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Governan•a corporativa no setor banc‡rio: evolu•‹o recente no
mercado brasileiro
Manoel Su
‡rez Banzas
Disserta•‹o de Mestrado apresentada ao Programa de P—s-
Gradua•‹o do Instituto COPPEAD de Administra•‹o da
Universidade Federal do Rio de Janeiro ! UFRJ, como parte
dos requisitos necess‡rios ˆ obten•‹o do grau de Mestre em
Administra•‹o (M.Sc.).
Orientador: Prof. Ricardo Pereira C‰mara Leal
D.Sc. em Administra•‹o COPPEAD/UFRJ
Rio de Janeiro
2005
id13715153 pdfMachine by Broadgun Software - a great PDF writer! - a great PDF creator! - http://www.pdfmachine.com http://www.broadgun.com
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ii
Governan•a corporativa no setor banc‡rio: evolu•‹o recente no
mercado brasileiro
Manoel Su
‡rez Banzas
Disserta
•‹o de Mestrado submetida ˆ Banca Examinadora do Instituto COPPEAD de
Administra•‹o da Universidade Federal do Rio de Janeiro ! UFRJ, como parte dos requisitos
necess‡rios ˆ obten•‹o do grau de Mestre em Administra•‹o (M.Sc.).
Aprovada por:
Presidente da Banca
3"#$%&'()*"+#&,-"-("*&./0*"*&1-*23&456)5&- Orientador
(COPPEAD/UFRJ)
3"#$%&78"9)#2*&+-&6#:;*&<-=>2-03&456)5
(COPPEAD/UFRJ)
3"#$%&?@("(*A&<-*="(;&B("*C&+*C&Neves, D.Sc.
(Banco Central do Brasil)
Rio de Janeiro - Brasil
Setembro - 2005
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iii
Banzas, Manoel Suarez.
Governan•a corporativa no setor banc‡rio: evolu•‹o recente no mercado
brasileiro/ Manoel Suarez Banzas -2005
999f.
Disserta•‹o (Mestrado em Administra•‹o) " Universidade Federal do Rio de
Janeiro ! UFRJ, Instituto COPPEAD de Administra•‹o, Rio de Janeiro,
2005.
Orientador: Ricardo Pereira C‰mara Leal.
1. Governan•a Corporativa. 2. Crises Banc‡rias. 3. Banco Central.- Teses. I.
Leal, Ricardo Pereira C‰mara (orient.). II. Universidade Federal do Rio de
Janeiro. Instituto de P—s-Gradua•‹o em Administra•‹o. III. T’tulo.
v
AGRADECIMENTOS
Ao professor Ricardo Leal, por sua boa vontade.
Ao Banco Central do Brasil.
Ao Instituto COPPEAD de Administra
•‹o.
#$%&'(&)*(+*$,&$-./-Gradua•‹o do Instituto COPPEAD de Administra•‹o.
Aos meus mestres, que tanto ajudaram nesta jornada.
Aos meus colegas, parceiros em todos os momentos.
vi
RESUMO
BANZAS, Manoel Suarez. Governan•a corporativa no setor banc‡rio: evolu•‹o recente
no mercado brasileiro. Rio de Janeiro, 2005. Disserta•‹o (Mestrado em Administra•‹o).
Instituto COPPEAD de Administra•‹o, Universidade Federal do Rio de Janeiro. Rio de
Janeiro, 2005.
A disserta•‹o tem como objetivo especificar a quest‹o da governan•a corporativa (GC)
no setor banc‡rio, ressaltando as peculiaridades que diferenciam o setor financeiro do restante
da economia. A primeira parte faz um levantamento te—rico sobre governan•a corporativa e
teoria de ag•ncia, resumindo as origens e a evolu•‹o da discuss‹o acad•mica, buscando
sistematizar as caracter’sticas pr—prias do setor banc‡rio com rela•‹o aos grupos de interesse
envolvidos na quest‹o da governan•a corporativa, vale dizer, acionistas, diretores,
investidores, depositantes e reguladores. A segunda parte pretende fazer uma an‡lise da
evolu•‹o recente das quest›es de GC no setor banc‡rio brasileiro, destacando o papel do
Banco Central como regulador, os novos preceitos preconizados pelo BIS (Bank for
International Settlements) e os acordos de BasilŽia. A partir desta an‡lise Ž desenvolvido um
estudo comparativo entre os casos Banco Nacional e Banco Santos. As conclus›es procuram
indicar possibilidades para o desenvolvimento da GC no setor banc‡rio brasileiro
Palavras-chave: Governan•a Corporativa, Crises Banc‡rias, Banco Central
vii
ABSTRACT
Banzas, Manoel Suarez.
*GHB'I7IJ7& .G',G'7EDH7& IG& 6BEG'& <7I.K'DGL&
(HG1MJNG& 'B.BIEB& IG& ?B'.74G& <'76D1BD'G. Orientador: Ricardo Pereira
C‰mara Leal. Rio de Janeiro: Instituto COPPEAD de Administra•‹o UFRJ !
UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO DE JANEIRO; 2005. Disserta•‹o (Mestrado em
Administra•‹o).
The dissertation has as objective to specify the question of the corporate governance
(CG) in banks, standing out the peculiarities that differentiate the banking sector from
ordinary firms. The first part is a survey on corporate governance and agency theory,
summarizing the origins and the evolution of the academic debate. The second part tries to
make an analysis of the recent evolution of the concepts of CG in the brazilian banking sector,
detaching the role of the Banco Central as regulator, the new rules issued by the BIS (Bank for
International Settlements) and the Basel Capital Accord. From this analysis, a comparative
study between the cases of Banco Nacional and Banco Santos is developed. The conclusions
try to indicate possibilities for the development and improvement of CG in the brazilian
banking sector.
Keywords: Corporate Governance, Banking Crises, Central Bank
viii
6M?K'DG
1 Introdu•‹o 1
1.1 Exposi•‹o do assunto 1
1.2 Problema/pergunta 2
1.3 Objetivos 2
1.4 Relev‰ncia 3
1.5 Metodologia 4
1.5.1 Limita•›es do estudo 6
1.6 Estrutura do trabalho 6
2 Referencial te—rico 8
2.1 Origens 8
2.2 Defini•›es 9
2.3 A quest‹o da Teoria da Ag•ncia 12
2.3.1 Dois modelos de defini•‹o de governan•a corporativa 14
2.3.2 A quest‹o da teoria da ag•ncia aplicada aos bancos 15
2.3.3 A natureza do mercado em que o banco opera 18
3 Governan•a corporativa de bancos 23
3.1 Regula•‹o e supervis‹o 28
3.2 Melhorando a governan•a corporativa das organiza•›es banc‡rias 29
3.3 Governan•a corporativa de bancos em economias emergentes 33
3.4 Governan•a corporativa no Brasil 38
3.4.1 O papel do Banco Central 43
3.5 Governan•a corporativa e a endogeneidade das crises banc‡rias 45
4 A crise banc‡ria e o caso Nacional 47
4.1 A crise banc‡ria 47
4.2 O caso do Banco Nacional 53
4.3 A fraude 56
4.4 O PROER 60
4.5 A supervis‹o banc‡ria no Brasil prŽ-95 65
4.6 Transforma•›es na supervis‹o banc‡ria no Brasil 71
5 A crise banc‡ria atual e o caso Santos 75
5.1 O caso do Banco Santos 75
5.2 Problemas p—s-interven•‹o 84
5.3 O risco legal dos supervisores 86
5.4 O alcance da crise 88
5.5 Medidas do BCB na atual crise 91
5.5.1 Compuls—rio 91
5.5.2 Altera•›es no FGC 92
5.5.3 Banco Rural 93
5.6 Crises e rede de prote•‹o bancaria 94
5.7 Comparativo do caso Nacional (1995) e do caso Santos (2004) 96
6 BasilŽia II 101
6.1 Aspectos gerais 101
6.2 Primeiro pilar: capital m’nimo requerido 104
6.3 Segundo pilar: revis‹o no processo de supervis‹o 105
6.4 Terceiro pilar: disciplina de mercado 106
6.5 Disciplina de mercado 107
6.6 BasilŽia II e o Brasil 110
7Considera•›es finais 112
8 Refer•ncias bibliogr‡ficas 116
9 Ap•ndices 125
ix
LISTA DE ABREVIATURAS
ADR - American Depositary Receipt
BB - Banco do Brasil
BCB - Banco Central do Brasil
BCBS - Basel Committee On Banking Supervision
BIS - Bank for International Settlements
BM&F - Bolsa de Mercadorias e Futuros
BNDES - Banco Nacional de Desenvolvimento Econ
™mico e social
BOVESPA - Bolsa de Valores de S‹o Paulo
CDB - Certificado de Deposito Banc
‡rio
CDI - Certificado de Deposito Interbanc
‡rio
CPI - Comiss‹o Parlamentar de InquŽrito
CEF - Caixa Econ
™mica Federal
CEO -
Chief Executive Officer
CMN - Conselho Monet‡rio Nacional
CRSFN - Conselho de Recursos do Sistema Financeiro Nacional
CVM - Comiss‹o de Valores Mobili‡rios
F&A - Fus
›es e Aquisi•›es
FCVS - Fundo de Compensa
•‹o de Varia•›es Salariais
FED - Federal Reserve
FGC - Fundo Garantidor de Cr
Žditos
FIDC - Fundo de Investimento em Direitos Credit
—rios
FMI - Fundo Monet‡rio Internacional
GC - Governan
•a Corporativa
IAN - Informa
•›es Anuais
IASC -
International Accounting Standards Committee
IBGC - Instituto Brasileiro de Governan•a Corporativa
IF - Institui•‹o Financeira
IFO - Institui
•‹o Financeira Offshore
IFT - Informa
•›es Financeiras Trimestrais
IGC - Inspe
•‹o Global Consolidada
ITR - Informa
•›es Trimestrais
NYSE -
New York Stock Exchange
OCDE - Organiza•‹o para a Coopera•‹o e Desenvolvimento Econ™mico
ON - A•›es Ordin‡rias Nominativas
PIB - Produto Interno Bruto
PN - A
•›es Preferenciais Nominativas
PROER - Programa de Est
’mulo ˆ Reestrutura•‹o e ao Fortalecimento do Sistema Financeiro
Nacional
PROES - Programa de Incentivo
ˆ Redu•‹o do Setor Pœblico Estadual na Atividade Banc‡ria
PROEF - Programa de Fortalecimento das Institui•›es Financeiras Federais
RAET - Regime de administra•‹o especial tempor‡ria
SCR - Sistema de Informa•›es de CrŽdito do Banco Central
SEC - Securities and Exchange Commission
SFN - Sistema Financeiro Nacional
SPB - Sistema de Pagamentos Brasileiro
US GAAP -
Generally Accepted Accounting Principles in the United States
1 Introdu•‹o
1.1 Exposi•‹o do assunto
Em geral, quando se faz pesquisa sobre governan•a corporativa (GC), existe um corte
separando empresas financeiras de outros tipos de firma. Este fato decorre da assun•‹o de que
bancos t•m caracter’sticas muito diferentes das outras empresas, o que pode distorcer os
resultados. O interesse deste trabalho Ž tentar descrever quais s‹o estas caracter’sticas que
fazem da GC dos bancos um caso a parte.
Bancos t
•m um papel central na economia. Mobilizam fundos, alocam recursos
financeiros e desempenham um papel decisivo na governan•a corporativa de outras firmas.
Tudo isto significa que, quando os bancos s‹o eficientes, estimulam o crescimento da
produtividade e a prosperidade da economia inteira. Por outro lado, as crises banc‡rias podem
desestabilizar a situa•‹o econ™mica e pol’tica das na•›es. Estas externalidades fortes na
economia fazem a governan•a corporativa dos bancos uma quest‹o fundamental.
Esta disserta•‹o tem como objetivo analisar a quest‹o da governan•a corporativa no
setor banc‡rio brasileiro, ressaltando as peculiaridades que diferenciam o setor financeiro do
restante da economia. A primeira parte faz um levantamento te—rico sobre governan•a
corporativa e teoria de ag•ncia, resumindo as origens e a evolu•‹o da discuss‹o acad•mica,
destacando os principais referenciais te—ricos. A segunda parte busca sistematizar as
caracter’sticas pr—prias do setor banc‡rio com rela•‹o aos grupos de interesse envolvidos na
quest‹o da governan•a corporativa, vale dizer, acionistas, diretores, investidores, depositantes
e reguladores.
2
Nos cap
’tulos seguintes, a inten•‹o Ž fazer uma an‡lise da evolu•‹o recente das
quest›es de GC no setor banc‡rio brasileiro, destacando o papel do Banco Central do Brasil
(BCB) como regulador, os novos preceitos preconizados pelo Bank for International
Settlements (BIS) e os acordos de BasilŽia. A partir desta an‡lise procura-se fazer um estudo
comparativo entre os casos da crise banc‡ria dos anos 90 tomando por base a interven•‹o do
Banco Nacional e a recente crise envolvendo a interven•‹o no Banco Santos.
As considera•›es finais procuram indicar possibilidades para o desenvolvimento da
GC no setor banc‡rio brasileiro e nas fun•›es do Banco Central do Brasil como regulador do
sistema banc‡rio.
1.2 Problema/pergunta
Entre 1994, quando da crise do Banco Nacional e 2004 com a interven
•‹o no Banco
Santos, houve alguma mudan•a em rela•‹o ˆ atua•‹o do Banco Central e aos mecanismos de
defesa do sistema banc‡rio brasileiro? Como podemos analisar a quest‹o da governan•a
corporativa dentro deste contexto?
1.3 Objetivos
A finalidade desta disserta
•‹o Ž discutir a quest‹o da governan•a corporativa dos
bancos. Qual as diferen•as destes e uma firma n‹o-bancaria, quais as implica•›es para sua
governan•a. Dentro desta perspectiva focaliza-se a quest‹o da a•‹o do Banco Central do
Brasil, —rg‹o supervisor do mercado financeiro.
3
A partir do Plano Real e da estabiliza
•‹o econ™mica, o sistema financeiro nacional
passou por grandes transforma•›es, quase uma centena de bancos desapareceram, a
participa•‹o dos bancos pœblicos diminuiu, os bancos pœblicos estaduais foram praticamente
extintos e os bancos estrangeiros aumentaram sua participa•‹o. A economia brasileira
atravessou v‡rias crises, geralmente associadas a crises nos mercados financeiros
internacionais. Logo na transi•‹o da economia brasileira do per’odo inflacion‡rio, o setor
banc‡rio deparou-se com uma crise que poderia ter efeitos muito graves na consolida•‹o da
estabiliza•‹o macroecon™mica. O BCB conseguiu solucionar a crise, mas ficou claro que
estava mal preparado no que tange ˆ preven•‹o.
Neste
œltimo ano estamos assistindo a uma crise banc‡ria de pequenas propor•›es,
evidentemente a atua•‹o do BCB mudou, embora para a percep•‹o do pœblico ela ainda seja
deficiente. Quais as transforma•›es ocorridas no modelo de supervis‹o banc‡ria brasileiro na
œltima dŽcada, e porque os resultados destas transforma•›es n‹o alcan•am a opini‹o pœblica e
n‹o promovem a melhoria da imagem do BCB junto ˆ sociedade civil?
Dentro deste panorama, este trabalho utiliza o ferramental te—rico dos autores que
tratam da governan•a corporativa, especificamente aqueles que estudam a quest‹o dos bancos
e sua rela•‹o com os —rg‹os reguladores. Atualmente existe uma tend•ncia em priorizar a
governan•a corporativa como um caminho para sistemas econ™micos mais eficientes,
transparentes e justos. Em rela•‹o ao setor banc‡rio, o Novo Acordo de Capitais de BasilŽia
(BasilŽia II) est‡ focado nesta quest‹o. Embora o enfoque esteja na rela•‹o entre bancos,
—rg‹os de supervis‹o e partes relacionadas e menos na quest‹o dos acionistas, permanece
fundamental a discuss‹o da Teoria da Ag•ncia e da rela•‹o principal-agente.
Este trabalho procura fazer a conex‹o entre os elementos da conjuntura banc‡ria do
4
ultimo dec•nio e a teoria de governan•a corporativa, tendo como protagonista o
comportamento do BCB, suas a•›es, suas transforma•›es e seus objetivos.
1.4 Relev‰ncia
A intermedia
•‹o financeira Ž o canal por onde fluem as expectativas dos agentes
econ™micos. Problemas neste setor t•m reflexos na economia como um todo. A a•‹o do —rg‹o
regulador deve ser no sentido de proteger a poupan•a das fam’lias, manter o bom
funcionamento do mercado, estimular a concorr•ncia, trabalhando para uma maior efici•ncia
da economia.
A quest
‹o da governan•a corporativa dos bancos Ž um assunto ainda recente no meio
acad•mico internacional. Fica evidente a cada novo esc‰ndalo financeiro a import‰ncia
fundamental do debate em rela•‹o aos mecanismos de controle e auditoria.
Governan•a corporativa n‹o Ž uma panacŽia para todos os males, mas Ž um caminho
de evidente constru•‹o l—gica. A discuss‹o destas quest›es contribui para o fortalecimento das
institui•›es e do mercado.
1.5 Metodologia
Dos m
Žtodos qualitativos de pesquisa, o estudo de casos Ž o mais recomend‡vel
quando o objetivo Ž explorar as formas de manifesta•‹o de um determinado fen™meno.
Segundo Gil (1996), a flexibilidade do estudo de caso Ž fundamental para as fases iniciais de
uma investiga•‹o sobre temas complexos, para a constru•‹o de hip—teses ou a reformula•‹o
de um problema.
5
Tr•s fatores determinam o modelo do mŽtodo de pesquisa a ser adotado, de acordo
com Yin (1993): o tipo de pergunta de pesquisa a ser feita, o controle exercido pelo
pesquisador em rela•‹o ao fen™meno pesquisado e, por fim, o car‡ter temporal da pesquisa:
passado ou presente. O autor ainda descreve os mŽtodos de pesquisa a serem empregados em:
estudo de caso, pesquisas (survey), experimentos, hist—rico e an‡lise de arquivos.
Foi escolhida a metodologia de estudo de caso, baseada na analise documental e em
um vasto levantamento bibliogr‡fico, a fim de proporcionar par‰metros que permitam
observar e destacar as mudan•as ocorridas no Sistema Financeiro Nacional (SFN), na atua•‹o
do BCB e na evolu•‹o do conceito de GC no setor banc‡rio brasileiro.
O uso do mŽtodo a ser adotado nesta pesquisa, de estudo de caso, Ž plenamente
justific‡vel, segundo Yin (1993), na medida em que existem situa•›es que envolvem uma
relativa contemporaneidade; isto Ž, ocorrem uma sŽrie, de eventos que s‹o muito recentes e de
relevante import‰ncia para o estudo. Segundo defini•‹o de Yin (1993), estudo de caso Ž uma
pesquisa emp’rica que investiga um fen™meno atual da vida real, principalmente quando a
rela•‹o fen™meno e contexto n‹o Ž clara, e que usa mœltiplas fontes de evid•ncia. Goode e
Hatt (1975) afirmam que o estudo de caso consiste em organizar os dados relativos a uma
certa unidade escolhida, como, por exemplo, a hist—ria de um indiv’duo ou grupo, ou ainda de
um processo social delimitado, valendo-se de entrevistas, question‡rios, consultas a
documentos etc.
Os dois casos foram escolhidos por tipificarem com bastante nitidez dois momentos
distintos da economia brasileira, separados entre si por uma dŽcada. Os casos destacam-se
tambŽm por terem recebido grande aten•‹o da imprensa e da opini‹o publica, permitindo uma
coleta de informa•›es mais ampla. Vale ressaltar ainda certas similitudes nos casos das
fal•ncias do Banco Nacional e do Banco Santos, permitindo um bom n’vel de compara•‹o.
6
1.5.1 Limita•›es do estudo
Da mesma forma que um
œnico experimento ou uma amostra particular de um universo
muito maior n‹o permitem ao pesquisador generalizar suas observa•›es, um œnico estudo de
caso n‹o permite concluir sobre os resultados a serem obtidos por outras empresas de um
mesmo pa’s ou setor de atividade (Yin, 1993; Gil, 1996). Sendo esta sua principal limita•‹o, o
estudo de caso pode ser entendido como uma alternativa para a busca da expans‹o de teorias.
Segundo Yin (1993), a falta de rigor na condu•‹o de uma pesquisa pode existir em
qualquer metodologia utilizada. O mesmo autor argumenta que uma desvantagem do estudo
de casos diz respeito ˆ subjetividade dos julgamentos na coleta de dados, principalmente
quanto ao tratamento das infer•ncias feitas sobre eventos anteriores, relatados em documentos
ou entrevistas, que n‹o podem ser observados diretamente. No presente estudo podemos
destacar ainda a restri•‹o do acesso a informa•›es oficiais do Banco Central. No caso do
Banco Nacional, o processo ainda encontra-se aberto e com uma sŽrie de disputas judiciais.
No caso do Banco Santos, por ser muito recente, falta tempo para a sedimenta•‹o dos
desdobramentos.
1.6 Estrutura do trabalho
Esta disserta•‹o estrutura-se em sete cap’tulos. O cap’tulo introdut—rio procurou definir
o problema da pesquisa e a justificativa estabelecendo os objetivos, a metodologia e a
estrutura da disserta•‹o.
7
No segundo cap’tulo, procura-se fazer uma revis‹o bibliogr‡fica sobre as defini•›es e a
evolu•‹o hist—rica dos principais conceitos te—ricos relacionados com a governan•a
corporativa. O cap’tulo seguinte centra-se no conceito de GC aplicada em bancos, suas
caracter’sticas e propriedades. Parte-se de uma vis‹o mais genŽrica e busca aproximar o foco
da quest‹o de GC em economias emergentes e mais precisamente no caso brasileiro.
O quarto cap’tulo vai abordar o caso do Banco Nacional e seus desdobramentos com
rela•‹o ao BCB e ˆs muta•›es ocorridas na supervis‹o banc‡ria. Como pre‰mbulo faz-se um
quadro da crise banc‡ria que envolve a fal•ncia do Nacional.
O caso do Banco Santos resume o quinto cap’tulo, alŽm disso, Ž feito um estudo
comparativo dos dois casos. No sexto cap’tulo, procura-se mostrar as caracter’sticas e
implica•›es de BasilŽia II com rela•‹o ˆ governan•a corporativa dos bancos brasileiros.
Nas considera•›es finais, a presente disserta•‹o tenta indicar possibilidades para o
incremento da GC dos bancos, bem como para a melhoria da atua•‹o do BCB e para o
desenvolvimento do SFN.
Para concluir esta introdu
•‹o, Ž importante ressaltar que os pr—ximos passos do
trabalho seriam acompanhar o desfecho da atual crise dos pequenos e mŽdios bancos
brasileiros, bem como analisar a implementa•‹o dos preceitos de BasilŽia II no Brasil. Uma
indica•‹o interessante seria realizar um levantamento quantitativo (montantes, prazos, custo
final e spread) das capta•›es internacionais de bancos brasileiros e compar‡-los com um
’ndice de governan•a
1
para observar se existe uma correla•‹o clara entre estes elementos.
1
Como modelos para constru•‹o deste ’ndice podemos recorrer aos trabalhos de Leal e Carvalhal (2004) e
Klapper e Love (2002).
8
2 Referencial te—rico
2.1 Origens
Se procurarmos um registro hist
—rico documental da quest‹o da governan•a corporativa,
e mais precisamente em bancos, talvez o encontremos em uma carta da Casa MŽdici, datada
de 1455, dando instru•›es, estipulando minuciosamente os direitos, delimitando poderes e
obriga•›es ao administrador da filial de casa banc‡ria em Bruges, Agnolo Tani. Ele s— podia
/&$,&,+'*($*0$1'023('+0$4&5*4$&$*/$)(*6/*78&/$49'+)*/$&$:06&/)*/;<$=(*-lhe vedado emprestar a
pr’ncipes, bem como fazer c‰mbio com nobres e eclesi‡sticos. Podia emprestar unicamente a
art’fices, mas depois de considerada cuidadosamente a reputa•‹o do mutu‡rio. Jogos de azar e
mulheres no estabelecimento eram expressamente proibidos, tampouco aceitar presentes
2
.
>?(+0/$&@&2A40/$/&$/&5B+(*2C$'020$60$'*/0$,*/$&2A(&+)*,*/$,&$&@A40(*7D0$,*$E+*$,*/$F6,+*/$
Orientais com o estabelecimento de contratos definindo poderes e obriga•›es de acionistas e
corpo executivo
3
.
Adam Smith
4
, um dos pais da teoria econ™mica constatou que, quando a propriedade e o
controle das corpora•›es n‹o Ž totalmente coincidente, existe um potencial para a ocorr•ncia
de conflitos de interesses entre propriet‡rios e controllers.
A crise de 1929, com grandes perdas de investidores no mercado financeiro americano,
e o surgimento das modernas corpora•›es engendram estudos sobre a Teoria da Ag•ncia e
modelos de governan•a das corpora•›es. Destacam-se os trabalhos de Berle e Means (1932) e
Coase (1937). Berle e Means apresentaram uma diferente forma de pensar as organiza•›es,
2
Ver Roover (1999).
3
Ver Morck, Steier (2005).
4
Ver Smith (1776).
9
que acabaria influenciando a nova pol’tica de mercado de capitais implementada por Franklin
Roosevelt. Tais influ•ncias encontram-se refletidas em normas que visam ao restabelecimento
de boas pr‡ticas de governan•a, tais como: Securities Act de 1933; Securities Exchange Act de
1934; e Public Utility Holding Company Act de 1935. Coase, por sua vez, observa que a firma
seria uma rela•‹o org‰nica entre agentes, coordenada por meio de contratos impl’citos ou
expl’citos. Ela n‹o corresponderia apenas ao local de processamento de insumos para a
obten•‹o de produtos; seria tambŽm um ambiente onde deveria existir a coordena•‹o dos atos
de agentes econ™micos interna e externamente ˆ organiza•‹o. Ao se considerar a rela•‹o
org‰nica entre agentes, passou-se a dar maior relev‰ncia ˆ teoria das organiza•›es, ao se
analisar a estrutura e o funcionamento de empresas.
Ap
—s anos de esquecimento, Jensen e Meckling (1976) aplicaram a teoria de ag•ncia em
corpora•›es modernas e desenvolveram um modelo de custos de ag•ncia para os acionistas.
Com base nesse modelo, houve um grande desenvolvimento de pesquisas a partir dos anos 80
focadas nas corpora•›es americanas; nos anos 90 essas pesquisas expandiram-se para outros
pa’ses (Shleifer e Vishny, 1997).
2.2 Defini•›es
Governan•a corporativa pode ser definida simplesmente como o sistema pelo qual as
sociedades s‹o dirigidas e monitoradas, envolvendo o relacionamento entre acionistas/cotistas,
Conselho de Administra•‹o, Diretoria, Auditoria Independente e Conselho Fiscal.
Sob uma perspectiva macro, governan•a corporativa Ž um conjunto de idŽias e regras
referentes a rela•›es que empresas necessariamente desenvolvem diariamente com outras
partes interessadas com o intuito de primar por uma gest‹o de excel•ncia. ƒ importante
10
perceber que a no•‹o de partes interessadas (stakeholders) aqui usada extrapola a idŽia de
empresa. Assim, por exemplo, o governo, com o qual as empresas se relacionam, pode ser
entendido como uma parte interessada.
Por ser bem abrangente, a defini
•‹o de governan•a corporativa Ž complexa. A
governan•a Ž parte do contexto econ™mico geral em que as empresas operam, e inclui
pol’ticas macroecon™micas, o n’vel de concorr•ncia nos mercados, o ambiente jur’dico,
regulamentar e institucional. A interconex‹o de todas as partes, os chamados relacionamentos,
forma uma rede de liga•›es e pode-se imaginar um verdadeiro sistema de governan•a
corporativa.
Segundo a OCDE (Organiza
•‹o para a Coopera•‹o e Desenvolvimento Econ™mico),
governan•a corporativa envolve um conjunto de relacionamento entre os gestores da empresa,
seu conselho de administra•‹o, acionistas e outras partes interessadas. A governan•a
corporativa tambŽm prov• a estrutura atravŽs da qual os objetivos da empresa s‹o definidos,
os meios necess‡rios para serem atingidos e como a performance deve ser monitorada. Um
bom sistema de governan•a deve prover adequados incentivos para o conselho e gestores no
alcance dos objetivos que s‹o do interesse da empresa e dos acionistas e deve facilitar o
efetivo monitoramento, encorajando o uso dos recursos da forma mais eficiente.
Segundo o C—digo de Melhores Pr‡ticas de Governan•a do IBGC (Instituto Brasileiro de
Governan•a Corporativa) governan•a corporativa Ž o sistema pelo qual as sociedades s‹o
dirigidas e monitoradas, envolvendo os relacionamentos entre acionistas/cotistas, conselho de
administra•‹o, diretoria, auditoria independente e conselho fiscal. As boas pr‡ticas de
governan•a corporativa t•m a finalidade de aumentar o valor da sociedade, facilitar seu acesso
ao capital e contribuir para a sua perenidade.
Segundo a CVM (Comiss
‹o de Valores Mobili‡rios), governan•a corporativa Ž o
11
conjunto de pr‡ticas que tem por finalidade otimizar o desempenho de uma companhia ao
proteger todas as partes interessadas, tais como, investidores, empregados e credores,
facilitando o acesso ao capital.
Segundo o BIS, sob a perspectiva da ind
œstria banc‡ria governan•a corporativa diz
respeito ˆ maneira como os neg—cios e os assuntos das institui•›es, individualmente, s‹o
regidos pelo Conselho de Administra•‹o e pela diretoria, afetando pontos como:
! estabelecimento dos seus objetivos corporativos;
! execu•‹o das opera•›es no dia-a-dia;
! defesa dos interesses das partes envolvidas (stakeholders);
! conformidade com as leis e os regulamentos aplic‡veis; e;
! cuidado com os interesses dos depositantes.
G*'&H$ &$ IJK*(*$ LMNNOP$ A(0p›em uma defini•‹o mais abrangente sobre governan•a
corporativa, ao defini-la como o conjunto de contratos e arranjos institucionais que regem as
rela•›es entre acionistas (ou outros grupos interessados) e a administra•‹o das empresas.
A economia globalizada aumentou o fluxo de capitais, o que significa que empresas t•m
maior acesso a financiamentos de um grupo bem maior de investidores. Os investidores
internacionais, por sua vez, est‹o cada vez mais insistindo em altos padr›es de governan•a
corporativa nas empresas em que investem. Existe, ent‹o, uma rela•‹o direta entre
governan•a, redu•‹o de incertezas e o car‡ter internacional dos investimentos. Alguns
investidores institucionais internacionais colocam seus pr—prios c—digos de governan•a como
um par‰metro para determinar uma decis‹o de investimento.
A ades‹o a boas pr‡ticas de governan•a corporativa por parte das empresas e governo
ajudar‡ a aumentar a confian•a de investidores nacionais e internacionais, podendo ampliar as
fontes de recursos, reduzindo o custo do capital e restringindo a ‡rea de atua•‹o do capital
12
especulativo.
Nos
œltimos tempos, a aten•‹o pœblica internacional sobre esc‰ndalos e fal•ncias de
empresas tem for•ado governos, reguladores e Conselhos de Administra•‹o de empresas a
repensar quest›es de governan•a como de interesse econ™mico pœblico fundamental.
Uma governan•a corporativa efetiva n‹o ir‡ garantir a efici•ncia na produ•‹o ou
distribui•‹o, e tampouco ir‡ criar uma empresa lucrativa num passe de m‡gica. Entretanto, sua
aus•ncia quase sempre promove o contr‡rio. Mesmo se fosse o caso de n‹o se levar em
considera•‹o o fator justi•a ! isto Ž, que os acionistas confiam o seu capital a gerentes
corporativos e diretores que supostamente agem como fiduci‡rios ! a sociedade como um todo
necessita de produ•‹o contra o desperd’cio e a m‡ aloca•‹o de recursos escassos. A
governan•a corporativa promove o bem comum ao assistir as corpora•›es a agir de uma
maneira l—gica e respons‡vel. ƒ l—gico concluir que quando gerentes e conselhos
administrativos s‹o responsabilizados por seus atos e decis›es atravŽs de um processo de
supervis‹o transparente, o resultado Ž uma crescente considera•‹o ˆs necessidades societ‡rias
&$,0/$*'+06+/)*/$LG*'&H$&$IJK*(*C$MNNOP<$
2.3 A quest‹o da Teoria da Ag•ncia
Coase foi original ao abordar a quest‹o da firma e analisar que o empreendedor e seus
empregados (fator) est‹o integrados nas firmas por meio dos contratos. Jensen e Meckling
(1976) complementaram o trabalho de Coase com o conceito de assimetria de informa•‹o a
fim de formular o problema da ag•ncia em uma maneira prescritiva, isto Ž com a idŽia que os
contratos poderiam ser feitos de maneira a superar a assimetria da informa•‹o impl’cita entre
os fatores integrados na firma.
13
A separa•‹o da propriedade e do controle gera um problema da ag•ncia quando a
ger•ncia opera a firma em seus pr—prios interesses, n‹o aqueles dos acionistas. A Teoria da
Ag•ncia trata da rela•‹o entre uma pessoa (o principal) que autoriza e depende das a•›es de
outra (o agente) para conseguir os objetivos de uma empresa. A preocupa•‹o central da teoria
Ž com os custos gerados pelos poss’veis conflitos e como o marco jur’dico e a engenhosidade
no desenho de contratos podem ser utilizados para minimiz‡-los.
A Teoria da Ag
•ncia est‡ inserida no modelo contratual da firma. A firma Ž um nexus de
contratos, ao centro do qual est‡ o gestor/dirigente. A firma Ž uma fic•‹o jur’dica, que serve
como ambiente para o conjunto de rela•›es contratuais (expl’citas e impl’citas) entre os
elementos que s‹o partes interessadas na empresa. O dirigente se situa no centro de todas as
rela•›es entre os interessados na empresa (assalariados, fornecedores, clientes, empresas
concorrentes, acionistas, banqueiros, reguladores, governos...). As rela•›es contratuais s‹o
necess‡rias devido ao fato de se pressupor que os indiv’duos que atuam no mercado tenderiam
a agir de forma oportunista. Essas pessoas, diferentemente do que pressup›em as an‡lises
econ™micas neocl‡ssicas, poderiam assumir uma postura oportunista em algum momento.
O motivo que leva o principal a contratar o agente Ž o fato de n‹o serem suficientemente
qualificados ou informados para decidir as quest›es de aplica•‹o de investimentos (Shleifer e
Vishny, 1997). Problemas de ag•ncia ocorrem quando o principal n‹o tem poder ou
informa•‹o necess‡ria para monitorar e controlar o agente e quando as compensa•›es do
A(+6'+A*4$&$,0$*5&6)&$6D0$&/)D0$*4+6:*,*/$LG*'&H$&$IJK*(*C$MNNOP<$
A assimetria de informa•›es existente no ambiente das organiza•›es pode fazer com que
os gestores tentem obter vantagens que correspondam aos seus interesses, em detrimento dos
interesses das outras partes que comp›em os grupos de relacionamentos da empresa. Por
14
estarem no conv’vio direto com a rede de contratos, que faz parte do ambiente de informa•›es
da empresa, os gestores podem vir a se utilizar dessas informa•›es privilegiadas visando o
proveito pessoal.
2.3.1 Dois modelos de defini•‹o de governan•a corporativa
%&5B6,0$ G*'&H$ &$ IJK*(*$ LMNNOPC$ A0B'*$ +2A0()Q6'+*$ )&2 sido dada a governan•a
corporativa dos bancos, isto Ž particularmente estranho pelo fato de existirem uma quantidade
significativa de an‡lises feitas em rela•‹o ao papel que os bancos desempenham na
governan•a de outros tipos de firmas. O debate intelectual sobre governan•a corporativa
esteve focado em dois aspectos muito diferentes. O primeiro concerne a se a governan•a
corporativa deve se focar exclusivamente em proteger os interesses dos acionistas na
corpora•‹o, ou se a governan•a corporativa deve preferivelmente expandir seu foco para tratar
dos problemas de outros grupos, chamados partes interessadas ou constituintes n‹o-acionistas.
O segundo enfoque dos estudiosos da governan•a corporativa come•a com a suposi•‹o de que
a governan•a corporativa deve se concentrar exclusivamente na prote•‹o dos acionistas e nas
tentativas de especificar as maneiras em que a corpora•‹o pode melhorar a prote•‹o ˆqueles
interesses.
O modelo anglo-americano de governan
•a corporativa difere do modelo franco-germano
no tratamento de ambas as quest›es. O modelo anglo-americano concentra sua aten•‹o na
quest‹o da maximiza•‹o do valor para o acionista. O enfoque franco-germano de governan•a
corporativa, por outro lado, considera as corpora•›es como "parcerias econ™micas" nas quais
os interesses de longo prazo das partes interessadas, como bancos e empregados, devem ser
15
considerados com o mesmo respeito que os interesses dos acionistas
5
. O princ’pio definidor da
governan•a corporativa americana Ž de que existe um termo impl’cito do contrato entre
acionistas e a firma e que o dever dos gerentes e dos diretores Ž de maximizar o valor da firma
para os acionistas.
R//+2C$ G*'&H$ &$ IJK*(*$ LMNNOPC$ ,&S&6,&2$ B2$ &6S0TB&$ :9U(+,0$ /0U(&$ 50V&(6*67*$
corporativa, em que a maioria de firmas est‡ governada de acordo com o modelo americano,
enquanto os bancos s‹o governados de acordo com uma variante do paradigma franco-
germano. Essa variante indica que os conselheiros de banco expandam o espa•o de seus
deveres fiduci‡rios para alŽm dos acionistas incluindo alŽm dos credores, depositantes ou
detentores de b™nus, outras partes interessadas, como o governo e os agentes reguladores.
Portanto, assumindo os pressupostos dos autores observamos que podemos dividir os
modelos de analise de governan•a corporativa em dois padr›es:
· Modelo americano ! conceito restrito, foca sua aten•‹o nos conflitos decorrentes
da separa•‹o entre propriedade (shareholders) e gest‹o.
· Modelo europeu ! conceito amplo, leva em considera•‹o as mœltiplas intera•›es
entre a administra•‹o e os grupos interessados (stakeholders). Conceito mais
aplic‡vel ao estudo da governan•a corporativa do setor banc‡rio, devido aos
grupos de interesse diretamente ligados.
2.3.2 A quest‹o da Teoria da Ag•ncia aplicada aos bancos
A aplica•‹o da Teoria da Ag•ncia ao setor financeiro sup›e que os bancos operam no
5
Esta diferencia•‹o dos enfoques est‡ relacionada ao fato de que no modelo continental europeu existe uma
grande participa•‹o acion‡ria do capital financeiro nos conglomerados n‹o-financeiros. Muitos bancos controlam
grupos industriais. Nos EUA o controle acion‡rio Ž mais pulverizado. Sobre este tema ver Demsetz e Lehn
(1985).
16
mesmo tipo de mercados competitivos e est‹o estruturados gerencialmente pelas mesmas
for•as que todas firmas restantes. Os especialistas em estudos da opera•‹o banc‡ria
consideram bancos como difer&6)&/$ &$ ,+/)+6)0/$ ,*/$ S+(2*/$ 1'02B6/WC$ /&X*$ A0($ 6*$ A(?)+'*$
operarem em mercados pouco competitivos ou porque suas caracter’sticas espec’ficas
requerem regulamentos restritivos (Goodhart et al, 1998).
A fim ilustrar a falta do ajuste entre modelos padr‹o da Teoria da Ag•ncia e a firma
conhecida como banco, ser‡ œtil rever suas suposi•›es e compar‡-las ˆs caracter’sticas dos
bancos. Segundo Ciancanelli e Reyes (2000), a Teoria da Ag•ncia parte de pelo menos tr•s
pressupostos b‡sicos:
· Mercados normais ou competitivos;
· O nexo da assimetria da informa•‹o est‡ na rela•‹o entre propriet‡rios e
gerentes;
· A estrutura de capital —tima requer alavancagem limitada (o teorema de
Modigliani e Miller)
6
.
Em contraste, a opera
•‹o dos bancos comerciais caracteriza-se por:
· Mercados fortemente regulados ou administrados;
· O problema da ag•ncia Ž mais complexo, envolvendo outras partes interessadas;
· A estrutura de capital Ž altamente alavancada, o que reflete a fun•‹o do banco
como um intermedi‡rio financeiro. Os propriet‡rios fornecem menos de 10% dos
fundos emprestados; os detentores de b™nus e os depositantes fornecem o resto.
Para a governan•a, o problema de ag•ncia mais complexo Ž de especial import‰ncia.
6
Vale lembrar que segundo esta teoria existe um ponto —timo entre capital de terceiros e capital pr—prio. Em
rela•‹o aos bancos, pela pr—pria natureza da mercadoria transacionada, este ponto difere das firmas
convencionais. A estrutura tende a ter maior participa•‹o do capital de terceiros, tendo um grau de alavancagem
muito superior ao das empresas n‹o-financeiras.
17
AlŽm da assimetria da informa•‹o entre propriet‡rios e gerentes, h‡ ao menos tr•s loci
adicionais da informa•‹o assimŽtrica nos bancos:
· Entre depositantes, o banco e o regulador;
· Entre o propriet‡rio, os gerentes e o regulador;
· Entre os devedores, os gerentes e o regulador.
A import‰ncia destes loci adicionais de assimetria da informa•‹o sugere que a natureza
da firma chamada banco Ž qualitativamente diferente da natureza da firma definida na Teoria
da Ag•ncia. Essa amplia•‹o da quest‹o das assimetrias ser‡ fundamental no desenvolvimento
posterior deste trabalho, pois marcar‡ o diferencial entre a crise banc‡ria dos anos 90 e o
corrente distress financeiro nacional.
Entretanto, mesmo que n
—s consideremos a Teoria da Ag•ncia ser de uso limitado na
an‡lise da governan•a dos bancos, o problema da ag•ncia permanece como uma ferramenta
conceitual importante. A exist•ncia de uma estrutura mais complexa de assimetria da
informa•‹o Ž uma caracter’stica distintiva dos bancos comerciais. Vale discutir quais s‹o os
tipos e as implica•›es dessa maior complexidade em rela•‹o ˆs assimetrias de informa•‹o e
das rela•›es principal-agente:
· Informa•‹o assimŽtrica devida ˆ exist•ncia de ilhas de informa•›es - ocorre
quando diferentes agentes possuem diferentes informa•›es, cujas a•›es e
'06/&TYZ6'+*/$A0,&2$5&(*($A(0U4&2*/$,&$(+/'0$20(*4$&$,&$/&4&7Do adversa;
· Falhas na coordena•‹o da informa•‹o - ocorrem quando os agentes de mercado
n‹o identificam corretamente o comportamento/situa•‹o de determinado
participante;
· Efici•ncia da informa•‹o - entendida no sentido de que os pre•os de mercado
devem refletir toda a informa•‹o dispon’vel; e;
18
· Transpar•ncia das pol’ticas pœblicas, que se refere ao ambiente no qual os
objetivos de pol’tica, a estrutura legal, institucional e econ™mica, as decis›es de
pol’tica e sua l—gica, os dados e as informa•›es relativos ˆs pol’ticas monet‡rias
e financeiras, e a responsabiliza•‹o das ag•ncias, s‹o fornecidos ao pœblico de
forma compreens’vel, acess’vel e tempestiva.
2.3.3 A natureza do mercado em que o banco opera
O conceito do mercado na teoria da firma de Coase sup
›e a competi•‹o perfeita.
Entretanto, a competi•‹o perfeita n‹o Ž um conceito v‡lido para explicar as caracter’sticas
espec’ficas de mercados banc‡rios (Ciancanelli e Reyes, 2000). A exist•ncia de regula•‹o na
opera•‹o banc‡ria afeta a natureza dos mercados em que a firma chamada banco opera. A
elimina•‹o pelo mercado das empresas ineficientes, um dos pressupostos de um mercado
competitivo, pode ensejar o p‰nico entre os clientes das demais empresas, podendo levar ˆs
chamadas corridas banc‡rias. Assim, a liquidez e solv•ncia das institui•›es financeiras Ž
b‡sica para a confian•a do pœblico e tem sido historicamente umas das motiva•›es b‡sicas da
regula•‹o. Por outro lado, a completa (e desregulamentada) liberdade de ingresso de novas
firmas no mercado n‹o Ž desej‡vel, pois a natureza fiduci‡ria dos ativos financeiros permite
oportunidades de fraude e especula•‹o por parte de intermedi‡rios financeiros n‹o regulados.
Uma ferrenha competi•‹o n‹o regulamentada no mercado financeiro pode levar a
pr‡ticas predat—rias, e a eventuais monop—lios, que s‹o reconhecidamente contr‡rios ao
interesse pœblico. Mercados financeiros geralmente restringem a entrada de novos
participantes, imp›em muitas restri•›es operacionais e t•m regras diferenciadas na sa’da das
institui•›es. E06/&TY&6)&2&6)&$*/$A&'B4+*(+,*,&/$&/A&'9S+'*/$,0/$2&('*,0/$S+6*6'&+(0/$)&(D0$
19
que ser a base para a an‡lise dos problemas relativos ˆ Teoria da Ag•ncia e as rela•›es entre
5&(&6)&/C$A(0A(+&)?(+0/C$(&5B4*,0(&/$&$A*()&/$+6)&(&//*,*/$LG*'&H$&$IJK*(*C$MNNOP<$
Na teoria da firma derivada de Coase, a din‰mica do relacionamento entre o mercado e a
firma n‹o s‹o considerados. A firma e o mercado s‹o tratados como se fossem independentes
um do outro. Entretanto, uma perspectiva dos sistemas observa que o mercado e a firma n‹o
s‹o independentes entre si. Assim, se a firma Ž um nexo dos contratos entre fatores, o mercado
Ž um nexo dos contratos entre firmas e entre firmas e reguladores. Nos mercados financeiros
esta quest‹o Ž potencializada, pois a inter-rela•‹o entre os agentes financeiros faz com que
problemas em parte do sistema tendam a tornarem-se crises para o mercado como um todo.
Coase tece considera•›es muito breves sobre a influencia da regula•‹o dos mercados no
desenvolvimento de sua teoria geral. Ciancanelli e Reyes (2000) observam que os
regulamentos do setor banc‡rio t•m efeitos completamente espec’ficos no mercado e na firma.
O poder dos mercados de disciplinar os bancos Ž limitado por autoriza•›es de entrada,
limita•›es de fus›es e aquisi•›es, regulamentos administrativos e assim por diante.
Obviamente, estas condi•›es regulamentares afetam tambŽm a tomada de decis‹o da ger•ncia
,0$ U*6'0<$ R432$ ,+//0C$ *$ S+(2*$ U*6'0$ S(&TY&6)&2&6)&$ &6S(&6)*$ *$ /BA&(V+/D0$ ,+(&)*C$ */$
limita•›es no espa•o de neg—cios e os critŽrios de habilita•‹o para gerentes e diretores.
Segundo Ciancanelli e Reyes (2000), a regula•‹o do mercado financeiro tem ao menos
quatro efeitos:
· A exist•ncia do regulamento implica na exist•ncia de uma for•a externa,
independente do mercado, que afeta a rela•‹o entre o propriet‡rio e o gerente;
· Os regulamentos aplicados neste mercado implicitamente criam uma for•a
externa da governan•a na firma;
· A exist•ncia do regulador e de regulamentos implica que as for•as de mercado
20
disciplinar‹o gerentes e propriet‡rios de uma maneira diferente do que nos
mercados n‹o regulados;
· A fim de impedir o risco sist•mico, como o emprestador de œltima inst‰ncia, o
—rg‹o supervisor compartilha do risco dos bancos.
Na literatura convencional sobre governan•a corporativa, o mercado Ž a œnica for•a
externa da governan•a com o poder disciplinador sobre o agente. A exist•ncia de —rg‹os
regulamentares significa uma for•a externa adicional, com o poder de disciplinar o agente.
Esta for•a Ž completamente diferente do mercado. Age na esfera macroecon™mica (no n’vel
do setor de opera•‹o banc‡ria) e na esfera microecon™mica (no n’vel dos bancos individuais).
O regulamento do setor banc‡rio revela a exist•ncia de interesses separados e distintos
dos interesses privados da firma. Como uma for•a de governan•a, o regulamento pretende
servir ao interesse pœblico, particularmente o interesse dos consumidores dos servi•os
intermedia•‹o financeira. Por esta raz‹o, a rela•‹o entre o regulador, a firma e seus
propriet‡rios s‹o modelados geralmente como uma rela•‹o pol’tica.
Na teoria convencional da firma, a aten•‹o Ž focada principalmente na maximiza•‹o do
valor da empresa. Para cumprir esse objetivo o agente tem uma fun•‹o bem especifica: a
maximiza•‹o da riqueza do acionista. Do corpo diretivo espera-se agir e tomar decis›es em
nome do interesse do propriet‡rio. A implica•‹o Ž que todo o sistema ou mŽtodo de
governan•a corporativa deve ter como seu objetivo proteger os interesses do principal, que
significa maximizar a riqueza do acionista.
Em corpora
•›es banc‡rias, o agente deve responder n‹o somente ao interesse do
propriet‡rio, mas tambŽm ao interesse pœblico expresso pelos regulamentos. A fim de
assegurar e proteger o interesse pœblico, o regulamento imp›e uma forma de governan•a
externa sobre o agente. O regulamento cria restri•›es em processos do mercado, limitando sua
21
natureza e espa•o e sujeita todas as firmas ˆ amea•a da a•‹o administrativa do regulador.
Visentini (1997) observa que o mercado financeiro tem caracter’sticas de mercado
administrado devido ˆs restri•›es de entrada, controle de fus›es e aquisi•›es, autoriza•›es,
rede de seguros etc. Pode-se afirmar que a regula•‹o busca manter a seguran•a do ambiente
econ™mico e n‹o um mercado verdadeiramente competitivo.
Um dos objetivos principais da governan•a corporativa nas firmas n‹o-bancarias
envolve a cria•‹o de estruturas de decis‹o que impe•am que o agente exponha os acionistas a
um n’vel mais elevado de risco do que aquele desejado. Nos bancos, a estrutura da a•‹o,
motiva•‹o e comportamento s‹o completamente diferentes. A regula•‹o da opera•‹o banc‡ria
preocupa-se fundamentalmente com a exist•ncia do risco sist•mico, o regulamento aplica
instrumentos julgados eficazes em limitar o risco sist•mico. Dentre estes instrumentos
destacam-se, o papel do —rg‹o regulador como emprestador de œltima inst‰ncia, os planos de
reestrutura•‹o do mercado e os sistemas de seguro de dep—sito. Esses elementos s‹o meios de
impedir o cont‡gio, corridas bancarias e as outras amea•as ˆ integridade do sistema. De uma
perspectiva de governan•a, entretanto, a presen•a destes instrumentos muda dramaticamente o
relacionamento entre o agente e o principal e a estrutura conceitual requerida compreend•-la.
Estas pol’ticas de limita•‹o do risco do sistema implicam que os propriet‡rios de banco est‹o
compartilhando seu risco com uma autoridade externa. O risco do neg—cio, aquele que em
firmas comuns seria carregado totalmente pelos acionistas, Ž assumido somente parcialmente
pelos acionistas de bancos. AlŽm disso, v‡rios autores observam que em v‡rios pa’ses existem
U*6'0/$ TB&$ /D0$ 1!""# $%&'# !"# ()%*+ e n‹o obstante o comportamento de maior risco estas
institui•›es seriam sempre resgatadas, porque em caso de fal•ncia amea•ariam o sistema
banc‡rio como um todo. (Vittas, 1992; Goodhart et al, 1998)
I/$ (&5B4*2&6)0/$ S+6*6'&+(0/$ )Z2$ '06/&TYZ6'+*/$ &/)(B)B(*+/$ &2$ ,0+/$ 69V&+/[$ 60$ /&)0($
22
como um todo e nas firmas individuais que comp›em o setor. Ou seja, o regulamento cria um
tipo original de firma cujas caracter’sticas espec’ficas t•m come•ado somente recentemente a
atrair a aten•‹o de pesquisadores de ger•ncia financeira. Segundo Ciancanelli e Reyes (2000),
nos bancos deve-se esperar que:
· O problema da governan•a seja mais complexo;
· O relacionamento entre o agente e o principal Ž original por ser mediado por uma
for•a externa e;
· Os propriet‡rios podem ser considerados, isoladamente, como a fonte mais
importante de perigo moral.
Em suma, a teoria da governan
•a corporativa na opera•‹o banc‡ria requer a
considera•‹o das seguintes quest›es:
· O regulamento como uma for•a externa de governan•a, separada e distinta do
mercado;
· As caracter’sticas intr’nsecas do mercado;
· O regulamento como um interesse adicional, externo e separado do interesse da
firma;
· O regulador constituindo-se como uma parte externa compartilhando o risco.
23
3 Governan•a corporativa de bancos
O sistema financeiro tem um papel central na economia. Permite a aloca
•‹o de recursos
entre poupan•a e investimento, influi diretamente na governan•a corporativa de outras firmas.
Um sistema financeiro eficiente estimula a otimiza•‹o da utiliza•‹o dos recursos, o
crescimento da produtividade e a prosperidade da economia inteira. Por outro lado, as crises
banc‡rias podem desestabilizar a situa•‹o econ™mica e pol’tica das na•›es. Estas
externalidades fortes na economia fazem a governan•a corporativa dos bancos uma quest‹o
fundamental. Bancos bem governados ser‹o mais eficientes em suas fun•›es que aqueles mal
50V&(6*,0/<$ =$ &2$ '06/&TYZ6'+*$ ,&$ /B*$ (&4&VQ6'+*C$ 60$ &@&2A40$ ,0/$ U*6'0/C$ *$ 50vernan•a
corporativa n‹o Ž meramente uma quest‹o privada, mas uma quest‹o pœblica manifestada
atravŽs dos —rg‹os reguladores e supervis‹o banc‡ria.
Al
Žm disso, n‹o somente a boa governan•a dos bancos Ž importante, mas Ž diferente da
governan•a de outros setores da economia. Os bancos prop›em perguntas originais ao
problema da GC devido a suas caracter’sticas intr’nsecas e a sua condi•‹o regulada.
A natureza espec’fica do neg—cio banc‡rio, consistindo principalmente, em receber
dep—sitos, fazer emprŽstimos e em processar informa•‹o, e seu papel central em toda a
economia, como a base para o sistema dos pagamentos, determina diferen•as em muitos
aspectos. V‡rios autores identificam caracter’sticas pr—prias do setor banc‡rio, que afetam e
influenciam a governan•a corporativa dos bancos:
· Regula•‹o. A exist•ncia do regulamento na indœstria de opera•‹o banc‡ria tem
um impacto importante a governan•a dos bancos (Llewellyn, 2001). A
regulamenta•‹o banc‡ria compreende exig•ncias de capital, divulga•‹o de
informa•‹o, monitoramento de pol’ticas de emprŽstimos e provis‹o, a fim
24
assegurar a higidez sistema banc‡rio;
· Supervis‹o dos bancos por ag•ncias oficiais. As autoridades fornecem subs’dios
ˆ monitora•‹o que pode influenciar acionistas e depositantes para exercitar o
controle (Llewellyn, 2001);
· O relacionamento fiduci‡rio entre os bancos e os seus clientes, incomum fora do
setor financeiro (Llewellyn, 2001);
· O interesse de todo o sistema econ™mico em evitar quebras de bancos. Crises
banc‡rias t•m geralmente um custo social elevado (Llewellyn, 2001);
· Redes de seguran•a, particularmente fundos de seguro de dep—sito, criados para
impedir corridas bancarias e para reduzir o impacto na economia quando um
banco individual desmorona (Llewellyn, 2001; Macey e O'Hara, 2003);
· Propriedade dispersa. De acordo com Demsetz e Lehn (1985), na economia
norte-americana os bancos apresentam uma estrutura menos concentrada da
propriedade do que as firmas de n‹o-financeiras. Caprio et al. (2003) d‹o-nos a
evid•ncia emp’rica mais ampla de uma concentra•‹o mais baixa, especialmente
no bloco das economias desenvolvidas;
· Estrutura de capital mais alavancada. Os dep—sitos, linhas de crŽdito e t’tulos de
d’vida representam 90% ou mais do financiamento dos bancos; quando em
firmas n‹o-financeiras esta propor•‹o permanece tipicamente abaixo de 50 %
(Macey e O'Hara, 2003);
· Fragilidade. Os bancos s‹o institui•›es muito fr‡geis. Sua fun•‹o de produ•‹o da
liquidez (a m‡ combina•‹o na estrutura de termo e de liquidez de seus ativos e
passivos) junto com as rela•›es elevadas de d’vida faz da possibilidade de
corridas banc‡rias um risco sŽrio a ser considerado e cria a necessidade para o
25
fundo de seguro de dep—sito (Macey e O'Hara, 2003);
· Risco mais elevado. A falta da disciplina significativa dos depositantes, devido ˆ
exist•ncia do fundo de seguro de dep—sito (mesmo se h‡ requerimentos de
capital) incentiva os bancos a assumir riscos mais elevados do que deveriam. Isto
cria uma necessidade de exig•ncias mais estritas de accountability para os
diretores de banco (Macey e O'Hara, 2003);
· Fraude. Os bancos apresentam um risco mais elevado de fal•ncia devido a
S(*B,&C$A*()&$&2$'06/&TYZ6'+*$,0$/&5B(0$,&$,&A./+)0$TB&$(&,B\$0$+6'&6)+V0$A*(*$
monitoramento por parte dos depositantes (Macey e O'Hara, 2003), parte por
compartilharem seus riscos com a autoridade monet‡ria;
· Conselho de administra•‹o. A evid•ncia emp’rica mostra que nos EUA, os
conselhos dos bancos s‹o maiores e mais independentes (propor•‹o mais elevada
de conselheiros externos) do que firmas n‹o-financeiras (Adams e Mehran,
2003);
· ]*6'0/$ /D0$ 2*+/$ ,+S9'&+/$ ,&$ /&(&2$206+)0(*,0/<$ R/$ *5&6'+*/$ G00,HJ/$ &$ %^-$
discordam apenas em 15% dos ratings de b™nus de empresas n‹o-financeiras,
mas discordam em 34% das an‡lises de b™nus emitidos por empresas financeiras
(Morgan 2002);
· Remunera•‹o dos executivos. Os CEO de bancos americanos recebem maiores
sal‡rios que suas contrapartes em outros setores (Murphy, 1998);
· Oportunidades de investimento. Bancos apresentam mais op•›es do que em
outros setores da economia (Adams e Mehran, 2003).
Especificidades como, regula•‹o, supervis‹o, estrutura de capital, alavancagem, risco,
relacionamentos fiduci‡rios, controle societ‡rio e o seguro de dep—sito, determinam que
26
empresas financeiras tenham uma governan•a corporativa especial com respeito a outros
setores. As diferen•as podem ser resumidas em tr•s pontos: mecanismos da governan•a
internos ˆ firma; disciplina de mercado e a atividade regulat—ria e supervisora pelas
autoridades.
Em Lindgreen (1996), encontramos uma interessante divis
‹o das fun•›es de regula•‹o e
supervis‹o em rela•‹o ˆs partes interessadas. Na vers‹o ampliada de governan•a corporativa,
assume-se que a necessidade e o est’mulo ˆ efici•ncia dos controles devem vir de v‡rias
dire•›es. Podemos tipificar estas fun•›es da seguinte maneira:
· Estruturas de governan•a corporativa (fun•‹o interna)
o Supervis‹o do Conselho de Administra•‹o e do Comit• de Auditoria,
o C—digos de Žtica e de melhores pr‡ticas,
o Garantias para os depositantes e credores;
· Disciplina de mercado (fun•‹o dos investidores)
o Disclosure de informa•›es aos investidores e analistas,
o Amplia•‹o e cuidados em rela•‹o aos stakeholders,
o Aten•‹o aos mercados de securities (CDI, CDB, Deb•ntures, D’vida
subordinada, A•›es, Swaps, compromissadas...);
· Monitoramento dos supervisores (fun•‹o dos reguladores)
o Exig•ncias de capital,
o Autoriza•›es,
o Restri•›es a controladores/diretores/conselheiros,
o Obrigatoriedade de relat—rios cont‡beis,
o Supervis‹o direta/indireta.
Na categoria dos mecanismos da governan
•a internos ˆ firma, os conselhos de
27
administra•‹o e as aquisi•›es, amig‡veis ou hostis, t•m um papel disciplinador mais fraco nos
bancos; mesmo que os conselhos sejam maiores, mais independentes, tenham um nœmero
/BA&(+0($,&$'02+)Z/$&$/&X*2$'06V0'*,0/$2*+/$S(&TY&6)&2&6)&<$R$'02A&6/*7‹o dos executivos
Ž mais elevada na opera•‹o banc‡ria, mas a sensibilidade da remunera•‹o por desempenho Ž
mais baixa. Finalmente, embora os bancos apresentem estruturas mais dispersas de
propriedade, na maioria dos pa’ses do mundo Ž comum encontrar o governo como controlador
ou acionista de bancos (Barth et al. 2001).
Levine (2003) discute dois atributos especiais dos bancos que os fazem especiais na
pr‡tica: uma menor transpar•ncia e a regula•‹o maior do governo. Os bancos s‹o geralmente
menos transparentes do que firmas n‹o financeiras. Embora as assimetrias de informa•‹o
flagelem todos os setores, a evid•ncia emp’rica sugere que estas assimetrias informativas s‹o
maiores com bancos (Furfine, 2001). Na opera•‹o banc‡ria, a qualidade dos emprŽstimos n‹o
Ž prontamente observ‡vel e pode ser escondida por per’odos longos. Os bancos podem
prontamente esconder problemas prorrogando emprŽstimos aos clientes e fazendo a rolagem
de d’vidas vencidas. AlŽm disso, os bancos podem alterar a composi•‹o do risco de seus
ativos muito mais rapidamente do que a maioria de firmas n‹o-financeiras.
Flannery et al. (2004) analisando o mercado acion‡rio de bancos americanos, observam
que bancos menores t•m menos neg—cios do que empresas n‹o-financeiras de mesmas
caracter’sticas (tamanho e pre•o da a•‹o) mesmo tendo bid-ask spreads
7
semelhantes. J‡ entre
grandes conglomerados banc‡rios n‹o se demonstraram diferen•as significativas em rela•‹o
ao seu grupo de controle. Segundo os autores isto se deve a um maior grau de GC e melhor
supervis‹o em rela•‹o aos grandes conglomerados financeiros aumentando o grau de
transpar•ncia de seus nœmeros e uma maior facilidade de avalia•‹o.
7
Diferen•a entre as taxas de compra e de venda ofertadas no mercado.
28
Por outro lado, os bancos s‹o pesadamente regulados. Por sua import‰ncia na economia,
por causa da pouca transpar•ncia dos ativos e das atividades dos bancos, e tambŽm por serem
uma grande fonte de rendimentos fiscais, os governos imp›em uma elaborada gama de regras
ao setor financeiro. No extremo, os governos possuem bancos. Mesmo pa’ses que interv•m
pouco em outros setores tendem a impor fortes regulamentos no setor banc‡rio (Llewellyn,
2001). AlŽm disso, a explos‹o de padr›es internacionais de regula•‹o financeira, atravŽs do
BIS, do FMI, e do Banco Mundial assegura virtualmente a participa•‹o do governo no setor
banc‡rio.
3.1 Regula
•‹o e supervis‹o
Entre 1980 e 1997, mais de 130 pa’ses experimentaram algum tipo de problema com
seus sistemas banc‡rios (Lindgren et al, 1996). O fato de essas crises terem ocorrido ap—s a
implementa•‹o de reformas do sistema financeiro reviveu o antigo debate em economia e
finan•as sobre o papel da regulamenta•‹o banc‡ria. Somente mais recentemente passou-se a
discutir a quest‹o da governan•a corporativa dos bancos e a seu papel dentro de poss’veis
crises sist•micas. Prowse (1997) observa que quando se tratam de bancos, talvez o mais
importante mecanismo de governan•a corporativa seja a interven•‹o regulat—ria que, atravŽs
do monitoramento e supervis‹o de suas atividades, imp›e-lhes restri•›es ˆs metas de
maximiza•‹o de lucro dos acionistas.
Llewellyn (2001) examina de uma maneira mais ampla a quest
‹o da regula•‹o do
mercado financeiro. Constr—i um modelo onde os regulamentos sejam somente um dos
elementos complementares do regime. Estes componentes chaves s‹o:
· A legisla•‹o;
29
· Monitora•‹o e supervis‹o pelas autoridades;
· As estruturas de incentivo encontradas por ag•ncias regulat—rias, por
consumidores e bancos;
· O papel da disciplina de mercado;
· Arranjos da interven•‹o no caso de quebras de banco;
· Mecanismos internos da governan•a dentro dos bancos; e.
· Os padr›es disciplinares e de accountability aplicados ˆs ag•ncias regulat—rias.
Com o objetivo da estabilidade financeira (isto Ž redu•‹o da probabilidade de quebras de
banco e seus custos decorrentes), Ž necess‡rio encontrar a maneira de otimizar a estratŽgia de
supervis‹o combinando estes componentes complementares do regime regulat—rio, levando
em considera•‹o os trade-offs negativos que podem emergir entre eles. Particularmente, existe
o risco que a regulamenta•‹o excessiva diminua o poder dos outros mecanismos, reduzindo a
efic‡cia total do regime regulat—rio. Definida desta forma, a estratŽgia regulat—ria —tima deve
variar entre diferentes pa’ses, Žpocas e entre bancos individuais.
3.2 Melhorando a governan•a corporativa das organiza•›es banc‡rias
O BIS tem sistematicamente divulgado v‡rios documentos contendo t—picos espec’ficos,
nos quais a import‰ncia da governan•a corporativa Ž enfatizada. Dentre estes documentos
incluem-se: Core Principles for Effective Banking Supervision (1997); Enhancing bank
transparency (1998); e Enhancing Corporate Governance for Banking Organizations (1999)
8
.
Nestas sœmulas de princ’pios, Ž salientado o fato de que as estratŽgias e as tŽcnicas que s‹o
b‡sicas para uma boa governan•a corporativa incluem:
8
Ver ap•ndice B.
30
· Os valores corporativos, os c—digos de conduta e outros padr›es de
comportamento apropriados e as sistem‡ticas utilizadas para assegurar o seu
cumprimento;
· Uma estratŽgia corporativa bem articulada, pela qual o sucesso de todas as
empresas e as contribui•›es individuais possam ser medidas;
· Uma clara defini•‹o de responsabilidades e de autoridade na tomada de decis›es,
incorporando a compet•ncia hier‡rquica no processo de decis‹o, desde os
empregados atŽ o conselho de administra•‹o;
· Estabelecimento de mecanismos apropriados para a exist•ncia de intera•‹o e de
coopera•‹o entre o conselho de administra•‹o, a diretoria executiva e os
auditores;
· Fortes sistemas de controles internos, incluindo as fun•›es de auditoria interna e
externa, a independ•ncia entre o gerenciamento dos riscos e as ‡reas de neg—cios
e outras formas de controles;
· Monitoramento especial da exposi•‹o a riscos, no qual os conflitos de interesse
s‹o provavelmente grandes, incluindo os relacionamentos negociais entre
tomadores de emprŽstimos ligados ao banco, grandes acionistas, membros da
diretoria, ou tomadores de decis›es chave na empresa (operadores, por
exemplo);
· Os incentivos financeiros e gerenciais, por agir de maneira apropriada,
oferecidos ˆ diretoria executiva, ˆ ger•ncia de neg—cios e aos empregados, como
forma de compensa•‹o financeira, de promo•‹o e de outros reconhecimentos; e;
· Fluxos de informa•›es apropriados, tanto as destinadas ao pœblico interno
quanto ao pœblico externo.
31
Transpar•ncia pode refor•ar a boa governan•a corporativa. Assim, a evidencia•‹o, para
o pœblico, de informa•›es Ž desej‡vel nas seguintes ‡reas:
· Estrutura do conselho (tamanho, membros, qualifica•›es e comit•s);
· Estrutura da diretoria executiva (responsabilidades, n’veis hier‡rquicos
superiores; qualifica•‹o e experi•ncia dos dirigentes);
· Estrutura organizacional b‡sica (estrutura de neg—cios e constitui•‹o estatut‡ria);
· Informa•‹o sobre a estrutura de incentivo (pol’ticas de remunera•‹o na empresa,
remunera•‹o dos executivos, b™nus e op•›es de compra de a•›es);
· Natureza e relev‰ncia das transa•›es com afiliadas e partes relacionadas.
O Comit• de BasilŽia reconhece que as principais responsabilidades para uma adequada
governan•a corporativa ap—ia-se nos conselhos de administra•‹o e nas diretorias executivas
dos bancos. Entretanto, existem muitas outras maneiras para a estrutura•‹o de uma boa
governan•a corporativa, inclusive por:
· Governos ! Por meio de leis;
· Reguladores de t’tulos e valores mobili‡rios, Bolsa de Valores ! Por meio de
transpar•ncia de informa•›es e requerimentos;
· Auditores ! Por meio de padr›es de auditoria, relativamente ˆ comunica•‹o de
fatos aos conselhos de administra•‹o, ˆ diretoria executiva e aos supervisores; e;
· Associa•›es de bancos ! Por meio de iniciativas relacionadas com os princ’pios
volunt‡rios da indœstria e os seus acordos, bem como a evidencia•‹o ao pœblico
de tais princ’pios.
Por exemplo, a governan
•a corporativa pode ser melhorada pelo:
· Direcionamento de regulamentos, como a prote•‹o aos direitos dos acionistas;
· Forma de execu•‹o dos contratos, incluindo aqueles firmados com fornecedores
32
de servi•os;
· Esclarecimentos sobre o papel da governan•a; e
· Garantia de que as empresas ir‹o atuar de forma sadia, isto Ž, num ambiente livre
de corrup•‹o e de suborno, segundo leis e regulamentos e de modo compat’vel
com os interesses dos administradores, dos funcion‡rios e dos acionistas.
Tudo isso pode ajudar a promover um neg—cio adequado, num ambiente de legalidade,
circunst‰ncia que ir‡ sustentar uma boa governan•a corporativa, bem como sustentar as
iniciativas de uma supervis‹o adequada.
Os supervisores devem estar atentos com respeito
ˆ import‰ncia da governan•a
corporativa e o seu impacto no desempenho da organiza•‹o. Eles devem ter a expectativa de
que os bancos sempre ir‹o implementar estruturas organizacionais que incluam controles
apropriados. As normas de salvaguardas devem dar •nfase ˆ responsabilidade e ˆ
transpar•ncia nas a•›es. Os supervisores devem recomendar que o conselho de administra•‹o
e a diretoria executiva de cada institui•‹o implementem processos que garantam que eles
estejam cumprindo integralmente os seus deveres e as suas responsabilidades.
O conselho de administra•‹o e a diretoria executiva s‹o, em œltima inst‰ncia, os
respons‡veis pelo desempenho de um banco. Assim, os supervisores devem adotar
procedimentos de verifica•‹o, para garantir que o banco esteja sendo apropriadamente
conduzido e para chamar a aten•‹o dos administradores sobre qualquer problema que eles
detectem no processo de supervis‹o. Quando o banco assume riscos que ele n‹o consegue
medir ou controlar, os supervisores devem fazer com que a diretoria se comprometa com a
ado•‹o das medidas corretivas necess‡rias, de forma tempestiva. Os supervisores devem estar
atentos em rela•‹o a qualquer alerta que signifique sinais de deteriora•‹o dos padr›es de
administra•‹o do banco. Eles devem ter em mente a necessidade de que haja orienta•‹o para
33
uma boa governan•a corporativa e de que pr‡ticas adequadas sejam adotadas de forma
proativa. Eles devem tambŽm levar em conta as quest›es relacionadas com a governan•a
corporativa, na expedi•‹o de orienta•‹o normativa sobre outros t—picos.
Segundo o BIS, em um processo de supervis‹o orientado para a quest‹o da governan•a
corporativa, s‹o considerados os interesses de todos os envolvidos na organiza•‹o, inclusive
depositantes, cujos direitos nem sempre s‹o reconhecidos. Portanto, Ž necess‡rio que os
supervisores recomendem que os bancos adotem medidas com a finalidade de evitar que os
depositantes sejam prejudicados em seus direitos.
3.3 Governan•a corporativa de bancos em economias emergentes
Para Arun e Turner (2003), a governan
•a corporativa dos bancos em economias em
desenvolvimento Ž importante por diversas raz›es. Primeiramente, os bancos t•m uma posi•‹o
dominante em sistemas financeiros de economias em desenvolvimento, e s‹o motores
extremamente importantes do crescimento econ™mico (Levine 1997). Em segundo, porque
seus mercados financeiros s‹o geralmente pouco desenvolvidos, os bancos de economias em
desenvolvimento s‹o tipicamente as fontes de financiamento mais importantes para a maioria
das firmas. Terceiro, alŽm de manter os sistemas e os meios de pagamento da economia, os
bancos em pa’ses em desenvolvimento s‹o geralmente o deposit—rio principal para a poupan•a
dos agentes econ™micos. Em quarto, muitas economias em desenvolvimento t•m liberalizado
recentemente seus sistemas de opera•‹o banc‡ria com privatiza•›es e desregulamenta•›es e
(&,B\+6,0$ 0$ A*A&4$ ,*$ (&5B4*7D0$ &'06_2+'*<$ E06/&TY&6)&2&6)&C$ 0/$ ,+(+5&6)&/$ ,0/$ Uancos
nestas economias obtiveram uma liberdade maior em como gerenciar seus bancos.
A falta de transpar•ncia dos bancos somadas ˆs garantias do seguro de dep—sito e dos
34
fundos de redesconto e ˆs assist•ncias emergenciais pode incentivar aos banqueiros a aceitar
maiores riscos, pois uma parte substancial do custo Ž carregada pelo governo. Isto incrementa
um problema conhecido por risco moral. Somente a melhoria dos sistemas de regula•‹o e
supervis‹o pode conter a escalada do moral hazard
9
nas economias de pa’ses emergentes.
Alguns economistas discutem que a competi•‹o de produtos ou no mercado de servi•os
pode agir como um substituto para mecanismos da governan•a corporativa. O argumento
b‡sico Ž que as firmas com gerenciamento inferior ser‹o for•adas a sair do mercado por firmas
mais bem geridas. Entretanto a indœstria banc‡ria, possivelmente devido a sua natureza
intensiva em informa•‹o, tende a ser muito menos competitiva do que outros setores
&'06_2+'0/$ LE*A(+0$ &$ `&V+6&C$ MNNMP<$ E06/&TY&6)&2&6)&C$ &/)*$ S*4)a da press‹o competitiva
assim como a natureza especial da opera•‹o banc‡ria, sugere que os bancos necessitam de
mecanismos mais fortes de governan•a corporativa do que outras firmas.
A capacidade de economias em desenvolvimento de refor•ar sua supervis‹o prudencial
Ž question‡vel por diversas raz›es. Primeiramente se aceita que os bancos em economias em
desenvolvimento devem ter exig•ncias de capital substancialmente mais elevadas do que
bancos em economias desenvolvidas
10
. Em segundo, n‹o h‡ supervisores suficientemente bem
treinados nas economias em desenvolvimento para auditar bancos. Terceiro, aos corpos
supervisores em economias em desenvolvimento falta a independ•ncia pol’tica, que pode
diminuir sua capacidade de coagir os bancos para cumprir as exig•ncias prudenciais e para
impor penalidades apropriadas. Em quarto, a supervis‹o prudencial confia completamente na
informa•‹o da contabilidade exata e oportuna. Entretanto, em muitas economias em
9
Esta no•‹o baseia-se na teoria da sele•‹o adversa. Os bancos teriam incentivos a assumir maiores riscos devido
ˆs redes de prote•‹o estabelecidas.
10
Segundo o Acordo de BasilŽia de 1988, as institui•›es deveriam alocar capital em valor igual a, pelo menos,
ab$ ,0$V*40($,0/$*)+V0/$ A06,&(*,0/$A&40$(+/'0<$ c0$](*/+4$*$(&/04B7D0$ d&/04B78&/$6<e$M<NffC$,&$gh$,&$*50/)0$,&$
gffiC$&$6<e$M<afgC$,&$Mj$,&$/&)&2Uro de 2001 exige que esta aloca•‹o seja de 11%.
35
desenvolvimento, regras cont‡beis, se existirem, s‹o flex’veis e, tipicamente, h‡ insufici•ncia
,&$ &@+5Z6'+*/$ 6*$ ,+VB45*7D0$ ,*$ +6S0(2*7D0<$ E06/&TY&6)&2&6)&C$ /&$ B2*$ &'0602+*$ &2$
desenvolvimento liberalizar seu sistema financeiro sem refor•ar suficientemente o sistema
supervis—rio prudencial, os banqueiros encontrar‹o um terreno mais f‡cil para expropriar
depositantes, investidores e mantenedores do seguro de dep—sito.
AlŽm desses fatores, a introdu•‹o de princ’pios sadios da governan•a corporativa na
opera•‹o banc‡ria, em economias em desenvolvimento, tem sido obstru’da parcialmente pela
pobre prote•‹o legal, por exig•ncias fracas da divulga•‹o de informa•‹o e por propriet‡rios
dominantes (Arun e Turner, 2002). Outro fator a ser considerado Ž a propriedade do governo
sobre os bancos que Ž uma caracter’stica comum em muitas economias em desenvolvimento
(La Porta et al, 2002). Nas economias onde h‡ uma propriedade extensiva do governo dos
bancos, o problema principal da governan•a corporativa Ž o conflito entre o
governo/contribuintes (como propriet‡rios) e os diretores/burocratas que controlam o banco.
Os burocratas que controlam bancos pœblicos podem ter interesses diferentes e n‹o alinhados
com os dos contribuintes.
Claessens et al (2000) sugerem que a entrada de bancos estrangeiros aumenta realmente
a efici•ncia do setor banc‡rio das economias em desenvolvimento. Uma explica•‹o poss’vel
para este fato Ž que os bancos estrangeiros trazem com eles as tŽcnicas gerenciais mais
modernas, mecanismos de governan•a corporativa e tecnologias de informa•‹o que os bancos
domŽsticos t•m que adotar a fim competir eficazmente com seus rivais estrangeiros. Um
benef’cio adicional de permitir a entrada de bancos estrangeiros Ž que o sistema de opera•‹o
banc‡ria pode tornar-se mais est‡vel. Estudos emp’ricos por Demirguc-Kunt (1998) e Levine
(1999) sugerem que a presen•a de bancos estrangeiros reduz a probabilidade de crises
banc‡rias e resulta em bancos prudencialmente mais sadios.
36
Segundo as conclus›es de Arun e Turner (2002), em economias desenvolvidas, a
prote•‹o dos depositantes em um ambiente desregulamentado Ž fornecida tipicamente por um
sistema de supervis‹o prudencial, mas em economias em desenvolvimento tal prote•‹o Ž
enfraquecida pela falta de supervisores bem treinados, exig•ncias inadequadas de divulga•‹o
de informa•›es, o custo de levantar capital para o banco e a presen•a de cartŽis. A fim de
tratar destes problemas, os autores sugerem que pa’ses em desenvolvimento necessitam adotar
as seguintes medidas:
· As pol’ticas de liberaliza•‹o necessitam ser graduais e devem ser dependentes
das melhorias no regulamento prudencial;
· As economias em desenvolvimento necessitam investir na melhoria da qualidade
das informa•›es cont‡beis, assim como na quantidade e qualidade dos
supervisores de bancos;
· Dado que os limites de capital dos bancos cumprem um papel t‹o importante nos
sistemas regulat—rios prudenciais, pode ser necess‡rio melhorar leis da prote•‹o
do investidor, melhorar a divulga•‹o de informa•›es financeiras e impor deveres
fiduci‡rios aos diretores/conselheiros de bancos, de modo que os bancos possam
levantar capital com mais facilidade.
Adicionalmente, podemos citar Levine (2003), que analisando mercados financeiros de
economias emergentes sugere que:
· Onde a propriedade do governo Ž difundida, os programas de privatiza•‹o s‹o
essenciais;
· Onde a cobertura de seguro de dep—sitos do governo Ž extremamente generosa,
deve-se reduzir a amplitude do seguro induzindo os credores a monitorar os
bancos;
37
· Onde os governos usam ag•ncias regulat—rias para proteger bancos politicamente
conectados, h‡ uma necessidade para reformas pol’ticas profundas e o
desenvolvimento de mecanismos institucionais democr‡ticos, justos e
transparentes;
· Os governos devem exigir melhores padr›es cont‡beis e de auditoria, maior
transpar•ncia e disclosure de informa•›es, alŽm de punir as fraudes e viola•›es;
· Para permitir uma maior efici•ncia e monitora•‹o do mercado financeiro, os
governos e as autoridades reguladoras devem desenvolver um melhor sistema
legal, incluindo as leis de fal•ncia.
Uma raz
‹o suplementar e fundamental Ž o reconhecimento crescente de que a
governan•a corporativa dos bancos tem um papel importante em ajudar a institui•›es
reguladoras a executar suas tarefas, permitindo que os supervisores tenham um
relacionamento de coopera•‹o com a dire•‹o do banco (Basel Committee On Banking
Supervision, 1999).
Pode-se afirmar que no caso do mercado financeiro brasileiro tem um grau de
sofistica•‹o que o distancia de outros mercados de economias ditas emergentes. Tanto a n’vel
de produtos, quanto nos meios e na velocidade das transa•›es o sistema banc‡rio brasileiro
tem um padr‹o compat’vel com padr›es de economias desenvolvidas. TambŽm em termos de
supervis‹o bancaria o BCB tem se conduzido uma crescente aproxima•‹o aos melhores
modelos dos pa’ses membros da OCDE
11
. No entanto, pontos como: a quest‹o do marco legal,
as insufici•ncias da legisla•‹o e do sistema judici‡rio; a insufici•ncia de transpar•ncia nos
demonstrativos cont‡beis; o uso pol’tico dos bancos pœblicos; e a falta de independ•ncia do
11
Em 1997 o Brasil tornou-se acionista do BIS, tendo assento nas comiss›es mais importantes, dentre elas o
Comit• de BasilŽia. O treinamento de pessoas envolvidas em supervis‹o banc‡ria foi muito impulsionado gra•as
a esse relacionamento
38
Banco Central e da supervis‹o banc‡ria; fazem com que muitos dos problemas destacados
nesta se•‹o sejam compat’veis na an‡lise do caso brasileiro.
3.4 Governan•a corporativa no Brasil
Recentemente foram publicados alguns estudos que fazem um levantamento
comparativo de n’veis de GC entre v‡rios paises do mundo (Kappler e Love, 2004; Durnev e
Kim,2002; Leal e Carvalhal,2004). Pode-se fazer um sum‡rio das conclus›es coincidentes
destes trabalhos atravŽs dos seguintes pontos:
· A boa governan•a corporativa Ž positivamente correlacionada com valoriza•‹o
de mercado e performance operacional. Esta rela•‹o Ž mais forte em pa’ses
carentes de um marco jur’dico forte;
· Empresas em pa’ses com sistema jur’dico mais fraco t•m menores rankings de
GC;
· O n’vel de GC tem forte rela•‹o com vari‡veis como tamanho, crescimento e
intangibilidade dos ativos, indicando um forte componente end—geno na ado•‹o
de pr‡ticas de GC;
· Firmas que mantŽm programas de ADR t•m ’ndices de GC maiores;
· Os direitos dos acionistas foram classificados como a quest‹o mais importante
de governan•a corporativa da AmŽrica Latina;
· 75% dos investidores dizem que as pr‡ticas do conselho de administra•‹o s‹o
pelo menos t‹o importantes quanto a performance financeira quando est‹o
avaliando companhias para investimentos;
· c*$ R23(+'*$ `*)+6*$ &$ 6*$ k/+*C$ 06,&$ 0/$ (&4*).(+0/$ S+6*6'&+(0/$ /D0$ 4+2+)*,0/$ &$
39
S(&TY&6)&2&6)&$ ,&$ 2?$ TB*4+,*,&C$ 0/$ +6V&/)+,0(&/$ A(&S&(&2$ 6D0$ '06S+*($ *A&6*/$
em nœmeros. Eles acreditam que seus investimentos estar‹o mais bem protegidos
por companhias com boa governan•a que respeitem direitos dos acionistas.
A forma como funcionam os poderes nas empresas dos Estados Unidos Ž bastante
diferente do que ocorre nas economias emergentes. Nos Estados Unidos, na maioria das
corpora•›es, a separa•‹o de poderes entre acionistas, executivos e conselhos de administra•‹o
Ž clara. O conselho Ž um contrapeso ao poder dos executivos. Na AmŽrica Latina, porŽm,
executivos e conselheiros s‹o uma extens‹o do poder dos controladores. Dif’cil ser diferente
quando, no Brasil, por exemplo, em mŽdia tr•s acionistas controlam 85% das a•›es com
direito a voto nas empresas.
12
O desafio Ž entender que a governan•a corporativa Ž uma nova
fonte de vantagens competitivas.
O Brasil tem procurado se adaptar a esta nova realidade. A legisla
•‹o do pa’s n‹o est‡
entre as melhores, mas as empresas est‹o na vanguarda da governan•a corporativa. Criado em
1995, o Instituto Brasileiro de Governan•a Corporativa (IBGC) foi a primeira institui•‹o
privada sobre o tema na AmŽrica Latina. O Brasil Ž o œnico pa’s da regi‹o onde a bolsa de
valores abriu um espa•o exclusivo para as empresas com boas pr‡ticas de governan•a
corporativa. TambŽm foram criados Institutos de Governo Corporativo no MŽxico, no Peru,
na Venezuela e na Argentina. Como toda revolu•‹o, as mudan•as que envolvem a governan•a
corporativa n‹o estar‹o isentas de custos. PorŽm o valor das a•›es e o volume negociado
aumentam, representando ganhos para o controlador da empresa
13
.
Embora governan•a corporativa no Brasil seja ainda um assunto recente, as
12
$>&($`&*4$&$E*(V*4:*4C$1E0(A0(*)&$50V&(6*6'&C$2*(l&)$V*4B*)+06$*6,$,+V+,&6,$A04+'H$+6$](*\+4;C$MNNi<
13
Pesquisa da consultoria McKinsey mostra que os investidores estariam dispostos a pagar, em mŽdia, 22% por
a•›es de empresas latino-americanas com boa governan•a.
40
necessidades de ader•ncia aos padr›es internacionais t•m determinado um forte impulso a esta
matŽria. O est’mulo externo de organismos internacionais como o BIS, o FMI ou a SEC, mais
do que as pr—prias caracter’sticas do mercado interno, provocou o interesse e o
desenvolvimento das pr‡ticas de governan•a corporativa no Brasil.
Fazendo um sucinto levantamento hist—rico dos acontecimentos mais relevantes em
rela•‹o ˆ evolu•‹o da governan•a corporativa no Brasil podemos citar:
· Cria•‹o do IBGC (1995);
· Princ’pios e exig•ncias da SEC para acesso ao mercado de capitais americano a
partir dos anos 90; hoje s‹o 35 empresas brasileiras listadas na Bolsa de Nova
Iorque, sujeitas ˆs mesmas exig•ncias que as empresas americanas.
· Princ’pios de Disclosure e Governan•a - BIS (1998);
· Diretrizes do FMI para melhorar a transpar•ncia do sistema financeiro
internacional (1999);
· N’veis diferenciados de Governan•a - BOVESPA (2000);
· Nova Lei das S.A. (2001);
· Novo Acordo de Capitais ! BasilŽia II (2001/2003);
· m6/)(B7D0$ E>G$ 6e$ Ona$ LMNN2) - Pol’tica de Divulga•‹o (obrigat—ria) e de
Negocia•‹o (facultativa);
· Lei Sarbanes-Oxley (2002).
Em 1999 foi lan
•ado o C—digo Brasileiro das Melhores Pr‡ticas do IBGC, seu objetivo
central Ž indicar caminhos para todos os tipos de empresas - sociedades por a•›es de capital
aberto ou fechado, limitadas ou sociedades civis -, visando melhorar seu desempenho e
facilitar o acesso ao capital. Estabelece como princ’pios b‡sicos de governan•a corporativa:
transpar•ncia, equidade e presta•‹o de contas. O C—digo exige que o executivo principal
41
(CEO) e a diretoria satisfa•am ˆs diferentes necessidades de informa•‹o dos propriet‡rios, do
conselho de administra•‹o, da auditoria independente, do conselho fiscal, das partes
interessadas (stakeholders) e do pœblico em geral. Os agentes da governan•a corporativa
(Conselho de administra•‹o, executivo principal e diretoria, auditoria independente e o
conselho fiscal) devem prestar contas de suas atividades a quem os elegeu ou escolheu.
TambŽm segundo o c—digo, o relacionamento entre os agentes da governan•a corporativa e as
diferentes classes de propriet‡rios deve ser caracterizado pelo tratamento justo e equ‰nime.
Outro passo importante em dire•‹o ˆ consolida•‹o das pr‡ticas de governan•a
corporativa no Brasil, foi o lan•amento em 11/12/2000 do Novo Mercado e N’veis
Diferenciados de governan•a corporativa da Bovespa, que possibilitam ades‹o volunt‡ria
condicionada ˆ aceita•‹o das regras de cada segmento. Ao optarem por pertencer a esses
segmentos, as empresas assumem compromissos adicionais aos preconizados na legisla•‹o em
vigor. Tais compromissos envolvem a presta•‹o de informa•›es e a transpar•ncia necess‡ria
para o acompanhamento e a fiscaliza•‹o de atos dos gestores das empresas, bem como dos
seus controladores. Visam ainda ˆ ado•‹o de regras societ‡rias que caminhem no sentido da
&TY+,*,&$,&$)(*)*2&6)0$,0/$*'+06+/)*/C$+6,&A&6,&6)&2&6)&$,&$/&(&2$'06)(04*,0(&/$0B$*A&6*/$
pequenos investidores. Cada mercado apresenta diferentes regras que podem ser resumidas
assim:
· N’vel 1:
o Free float m’nimo: 25% do capital;
o Balan•o e ITR com informa•›es adicionais;
o Realiza•‹o de ofertas pœblicas;
o Divulga•‹o de acordos de acionistas e programas de op•›es de a•›es;
o Calend‡rio anual de eventos corporativos;
42
o Apresenta•‹o das demonstra•›es do fluxo de caixa;
· N’vel 2:
o Todos os preceitos do n’vel 1;
o Tag-along (m’nimo de 70% para as ON);
o Balan•o anual em US GAAP ou IASC;
o Mandato unificado de um ano para todo o CA;
o Alguns direitos de voto ˆs PN;
o Valor econ™mico nas hip—teses de fechamento do capital ou fim do
registro no N’vel;
o Ades‹o ˆ C‰mara de Arbitragem;
· Novo mercado:
o Todos os preceitos do n’vel 2;
o Apenas a•›es ON;
o Tag-along de 100% das ON nas ocasi›es de venda do controle;
o N‹o Ž permitido ter partes benefici‡rias;
o Entrada no mercado por meio de distribui•‹o pœblica (prim‡ria ou
secund‡ria) no valor m’nimo de R$ 10 milh›es, ou se tiver mais de 500
acionistas.
A CVM tornou p
œblico em junho de 2002 uma cartilha de recomenda•›es sobre
governan•a corporativa. A ado•‹o de tais pr‡ticas comumente significa a utiliza•‹o de padr›es
de conduta superiores aos exigidos pela lei, ou pela CVM. Por isto, a cartilha n‹o constitui
uma norma cujo descumprimento seja pass’vel de puni•‹o; exigir‡ explica•›es sobre ades‹o !
1A(*)+TB&$ 0B$ &@A4+TB&;<$ I/$ A(+6'9A+0/$ SB6,*2&6tais da CVM sobre governan•a corporativa
sugerem:
43
· Transpar•ncia: AssemblŽias, Estrutura Acion‡ria e Grupo de Controle;
· Estrutura e Responsabilidade do Conselho de Administra•‹o
· Prote•‹o a Acionistas Minorit‡rios
· Auditoria e Demonstra•›es Financeiras
Qualquer analise sobre governan
•a corporativa no Brasil n‹o pode deixar de comentar a
necessidade de expandir o mercado acion‡rio e o mercado secund‡rio de t’tulos. Interessante
destacar trabalhos recentes sobre GC e o mercado acion‡rio brasileiro, como Corr•a de Melo
(2003) e Alves (2005). Como ilustra•‹o, vale ressaltar que embora todos os bancos sejam
sociedades an™nimas, o mercado de a•›es de bancos resume-se a:
· Bancos com c—digo de compensa•‹o !141 (Fonte BCB/Sisbacen);
· Bancos com rating internacional ! 45 (Fonte Fitch Ratngs);
· Bancos na Bovespa:
o 19 bancos listados;
o 6 do governo federal e 5 dos governos estaduais;
o 15 cotados;
o 7 com neg—cios;
o 4 com liquidez (BB, Unibanco, Itaœ e Bradesco);
o 3 no n’vel 1 de GC (Unibanco, Itaœ e Bradesco).
3.4.1 O papel do Banco Central
A a
•‹o do Banco Central do Brasil (BCB) em rela•‹o ˆ governan•a corporativa tem
recebido muita aten•‹o nos œltimos anos. Com as recomenda•›es do BIS e a ado•‹o dos
novos critŽrios de avalia•‹o de riscos pertinentes ao novo acordo de capitais, governan•a
44
corporativa passou a ser uma quest‹o fundamental na supervis‹o dos bancos. As quest›es
sobre BasilŽia II ser‹o descritas no cap’tulo 6.
Outro ponto que tem influenciado o BCB a dar maior aten
•‹o em rela•‹o ˆ governan•a
corporativa s‹o as exig•ncias da Lei Sarbanes-Oxley, aprovada em 23/07/2002. O foco das
aten•›es tem sido as se•›es 302 e 404
14
da lei, que s‹o aquelas que mais dizem respeito ao
sistema de controles internos e ˆs boas pr‡ticas de governan•a corporativa. Bancos brasileiros
com ADR (American Depositary Receipts) na bolsa de valores de Nova York, subsidi‡rias de
bancos americanos ou de bancos estrangeiros com presen•a nos Estados Unidos precisar‹o
seguir a Lei Sarbanes-Oxley, cujo prazo para ader•ncia Ž atŽ o final de 2005. O novo ambiente
criado a partir da lei Sarbanes-Oxley est‡ tornando tudo o que se relaciona com o ato de dirigir
uma empresa, muito mais ‡rduo para os executivos. Os auditores est‹o desempenhando um
papel mais amplo nas decis›es gerenciais fundamentais sobre estratŽgia, aquisi•›es,
planejamento sucess—rio, rea•‹o a crises e a contabiliza•‹o de lucros. Ficar‡ muito mais dif’cil
para alguŽm atualmente criar os esc‰ndalos cont‡beis grosseiros de alguns anos atr‡s como os
casos da Enron e da WorldCom
15
. A nova vigil‰ncia quase certamente propiciar‡ uma clareza
extremamente necess‡ria na governan•a corporativa e reduzir‡ os antigos abusos.
Nos œltimos anos o CMN e o BCB editaram uma sŽrie de resolu•›es que tem direta ou
indiretamente rela•‹o com o desenvolvimento de uma melhor governan•a corporativa dentro
das institui•›es financeiras. Vale ressaltar:
· Resolu•‹o 3040/02 - Procedimentos para a constitui•‹o, a autoriza•‹o para
funcionamento, a transfer•ncia de controle e reorganiza•‹o societ‡ria;
· Resolu•‹o 3041/02 - Condi•›es para exerc’cio de cargos estatut‡rios;
14
A se•‹o 302 trata da responsabilidade solid‡ria da alta administra•‹o em rela•‹o ˆs informa•›es cont‡beis
divulgadas. A se•‹o 404 trata da necessidade de relat—rios de controles internos.
15
Sobre estes esc‰ndalos internacionais ver o interessante trabalho de Bergamin Junior (2002).
45
· Resolu•‹o 3081/03 e Resolu•‹o 3198/04 - Auditores Independentes / Comit• de
Auditoria.
A Resolu
•‹o 3081/03 passou a exigir das institui•›es financeiras com capital superior a
R$ 200 milh›es a constitui•‹o de um comit• de auditoria composto por pessoas que n‹o
participem da institui•‹o e que dever‹o assumir um elevado grau de responsabilidade e
atribui•›es. A sele•‹o desses integrantes precisa atender a diversas exig•ncias de qualifica•‹o.
A resolu•‹o inclui entre as institui•›es financeiras atŽ as c‰maras de compensa•‹o e
liquida•‹o.
O comit
• dever‡ assumir v‡rias responsabilidades, entre as quais se destacam: a
observ‰ncia de novos critŽrios para a contrata•‹o de auditoria independente e a defini•‹o de
regras para o seu pr—prio funcionamento. As atribui•›es obrigat—rias do novo comit• de
auditoria incluem avaliar e aconselhar a administra•‹o da institui•‹o, realizar reuni›es no
m’nimo trimestrais, elaborar relat—rios para o BCB e CVM e recomendar ˆ diretoria a
corre•‹o ou aprimoramento de diversas pr‡ticas. O novo comit• ter‡, por obriga•‹o, uma
inger•ncia abrangente nas decis›es estratŽgicas e operacionais das institui•›es financeiras.
Institui•›es financeiras no Brasil que constitu’ram comit•s de auditoria em 2004:
Opportunity, Pactual, Banco BBM, Bradesco, Itaœ, Unibanco, Alfa, Votorantim, Fator,
Santander, HSBC, ABN Amro, J. P. Morgan, CSFB, Citibank, BankBoston, BNP Paribas,
Safra, Calyon, BanriSul, BASA, BNB, BNDES, Banco do Brasil, Nossa Caixa e CEF.
3.5 Governan•a corporativa e a endogeneidade das crises banc‡rias
Ciancanelli e Reyes (2000) observam que os estudos sobre a fun
•‹o regulat—ria dos
sistemas financeiros devotam menos aten•‹o ˆ falta de governan•a corporativa enquanto uma
46
fonte end—gena de risco sist•mico do que se devota ˆs fontes ex—genas ou de mercado, do
risco sist•mico. Segundo o estudo, bancos dirigidos pelos propriet‡rios s‹o potencialmente a
maior fonte end—gena de risco sist•mico. A concentra•‹o da propriedade em grupos familiares
entorpece a gest‹o de empresas, ao deixar a porta aberta para excessos. Tais bancos est‹o em
uma posi•‹o de assumir maiores riscos em suas a•›es, pois sabem que podem buscar maiores
retornos particulares sem carregar o custo total. Vale dizer, assumem maiores riscos visto que
t•m menores n’veis de controle e se apropriam de lucros extraordin‡rios, caso ocorram. Em
caso de fal•ncia, salvam o capital investido e deixam o preju’zo para os depositantes, os
investidores e o governo. Isto pode explicar porque os bancos controlados pelos propriet‡rios
&(*2$*)0(&/$':*V&/$6*/$'(+/&/$(&'&6)&/$6*$=B(0A*$I(+&6)*4C$R23(+'*$`*)+6*C$&$%B,&/)&$,*$k/+*<
As formas observadas de governan•a corporativa dos bancos t•m que respeitar o
interesse privado dos propriet‡rios, por um lado, e o interesse pœblico na estabilidade do
sistema, por outro lado. (Visentini, 1997). Assim, se aceitarmos que a estrutura regulat—ria da
opera•‹o banc‡ria Ž uma das for•as externas mais importantes em dar forma ao
comportamento dos bancos, uma teoria de governan•a corporativa necessita dirigir-se ˆ
integra•‹o de for•as internas e externas a fim alcan•ar um contrapeso —timo de interesses
pœblicos e privados.
Nos pr
—ximos cap’tulos desta disserta•‹o ser‹o analisadas as recentes crises banc‡rias
ocorridas no Brasil, e de que maneira se alterou o quadro de governan•a corporativa,
principalmente no que tange ˆ atua•‹o do BCB, como —rg‹o supervisor.
47
4 A crise banc‡ria e o caso Nacional
4.1 A crise banc
‡ria
Para descrever os problemas espec
’ficos envolvendo o caso do Banco Nacional Ž
necess‡rio descrever as condi•›es econ™micas presentes no Brasil p—s-Real. Segundo
Mendon•a de Barros e Almeida Jœnior (1997), desde o in’cio do Plano Real, em julho de
1994, sabia-se que o novo ambiente de estabiliza•‹o macroecon™mica n‹o seria condizente
com a dimens‹o que o sistema banc‡rio havia alcan•ado, fruto de v‡rios anos de infla•‹o alta
e desequil’brios macroecon™micos.
A partir de julho de 1994, com a introdu
•‹o do real e a redu•‹o da infla•‹o, a economia
brasileira iniciou uma mudan•a significativa, impactando severamente o setor banc‡rio. Com
a redu•‹o da infla•‹o, as institui•›es financeiras perderam importante fonte de rendimento, as
transfer•ncias inflacion‡rias ou float. Estudo conduzido pelo IBGE (Tabela 1) demonstrou que
a participa•‹o mŽdia das institui•›es financeiras no PIB caiu de 15,61%, em 1993, para 6,9%,
em 1995, com o fim da infla•‹o. Neste mesmo per’odo, as receitas inflacion‡rias dos bancos
ca’ram de 4,2% para algo pr—ximo de 0% (Tabela 2). Os ganhos de float reduziram-se de
20,4% da produ•‹o dos bancos em 1994, para 0,6% em 1995.
Tabela 1 - Participa•‹o das Institui•›es Financeiras no PIB
Ano
% do PIB
1990
12,78
1991
10,53
1992
12,13
1993
15,61
1994
12,37
1995
6,94
Fonte: ANDIMA/IBGE: Sistema Financeiro - Uma an‡lise a partir das Contas Nacionais 1990-1995.
48
Tabela 2 - Receita Inflacion‡ria
Receita
Inflacion‡ria/PIB
Receita Inflacion‡ria/
Valor da Produ•‹o das
Institui•›es Banc‡rias
1990
4,0
35,7
1991
3,9
41,3
1992
4,0
41,9
1993
4,2
35,3
1994
2,0
20,4
1995
0,0
0,6
Fonte: ANDIMA/IBGE: Sistema Financeiro - Uma an‡lise a partir das Contas Nacionais 1990-1995.
A estabiliza
•‹o, ao estimular a remonetiza•‹o, elevar rendimentos reais e demanda por
crŽdito, tendeu a ampliar o mercado de intermedia•‹o financeira. Assim, no segundo semestre
de 1994, os dep—sitos ˆ vista elevaram-se 165,4% e os a prazo, em torno de 40%. Para
recuperar parte das receitas perdidas com o fim da infla•‹o, o Sistema Financeiro direcionou
boa parte destes recursos para opera•›es de crŽdito. Segundo dados do BCB (Tabela 3) houve
um crescimento significativo da rela•‹o opera•›es de crŽdito sobre o patrim™nio l’quido, no
primeiro ano do Plano Real, principalmente entre o setor dos bancos privados nacionais.
Galbraith (1992) observa que o primeiro passo para uma crise financeira Ž o aumento
acelerado do grau de alavancagem, na tabela Ž bastante n’tido o movimento de acelera•‹o do
crŽdito, principalmente entre os bancos pœblicos estaduais e os bancos privados nacionais,
entre 1994 e 1995.
49
Tabela 3
± Opera•›es de crŽdito / Patrim™nio L’quido
Fonte: Sisbacen
Para evitar o recrudescimento das press
›es inflacion‡rias, o Banco Central adotou uma
pol’tica monet‡ria austera, elevando drasticamente a al’quota do compuls—rio. O recolhimento
compuls—rio sobre dep—sitos a vista passou de 48% para 100%, sobre os dep—sitos de
poupan•a de 10 para 30% e foi criado um recolhimento de 30% sobre o saldo dos dep—sitos a
prazo.
$=2$ '06/&TYZ6'+*$ ,&/)*$ A049)+'*$ 206&)?(+*$ (&/)(+)+V*$ +2A0/)*$ A&40$ ]*6'0 Central, a
primeira fase do Plano Real foi marcada pela interven•‹o e liquida•‹o de diversas institui•›es
financeiras de pequeno porte, v’timas do aperto de liquidez. Ao mesmo tempo, a inexist•ncia
de um sistema de seguro dep—sito e a crescente dœvida sobre a saœde financeira de algumas
institui•›es de grande porte criaram restri•›es de liquidez para os demandantes de recursos no
mercado interbanc‡rio.
A estrutura do sistema banc
‡rio no per’odo inflacion‡rio tambŽm n‹o era favor‡vel ˆ
efici•ncia. A concorr•ncia no setor era limitada pela forte presen•a dos bancos pœblicos, que
respondiam pela maior parte do mercado em qualquer critŽrio que fosse utilizado: propor•‹o
de ativos totais, de dep—sitos ou de opera•›es de crŽdito. Ademais, o ingresso de novos bancos
estrangeiros e a amplia•‹o dos j‡ instalados eram limitados pela legisla•‹o brasileira. O
reduzido grau de concorr•ncia e a busca da receita de float estimularam a expans‹o da rede de
50
atendimento, sem maior preocupa•‹o com os custos. Esse mercado banc‡rio
superdimensionado e pouco competitivo tendia a apresentar problemas na transi•‹o para a
estabilidade. O novo ambiente concorrencial n‹o era mais condizente com as dimens›es do
setor banc‡rio, cujo nœmero de institui•›es cresceu significativamente ap—s a cria•‹o dos
bancos mœltiplos (Resolu•‹o 1.524, de 21/09/1988), passando de 107 para 246, entre 1988 E
1994, se forem considerados os bancos mœltiplos, os comerciais e as caixas econ™micas
16
. Os
bancos brasileiros foram repentinamente for•ados a reduzir suas pesadas e ineficientes
estruturas operacionais, a buscar fontes alternativas de receitas e a reestruturar suas atividades.
Esse quadro contribuiu para a insolv•ncia e a liquida•‹o de v‡rias institui•›es banc‡rias
e financeiras que apresentavam desequil’brios. Inicialmente, foram mais atingidos os
pequenos bancos criados a partir da reforma banc‡ria de 1988, os quais n‹o representavam
riscos sist•micos de cont‡gio (Mendon•a de Barros e Almeida Jr., 1997 e Moura, 1998). No
entanto, os desajustes atingiram tambŽm dois dos maiores bancos privados do pa’s, os quais,
por sua representatividade, elevavam o risco de crise banc‡ria sist•mica. Portanto, embora os
problemas banc‡rios que se seguiram ˆ estabiliza•‹o tivessem tambŽm importantes causas
microecon™micas, a estabiliza•‹o serviu de gatilho para sua eclos‹o. Completavam o quadro
do sistema banc‡rio anterior ao Plano Real as fragilidades na regulamenta•‹o prudencial e na
supervis‹o banc‡ria.
O ano de 1995 iniciou sob os efeitos sombrios da crise deflagrada pelo M
Žxico que
atingiu o fluxo de capitais externos para os pa’ses emergentes. A economia mexicana
considerada atŽ ent‹o, pelas empresas de avalia•‹o de risco e institui•›es multilaterais,
paradigma na estabiliza•‹o dos pre•os e do crescimento auto-sustent‡vel, tornou-se insolvente
pondo em xeque o modelo decantado. O debate interno sobre os rumos do Real tornou-se mais
16
Ver ap•ndice A para maiores detalhes sobre quantidade de institui•›es por segmento.
51
intenso, principalmente quanto ˆ necessidade de se implementar uma pol’tica cambial que
evitasse a forte aprecia•‹o do Real e a volatilidade dos capitais externos que davam respaldo ˆ
‰ncora cambial.
Pouco mais de um ano ap
—s o in’cio do Plano Real, o ajuste do sistema banc‡rio ainda
encontrava-se restrito aos pequenos bancos. Com a crise mexicana e o modelo
macroecon™mico de estabiliza•‹o proposto pelo Plano Real, o governo viu-se for•ado a uma
r‡pida e sœbita eleva•‹o das taxas de juros para evitar uma fuga de capitais. A taxa Selic deu
um salto de 20 pontos percentuais, para 65% a.a., em mar•o, e as restri•›es j‡ existentes ˆs
opera•›es de crŽdito provocaram contra•‹o no setor e eleva•‹o da inadimpl•ncia, em parte
tambŽm devido ˆ falta de critŽrios e aos deficientes controles de risco para emprŽstimos. As
medidas macroecon™micas restritivas sobre juros e crŽdito, somadas ˆ falta de cultura de
crŽdito e de sistemas de avalia•‹o de riscos, j‡ come•avam a provocar efeitos sobre a
inadimpl•ncia, com reflexos nos balan•os de bancos, especialmente os varejistas. Nesse
contexto, o BCB interveio no Banco Econ™mico, em 11/08/1995. Em seguida, no m•s de
novembro, o Banco Nacional sofreu interven•‹o. Essas medidas criaram inseguran•a no
pœblico quanto ˆ solidez do setor banc‡rio e, no mercado interbanc‡rio, provocaram aumento
da avers‹o ao risco, causando um flight to quality e um "empo•amento da liquidez" em
algumas institui•›es financeiras, com bancos deficit‡rios encontrando dificuldades para obter
financiamentos.
Neste cen
‡rio, o processo de busca de recomposi•‹o das receitas via alavancagem nas
opera•›es de crŽdito teve resultados desastrosos no mŽdio prazo, gerando a necessidade da
constitui•‹o de elevada provis‹o para devedores duvidosos (Puga, 1997). Qualquer an‡lise de
crŽdito, constru’da com base em uma sŽrie hist—rica, ficava comprometida em raz‹o das
transforma•›es ocorridas na economia. A maior parte dos bancos n‹o tinha nenhuma cultura
52
de gerenciamento de risco de crŽdito e avalia•‹o de clientes. O aumento das taxas de juros,
resultante da crise do MŽxico e da eleva•‹o das al’quotas do compuls—rio, produziu uma
inadimpl•ncia muito acima da esperada.
ƒ importante destacar, entretanto, que a estabiliza•‹o da economia e o aumento na
inadimpl•ncia nas opera•›es de crŽdito s— vieram agravar a situa•‹o de algumas institui•›es
que j‡ apresentavam dificuldades patrimoniais, maquiadas atŽ ent‹o pelas receitas
inflacion‡rias. AlŽm disto, as profundas mudan•as no cen‡rio operacional do sistema
banc‡rio, decorrente da globaliza•‹o da economia e da estabiliza•‹o monet‡ria, conjugadas
com o desaparelhamento da supervis‹o banc‡ria para desempenhar a contento suas fun•›es e
uma gest‹o temer‡ria de uma parcela consider‡vel das institui•›es financeiras evidenciaram a
+6'*A*'+,*,&$,&$/0U(&V+VZ6'+*$,&$A*()&$(&A(&/&6)*)+V*$,0$/+/)&2*$U*6'?(+0C$'02$0$'06/&TY&6)&$
aumento do risco de uma crise sist•mica.
O Plano Real exp
™s a fragilidade do sistema financeiro nacional, cujas distor•›es e
inefici•ncias nutridas pelo ganho f‡cil propiciado pelo processo inflacion‡rio permaneceram
encobertas enquanto esse processo perdurou.
Para impedir a eclos
‹o de uma crise banc‡ria sist•mica o governo adotou, em novembro
de 1995, um conjunto de medidas preventivas. Dentre essas se destacaram a cria•‹o do
PROER e o incentivo a fus›es e aquisi•›es, com bancos insolventes sendo assumidos por
outras institui•›es (Medida Provis—ria 1.179 e Resolu•‹o 2.208, de 03/11/1995);
regulamenta•‹o do Fundo Garantidor de CrŽditos, com efeito retroativo ao in’cio do Plano
Real (Resolu•‹o 2.211, de 16/11/1995); aumento do capital m’nimo para abertura de novos
bancos, desestimulando esse procedimento (Resolu•‹o 2.212) e amplia•‹o dos poderes do
BCB (Medida Provis—ria 1. 182, transformada na Lei 9.447, de 14/11/1997).
O conjunto de medidas preventivas foi bem sucedido em evitar o cont‡gio de
53
institui•›es saud‡veis e impedir a deflagra•‹o de crise sist•mica, permitindo que a
reestrutura•‹o ocorresse de forma praticamente indolor para os depositantes e com custo fiscal
reduzido para o governo, se comparado com a experi•ncia internacional de outras crises
banc‡rias.
4.2 O caso do Banco Nacional
A transi•‹o do per’odo inflacion‡rio para um regime de relativa estabilidade de pre•os
implicou significativas altera•›es nas estruturas de receitas e despesas das institui•›es
financeiras, a partir de 1994. O mesmo ocorrera nos planos de estabiliza•‹o anteriores. O •xito
do Real, entretanto, diferencia seu ajuste banc‡rio face ˆs experi•ncias anteriores, revertidas
em pouco tempo. AlŽm disso, sob o Real, a imposi•‹o desse ajustamento incidiu sobre um
quadro heterog•neo, herdado do per’odo anterior, no qual uma parte dos maiores
conglomerados dispunha de condi•›es para enfrentar a transi•‹o, enquanto outra encontrava-
se em dif’cil situa•‹o patrimonial.
O fim das receitas inflacion
‡rias surgiu como primeiro fator de fragiliza•‹o das
institui•›es que n‹o se adequaram ˆs novas condi•›es correntes, seja cortando custos, seja
ampliando as receitas de crŽdito ou de tarifas. Foi o caso, desde logo, de um conjunto de
institui•›es de pequeno porte, dependentes do interbanc‡rio, e da maioria dos bancos
estaduais, cujos ativos concentravam-se no pr—prio controlador. Essa situa•‹o justificou a
interven•‹o do BCB na diretoria dos dois maiores bancos estaduais, o Banespa e o Banerj,
submetendo-os ao chamado Regime de Administra•‹o Especial Tempor‡rio (Raet) ao final de
1994.
As condi
•›es restritivas impostas pela pol’tica monet‡ria acentuaram as dificuldades de
54
ajuste da estrutura de resultados dos bancos, tanto pelo lado das receitas como das despesas.
Tais restri•›es, em meio ˆ onda de consumo financiado pela expans‹o do crŽdito banc‡rio e
n‹o-banc‡rio ap—s a estabiliza•‹o, provocaram um forte aumento dos ’ndices inadimpl•ncia e
de fal•ncia que atingiram frontalmente as empresas varejistas. AlŽm disso, por um lado,
levaram ˆ retra•‹o do fluxo de crŽdito dos bancos em melhor situa•‹o e, por outro,
provocaram o afloramento de uma crise de liquidez em dois grandes bancos privados. A
interven•‹o no Banco Econ™mico em agosto de 1995 impulsionou o estado de apreens‹o
coletiva nascido dos epis—dios anteriores, tendo sido refor•ado pelo conhecimento da
insolv•ncia do Banco Nacional, tr•s meses mais tarde.
Sob esse clima, transcorria no segundo semestre de 1995 uma silenciosa migra
•‹o de
dep—sitos dos pequenos bancos para as institui•›es de grande porte vistas como s—lidas. Os
grandes bancos privados nessa situa•‹o, porŽm, ausentavam-se do mercado interbanc‡rio,
apesar dos est’mulos representados pela diminui•‹o dos recolhimentos compuls—rios,
configurando o chamado "empo•amento de liquidez" (Rocha, 2001).
AtŽ aqui foram descritos alguns fatores conjunturais da crise e seus efeitos. O estado de
deteriora•‹o patrimonial com que alguns grandes bancos privados adentram essa etapa
constitui, por sua vez, um dado estrutural do sistema. Para analis‡-lo enquanto um dos fatores
prim‡rios da crise considere-se a seguinte hip—tese, resumida numa estiliza•‹o do mercado
banc‡rio brasileiro. Segundo Rocha (2001), inicialmente, o plano Cruzado projetou efeitos
distintos sobre os competidores do oligop—lio banc‡rio, provocando um aumento do grau de
diferencia•‹o interna do mesmo em termos de solidez patrimonial, margens brutas, capacidade
de investimento etc. A seguir, o acirramento do processo concorrencial tornou mais dif’cil a
sobreviv•ncia dos bancos varejistas n‹o-lideres, quando as condi•›es de alta instabilidade
combinaram-se com a intensifica•‹o das inova•›es na base tŽcnica que aumentaram a escala e
55
o risco dos investimentos em moderniza•‹o (tecnologia de comunica•›es e de
processamento). Com isso, na virada da dŽcada, os menores e/ou menos eficientes dentre os
maiores conglomerados privados teriam tentado expandir seus neg—cios para se manterem
pr—ximos ˆ lideran•a no lucrativo espa•o do varejo banc‡rio, ignorando suas precariedades e
*/$)&6,Z6'+*/$,0$2&('*,0<$c&/)&$'(&/'+2&6)0$+6'06/&TY&6)&C$B2*$'0((+,*$*$U*/e de trope•›es,
algumas institui•›es expuseram-se e se fragilizaram ainda mais, embora n‹o seja trivial
esclarecer se o perfil mais agressivo de algumas delas foi a causa de seu colapso sob o Real ou
se, ao contr‡rio, esse colapso foi o œltimo cap’tulo de dificuldades mais antigas que
explicariam essa agressividade. Note-se que o Nacional e o Econ™mico deram in’cio ˆ
arrancada do crŽdito a partir de 1989 e, como veremos, a assun•‹o de posi•›es mais arriscadas
ocorria em simult‰neo a marcantes irregularidades cont‡beis.
A tardia a•‹o do Banco Central levou o mercado a especular a respeito da saœde de
alguns bancos. O resultado desse processo foi a perda significativa de dep—sitos por parte de
algumas institui•›es financeiras. No caso do Banco Nacional, no segmento a prazo, a queda
foi de 28,5%, ou R$ 726 milh›es, entre 30/06 e 30/09; em igual per’odo, no Bamerindus, a
redu•‹o foi de 35,9% totalizando R$ 1.857 milh›es. Para suprir a queda nos dep—sitos ˆ vista,
de poupan•a e a prazo, as institui•›es recorreram aos dep—sitos interfinanceiros cuja varia•‹o
no Nacional e Bamerindus foi de 21,6% e 45,5%, com os montantes de R$ 805 milh›es e R$
335 milh›es, respectivamente.
Neste momento tanto o mercado interbanc
‡rio quanto os investidores qualificados se
retra’ram para esses bancos, o BCB antevendo dificuldades de liquidez do Banco Nacional
direcionou o que pode ser chamado de redesconto indireto provendo o Nacional de linhas
interbanc‡rias via BB e CEF. O Banco do Brasil concedeu emprŽstimos de R$ 4.500 milh›es
ao Banco Nacional, nos tr•s meses que antecederam a interven•‹o do Banco Central.
56
4.3 A fraude
Em 18/11/1995, o Banco Central do Brasil decretou o Regime de Administra•‹o
Especial Tempor‡ria ! RAET do Banco Nacional S.A., cuja falta de liquidez decorria de
poss’veis irregularidades na gest‹o das suas atividades, que passaram a ser investigadas.
$%&5B6,0$ 0$ (&4*).(+0$ ,0$ -(0'&//0$ R,2+6+/)(*)+V0$ %*6'+06*,0($ E>G$ co$ NOpfhC$ *0$
analisar as diversas rubricas do balan•o patrimonial de 18/11/1995, o BCB atentou para a que
abrigava as "Opera•›es de CrŽdito" identificadas pelo c—digo "Natureza 917". Dentre as
opera•›es de crŽdito do Banco Nacional, que totalizavam R$ 5.563 milh›es, a conta
"EmprŽstimos e T’tulos descontados" contabilizava um total de R$ 5.405 milh›es. Sob a
rubrica de "EmprŽstimos", encontrava-se a quantia de R$ 5.337 milh›es, composta por 652
contas identificadas pela "Natureza 917".
Tais contas tinham em comum:
· O in’cio das opera•›es;
· Os prazos dos emprŽstimos ! m‡ximo de 3 anos;
· A liquida•‹o dos contratos ! em aberto;
· A transfer•ncia para crŽditos em liquida•‹o ! sempre mantidos como opera•›es
de curso normal;
· A apropria•‹o de juros ! mensais e independentemente das taxas de juros
firmadas nos respectivos contratos;
· Os titulares dos emprŽstimos ! empresas falidas e concordat‡rias desaparecidas,
assim como seus respons‡veis e avalistas; e a cobran•a dos emprŽstimos ! em
alguns casos havia, apenas inicialmente, a ado•‹o de algumas provid•ncias para
57
a cobran•a, como a•›es judiciais, mas posteriormente o Banco nada mais fazia,
bem como desistiu de a•›es de execu•‹o.
Tais empr
Žstimos deveriam estar registrados sob a designa•‹o de "CrŽditos em
Liquida•‹o", por se tratar de opera•›es de dif’cil recebimento, uma vez que os seus titulares
consistiam em empresas falidas ou concordat‡rias desaparecidas, assim como seus
respons‡veis e avalistas. Sob esse aspecto, o BCB, por sua Comiss‹o de InquŽrito, foi levado a
crer que o procedimento de apropriar receitas visava unicamente a melhorar as demonstra•›es
financeiras do Banco Nacional, maquiando o balan•o de forma que a companhia mantivesse
uma boa imagem perante o mercado e o pœblico investidor.
Como todos os tomadores, e seus avalistas, se apresentassem, ˆ Žpoca da libera•‹o dos
emprŽstimos, como clientes normais, sem restri•›es que pudessem comprometer a quita•‹o de
seus dŽbitos, nenhum dos vinte maiores devedores da rela•‹o de contas "Natureza 917"
constava da "Rela•‹o dos 20 maiores devedores", cuja disposi•‹o ˆ fiscaliza•‹o do BCB era
obrigat—ria. Todas as opera•›es sob aquela rubrica tinham os vencimentos prorrogados
periodicamente e as receitas contabilizadas baseavam-se em taxas di‡rias, sem qualquer
correspond•ncia com taxas de mercado ou dos seus respectivos contratos.
Segundo o BCB:
· Os valores daquelas contas eram fict’cios;
· Seus titulares n‹o tiveram conhecimento do manuseio de suas d’vidas;
· Houve abuso da boa-fŽ desses titulares, que correram riscos sem assumi-los;
· Tais fatos caracterizam fraude ˆs demonstra•›es financeiras; e
· Foi criado um preju’zo a ser coberto.
A fraude, que se consubstanciava com as movimenta
•›es nas contas de "Natureza 917",
encobria a exist•ncia de patrim™nio l’quido negativo, o qual j‡ se verificava desde 1990.
58
Ainda segundo o laudo da auditoria cont‡bil, a falsa imagem de institui•‹o est‡vel transmitida
pelo Banco era tambŽm sustentada pelo pagamento de dividendos, o que ocorreu em todos os
exerc’cios. Acres•a-se ainda que, a partir de 1993, a distribui•‹o de dividendos passou a ser
mensal e foi implantada no Banco Nacional uma pol’tica salarial agressiva, baseada em
remunera•‹o vari‡vel. Neste per’odo, houve demiss‹o em massa (cerca de 9 mil funcion‡rios)
no Banco Nacional e mesmo assim o valor da folha aumentou.
As Informa•›es Trimestrais de 1995 indicavam que o montante relativo ˆs opera•›es de
crŽditos identificadas pelo c—digo "917" equivalia, em 18/11/1995, a 420,22% do patrim™nio
l’quido do Banco.
Por fim, a auditoria cont
‡bil conclui que:
· Todos os demonstrativos analisados de 1988 a 1995 foram artificialmente
inflados, por meio da manipula•‹o de contas agrupadas sob o c—digo "natureza
917";
· As rendas que estas contas geraram ! um montante equivalente a mais de U$
16,9 bilh›es ! alavancaram o resultado operacional do Banco;
· Elas tambŽm serviram de base para o pagamento de dividendos
17
;
· Foi identificado um preju’zo acumulado no valor de R$ 9,85 bilh›es e um
passivo a descoberto no valor superior a R$ 9,2 bilh›es.
Segundo consta no relat—rio do processo administrativo da CVM, os programas de
inform‡tica, que utilizavam mŽtodos de programa•‹o pouco ortodoxos, mantinham
procedimentos espec’ficos para aquelas contas, as quais recebiam tratamento diferenciado das
17
Este tipo de transfer•ncia de resultados pode ser classificada como expropria•‹o fraudulenta. Segundo
apuraram os peritos do Instituto Nacional de Criminal’stica, em inquŽrito da Pol’cia Federal, foram distribu’dos
mais de R$ 190 milh›es a t’tulo de dividendos no per’odo de 1990 a 1995. O ex-controlador do Nacional, Marcos
Magalh‹es Pinto, defendeu-se na CPI do PROER dizendo que os acionistas reinvestiram no banco todos os
dividendos auferidos. Nos autos do processo que o condenou em primeira inst‰ncia, demonstra que esse aumento
de capital alegado foi apenas cont‡bil, n‹o havendo aporte de recursos novos.
59
demais. As manipula•›es operadas sobre as demonstra•›es financeiras do Banco Nacional
caracterizam not—ria fraude, a qual era gerenciada na Controladoria do Banco Nacional, cujo
respons‡vel era o Sr. Clarimundo JosŽ, Diretor Vice-Presidente. Esta fraude consistiu em
manter na contabilidade do Banco contas de emprŽstimos incobr‡veis e sobre seus saldos
debitar juros ! a taxas n‹o previstas em seus contratos originais ! em vez de transferi-las para
"crŽditos em liquida•‹o" e, posteriormente, para "crŽditos baixados com preju’zo".
Segundo o depoimento dos diretores do Banco Nacional, em momento algum o BCB ou
as auditorias externas apontaram irregularidades na conta "EmprŽstimos" do Banco Nacional.
Segundo a defesa apresentada, a origem desta derrocada n‹o foi a altera•‹o de sua
escritura•‹o cont‡bil, mas remonta ˆ morat—ria internacional decretada pelo Governo
brasileiro, na dŽcada de 80; aos preju’zos advindos da alta inadimpl•ncia resultante do Plano
Cruzado, agravadas durante a crise econ™mica p—s-Plano Collor, em 1990; enfim, com o
Plano Real, em 1994, a procura por crŽdito junto ˆs institui•›es financeiras voltou a crescer,
bem como o ’ndice de inadimplemento das opera•›es de crŽdito.
No desenvolvimento desta teoria os diretores do Banco Nacional afirmaram que o
reconhecimento desse passivo de uma s— vez ocasionaria a fal•ncia do Banco Nacional, o que
colocaria em risco milhares de empregos diretos e o pr—prio mercado financeiro; a situa•‹o do
banco passou a insustent‡vel em decorr•ncia da extin•‹o do fen™meno inflacion‡rio e da
pr‡tica de juros extremamente elevados que se seguiram, culminando com a ado•‹o do
Regime de Administra•‹o Especial Tempor‡ria pelo BCB.
Como observamos nos recentes esc‰ndalos financeiros internacionais como os casos da
Enron, da WorldCom e da Parmalat, a maioria das grandes fraudes Ž feita pela alta dire•‹o. O
acesso atravŽs do computador ˆs contas "natureza 917" estava bloqueado por c—digos
especiais. As leis banc‡rias brasileiras foram adotadas em 1964, antes da dissemina•‹o do uso
60
de computadores. A supervis‹o do Banco Central concentrava-se em ver se o preenchimento
dos papŽis reguladores era feito corretamente e n‹o em verificar o que estava realmente
acontecendo dentro do banco. Conforme observa•›es destacadas em v‡rios depoimentos
colhidos durante a CPI do PROER, os primeiros ind’cios de irregularidades no Banco
Nacional foram detectados pela fiscaliza•‹o do Banco Central em 1987, foram necess‡rios
oito anos e dois meses de opera•›es fraudulentas para que o BC, finalmente, em novembro de
1995, decretasse interven•‹o no banco. Depois de 107 inspe•›es do Nacional desde 1987, os
auditores do BCB registra(*2$&2$gffM[$1E06/)*)*-se que o Nacional, apesar da grave crise
TB&$ *)(*V&//*$ 0$ A*9/C$ '06/&5B&$ 2*6)&($ *$ A0/)B(*$ ,&$ B2$ U*6'0$ '02&('+*4$ )(*,+'+06*4;<$ =2$
1995, meses antes da interven•‹o, e com as torneiras da liquidez emergencial j‡ abertas um
relat—rio indi'*V*[$1I$]*6'0$c*'+06*4$6D0$&6/&X*$(+/'0$*0$2&('*,0;<
Condenados a penas de pris‹o que v‹o de 21 anos e oito meses a quase 29 anos, os oito
ex-dirigentes do Banco Nacional tiveram autoriza•‹o da Justi•a para recorrer em liberdade. O
acionista majorit‡rio e ex-presidente do Nacional, Marcos Cat‹o de Magalh‹es Pinto, alŽm da
pena de pris‹o de 28 anos, foi condenado a pagar multa de mais de R$ 10,5 milh›es. A
condena•‹o de Magalh‹es Pinto e de outros ex-dirigentes do Nacional foi dada com base em
quatro crimes: gest‹o fraudulenta; presta•‹o de informa•‹o falsa ˆ reparti•‹o pœblica, que,
neste caso Ž o Banco Central; inser•‹o de informa•‹o falsa nos demonstrativos cont‡beis; e
forma•‹o de quadrilha.
Cerca de 120 mil acionistas perderam os investimentos feitos no banco, que era o oitavo
maior do pa’s quando quebrou. O saldo devedor do PROER destinado ao socorro do Banco
Nacional, era em 30/06/05 de R$ 13.153 milh›es.
61
4.4 O PROER
Na emerg•ncia de uma grave crise banc‡ria, criou-se o Programa de Est’mulo ˆ
Reestrutura•‹o e ao Fortalecimento do Sistema Financeiro Nacional ! PROER e ampliou-se o
poder de interven•‹o antecipada do Banco Central. A ado•‹o tempestiva do PROER, em
novembro de 1995, impediu o colapso da estabiliza•‹o sob os efeitos de uma crise banc‡ria
em cadeia que se afigurava iminente. A iniciativa corretiva do Governo Federal permitiu que o
problema se resolvesse e abriu o caminho para as etapas posteriores da reestrutura•‹o do
sistema financeiro nacional.
c*$ /&TYZ6'+*C$ S0(*2$ )(*)*,0/$ 0/$ A(0U4&2*/$ ,0s bancos pœblicos estaduais, com o
Programa de Incentivo ˆ Redu•‹o do Setor Pœblico Estadual na Atividade Banc‡ria ! Proes, e
dos bancos pœblicos federais, cuja reforma foi iniciada em 1996 com ajustes no Banco do
Brasil e na Caixa Econ™mica Federal, e avan•ou com o Programa de Fortalecimento das
Institui•›es Financeiras Federais ! Proef.
O PROER compreendeu dois modelos gerais. O primeiro aplicou-se aos grandes bancos;
o segundo, aos bancos pequenos e mŽdios. No primeiro caso, a institui•‹o problem‡tica Ž
dividida em duas: o good bank e o bad bank. Em linhas gerais, o banco bom Ž constitu’do
pelos ativos bons e pelos dep—sitos do banco problem‡tico. O banco adquirente tem liberdade
para selecionar os ativos do banco problem‡tico (ativos bons, por suposto), mas fica obrigado
a assumir todos os seus dep—sitos. O banco ruim Ž composto pelos ativos remanescentes
(ativos ruins) e pelas demais obriga•›es do banco problem‡tico.
As opera•›es PROER tinham por finalidade cobrir o hiato patrimonial do banco bom,
ou seja, equilibrar seu balan•o patrimonial. Todavia, a assist•ncia financeira do PROER
sensibilizava o patrim™nio de ambos os bancos, convertendo-se em ativo do banco bom
62
(reservas banc‡rias) e em passivo do banco ruim (d’vida junto ao PROER). Ap—s a opera•‹o
PROER, o banco bom, saneado, Ž vendido, dando origem a outro banco, com nova
personalidade jur’dica. O banco ruim, por seu turno, entra em processo de liquida•‹o
extrajudicial pelo Banco Central.
A d
’vida junto ao PROER foi lastreada em t’tulos e direitos credit—rios, cujo valor de
face devia exceder em 20% o volume financeiro da opera•‹o PROER. Todavia, se o banco
problem‡tico n‹o dispusesse de t’tulos e direitos credit—rios no montante necess‡rio para
lastrear a d’vida do PROER, o Banco Central financiava a compra do colateral. Nesse caso, a
opera•‹o PROER equivale ao hiato patrimonial do banco bom mais o financiamento para
compra do colateral necess‡rio para lastrear a opera•‹o PROER.Outra linha de crŽdito baseou-
se em crŽditos do banco problem‡tico junto ao Fundo Garantidor de CrŽditos (FGC).
O segundo modelo do PROER foi concebido para bancos mŽdios e pequenos. Nesse
caso, o banco problem‡tico era simplesmente vendido, n‹o ocorrendo a divis‹o cont‡bil entre
banco bom e banco ruim. Como o banco novo precisa ser capitalizado, a opera•‹o do PROER
fornecia o colch‹o de liquidez para que o banco adquirente fosse capaz de atender a eventuais
saques de depositantes ou para que o banco adquirente alavancasse novas opera•›es com as
quais compensasse a assun•‹o de ativos ruins do banco problem‡tico.
No caso do Banco Nacional, o banco foi dividido em duas partes. A primeira foi o
Nacional-Raet, incorporado pelo BCB e que teve acesso aos R$ 5,9 bilh›es do PROER. Ap—s
a cis‹o, a estrutura deste banco passou a deter, no passivo, os dŽbitos com o PROER e a parte
residual dos passivos de diversas origens ! financeiras, trabalhistas etc. No ativo, como os
melhores haveres foram para o Unibanco, restaram basicamente os crŽditos de dif’cil
recupera•‹o, o pagamento em a•›es do Unibanco e o ‡gio a receber pela venda da carteira de
clientes. Essa massa estava pr—xima de R$ 5,0 bilh›es na virada do ano de 1995. A liquida•‹o
63
extrajudicial decretada um ano mais tarde viria envolver, alŽm dessa base patrimonial j‡
modificada, tambŽm os ativos da holding e os bens dos controladores.
Com a cis‹o, a parte capaz de gerar resultados positivos foi adquirida pelo Unibanco,
que se tornou a terceira maior do ranking privado. Por meio de contrato com o Nacional-Raet,
foram-lhe transferidos os ativos de melhor qualidade e/ou mais facilmente recuper‡veis, que
totalizavam R$ 9,1 bilh›es. Em contrapartida foram assumidos passivos em iguais R$ 9,1
bilh›es associados basicamente aos recursos do pœblico, que poderia moviment‡-lo conforme
as condi•›es originais de aplica•‹o. O Unibanco poderia, atŽ a data da liquida•‹o, devolver os
crŽditos que n‹o atendessem ˆ expectativa inicial de retorno. Mas a maior parte desse ajuste
ocorreu logo de partida e em decorr•ncia disso surgiu uma diferen•a de R$ 3,1 bilh›es,
coberta com aportes do PROER transferidos ao Unibanco.
Pela nova regulamenta•‹o, o valor das garantias deveria superar em 20% os
emprŽstimos. Assim, para crŽditos de R$ 5,7 bilh›es do PROER, o valor das garantias
alcan•ava R$ 7,1 bilh›es ! em valor de face !, dos quais a quase totalidade eram t’tulos de
d’vida do Fundo de Compensa•‹o de Varia•›es Salariais (FCVS), de natureza fiscal. Dois dias
depois da interven•‹o, o Nacional foi ao mercado e, ao final de 25 dias, adquiriu R$ 3,163
bilh›es em t’tulos do FCVS em opera•›es com os bancos Bradesco, Itaœ, Real, o BCN e o
pr—prio Unibanco. Segundo Maia (2003), este Ž um dos mais engenhosos mecanismos usados
pelo Banco Central para resolver parte da crise em que se meteu o sistema financeiro
brasileiro no final de 1995. Numa primeira opera•‹o, os t’tulos foram comprados por 50% do
seu valor de face. Como o FCVS era considerado um crŽdito de dif’cil recupera•‹o, que ˆ
Žpoca n‹o podia ser usado nem em privatiza•›es, a grande maioria dos bancos j‡ havia
contabilizado parte desses recursos como perda ao longo dos œltimos anos. Ao injetar uma
bolada em cada um dos cinco bancos, o Nacional ampliou o f™lego financeiro da banca
64
privada. Entre o final de 1995 e 1996, o Itaœ, por exemplo, recebeu R$ 472 milh›es em
espŽcie pelos FCVS, um valor bem maior do que os R$ 300 milh›es que pagou pelo Banerj,
num leil‹o de privatiza•‹o em junho de 1997 (Rocha, 2001).
Em resumo, utilizando recursos do PROER e da dispensa do compuls—rio, esses bancos
receberam o equivalente a R$ 3,4 bilh›es por aqueles t’tulos, cujo valor para essas institui•›es
n‹o era nulo, mas certamente muito aquŽm de tal montante. AlŽm disto, esse mecanismo
significou tambŽm a retirada de mais um grande esqueleto no arm‡rio, semelhante ˆ aceita•‹o
das moedas podres no Programa Nacional de Desestatiza•‹o. Por esse ‰ngulo, a natureza geral
do programa consistiu em revalorizar e monetizar ao setor financeiro privado nacional,
constituindo um benef’cio financeiro repartido entre os detentores originais dos papŽis e o
banco sob interven•‹o. Para o BCB, estritamente, que usou sua capacidade de cria•‹o de
moeda para dar subst‰ncia ao esquema, o uso de tais moedas proporcionou o necess‡rio
equil’brio cont‡bil das opera•›es.
O volume financeiro das opera
•›es PROER somou R$ 20,8 bilh›es, aproximadamente
2,7% do PIB mŽdio do tri•nio 95-96-97. O programa foi efetivamente conclu’do em meados
de 1997, quanto teve lugar a œltima opera•‹o de financiamento. Conforme podemos ler na
Tabela 4 a d’vida junto ao PROER somava aproximadamente R$ 23,8 bilh›es em junho de
2005. O saldo sem cobertura - diferen•a entre a d’vida total junto ao BCB (d’vida junto ao
PROER mais saldo devedor das reservas banc‡rias) e sua perspectiva de recebimento -,
correspondia a R$ 5,1 bilh›es, os quais encontravam-se devidamente provisionados no
balan•o patrimonial do BCB. Note-se que os bancos Bamerindus e Pontual, por exemplo, j‡
haviam pago as amortiza•›es e os juros devidos por conta do PROER, embora n‹o tivessem
liquidado as d’vidas oriundas dos saques a descoberto da conta de Reservas. ConvŽm
acrescentar ainda que em alguns casos, ao longo da vig•ncia do PROER, parte dos t’tulos, que
65
garantiam as linhas concedidas, foram substitu’dos, gerando valoriza•›es patrimoniais que
hoje s‹o fontes de disputas judiciais
18
.
Tabela 4 - PROER ± Situa•‹o atual
Fonte: Banco Central do Brasil. Balan•o data-base: 30/06/2005.
4.5 A supervis
‹o banc‡ria no Brasil prŽ-95
Gerir uma crise banc‡ria na escala daquela enfrentada pelo Brasil entre 1995-1996 seria
uma tarefa assustadora para qualquer banco central do mundo. O fato de essa crise n‹o ter
levado a um p‰nico financeiro geral ou ao colapso deve-se ˆ coragem e ˆ criatividade de um
pequeno grupo de funcion‡rios do BCB que cometeram erros, mas conseguiram manter o
sistema intacto.
18
Os antigos controladores do Banco Nacional est‹o acionando a Uni‹o para for•ar o governo reconhecer pelo
valor de face crŽditos que o Nacional tem com o FCVS e a indeniz‡-los pela venda da parte boa da institui•‹o ao
Unibanco, feita pelo BCB, pelo ‡gio de R$ 300 milh›es, considerado baixo pelos controladores do Nacional.
Com o FCVS em poder do Nacional contado pelo valor de face, de R$ 14,9 bilh›es em vez dos R$ 5,3 bilh›es
em que est‹o avaliados pelo BCB agora, o Nacional, em liquida•‹o extrajudicial, estaria superavit‡rio. A fam’lia
Magalh‹es Pinto pensa em propor antecipar o fim da liquida•‹o por um acordo pelo qual os controladores do
Nacional abririam m‹o de um eventual super‡vit ao fim do processo e o BCB de uma poss’vel d’vida Em outros
casos, como o do Econ™mico, o controlador n‹o aceita isso.
66
Os problemas institucionais do Banco Central nos anos 90 estiveram no centro dos
esfor•os para estabilizar a economia brasileira poder’amos resumi-los assim:
· Fraqueza pol’tica. Na desordem dos planos de estabiliza•‹o fracassados desde
1985 atŽ 1994, os v‡rios presidentes do BCB no leme do sistema financeiro do
pa’s tornaram-se figuras sem for•a pol’tica ou autonomia operacional.
· Excesso de fun•›es. O BCB do per’odo inflacion‡rio andava a reboque das
iniciativas do poder executivo gerando caixa ou executando planos heterodoxos.
Seu fracasso no papel de guardi‹o da estabilidade dos pre•os e da integridade do
sistema financeiro deve-se tanto ˆ fraqueza pol’tica quanto ao excesso de
responsabilidades em muitas ‡reas. AtŽ o final da dŽcada de 80, o BCB operava
32 programas de desenvolvimento, tais como emprŽstimos ˆ agricultura e a
pequenos neg—cios, financiados quase que totalmente por emiss‹o de moeda.
· Estrutura de pessoal. Nenhum concurso foi realizado de 1979 a 1993. No per’odo
anterior ao Plano Real, apenas 632 inspetores estavam envolvidos diretamente na
supervis‹o de um sistema financeiro complexo e vol‡til.
· Supervis‹o dos bancos. No que se refere ˆ supervis‹o banc‡ria, o enfoque
principal do per’odo anterior ao Plano Real situava-se na adequa•‹o das
atividades dos bancos aos procedimentos e regras vigentes, analisando-se de
forma individualizada as v‡rias carteiras e as distintas institui•›es pertencentes
aos conglomerados. Assinale-se que n‹o era dada prioridade ˆ an‡lise dos riscos
a que estava submetida ˆ institui•‹o como um todo, nem o conglomerado.
O estopim de uma crise sist•mica foi aceso pela crise do Banco Econ™mico, em agosto
de 1995 e do Banco Nacional, em novembro, uma crise que se afigurava muito mais grave do
que todas as crises banc‡rias anteriores, devido ˆ dimens‹o desses bancos. Foi essa avalia•‹o
67
de amea•a de uma crise sist•mica que levou o governo a lan•ar um plano de emerg•ncia, o
PROER e de outras medidas saneadoras e de fortalecimento do sistema financeiro, em
novembro de 1995.
O BCB, embora conhecendo parte das dificuldades enfrentadas pelo Econ
™mico e pelo
Nacional, optou pela tentativa de viabilizar solu•›es de mercado, financiando a ambos
enquanto procurava solu•›es n‹o traum‡ticas para o sistema banc‡rio como um todo. Por
outro lado, n‹o Ž descart‡vel a hip—tese de que um dos critŽrios de decis‹o tenha sido tentar
preservar, atŽ onde fosse poss’vel, os propriet‡rios dos bancos em dificuldade, face ˆ ineg‡vel
exist•ncia de v’nculos de toda ordem entre os diretores do BCB e os banqueiros privados
(Datz, 2002).
E02$*$A0//+U+4+,*,&$,0$*5(*V*2&6)0$,*$'(+/&$S+6*6'&+(*$'02$ '06/&TYZ6'+*/$6&5*)+V*/$
para a estabilidade da economia, foi imprescind’vel a participa•‹o direta do Governo atravŽs
de um arcabou•o institucional que facilitasse a reestrutura•‹o do sistema financeiro da
maneira mais r‡pida e segura para a sociedade brasileira. Assim, no in’cio de novembro de
1995, o Governo adotou um conjunto de medidas voltadas ˆ reestrutura•‹o e ao
fortalecimento do sistema financeiro nacional. Entre essas medidas, destacam-se:
· Estabelecimento de incentivos fiscais para a incorpora•‹o de institui•›es
S+6*6'&+(*/$ LG-$ 6q$ g<ghf$ ,&$ NOpggpfnPC$ A&(2+)+6,0$ TB&[$ L+P$ *$ +6/)+)B+7D0$
incorporadora contabilizasse como perda crŽditos de dif’cil recupera•‹o da
institui•‹o incorporada, e (ii) a institui•‹o incorporadora pudesse contabilizar
como ‡gio a diferen•a entre a valor patrimonial da participa•‹o societ‡ria
adquirida e o valor da aquisi•‹o, sendo essa diferen•a compensada nos
exerc’cios fiscais posteriores.
· Institui•‹o do Programa de Est’mulo ˆ Reestrutura•‹o e ao Fortalecimento do
68
%+/)&2*$ r+6*6'&+(0$ c*'+06*4$ L-dI=dP$ Ld&/04B7D0$ 6q$ M<MNa$ ,&$ NOpggpfnP<$ R/$
institui•›es financeiras que viessem a participar desse programa teriam acesso a
uma linha de crŽdito especial; poderiam diferir em atŽ dez semestres os gastos
com a reestrutura•‹o, reorganiza•‹o e moderniza•‹o, e poderiam ficar
temporariamente fora das exig•ncias do limite operacional do acordo da
BasilŽia.
· Cria•‹o do de um fundo de garantia de dep—sitos de capital privado o Fundo
s*(*6)+,0($ ,&$ E(3,+)0/$ LrsEP$ Ld&/04B7D0$ 6q$ M<Mgg$ gjpggpfnP<$ =/)&$ SB6,0$
estabeleceu uma garantia de atŽ R$ 20 mil
19
para o total de crŽditos de cada
pessoa contra todas as institui•›es do mesmo conglomerado financeiro,
abrangendo, inclusive, todas as institui•›es financeiras que foram submetidas
aos regimes de interven•‹o e/ou liquida•‹o extrajudicial desde o in’cio do Plano
Real. Esse fundo Ž administrado pelos pr—prios bancos, e Ž financiado atravŽs da
contribui•‹o mensal de 0,025% do montante dos saldos das contas seguradas.
· Barreiras de entrada - dificultou-se a constitui•‹o de novas institui•›es
financeiras e criou-se incentivo para os processos de fus‹o, incorpora•‹o e
)(*6/S&(Z6'+*$ ,&$ '06)(04&$ *'+06?(+0$ Ld&/04B7D0$ 6q$ M<212 de 16/11/95). Essa
norma aumentou a exig•ncia m’nima de capital para a constitui•‹o de novos
bancos, sem alterar o limite m’nimo exigido nos casos de fus‹o, incorpora•‹o e
transfer•ncia de controle acion‡rio.
Entre os princ
’pios que devem ser seguidos para se efetuar uma reforma saud‡vel do
sistema financeiro, um dos mais importantes Ž evitar opera•›es de socorro para os bancos,
19
Este valor permanece inalterado atŽ a presente data. Segundo o FMI, o valor ideal do seguro de dep—sitos deve
corresponder a uma quantia de atŽ tr•s vezes o valor do PIB per c‡pita anual do pa’s, em moeda local.
69
sem que haja a modifica•‹o do controle acion‡rio. Caso isso n‹o aconte•a, corre-se o risco de
salvar bancos que foram administrados irresponsavelmente, com a possibilidade de que, no
futuro, o mesmo fato volte a ocorrer.
Dessa forma, o PROER n
‹o foi concebido para ser um programa de socorro a
banqueiros, mas sim um programa institu’do para garantir a estabilidade do sistema
financeiro, evitando que problemas de liquidez e/ou solv•ncia de alguma institui•‹o financeira
ocasionasse uma crise sist•mica, prejudicando todos os setores da economia.
Definidas as linhas b‡sicas do programa de ajuste do sistema financeiro, faziam-se
necess‡rias mudan•as na legisla•‹o que permitissem ao Banco Central agir de forma
preventiva quando os bancos n‹o estivessem cumprindo as normas exigidas ou estivessem
'02$/3(+0/$A(0U4&2*/$S+6*6'&+(0/<$R$`&+$6q$j<iNiC$TB&$,+/A8&$/0U(&$*$+6)&(V&67D0$&$4+TB+,*7D0$
de institui•›es financeiras, n‹o permitia uma atua•‹o preventiva por parte do Banco Central,
alŽm de limitar responsabilidade dos controladores de institui•›es financeiras que n‹o
estivessem diretamente envolvidos na administra•‹o do banco. Desde ent‹o, o Banco Central
vem adotando um conjunto de medidas para melhorar a fiscaliza•‹o banc‡ria, destacando-se:
· Aumento do poder de interven•‹o do Banco Central nas institui•›es financeiras
LG-$6q$g<gaM$,&$ghpggpfnC$'06V&()+,*$6*$`&+$f<iih
de 14/03/1997): permitiu ao
Banco Central exigir das institui•›es com problemas de liquidez: (i) novo aporte
de recursos; (ii) transfer•ncia do controle acion‡rio; e/ou (iii) reorganiza•‹o
/0'+&)?(+*C$ *)(*V3/$ ,&$ +6'0(A0(*7D0C$ SB/D0$ 0B$ '+/D0<$ I/$ *()<$ gq$ &$ Mq$ ,*$ G-$
especificam que nos regimes de interven•‹o e liquida•‹o extrajudicial de
institui•›es financeiras, os controladores podem ser responsabilizados, mesmo
que n‹o participem da administra•‹o direta da institui•‹o.
· Instituiu a responsabilidade das empresas de auditoria cont‡bil ou dos auditores
70
cont‡beis independentes em casos de irregularidades na institui•‹o financeira
LG-$6q$g<OOi$,&$ gOpNOpfjP<$I$0UX&)+V0$ ,&//*$2&,+,*$3$S0(7*($TB&$0/$*B,+)0(&/$
externos informem o BCB sempre que sejam identificados problemas ou que o
banco esteja negando a divulga•‹o de informa•›es.
· Alterou a legisla•‹o que trata da abertura de depend•ncias dos bancos no exterior
e consolidou as demonstra•›es financeiras dos bancos no Brasil com suas
A*()+'+A*78&/$ 60$ &@)&(+0($ Ld&/04B7D0$ 6q$ M<ONM$ ,&$ MnpNhpfjP. Essa medida
estabeleceu: (i) aumento do capital m’nimo exigido para a constitui•‹o de bancos
com depend•ncias (ag•ncias, escrit—rios de representa•‹o, filiais) no exterior; (ii)
aumento do capital m’nimo exigido para a constitui•‹o de depend•ncias no
exterior; (iii) que o Banco Central passe a fiscalizar as opera•›es das
depend•ncias e empresas em que o banco tenha participa•‹o no exterior. Caso
essa fiscaliza•‹o n‹o seja permitida ou garantida pelo pa’s estrangeiro, implicar‡
dedu•‹o de todas as participa•›es do banco no exterior do seu patrim™nio
l’quido, para fins de apura•‹o dos limites operacionais; e (iv) consolida•‹o das
demonstra•›es financeiras no Brasil com as demonstra•›es financeiras do banco
no exterior para efeitos de calculo dos limites operacionais do "Acordo de
BasilŽia".
· Permitiu a cobran•a de tarifas pela presta•‹o de servi•os por parte das
+6/)+)B+78&/$ S+6*6'&+(*/$ Ld&/04B7D0$ 6q$ M<ONO$ ,&$ MnpNhpfjP[$ =/)*$ d&/04B7D0$
permite que as institui•›es financeiras possam cobrar tarifas pela presta•‹o de
servi•os, desde a emiss‹o de um segundo talon‡rio de cheque no m•s atŽ a
presta•‹o de servi•os mais sofisticados. Antes do Plano Real, devido ao alto
valor da receita inflacion‡ria, os bancos n‹o costumavam cobrar tarifas de seus
71
clientes, o que representava, portanto, um benef’cio impl’cito para todos os
depositantes.
· A consolida•‹o do novo Sistema de Pagamentos Brasileiro (SPB) em 22/04/02,
com gerenciamento de clearings privadas sob supervis‹o do BCB, mitigando o
risco de liquida•‹o nas opera•›es interbanc‡rias.
· E(+*7D0$,*$E&6)(*4$,&$d+/'0$,&$E(3,+)0$Ld&/04B7D0$6q$M<OfN$,&$MMpNnpfhP<$-*(*$
ampliar a base de dados e para facilitar ainda mais as consultas, o Banco Central
lan•ou, em substitui•‹o ˆ Central de Risco de CrŽdito, o Sistema de Informa•›es
de CrŽdito do Banco Central ! SCR. O SCR Ž um banco de dados alimentado
mensalmente pelas institui•›es financeiras, mediante coleta de informa•›es
sobre as opera•›es concedidas. Atualmente, s‹o armazenadas no banco de dados
do SCR as opera•›es dos clientes com responsabilidade total igual ou superior a
R$ 5 mil, a vencer e vencidas, e os valores referentes ˆs fian•as e aos avais
prestados pelas institui•›es financeiras a seus clientes. O Sistema de
Informa•›es de CrŽdito do Banco Central ! SCR Ž o principal instrumento
utilizado pela supervis‹o banc‡ria para acompanhar as carteiras de crŽdito das
institui•›es financeiras. Nesse sentido, desempenha papel importante na garantia
da estabilidade do Sistema Financeiro Nacional e na preven•‹o de crises,
proporcionando mais facilidades para os tomadores de emprŽstimos e maior
transpar•ncia para a sociedade.
4.6 Transforma
•›es na supervis‹o banc‡ria no Brasil
Embora a crise banc
‡ria tivesse, em termos comparativos, um custo relativamente baixo,
72
como podemos ver na Tabela 5, a falta de antevis‹o dos problemas e o choque com o tamanho
do rombo deixado pelo Nacional e pelo Econ™mico deixaram claro que a fiscaliza•‹o do BCB
estava atrasada nos mŽtodos, com sŽrias car•ncias de pessoal e sem ferramentas atualizadas de
trabalho. A fus‹o entre um sistema financeiro desorganizado e descapitalizado e uma
supervis‹o banc‡ria ineficiente elevou substancialmente o risco de uma crise sist•mica.
Evidenciou-se a necessidade de uma profunda reformula•‹o no modelo de supervis‹o do
Sistema Financeiro Nacional, atŽ ent‹o baseada no modelo prescritivo, ou seja, concentrada
no acompanhamento da situa•‹o econ™mico-financeira das institui•›es e na verifica•‹o da
observ‰ncia aos regulamentos e aos limites para as atividades das institui•›es financeiras.
Tabela 5
± Custo dos Programas de Ajuste do Sistema Financeiro
Ano
Pa’s
EmprŽstimos/PIB - %
1982
Argentina
13,0
1985
Chile
19,6
1985
Col™mbia
6,0
1994
Venezuela
13,0
1991-93
Finl‰ndia
8,2
1988-92
Noruega
4,5
1991-93
SuŽcia
4,5
1991
Estados Unidos
5,1
1995-96
Brasil
20
4,9
Fonte: Rojas-Suarez, Liliana e Weisbrod, Steven R. "Banking Crises in Latin America: Experience and Issues", IDB (1995).
A mudan
•a na abordagem da supervis‹o, passando para um modelo prudencial e
centrado no risco, exigiu altera•›es importantes nas metodologias e nos processos de
20
O valor liberado para o Brasil consiste da capitaliza•‹o do Banco do Brasil (R$ 8 bilh›es) mais o total dos
emprŽstimos do Proer (R$ 20,8 bilh›es) somados aos saques a descoberto nas reservas bancarias (R$ 10,6
bilhoes)
73
supervis‹o, sendo as mesmas tratadas em v‡rias se•›es deste relat—rio. AlŽm disso, foi
necess‡rio implantar uma sŽrie de medidas, tanto de natureza administrativa quanto de
natureza operacional, que resultaram numa forma de atua•‹o da supervis‹o muito diferente da
adotada atŽ meados de 1997.
A supervis
‹o passou a olhar com prioridade absoluta os riscos a que estavam expostas as
institui•›es e os conglomerados financeiros/econ™micos, compreendendo o seu conjunto de
opera•›es, o grupo econ™mico em que a institui•‹o est‡ inserida e a sua participa•‹o no
conjunto do sistema financeiro.
A partir da ado
•‹o dos princ’pios do acordo de BasilŽia toda a sistem‡tica da supervis‹o
bancaria se alterou. Por intermŽdio da Resolu•‹o 2099/94, editada um m•s ap—s o lan•amento
do Plano Real, o Conselho Monet‡rio Nacional fixou os limites m’nimos de capital e
Patrim™nio L’quido para institui•›es financeiras, com o objetivo de enquadrar o sistema
financeiro nacional aos padr›es internacionais de solv•ncia e liquidez.
O normativo determina a liquida•‹o extrajudicial das institui•›es que n‹o se
enquadrarem nas exig•ncias de capital e patrim™nio m’nimos; n‹o apresentarem plano de
regulariza•‹o no prazo previsto; n‹o tiverem seu Plano aprovado pelo Banco Central do Brasil
ou descumprirem o que foi estabelecido. AlŽm disto, o ap•ndice I desta Resolu•‹o disciplina a
autoriza•‹o para funcionamento, transfer•ncia de controle acion‡rio e reorganiza•‹o das
institui•›es financeiras, determinando que a concess‹o de autoriza•‹o de funcionamento fica
condicionada ˆ comprova•‹o, pelos controladores, de situa•‹o econ™mica compat’vel com o
empreendimento; a inexist•ncia de restri•›es cadastrais aos administradores e gerentes e a
integraliza•‹o de capital correspondente ao limite m’nimo fixado para a institui•‹o.
Os procedimentos de inspe•‹o direta foram profundamente alterados, passando a ser
realizados por equipes especializadas, mas multidisciplinares e sob uma coordena•‹o œnica,
74
permitindo focalizar aspectos de maior complexidade na atua•‹o da institui•‹o em tela, mas
escapando ao risco de uma vis‹o fragmentada em termos de supervis‹o. Com grande nœmero
de inspetores em cada trabalho, num mesmo intervalo de tempo e examinando as posi•›es de
diversas carteiras em uma œnica data-base, buscava-se a no•‹o de conjunto da institui•‹o e do
grupo econ™mico que integra.
75
5 A crise banc‡ria atual e o caso Santos
Um banco
Ž uma institui•‹o que n‹o quebra pelo passivo. Diferente das demais
empresas, ele quebra pelo ativo. Uma carteira de ativo de m‡ qualidade leva ˆ desconfian•a
que leva eventualmente ˆ insolv•ncia da institui•‹o.
Embora a atual crise dos bancos pequenos e m
Ždios tenha poucas chances de causar
maiores danos ˆ economia brasileira, ela determina perdedores e vencedores e implicar‡
certamente em altera•›es no futuro desenho do sistema financeiro nacional. A concentra•‹o
bancaria tende a crescer e o espa•o para os bancos que atendem ao middle market parece ter
um futuro restrito.
A conjun
•‹o da interven•‹o no Banco Santos com os esc‰ndalos pol’ticos envolvendo
outros pequenos e mŽdios bancos, criou um cen‡rio, sen‹o de crise, de um sŽrio distress
financeiro. A atua•‹o do BCB tem sido seriamente questionada, embora no geral, ela tenha se
pautado pelos limites legais de a•‹o. AlŽm disso, medidas do BCB t•m evitado uma
TB&U(*,&+(*$6&/)&$/&52&6)0$U*6'?(+0C$'BX*/$'06/&TYZ6'+*/$/D0$/&2A(&$+2A(&V+/9V&+/<$
5.1 O caso do Banco Santos
Em mar
•o de 2003 a revista Conjuntura Econ™mica publicou:
1t&/)*TB&$ &6)(&$ 0/$ U*6'0/$ ,&$ 23,+0$ A0()&C$ 0$ %*6)0/$ S0+$ 0$ 2&4:0($ &6)(&$ 0/$ ga$
analisados que atuam no segmento conhecido como middle market e n‹o planeja mudar a
estratŽgia. Opera focado no atendimento a empresas de mŽdio e grande porte (com
faturamento anual acima de R$30 milh›es), oferecendo servi•os e produtos banc‡rios com
76
destaque para as linhas de financiamento. O banco aumentou o volume de crŽdito em 40,3%
no ano passado em rela•‹o a 2001. Os nœmeros confirmam: patrim™nio l’quido 32,5% maior;
42,8% a mais de dep—sitos; e rentabilidade de 23,5%. Seus principais executivos garantem que
o banco manter‡ a mesma estratŽgia que assegurou s—lido crescimento ao longo dos œltimos
10 anos. O executivo considera consolidado o setor banc‡rio e n‹o v• perspectivas de
2B,*67*/$&@A(&//+V*/C$6&2$2&/20$B2$A0//9V&4$20V+2&6)0$,&$*TB+/+78&/$0B$SB/8&/<1
Observando a trajet—ria do Banco Santos a partir de 2000, Ž imposs’vel n‹o reconhecer
o impressionante esfor•o de crescimento. A institui•‹o triplicou seu patrim™nio liquido em 4
anos (de R$ 204 milh›es em 06/2000 para R$ 600 milh›es em 06/2004), seu total de ativos
praticamente dobrou chegando a R$ 6.758 milh›es. O Banco Santos foi o banco que mais
cresceu em termos patrimoniais entre 1994 e 2001; seu patrim™nio se multiplicou por 16 vezes
no per’odo, enquanto os grandes bancos de varejo cresceram entre 5 e 7 vezes no mesmo
intervalo de tempo. Seus indicadores financeiros, como grau de alavancagem, lucratividade,
’ndice de BasilŽia, mantiveram-se dentro da normalidade. AlŽm disso, alguns pr•mios
pœblicos e uma forte campanha publicit‡ria, alŽm do marketing pessoal de seu controlador, o
Sr. Edemar Cid Ferreira, um grande colecionador e mecenas das artes, tornaram o nome do
Banco Santos em uma espŽcie de case de sucesso no mercado financeiro.
Em 2003, o banco partiu para a estratŽgia de conquistar clientes pessoas f’sicas,
principalmente depois da contrata•‹o de Ricardo Gribel, ex-presidente da Visa. Desde 2002 o
BCB mantinha o Banco Santos sob supervis‹o evidenciada, vale dizer monitoramento
cont’nuo, devido a uma sŽrie de opera•›es n‹o-usuais, que de maneira recorrente eram
observadas na institui•‹o.
O Banco Santos teve a sua interven
•‹o decretada pelo Ato Presidencial n
o
1.082, de 12
de novembro de 2004, com base Lei 6.024, de 13.03.74, tendo em vista o comprometimento
77
da situa•‹o econ™mico-financeira da institui•‹o, com deteriora•‹o da situa•‹o de liquidez,
bem como a infring•ncia ˆs normas que disciplinam a atividade banc‡ria e a inobserv‰ncia ˆs
determina•›es do Banco Central. A imprensa e algumas a•›es judiciais alegam que o BCB
agiu tardiamente, uma vez que ele tinha conhecimento que o Banco Santos incrementava seus
resultados.
A a
•‹o do BCB se pautou pela estreita observ‰ncia da legisla•‹o mantendo um
acompanhamento regular e constante do Banco Santos. A partir de 2001, o BCB passou a
manter um acompanhamento da liquidez e da situa•‹o econ™mico-financeira do Banco Santos.
Neste ano, o Banco Santos adquiriu da Invest Santos Neg—cios, Administra•‹o e Participa•‹o
! empresa controlada pelo Banco Santos - quotas representativas de 99% do capital social da
E-Financial Empreendimentos e Participa•›es Ltda. por R$ 988 mil. Na mesma data, o Banco
Santos vendeu as mesmas quotas da E-Financial para a Procid Participa•›es e Neg—cios S.A.
! empresa controladora do Banco Santos ! por R$ R$ 51 milh›es, pag‡veis em 10 parcelas
mensais. Tal opera•‹o, que resultou num lucro escritural de R$ 50 milh›es, foi classificada
A&40$]E]$'020$16D0-B/B*4;C$6D0$/&6,0C$&6)(&)*6)0C$'06/+,&(*,a irregular ou ilegal. O BCB
determinou o provisionamento integral desses crŽditos, quando foram liquidados com recursos
de empresas off-shore. Diante de tal determina•‹o, o Banco Santos alterou a forma de
pagamento, que passou a ser venda ˆ vista, tendo comprovado o efetivo recebimento dos
valores.
Em 2002, devido
ˆ preocupa•‹o com a redu•‹o dos n’veis de liquidez e os resultados
,&'0((&6)&/$ ,&$ 0A&(*78&/$ 16D0-B/B*+/;$ 0U)+,0/$ A&4*$ +6/)+)B+7D0$ 60$ *60$ ,&$ MNNgC$ 0$ ]*6'0$
Santos foi comunicado que os fatos apurados demonstravam que a institui•‹o apresentava
desequil’brio estrutural e que, em decorr•ncia de tal constata•‹o, o Banco estava sendo
'4*//+S+'*,0$6*$'06,+7D0$,&$1&2$&V+,Z6'+*;C$'06,+7D0$&//*$TB&$0$/BU2&)+*$*$206+)0(amento
78
constante por parte da supervis‹o do BCB. Foram determinados ajustes nas provis›es de
crŽdito, de maneira que a carteira de crŽdito refletisse adequadamente os riscos de
inadimpl•ncia dos tomadores de crŽdito, nos termos exigido pela Resolu•‹o CMN n
o
2.682/99. Os ajustes determinados foram da ordem R$ 40 milh›es. O Banco Santos efetuou os
ajustes determinados. Todavia, para suportar o impacto de tais ajustes no seu Patrim™nio
L’quido, o Banco aumentou, em dezembro de 2002, o capital social em R$ 71,2 milh›es, parte
por meio de subscri•‹o em espŽcie e parte atravŽs de capitaliza•‹o de juros sobre o capital
pr—prio.
Em meados de 2003, o BCB imp
™s um forte ajuste nas classifica•›es das opera•›es de
crŽdito por n‹o refletirem adequadamente o risco de crŽdito dos tomadores. Tais ajustes
implicaram no desenquadramento da institui•‹o financeira ao padr‹o de Patrim™nio L’quido
exigido pela Resolu•‹o CMN no 2.099/94. Em dezembro de 2003, em resultado de novo
trabalho de fiscaliza•‹o, observou-se que a contabiliza•‹o das opera•›es com op•›es flex’veis
referenciadas em Ibovespa contrariavam o disposto na Circular Bacen no 3.082/02, foi
determinado ˆ institui•‹o a corre•‹o da irregularidade, com ajustes cont‡beis da ordem R$
150 milh›es. Esta opera•‹o fez com que o lucro da institui•‹o referente ao per’odo encerrado
em 30.6.2003 fosse artificialmente incrementado, n‹o refletindo adequadamente a sua situa•‹o
econ™mico-financeira
21
. O BCB abriu um Processo Administrativo contra o Banco Santos e
foi efetuada comunica•‹o dos fatos ao MinistŽrio Pœblico Federal.
21
As op•›es flex’veis, feitas no mercado futuro, eram marcadas e contabilizadas diariamente pela varia•‹o do
CDI (Certificado de Dep—sito Interfinanceiro). Mas em 2002, o BCB ordenou que tambŽm as op•›es flex’veis
fossem marcadas a mercado, ou seja, no caso de op•›es pela varia•‹o dos ativos futuros na BM&F. Mas nesta
Žpoca, ainda com o estresse da elei•‹o de Lula, a volatilidade come•ou a gerar lucros e preju’zos excessivos
alternadamente, segundo os diretores. No primeiro trimestre de 2003, foram preju’zos e depois altos lucros. Para
poder fazer a marca•‹o, os diretores procuraram a BM&F e passaram a usar uma f—rmula da pr—pria bolsa. O
BCB teria aceito o novo critŽrio e teria aprovado todos os balan•os do banco atŽ junho de 2003. Em outubro do
mesmo ano, entretanto, o BCB teria mudado de opini‹o, segundo os ex-dirigentes do Banco Santos. A dire•‹o do
BCB passara a entender que teria que se voltar ao critŽrio do CDI porque os lucros gerados pela marca•‹o a
mercado se tornaram fict’cios.
79
Em decorr•ncia dos ajustes efetuados o Banco Santos deveria encerrar o semestre com
preju’zo. Assim, para evitar tal fato, que seria prejudicial ˆ imagem da institui•‹o junto aos
investidores, o Banco efetuou nos meses de novembro e dezembro de 2003 cess›es de crŽdito
(crŽditos estes que eram de dif’cil liquida•‹o) ˆ empresa Finsec Securitizadora, gerando lucros
da ordem de R$ 85 milh›es. AlŽm disso, a institui•‹o financeira alienou investimentos para a
empresa Procid Participa•›es (controladora do Banco) que resultaram em receitas n‹o
operacionais de R$ 58 milh›es e lucro n‹o operacional de R$ 34 milh›es. Tais opera•›es
foram consideradas pouco usuais, porŽm n‹o irregulares. Registre-se que os recursos
utilizados para o pagamento destas opera•›es tiveram origem no exterior, n‹o sendo poss’vel
obter mais informa•›es sobre as empresas envolvidas, pois a supervis‹o banc‡ria tem
limita•›es legais e territoriais para obter informa•›es do exterior, especialmente de opera•›es
originadas nos chamados para’sos fiscais.
No inicio de 2004, em resultado de trabalho de fiscaliza
•‹o, foi assinado um Termo de
Comparecimento
22
, no qual se apontavam ajustes de R$ 562 milh›es, referentes a opera•›es
de crŽdito (R$ 512 milh›es), t’tulos e valores mobili‡rios (R$ 38 milh›es) e provis›es para
conting•ncias (R$ 12 milh›es).
Merece registro tamb
Žm que, desde 2001, o Banco Santos se destacava entre os
maiores repassadores de recursos do BNDES para exporta•‹o, e chegou a liderar essa rela•‹o
de agentes financeiros. O fluxo de emprŽstimos concedidos pelo BNDES, tendo o Banco
Santos como repassador foi de R$ 1 bilh‹o em 2001 e 2002; de R$ 800 milh›es em 2003, e
22
Termo de Comparecimento Ž o instrumento pelo qual o Banco Central do Brasil comunica ˆs institui•›es
financeiras a inobserv‰ncia dos padr›es m’nimos de capital e patrim™nio l’quido, defici•ncias de controle interno,
bem como a exist•ncia de outros fatos considerados graves. Por meio dele, os administradores das institui•›es
ficam comprometidos a entregar ao Banco Central, em prazo previsto estipulado, um plano de regulariza•‹o,
referendado pela diretoria e pelo conselho de administra•‹o da institui•‹o, com um cronograma de saneamento.
(Res. CMN 2.099).
80
reduziu-se sensivelmente para menos de R$ 300 milh›es em 2004, quando o Banco Santos
passou a ocupar a oitava posi•‹o. Do total de R$ 953 milh›es na carteira do Banco Santos no
BNDES/Finame, as linhas de exporta•‹o respondiam por R$ 564 milh›es, equivalentes a
cerca de US$ 200 milh›es. As demais opera•›es, no montante de R$ 389 milh›es,
representam menos de 1% dos desembolsos totais do BNDES este ano. Dos totais de repasses
de linhas BNDES/Finame, cerca de 30% retornavam ao Banco Santos na forma de dep—sitos ˆ
A(*\0C$ '*(*')&(+\*6,0$ *$ 0A&(*7D0$ 1U*)&$ &$ V04)*;<$ =/)*$ 0A&(*7D0$ 6D0$ &(*$ '06,+\&6)&$ '02$ 0/$
critŽrios estabelecidos pelo BNDES, e resultava da situa•‹o de iliquidez em que se encontrava
a institui•‹o. Os clientes envolvidos nesta opera•‹o ficar‹o como credores na lista de
reclamantes quirograf‡rios da massa falida. O BNDES e o Finame passaram a ser titulares de
todos os crŽditos repassados pelo Banco Santos atŽ a data da liquida•‹o. S‹o 247 opera•›es no
BNDES, no valor de R$ 804 milh›es, e 843 opera•›es na Finame, no montante de R$ 149
milh›es.
Das opera
•›es de crŽdito objeto de ajuste pelo BCB, algumas delas foram consideradas
irregulares (opera•›es de crŽdito envolvendo as empresas Quality Neg—cios e Participa•›es
Ltda., Delta Agroneg—cios Servi•os e Participa•›es Ltda., Omega Servi•os e Participa•›es
Ltda. e Creditar Neg—cios e Participa•›es). Essas opera•›es de crŽdito foram concedidas a
quatro empresas, ligadas ao Bank of Europe
23
,$'06:&'+,*/$'020$15(&5*/;C$60$)0)*4$,&$du$MaO$
milh›es. Os emprŽstimos foram registrados na central de risco do BCB com CNPJ de outras
empresas, com baixo risco de crŽdito como Braskem, Cosipa e P‹o de A•œcar. Segundo
alguns diretores, houve uma falha no sistema, por isso, o registro foi alterado. Mas o BCB
acredita em uma fraude. Os diretores estatut‡rios do Banco Santos receberam em abril de
2004 uma carta do BCB que os colocava a par de uma manipula•‹o no banco de dados da
23
Institui•‹o com sede em Ant’gua, maior parceiro internacional do Banco Santos, com fortes ind’cios de pertencer ao
conglomerado do Banco Santos, embora seu controlador negue.
81
central de risco de crŽdito do pr—prio BCB. A descoberta da manipula•‹o precipitou a troca de
parte da diretoria do Banco Santos. Revelou-se que os emprŽstimos sa’ram do banco e foram
parar em offshores controladas pelo Sr. Edemar Cid. O esquema de controle imita as
matrioshkas, as bonequinhas russas em que uma boneca maior sempre esconde uma menor
dentro de si. A Quality Ž controlada por uma offshores chamada Arletti, que por sua vez Ž
controlada pela Shepparton, que tem a•›es ao portador, que est‹o no cofre de dona Vera,
secret‡ria do banqueiro. Todas as offshores que controlam as quatro empresas, que tomaram
emprestado R$ 283 milh›es, t•m a•›es ao portador.
No inicio de 2004, o PL do banco era de R$ 567 milh
›es, mas o BCB exigiu
provisionamento de R$ 283 milh›es em fun•‹o dos emprŽstimos ˆs empresas "gregas", mais
R$ 134 milh›es de um emprŽstimo feito ˆ Caoa, porque era sempre renovado, mais R$ 90
milh›es da J. Ver’ssimo, num total de R$ 512 milh›es relativos a opera•›es de crŽdito, alŽm
dos ajustes referentes a t’tulos e valores mobili‡rios de R$ 38 milh›es e provis›es para
conting•ncias de R$ 12 milh›es, sobrando apenas pouco mais de R$ 50 milh›es no
patrim™nio.
Tais ajustes levaram a institui
•‹o financeira a descumprir o padr‹o de Patrim™nio
L’quido exigido pela Resolu•‹o CMN n
o
2.099/99. Assim, o controlador da institui•‹o foi
notificado a apresentar, no prazo de trinta dias, um plano de regulariza•‹o, acompanhado de
cronograma de execu•‹o, ficando registrado que a n‹o apresenta•‹o do plano de regulariza•‹o
no prazo previsto, a n‹o aprova•‹o do plano pelo Banco Central ou o seu descumprimento,
sujeitavam a institui•‹o ˆ aplica•‹o do disposto no artigo 15 da Lei n
o
6.024/74, isto Ž, a
decreta•‹o da liquida•‹o extrajudicial.
82
O Banco Santos solicitou prazo adicional, o que foi concedido, e, em julho de 2004, o
Banco apresentou o plano para exame do BCB. Essencialmente, o plano apresentado n‹o
contemplava a capitaliza•‹o do Banco, mas apenas uma troca de ativos de crŽdito.
Em agosto de 2004, o BCB informou ao Banco Santos que, ap—s an‡lise dos
argumentos apresentados no plano de regulariza•‹o, este foi considerando n‹o atendido,
ratificando a determina•‹o da ado•‹o de medidas que promovessem o reequil’brio econ™mico-
financeiro da institui•‹o. Nesta ocasi‹o, pela primeira vez, o Banco Santos dava fortes sinais
de dificuldades para cumprir as determina•›es do BCB.
Em 5 de novembro de 2004, tendo em vista que a institui•‹o financeira continuava sob
fiscaliza•‹o, e que os novos fatos apurados indicavam o agravamento da sua situa•‹o
econ™mico-financeira, a diretoria da institui•‹o financeira foi chamada para assinar novo
Termo de Comparecimento, que apontava a necessidade de provisionamento da ordem de R$
703 milh›es, ocasionando um patrim™nio l’quido negativo de R$ 101 milh›es. Neste
documento ficou consignada tambŽm a dificuldade da institui•‹o em cumprir com o
recolhimento do dep—sito compuls—rio e encaixe obrigat—rio sobre recursos a prazo, bem
como o baixo n’vel de liquidez que a institui•‹o vinha apresentando.
O BCB fiscaliza quase que diariamente o sistema banc‡rio com base nos dados
cont‡beis e de mercado. No caso do Banco Santos, o BCB constatou que o recolhimento
compuls—rio dos dep—sitos a prazo, que os bancos s‹o obrigados a fazer, n‹o estavam sendo
realizados havia vinte dias. Em novembro de 2004, o Banco Santos pleiteou ao BCB opera•‹o
de redesconto no valor de R$ 750 milh›es, com pedido de antecipa•‹o de R$ 200 milh›es;
n‹o apresentando, todavia, a documenta•‹o exigida pela legisla•‹o para exame do pleito.
A exemplo do Programa de Recupera•‹o Financeira apresentado ao BCB em julho,
que n‹o continha previs‹o de capitaliza•‹o do Banco, o mencionado Programa de
83
Reestrutura•‹o apresentado em novembro tambŽm n‹o contemplava medidas concretas para o
seu imediato reequil’brio econ™mico-financeiro. AlŽm desse fato, o acionista controlador
exp™s o agravamento das dificuldades enfrentadas pela institui•‹o financeira, admitindo que o
Banco San)0/$&/)*V*$16*$&2+6Z6'+*$,&$6D0$'umprir seus compromissos, expondo-se assim aos
ditames do art. 15 da Lei n
o
$jNMiC$TB&$A(020V&$/B*$4+TB+,*7D0$&@)(*XB,+'+*4;<
Diante de tais fatos, em 12 de novembro de 2004, a Diretoria de Fiscaliza•‹o submeteu
ˆ diretoria colegiada do Banco Central o Voto de Interven•‹o/Liquida•‹o, no qual se afirma
que, considerando:
· O grave comprometimento da situa•‹o econ™mico-financeira do Conglomerado
Financeiro Santos, evidenciado pelo passivo a descoberto da ordem de R$ 101
milh›es, em 31/07/2004, ap—s os ajustes regulamentares;
· A grave deteriora•‹o da situa•‹o de liquidez, ocasionada pela dr‡stica redu•‹o de seus
ativos de liquidez imediata;
· O fato de descumprimento crescente do recolhimento compuls—rio n‹o ter resolvido a
crise de liquidez imediata;
· A inobserv‰ncia ˆs determina•›es de aprovisionamento de opera•›es ativas;
· A acentuada depend•ncia de capitais de terceiros propiciando risco anormal para os
credores da institui•‹o;
· A incapacidade de gera•‹o de resultados positivos a partir de opera•›es banc‡rias
usuais;
· A circunst‰ncia de o acionista controlador n‹o ter demonstrado capacidade para injetar
recursos no Conglomerado em montante necess‡rio ao cumprimento do padr‹o de
Patrim™nio L’quido.
84
Restavam configuradas as hip—teses que autorizam a decreta•‹o do regime de
liquida•‹o extrajudicial no Banco Santos, com fundamento no artigo 1
o
, combinado com o
*()+50$ gnC$ +6'+/0$ mC$ *496&*/$ 1*;$ &$ 1U;C$ ,*$ `&+$ 6
o
6.024/74
24
, todavia, tendo em vista a
caracter’stica operacional da institui•‹o financeira, voltada preponderantemente para o
segmento empresarial e de investidores institucionais, assim como a inten•‹o declarada pelo
'06)(04*,0($ ,&$ V&6,&($ 0$ '06)(04&$ *'+06?(+0$ ,*$ +6/)+)B+7D0$ &C$ A0($ 2&+0$ ,&4*C$ *$ '06/&TY&6)&$
retomada das condi•›es regulares de funcionamento, entendeu-se mais apropriado a
decreta•‹o da interven•‹o, cuja execu•‹o se afigurava mais adequada ˆ preserva•‹o dos
interesses dos credores e do pr—prio mercado. O Voto de Interven•‹o foi aprovado pela
Diretoria Colegiada, tendo sido editado o Ato Presidencial n
o
1.082 na mesma data.
5.2 Problemas p—s-interven•‹o
Depois da descoberta do total de fraudes, o passivo a descoberto deixado pelo Banco
Santos passou a ser da ordem de cerca de R$ 2 bilh›es, valores a serem cobertos atravŽs de
crŽditos do FGC, liquida•‹o do imobilizado da institui•‹o, recupera•‹o de ativos
24
R()<$Mo$- Far-se-‡ a interven•‹o quando se verificarem as seguintes anormalidades nos neg—cios sociais da institui•‹o:
I - a entidade sofrer preju’zo, decorrente de m‡ administra•‹o, que sujeite a riscos os seus credores;
II - forem verificadas reiteradas infra•›es a dispositivos da legisla•‹o banc‡ria n‹o regularizadas ap—s as determina•›es do
Banco Central do Brasil, no uso das suas atribui•›es de fiscaliza•‹o;
III -$6*$:+A.)&/&$,&$0'0((&($TB*4TB&($,0/$S*)0/$2&6'+06*,0/$60/$*()/<$go$&$Mo$,0$t&'(&)0-4&+$6o$h<jjgC$,&$Mg$,&$XB6:0$,&$gfin$
(Lei de Fal•ncias), houver possibilidade de evitar-se a liquida•‹o extrajudicial.
-------------------------------------------------------
Art. 15 - Decretar-se-
‡ a liquida•‹o extrajudicial da institui•‹o financeira:
I - "ex officio":
a) em raz
‹o de ocorr•ncias que comprometam sua situa•‹o econ™mica ou financeira especialmente quando deixar de
satisfazer, com pontualidade, seus compromissos ou quando se caracterizar qualquer dos motivos que autorizem a declara•‹o
de fal•ncia;
b) quando a administra
•‹o violar gravemente as normas legais e estatut‡rias que disciplinam a atividade da institui•‹o, bem
como as determina•›es do Conselho Monet‡rio Nacional ou do Banco Central do Brasil, no uso de suas atribui•›es legais;
c) quando a institui•‹o sofrer preju’zo que sujeite a risco anormal seus credores quirograf‡rios;
d) quando, cassada a autoriza•‹o para funcionar, a institui•‹o n‹o iniciar, nos 90 (noventa) dias seguintes, sua liquida•‹o
ordin‡ria, ou quando, iniciada esta, verificar o Banco Central do Brasil que a morosidade de sua administra•‹o pode acarretar
preju’zo para os credores;
85
provisionados, bem como pelo arresto do patrim™nio do controlador. Grandes funda•›es est‹o
entre os credores prejudicados pela interven•‹o do Banco Santos, com destaque para a Real
Grandeza, funda•‹o dos funcion‡rios de Furnas e a Centrus, funda•‹o dos funcion‡rios
antigos do Banco Central. Um grupo que se autodenomina "V’timas do Banco Santos",
formado por investidores e poupadores, vai entrar com uma a•‹o coletiva na Justi•a Federal
contra o BCB e a CVM tentando responsabilizar as autarquias por uma suposta omiss‹o na
fiscaliza•‹o da institui•‹o financeira. Os credores alegam que houve neglig•ncia,
principalmente do BCB, que mesmo estando com fiscais dentro do Banco Santos n‹o
conseguiu evitar fraudes em opera•›es conjuntas com a empresa de administra•‹o de
recursos
25
. O banqueiro expropriado tambŽm acusa o BCB e certamente mover‡ seus
advogados em processos contra o BCB.
Vale ressaltar que embora o BCB, por raz
›es de sigilo banc‡rio e discri•‹o da atividade
supervis—ria, n‹o tenha tornado pœblico seu acompanhamento junto ao Banco Santos, v‡rios
sinais foram emitidos ˆ popula•‹o, principalmente aos investidores qualificados. Em
dezembro de 2003, a ag•ncia de classifica•‹o Fitch Atlantic Rating divulgou informa•‹o de
que estava rebaixando a classifica•‹o do Banco Santos. Em janeiro de 2004, foi a ag•ncia de
classifica•‹o 6!),-).-#/#0"".12 que rebaixou a classifica•‹o do Banco Santos.
No balan•o do primeiro semestre, o primeiro auditado pela Trevisan, o auditor notou
que R$ 186,6 milh›es em opera•›es de crŽdito foram classificadas de risco mŽdio para baixo,
de acordo com a Resolu•‹o 2.682/99 do Banco Central. "A an‡lise desses crŽditos, baseada na
25
Mas esses credores j‡ partem para a briga judicial tendo uma jurisprud•ncia contr‡ria como advers‡ria. Em
abril deste ano, o Superior Tribunal de Justi•a (STJ) isentou o Banco Central de qualquer responsabilidade pelas
perdas dos investidores no caso Coroa-Brastel. Os credores do grupo tambŽm sustentavam que o BCB teria sido
omisso no dever de fiscalizar porque a autarquia tinha conhecimento da situa•‹o de insolv•ncia e de
irregularidades cometidas pelo Coroa-Brastel. Mas o tribunal de segunda inst‰ncia e tambŽm o STJ consideraram
que o dever do BCB Ž de apenas fiscalizar a contabilidade e a escritura das empresas, sem qualquer tipo de
inger•ncia nas institui•›es, cabendo ˆ autoridade policial a detec•‹o de fraudes.
86
documenta•‹o de suporte, seguindo os critŽrios da citada resolu•‹o, recomendaria sua
classifica•‹o em n’vel de risco mais conservador", escreveu a Trevisan. No mesmo parecer,
lembrou ainda que o auditor anterior, a Ernst & Young, havia feito a mesma observa•‹o a
respeito de um crŽdito de R$ 208,8 milh›es no balan•o do primeiro trimestre. A Trevisan
tambŽm notou que o Banco Santos comprou, em 30 de junho, a empresa Vale Trading, por R$
277,7 milh›es, com ‡gio de R$ 276 milh›es, com objetivo de aproveitar seu volumoso
estoque de crŽdito tribut‡rio, da ordem de R$ 436 milh›es.
A troca dos auditores do Banco Santos, fora do prazo do rod’zio obrigat—rio, deveria ter
sido interpretada como um sinal de que algo n‹o ia bem na institui•‹o. A Ernst & Young, que
assumiu a auditoria externa do banco em 2001, foi substitu’da pela Trevisan depois do balan•o
do primeiro trimestre de 2004.O BCB obriga as institui•›es a trocar de auditoria a cada cinco
anos. No final de tr•s anos, elas podem voltar ao seu auditor anterior, que, no caso do Santos,
era a PricewaterhouseCoopers. Em seu parecer, com data de 17 de maio, a Ernst & Young
aponta uma classifica•‹o pouco conservadora para "opera•›es de crŽdito com v‡rias
empresas", no valor de R$ 208 milh›es.
5.3 O risco legal dos supervisores
A rigor, o BCB s
— entra numa institui•‹o para liquid‡-la em duas situa•›es: se ela tiver
com sŽrios problemas de liquidez; ou com o patrim™nio l’quido negativo. Em outras ocasi›es,
o BCB liquidou bancos por estarem cometendo irregularidades em rela•‹o ˆs boas pr‡ticas
banc‡rias e ˆs normas da institui•‹o. PorŽm, a Lei 6.024 n‹o tipifica com clareza o que s‹o
m‡s pr‡ticas banc‡rias e gest‹o temer‡ria, que podem levar uma institui•‹o ˆ liquida•‹o,
deixando espa•o para a tomada de decis›es de forma subjetiva. Isso gerou demandas judiciais
87
dos bancos afetados, que representam indeniza•›es milion‡rias para os antigos donos
26
.
No
balan•o de 2004, o BCB fez provis‹o de R$ 4,9 bilh›es por causa dessas demandas judiciais.
O risco de ter que pagar indeniza•‹o quando a liquida•‹o n‹o ocorre por situa•›es
bastante objetivas - falta de liquidez ou patrim™nio negativo, leva os supervisores a serem
extremamente conservadores em rela•‹o a medidas mais dr‡sticas. ƒ preciso uma legisla•‹o
melhor para proteger o —rg‹o de supervis‹o banc‡ria na sua fun•‹o de cuidar da integridade do
sistema financeiro e da seguran•a dos depositantes.
A legisla
•‹o atual deixa os diretores e supervisores do BCB desprotegidos como
pessoas f’sicas, quando a interven•‹o ou liquida•‹o Ž contestada na Justi•a. Os demandantes
entram contra a institui•‹o e contra a pessoa do diretor respons‡vel. Isso leva,
inexoravelmente, a uma cautela excessiva que, n‹o raro, se traduz em interven•‹o ou
liquida•‹o tardia. Na dœvida, o melhor Ž esperar que os problemas dos bancos se tornem
insolœveis. Tal atitude pode evitar brigas jur’dicas envolvendo os funcion‡rios, mas Ž pŽssima
para o investidor, que, em tese, espera uma fiscaliza•‹o eficaz da autoridade.
Sobre o aspecto legal das interven•›es e liquida•›es de institui•›es financeiras, urge
uma renova•‹o no quadro legal
27
que defina a participa•‹o do —rg‹o supervisor, inclusive para
dar agilidade aos processos falimentares, pois Ž preciso minimizar ao m‡ximo os preju’zos,
incertezas e angœstias com a natural lentid‹o desses processos. Por isso, na maior parte dos
pa’ses, a fal•ncia de bancos tem tratamento diferenciado, com algum tipo de rito sum‡rio e
participa•‹o do —rg‹o supervisor. Eventuais preju’zos com a celeridade do processo s‹o
tratados com base na responsabilidade civil ou criminal das partes. No Brasil, visando maior
rapidez do processo falimentar de institui•›es financeiras e do mercado segurador, a
26
Caso do Banco Vetor.
27
Lei 4.595 de 1964 (lei que criou o BCB), e da Lei 6.024 de 1974 (lei que gere as liquida•›es das institui•›es
financeiras).
88
liquida•‹o Ž extrajudicial, conduzida pelos respectivos —rg‹os de supervis‹o, o que n‹o Ž
muito comum em outros pa’ses. Vale ressaltar que os bancos que sofreram interven•‹o entre
1995 e 1997, ainda est‹o em processo de liquida•‹o extrajudicial.
5.4 O alcance da crise
O aperto de liquidez nos bancos de menor porte provocado pela quebra do Banco
Santos, no fim de 2004, e, em menor grau, pelo envolvimento dos bancos Rural e BMG na
atual turbul•ncia pol’tica criou um risco de imagem para os pequenos e mŽdios bancos. H‡
uma preocupa•‹o com a concentra•‹o de dep—sitos nos grandes bancos, em decorr•ncia do
desgaste de imagem dos pequenos, ampliando o poder dos grandes e interrompendo um
processo saud‡vel de redu•‹o da taxa de juros no crŽdito pessoal. Os bancos pequenos e
mŽdios (com destaque para o BMG) lideram o crescimento do crŽdito consignado, modalidade
que avan•ou fortemente e derrubou os juros para pessoas f’sicas. As denœncias envolvendo os
dois bancos tomaram for•a justamente quando o middle market banc‡rio come•ava a se
recuperar da interven•‹o do Banco Santos, em novembro de 2004, que provocou uma das
piores crises de liquidez da hist—ria do segmento de pequenos e mŽdios bancos. Em relat—rio
divulgado em julho de 2005, a Fitch informava que 126 bancos com dep—sitos totais atŽ R$ 4
bilh›es (posi•‹o de dezembro de 2004) perderam a participa•‹o no total de dep—sitos de
11,1% em setembro para 10,1% em dezembro e 9,7% em mar•o de 2005. Essa situa•‹o
come•ava a se reverter. Os fundos de pens‹o e de investimentos estavam, discretamente,
voltando a comprar Certificados de Dep—sito Banc‡rio (CDB) dos bancos menores em maio.
A capta•‹o acumulada do sistema, de janeiro a maio de 2005 cresceu 5%, recuperando-se de
uma queda acumulada atŽ dezembro de 11%, a tend•ncia era de novo recuo no segundo
89
semestre de 2005.
IB)(*$ '06/&TYZ6'+*$ ,*$ '(+/&$ ,0$ %*6)0/$ 3$ TB&$ 0/$ U*6'0/$ 2&60(&/$ ,+2+6B9(*2$
drasticamente de tamanho, o que se apresentou nos balan•os semestrais divulgados. Por outro
lado, eles se sa’ram bem, na medida em que procuraram diversificar suas fontes de capta•‹o,
buscaram novos investidores corporativos, private bank e bancos maiores. Eles captaram
recursos novos com t’tulos mais longos e aproveitaram um bom momento do mercado
internacional para refor•ar o caixa com capta•›es externas. O primeiro semestre de 2005 foi
marcado pela cess‹o das carteiras de crŽdito consignado a grandes bancos e pela cria•‹o de
Fundos de Investimento em Direitos Credit—rios (FIDC), um instrumento de capta•‹o que
segrega o risco do banco da carteira do fundo. Outras alternativas foram a venda da carteira de
t’tulos pœblicos - um dos ativos mais l’quidos dos bancos.
Os balan•os publicados em junho de bancos de menor porte indicam o tamanho do
baque que essas institui•›es sofreram. O BicBanco, o Cruzeiro do Sul e o Pine, por exemplo,
tiveram uma redu•‹o entre 20% e 30% nos seus dep—sitos totais - fruto principalmente da
redu•‹o da capta•‹o com CDB. O Industrial, 38,3% e o Modal, 69,7%.
A carteira total dos investidores institucionais (principalmente fundos de pens‹o) em
CDB est‡ menor em R$ 800 milh›es em agosto se comparada ao in’cio do ano de 2005,
segundo dados do Banco Central. Depois do evento da interven•‹o do Banco Santos, que deu
in’cio ˆ primeira trava no apetite dos institucionais por CDB, surgiu a crise pol’tica justamente
no momento em que o ritmo de aplica•›es nesses ativos come•ava timidamente a ser
retomado.
Conforme os n
œmeros do BC, em 2004, o saldo de aplica•›es em dep—sitos a prazo
(CDB) por investidores institucionais, que envolve os fundos de pens‹o e de previd•ncia, era
de cerca de R$ 23 bilh›es em julho e j‡ evolu’a para quase R$ 26 bilh›es na Žpoca da
90
interven•‹o no Santos, em novembro. Ap—s um encolhimento para R$ 25 bilh›es ao fim de
2004, a carteira de CDB do segmento voltou a crescer em meados do primeiro semestre deste
ano e chegou a superar R$ 30 bilh›es em abril de 2005. Os volumes come•aram a retroceder a
partir de junho e em agosto somam R$ 24,2 bilh›es os CDB em m‹os de investidores
institucionais.
Para os bancos menores, o CDB
Ž uma das principais fontes de recursos e os fundos de
pens‹o s‹o os maiores investidores. O problema Ž que o risco associado a essas institui•›es
provocou uma debandada das funda•›es, que canalizaram seus recursos para bancos maiores
ou atŽ reduziram seus investimentos em CDB. Alguns dos maiores fundos de pens‹o do pa’s
reconhecem que mudaram suas pol’ticas ap—s o evento do Banco Santos e que a crise pol’tica
- que acabou resvalando de uma forma ou de outra em bancos mŽdios, gerando uma crise de
imagem entre eles - acabou refor•ando o conservadorismo.
A menor entrada de recursos levou as institui•›es a priorizar, neste primeiro semestre, a
liquidez. O Banco Pine, por exemplo, vendeu, nos seis primeiros meses do ano, R$ 224,5
milh›es e encerrou o semestre com uma carteira de crŽdito para pessoa f’sica de R$ 118,6
milh›es. TambŽm fez uma capta•‹o de US$ 23 milh›es no exterior - caminho trilhado por
institui•›es como o Bic (US$ 30 milh›es), Cruzeiro do Sul (US$ 27 milh›es), Industrial do
Brasil (US$ 15 milh›es), BGN (US$ 30 milh›es) e Fibra (US$ 120 milh›es).
Os FIDC tambŽm foram utilizados como forma de compensar a queda de dep—sitos. Os
fundos de pens‹o, que n‹o compram CDB porque n‹o querem correr o risco da institui•‹o
banc‡ria, acabam comprando cotas de FIDC, que tem risco menor e pulverizado. S— neste ano,
a Comiss‹o de Valores Mobili‡rios aprovou R$ 1,3 bilh‹o em FIDC. O volume n‹o leva em
conta os fundos exclusivos, voltados para um œnico investidor, como Ž o caso do FIDC de
ativos de crŽdito do Banco Rural, que ser‡ administrado pelo Bradesco e que ter‡ como œnico
91
cotista o Fundo Garantidor de CrŽdito (FGC).
No curto prazo, as institui
•›es superaram a redu•‹o de capta•‹o. Mas o aperto
provocar‡ efeitos no mŽdio prazo. A demanda reprimida no crŽdito consignado Ž menor e os
bancos grandes est‹o entrando com for•a no segmento, reduzindo os spreads. Outro ponto
problem‡tico para este segmento do mercado Ž a mudan•a nas pol’ticas operacionais no Banco
Nacional de Desenvolvimento Econ™mico e Social (BNDES), que restringiu os repasses de
financiamentos.
5.5 Medidas do BCB na atual crise
5.5.1 Compuls—rio
A Circular 3.262 do Banco Central de 19/11/2004 afrouxou a regra de recolhimento
compuls—rio sobre dep—sitos a prazo, injetando maior liquidez em bancos pequenos e mŽdios.
Os bancos passaram a ter um desconto de atŽ R$ 300 milh›es no recolhimento compuls—rio de
15% incidente sobre os dep—sitos a prazo. Na pr‡tica, os bancos que captam atŽ R$ 2 bilh›es
em dep—sitos a prazo, como CDB, ficaram livres do recolhimento ao BCB.
Levantamento feito com base no ranking de bancos do BCB mostra que, das 108
institui•›es financeiras com carteira comercial, 94 ficaram praticamente isentas do
compuls—rio sobre dep—sitos a prazo. Outras quatro tiveram uma queda de pelo menos 40%
nas exig•ncias. Somente o grupo formado pelos 10 maiores bancos do pa’s teve uma queda
menor de 20% nas exig•ncias de compuls—rios.
O BCB n
‹o divulgou quanto em compuls—rios a medida liberou ao sistema, mas bancos
privados estimam o volume em cerca de R$ 7 bilh›es. Um ganho relevante para os bancos
92
pequenos e mŽdios foi o aumento de liquidez. Pela regra em vigor, os compuls—rios s‹o
cumpridos por meio de t’tulos - o que significa que os bancos recebem como remunera•‹o nos
compuls—rios o equivalente ˆ Selic. Mas n‹o podem usar os t’tulos - ou vend•-los - para
honrar compromissos. A libera•‹o das exigibilidades deu uma folga de caixa consider‡vel
para fazer frente a eventuais saques.
Outro ganho para os bancos
Ž financeiro. Institui•›es mŽdias e pequenas captam
recursos no mercado por meio de CDB pagando, em mŽdia, o equivalente a 105% do CDI.
Mas tinham que reter no BCB uma parcela de 15% desses recursos recebendo apenas 100%
do CDI. A mudan•a na regra garantiu um ganho anual equivalente a 0,8% dos recursos
captados. O compuls—rio sobre dep—sitos a prazo deixava os pequenos e mŽdios bancos em
desvantagem em rela•‹o aos grandes, j‡ que institui•›es de varejo captam em CDB pagando o
equivalente a 99% do CDI.
5.5.2 Altera•›es no FGC
R$(&/04B7D0$6<o$O<MngC$ ,0$E06/&4:0$G06&)?(+0$c*'+06*4$LEGcPC$,&$gjpgMpMNNi$'(+0B$
um mecanismo com recursos privados para socorrer bancos em dificuldades financeiras. Foi
autorizada a utiliza•‹o de atŽ 20% do patrim™nio l’quido do FGC na compra de direitos
credit—rios de institui•›es financeiras. O FGC - que em junho de 2005 tinha patrim™nio de R$
7,6 bilh›es - poderia aplicar atŽ R$ 1,52 bilh‹o na compra de direitos credit—rios. Mas o
conselho da institui•‹o aprovou regras mais conservadoras: decidiu aplicar no m‡ximo 15%
de seu patrim™nio, ou R$ 1,140 bilh‹o, na aquisi•‹o de crŽditos. E os recursos n‹o poder‹o ser
alocados a uma œnica institui•‹o. H‡ um limite para cada banco, de 20% de seu patrim™nio ou
de 15% da verba global (15% dos R$ 1,14 bilh‹o, ou seja, R$ 171 milh›es). Vale o que for
93
menor. A aquisi•‹o de parte da carteira de crŽdito consignado concedido pelo Rural a
aposentados e pensionistas foi feita por meio de um FIDC administrado pelo Bradesco. O
valor total do fundo ficou em cerca de R$ 100 milh›es - 80% (cotas seniores) ficar‹o com o
FGC e os outros 20% com o emissor, ou seja, o pr—prio Rural.
5.5.3 Banco Rural
O Rural tinha em dezembro de 2003 um total de dep—sitos de R$ 3,59 bilh›es. Um ano
depois, o total era, em valores nominais, 15,6% menor. S— no œltimo trimestre de 2004, os
resgates superaram a capta•‹o em R$ 1,4 bilh‹o, de acordo com relat—rio da ag•ncia de
classifica•‹o de risco Fitch. Os dep—sitos continuaram a cair no primeiro trimestre deste ano.
Recuaram pouco mais de 10%, para R$ 2,72 bilh›es. No fim do ano passado e in’cio deste,
com uma capta•‹o menor, a solu•‹o para o Rural foi colocar o pŽ no freio. No œltimo
trimestre de 2004, a carteira de crŽdito de curto prazo encolheu 22% e a expectativa era de que
n‹o houvesse nenhum crescimento no primeiro semestre, em parte porque o banco adotou
medidas mais restritivas na concess‹o. As opera•›es de crŽdito respondem por 79% das
receitas de intermedia•‹o financeira e por 58% dos ativos do banco.
O Banco Rural provisionou R$ 156 milh›es em crŽditos de dif’cil recebimento,
conforme determina•‹o do Banco Central, que, ap—s fazer uma Inspe•‹o Global Consolidada
(IGC) na institui•‹o atŽ julho, fez uma sŽrie de recomenda•›es para salvar o banco. Com isso,
o balan•o semestral de junho de 2005 traz um preju’zo de R$ 129,7 milh›es e redu•‹o do
patrim™nio l’quido de R$ 636,13 milh›es para R$ 525 milh›es no per’odo de junho de 2004
para junho de 2005. Fato singular para um banco de mŽdio porte em funcionamento.
O Rural que sai dessa crise de imagem, e que j‡ havia tido perdas importantes na quebra
94
do Banco Santos, ser‡ um banco 40% menor. Cerca de 30 ag•ncias, de um total de 79,
dever‹o ser fechadas. Foi lan•ado um Programa de Demiss‹o Volunt‡ria que deve reduzir
uma boa parte dos 1.800 funcion‡rios. Seu foco deve continuar concentrado em middle market
e crŽdito pessoal.
Os ativos totais do banco, entre o primeiro semestre de 2004 e o mesmo per
’odo de
2005, tiveram dr‡stica redu•‹o. Sa’ram R$ 7,59 bilh›es para R$ 4,64 bilh›es ao fim de junho.
Os dep—sitos totais, que no ano passado, nesse mesmo per’odo, somavam R$ 4,5 bilh›es,
agora totalizam apenas R$ 2,4 bilh›es.
5.6 Crises e Rede de prote•‹o bancaria
Lundberg (1998) observa que n
‹o Ž uma tarefa f‡cil justificar e administrar a
interven•‹o e liquida•‹o de um grande banco. Afetando milhares de pessoas, envolvendo
grandes montantes, este tipo de processo gera sempre muitas cr’ticas e incompreens›es. No
Brasil ainda mais, j‡ que a Lei 6.024/74 determina a liquida•‹o extrajudicial de institui•›es
financeiras, ao contr‡rio do que ocorre com outras empresas e atŽ na maior parte de outros
pa’ses. Ou seja, a liquida•‹o dessas institui•›es n‹o s— Ž decidida, mas tambŽm administrada,
no ‰mbito do Banco Central do Brasil (BCB), o —rg‹o do Poder Executivo respons‡vel pela
fiscaliza•‹o e supervis‹o do Sistema Financeiro Nacional (SFN).
A vulnerabilidade dos bancos Ž uma preocupa•‹o leg’tima das pol’ticas pœblicas em
fun•‹o das externalidades negativas causadas por fal•ncias banc‡rias. Estes efeitos negativos
ocorrem quando fal•ncias banc‡rias atingem outros bancos e agentes econ™micos. Corridas
banc‡rias, quebras em efeito domin— e preju’zos ao sistema de pagamentos s‹o algumas das
principais externalidades negativas associadas com a fragilidade banc‡ria. Corridas para a
95
qualidade (flight to quality), isto Ž, de bancos il’quidos para portos mais seguros, podem atŽ
ser racionais, mas podem causar severos danos ao sistema financeiro.
Pelo fato dos bancos fazerem parte do sistema de pagamentos do Pa’s, bem como pelo
fato dos bancos e institui•›es financeiras intermediarem a moeda e crŽdito do sistema
econ™mico, onde se formam as taxas de juros, existe uma elevada correla•‹o entre a
estabilidade macroecon™mica e a saœde dos sistemas financeiros. Os problemas
macroecon™micos de um pa’s afetam a estabilidade e o bom funcionamento do sistema
S+6*6'&+(0C$*//+2$ '020$/+/)&2*/$U*6'?(+0/$+6/04V&6)&/$)Z2$ '06/&TYZ6'+*/$6&5*)+V*/$/0U(&$*$
economia e a pol’tica econ™mica do governo.
As principais causas de insolv
•ncias banc‡rias est‹o associadas ao mau gerenciamento,
a riscos excessivos assumidos, a fraudes e altera•›es inesperadas na conjuntura econ™mica
que afetem negativamente o retorno de seus emprŽstimos e aplica•›es. Por conta deste œltimo,
podemos dizer que o sistema financeiro Ž um term™metro bastante sens’vel da economia de
um Pa’s, na medida que quaisquer mudan•as na conjuntura ou no lado real afetam suas
solv•ncia, notadamente atravŽs das opera•›e/$ '02$ /&B/$ '4+&6)&/$ &C$ '06/&TY&6)&2&6)&C$ ,*$
qualidade de seus emprŽstimos.
Uma das fun
•›es essenciais de um sistema financeiro Ž a de alocar poupan•as para
atividades mais promissoras, contribuindo para aumentar o crescimento e a efici•ncia do
sistema econ™mico. Evidentemente um sistema financeiro fr‡gil ou debilitado, com a presen•a
de bancos insolventes, n‹o cumpre eficientemente esse papel. Um banco insolvente n‹o
responde mais aos est’mulos normais de mercado, nem Ž um conselheiro confi‡vel das
melhores op•›es de investimento. RefŽm de seus preju’zos e de seus clientes problema,
captam recursos para aplicar em opera•›es de duvidoso retorno ou para prolongar a
sobreviv•ncia de empresas e atividades ineficientes. Assim, afora o risco que representam ao
96
sistema de pagamentos do pa’s e ˆ poupan•a popular, bancos insolventes tambŽm n‹o
cumprem sua fun•‹o social, prejudicando o crescimento econ™mico e a efici•ncia no uso de
recursos da sociedade.
5.7 Comparativo do caso Nacional (1995) e do caso Santos (2004):
Categorizar uma crise banc
‡ria Ž uma quest‹o mais subjetiva do que podemos
inicialmente supor. Uma crise sist•mica cl‡ssica tem como caracter’sticas comuns corridas a
saques banc‡rios, fal•ncia de grandes bancos e quebra da cadeia de pagamentos. A Venezuela
enfrentou uma crise sist•mica cl‡ssica em 1994, com um custo de cerca de 13% de seu PIB.
No caso das crises analisadas nesta disserta•‹o, nenhuma contŽm todos os elementos
caracter’sticos. A crise de 1995 poderia ter se tornado catastr—fica, se n‹o houvesse a
interven•‹o do BCB e o lan•amento do PROER, contudo os depositantes foram poupados e o
custo, cerca de 4% do PIB, foi razoavelmente baixo principalmente se considerarmos que o
sistema financeiro nacional saiu da crise fortalecido. A crise atual concentra-se em um
segmento restrito do SFN, mas poderia ter assumido uma magnitude que poderia comprometer
a cadeia de pagamentos, com problemas amplificados dentro da atual crise pol’tica. A a•‹o do
BCB tem sido discreta e precisa, suas interven•›es t•m sido feitas no intuito de n‹o
comprometer o bom funcionamento da economia.
Caprio e Klingebiel (1997) conduziram um extenso levantamento sobre crises de
insolv•ncias bancarias no mundo. Segundo estes autores tanto fatores macro quanto
microecon™micos podem explicar processos de crises financeiras. Como elementos
macroecon™micos, eles destacam problemas de fuga de capitais, volatilidade cambial ou de
taxa de juros, recess‹o e bolhas especulativas. Como elementos microecon™micos s‹o
97
salientados a quest‹o de falhas no gerenciamento, fraudes, falta de um sistema judicial forte,
falhas na supervis‹o bancaria e interfer•ncias pol’ticas.
Nos casos do Banco Nacional e do Banco Santos, encontramos uma s
Žrie de
coincid•ncias, nas causas de seus problemas:
· Alavancagem ! as duas IF cresceram acima do restante do mercado nos per’odos
anteriores ˆ interven•‹o, aumentando suas opera•›es de crŽdito e seus ativos,
tentando refor•ar uma imagem de for•a, escondendo seus problemas cont‡beis;
· Erros gerenciais ! o Nacional n‹o conseguiu se preparar para o novo ambiente
de estabiliza•‹o econ™mica, o Banco Santos estava mal preparado para a
marca•‹o a mercado de sua carteira de t’tulos, come•ando a ter problemas de
liquidez, que terminaram por torn‡-lo insolvente, por outro lado seu projeto de
crescimento n‹o tinha a base s—lida necess‡ria;
· Fraude ! nos dois casos, ficou provado o envolvimento dos controladores e da
alta ger•ncia em fraudes cont‡beis, no intuito de iludir depositantes, investidores
e o —rg‹o supervisor;
· Ambiente macroecon™mico ! a volatilidade da economia brasileira pode oferecer
excelentes oportunidades de lucro, porŽm pode fazer algumas v’timas;
· Falta de governan•a corporativa ! o Banco Nacional tinha suas a•›es negociadas
em bolsa, porŽm a falta de controles internos e externos possibilitou uma
maquiagem de balan•os durante quase dez anos, O Banco Santos n‹o possu’a
auditoria interna e quando seu controlador resolveu contratar executivos para
expandir a atua•‹o do banco, n‹o havia a estrutura necess‡ria para o
crescimento.
Os economistas e analistas de mercado tendem a se preocupar mais com quest
›es
98
macroecon™micas e cen‡rios de estresse na an‡lise de riscos sist•micos. Estas fontes ex—genas
do risco certamente devem ser analisadas, porŽm, devemos dar import‰ncia a fontes
end—genas do risco. Vale dizer, como os bancos est‹o sendo geridos e quais os valores de
governan•a corporativa implementados na gest‹o de neg—cios. Em ambos os casos analisados,
observa-se que a maior fonte de risco estava presente na gest‹o temer‡ria promovida pelos
controladores. Ciancanelli e Reyes (2000) mostram que esta quest‹o est‡ presente em v‡rias
crises bancarias ocorridas no passado recente. A inexist•ncia da dicotomia principal-agente na
alta administra•‹o dos neg—cios do banco traz implica•›es de maior risco para o mercado
financeiro, a inexist•ncia de uma pol’tica interna de segrega•‹o e controle de riscos permite
que o banco gerido por seu propriet‡rio assuma maiores riscos, podendo passar a operar no
limite da legalidade.
Bancos em vias de insolv
•ncia tendem a ter um comportamento bastante diferente de
um banco normal. Assumindo posi•›es cada vez mais alavancadas e n‹o tendo mais recursos
pr—prios no neg—cio, j‡ que acumulam preju’zos em valor igual ou superior ao pr—prio capital.
Seus controladores n‹o t•m mais nada a perder, exceto suas credibilidades e o dinheiro de
seus clientes. Nessas circunst‰ncias, tendem a fazer literalmente qualquer coisa para tentar
manter sua imagem e recuperar seus preju’zos. Substituem a postura conservadora tradicional
de um banco por um comportamento t’pico de jogador irrespons‡vel, rejeitando opera•›es
ativas mais seguras em favor das opera•›es mais lucrativas e arriscadas. Um banco insolvente
costuma ser tambŽm refŽm de maus pagadores, pois, n‹o podendo reconhecer preju’zos com
emprŽstimos a clientes inadimplentes, tende a rolar as dividas em seu vencimento.
Distribui•‹o de lucros e dividendos, pol’ticas de remunera•‹o exorbitantes, opera•›es com o
exterior, remetendo recursos para longe do alcance legal, e uma sŽrie de transa•›es pouco
usuais ou ilegais por parte dos pr—prios banqueiros e altos executivos do banco insolvente s‹o
99
o ultimo recurso para preservar parte do patrim™nio pessoal. Todos estes exemplos estiveram
bem evidentes nos casos do Nacional e do Santos e na forma de agir de seus controladores.
Por outro lado, devemos destacar que houve uma sŽrie de diferen•as nos dois casos:
· Embora guardadas as diferen•as entre o porte das duas institui•›es, o custo da
crise do Banco Nacional aos cofres pœblicos foi muito maior. O tesouro abriu
linhas de interbanc‡rio via CEF e BB e posteriormente estas duas institui•›es
tiveram que receber aportes de capital para reequilibrar seus balan•os. O
Governo financiou, via PROER, a venda do Nacional. Evidentemente, uma crise
sist•mica teria sido muito mais cara e perniciosa para a economia brasileira,
porŽm a tentativa de salva•‹o do Nacional teve o seu pre•o;
· No caso do Banco Santos, os cofres pœblicos ter‹o um preju’zo bastante
limitado, a maior parte do rombo ficara para setores privados, funda•›es, alguns
correntistas e aplicadores. AtŽ o fim da liquida•‹o dos ativos essas perdas ser‹o
bastante reduzidas;
· A a•‹o do Banco Central, malgrado as criticas, foi muito mais proativa no caso
do Banco Santos. No caso do Nacional, o BCB foi pego de surpresa com o
tamanho do dŽficit do banco. No caso do Santos, o BCB estava mais preparado e
s— n‹o agiu antes por quest›es legais. ƒ claro que o —rg‹o supervisor n‹o tem
como se precaver de todas a formas de fraude, mas o acompanhamento
cuidadoso de institui•›es problem‡ticas tende a diluir o risco;
· Outra diferen•a interessante foi na quest‹o da assimetria de informa•›es.
Enquanto, no caso do Banco Nacional, o BCB tambŽm foi pego de surpresa, no
caso do Banco Santos s— alguns aplicadores tiveram esta falta de informa•‹o. O
BCB estava preparado, contudo n‹o existe um canal de transmiss‹o desse tipo de
100
informa•‹o para o pœblico.
Como foi visto anteriormente, a supervis
‹o bancaria do BCB passou por uma grande
transforma•‹o na ultima dŽcada. A avalia•‹o de riscos e o controle de liquidez mais precisos,
juntamente com a consolida•‹o do SPB e da Central de Risco, tornaram a supervis‹o mais
preocupada em antecipar-se ˆs perspectivas de crise. Na crise p—s-Real a busca de solu•‹o
pol’tica provocou uma ina•‹o acarretando riscos. A falta de timing da equipe econ™mica para
se antecipar ˆ crise aumentou o grau de depend•ncia na a•‹o do regulador.
Na crise atual a a•‹o do BCB mitigou o custo econ™mico. As provid•ncias do BCB,
facilitando transfer•ncias de carteiras, alterando os normativos do FGC e relaxando as normas
de recolhimento do compuls—rio para institui•›es de pequeno e mŽdio porte, evitaram a
propaga•‹o da crise.
Vale destacar que o BCB promoveu uma certa corre
•‹o de mercado indicando aos
investidores o risco de aplica•›es em institui•›es banc‡rias. O BCB sinalizou que os
depositantes e aplicadores devem ter mais aten•‹o nos investimentos n‹o garantidos, como no
caso do Banco Santos e seus fundos.
101
6 BasilŽia II
At
Ž aqui, se descreveu como se desenrolaram as crises banc‡rias na historia recente do
sistema financeiro brasileiro e como se desenrolaram as a•›es do BCB no enfrentamento
dessas crises. Foram analisadas as transforma•›es internacionais em rela•‹o ˆ supervis‹o
banc‡ria e seus reflexos nos integrantes do SFN. O BCB se atualizou para poder suprir as
novas demandas do desenvolvimento do setor banc‡rio.
A ado•‹o do novo acordo de capitais vai marcar uma nova etapa na evolu•‹o dos
regulamentos prudenciais, bem como no relacionamento entre o mercado e o —rg‹o
supervisor. A no•‹o de governan•a corporativa passa a ser o cerne deste relacionamento.
BasilŽia II delega fun•›es do supervisor ao mercado e seus participantes, mas esta delega•‹o
s— poder‡ ser efetiva se os fundamentos da boa governan•a se solidificarem no dia a dia das
institui•›es e passarem a ser objetivo de todos. Transpar•ncia, ader•ncia ˆs normas, comit•s
de auditoria e disciplina de mercado s‹o as palavras de ordem deste novo momento. Os
bancos que n‹o se adaptarem a esta tend•ncia ficar‹o para tr‡s.
6.1 Aspectos gerais
As grandes mudan
•as acontecidas na dŽcada de 70, com o fim do Sistema de Bretton
Woods$ &$ *$ '06/&TY&6)&$ 4+U&(*7D0$ ,*/$ )*@*/$ ,&$ 'Q2U+0C$ U&2$ '020$ 0$ ':0TB&$ ,0$ A&)(.4&0C$ *$
escalada da infla•‹o americana e o choque dos juros internacionais, tornaram o mercado
financeiro mais vol‡til, exigindo medidas que minimizassem o risco do sistema.
Em 1974, foi criado no Bank for International Settlements (BIS), o Basel Committee on
Banking Supervision (BCBS) pelos presidentes dos Bancos Centrais dos paises que
102
compunham o G-10
28
, sendo voltado para regula•‹o banc‡ria e pr‡ticas de supervis‹o. A sua
cria•‹o ocorreu ap—s sŽrios distœrbios nos mercados de c‰mbio internacionais, notadamente os
problemas relacionados com o Bankhaus Herstatt na Alemanha. O Comit• de BasilŽia
inicialmente procurou atingir dois objetivos principais: estabelecer mecanismos de supervis‹o
dos bancos internacionais e uniformizar as regras de funcionamento dos sistemas financeiros.
Na dŽcada de 80, os ’ndices de capital dos principais bancos internacionais estavam se
deteriorando. O comit• resolveu estancar a eros‹o dos padr›es de capital e trabalhar para uma
maior converg•ncia na medi•‹o da adequa•‹o de capital das institui•›es financeiras. Em 1988
foi aprovado o Acordo de Capital da BasilŽia, com padr›es m’nimos de exig•ncia de capital
para fazer frente ˆ exposi•‹o dos bancos. O foco do acordo foi o risco de crŽdito, considerado
o mais relevante para o setor banc‡rio. Os ativos das institui•›es financeiras receberam pesos
(entre 0% e 100%) em fun•‹o de seu risco de credito. As institui•›es deveriam ent‹o alocar
capital em valor igual a, pelo menos, 8% do valor dos ativos ponderados pelo risco.
O comportamento pouco prudente dos bancos internacionais no ciclo de endividamento
que precedeu a crise financeira do sudeste asi‡tico explicitou a inadequa•‹o das regras do
Acordo de 1988, que permitiram, e inclusive estimularam, a concess‹o excessiva de crŽditos
de curto prazo aos pa’ses do sudeste asi‡tico e ˆ Rœssia, ao atribu’rem uma baixa pondera•‹o
de risco aos crŽditos interbanc‡rios internacionais.
Em junho de 1999, o Comit
• apresentou uma proposta para substituir o Acordo em
vigor com conceitos mais apurados de sensibilidade ao risco. Desde ent‹o foram recebidos
mais de 200 coment‡rios sobre esse assunto, que serviram de base para o desenvolvimento de
uma proposta mais concreta para o Acordo. Em 2001, o Comit• divulgou o Novo Acordo de
28
Alemanha, BŽlgica, Canad‡, Estados Unidos, Fran•a, Holanda, Inglaterra, It‡lia, Jap‹o e Su’•a, alŽm de
Luxemburgo. Em mar•o de 1997 o Brasil foi convidado e tornou-se s—cio do BIS. Atualmente, o BIS conta com
49 pa’ses membros.
103
Capital da BasilŽia, mais complexo e extenso que o anterior, que tem o objetivo de dar maior
solidez ao sistema financeiro no mundo. A conclus‹o da vers‹o final do Novo Acordo
(BasilŽia II) ficou pronta em 2003 e o BIS espera que seja implementado a partir de fins de
2006.
As principais mudan
•as est‹o no fim da padroniza•‹o generalizada em favor de um
enfoque mais flex’vel, dando •nfase nas metodologias de gerenciamento de risco dos bancos,
na supervis‹o das autoridades banc‡rias e no fortalecimento da disciplina de mercado. A nova
estrutura pretende alinhar a avalia•‹o da adequa•‹o de capital mais intimamente aos principais
elementos dos riscos banc‡rios e fornecer incentivos aos bancos para aumentar suas
capacidades de mensura•‹o e administra•‹o dos riscos.
O novo acordo levar
‡ em conta outros aspectos de risco, como o risco operacional,
controles internos e transpar•ncia das institui•›es financeiras, transpar•ncia e objetividade da
supervis‹o banc‡ria, alem de propor novos mŽtodos para o c‡lculo do risco de crŽdito. O novo
acordo de capital apresenta tr•s pilares, sobre os quais prop›e que seja montada uma gest‹o
eficiente do risco. O primeiro pilar trata de que os requerimentos de capital m’nimo sejam
mais sens’veis aos diversos riscos inerentes ˆ atividade bancaria. O segundo pilar trata da
supervis‹o banc‡ria e ressalta a import‰ncia da exist•ncia tanto de controles internos nas
institui•›es, quanto de um —rg‹o supervisor com procedimentos transparentes e objetivos, que
revise os padr›es internos das institui•›es e avalie a adequa•‹o dos requerimentos de capital.
O terceiro pilar trata das pr‡ticas de mercado e prop›e que as institui•›es adotem a pol’tica de
transpar•ncia ˆs suas opera•›es, como forma de encorajar a ado•‹o de pr‡ticas seguras de
mercado.
104
6.2 Primeiro pilar: capital m’nimo requerido
O novo conceito mant
Žm tanto a defini•‹o original do que Ž capital como o
requerimento m’nimo de 8% para os ativos ponderados pelo risco. Por outro lado, a revis‹o
trouxe uma nova metodologia de mensura•‹o, an‡lise e administra•‹o de risco de crŽdito
(risco de alguŽm n‹o pagar o banco) e operacional (risco de perdas provocadas por um erro de
funcion‡rio, falha nos computadores ou fraude), enquanto que o risco de mercado permanece
inalterado.
Para mensura
•‹o de risco de crŽdito, dois principais mŽtodos de avalia•‹o foram
propostos:
· CritŽrio Padr‹o - O conceito Ž o mesmo do corrente Acordo, sendo, portanto,
mais sens’vel ao risco. A proposta estabelece um peso de risco para cada tipo de
crŽdito, distribu’da em quatro categorias (20%, 50%, 100% e 150%), enquanto
que o Acordo em vigor, em caso de emprŽstimos a empresas, aceita apenas uma
œnica categoria que Ž de 100%. Pelo Novo Acordo, para o banco fazer a
classifica•‹o poder‡ usar uma ag•ncia pœblica ou privada de classifica•‹o de
risco (ag•ncia de rating).
· Classifica•‹o Interna ! Por este critŽrio, os bancos est‹o autorizados a utilizar
sua pr—pria metodologia de classifica•‹o de risco de crŽdito. Neste caso, as
institui•›es dever‹o seguir normas mais r’gidas de avalia•‹o e fornecer maior
transpar•ncia ao mercado. O uso deste critŽrio, porŽm, depender‡ de aprova•‹o
prŽvia do —rg‹o de supervis‹o banc‡ria do pa’s.
A nova estrutura introduz tambŽm mŽtodos mais suscet’veis ao risco para o tratamento
de garantia real, garantias, derivativos de crŽdito, netting (liquida•‹o por compensa•‹o) e
105
securitiza•‹o, tanto no mŽtodo padronizado quanto no mŽtodo particular.
Outra mudan•a proposta Ž a introdu•‹o do risco operacional no c‡lculo, medido
separadamente dos demais. Pelo Acordo em vigor, a exig•ncia de capital de 8% sobre os
ativos ponderados pelo risco se destinava a cobrir todo tipo de risco. Em 1996 foi introduzida
uma modifica•‹o que incluiu o risco de mercado no denominador.
A partir desta nova altera•‹o passa a contar tambŽm o risco operacional, que envolve
perdas por erros de funcion‡rios, falhas de computador, documenta•›es irregulares ou fraudes.
Na mŽdia, os grandes bancos de varejo utilizam um percentual de 20% de seu capital para
cobrir riscos operacionais. Bancos que utilizem um maior rigor em rela•‹o aos padr›es de
supervis‹o, dando mais import‰ncia aos c‡lculos internos para a determina•‹o do capital
proposto, poder‹o utilizar modelos pr—prios desde que aceitos pelo —rg‹o regulador.
6.3 Segundo pilar: revis‹o no processo de supervis‹o
No segundo pilar do Novo Acordo, as autoridades de fiscaliza
•‹o dever‹o garantir que
cada banco tenha s—lidos processos internos, estabelecidos para aferir a adequa•‹o do seu
capital, com base em uma avalia•‹o completa de seus riscos. Na verdade, o objetivo deste
pilar n‹o Ž substituir o controle interno dos bancos por supervis‹o, mas sim promover uma
maior aproxima•‹o das ‡reas de risco dos bancos com os fiscalizadores e garantir que as
exig•ncias discutidas no ‰mbito dos mŽtodos mais sofisticados do pilar 1 sejam atendidas em
bases permanentes. Para tanto, o Comit• definiu quatro princ’pios fundamentais que devem
orientar a fiscaliza•‹o dos reguladores atravŽs das institui•›es. O primeiro recomenda que os
bancos disponham de processos para avaliar seu capital global em rela•‹o ao perfil de risco
das suas posi•›es. Com este princ’pio, o Comit• pretende induzir essas institui•›es a perceber
106
os riscos mais relevantes de seus neg—cios, de forma a garantir a integridade do sistema global
de administra•‹o. O segundo princ’pio diz que as autoridades de fiscaliza•‹o devem examinar
as avalia•›es e estratŽgias da adequa•‹o do capital das institui•›es, bem como sua capacidade
de garantir o cumprimento dos ’ndices de capital reguladores, por meio de an‡lises de
sensibilidade e testes de esfor•o. Com o terceiro princ’pio, a fiscaliza•‹o espera que os bancos
operem acima dos ’ndices m’nimos de capital regulador, estabelecendo, se necess‡rio, ’ndices
iniciadores e definidores de capital. Por fim, o quarto princ’pio sugere que as autoridades de
fiscaliza•‹o devem procurar intervir em um est‡gio inicial, para prevenir que o capital caia
abaixo dos n’veis m’nimos exigidos. Este acordo, ao contr‡rio do publicado em 1988, tem o
mŽrito de reconhecer explicitamente o papel preponderante a ser desempenhado pela
supervis‹o banc‡ria no controle da propaga•‹o de uma crise sist•mica. Com o pilar 2, o
Comit• entende a regula•‹o como um complemento cr’tico indispens‡vel ˆs necessidades
m’nimas de capital. Cabe ressaltar ainda que, por entender que n‹o existe homogeneidade
consider‡vel entre os bancos em termos da natureza do risco b‡sico e dos processos de
monitora•‹o e administra•‹o, o Comit• concluiu que seria mais adequado tratar o risco de
mercado no ‰mbito do pilar 2, dispensando a exig•ncia de capital m’nimo.
6.4 Terceiro pilar: disciplina de mercado
O terceiro pilar dessa nova estrutura do Acordo da Basil
Žia busca estimular a disciplina
de mercado atravŽs de uma crescente abertura (disclosure) das informa•›es dos bancos. O
incentivo ˆ ado•‹o de modelos propriet‡rios com sofistica•‹o crescente pelas institui•›es
financeiras tem como contrapartida uma divulga•‹o abrangente de suas metodologias e
procedimentos, fundamentais para entender a rela•‹o entre o perfil de risco e o capital de uma
107
institui•‹o e, portanto, sua solidez. Embora grande parte das informa•›es n‹o seja de
divulga•‹o obrigat—ria, quanto mais complexos os mŽtodos utilizados pelos bancos, mais
rigorosos ser‹o os padr›es de supervis‹o exigidos. O Comit• acredita que este elemento
possibilitar‡ o aumento da transpar•ncia, proporcionando benef’cios para os bancos bem
administrados, investidores, depositantes e sistemas financeiros em geral.
6.5 Disciplina de mercado
Segundo v
‡rios autores, os mercados t•m os mecanismos disciplinares que podem
refor•ar o sistema de supervis‹o banc‡ria e a transpar•ncia das pol’ticas pœblicas. Esses
mecanismos incluem a recompensa para as institui•›es que gerenciam riscos efetivamente e
penalidades para aquelas cujo gerenciamento Ž imprudente. Quando os mercados enxergam
aumento dos n’veis de risco eles exigir‹o maiores retornos ou maiores garantias, tanto em
rela•‹o a investidores quanto a depositantes. Se o n’vel de risco do banco indicado pelo
mercado n‹o puder ser tolerado, os participantes do mercado podem limitar sua exposi•‹o ao
risco recusando a operar com o banco.
A disciplina somente ser
‡ efetiva se os participantes do mercado tiverem acesso a
informa•›es tempestivas e confi‡veis que proporcionem a an‡lise das atividades das
institui•›es e dos riscos a elas inerentes, conceito real•ado no pilar 3 do Acordo de BasilŽia II.
Essa atitude de transpar•ncia na presta•‹o das informa•›es, por sua vez, fortalece o poder dos
participantes do mercado para gerar press›es favor‡veis a pr‡ticas que garantam a solidez e
seguran•a do sistema financeiro. Mais ainda, a disciplina de mercado Ž condi•‹o necess‡ria
para a promo•‹o da estabilidade de longo prazo das institui•›es.
A transpar•ncia da informa•‹o Ž fundamental no incremento da governan•a corporativa
108
como forma de assegurar maior estabilidade e de antecipar o reconhecimento de problemas
nos sistemas financeiros, cada vez mais internacionais. Flannery (2001) defende a necessidade
de mais disciplina de mercado, explicando como a informa•‹o de mercado deve ser
incorporada no processo de supervis‹o. Discute que os investidores s‹o melhores na
monitora•‹o e os supervisores melhores em influenciar. Os supervisores devem examinar os
pre•os de mercado para agir mais prontamente quando um banco est‡ com problemas, a fim
minimizar os custos sociais de quebras de banco.
A disciplina de mercado tem efeito adverso sobre a maximiza
•‹o dos lucros e se
manifesta por meio do acompanhamento das informa•›es pelos acionistas (que procuram
maior retorno do capital investido), pelos depositantes (preocupados com a seguran•a dos
dep—sitos efetuados), pelos detentores de b™nus (investidores especialmente conservadores) e
pelos reguladores (preocupados com a higidez do sistema financeiro).
Alguns instrumentos e indicadores dessa disciplina s‹o:
· O comportamento dos instrumentos de d’vida subordinada
29
e deb•ntures;
· O comportamento dos pre•os e volumes dos certificados de dep—sito (banc‡rios
ou interbanc‡rios) e capta•›es externas;
· O comportamento do pre•o das a•›es e recibos de dep—sitos (DR);
· A opini‹o privada sobre ratings de crŽdito (classifica•›es das ag•ncias);
· A influ•ncia da supervis‹o banc‡ria voltada para a•›es corretivas e prudentes.
29
A obrigatoriedade de coloca•‹o de instrumentos de d’vida subordinada no mercado foi proposta por alguns organismos
internacionais como forma de obten•‹o de sinais sobre a qualidade das institui•›es financeiras.
Os pre•os de tais ativos refletem a particular situa•‹o de uma institui•‹o. Esses instrumentos s‹o considerados capital de n’vel
II pelo Comit• de Supervis‹o Banc‡ria de BasilŽia. Como prŽ-condi•‹o para a adequada sinaliza•‹o pressup›e-se que os
instrumentos de d’vida subordinada devam ter liquidez suficiente para gerar sinais corretos via pre•os praticados no mercado.
A Argentina promoveu um programa de d’vida subordinada, ver Calomiris e Powell (2000). Nos EUA o Gramm-Leach-Biley
Financial Modernization Act of 1999 determina que grandes bancos tenham, pelo menos, uma emiss‹o de t’tulos de longo
prazo e desprovidos de qualquer seguro quanto a riscos de inadimpl•ncia. No Brasil, v‡rios bancos como Itaœ, Bradesco,
Unibanco, Banco do Brasil, Santander-Banespa e CEF j‡ fizeram emiss›es de d’vida subordinada.
109
A evid•ncia de um exame internacional sugere que os sistemas de opera•‹o banc‡ria
trabalham melhor onde a disciplina do mercado Ž promovida por boas regras de contabilidade
e auditoria, uso de ag•ncias internacionais de avalia•‹o de bancos e reduzida cobertura do
seguro de dep—sito (Barth et al, 2003).
No caso das economias emergentes, a infra-estrutura que compreende sistemas de
contabiliza•‹o em conson‰ncia com princ’pios internacionais, a presta•‹o de informa•›es
adequadas, a rede de prote•‹o financeira, a redu•‹o das pol’ticas de interven•‹o
governamental e uma robusta e confi‡vel estrutura de supervis‹o Ž mais importante que a
introdu•‹o de formas de negocia•‹o de instrumentos de d’vida subordinada que reflitam a
disciplina de mercado. As informa•›es de mercado devem servir como sinais para a pronta
a•‹o dos supervisores, evitando a necessidade de interven•›es. As ag•ncias pœblicas devem
observar os critŽrios de transpar•ncia na presta•‹o de informa•›es sendo que a elas compete
dar in’cio ao referido processo mediante a observa•‹o de c—digos e regras na condu•‹o do
referido processo.
Dentro da l
—gica decorrente do conceito de disciplina de mercado, o BCB est‡
implantando um novo projeto chamado Monitoramento de Mercado, com previs‹o de
conclus‹o do sistema para final de 2006. A proposta busca captar elementos das opera•›es
correntes das institui•›es financeiras para tra•ar um perfil individual de liquidez e atua•‹o dos
bancos, analisando a composi•‹o das carteiras, os tipos de capta•‹o em moeda estrangeira, seu
recolhimento de reservas banc‡rias e seus custos de capta•‹o. Para isso ser‹o consolidadas as
bases de dados das c‰maras de liquida•‹o e cust—dia (Selic, Cetip, BM&F e CBLC), do
sistema de informa•›es de crŽdito (SCR), do Sisbacen e de dados fornecidos pelas IF. No
plano macro a supervis‹o identificar‡ e classificar‡ os principais participantes por mercado e
por produto, os resultados financeiros expressivos por papel ou por IF e os papŽis mais
110
negociados. Tendo assim um panorama do mercado, podendo analisar, a partir das transa•›es
interfinanceiras dos bancos, como as IF est‹o classificando o risco de seus pares. Com isso o
BCB poder‡ tomar a•›es corretivas antecipat—rias, observando casos em que o mercado tenha
alterado suas posi•›es com rela•‹o a uma determinada IF.
6.6 BasilŽia II e o Brasil
No geral, o Novo Acordo enfatiza a import
‰ncia do risco na adequa•‹o do capital
m’nimo dos bancos. A idŽia n‹o Ž elevar o capital m’nimo requerido, que permanece em 8%
30
para os bancos com um perfil mŽdio de risco. Por outro lado, os bancos com apetite de risco
maior que a mŽdia ver‹o suas exig•ncias de capital aumentadas. O Comit• da BasilŽia acredita
ter lan•ado as bases para uma estrutura flex’vel de adequa•‹o de capital, que tem a capacidade
de se adaptar ˆs mudan•as do sistema financeiro com maior seguran•a.
No Brasil, a adequa•‹o dos bancos ˆ nova regra de provisionamento (Res. 2682/99) ao
longo dos œltimos anos criou bases para implementa•‹o da filosofia de risco de crŽdito
proposta na BasilŽia. No entanto, ainda Ž cedo para permitir que os sistemas de classifica•‹o
de risco de crŽdito adotados pelos bancos atualmente sejam utilizados como refer•ncia para
calcular o capital m’nimo exigido para fazer frente aos emprŽstimos concedidos. O Banco
Central ter‡ que dar sua autoriza•‹o prŽvia a esses sistemas de classifica•‹o. A previs‹o de
implanta•‹o de BasilŽia II no Brasil Ž a partir de 2006. O BCB j‡ vem fazendo uma an‡lise
dos critŽrios utilizados pelas institui•›es, mas como a avalia•‹o dever‡ ser feita
individualmente, demandar‡ mais tempo para ser conclu’da. AlŽm disso, o BCB vem
aprimorando a qualidade das informa•›es a serem recebidas atravŽs da Nova Central de Risco
30
No Brasil este ’ndice Ž de 11%, como medida prudencial.
111
de CrŽdito. Da mesma forma, a ado•‹o do novo conceito de risco operacional tambŽm exigir‡
um tempo maior para os bancos se adequarem, enfatizando a import‰ncia de eficientes
sistemas de controles internos dos bancos a fim de minimizar esses riscos. Vale mencionar
tambŽm a necessidade de aparelhar o BCB para acompanhar e supervisionar tais sistemas.
112
7 Considera•›es finais
Este trabalho procurou abordar a quest
‹o da governan•a corporativa dentro do contexto
banc‡rio e especificamente no Brasil.O sistema financeiro constitui um setor muito peculiar da
economia determinando certas peculiaridades relativas ˆ sua governan•a corporativa. Estas
caracter’sticas envolvem diretamente o Banco Central do Brasil e sua fun•‹o de regulador do
Sistema Financeiro Nacional.
O objetivo da presente disserta
•‹o foi de fazer um levantamento da teoria de governan•a
e tentar aplicar alguns destes conceitos ao estudo dos casos concretos da historia financeira
recente do Brasil. O fim do per’odo inflacion‡rio e o plano de estabiliza•‹o exigiu do BCB
uma r‡pida transforma•‹o, visando adaptar-se ˆ nova conjuntura, bem como aos padr›es
internacionais, cada vez mais presentes nas economias nacionais. Talvez o maior desafio do
BCB tenha sido o de enfrentar a crise banc‡ria surgida meses ap—s do lan•amento do Plano
Real.
A concep
•‹o de governan•a corporativa Ž a chave para a pr—xima dŽcada. Da mesma
maneira que a quest‹o da supervis‹o prudencial baseada em riscos foi o paradigma a partir de
1994, GC ser‡ o alicerce para a constru•‹o de um novo marco regulat—rio. O projeto de Rating
das institui•›es financeiras, classificando-as de acordo com a qualidade de seus processos e
controles internos, que est‡ em andamento dentro do BCB e a implementa•‹o integral dos
preceitos contidos no novo acordo de capitais (BasilŽia II), partem fundamentalmente das
no•›es de GC. As responsabilidades, no entanto, devem ser compartilhadas, j‡ que a
governan•a corporativa Ž resultado de elementos diversos. O mais importante deles Ž o sutil
equil’brio da legisla•‹o com a auto-regulamenta•‹o. A capacidade de fiscaliza•‹o Ž
fundamental, no entanto, n‹o Ž o œnico aspecto a considerar. Para que o sistema funcione, a
113
melhor garantia de seguran•a para os investidores deve ser sempre o mercado.
Todas estas recomenda•›es se coadunam com o movimento do pr—prio mercado que
crescentemente vem incentivando a ado•‹o de melhores praticas de governan•a corporativa.
V‡rias pesquisas recentes indicam que a GC potencializa o valor das empresas n‹o-
financeiras
31
, bem como de bancos
32
, resultando em crescimento econ™mico e melhores
condi•›es de mercado (menores custos de capta•‹o e melhor aloca•‹o de fatores). A escassa
poupan•a interna e o pequeno fluxo de investimentos far‹o necess‡rio acelerar o processo.
Para as empresas nacionais que pretenderem conquistar ou manter seu acesso a mercados
internacionais, Ž inevit‡vel que melhorem sua governan•a corporativa.
O incentivo ao desenvolvimento da GC nos bancos brasileiros Ž condi•‹o b‡sica para a
solidez e o aperfei•oamento do SFN. Dentro deste quadro deve-se buscar maneiras de
incentivar:
· O crescimento do mercado de capitais, assim como o mercado de deb•ntures e
de d’vida subordinada, procurando criar outras fontes de financiamento de longo
prazo;
· A amplia•‹o dos n’veis de transpar•ncia e de disclosure das institui•›es
financeiras - ex. consolida•‹o das informa•›es cont‡beis, padroniza•‹o das
informa•›es pœblicas reduzindo a assimetria entre as partes interessadas. Maior
exig•ncia e transpar•ncia nas informa•›es relativas ˆs depend•ncias de bancos
brasileiros no exterior, bem como as empresas n‹o-financeiras pertencentes aos
conglomerados banc‡rios;
· A ader•ncia ao c—digo de melhores pr‡ticas e ˆs exig•ncias internacionais de
31
Ver Leal e Carvalhal, 2004; Mendes da Silva, 2003; e Silveira, 2002.
32
Ver Caprio e Levine, 2003.
114
relat—rios e pr‡ticas cont‡beis.
O Banco Central do Brasil nasceu junto com o per
’odo autorit‡rio e nestes 40 anos
/&2A(&$ /&$ '*(*')&(+\0B$ '020$ B2*$ 1'*+@*$ A(&)*;<$ c0/$ v4)+20/$ *60/$ V&2$ /&$ )0(6*6,0$ 2*+/$
transparente para a sociedade, mas ainda h‡ muito onde melhorar. Exigir transpar•ncia das IF
e manter-se opaco diminui a credibilidade do BCB. A independ•ncia do BCB Ž necess‡ria
para manter autonomia em rela•‹o aos ocupantes transit—rios do executivo, mas para merecer
esta independ•ncia, o BCB tem que se tornar uma institui•‹o absolutamente democr‡tica. A
administra•‹o pœblica tem que assumir os preceitos da governan•a corporativa, afinal entre
cidad‹os e funcion‡rios pœblicos existe claramente uma rela•‹o de principal e agente, dentro
desta l—gica os governos e suas inst‰ncias devem aumentar seu grau de transpar•ncia tanto nas
a•›es, quanto na presta•‹o de contas.
No intuito de colaborar com o aperfei
•oamento da supervis‹o banc‡ria, destaco algumas
recomenda•›es que expressam somente uma opini‹o pessoal. O Banco Central do Brasil como
agente regulador do mercado financeiro deve contar com:
· Maior independ•ncia pol’tica para suas atividades;
· d&/)(+78&/$ w/$ 1(&4*78&/$ A&(+50/*/;
33
com o mercado, evitando o tr‰nsito de
diretores do BCB para o mercado e vice-versa;
· Maior transpar•ncia e divulga•‹o de sua atua•‹o, fornecendo informa•›es atŽ
onde seja poss’vel ! ex. Atas do Copom, Boletim Focus, SCR e Relat—rios de
estabilidade financeira;
· Modelos de supervis‹o adequados ao conceito de disciplina de mercado. Como
33
Um estudo interessante por Rixtel e Hassink (2002) examina o fluxo dos aposentados das autoridades monet‡rias japonesas
(o MinistŽrio das Finan•as e o Banco do Jap‹o) para o conselho de bancos privados japoneses (o termo em japon•s Ž
amakudari ou "descer do cŽu"), estabelecendo uma rede informal entre as institui•›es supervisoras pœblicas e os bancos
A(+V*,0/<$E06'4B&2$TB&$&/)&$/+/)&2*$)&2$'06/&TYZ6'+*/$6&5*)+V*/$6*$A049)+'*$A(B,&6'+*4$&2$x*AD0C$A0+/$A&(2+)&$TB&$0/$
bancos incomodados comprem a influ•ncia das autoridades supervisoras para aumentar suas opera•›es de risco
115
por exemplo, mercados de d’vida subordinada, acompanhamento do mercado
interbanc‡rio e de capta•›es internacionais;
· Moderniza•‹o do arcabou•o legal, principalmente na supervis‹o banc‡ria e na
quest‹o do enquadramento das IF;
· Seguran•a jur’dica - o Pilar 2 do acordo de BasilŽia II enfatiza que o —rg‹o de
supervis‹o banc‡ria, assim como seus dirigentes, como pessoas f’sicas, devem
ter seguran•a jur’dica para a tomada de decis›es. Como foi visto na se•‹o 5.3, o
ordenamento jur’dico das interven•›es e liquida•›es de institui•›es financeiras
precisa de uma urgente reforma, visando dar maior agilidade nos processos e
maiores garantias aos supervisores.
O processo de melhoria cont
’nua deve ser objetivo de qualquer empresa e isto n‹o
deve ser diferente em rela•‹o ˆs autarquias e empresas pœblicas. Somente analisando as a•›es
passadas e tentando aprender com os erros e acertos Ž que este processo funciona.
116
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]I`%R$t=$>R`Id=%$t=$%yI$-R|`I<$t+/A069V&4$&2$}$}:))A[pp~~~<U0V&/A*<'02<U(•
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EIGm%yI$t=$>R`Id=%$GI]m`mkdmI%<$t+/A069V&4$&2$}$}:))A[pp~~~<'V2<50V<U(•
ECONOMATICA. Dispon’vel em < www.economatica.com.br>
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mc%€m€|€I$]dR%m`=mdI$t=$s=IsdRrmR$=$=%€R€F%€mER<$t+/A069V&4$&2$
<http://www.ibge.gov.br >
INSTITUTO BRASILEIRO DE GOVERNAN
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<http://www.ibgc.org.br>
INTERNATIONAL MONETARY FUND. Dispon
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xIdcR`$rI`KR$t=$%yI$-R|`I<$t+/A069V&4$&2$}$}:))A[pp~~~<S04:*<B04<'02<U(•
xIdcR`$>R`Id$=EIc•GmEI<$t+/A069V&4$&2$}$}:))A[pp~~~<V*40(online.com.br>
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<http://www.nber.org>
REVISTA VEJA. Dispon
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OFFICE OF THE COMPTROLLER OF THE CURRENCY. Dispon’vel em <http://
www.occ.treas.gov >
125
$,OI4D.B&7
Quantidade de institui•›es por segmento
1994
2001
2005
Segmento
Dez
Dez
Jun
Banco Mœltiplo
210
153
138
Banco Comercial (1)
34
28
22
Banco de Desenvolvimento
6
4
4
Caixa Econ™mica
2
1
1
Banco de Investimento
17
20
20
Sociedade de CrŽdito Financiamento e Investimento
42
42
47
Sociedade Corretora de T’tulos e Valores Mobili‡rios
240
177
136
Sociedade Corretora de C‰mbio
47
43
47
Sociedade Distribuidora de T’tulos e Valores
Mobili‡rios
376
159
137
Sociedade de Arrendamento Mercantil
77
72
48
Sociedade de CrŽdito Imobili‡rio e Associa•‹o de
Poupan•a e EmprŽstimo
27
18
18
Companhia Hipotec‡ria
7
6
Ag•ncia de Fomento
9
12
Subtotal
1.078
756
636
Cooperativa de CrŽdito
946
1.379
1.430
Sociedade de CrŽdito ao Microempreendedor
23
52
Subtotal
2.024
2.135
2.118
Sociedade Administradora de Cons—rcios
490
399
350
Total
2.514
2.534
2.468
Fonte: Unicad, Banco Central do Brasil
126
$,OI4D.B&<
Princ’pios de Governan•a Corporativa
Buscando maior padroniza•‹o nos nossos procedimentos de an‡lise, sustentou-se as avalia•›es de
acordo com os princ’pios de Governan•a Corporativa elaborados pela OCDE ! Organiza•‹o para
E00A&(*7D0$&$t&/&6V04V+2&6)0$='06_2+'0$&$60$,0'B2&6)0$1Enhancing Corporate Governance for
Banking Organizations;$&2+)+,0 pelo Basel Commitee on Banking Supervision em setembro de 1999,
que estabelece uma sŽrie de responsabilidades do Conselho de Administra•‹o e sua forma de atua•‹o.
1
± Responsabilidades do Conselho de Administra•‹o
!3#452#6",27*87%."2#-797.:"#)!;).#$)27)-os em informa•›es completas, bem fundamentadas, e de boa
fŽ, agir com critŽrio, tomando as devidas precau•›es, e no melhor interesse da empresa e dos
D6%",%2!)2+3
!3#45#6",27*8"#-797#!.)!).#!"-"2#"2#)6%",%2!)2#6"<#=;2!%>)'#)%,-)#?;7#2;)2#-76%2@72#A"22)<#)(etar de
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!3#4E;A7.9%2%",).#)#)9)*%)>:"#-"#&7.7,6%)<7,!"#-7#.%26"2'#6",!."*72#%,!7.,"2#.7*)!G.%"2#(%,),67%."2#7#
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!3#4C2!)$7*767.#7#.7(".>)U#*%,8)2#6*).)2#-7#.72A",2)$%*%-)-7+3
!3#4H",%!".).#"#6"<A*%),67#6"<#A"*D!%6)2#7#"$=7!%9"2+3
!I3# 45# 6",27*8"#-797.B# 27.# 6)A)J# -7#A.",;,6%).-se objetivamente sobre assuntos corporativos, de
I".<)#%,-7A7,-7,!7'#A).!%6;*).<7,!7#-)#-%.7!".%)+3
!K3# 4LM<7."# 2;(%ciente de conselheiros n‹o-executivos, capazes de se pronunciarem
L,-7A7,-7,!7<7,!7#7<#!).7()2#7<#?;7#8)=)#;<#6",(*%!"#-7#%,!7.72272#7<#A"!7,6%)*+3
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!P3# 40).)# -727<A7,8).# 2;)2# .esponsabilidades, os conselheiros devem ter acesso a informa•›es
S.76%2)2'#.7*79),!72#7#"A".!;,)2+3
2
± Objetivos EstratŽgicos e Valores Corporativos
Ainda conceitualmente, a atua•‹o do CA deve favorecer a:
D3#4C2!)$7*767.#"$=7!%9"2#72!.)!Q&%6"2#7#9)*".72 corporativos e divulg‡-O"2#A".#!"-"#"#$),6"+3
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127
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3
± Relacionamento com Auditores
Em rela•‹o ˆ auditoria, a efetividade do CA e da Diretoria pode ser melhorada por:
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4
± Pol’ticas de Remunera•‹o
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realiza•‹o de neg—cios baseada no volume/lucratividade de curtoprazo, com pouca aten•‹o aos riscos
D22;<%-"23+
c. ³52#,D97%2#2)*).%)%2#-797<#27.#72!)$7*76%-"2#-7,!."#-"#726"A"#-7#A"*D!%6)#&7.)*#-7#,7&G6%"2#-7#!)*#
forma a n‹o depender exageradamente de desempenho de curto prazo (p.ex., ganhos de tesouraria de
F;."#A.)J"X#A).)#-727,6".)=).#)22;,>:"#7W6722%9)#-7#.%26"23+
5 - Transpar
•ncia
Governan•a Corporativa deve ser conduzida de maneira transparente
D3# 4R#!.),2A).Y,6%)# A"-7#.7(".>).# ;<)# 2G*%-)# TU#7# 8)$%*%!).# )2#A).!72#%,!7.722)-)2#-"#$),6"#7#"#
SM$*%6"#7<#&7.)*#)#=;*&).#)#7(7!%9%-)-7#-"#27;#UR#7#2;)#-%.7!".%)3+
E3#4C2W.;!;.)#5.&),%J)6%",)*+
128
$,OI4D.B&.
Legisla•‹o consultada:
DECRETO-/BD&IX&Y5TYZ3&4B&Y[5SY5\W
Institui, em defesa das finan
•as pœblicas, regime de administra•‹o especial tempor‡ria, nas institui•›es
financeiras privadas e pœblicas n‹o federais, e d‡ outras provid•ncias.
Dispon’vel em
#_>ADF;;==@79000000ADDEAFDE050100000A000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000687474703A2F2F7777772E6263622E676F762E62722F68746D732F44657265732F6C656769732F646C6569323332312E6173703F69647061693D6C69716C65670000000000
http://www.bcb.gov.br/htms/Deres/legis/dlei2321.asp?idpai=liqleg
DECRETO-/BD&IX&W5]]Z3&4B&YZ&4B&^MI_G&4B&ZV`[5
Lei de Fal
•ncias
Dispon’vel em
#_>ADF;;==@79000000ADDEAFDE050100000A000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000687474703A2F2F7777772E6263622E676F762E62722F68746D732F44657265732F6C656769732F646C6569373636312E6173703F69647061693D6C69716C65670000000000
http://www.bcb.gov.br/htms/Deres/legis/dlei7661.asp?idpai=liqleg
/BD&IX&]5SY`&- de 13 de mar•o de 1974
Disp›e sobre a interven•‹o e a liquida•‹o extrajudicial de institui•›es financeiras, e d‡ outras provid•ncias.
Dispon’vel em
#_>ADF;;==@78000000ADDEAFDE010100000A000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000687474703A2F2F7777772E6263622E676F762E62722F68746D732F44657265732F6C656769732F6C6569363032342E6173703F69647061693D6C69716C65670000000000
http://www.bcb.gov.br/htms/Deres/legis/lei6024.asp?idpai=liqleg
/BD&AX&V5``W&+-&Z`&+-&0*")#&+-&ZVVW
Lei da Responsabilidade Solid‡ria
Dispon
’vel em
#_>ADF;;==@78000000ADDEAFDE010100000A000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000687474703A2F2F7777772E6263622E676F762E62722F68746D732F44657265732F6C656769732F6C6569393434372E6173703F69647061693D6C69716C65670000000000
http://www.bcb.gov.br/htms/Deres/legis/lei9447.asp?idpai=liqleg
/BD&IX&`.595, de 31 de dezembro de 1964. Cria o Banco Central do Brasil.
/BD&IX&6.404, de 15 de dezembro de 1976. Lei das SA.
/(,$1&$10.303, de 31 de outubro de 2001. Nova Lei das SA.
CIRCULAR BCB 3.262
de 19/11/2004
R'(&/'&6)*$A*(?5(*S0$v6+'0$*0$*()+50$ie$$,*$$E+('B4*($$O<NfgC$,&$ge$,&$$2*(70$$,&$$MNNMC$$$TB&$$$,&S+6&$$$*/$$ regras
do recolhimento compuls—rio e do encaixe obrigat—rio sobre recursos a prazo.
Dispon’vel em
#_>ADF;;==@4F000000ADDEAFDE5B0000000A000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000687474703A2F2F7777772E63766D2E676F762E62722F0000000000
http://www.bcb.gov.br/
,I6E'MJNG&.H?&I
o
358, DE 03/01/2002
Disp›e sobre a divulga•‹o e uso de informa•›es sobre ato ou fato relevante relativo ˆs companhias abertas,
disciplina a divulga•‹o de informa•›es na negocia•‹o de valores mobili‡rios e na aquisi•‹o de lote significativo
de a•›es de emiss‹o de companhia aberta. Dispon’vel em
#_>ADF;;==@4F000000ADDEAFDE5D0000000A000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000687474703A2F2F7777772E63766D2E676F762E62722F0000000000
http://www.cvm.gov.br/
BANCO CENTRAL DO BRASIL. Resolu•›es CM N:
Dispon’veis em
#_>ADF;;==@4F000000ADDEAFDE5B0000000A000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000000687474703A2F2F7777772E63766D2E676F762E62722F0000000000
http://www.bcb.gov.br/
‚$Res. 2099/94 ! Ado•‹o de BasilŽia .
!&'-C5&Y5[[`UV\ ! Disp›e sobre a implanta•‹o e implementa•‹o de sistema de controles internos.
‚$Res. 2682/99 ! Provis›es de crŽdito
‚$ Res. 3040/02 - Requisitos e procedimentos para a constitui•‹o, a autoriza•‹o para funcionamento, a
transfer•ncia de controle societ‡rio e a reorganiza•‹o societ‡ria
‚$Res. 3041/02 - Condi•›es para exerc’cio de cargos estatut‡rios
‚$Res. 3.081/03 ! Disp›e sobre a presta•‹o de servi•os de auditoria independente para as institui•›es financeiras,
demais institui•›es autorizadas a funcionar pelo Banco Central do Brasil e para as c‰maras e prestadores de
servi•os de compensa•‹o e de liquida•‹o.
‚$Res. 3198/04 - Auditores Independentes / Comit• de Auditoria.
!& '-C5& T5Y[ZUS` ! Altera e consolida as normas que disp›em sobre o estatuto e o regulamento do Fundo
Garantidor de CrŽditos - FGC.
!&'-C5&T5Y[ZUS`&± Altera e consolida as normas que disp›em sobre o estatuto e o regulamento do Fundo
Garantidor de CrŽditos - FGC.
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