa Adrião. Programa Dinheiro Direto
na Escola: uma proposta de redefinição do papel do Estado na educação? 2007.
50
relação público-privado na educação, desde a década de 1980 até os anos 2000,
visando abranger os movimentos na atualidade.
Este tema vem permeando nossa educação há vários anos, período no qual
a sociedade civil e a igreja católica “disputam” com o Estado o financiamento,
controle de qualidade, ensino religioso, responsabilidade da família, liberdade de
ensino na educação (CURY, 1991, p. 99). Já a partir dos anos 90, as políticas
neoliberais no Brasil, que redefinem o papel do Estado também na educação,
redesenham outra caminhada do embate público e privado na educação: o público
não-estatal, previsto pelo Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado.
Nos anos de 1980, com a Constituinte de 1987-1988, segundo Romualdo
Portela de Oliveira (2005), o debate público-privado foi “em torno de temas como o
ensino de religião na escola pública e o repasse de verbas públicas para escolas
particulares que mostram a dimensão dessa polaridade e a gama de ideologias e
atores sociais envolvidos” (OLIVEIRA, 2005, p. 155).
A partir dos anos de 1990, este debate permaneceu, mas, com o Plano
Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, outro embate passa a ser foco na
discussão do público e do privado, a discussão passa a girar em torno do “público
não-estatal” na educação, foco central desta dissertação.
A educação passa a ser entendida como um serviço não-exclusivo por parte
do Estado, e este, por sua vez, atua simultaneamente com outras organizações
públicas não estatais e privadas. O financiamento, geralmente a um custo mais
baixo, fica a cargo do Estado, mas a execução dos serviços não, portanto, podem
ser controladas também por meio do controle social e na constituição de quase-
mercado (BRASIL, 1995, p. 66). Nesse sentido é que proliferam as Organizações
Não-Governamentais - ONG’s, Organizações Sociais - OS e Parcerias Público-
Privadas
12
.
No atual embate do público e do privado, apresentamos o Instituto Ayrton
Senna, que realiza parcerias com os sistemas municipais de ensino que estejam
12
No ano de 2004, é aprovada a Lei nº 11.079 que autoriza a parceria público-privada no âmbito da
administração pública.
51
dispostos a pagar pelo auxílio da Instituição, ou seja, o município e o Instituto Ayrton
Senna firmam uma parceria na qual o IAS presta uma assessoria à Secretaria de
Educação. Entre os serviços prestados, estão: salas de aceleração da
aprendizagem, de alfabetização e de gestão da escola e sistema de ensino, serviço
que está dentro da lógica de publicização já mencionado anteriormente e tanto a
parceria quanto os programas estão dentro da lógica de quase-mercado, mas as
escolas permanecem públicas.
Na sessão seguinte iremos conhecer melhor o Instituto Ayrton Senna, objeto
de análise desta dissertação. Conheceremos o trabalho desenvolvido e suas
estratégias de ação nos municípios parceiros.
3.3 INSTITUTO AYRTON SENNA
O Instituto Ayrton Senna é uma Organização Não-Governamental sem fins
lucrativos fundada em 1994. Foi criado pela família do piloto de Fórmula 1, Ayrton
Senna, após a sua morte neste mesmo ano, e é presidido por sua irmã, Viviane
Senna.
O IAS, conforme dados coletados em seu site, busca “criar oportunidades de
desenvolvimento com crianças e jovens brasileiros, em cooperação com empresas,
governos, prefeituras, escolas, universidades e ONG’s”. Tem como missão
“contribuir para a criação de condições e oportunidades para que todas as crianças
e todos os adolescentes brasileiros possam desenvolver plenamente o seu potencial
como pessoas, cidadãos e futuros profissionais”, acreditando que a transformação
do país passa pela co-responsabilidade de três setores: organismos
governamentais, empresas e organizações da sociedade civil que desenvolvam
políticas públicas as quais favoreçam crianças e adolescentes.
52
O primeiro programa desenvolvido pelo IAS foi o Programa Acelera
Brasil
13
. Ele foi criado após as experiências com o Programa Aceleração da
Aprendizagem, vinculado ao Centro de Tecnologia Educacional de Brasília (CETEB).
O CETEB é uma instituição educacional com sede em Brasília,
caracterizando-se como agência de formação e desenvolvimento de pessoas em
diversos níveis e modalidades educacionais. O coordenador do CETEB em 1995 era
João Batista Araújo de Oliveira, que trabalhava como Secretário Executivo do
Ministério da Educação. Ele foi o idealizador do Programa Aceleração da
Aprendizagem, que teve sua primeira experiência no Maranhão, quando foi
convidado a fazer parte da equipe de elaboração da plataforma de governo da
candidata ao Governo do estado, Roseana Sarney. Ele propôs a realização de um
projeto que reduzisse o alto índice de repetência existente nas quatro primeiras
séries do ensino fundamental, corrigindo a distorção idade-série dos alunos
defasados.
Continuando com suas experiências, João Batista, implanta seu programa
em Minas Gerais, na rede estadual de ensino. Outros municípios do estado aderiram
ao Programa.
Em 1997 o CETEB firma parceria com o Instituo Ayrton Senna e o programa
passa a denominar-se Programa Acelera Brasil. Contava também com outras
parcerias: Petrobrás, Ministério da Educação e do Desporto (MEC) e Fundo
Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE). O trabalho com este grupo
permaneceu até o ano de 2000, quando o IAS assume o programa e passa a
executá-lo de forma autônoma.
No início da parceria, eles firmaram convênio com 15 municípios brasileiros,
entre eles, Campo Bom e Sapiranga, no Rio Grande do Sul. Entre 1997 e 2000 os
municípios que aderiam ao Programa o faziam de forma voluntária sem gastos para
as prefeituras. Os custos vieram a partir de 2001, quando o Instituto seguiu sozinho
seu trabalho.
13
Estes dados foram tirados da dissertação “Uma análise do desenvolvimento do ensino público
Santareno: a contribuição do Programa de Aceleração da Aprendizagem” de Deliana Maria dos
Santos. Orientado por Maria Irene Escher Boger e co-orientador por Victor Silveira da
Universidade Moderna - Lisboa.
53
A defasagem idade-série nas escolas públicas brasileiras, na visão dos
idealizadores do programa, era o que caracterizava o fracasso da escola ao ensinar,
resultante da falta de qualidade no ensino, professores despreparados,
metodologias inadequadas e a “Cultura da Repetência”. Para corrigir a defasagem, a
sugestão era introduzir nas redes de ensino a cultura da “gestão eficaz”. Focada nos
resultados, ela busca combater os baixos níveis de aprendizagem, repetência e
distorção idade-série.
Atualmente esse Programa é adotado como política pública em seis estados
brasileiros (Goiás, Pernambuco, Tocantins, Paraíba, Sergipe e Mato Grosso) e, além
disso, atua em 318 municípios. Segundo informações no site http://senna.globo.com.
Em 2001, quando o IAS não estava mais em parceria com o CETEB, FNDE,
MEC e Petrobrás, ele continua com o Programa Acelera Brasil e lança o
Programa Escola Campeã
14
, que tinha, como foco de trabalho, o fortalecimento da
gestão de Secretarias de Educação e unidades escolares. No ano de 2004, a
Fundação Cesgranrio foi contratada para fazer a avaliação do Programa em 42
municípios. Além do IAS, a Fundação Banco do Brasil também fazia parte da
parceria.
Posteriormente, é lançada a Rede Vencer, que se constitui num conjunto de
ações educacionais que são implantadas pelo Instituto com o intuito de qualificar o
desempenho escolar de crianças e jovens.
Pertencem a Rede Vencer os programas Se Liga e Acelera Brasil
(correção de fluxo), Circuito Campeão (alfabetização de alunos defasados e
aceleração do aprendizado) e Gestão Nota 10 (gerenciamento das quatro primeiras
séries do ensino fundamental, com foco na alfabetização na 1ª série). A seguir
descreveremos melhor cada Programa:
14
Dentre as ações da Escola Campeã (2001-2004) houve também a Rede de Rádios Escola
Campeã, que era composta por 65 emissoras de rádios nos 42 municípios parceiros. “Em sua
primeira fase (2002/2003), as emissoras foram abastecidas com uma série de 72 programas com
depoimentos de pais, alunos, professores e educadores sobre a importância da participação da
família na escola. Em 2004, as rádios também receberam uma série de 10 spots sobre ética;
qualidade na educação; colegiado escolar; escola eficaz e desenvolvimento humano como forma
de incentivar o protagonismo dos comunicadores na cobertura local dos assuntos da educação”
(OBORE, 2008).
54
a) Se Liga: trata-se da alfabetização de crianças com
distorção idade/série por meio da “gestão eficaz”, que como já
mencionamos foca o resultados dos alunos, desconsiderando o processo
de aprendizagem. Concebido como política pública nos estados de:
Goiás, Pernambuco, Tocantins, Paraíba, Sergipe e Mato Grosso e
presente em 403 municípios de 14 estados brasileiros. Tem como
parceiros do Programa Governos, Prefeituras, Secretarias Municipais e
Estaduais de Educação e Escolas Públicas;
b) Acelera Brasil: aceleração de aprendizagem de alunos
repetentes. Segundo o IAS cerca de 12 milhões de crianças e jovens
estão em série escolar que não correspondem a sua idade, e o programa
ajuda “a mudar essa realidade, gerando uma grande economia aos
cofres públicos e dando a milhares de alunos a oportunidade de
experimentar o que é seu direito: aprender e passar de ano” (INSTITUTO
AYRTON SENNA, 2008, grifo nosso). O programa tem como parceiros
Governos, Prefeituras, Secretarias Municipais e Estaduais de Educação
e Escolas Públicas;
c) Circuito Campeão: gerencia a aprendizagem nas quatro
primeiras séries do ensino fundamental. Aplica a mesma metodologia
utilizada nos programas Se Liga e Acelera Brasil. Está presente nos
estados de Goiás, Pernambuco, Tocantins, Mato Grosso e Paraíba e em
585 municípios de 25 estados. Este é o Programa que está sendo
desenvolvido pela Secretaria de Educação do Rio Grande do Sul no
“Projeto Piloto para Alfabetização de Crianças com Seis Anos
15
”. O
programa tem como parceiros Governos, Prefeituras, Secretarias
Municipais e Estaduais de Educação e Escolas Públicas e os aliados:
Instituto Vivo, Tribanco, Grupo Martins, Lide Grupo de líderes
Empresariais, EDH Empresários pelo Desenvolvimento Humano e
NOKIA Connecting People;
d) Gestão Nota 10: gerenciamento das escolas e
Secretarias de Educação para a melhoria da qualidade de ensino. Para
15
Além do Instituto Ayrton Senna, estão envolvidas as seguintes Instituições: Instituto Alfa e Beto
(MG), Grupo de Estudos sobre Educação, Metodologia de Pesquisa e Ação GEEMPA (RS) e
Fundação Cesgranrio (RJ).
55
superar os problemas de analfabetismo, distorção idade-série,
reprovação, repetência e abandono, investe no fortalecimento de
lideranças e equipes de trabalhos nas escolas e nas Secretarias de
Educação. O programa é voltado para o sucesso do aluno e tem como
solução “escolas autônomas dentro da rede de ensino, geridas por
diretores tecnicamente competentes e com apoio gerencial e pedagógico
da Secretaria de Educação” (INSTITUTO AYRTON SENNA, 2008).
Há outros Programas disponibilizados pelo Instituto Ayrton Senna: Sua
Escola a 2000 por Hora - com foco na educação formal usa computador e internet
como forma de produzir mudanças na comunidade escolar; Comunidade
Conectada - inclusão digital; Superação Jovem - por meio de projetos realizados
na escola, os jovens buscam soluções “criativas e eficazes” para os problemas da
escola e da comunidade; Educação pelo Esporte - destinado a comunidades de
baixa renda, as crianças ocupam os espaços de universidades para a prática de
esportes; Educação pela Arte - atua como educação complementar no incentivo à
arte e Brinquedoteca - espaços lúdicos nos hospitais para crianças e jovens com
câncer.
No estado do Rio Grande do Sul os programas desenvolvidos são: Acelera
Brasil (Campo Bom); Circuito Campeão (Aceguá, Arroio Grande, Barão do Triunfo,
Bento Gonçalves, Caçapava do Sul, Campo Bom, Candiota, Caseiros, Caxias do
Sul, Encruzilhada do Sul, Erechim, Farroupilha, Herval, Ibirapuitã, Igrejinha, Lagoa
Vermelha, Machadinho, Marau, Nonoai, Passo Fundo Pedro Osório, Pelotas,
Piratini, Porto Xavier, Sananduva, Santiago, São Lourenço do Sul, São Marcos,
Sentinela do Sul, Serafina Corrêa e Tapes); Gestão Nota 10 (Campo Bom);
Educação para o Esporte (UFRGS - Projeto Quero-Quero e UNISINOS - Projeto
Escolinhas Integradas) e Sua Escola a 2000 por Hora (Nova Prata e Porto Alegre).
O financiamento dos programas é oriundo dos royalties das marcas: Ayrton
Senna, Senna, Senninha e Senninha Baby
16
. Além dos direitos de uso da imagem
16
Produtos Licenciados: Marca Ayrton Senna (capacete, miniaturas de carros de corrida, malas,
bolsas, DVD, CD, diversos – arte em cristal, cadernos, título de capitalização “Pé Quente
Bradesco”, cartão de crédito, litogravura, livros – “Vitória Ayrton Senna” e “Arte para Senna” e
quebra-cabeça – e bonés); Marca Senna (camiseta, jet boat Senna e óculos de sol e Marcas
Senninha e Senninha Baby (brinquedos – skate, mordedores, bonecos Senninha e Senninha Baby
56
do piloto Ayrton Senna, que são doados pela sua família ao IAS, empresas privadas
também fazem doações.
Esta dissertação se propõe a analisar os programas desenvolvidos no
município de Sapiranga através da parceria com o IAS, que se desenvolveu como
política pública durante os anos de 1997 a 2006, trabalhando com indicadores e
metas gerenciais, capacitação dos profissionais em serviço e informação em tempo
real. Para que o analfabetismo, a distorção idade-série, a reprovação, a repetência e
o abandono fossem superados, o Instituto sugeria “investir no fortalecimento das
lideranças e equipes de trabalho, tanto nas unidades escolares como nas
Secretarias de Educação”, e para alcançar os objetivos na área da gestão ele
montou um manual para o diretor chamado “Gerenciando a Escola Eficaz”,
documento analisado a seguir.
3.3.1 Gestão da Escola no Instituto Ayrton Senna
Para as escolas cujo município tem parceria com o Instituto Ayrton Senna
são fornecidos dois manuais à direção: um que discrimina toda a rotina que a escola
deve adotar, chamado “Manual de Procedimentos e Rotinas” e outro que é mais
específico na área de gestão, chamado “Gerenciando a Escola Eficaz - Conceitos e
Instrumentos”. Nesta sessão analisaremos o segundo manual, a fim de identificar os
elementos de gestão empregados pelo Instituto Ayrton Senna.
O manual “Gerenciando a Escola Eficaz - Conceitos e Instrumentos” é um
material que foi desenvolvido para o programa “Educar para Vencer”, do governo do
estado da Bahia
17
, e produzido pela Fundação Luis Eduardo Magalhães.
e jogos – e jogos; diversos – linha pet; produtos automotivos; tapetes. Óculos, livros, fraldas,
lenços umedecidos e higiene pessoal –; vestuário – bonés, tênis, papetes, meias e camisetas – ;
alimentos – balas, chocolates, gelatinas, flans, maria mole, catchup, biscoitos, salgadinhos,
geléias, goiabada, doce de leite, refrescos em pó, maçãs, arroz e refrigerante – e papelaria – folha
de ofício e material escolar.
17
Projeto desenvolvido pela Secretaria da Educação, no âmbito do Programa Educar para Vencer,
com apoio técnico e operacional da Fundação Luís Eduardo Magalhães. Visa ordenar, estruturar e
instrumentalizar escolas públicas estaduais e municipais, bem como capacitar seus dirigentes,
57
O manual é composto de três módulos: Módulo I - Escolas Eficazes, que
trabalha os seguintes temas: Alfabetização; Leitura; Enturmação; Recuperação
Paralela; Contraturno; Aprendizagem Colaborativa; Evasão; Abandono Escolar e
Trabalho Infantil; Regularização do Fluxo Escolar e o Drama da Repetência;
Tecnologia na Escola e na Sala de Aula e Usos da Avaliação.
O Módulo II - Mobilizando Recursos Estratégicos, é composto pelos
seguintes temas: Mobilizando Recursos Estratégicos; Liderando a Escola; Liderando
Alunos; Liderando Professores; Envolvendo Famílias e Pais; Voluntários - Os
Aliados da Escola na Implantação do Plano de Desenvolvimento da Escola - PDE; A
Parceria na Construção da Escola Eficaz e Colegiado Escolar.
O Módulo III - Instrumentos para a Gestão Escolar é composto pelos
seguintes temas: Painel de Bordo; Regimento Interno; Plano de Desenvolvimento da
Escola - PDE; Plano Anual de Trabalho; Proposta Pedagógica; O Desafio da
Capacitação; Segurança Patrimonial e Pessoal; Acompanhamento de Egressos e
Recursos Financeiros nas Escolas.
O Manual inicia falando sobre a Escola Eficaz, que se trata de uma escola
“onde os alunos aprendem” (BAHIA, 2000, p. 13). Ela é resultante de estudos e
pesquisas que foram desenvolvidos em muitos países, que apontam indícios para
criação de uma Escola Eficaz. Entre eles, destaca-se:
Reconhecer e admitir que a eficácia da escola depende do que
acontece dentro da escola, e não do que acontece ou deixa de acontecer
nas secretarias de Educação. O problema e a solução para a aprendizagem
dos alunos estão na escola (BAHIA, 2000, p. 13).
Essa concepção deixa claro que o sucesso do ensino é algo exclusivo da
escola e dos membros que a constituem, ou seja, direção, professores e alunos.
Nesse sentido, a Escola Eficaz desobriga o poder público a manter as escolas
públicas e a não criar mais políticas educacionais, visto que todos os problemas
seriam resolvidos em âmbito local.
para operarem com maior autonomia e eficiência. O Projeto atendeu a 45 municípios em 2000 e a
130 municípios em 2001. A partir de janeiro de 2002 sua área de abrangência foi ampliada, com
incorporação de mais 150 municípios, totalizando 280 municípios assistidos (BRASIL, 2008).
58
O que distingue a Escola Eficaz das demais escolas são os seguintes
aspectos:
[...] as coisas funcionam. Não é só uma campanha passageira,
uma sala bonita com computadores, uma caixa escolar ativa ou um método
de ensino diferenciado. Tudo nela está sempre melhorando e tende a dar
certo.
[...] recebe os mesmos recursos que as demais. A diferença é que
sabe fazer com que eles rendam mais e é capaz de buscar recursos
adicionais.
[...] acompanha, vai atrás e se orgulha de seus ex-alunos. Eles
são o cartão de visitas da escola. Ela os utiliza como exemplos, como
modelos para incentivar e inspirar os seus alunos atuais (BAHIA, 2000, p.
16).
Pode-se constatar que a Escola Eficaz é aquela que caminha sozinha para
garantir que seus alunos aprendam e para que a própria escola possa se manter,
inclusive arrecadando recursos próprios. A Escola Eficaz está nos resultados,
transformando seus gestores em gerentes de empresas preocupados apenas com o
produto final.
Quanto à autonomia nos âmbitos financeiro, pedagógico e administrativo, o
IAS se utiliza de discursos presentes há muito tempo na educação. Enfatiza que
uma escola para ser autônoma precisa definir seu currículo, calendário, gerir seus
próprios recursos, decidir o que é mais importante para cada escola conforme sua
localidade e necessidade. Isso, no mínimo, é contraditório, visto que o que
percebemos é que todas as escolas possuíam a mesma forma de trabalho e
organização. Aponta também que a Secretaria de Educação deve propiciar os
insumos mínimos, que são necessários para o funcionamento das escolas. Se antes
a escola podia resolver tudo sozinha, agora ela é provida de um órgão fiscalizador e
mais uma vez dá margem para procurar em outras instâncias, como na iniciativa
privada, por exemplo, uma forma de angariar recursos.
O manual apresenta um questionário que foi realizado com cerca de 2000
diretores de escolas públicas da rede estadual da Bahia. Neste questionário são
59
definidos graus de autonomia: Autonomia plena, Autonomia parcial e Autonomia
mínima. Os itens que definem que grau de autonomia determinada escola se
encontra variam conforme o tamanho da escola, admissão e demissão de
professores, filosofia educacional, avaliação, captação e alocação de recursos, entre
outros.
A autonomia plena é quando a escola tem total e exclusivo poder de decidir
sobre as suas prioridades e necessidades. Neste caso, a escola poderia demitir
seus professores conforme seus próprios critérios, definir políticas próprias quanto
ao plano de carreira do magistério, definir seus próprios conteúdos, decidir sobre a
promoção de alunos, captar recursos por meio de seus alunos ou repassar verbas
via bolsas.
A autonomia parcial seria uma co-existência entre Estado e escola. Para a
admissão de alunos, o Estado estabelece critérios gerais e a escola faz suas
próprias regras, o Estado define regras para avaliação e a escola, juntamente com
professores, aplica.
A autonomia mínima seria a influência total por parte do Estado. O Estado
determina se as escolas se organizarão por séries ou ciclos, a autonomia do diretor
é mínima perante o Estado e/ou colegiado, determina promoção dos alunos, escola
sem autonomia e nem condições de captar recursos.
Outro fator de destaque na Escola Eficaz é a liderança. O manual traça um
paralelo entre gestão empresarial e a gestão escolar com o relato de um empresário.
Este utiliza termos comuns ao mercado, como otimização e redução de custos, e
expressa que o sucesso da escola pode ser adquirido conforme os alunos e alunas
que está formando, ou seja, que este aluno, quando sair da escola, deveria estar
adaptado às necessidades do mercado. E para isso as demandas educacionais
precisariam estar adaptadas as diferentes regiões e seus nichos econômicos para
formar seus estudantes.
Quanto à liderança dos alunos, o manual faz recomendações positivas, visto
que incentiva as agremiações estudantis. No entanto, em relação aos professores, a
liderança é feita por meio de atividades corretivas.
60
Para a Escola Eficaz, o voluntariado é uma necessidade.
O trabalho voluntário vem se tornando uma necessidade para
complementar os recursos públicos de que as escolas dispõem para
implementar os seus planos de trabalho. Por maiores que sejam os
recursos de que uma escola dispõe, há sempre tarefas adicionais que
precisam ser feitas para que a escola atinja seu objetivo maior: o sucesso
do aluno (BAHIA, 2000, p. 248).
Este trabalho é incentivado em diversas esferas escolares, como, por
exemplo, o reforço escolar, a gestão escolar, atividades extra-escolares, artes e
esportes, entre outras. O manual cita ainda o Programa “Amigos da Escola”.
Outro ponto levantado é a parceria entre instituições e as escolas. Os
princípios assemelham-se ao voluntariado, mas a parceria pode ser firmada desde
escolas mais próximas até organizações não-governamentais ou ainda a iniciativa
privada.
Por fim, o manual apresenta os elementos da gestão escolar que ensinam
passo-a-passo como administrar uma escola. Traz um resumo das principais leis
educacionais vigentes no país e também uma agenda para o diretor onde contém
uma rotina a ser desempenhada por ele.
O último item ensina sobre os recursos financeiros das escolas. Faz um
apanhado das verbas destinadas às escolas, ensina a criar a unidade executora e
administrar recursos públicos, bem como sua prestação de contas.
Este manual traz ensinamentos que estão de acordo com os pressupostos
da Escola Eficaz, que tem uma clara concepção de gestão escolar distanciada da
gestão democrática. Ainda que seja mencionada, ela fica restrita ao papel, não
acontecendo de fato na prática. A gestão proposta é aquela centrada nos resultados
e na produtividade da escola e dos alunos e, caso a escola não corresponda aos
objetivos, é responsabilizada pelo seu fracasso.
Outro documento analisado foi o Manual do Professor, referente ao
Programa Acelera Brasil.
61
Este manual apresentava as principais informações para os professores
trabalharem com a metodologia do IAS. Também trazia elementos da Pedagogia do
Sucesso para o trabalho do professor em sala de aula, visando resgatar a auto-
estima dos alunos, para que estes obtenham sucesso durante o ano letivo.
Neste manual, vinham programados os conteúdos que seriam trabalhados
durante o ano letivo em forma de projetos e subprojetos e também já definidos os
objetivos dos conteúdos propostos. Ao professor cabia o planejamento das aulas
conforme aqueles projetos, que também estavam pré-estabelecidos por datas. Para
fiscalizar o trabalho do professor em sala de aula, eram realizadas visitas pela
coordenação do programa, que funcionava junto à Secretaria de Educação. Uma
vez por ano alguém ligado ao IAS também realizava a visita nas escolas.
Propondo-se a desenvolver “habilidades importantes para o sucesso na vida
e na escola” o manual enfatiza os seguintes aspectos: “freqüência diária às aulas,
pontualidade, elaboração diária do dever de casa (Para Casa), consulta ao
dicionário, trabalho individual ou em grupo, apresentação de trabalhos” (INSTITUTO
AYRTON SENNA, [sem ano], p. 8).
O manual apresenta-se assim: I) síntese do programa, objetivos, currículo e
conteúdos, materiais utilizados; II) planejamento; III) como dar uma aula, IV)
avaliação, V) instrumentos de apoio ao professor e VI) instrumentos de
acompanhamento e controle.
O objetivo do programa consiste na correção do fluxo escolar em quatro
anos, na aceleração da aprendizagem de alunos defasados e em ensinar os
conteúdos básicos das quatro primeiras séries.
O currículo do Programa foi baseado nos currículos de diferentes estados
brasileiros, sendo o mesmo para todos os municípios. Os conteúdos são divididos
em projetos e subprojetos, organizados em sete volumes.
O Módulo Introdutório apresenta projetos de curta duração - para
que o aluno aprenda a sistemática de trabalho e consiga obter sucessos a
partir do primeiro dia de aula. Os demais projetos se subdividem em
diversos subprojetos, que levam de cinco a dez dias para sua realização. Ao
62
final de cada subprojeto e de cada projeto, há espaço para o professor
promover a avaliação de seus alunos e tomar medidas corretivas. Na
prática, espera-se que o módulo introdutório seja ministrado em até dois
meses e que os demais projetos sejam ministrados num prazo médio de um
mês cada um. São 138 aulas no total, que deverão ser ministradas ao longo
dos 200 dias do ano letivo (INSTITUTO AYRTON SENNA, [sem ano], p. 12).
O professor precisava cumprir aqueles módulos e o aluno deveria aprender
naquele tempo determinado.
Acompanha os módulos uma “caixa complementar” com 40 livros “que os
alunos deverão ler ao longo do ano (um livro por semana)” (INSTITUTO AYRTON
SENNA, [sem ano], p. 12) e materiais para estudo e consulta para o professor. O
professor tem que fazer o acompanhamento dos livros lidos e da planilha de
satisfação dos alunos.
Na concepção do IAS “o trabalho do professor é muito facilitado, no sentido
em que os projetos e as aulas já foram estruturados e se encontram no material do
aluno” (INSTITUTO AYRTON SENNA, [sem ano], p. 13), ou seja, cabe ao professor
apenas transferir o conteúdo predefinido pelo IAS para os alunos num tempo
também predeterminado e fazer com que todos aprendam da mesma maneira e ao
mesmo tempo.
Para dar aula o professor precisa se adequar às “rotinas” da aula: a acolhida
- onde a freqüência do aluno é importante e sua falta influência no andamento do
grupo; curtindo as leituras - ler os livros do material fornecido pelo IAS num período
de 20 a 40 minutos por dia; para casa - correção do tema, cabia ao professor
também anotar se os alunos haviam ou não realizado as tarefas; desafio - todos os
dias o professor deve trazer uma pergunta desafiadora para seus alunos refletirem
sobre ela; atividades - são aquelas programadas no material do aluno e revisão.
A avaliação é abordada de cinco maneiras diferentes: a avaliação
permanente da aprendizagem - feita pelos alunos e professores todos os dias; a
avaliação formal dos processos e produtos da aprendizagem - avalia os conteúdos e
objetivos da aprendizagem, o processo da aprendizagem, celebração da
aprendizagem (demonstrar por meio de exposição a aprendizagem) e a reflexão do
63
professor sobre o desenvolvimento de seus alunos; a avaliação para efeitos de
notas - se isso for requisito da escola; a avaliação para efeitos de promoção - de
acordo com o critério da escola e a avaliação externa - para avaliar o programa de
acordo com os parâmetros do SAEB.
Nos instrumentos de apoio ao professor, estão envolvidos o coordenador
pedagógico ou supervisor, direção, coordenação municipal, secretário de Educação,
o prefeito e assistência técnica do IAS. Tem a capacitação inicial com o estudo do
material do aluno, Caixa de Materiais e o Manual do Professor. Durante o ano são
realizadas: visitas da supervisão, que possuem um formulário a ser preenchido
durante a visita, reuniões semanais e quinzenais do planejamento, Curso
CAPACITAR, este é opcional e consiste em 12 aulas de cada disciplina, assistência
técnica para ajudar no início da implantação do projeto e da Rede Acelera Brasil.
Existe também uma agenda a ser seguida para a reunião pedagógica que trata
prioritariamente dos projetos e subprojetos.
O programa voltado para a gestão escolar, “Gestão Nota 10” também possui
uma sistemática de acompanhamento. Além de englobar todas as planilhas do
programa descrito anteriormente, aumenta sua abrangência para todo o ensino
fundamental. Traz planilhas para verificação da escola no que se refere ao perfil do
atendimento, da gestão financeira do perfil da turma, além de um relatório de
acompanhamento mensal.
Diante desse levantamento são elaborados relatórios que traduzem os
índices da escola para verificar se as metas foram alcançadas ou não. Todos os
dados são inseridos no Sistema Instituto Ayrton Senna de Informações - SIASI para
auxiliar na gestão educacional. A análise das informações tem como base as metas
do programa, sendo que o objetivo “é identificar os pontos frágeis que possam
comprometer os resultados para então, a partir deles, proceder à elaboração dos
planos de intervenção” (Sistemática de Acompanhamento Gestão Nota 10, 2006, p.
55). A análise é mensal e demonstra o desempenho dos professores para que
possam ser tomadas medidas de apoio. São verificados também os chamados
“indicadores de sucesso”: número de dias letivos, número de faltas dos professores,
licenças, número de faltas dos alunos, transferências e movimentações.
64
O capítulo 4 aborda como ocorreu a parceria entre o Instituto Ayrton Senna e
o município de Sapiranga, trazendo o estudo de caso realizado numa escola
municipal onde tal parceria ocorreu durante nove anos.
65
4 A PARCERIA PÚBLICO-PRIVADA NA REDE MUNICIPAL DE ENSINO DE
SAPIRANGA
Este capítulo apresenta o município de Sapiranga, trazendo dados
históricos, sócio-econômicos e políticos. Apresenta-se também a educação
municipal e seus dados de gestão educacional. A última parte traz a escola onde foi
realizado o estudo de caso para esta pesquisa. O objetivo deste capítulo é descrever
como iniciou e de que forma sucedeu-se a parceria firmada entre o município de
Sapiranga e o Instituto Ayrton Senna.
O município de Sapiranga fica situado na região metropolitana de Porto
Alegre, distante 52 km da capital do Rio Grande do Sul, formando, juntamente com
outros municípios, a região do Vale do Rio dos Sinos
1
.
Os primeiros imigrantes alemães chegaram às proximidades da cidade no
ano de 1824 e receberam lotes de terra, onde deram início à habitação. A cultura
alemã que se desenvolveu no início da história do município ainda permanece nos
dias atuais, como, por exemplo, as práticas presentes nos trabalhos da agricultura,
indústria e comércio.
Em 1933 surgiram diversas fábricas que ampliaram o mercado de trabalho,
fazendo com que a população crescesse. Esse e outros fatores motivaram as
lideranças locais a lutarem pela sua emancipação, e em 15 de dezembro de 1954
Sapiranga torna-se município.
A indústria do calçado, presente na região, reconhecida nacional e
internacionalmente, vem enfrentando nos últimos anos uma grave crise, fechando
pequenas e médias empresas do ramo, deixando trabalhadores desempregados. Tal
crise é oriunda da desvalorização do real, da massiva entrada de produtos chineses
na economia brasileira com preço mais barato que os produtos aqui fabricados e do
alto Imposto sobre operações relativas à circulação de mercadorias e sobre
1
Os municípios que formam a Região do Vale dos Sinos são: Araricá, Campo Bom, Canoas, Dois
Irmãos, Estância Velha, Esteio, Ivoti, Nova Hartz, Nova Santa Rita, Novo Hamburgo, Portão, São
Leopoldo, Sapiranga e Sapucaia do Sul.
66
prestações de serviços de transporte interestadual, intermunicipal e de comunicação
- ICMS pago pelos produtores locais ao estado.
Conforme a estimativa do IBGE para o ano de 2006 (com ano base de 2003)
o número de habitantes é de 75.996, seu Índice de Desenvolvimento Humano (IDH),
é de 0,806 (PNUD/2000), o Produto Interno Bruto - PIB, é de R$ 804.395.042,00
(IBGE/2003) e o PIB per capita é de R$ 10.797,54 (IBGE/2003). A zona rural
destaca-se pela produção de batatas e acácia negra, e a taxa de urbanização é de
96% da população.
As atividades econômicas do Setor Primário são: acácia negra, batata
inglesa, arroz, aipim e hortifruticultura. O Setor Secundário conta com calçados,
metalurgia e componentes. Já o Setor Terciário destina-se a gêneros alimentícios,
vestuário e eletrodomésticos. Sua economia está concentrada nas indústrias de
calçados, produtos afins e metalurgia.
O atual prefeito da cidade é Nelson Spolaor, do Partido dos Trabalhadores -
PT, que está no poder desde o final de 2006. Este assumiu a prefeitura após a
gestão de Joaquim Portal dos Santos, do Partido Progressista - PP, ter sido
revogada. À época, prefeito e vice foram julgados pelo Supremo Tribunal Federal
por crime de abuso do poder econômico e de autoridade, ocorridos durante a
campanha eleitoral no ano de 2004. Abaixo quadro com os prefeitos que estavam à
frente do município no período estudado:
ANO NOME PARTIDO
1996 Renato Delmar Molling PPB
2000 Renato Delmar Molling PPB
2004 Joaquim Portal dos Santos PP
2006 Nelson Spolaor PT
Quadro 2 - Prefeitos do Município de Sapiranga - 2000 à 2006
Fonte: adaptado por Juliana Selau Lumertz do site www.tre-rs.gov.br
67
O item seguinte, apresenta os dados referentes à educação no município,
tendo como base documentos fornecidos pela Secretaria de Educação.
4.1 EDUCAÇÃO NO MUNICÍPIO DE SAPIRANGA
Apresenta-se um breve histórico da educação no município de Sapiranga
2
e
dados sobre o atual momento da educação na cidade, a fim de que possamos
entender e caracterizar esta rede de ensino.
Ainda nos tempos de colônia alemã, foi organizada, na região, uma escola
pelos imigrantes. João Jorge Klein, pastor da comunidade, foi seu primeiro
professor. As aulas ocorriam na casa dele e as famílias dos alunos ajudavam em
seu sustento, visto que, por causa desse compromisso, ele deixou de trabalhar com
a lavoura. Quando uma igreja evangélica foi construída, as aulas começaram a
ocorrer junto a ela, e esta escola comunitária deu origem ao atual Instituto Sinodal
Duque de Caxias, fundado no ano de 1850.
O ensino público em Sapiranga passou a existir somente em 1892, quando a
primeira escola pública foi fundada. Isso aconteceu logo após a criação do 5º Distrito
- denominado Sapiranga. A partir daí, a população continuou a crescer e a Viação
Férrea estendeu sua linha, construindo uma estação em Sapiranga. Com o aumento
da população urbana, em 10 de fevereiro de 1934 foi criado o Grupo Escolar de
Sapiranga, atual Instituto Estadual Coronel Genuíno Sampaio.
Em 1935 ocorreu, na zona rural, a inauguração da Aula Pública Picada São
Jacob, escola construída pela comunidade local, na qual o ensino era proferido em
alemão.
Em 1938 foi elevada à categoria de Vila, e em 1955, quando da sua
emancipação, Sapiranga contava com seis escolas: três delas eram particulares
ligadas às igrejas - Escola Evangélica Duque de Caxias, Escola Evangélica Luterana
2
Texto construído com base na Lei Municipal nº 3.455/04, que instituiu o Plano Municipal de
Educação – PME, para o período de 2004 a 2014.
68
São Mateus e Escola Imaculado Coração de Maria (católica); uma escola estadual -
Grupo Genuíno Sampaio, e duas escolas municipais - Bento Alves e Casemiro de
Abreu. Após a emancipação, houve a criação de novas escolas e a ampliação das já
existentes.
Em 1973, através da Lei Municipal nº 886, de 28 de maio, foi criado o
Departamento Municipal de Educação, que era encarregado de planejar, coordenar
e executar os planos e projetos educacionais no município, os quais estavam de
acordo com o Sistema Estadual de Ensino, sejam eles de iniciativa municipal
resultantes de acordos ou convênios com o Estado e a União.
Nos anos 1990, a indústria se diversificou e o setor calçadista perdeu seu
espaço. Outro fator importante para isso foi a redução de seu território através de
três emancipações (Parobé, Nova Hartz e Araricá). Com isso o organograma da
Secretaria de Educação e Cultura foi reformulado. Cargos foram extintos e outros
foram criados através da Lei Municipal nº 1.699/91.
No ano de 1997, é criado o Conselho Municipal de Educação de Sapiranga,
órgão de cooperação em âmbito administrativo, ligado à Secretaria Municipal de
Educação, Cultura e Desporto, por meio da Lei Municipal nº 235. Com a
promulgação da Lei Municipal nº 2.937/02, foram atribuídas novas funções ao
Conselho Municipal de Educação, buscando a participação da comunidade, tido este
como órgão consultivo, normativo, fiscalizador e deliberativo na área educacional.
No ano de 1997, é firmada a parceria entre a Prefeitura e o Instituto Ayrton
Senna. Esta parceria tinha como objetivo corrigir o fluxo escolar dos alunos das
séries iniciais do Ensino Fundamental. O convênio foi cancelado em 2006, após ser
consultada a comunidade escolar, que se mostrou insatisfeita com os procedimentos
burocráticos exigidos pelo IAS, assunto que trataremos mais adiante.
Com a Lei Municipal nº 2.938/2002, foi criado o Sistema Municipal de
Ensino, constituído pelas instituições de ensino fundamental, escolas de educação
infantil e classes de educação especial, que são mantidas pelo Poder Público
Municipal; instituições de educação infantil, criadas e mantidas pela iniciativa
69
privada; Secretaria Municipal de Educação e Desporto e o Conselho Municipal de
Educação.
A Gestão Democrática do Município está assegurada pela Lei Municipal nº
3.180/2003 e, conforme o Artigo 2º, tem os seguintes fundamentos:
I - igualdade de condições ao acesso e permanência na escola;
II - compromisso com a promoção de uma educação voltada para
a pedagogia do sucesso;
III - compromisso com a eficiência de todos os alunos das
unidades de ensino;
IV - participação dos segmentos da comunidade escolar em
entidades e conselhos escolares;
V - autonomia das unidades de ensino nas dimensões
administrativa, pedagógica e financeira;
VI - garantia do padrão de qualidade;
VII - transparência e eficiência em todas as etapas do processo da
gestão democrática (SAPIRANGA, 2003).
No item II da Lei Municipal, que dispõe sobre a Gestão Democrática, diz que
o município de Sapiranga tem “compromisso com a promoção de uma educação
voltada para a pedagogia do sucesso”.
A Pedagogia do Sucesso trata-se de uma teoria educacional que
fundamenta o trabalho do Instituto Ayrton Senna e é caracterizada pela inserção da
eficiência e competitividade nos estabelecimentos de ensino, como iremos ver mais
adiante, quando tratarmos da parceria e do trabalho desenvolvido na escola
pesquisada.
Os itens III e VII tratam da eficiência nas unidades escolares e no processo
de Gestão Democrática, que vão ao encontro, mais uma vez, da Pedagogia do
Sucesso. Isso demonstra que o entendimento de Gestão Educacional do IAS está
perpassado pela lógica de mercado, evidenciando, nos alunos e nas unidades
70
escolares a competitividade, visto que estes precisam alcançar excelentes
resultados para a garantia de um padrão de qualidade (presente no item VI).
A data de criação da Lei de Gestão Democrática é de 2003. Embora seja um
princípio constitucional, ela somente é criada no município após a entrada do
convênio e a recomendação de sua elaboração pelo IAS. À primeira vista, este é um
ponto positivo, pois, antes da existência de parceria, a rede municipal de Sapiranga
não havia elaborado uma lei que garantisse a Gestão Democrática. Porém, esta lei
surgiu baseada em princípios poucos democráticos, visto que a lógica de gestão
difundida pelo IAS prioriza a competitividade e eficiência presentes na lógica de
mercado, evidenciando os princípios da gestão privada na gestão de um espaço
público.
Quanto aos profissionais da educação, o Plano de Carreira do Magistério
Público do Município está assegurado pela Lei Municipal nº 3.225/2003. Outra lei
importante é a Lei Municipal nº 3.168/2003, que concede 50% de auxílio aos
professores da rede municipal nas despesas com cursos de licenciatura. Compõem
a rede municipal de Sapiranga 650 professores, conforme dados da SMED.
Através da Lei Municipal nº 3.455/2004, foi instituído o Plano Municipal de
Educação (PME), para o período de 2004 a 2014, tendo como referência as
prioridades, objetivos e metas do Plano Nacional de Educação. O artigo 2º diz que
as escolas municipais deverão elaborar suas propostas pedagógicas, bem como o
Regimento Escolar e o Plano de Desenvolvimento Escolar, observando as
Prioridades, Metas e Ações do Plano Municipal de Educação na área de sua
competência. Segundo a diretora da escola estudada, a elaboração da proposta
pedagógica, regimento escolar e plano de desenvolvimento escolar tiveram forte
influência do IAS. As diretorias das escolas receberam um manual sobre Gestão
Escolar, no qual eram ensinados todos os passos para tais elaborações. Ainda
conforme a diretora durante esse período, existiam muitas limitações e, quando
acabou o convênio, a comunidade escolar sentiu-se mais livre para elaborar suas
propostas.
A seguir mostra-se os dados educacionais do município de Sapiranga.
71
O Índice de Desenvolvimento da Educação Básica (IDEB), em 2005, é de
4,7 para os anos iniciais e 4,6 para os anos finais, estando acima da média nacional,
que, em 2005, era 3,8.
Segundo dados da Secretaria Municipal de Educação, o município possui
doze escolas municipais de educação infantil, doze escolas de ensino fundamental
completo e oito escolas com ensino fundamental incompleto, fazendo o atendimento
apenas das séries iniciais
3
.
Tabela 1 - Matrícula na Educação Infantil - Creche por dependência administrativa no
município de Sapiranga
4
Ano Estadual Municipal Privada Total
2001 - 630 15 645
2002 - 834 07 841
2003 - 968 18 986
2004 - 1.006 12 1.028
2005 - 1.001 10 1.011
2006 - 1.201 09 1.210
2007 - 1.277 124 1.401
Fonte: MEC/INEP
A rede estadual não faz o atendimento das creches. As matrículas, na rede
municipal e privada, vêm aumentando, porém, a rede pública de ensino municipal
faz o atendimento maior. No ano de 2007, houve um aumento de matrículas em
ambas as redes, mas o crescimento significativo foi da rede privada, que cresceu
mais de 1300%.
3
Além das escolas pertencentes à rede municipal de ensino, a cidade conta também com sete
escolas estaduais de ensino fundamental, sendo três delas de ensino médio. A rede privada é
composta por quatro escolas de educação infantil e ensino fundamental e uma de ensino médio.
4
As tabelas estão com datas posteriores a 1997 (e 1998) quando inicia a parceria com o IAS porque
não foram disponibilizado dados referentes a este período.
72
Tabela 2 - Matrícula na Educação Infantil - Pré-Escola por dependência
administrativa no município de Sapiranga
Ano Estadual Municipal Privada Total
1999 257 529 205 991
2000 220 524 200 944
2001 226 905 195 1.326
2002 205 1.036 190 1.431
2003 210 1.258 194 1.662
2004 223 1.691 206 2.120
2005 198 1.676 179 2.053
2006 181 1.080 179 1.440
2007 78 1.277 124 1.338
Fonte: MEC/INEP
É possível perceber que a maior parte das matrículas da Educação Infantil -
Pré-Escola é de competência da Rede Municipal de Ensino. A Rede Estadual vem
diminuindo suas matrículas por atender prioritariamente o Ensino Fundamental e
Médio. A rede privada vem diminuindo seu atendimento na Educação Infantil. No
entanto, a rede municipal também diminuiu este atendimento em relação a 2004.
73
Tabela 3 - Matrícula no Ensino Fundamental por dependência administrativa no
município de Sapiranga
Ano Estadual Municipal Privada Total
1999 4.091 6.941 663 11.695
2000 3.981 7.239 683 11.903
2001 3.890 7.636 692 12.218
2002 4.091 7.850 693 11.941
2003 3.910 8.239 686 12.835
2004 3.841 7.792 653 12.286
2005 3.738 8.115 665 12.518
2006 3.541 8.929 609 13.079
2007 3.415 8.676 555 12.646
Fonte: MEC/INEP
A rede municipal de ensino de Sapiranga vem aumentando gradativamente
o número de alunos atendidos no Ensino Fundamental, ao passo que tanto a rede
estadual quanto a rede privada mantiveram-se estáveis. Nota-se que, no ano de
2007, diminuiu nas três redes o número de alunos atendidos.
74
Tabela 4 - Matrícula no Ensino Médio por dependência administrativa no
município de Sapiranga
Ano Estadual Municipal Privada Total
1999 2.473 0 176 2.649
2000 2.354 0 209 2.563
2001 2.875 0 170 3.045
2002 2.934 0 152 3.086
2003 2.997 0 165 3.162
2004 3.251 0 156 3.407
2005 3.197 0 144 3.341
2006 3.290 0 125 3.415
2007 3.222 0 84 3.306
Fonte: MEC/INEP
A rede municipal de ensino não faz o atendimento ao Ensino Médio, ficando
com a rede estadual o maior número de matrículas. Em 2007, tanto a rede estadual
quanto a rede privada tiveram diminuição nas matrículas do Ensino Médio.
75
Tabela 5 - Matrícula na Educação Especial Total por dependência administrativa
no município de Sapiranga
Ano Estadual Municipal Privada Total
1999 0 25 117 142
2000 0 29 252 281
2001 0 25 149 174
2002 0 29 178 207
2003 0 21 190 211
2004 0 19 152 171
2005 0 11 175 186
2006 0 08 155 163
2007 13 288 132 433
Fonte: MEC/INEP
A rede privada de ensino faz o maior atendimento aos alunos com
necessidades educativas especiais. A rede municipal de ensino teve um aumento
significativo no número de matrículas na educação especial no de 2007,
aumentando em 2600%. A rede estadual, no ano de 2007, passa a fazer o
atendimento à Educação Especial.
76
Tabela 6 - Matrícula na Educação de Jovens e Adultos - EJA. Total por
dependência administrativa no município de Sapiranga
Ano Estadual Municipal Privada Total
1999 0 0 906 906
2000 0 590 792 1.382
2001 0 465 731 1.196
2002 0 341 449 790
2003 0 58 420 478
2004 0 623 344 967
2005 0 715 304 1.019
2006 0 672 25 891
2007 0 604 163 767
Fonte: MEC/INEP
Em 1999, somente a rede privada fazia o atendimento de EJA e, em 2000, a
rede municipal começa a fazer também esse atendimento. O número de alunos
matriculados oscila, mas o maior número de matrículas está a cargo da rede pública
municipal.
4.2 PARCERIA SAPIRANGA E INSTITUTO AYRTON SENNA
Em 1997 foi firmada a parceria entre a prefeitura e o Instituto Ayrton Senna
influenciando as decisões organizacionais e políticas de gestão.
77
A parceria do IAS e o município de Sapiranga surgiu, segundo informou a
ex-coordenadora do programa, por uma indicação do deputado federal Júlio
Redecker (PSDB), que ao saber do programa teria indicado o município. Tal
indicação teria sido feita antes das eleições municipais de 1996 e a reunião só teria
acontecido após o resultado final das mesmas, para que a parceria tivesse início em
1997 e o projeto pudesse ser implementado ao longo dos quatro anos de mandato.
Ainda conforme a ex-coordenadora do programa, a proposta teria sido feita
aos municípios de Sapiranga e Campo Bom
5
. Ambos firmam parceria com o IAS e
implantam, em suas respectivas redes de ensino, o Programa Aceleração da
Aprendizagem. Cada um dos municípios ficou com 5 turmas, onde começariam a
funcionar o Programa e a ex-coordenadora passou a coordená-los durante o
primeiro ano. Os municípios, inicialmente, não precisariam fazer nenhum pagamento
durante os primeiros anos da parceria, conforme relatou a ex-coordenadora do
Programa
6
:
Aconteceu, no caso, que, no primeiro momento, Sapiranga e Campo Bom teriam que
pagar para poder participar do Programa, só que depois foi feito um acordo de que
Sapiranga e Campo Bom, cada um dos dois municípios teria cinco turmas ao invés
de dez, diferente dos demais municípios, e teria somente uma coordenadora para os
dois municípios e essa pessoa seria eu. Então, eu me lembro, na época, que
ficamos muito felizes, tanto nós como Campo Bom, pelo fato de não termos que
desembolsar um dinheiro, porque a gente sabe que é sempre oneroso para o
município arcar com capacitações (Ex-coordenadora do programa
7
, 01/08/2007).
A coordenadora, na época, foi para Brasília fazer uma capacitação e,
segundo ela, quem custeou a viagem foi o Instituto, que contava também com a
5
No estado do Rio Grande do Sul além de Campo Bom e Sapiranga, Caxias do Sul integrava o
projeto piloto do Programa Acelera Brasil.
6
Os nomes dos entrevistados serão preservados nesta pesquisa.
7
EX-COORDENADORA PROGRAMA REDE VENCER. Sapiranga. [Entrevista] concedida a Vera
Maria Vidal Peroni; Daniela Diniz Dahm; Daniela de Oliveira Pires na Secretaria Municipal de
Educação de Sapiranga, 2007. Arquivos de Pesquisa. Porto Alegre.
78
parceria da Petrobrás e do FNDE
8
. No ano de 2000, o número de municípios que
aderiram ao convênio no Brasil aumentou e, por esse motivo, eles deixaram de
bancar estes cursos e viagens. Conseqüentemente, cada município precisou arcar
com suas despesas.
Na volta, foram escolhidas as cinco turmas de cinco escolas que iniciariam
os trabalhos do programa, juntamente com a escolha das professoras que também
tiveram formação para trabalhar com a proposta. Segundo o documento, no qual
está firmado o convênio, as escolas integrariam voluntariamente o programa e
podiam propor outras alternativas para a solução do problema, porém, não foi isso
que constatamos no município de Sapiranga. A escolha foi feita pela Secretaria de
Educação e a coordenadora utilizou, para formação dos professores, o material
recebido em Brasília. Os professores, ao final do contrato, retornariam às suas
classes regulares.
A prefeitura de Sapiranga precisava seguir as orientações do CETEB, que
fora contratado pelo IAS para o assessoramento na execução do Projeto. Mas cabia
ao IAS a fiscalização mediante auditorias, exames e verificações quanto ao
cumprimento de prazos, bem como certificações do alcance das etapas pelos seus
representantes.
Conforme o Planejamento/Cronograma das Ações Ano 1 do Convênio, o
projeto precisava ser incluído na gestão municipal com máxima prioridade, e este foi
transformado em lei, causando impactos na própria estrutura da Secretaria Municipal
de Educação, que colocou funcionários públicos para trabalhar diretamente com o
programa do IAS.
O convênio aparece em forma de lei municipal, denominado como
“Programa de Aceleração da Aprendizagem”, e tem como objetivo minimizar a
defasagem idade/série nas escolas da rede em um período de quatro anos, por meio
da correção do fluxo escolar dos alunos defasados nos primeiros anos do Ensino
Fundamental. Segundo a ex-coordenadora do programa o intuito deste era
8
O Plano Municipal de Educação de Sapiranga diz que a parceria, inicialmente, era composta por:
Prefeitura, Instituto Ayrton Senna, MEC, Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social
e a Petrobrás.
79
[...] zerar ou pelo menos fazer com que a defasagem idade-série chegasse o mais
perto possível do aceitável. O aceitável seria pelo menos não chegar aos dois
dígitos, de preferência uns 5% só de defasagem, porque nós, naquela época,
tínhamos em torno de 30% de defasagem na rede (Ex-coordenadora do programa,
01/08/2007).
Os alunos de 1ª a 3ª séries, que se encontravam defasados (no mínimo 2
anos), começaram a participar de turmas que tinham essas características, para
serem trabalhados conteúdos até a 4ª série. Para tanto, utilizavam-se metodologia e
materiais específicos do IAS.
O diagnóstico sugerido pelo IAS foi de que mais de 41% dos alunos
brasileiros de 1ª a 4ª série do Ensino Fundamental possuíam defasagem idade-
série, caracterizando a ineficiência do sistema escolar, gerado, principalmente, pela
repetência, que custava ao país mais de 2 bilhões de reais por ano. A proposta do
projeto, portanto, pretendia acabar com a repetência, implementando a proposta de
trabalho da Pedagogia do Sucesso, corrigindo o fluxo escolar com a redução da
defasagem idade-série, reduzindo o índice de alunos retidos nas quatro primeiras
séries e ampliando o número de vagas para novos alunos. Abaixo, a tabela que
mostra o percentual de distorção idade-série no município de Sapiranga:
Tabela 7 - Distorção idade-série (%), no município de Sapiranga, RS, nos anos
de 1999 a 2005
ANO % MUNICIPAL
1999 24,1
2000 31,6
2001 27,8
2002 26,2
2003 25,0
2004 19,3
2005 18,5
2006 15,3
Fonte: MEC/INEP
80
Embora tenha ocorrido uma diminuição na distorção idade-série no
município, estes números mantiveram-se na média (19,7%), o que nos leva a
questionar a posição da prefeitura de Sapiranga ao continuar com a parceria, visto
que o objetivo proposto pelo IAS não foi alcançado.
O PME define
[...] a escola como o primeiro lugar de atuação pública da criança,
vislumbramos a educação como um ato contínuo de aprendizagem, que
evolui mediante um ensino de qualidade, fundamentado em concepções
que promovam o ser humano e valorizam as experiências de vida do
educando (SAPIRANGA, 2004, p. 7).
Esta afirmação merece destaque, visto que encontramos, em nossas coletas
de dados e na própria fala de professoras, o descontentamento com a parceria:
Em sala de aula, nós preenchíamos três chamadas diárias, uma era fixa na parede
que daí tinha o número da aula, o número do dia letivo, que daí tinha que preencher
se o aluno tinha feito o tema da casa, se ele não tinha feito.
Além de fazer chamada,
mais uma chamada que era o documento oficial, mais uma chamada que era igual a
que ficava na sala fixada na parede, que era entregue depois e supostamente
remetido ao IAS. Diariamente nós tínhamos que realizar o Projeto Curtindo as
Leituras, que aí as crianças tinham que realizar a leitura de um livro [...] onde as
crianças ficavam durante um mês com uma mesma lista de livros, muitas vezes elas
acabavam lendo livros do mesmo estilo, livros que não tinham o tipo de letra, o tipo
de voc
abulário... Não estavam preparadas para aquele tipo de leitura, não tinham
portadores de leitura diferenciados e para as crianças aquilo era uma tortura. A gente
tinha que preencher uma tabela diária, onde a gente dizia, especificado que livro a
criança leu, se a criança gostou ou se não gostou da leitura, e 99% das crianças
fingiam que gostavam daquilo. Como elas começavam a ter mais intimidade com o
professor, elas até começavam a implorar para que não fizesse aquilo porque para
elas era entediante, era uma coisa sem muito sentido. (Professora 1
9
, 04/09/2007)
9
PROFESSORA 1. Professora da Escola X. Sapiranga. [Entrevista]. concedida a Daniela de
Oliveira Pires e Juliana Selau Lumertz na Escola X, 2007. Arquivos de Pesquisa. Porto Alegre.
81
O ensino-aprendizagem que o IAS pretende difundir não tem relação com
um processo contínuo que respeita a construção do conhecimento da criança, visto
que o proposto é a mera repetição de conteúdos pré-estabelecidos e massificados,
posto que a aula planejada para uma turma de segunda série, bem como sua
avaliação, é ministrada da mesma forma em todas as segundas séries das escolas
que tenham o convênio com IAS, no Brasil inteiro. E isso não parece uma evolução
da qualidade do ensino e, muito menos, uma valorização da experiência de vida dos
alunos, visto que não está levando em conta o aluno, sua história de vida, sua
trajetória na escola, o lugar onde vive, a família de onde ele veio.
A metodologia de trabalho está contemplada em 7 livros, que trabalhavam
desde conhecimentos sobre o aluno (identidade) até questões ambientais. Segundo
a ex-coordenadora, o trabalho era composto da seguinte maneira:
O material é composto por 7 livros, tem módulo introdutório, Projeto 1, Projeto 2,
Projeto 3,4,5 e 6. Começa desde aquele introdutório, mais voltado à questão da
auto-estima, enfim, mais conhecimento do eu [...] depois ele estuda a escola, estuda
o ambiente onde ele vive, no caso o próprio bairro. Depois, o Projeto estuda sobre o
seu município, a questão do país e no sexto é a operação Salva-Terra, muito voltado
para a questão ambiental (Ex-coordenadora do programa, 01/08/2007).
A forma linear de organização do conteúdo não permite ao professor
trabalhar com a curiosidade do aluno, a não ser que ela esteja relacionada com o
projeto que está sendo desenvolvido.
As aulas seguiam uma rotina que era definida pelo IAS, de acordo com o
fluxo, que será explicitado mais adiante. No primeiro momento da aula, eles faziam o
“Curtindo as Leituras”, onde os alunos liam os livros que também eram definidos
pelo Instituto. Os alunos tinham como meta ler um número X de livros por mês e
preencher uma tabela, na qual apontavam se gostaram ou não da leitura. Para a ex-
coordenadora, essa proposta era muito rica, visto que proporcionava aos alunos o
hábito da leitura.
82
É mais ou menos em torno de meia hora [...] onde a criança lê um livrinho que tem
na caixa de literatura. Ela vai lendo com prazer, ela não vai ter obrigação de ficar
respondendo perguntas, um questionário. Pode ser feito algum tipo de ficha de
leitura, em um momento, lógico que sim, mas naquele momento de “Curtindo as
Leituras”, bem como o nome diz, é para a criança se apropriar, para ela começar a
gostar de leitura, e se apropriar, é claro, desta habilidade que é tão importante (Ex-
coordenadora do programa, 01/08/2007).
No entanto, as visões das professoras que trabalharam diariamente com
isso foram diferentes:
[...] todos os dias tu tinha a hora da leitura no início da aula. Tu tinha que fazer aquilo
[...] tu tinha que anotar o nome do livro que o aluno lia, se ele gostou ou não gostou
[...] nós não gostávamos, era maçante (Professora 1, 04/09/2008).
O que eu mais odiava era aquele bendito “Curtindo as Leituras”, porque eles
chegavam a contar quantos livros teu aluno tinha lido este mês. Teve 20 dias, teria
que ter lido 20 livros do kit, era um controle, pelo menos com a gente de 1ª a 4ª
série, bem rigoroso. Não era questionado, não era analisado, simplesmente tu tinha
que dar daquele kit, um livro para cada criança diariamente, e tu tinha que tomar a
leitura de alguns alunos, porque tinha que registrar o que ele tinha lido e se ele tinha
gostado ou não e como ele tinha lido (Professora 1, 04/09/2008).
Podemos perceber que não havia consenso sobre o trabalho e a proposta
do IAS entre os professores e a coordenação. As decisões sobre o que os alunos
iriam ler ou deixar de ler (também essa é uma escolha importante) não partiam do
aluno e daquilo que ele queria conhecer naquele momento, tampouco do professor,
que poderia escolher uma leitura que estivesse de acordo com sua proposta de
trabalho. A escolha era feita pelo IAS, desconsiderando completamente a relação do
83
aluno com o professor e destes com a construção do conhecimento, pois ambos,
professores e alunos, viam-se obrigados a cumprir uma determinada meta.
A autonomia pedagógica dos professores ficava amarrada às determinações
do IAS, as quais a Secretaria Municipal de Educação encarregava-se de
supervisionar nas escolas.
Conforme o relato da Professora 1, a avaliação realizada pelo IAS era feita
uma vez por ano e não tinha relação com a caminhada do aluno, posto que vinha
pronta e pensada por alguém que não estava naquele meio.
A semana que tinha avaliação os professores ficavam muito revoltados porque a
gente questionava quem tinha construído, que era totalmente fora da realidade, que
para as crianças era uma tortura [...] a gente passava uma tarde inteira fazendo
avaliação de português e uma tarde fazendo a de matemática. Os professores, ao
menos os que eu tinha contato, eram contra a avaliação, o fluxo e as planilhas. A
gente não via uma utilidade para aquilo, a gente não tinha um retorno dessas
planilhas e desses levantamentos (Professora 1, 04/09/2008).
A professora está referindo-se ao fato de que nem sempre eles tinham o
retorno dos resultados destas avaliações para elaboração de um planejamento que
tentasse corrigir as deficiências apresentadas pelos alunos.
As aulas do turno inverso eram planejadas pelos professores, pois o
convênio previa que o professor do Acelera tivesse nomeação de 44 horas
semanais, para que, durante um turno, realizasse as aulas e, no outro os reforços.
Esse é um ponto positivo da parceria, visto que pouco se vê este regime de trabalho
nas escolas públicas onde os professores trabalham em mais de um turno com
turmas diferentes. Mas essa política não foi incorporada pela rede municipal de
educação para as turmas que não estavam dentro do Acelera, ela foi de
exclusividade do IAS, ou seja, os demais alunos matriculados nas turmas regulares
não possuíam dois turnos de aula.
84
Para preparação das aulas, os professores recebiam um livro, sendo um
manual para cada programa. Durante os primeiros quatro anos, o material era
enviado pelo IAS às escolas, mas, em 2001, a prefeitura passou a comprá-los da
Editora Global, conforme orientação do IAS. A ex-coordenadora não soube precisar
o valor dos livros, mas disse que gira em torno de R$ 35,00 (trinta e cinco reais) a
R$ 55,00 (cinqüenta e cinco reais).
Em 2001, é criada a Rede Acelera Brasil, com o intuito de disseminar por
toda a rede municipal de ensino a metodologia do Programa Acelera Brasil,
adotando-o como estratégia política para a transformação da cultura da repetência
em cultura do sucesso, de acordo com a filosofia da Pedagogia do Sucesso.
O IAS fornecia para as escolas um total de 138 aulas planejadas, o que, na
avaliação da ex-coordenadora, é um ponto positivo, pois torna o programa “flexível”
e, se for necessário, permite que se trabalhe mais uma competência, por meio dessa
margem de dias/aula no calendário escolar.
85
Nós temos 138 aulas planejadas no Programa, temos 200 dias letivos, então nosso
Programa é elástico. Se temos 200 dias letivos e somente 138 aulas dadas, nós
podemos, em algumas situações, levar mais do que um dia e realmente as aulas são
mais compridas e nós precisamos de mais tempo. E também serve para que a gente
pare para fazer o planejamento, no sentido de atender aquelas necessidades das
crianças, aprofundar alguma coisa mais (Ex-coordenadora do programa,
01/08/2007).
Mais uma vez, encontramos divergências nos discursos da coordenação e
dos professores, posto que a Professora 1 rebate tais afirmações com a seguinte
alegação:
Nós tínhamos aulas programadas e tinha o chamado Fluxo, que até hoje a gente
não tem muita convicção de onde saiu, se foi uma exigência do IAS, se foi uma
exigência da própria Secretaria de Educação, mas a gente tinha uma lista de
conteúdos programados que a gente tinha que seguir à risca, então, quando o
supervisor entrava na sala, ele olhava qual o número do dia letivo, qual era o
subprojeto e qual era a aula. Então, por exemplo, eu tinha dois dias para trabalhar o
símbolo da páscoa, mas não interessava se meus alunos estavam interessados em
estudar mais, se eles tinham atingido os objetivos, se eles estavam interessados, se
em um dia eu já tinha conseguido vencer o conteúdo, o que interessava é que eu
tinha três dias para trabalhar aquilo e eu tinha que respeitar a regra, todas as
turmas, digamos assim, inquestionavelmente. Os temas já vinham definidos, era
obrigado, tu não debatia com o aluno o que ele queria estudar, tu tinha que, a partir
daquele dia, trabalhar aquela temática e durante aquele período que tinha sido pré-
definido. E ai de ti se não fizesse certo (Professora 1, 04/09/2007).
Ao que parece, as decisões eram tomadas pelo IAS, acatadas pela
coordenação do Programa e repassadas aos professores sem nenhum tipo de
86
discussão sobre a real necessidade daquela proposta de trabalho. Os professores
não tinham autonomia pedagógica para decidir o que era realmente importante no
ensino-aprendizagem de seus alunos, visto que 69% das aulas do ano letivo já
estavam planejadas.
Outro fator de descontentamento eram as planilhas que tinham que ser
diariamente preenchidas pelos professores, o que acabava tomando um grande
tempo do dia. Em conversa com a bibliotecária da escola, que trabalhou com os
programas, ela disse que a relação com o aluno e a parte pedagógica acabava
sendo prejudicada porque os professores ficam muito tempo durante a aula
preenchendo as planilhas.
Em meio a isso, surge o Programa Escola Campeã, que propôs ações e
iniciativas para a implementação de metodologias “eficientes” no fortalecimento da
gestão municipal escolar. Foi nesse período que Escola Campeã e Rede Acelera
fundiram-se, originando o Programa Rede Vencer, ao qual está vinculado o Gestão
Nota 10 e o Circuito Campeão, além do Acelera Brasil.
Segundo a ex-coordenadora do programa, a gestão da educação no
município passa a receber influência do IAS. A escolha dos diretores escolares deixa
de ser uma indicação da Secretaria de Educação e passa a ser definida pelas
eleições, porém, os candidatos precisam passar antes por uma prova.
A ex-coordenadora também faz menção ao repasse de verbas como uma
sugestão do IAS, visto que, se as escolas recebessem recursos, poderiam definir
melhor no que poderia ser investido. Em nenhum momento ela menciona a luta
histórica dos professores pela autonomia financeira ou pela gestão democrática do
ensino público.
A impressão que tivemos é que, para os professores, todos esses
movimentos de criação de conselho escolar, eleição de diretores e até mesmo a
autonomia financeira eram provenientes do IAS. Não percebemos a relação dessas
políticas feitas com o poder público, mas sim com o Instituto Ayrton Senna, como se
fosse ele o responsável pelas políticas de gestão na escola e no município.
87
Outra preocupação que aparece como sendo do programa Gestão Nota 10 é
a capacitação dos dirigentes escolares. Diretores e coordenadores pedagógicos
recebiam cursos de capacitação na Secretaria de Educação, com o material do IAS
e apoio de supervisores e coordenadores do Programa Rede Vencer, que
trabalhavam mais próximos aos gestores. Todos os alunos passaram a ter um
acompanhamento de freqüência e rendimento via planilhas, dados que são
computados no sistema pelo SIASI. Esses números são recolhidos primeiramente
pelo professor em sala de aula, que os repassa para a direção que, por sua vez,
repassa à Secretaria de Educação que, por fim, manda ao IAS informações de toda
a rede de ensino. Quando o professor levanta os dados da sua turma e identifica os
problemas (metas não alcançadas) já precisa pensar numa forma de intervenção
para que, quando chegue nas mãos do coordenador pedagógico, eles possam tomar
as providências juntos. A Secretaria de Educação analisava primeiramente os
números, por exemplo, quantas faltas haviam tido naquele mês naquela escola. Se
isso estava acima ou abaixo da média, se tinha ou não atingido os objetivos. O
segundo passo era o de investigar por que não cumpriram as metas.
Segundo a ex-coordenadora do programa, a política educacional era da
Secretaria de Educação, porém, era o Instituto que dizia o que deveria ser efeito e
como deveria ser feito:
O Instituto Ayrton Senna dá uma segurança muito grande para o município [...] a
única coisa que ele quer com o Sistema, através desse programa, é que as
Secretarias, as administrações façam um trabalho melhor, que elas tenham os
dados nas mãos, que essa Secretaria tenha as rédeas na mão da educação do
município (Ex-coordenadora do programa, 01/08/2007).
O controle de todo o trabalho fica centralizado na Secretaria de Educação,
afetando a autonomia das escolas. Existia a função do superintendente, que era um
funcionário da Secretaria que fazia visitas sistemáticas às escolas para fazer a
análise dos dados juntamente com o coordenador e diretor e que ajudava no
planejamento das intervenções.
88
Os dados que eram enviados para a Secretaria para serem incluídos no
SIASI foram diversas vezes expostos na Secretaria, que fazia um hanking entre as
escolas, classificando-as conforme seus resultados. Isso gerava um mal-estar muito
grande entre as diretoras, principalmente aquelas que ficavam entre os últimos
lugares. Acabavam influenciando as escolas a competirem umas com as outras.
Visitas de pessoas ligadas ao IAS também eram realizadas. Quando existia
somente o Acelera, vinham representantes do CETEB, mas quando entrou Escola
Campeã e Rede Vencer, vinham pessoas do próprio Instituto e também da AUGE
10
para fazer reuniões com coordenadores pedagógicos, diretores, superintendentes e
pessoal da Secretaria de Educação. O material para fomentar as discussões era
trazido por eles.
Mesmo com o fim da parceria no final do ano de 2006, a ex-coordenadora do
programa acredita que a sistemática de trabalho foi incorporada pelas escolas,
porém, sem o preenchimento das planilhas, que era uma das grandes queixas.
No ano de 2006, houve uma troca de prefeitos no município de Sapiranga e
uma nova equipe assume a pasta da Secretaria de Educação. A atual Secretária diz
que não concordava com a parceria por entender que métodos prontos não serviam
para a educação. Em entrevista ela afirmou o seguinte:
Eu tenho a visão de que a educação difere na cidade de um bairro para outro, ela
tem que vir a partir da vida do aluno e não de um material pronto e acabado, aulas
prontas com números. Eu não posso acreditar que um aluno ‘A’ desenvolva o
trabalho com o mesmo tempo que o aluno ‘B’, eles são crianças que têm vidas
diferentes, famílias diferentes, desenvolvimento diferente e nós temos que respeitar
a parte cultural, social, as raízes da criança [...] a educação só se torna educação
pra mim, quando passa pelo educando e pelo educador, quando ela não passa por
esse processo, ela não é uma educação (Secretária de Educação
11
, 04/09/2007).
10
“A AUGE Tecnologia & Sistemas é uma empresa de gestão e gerência de projetos educacionais
para o setor público e privado” (Disponível em: <http://www.auge.com.br>. Acesso em: 4 jul.
2008).
11
SECRETÁRIA MUNICIPAL DE EDUCAÇÃO. Sapiranga [Entrevista] concedida a Daniela de
Oliveira Pires e Juliana Selau Lumertz na Secretária.
89
Outro fator importante com o qual a atual Secretária demonstrou
preocupação foi o fato dos alunos da rede estadual, com todos os problemas
enfrentados, terem se saído melhor do que os alunos da rede municipal na Prova
Brasil.
A Prova Brasil de 2005 teve, em Sapiranga, a participação de 507 alunos
provenientes da rede estadual e 363 alunos provenientes da rede municipal. Abaixo
a tabela com as médias dos alunos de 4ª e 8ª séries.
Tabela 8 - Médias da Prova Brasil no Município de Sapiranga - 2005
Seriação Rede Estadual Rede Municipal
4ª Série 194,24 192,68
8ª Série 246,14 247,55
Fonte: http://sistemasprovabrasil.inep.gov.br
Ambas as redes tiveram médias semelhantes, sendo que a rede estadual
teve melhor resultado entre as quartas séries e a rede municipal teve melhor
desempenho entre as oitavas séries.
Quando ela assumiu a Secretaria de Educação, percebeu que havia
diversas queixas por parte dos professores sobre o Instituto em relação a burocracia
e a gradativa perda do caráter pedagógico. Foi realizada uma consulta à
comunidade escolar sobre o convênio. As direções das escolas encaminharam à
Secretaria de Educação pareceres nos quais se colocavam contrários À
continuidade do convênio. Das 12 escolas de Ensino Fundamental, 11 mostraram-se
favoráveis ao fim da parceria, uma escola apenas elencou os pontos positivos e
negativos sem opinar sobre a questão.
Os argumentos demonstraram uma grande insatisfação, principalmente por
parte dos professores, devido ao controle e à fiscalização exigidos pelo IAS à
realização de tarefas, pois, em alguns casos determinados, conteúdos necessitavam
90
de mais tempo para serem trabalhados, outros não. Outro ponto de
descontentamento que apareceu nestes pareceres foi a falta de autonomia no
trabalho pedagógico e a burocratização no trabalho com as planilhas. Salientaram
que tiveram aprendizados com a parceria, como, por exemplo, o levantamento de
dados que possibilitou reconhecer quantos alunos não estavam freqüentando a aula
ou o número de alunos com dificuldades nas aprendizagens. O teor dos pareceres
demonstrou que os professores estavam reivindicando por uma política educacional
própria, que não estivesse subordinada a uma instituição que não conhecia a
realidade daquela localidade, sugerindo também que o investimento destinado ao
IAS fosse investido na formação continuada dos professores.
Percebendo essa insatisfação, foi decidido rescindir o contrato, mas os
professores alegavam que não queriam que o convênio acabasse, porque temiam
perder a autonomia financeira ou o convênio do auxílio faculdade. Porém, estas
conquistas não são decisões do IAS e sim da política educacional do município. Até
o momento, não sabemos qual foi o discurso da antiga administração, que colaborou
na construção deste entendimento em muitos professores da rede.
Inicialmente o IAS insistiu que se continuasse a parceria, inclusive
convidaram o pessoal da Secretaria para fazer um curso de formação em São
Paulo, mas nenhuma investida deu certo e o município cancelou o convênio. A
Secretaria de Educação precisou recolher todo material fornecido pelo IAS, sob
pena de levar multa caso continuasse a usá-lo sem vínculo de parceria. Porém, este
material foi adquirido pelo município com verba própria.
4.3 ESCOLA
A Escola pesquisada fica localizada na zona urbana da cidade de Sapiranga.
Conforme o dado do Censo Escolar 2007 possui 617 alunos matriculados, os quais
estão distribuídos em números de 346 alunos nos anos iniciais e 271 alunos nos
anos finais. Existem 113 professores trabalhando na escola.
91
A professora que estava à frente da direção durante a coleta de dados para
realização da pesquisa no ano de 2007 possui Magistério, Graduação em
Administração de Empresas e Pós-Graduação em Administração e Supervisão
Escolar. Começou a trabalhar como vice-diretora nesta escola em 1994. Em 1997,
ela foi uma das cinco professoras que iniciaram os trabalhos com o Programa
Acelera Brasil, mas em 1998 saiu de sala de aula para atuar como diretora e
permaneceu no cargo até 2007. Neste ano, a lei de eleição de diretores é alterada e
o provimento do cargo passa a ser via eleição, cabendo ao diretor eleito escolher
seu vice. No ano de 2008, ela deixa seu cargo de diretora e passa a assumir a vice-
direção.
Questionada sobre as mudanças ocorridas na gestão da escola após o
convênio, ela lembra que antes da chegada do IAS não havia muitas exigências por
parte da Secretaria de Educação e as diretoras acabavam fazendo uma
administração segundo o que acreditavam estar sendo melhor para as escolas. Se,
por um lado, antes da parceria a Secretaria de Educação não acompanhava o
trabalho das escolas, por outro lado, quando o convênio foi firmado, a Secretaria
entra no cotidiano escolar de forma autoritária e controladora, como quando os
superintendentes visitavam as escolas e observavam até mesmo a entrada dos
alunos para sala de aula e examinavam o livro-ponto dos funcionários.
Não havia autonomia financeira e quem comprava os materiais solicitados
pela escola era a prefeitura. A diretora relaciona a chegada da autonomia financeira
com a parceria do Instituto Ayrton Senna:
[...] a autonomia financeira, foi através do Instituto, foi uma exigência do Instituto que
nos repassassem uma verba para as escolas se auto-administrarem [...] (Diretora
12
,
04/09/2007).
12
DIRETORA. Professora da Escola X. Sapiranga. [Entrevista]. concedida a Daniela de Oliveira
Pires e Juliana Selau Lumertz na Escola X, 2007. Arquivos de Pesquisa. Porto Alegre.
92
Esse foi um discurso unânime entre as professoras entrevistadas, inclusive
muitas não concordavam com a metodologia do IAS, mas tinham receio de se
contrapor e perder tudo aquilo que haviam recebido por uma suposta benevolência
do Instituto. Segundo a Coordenadora Pedagógica
13
, as professoras acatavam a
estas decisões por pensarem que, contrapondo-se a Secretaria de Educação, o IAS
deixaria de mandar verbas para o município. A Professora 1 relatou que, quando
uma outra escola foi construída, seus colegas, e inclusive ela, pensaram que o IAS
havia financiado a construção. Somente quando foi trabalhar na Secretaria de
Educação, já na nova gestão administrativa, é que ela soube que isso não era
verdade.
Outros elementos que constituem a gestão democrática do ensino foram
remetidos a esta parceria, como a criação do Conselho Escolar - CE, que segundo a
diretora, também teria sido uma exigência do IAS. Mesmo com a existência do CE, a
APM não foi desativada, e ambas convivem na escola.
A APM trabalha mais a parte administrativa [...] a parte de angariar fundos, conseguir
melhorias [...] a gente faz festinhas, é para melhorar a qualidade. [...] A federal é a
APM que administra e a verba da autonomia financeira que a prefeitura nos repassa
é o Conselho [...] [O Conselho] ainda trabalha a questão pedagógica [...] o que a
gente tiver de problemas com alunos, até professores, direção, funcionários. O
Conselho tem autonomia para destituir professor e aluno (Diretora, 04/09/2007).
Existe uma separação nas atribuições entre Associação de Pais e Mestres -
APM e Conselho Escolar. A primeira trabalha com as questões financeiras
arrecadando verbas e é a responsável pela aplicação dos recursos provenientes do
governo federal. A segunda fica responsável pela parte pedagógica da escola e
também pela aplicação da verba municipal.
13
COORDENADORA PEDAGÒGICA. Professora da Escola X. Sapiranga. [Entrevista]. concedida a
Daniela de Oliveira Pires e Juliana Selau Lumertz na Escola X, 2007. Arquivos de Pesquisa. Porto
Alegre.
93
A Professora 2, que era membro da APM nesta escola enquanto o IAS tinha
parceria com o município, relatou que as reuniões giravam em torno de melhorias na
escola, visto que essa era uma exigência recorrente do IAS:
Como eles queriam uma melhora no aprendizado, então muitas coisas a escola
deveria ter: material didático, mimeógrafo, xérox, laboratório de informática, como se
fossem auxiliando o professor para que ele conseguisse fazer um bom trabalho e
refletisse no aluno [...] tanto é que o prédio da própria escola era uma escola bem
precária [...] então tudo isso foi melhorando, modificando [...] muita coisa conseguiu
se investir pelo IAS [...] muita coisa veio para a escola porque o IAS exigia e veio
verba (Professora 2
14
, 11/12/2007)
Não existe clareza entre os professores sobre as verbas que a escola
recebe por determinações legais, seja em esfera federal, seja em esfera municipal.
Alguns professores pensavam que as verbas recebidas pela escola eram
provenientes do IAS, já outros, como esta professora membro da APM, deduziam
que a escola estava recebendo mais recursos da Secretaria de Educação porque
tratava-se de uma exigência do Instituto.
Além do senso comum presente entre os professores de que a verba
descentralizada era proveniente do IAS ou vinha por exigência dele, a Professora 2
relatou que eles orientavam as escolas nas prioridades de gastos das verbas
recebidas, principalmente aquelas destinadas a material de consumo:
14
PROFESSORA 2. Professora da Escola X. Sapiranga. [Entrevista]. concedida a Daniela de
Oliveira Pires e Juliana Selau Lumertz na Escola X, 2007. Arquivos de Pesquisa. Porto Alegre.
94
O IAS queria que tivesse uma escola melhor, tem que ter um padrão, não é qualquer
coisa que deveria se ter [...] Eles até mandavam sugestões de livros de cada série,
que eles achavam bons autores, que eles achavam que deveria ter na biblioteca,
tinha que ter um número X de livros. Tudo isso era divulgado na reunião da APM
para melhoria na escola e a APM aprovava (Professora 2, 11/12/2007).
A APM, acatando a essas sugestões, acabava por prejudicar a autonomia da
escola, pois se, por um lado, elas tinham autonomia para decidir o que queriam
comprar com o dinheiro descentralizado, por outro lado, o IAS interferia neste
processo dizendo quantos e quais livros a biblioteca deveria ter, por exemplo,
desconsiderando o debate da comunidade.
Questionada sobre a participação da comunidade nas decisões sobre o
investimento dos recursos, seja nas reuniões da APM ou do Conselho Escola,r onde
existem representantes de diversos segmentos, a Professora 2 disse que eram
realizadas consultas por meio de bilhetes onde as preferências eram assinaladas.
Sempre tinham reuniões, às vezes eles [direção] mandavam bilhetinhos e a
comunidade assinalava [...] tinham várias questões que eles colocavam, o que eles
achavam importante que tivesse. Lá no inicio do ano, nas entrevistas que a gente
fazia com os pais, eles já perguntavam, o que você gostaria de melhoria para a
escola, o que falta na escola, em cima disso, depois, nas reuniões, era discutido o
que era prioridade, o que não era, o que dava para fazer, o que não dá para fazer
(Professora 2, 11/12/2007).
Uma gestão democrática se faz por meio da participação ativa da
comunidade escolar, privilegiando o debate entre todos os segmentos, sendo estes
representados nas reuniões por seus pares.
95
Quanto à implantação dos programas, a diretora acredita que a forma
gradativa de implantação do Programa Acelera Brasil foi boa porque a comunidade
começou a perceber as mudanças na escola ainda na primeira turma, em 1997.
Além das visitas constantes do prefeito, as turmas recebiam diversos presentes,
como bonés, camisetas, passeios ao final de cada projeto e, inclusive, uma visita de
Viviane Senna para a entrega de diploma aos alunos. A Professora 3, que também
trabalhou com uma turma de Acelera, disse que isso era marketing para seduzir os
alunos e que ela se sentia muito desestimulada pela excessiva cobrança e falta de
autonomia pedagógica.
Quando entraram em vigor Escola Campeã e Rede Vencer, a diretora diz
que aumentou a perda do entusiasmo, principalmente pela cobrança dos dados, o
que acabou gerando uma forte competição entre as escolas. As escolas tinham
quadros expostos com os dados de cada turma e, na Secretaria de Educação, eles
também eram expostos com um ordenamento por escola. Uma das professoras
entrevistadas, que trabalha na escola, já havia sido coordenadora pedagógica de
uma outra escola e deixou o cargo por sentir-se incapaz de trabalhar da forma
exigida.
Era muito complicado, as nossas reuniões na Secretaria
de Educação eram em cima
daquilo, não se discutia algum projeto inovador para melhorar a qualidade de ensino.
Era tudo em cima de dados e eu não conseguia mais lidar com aquilo. Eu não
cheguei a terminar o meu mandato, na faculdade a gente aprende uma outra coisa,
aí, naquelas reuniões, eu não me sentia bem porque a nossa escola muitas vezes
não ficava bem colocada naqueles índices de avaliação e do ranking de faltas, livros
lidos, e eu fui me desestimulando e deixei tudo. Era muita cobrança e a parte
pedagógica de verdade, a questão do aluno crescer, ficava em segundo plano. A
gente tinha que mostrar os dados (Professora 3
15
, 11/12/2007).
Uma escola poderia ficar em primeiro lugar se, por exemplo, tivesse o menor
número de faltas no mês. Segundo a diretora, isso causava um constrangimento
15
PROFESSORA 3. Professora da Escola X. Sapiranga. [Entrevista]. concedida a Daniela de
Oliveira Pires e Juliana Selau Lumertz na Escola X, 2007. Arquivos de Pesquisa. Porto Alegre.
96
entre os professores, pois ninguém gostava de ficar em último lugar. Algumas
direções começaram a premiar as turmas que tinham menor índice de faltas com
passeios ou merenda especial. Outros quesitos também eram apontados nesses
gráficos e isso constrangia os professores.
[...] eles tinham aqueles gráficos e aí colocavam o nome da escola, a quantidade de
alunos reprovados, a quantidade de alunos fora da média e aí todo mundo via. Às
vezes a tua escola lá em último, eu achava chato porque parecia que o teu trabalho
não era bom. E não é assim, porque às vezes tu tem turmas ótimas que vão e outras
que não, isso dava bastante briga, polêmica (Professora 2, 11/12/2007).
Além do constrangimento uma questão preocupante foi o mascaramento de
dados para que as escolas não ficassem mal posicionadas. Segundo a Professora 3,
quando ela havia sido Coordenadora pedagógica, muitas professoras inventavam
números nas planilhas.
Quando os Programas foram implantados nas escolas do município, a
Secretaria de Educação não fez nenhuma consulta sobre o que os professores
pensavam sobre esse convênio. Diante da imposição, eles não tiveram outra
alternativa a não ser acatar às decisões tomadas pela Secretaria. Mas a insatisfação
era muito grande, ainda mais pelo fato de que, quando a escola se saía mal
naqueles gráficos, a culpa pelo fracasso escolar dos alunos recaía sobre os
professores.
Eu lembro quando nós tínhamos reuniões aos sábados de manhã [...] e essas
reuniões eram por série, por disciplina também e ali eram colocadas, discutidas
todas essas questões e sempre dava polêmica porque tudo era muito imposto, eles
não deixavam muito tu escolher e era tudo muito como se os professores fossem
sempre os culpados porque os alunos não estavam sendo
alfabetizados [...] como se
o professor tivesse culpa da turma não estar indo bem, independente se tu tivesse
30 alunos e a outra turma tivesse 10 (Professora 3, 11/12/2007).
97
Outro fator importante foi que, no primeiro ano de funcionamento da Escola
Campeã, a metodologia foi implantada nas primeiras séries do ensino fundamental
e, no segundo ano, entrariam as segundas séries. Esses alunos não poderiam ser
reprovados e, para incentivar a aprovação deles, a Secretaria de Educação oferecia
um abono no final do ano para os professores que tivessem 100% de alunos
aprovados. Segundo a Professora 2, esse abono girava em torno de cem reais. Para
a Professora 3, essa situação era bastante difícil, pois, para muitos professores,
esse dinheiro fazia diferença em seus orçamentos, mas também não podiam
aprovar alunos que não tinham condições de seguir para a série seguinte por causa
de dinheiro. Ela relatou que alguns professores aprovaram seus alunos, mas a
grande maioria não.
No final do ano, era feita uma prova para avaliar o rendimento dos alunos.
Segundo o relato das professoras, ela era extensa e cansativa, principalmente para
os alunos menores. Nas turmas em que as provas estavam acontecendo, tinha a
presença de um professor e de um pai.
[...] a gente tinha que
separar as classes e daí eles [alunos] ficavam nervosos. Eram
muito extensas aquelas provas e eles tinham que fazer, não podiam nem ir ao
banheiro. Para ir ao banheiro tinha que chamar alguém para acompanhar
(Professora 2, 11/12/2007).
Esse controle era forte e isso acabava prejudicando a auto-estima dos
alunos. Eles ficavam bastante ansiosos com a prova e suas rotinas mudavam muito,
pois eram separados dentro da sala de aula para responder as questões da prova e,
segundo a Professora 2, alguns alunos ficavam tão nervosos que começavam a
chorar. As notas dessas provas não eram relevantes para aprovação ou reprovação
do aluno. Segundo a Professora 2, muitas vezes elas nem ficam sabendo como
seus alunos se saíam, esta prova parecia ser um instrumento de controle do IAS
para verificar se as escolas estavam atingindo suas metas. Se os alunos não
alcançassem as metas estabelecidas para aquele ano e tinham alunos reprovados,
a “culpa” recaia sobre os professores.
98
[...] tem turmas ótimas que rendem e tem turmas que, por mais que tu tentes, não é
pelo teu trabalho, não é porque tu não te esmerou [...] e eles mostravam muito isso,
que parecia que a culpa era tua, que os teus alunos não tinham tantos por cento de
aprovação na tua turma porque tu não estava fazendo um bom trabalho, tu não
estava conseguindo atingir aquela meta (Professora 2, 11/12/2007).
O processo de construção de conhecimento do aluno não era respeitado e o
trabalho do professor acabava sendo desvalorizado pela Secretaria de Educação. A
avaliação era rígida e sua existência se justificava apenas para avaliar dados e não
a aprendizagem dos alunos.
O controle exigido pelo IAS descontentava os professores e as planilhas
foram alvos de muitas críticas durante a pesquisa de campo.
[...] com aqueles papéis, com aquela cobrança toda, dá para citar nos momentos que
a gente tinha planejamento. Ao invés da gente estar buscando alguma coisa nova
para as crianças, a gente ficava detida naquelas planilhas para ver se os dados
fechavam, se estava coerente com o
mês passado... eram muitos dados. Uma coisa
que era complicada para mim, que eles me solicitavam, era o número de livros lidos
pelos meus alunos, o total por mês. Eles eram a primeira série, então poucos liam e
daí tu saber o limite entre ler e não ler com essas crianças pequenas, isso é muito
complicado para a gente (Professora 3, 11/12/2007).
O preenchimento destas planilhas e o controle demasiado acabavam
interferindo no planejamento das aulas e na atenção que o professor poderia
oferecer àquele aluno com mais dificuldade em seu aprendizado.
A diretora acredita que foi uma boa decisão o término do convênio, visto que
os professores sentem-se mais relaxados para trabalharem e mais livres para
planejar suas aulas.
99
Esse ano eu me sinto mais tranqüila par
a planejar, eu consigo ver alguma coisa com
os meus alunos e pensar, dentro daquilo ali, o que eu posso fazer, que projeto eu
posso desenvolver (Professora 3, 11/12/2007).
A dificuldade relatada em planejar aulas era devido ao Fluxo de Aulas. Este
documento era um manual para as professoras, contendo as rotinas de suas aulas;
alguns pressupostos teóricos sobre aprendizagem; passos para trabalhar
determinados conteúdos, como, por exemplo, a grafia dos números e das letras,
atividades lúdicas, entre outras; avaliação e organização didática. No Fluxo, os
projetos e subprojetos já vinham estabelecidos, juntamente com os conteúdos a
serem trabalhados (em cada aula), bem como as habilidades a serem desenvolvidas
(em cada bimestre). As aulas precisavam estar de acordo com o número da aula e
dia letivo, também previsto no documento. Por exemplo, do dia 17/03/2006 até o dia
23/03/2006 (dias letivos), o título da aula era “Corpo Saudável” (aula nº 4), e os
conteúdos eram: parte do corpo - Exploração do corpo e higiene corporal e
Importância da água.
Se alguma visita de um superintendente fosse realizada, eles conferiam no
Fluxo a aula que estava sendo dada pelo professor. Caso não estivesse de acordo
com o documento, eles eram repreendidos. Em uma das aulas, a professora 3
recebeu uma visita da Coordenação e sua aula não estava de acordo com o Fluxo.
Ao ser questionada por que não estava seguindo o plano, ela disse que, juntamente
com a turma, decidiu trabalhar outro assunto. A Coordenação não gostou de sua
atitude e a repreendeu dizendo que aquilo não havia sido planejado e que ela
deveria seguir o Fluxo, desconsiderando a autonomia da professora e o interesse
dos alunos. No ano de 2007, o projeto trabalhado pela Professora 3 saiu em uma
revista Pedagógica em reconhecimento ao trabalho desenvolvido na turma.
O trabalho da coordenadora pedagógica também diminuiu no sentido em
que, com a parceria, ela era obrigada a fazer as visitas 3 a 4 vezes no mês e
observar o trabalho dos professores para fazer os relatórios.
100
A diretora diz que o IAS primava pela gestão democrática em suas oficinas,
mas ela pensa que seu trabalho como diretora em nada tinha a ver com um sistema
democrático para conduzir uma escola, aproximando-se muitas vezes do
gerenciamento de uma empresa. Ela diz que algumas coisas permanecem na escola
mesmo com o fim do convênio, como, por exemplo, o uso dos dados, que foram
importantes para a escola identificar seus problemas e tentar corrigi-los. Porém, é
usado sem o controle de antes.
Foi consenso nas entrevistas o contentamento pelo fim da parceria com o
IAS, visto que os professores sentiam-se sobrecarregados de planilhas e trabalhos
que não resultavam no aprendizado dos alunos. Também se sentiam limitados em
seus planejamentos.
101
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS
A presente pesquisa teve como objetivo analisar a gestão da escola pública
e a relação do público e do privado na educação por meio da parceria entre o
Instituto Ayrton Senna e a rede municipal de ensino de Sapiranga, no estado do Rio
Grande do Sul. O estudo foi realizado numa escola municipal de ensino fundamental
e o período de abrangência da pesquisa foi do ano de 1997 ao de 2006, período em
que ocorreu a parceria entre o município e o IAS.
Para ajudar na análise, a pergunta central da pesquisa foi “Qual a
influência da relação público-privado na gestão da escola pública a partir da
parceria entre a rede municipal de ensino de Sapiranga e o Instituto Ayrton
Senna?”. Para tentar responder esta pergunta, buscamos diferentes autores cuja
perspectiva teórica fundamentasse a nossa premissa de que o capital vem passando
por uma crise estrutural e, ao reformular-se, cria estratégias para sua superação,
trazendo conseqüências para as políticas sociais.
As principais estratégias de superação da crise aprofundadas nesta
dissertação foram o Neoliberalismo e a Terceira Via que, por meio do quase-
mercado e do público não-estatal, redefinem o papel do Estado. O Estado passa a
regular e controlar seus serviços, visando alcançar bons índices de desempenho, e
as políticas públicas passam a ser focalizadas e atendidas pela sociedade civil
organizada. A gestão nas mãos da comunidade local passa a ser responsabilizada
pelo sucesso e também pelo insucesso das instituições públicas, com isso,
desobrigando o Estado da sua responsabilidade para com a execução das políticas
públicas e sociais.
A Nova Gestão Pública contribui para o reforço deste modelo de gestão
pública que busca agilidade e eficiência. Em contrapartida, o Estado tem menos
despesas e menos obrigações para com suas responsabilidades, ou seja, há um
esvaziamento do Estado no que se refere às políticas sociais (logo, há um
crescimento para mercado) e uma crescente competição no interior da esfera
pública.
102
No que se refere à política educacional, uma das influências dessas
correntes teóricas é a reformulação do ensino público, com a retórica da
modernização do sistema educativo, que vem passando por uma crise. A autonomia,
uma das principais marcas da gestão democrática, é ressignificada a partir de
influências de políticas excludentes, nas quais a autonomia escolar é entendida
como a sociedade civil se responsabilizando pela educação.
No Brasil, com o Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado, durante o
governo FHC, foram criados setores de ações estatais para o atendimento de
políticas. A educação foi enquadrada como uma ação não-exclusiva do Estado.
Nesse plano, foi proposta a transferência dela para o setor público não-estatal. Com
isso, a educação pode ser transformada numa política ofertada por uma entidade de
direito privado sem fins-lucrativos e também contar com o apoio de associações que
tenham o mesmo caráter. É nesse contexto que as parcerias público-privadas na
educação ganham força e entram nas escolas com a premissa de melhorar o ensino
público.
Na década de 1980, diversas conquistas foram alcançadas em nosso país
com a luta política dos profissionais da educação. Foram avanços importantes, que
trataram de autonomia para as escolas, eleição de diretores e mecanismos de
participação que possibilitam uma maior democratização no interior da escola.
Foram conquistas garantidas em lei, que começariam a dar um novo rumo à
educação brasileira, a qual já vinha anteriormente sendo atingida por práticas
clientelistas, patrimonialistas e empresariais na sua gestão. Porém, com a reforma
do Estado brasileiro, foram introduzidos conceitos modernos da gestão mercantil na
escola.
Durante os anos de 1990, com as bandeiras de qualidade da educação,
autonomia e democratização, entre outras, muitas conquistas outrora alcançadas
tomaram um caminho diferente, inserindo na educação pública conceitos
empresariais praticados pela nova gestão pública.
Uma das materializações desse movimento é a parceria público-privado,
realizada entre o município de Sapiranga e o Instituto Ayrton Senna. A prefeitura
paga pela assessoria de uma instituição privada para corrigir os “problemas” de sua
103
educação. O IAS insere, tanto na Secretaria de Educação quanto na escola,
mecanismos para corrigir a defasagem idade-série, o número de faltas, o
analfabetismo, entre outros. Estes mecanismos têm forte influência gerencial, visto
que buscam alcançar melhores resultados no desempenho escolar dos alunos,
desconsiderando o processo pedagógico. Cabe à Secretaria de Educação municipal
o papel de fiscalizar as escolas e os professores, com o intuito de verificar se o que
foi estabelecido por essa instituição foi ou não alcançado. A educação permanece
pública,mas quem define seus rumos é a iniciativa privada.
O IAS surgiu em 1994 e começou a desenvolver programas que corrigissem
a multi-repetência dos alunos e, mais tarde, passou a desenvolver também
programas voltados para a gestão de sistemas educacionais.
A legislação educacional do município pesquisado sofreu forte influência do
Instituto Ayrton Senna, que difunde uma teoria educacional calcada na eficiência do
aprendizado do aluno. No Plano Municipal de Educação, as metas para cada
modalidade e etapa de ensino, bem como nas referentes à formação de professores
e à própria Lei de Gestão Democrática, constata-se essa influência. Um dos
programas de alfabetização tinha como máxima a não reprovação do aluno,
cabendo ao professor alfabetizá-lo em um ano letivo.
Durante o trabalho de campo, era comum ouvirmos dos professores que,
embora se opusessem à parceria, tinham receio que perdessem conquistas
importantes, como, por exemplo, a autonomia financeira. Não conseguimos
identificar se eram os ex-coordenadores do programa que permitiam que esse
equívoco coagisse os professores ou se era falta de conhecimentos dos mesmos. O
que se observou nesta parceria foi o esvaziamento do poder público. Nas escolas, o
poder máximo era o Instituto Ayrton Senna e não a Prefeitura Municipal. Cabe
ressaltar que houve um consentimento em favor da parceria por parte dos dirigentes
municipais, o que se evidenciou por meio da fala da Ex-coordenadora do Programa
que mantinha uma postura por vezes autoritária frente aos professores que
questionavam a forma de trabalho proposto.
As maiores transformações ocorreram no interior da escola, com a mudança
da concepção de educação presente até a entrada da parceria. O marco teórico que
104
respalda os programas do IAS está baseado na Pedagogia do Sucesso. Com a
premissa de que quem é o responsável pela educação é a escola e é ela quem deve
garantir os meios de sustentação e apoio pedagógico, fazendo alusão de que a
escola deve se manter sozinha e que um dos fatores que contribuirão para isso será
a arrecadação de recursos na comunidade ou por meio de parcerias entre a escola e
empresas da região, ou seja, este é o conceito de autonomia financeira difundido
pelo IAS. Quanto ao poder público, este arcaria com mínimas despesas para o
funcionamento das instituições. Como podemos verificar, é o esvaziamento do
Estado, responsabilizando a escola por seu sucesso e também pelo seu insucesso.
A pedagogia do sucesso busca uma escola autônoma que define seu
currículo, seu calendário e também gere sozinha seus recursos (recursos estes
adquiridos por ela mesma). Isso parece contraditório, pois o que foi verificado é que
o material disponibilizado pelo IAS era o mesmo para todos os municípios brasileiros
que possuíam parceria com o IAS, não importando se a escola é de uma
comunidade urbana ou rural ou até mesmo de comunidades indígenas. O Projeto
Político Pedagógico foi influenciado e determinado pela Pedagogia do Sucesso,
sendo elaborado de acordo com os manuais do IAS ferindo o artigo 12 da Lei de
Diretrizes e Bases da Educação.
A metodologia de trabalho é apresentada por módulos e manuais que
ensinam professores a conduzirem suas aulas e diretores a administrarem a escola.
O trabalho do diretor e do coordenador pedagógico foi totalmente alterado,
distanciando-se da prática educativa, tornando-os gerentes da escola por meio do
controle diário do trabalho dos professores e do desempenho dos alunos.
Os professores perderam a autonomia do trabalho dentro da sala de aula.
As aulas já vinham prontas, planejadas pela equipe do Instituto Ayrton Senna,
cabendo aos docentes repassá-las aos alunos. O professor também foi
transformado em um gerente preocupado com o produto final, desconsiderando que
a educação é processo. Se os conteúdos já vinham pré-estabelecidos, qual seria a
função da reunião pedagógica naquela escola, visto que as questões pedagógicas
não eram decididas por aquela comunidade escolar, era algo pronto e acabado que
vinha de fora? Professores, coordenador pedagógico e diretor tiveram um trabalho
extra com o preenchimento dos dados dos alunos em planilhas. Se algum professor
105
tivesse algum projeto diferente para aplicar aos seus alunos e o assunto deste não
estivesse de acordo com aquilo que foi pré-estabelecido pelo IAS, o professor não
poderia desenvolvê-lo com sua turma.
Na análise dos documentos do IAS, percebemos a influência da Nova
Gestão Pública, buscando sempre o produto final. Esse modo de trabalho imposto à
escola acabou cerceando a autonomia escolar, pois todos se sentiam coagidos pela
forma de desenvolver seus trabalhos.
O estudo de caso realizado na escola mostrou que a parceria com o IAS fez
com que a Secretaria de Educação entrasse no cotidiano escolar de forma
autoritária. Os professores sentiam-se coagidos com o controle e a fiscalização das
visitas dos superintendentes, que checavam desde a chamada e planilhas até o livro
ponto.
As escolas acabavam também ficando expostas pelos murais que
mostravam a classificação destas conforme o cumprimento de metas. Acabava
gerando uma disputa entre escolas da mesma rede e entre os alunos no interior da
escola. Como a escola passou a ser responsabilizada pelo seu sucesso ou fracasso,
as diretorias não se sentiam à vontade quando percebiam que suas escolas
estavam mal colocadas, acabavam incentivando sua escola a cumprir as metas por
meio de premiações. O município criou uma lei estabelecendo que os professores
receberiam uma verba extra ao final do ano letivo se tivessem 100% de seus alunos
aprovados.
No entendimento dos professores entrevistados, tudo o que a escola tinha
de novo era remetido ao convênio com o IAS, inclusive a verba recebida pela
autonomia financeira. Por isso mesmo, não concordando com a parceria, nenhum
professor se contrapunha por temer perder a verba. O IAS fez a parceria com o
município no ano de 1997, um ano após a promulgação da LDB 9394/96 e quase
uma década depois da CF/88. Autonomia, Conselho Escolar e eleição de diretores já
estavam previstas por estas leis, não era benevolência do IAS.
Quando da criação do CE, a figura da APM não foi desativada, houve
separação nas atribuições de cada órgão. Ao CE cabiam as decisões pedagógicas e
106
a aplicação das verbas recebidas pelo município, e à APM cabiam as questões
administrativas e a aplicação da verba federal. Quando as verbas chegavam à
escola, o IAS orientava o CE e a APM sobre o que deveria ser adquirido, e estes
acatavam à decisão. A comunidade era consultada, por meio de bilhetes, sobre o
que eles priorizavam no gasto da verba. Mais uma contradição do IAS, visto que em
seus manuais demonstravam que se fazia questão da participação da comunidade
no cotidiano escolar, nas decisões da escola. Para que envolver a comunidade, se
as decisões eram tomadas por eles e acatada pela escola? O IAS diz compactuar
com uma gestão democrática, mas que democracia é esta onde os pais se
manifestam por bilhetes e o destino das verbas é decidido por pessoas que sequer
conhecem a escola? Mesmo com a existência de elementos essenciais para a
gestão democrática, como é o caso do Conselho Escolar, as decisões deste
colegiado são cooptadas, visto que o IAS determina o que a escola necessita para
seu bom funcionamento.
Chegando ao final deste trabalho, mas não colocando um ponto final nesta
discussão, o que saltou aos nossos olhos e merece destaque neste trabalho foi a
falta de autonomia que a escola analisada teve nos anos de parceria.
Entendendo a autonomia escolar como a escola decidindo sobre o seu
próprio destino, juntamente com professores, pais, alunos, funcionários e
comunidade em geral, numa co-responsabilidade para o êxito daquela instituição,
não desconsiderando o papel fundamental do poder público, a importância da
autonomia está no fundamento da concepção democrático-participativa da gestão
escolar. A parceria público-privado prejudica o processo de gestão democrática
como um processo que tem disputas entre os sujeitos envolvidos, desconsiderando
a realidade de cada localidade.
A gestão educacional brasileira, historicamente, foi atravessada pelo
clientelismo e o patrimonialismo. A gestão de mercado na escola não é algo novo.
Porém, a gestão democrática em nosso país é algo novo e que estava começando a
dar seus primeiros passos quando foi interrompida, sendo implantada nas escolas a
concepção da nova gestão pública, trazendo elementos da lógica de mercado para a
gestão escolar, com a retórica de a gestão privada ser mais eficiente que a gestão
pública.
107
Mas o que se pode constatar é que esse discurso é parte de um movimento
que pretende diminuir o atendimento das políticas públicas, e a educação, sendo
uma política social, também é alvo destes interesses. Precisamos nos alertar e
resistir a estas mudanças e continuar resistindo a essas políticas excludentes. É
esse nosso papel enquanto educadores: não deixar que nos tomem o que tanto
lutamos para conquistar.
108
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qualificação de pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos, como
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109
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custeio de atividades a cargo do Distrito Federal e dá outras providências. Base de
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BRASIL. Ministério da Educação. Lei n. 9.637, de 15 de maio de 1998. Dispõe sobre
a qualificação de entidades como organizações sociais, a criação do Programa
Nacional de Publicação, a extinção dos órgãos e entidades que menciona e a
absorção de suas atividades por organizações sociais, e dá outras providências.
Base de Dados Sicon. Brasília, 1998a. Disponível em:
<http://www6.senado.gov.br/sicon/ExecutaPesquisaLegislacao.action>. Acesso em:
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BRASIL. Ministério da Educação. Lei n. 9.790, de 23 de março de 1999. Dispõe
sobre a qualificação de pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrativos,
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112
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Democrática do Ensino Público Municipal e dá outras providências. [Portal
Municipal]. Sapiranga, 2003. Disponível em:
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Municipal de Educação - PME, para o período de 2004 a 2014 e dá outras
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VOIGT, Léo. Elementos introdutórios sobre o terceiro setor no Brasil. Humanas -
Revista do Instituto de Filosofia e Ciências, Porto Alegre: Universidade Federal
do Rio Grande do Sul. Instituto de Filosofia e Ciências humanas, v.16, n.1, jan./jun.
1993.
WOOD, Ellen Meiksins. Democracia contra o capitalismo: a renovação do
materialismo histórico. São Paulo: Boitempo, 2003. p. 205-226.
113
ANEXO A: QUESTIONÁRIO DE ENTREVISTA
114
Roteiro da pesquisa sobre Gestão da Escola Pública para aplicação na escola
I-IDENTIFICAÇÃO DA ESCOLA
Escola Pública
( ) Estadual
( ) Municipal
Nome da escola:
___________________________________________________________________
___________________________________________________________________
Endereço:
___________________________________________________________________
___________________________________________________________________
A escola possuí:
*Conselho Escolar
Sim (..) – Não (..)
* Círculo de Pais e Mestres
Sim (..) – Não (..)
*Grêmio Estudantil
Sim (..) – Não (..)
*Eleição de Diretores
Sim (..) – Não (..)
II- IDENTIFICAÇÃO DO SUJEITO:
Nome:
___________________________________________________________________
___________________________________________________________________
Idade:
___________________________________________________________________
Sexo: ( ) F ( ) M
Ocupação:
Forma de ingresso na função:
Escolaridade:
III- VÍNCULO COM A ESCOLA:
( ) aluno/a
( ) diretor/a
( ) funcionário
( ) pai/mãe/responsável
( ) professor(a)
115
Tempo vinculado à escola:
___________________________________________________________________
___________________________________________________________________
Tempo na função:
___________________________________________________________________
___________________________________________________________________
Tempo na rede:
___________________________________________________________________
___________________________________________________________________
Série do aluno:
___________________________________________________________________
___________________________________________________________________
IV- QUESTÕES PARA OS SUJEITOS DA ESCOLA:
1) No que consiste o Projeto Rede Vencer? Como ele funcionava?
2) Desde quando ele existe na escola?
3) Você sabe como foi o processo de implantação/implementação deste
Projeto?
4) Como é o relacionamento da comunidade com a escola? O que eles falam
sobre o Projeto?
5) Qual a sua opinião sobre os Programas desenvolvidos pelo Instituto Ayrton
Senna na Escola?
6) Quais são as vantagens e desvantagens do Programa?
7) Quais são as vantagens e desvantagens da parceria com o Instituto Ayrton
Senna?
8) Como é o processo de gestão escolar diante da parceria com o Instituto
Ayrton Senna?
9) Quem participa dos processos decisórios?
116
ANEXO B: TERMO DE CONSENTIMENTO INFORMADO
117
Termo de Consentimento Informado
A mestranda Juliana Selau Lumertz, aluna do Programa de Pós-
Graduação da Universidade Federal do Rio Grande do Sul – UFRGS está
desenvolvendo pesquisa na linha de Política e Gestão de Processos
Educacionais sob orientação da Professora Doutora Vera Peroni, cujo tema é a
Gestão da Escola Pública.
A pesquisadora responsável se compromete a esclarecer qualquer dúvida
que eventualmente o participante venha a ter no momento da pesquisa ou
posteriormente através do telefone (051) 3308.3103 (Núcleo de Estudos de
Política e Gestão da Educação / Faculdade de Educação).
A pesquisadora é responsável pela realização do levantamento
junto.........................................................., mantendo o compromisso de
compatibilizar as necessidade da pesquisa com o respeito ao cotidiano de
funcionamento da Instituição.
Após ter sido devidamente informado de todos os aspectos desta pesquisa
e ter esclarecido todas as minhas dúvidas, eu
..................................................................................................... autorizo a
realização do estudo na Instituição acima referida
( ) sim ( ) não
Em caso positivo: concordo com a identificação do meu cargo ou ligação
com a Instituição na Dissertação de Mestrado, bem como relatórios da pesquisa
ou publicações associadas
( ) sim ( ) não
Concordo com gravação da entrevista
( ) sim ( ) não
Concordo com a utilização das informações em outras pesquisas a serem
realizadas pelo Núcleo de Estudos de Política e Gestão da Educação ou pela
Faculdade de Educação
( ) sim ( ) não
O nome da escola bem como o nome do entrevistado não será divulgado
nesta pesquisa.
______________________,____________de_______.
_____________________________________________
Assinatura da/o Entrevistada/o
_____________________________________________
Assinatura da/o Pesquisadora
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