( PDF ) Em Aberto n° 72 - Gestão escolar e formação de gestores. v. 17, fev./jun. 2000. 172p.

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Gestão escolar

e formação

de gestores

ISSN 0104-1037

Em Aberto, Brasília, v. 17, n. 72, p. 1-195, fev./jun. 2000.

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Editor

Jair Santana Moraes

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Jair Santana Moraes

José Adelmo Guimarães

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Rosa dos Anjos Oliveira

Normalização Bibliográfica

Regina Helena Azevedo de Mello

Rosa dos Anjos Oliveira

Projeto Gráfico

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EM ABERTO: é uma publicação monotemática do Instituto Naci-

onal de Estudos e Pesquisas Educacionais (Inep), destinada à

veiculação de questões atuais da educação brasileira. Os concei-

tos e as opiniões emitidas neste periódico são da inteira responsa-

bilidade dos autores. Publicado em junho de 2000. Tiragem: 5.000

exemplares.

Em Aberto / Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacio-

nais. v. 1, n. 1, (nov. 1981- ).  Brasília : O Instituto, 1981-.

Irregular. Irregular até 1985. Bimestral 1986-1990.

Suspensa de jul. 1996 a dez. 1999.

Índices de autores e assuntos: 1981-1987

ISSN 0104-1037

1. Educação - Brasil. I. Instituto Nacional de Estudos e

Pesquisas Educacionais.

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Em Aberto, Brasília, v. 17, n. 72, p.3-5, fev/jun. 2000.

enfoque

sumário

pontos de vista

Qual é a questão?

Perspectivas da Gestão Escolar e Implicações quanto

à Formação de seus Gestores

Heloísa Lück (Cedhap e Renageste/Consed) 11

O que pensam outros especialistas?

Educação e Gestão Descentralizada: Conselho Diretor,

Caixa Escolar, Projeto Político-Pedagógico

Antônio Cabral Neto (UFRN)

Maria Doninha de Almeida (UFRN) 35

Uma Inter-relação: políticas públicas, gestão

democrático-participativa na escola pública e formação

da equipe escolar

Katia Siqueira de Freitas (UFBa) 47

apresentação

Em Aberto, Brasília, v. 17, n. 72, p.3-5, fev./jun. 2000.

Diretores de Escola: o desacerto com a democracia

Artemis Torres (UFMT)

Lindalva Maria N. Garske (SMPR-MT) 60

A Gestão da Escola Básica: conhecimento e reflexão sobre

a prática cotidiana da diretora de escola municipal

Marta Luz Sisson de Castro (PUC-RS) 71

Autonomia da Escola e Democratização de sua Gestão:

novas demandas para o gestor

Lauro Carlos Wittmann (Furb) 88

Desafios a serem Enfrentados na Capacitação

de Gestores Escolares

Maria Aglaê de Medeiros Machado (Consed) 97

A Relação entre Política Pública de Reforma Educacional

e a Gestão do Cotidiano Escolar

Marisa Schneckenberg (SMEPG-PR) 113

O Planejamento como Instrumento de Gestão Educacional:

uma análise histórico-filosófica

Maria Amelia Sabbag Zainko (PUC-PR) 125

Manifestações rápidas, entrevistas, propostas,

experiências, traduções, etc.

Gestão Escolar e Formação de Diretores:

a experiência do Ceará

Antenor Manoel Naspolini (SEC-CE) 141

espaço aberto

Em Aberto, Brasília, v. 17, n. 72, p.3-5, fev/jun. 2000.

Qualificação da Gestão da Escola: primeiros passos

de um programa de âmbito estadual

Jarbas José Cardoso (Udesc) 146

Gestão Democrática Escolar: um estudo de

expectativas, efeitos e avanços

Dalva Câmara de Oliveira (Faesa) 150

Mapeamento de Estruturas de Gestão Colegiada

em Escolas dos Sistemas Estaduais de Ensino

Marta Maria de A. Parente (Ipea)

Heloísa Lück (Cedhap e Renageste/Consed) 156

Participação: exigências para a qualificação do gestor

e processo permanente de atualização

Antonio Elizio Pazeto (Unisul) 163

Gestão Democrática da Educação para uma Formação

Humana: conceitos e possibilidades

Naura Syria Carapeto Ferreira (UTP-PR) 167

Gestão Escolar e Formação de Gestores 187

resenhas

bibliografia

Gestão Escolar e Formação de Gestores 177

Em Aberto, Brasília, v. 17, n. 72, p.3-5, fev./jun. 2000.

Em Aberto, Brasília, v. 17, n. 72, p. 7-10, fev./jun. 2000.

apresentação

No contexto da educação brasileira, tem sido dedicada

muita atenção à gestão na educação que, enquanto um conceito

novo, superador do enfoque limitado de administração, se assenta

sobre a mobilização dinâmica e coletiva do elemento humano, sua

energia e competência, como condições básicas e fundamentais para

a melhoria da qualidade do ensino e a transformação da própria

identidade da educação brasileira e de suas escolas, ainda carentes

de liderança clara e competente, de referencial teórico-metodológico

avançado de gestão, de uma perspectiva de superação efetiva das

dificuldades cotidianas, pela adoção de mecanismos e métodos es-

tratégicos para a solução dos seus problemas.

A gestão escolar constitui uma dimensão e um enfoque

de atuação que objetiva promover a organização, a mobilização e a

articulação de todas as condições materiais e humanas necessárias

para garantir o avanço dos processos socioeducacionais dos esta-

belecimentos de ensino, orientados para a promoção efetiva da

aprendizagem pelos alunos, de modo a torná-los capazes de en-

frentar adequadamente os desafios da sociedade globalizada e da

economia centrada no conhecimento. Por efetiva, entende-se, pois,

a realização de objetivos avançados, de acordo com as novas neces-

sidades de transformação socioeconômica e cultural, mediante a

dinamização da competência humana, sinergicamente organizada.

Compete à gestão escolar estabelecer o direcionamento

e a mobilização capazes de sustentar e dinamizar a cultura das esco-

las, de modo que sejam orientadas para resultados, isto é, um modo

de ser e de fazer caracterizado por ações conjuntas, associadas e arti-

culadas. Sem esse enfoque, os esforços e gastos são dispendidos sem

muito resultado, o que, no entanto, tem acontecido na educação bra-

sileira, uma vez que se tem adotado, até recentemente, a prática de

buscar soluções tópicas, localizadas e restritas, quando, de fato, os

problemas da educação e da gestão escolar são globais e estão inter-

relacionados. Estes não se resolvem ora investindo em capacitação,

ora em melhoria de condições físicas e materiais, ora em metodologias,

ora em produção de materiais, etc. É preciso agir conjuntamente em

todas as frentes, pois todas estão inter-relacionadas.

Heloísa Lück (Organizadora)

Conselho Nacional de Secretários de Educação (Consed)

Centro de Desenvolvimento Humano Aplicado (Cedhap)

Em Aberto, Brasília, v. 17, n. 72, p. 7-10, fev./jun. 2000.

A gestão escolar constitui uma dimensão importantís-

sima da educação, uma vez que, por meio dela, observa-se a escola

e os problemas educacionais globalmente, e se busca abranger, pela

visão estratégica e de conjunto, bem como pelas ações interliga-

das, tal como uma rede, os problemas que, de fato, funcionam de

modo interdependente.

Cabe ressaltar que a gestão escolar é uma dimensão,

um enfoque de atuação, um meio e não um fim em si mesmo,

uma vez que o objetivo final da gestão é a aprendizagem efetiva e

significativa dos alunos, de modo que, no cotidiano que vivenciam

na escola, desenvolvam as competências que a sociedade demanda,

dentre as quais se evidenciam: pensar criativamente; analisar infor-

mações e proposições diversas, de forma contextualizada; expressar

idéias com clareza, tanto oralmente, como por escrito; empregar a

aritmética e a estatística para resolver problemas; ser capaz de tomar

decisões fundamentadas e resolver conflitos, dentre muitas outras

competências necessárias para a prática de cidadania responsável.

Portanto, o processo de gestão escolar deve estar voltado para garan-

tir que os alunos aprendam sobre o seu mundo e sobre si mesmos

em relação a esse mundo, adquiram conhecimentos úteis e apren-

dam a trabalhar com informações de complexidades gradativas e

contraditórias da realidade social, econômica, política e científica,

como condição para o exercício da cidadania responsável.

Com esta demanda, o sentido de educação e de escola

se torna mais complexo e requer cuidados especiais. O aluno não

aprende apenas na sala de aula, mas na escola como um todo: pela

maneira como a mesma é organizada e como funciona; pelas ações

globais que promove; pelo modo como as pessoas nela se relacio-

nam e como a escola se relaciona com a comunidade, pela atitude

expressa em relação às pessoas, aos problemas educacionais e so-

ciais, pelo modo como nela se trabalha, dentre outros aspectos.

Diante desse desafio, ganha corpo e importância a ges-

tão da escola e a atuação dos profissionais que a promovem. Subsi-

diar a realização desse trabalho e refletir sobre o mesmo é, portanto,

uma tarefa aberta a contribuições. O Em Aberto dedica este número

à importância da gestão da escola e do trabalho dos profissio-

nais que a promovem. Nele são apresentadas diversas contri-

buições de profissionais do Norte ao Sul do País, que se dedi-

cam ao estudo e à reflexão sobre a gestão educacional.

O primeiro artigo, apresentado por Heloísa Lück,

para a seção Enfoque, sob o título Perspectivas da gestão

escolar e implicações quanto à formação de seus gestores,

analisa os novos desafios de realização da gestão democráti-

ca viabilizada pela descentralização e respectiva construção

da autonomia da escola. A análise é feita no contexto de

mudança de paradigma e significado da educação, da escola

e da gestão. Também a prática da formação de gestores é ana-

lisada, apontando limitações das práticas convencionais e

indicando encaminhamentos para sua superação.

Na seção Pontos de Vista, oito artigos são

apresentados.

Antônio Cabral Neto e Maria Doninha de

Almeida, em artigo intitulado Educação e gestão descentra-

lizada: conselho escolar, caixa escolar e projeto político-pe-

dagógico, analisam a questão da gestão descentralizada no

sistema de educação básica, a partir do entendimento de que

a descentralização, nesse âmbito, faz parte da lógica das re-

formas modernizadoras do Estado brasileiro. Destacam e

exemplificam o processo, apresentando a experiência do Rio

Grande do Norte, que propõe descentralizar o seu sistema

educacional pela criação de Centros Escolares, Conselho Di-

retor, Caixa Escolar e Projeto Político-Pedagógico. Os limites

e possibilidades desse processo de democratização são obje-

tivamente descritos e analisados.

O artigo de Kátia Siqueira de Freitas inter-relaci-

ona o contexto das políticas públicas e a descentralização da

administração do sistema educacional e da escola pública,

enfocando os ideais da gestão democrático-participativa na

educação, além de discutir a implementação desses ideais na

formação de gestores e equipes escolares, a partir do referido

Em Aberto, Brasília, v. 17, n. 72, p. 7-10, fev./jun. 2000.

contexto. O artigo descreve a ação do Programa Gestão Participativa

(PGP), desenvolvido na Universidade Federal da Bahia, com o ob-

jetivo de promover a formação de equipes escolares para que pos-

sam assumir a autonomia pedagógica, financeira e administrativa

da escola. Depoimentos dos participantes do PGP são apresenta-

dos, dos quais se pode depreender como é realizada a

implementação da gestão participativa naquele contexto.

Diretores de escola: o desacerto com a democracia é

o título dado por Artemis Torres e Lindalva Maria Garske ao artigo

em que descrevem o processo de conciliação entre uma postura

democrática e outra tradicional, além de fazer uma retrospectiva

histórica sobre o processo de gestão democrática em Mato Grosso,

pela qual são analisadas a descontinuidade do processo e as con-

tradições que apresenta. Ao final, são apresentadas ponderações

críticas sobre soluções que vêm sendo buscadas pelos sistemas es-

taduais de ensino, para a realização da gestão democrática.

Marta Sisson de Castro, em Gestão da escola básica:

práticas e desafios do cotidiano, apresenta uma ampla descrição e

análise do cotidiano do diretor de escola, ilustrada com depoimen-

tos desses profissionais. O artigo resultou de pesquisa realizada em

escolas do Rio Grande do Sul e revela as dificuldades e desafios

que eles enfrentam.

Lauro Carlos Witmann, com o artigo Autonomia da

escola e democratização de sua gestão: novas demandas para o

gestor, analisa os fundamentos e as bases do avanço no pensar e

no fazer pedagógico da educação, apontando as competências ne-

cessárias para que o gestor bem desempenhe seu trabalho. A análi-

se é feita à luz do processo de construção do conhecimento que é

associado ao de gestão.

Desafios a serem enfrentados na capacitação de

gestores escolares é o tema do artigo de Maria Aglaê de Medeiros,

que apresenta uma visão contextualizada das mudanças que vêm

ocorrendo no cenário do sistema educativo e da gestão, como pano

de fundo para abordar a formação de gestores escolares. A

capacitação de gestores escolares é analisada como uma política

voltada para a melhoria da eficácia das escolas e construção da sua

autonomia. Conclui, apresentando proposições para a formação de

gestores escolares produzidas no contexto do Consed.

Marisa Schneckenberg, em seu artigo intitulado A re-

lação entre política pública de reforma educacional e a gestão do

cotidiano escolar, sintetiza resultados de sua pesquisa no sistema

escolar público estadual paranaense, em que examina os efeitos, as

influências e as reações que os esforços de implantação da reforma

educacional provocam na escola e no seu clima. São analisadas as

questões à luz de uma concepção de escola que se democratiza de

permeio com o poder público.

Mediante uma incursão pelos caminhos da história e

da filosofia, Maria Amélia Sabbag Zainko analisa O planejamento

como instrumento de gestão educacional. Essa incursão tem iní-

cio no pensamento grego, passando por Descartes, chegando à sua

expressão no contexto brasileiro. Pela experiência universitária da

autora, suas conclusões focalizam esse ambiente.

Na seção Espaço Aberto, são apresentados seis artigos.

Antenor Naspolini, secretário de Educação, apresenta

o artigo Gestão escolar e formação de diretores: a experiência do

Ceará, em que expõe o que tem sido feito nesse Estado para o de-

senvolvimento da prática de gestão democrática em suas escolas.

São descritos, nesse contexto, o processo adotado de seleção técnica

e política de diretores, a implantação de Núcleo Gestor da Escola e o

Plano de Desenvolvimento da Escola, bem como os seus resultados.

Jarbas José Cardoso, em seu artigo Qualificação da

gestão da escola: primeiros passos de um programa de âmbito esta-

dual, descreve o desenvolvimento de programa de gestão da esco-

la, pelo desenvolvimento de sua autonomia, em Santa Catarina.

Dalva Câmara de Oliveira mostra em Gestão democrá-

tica escolar: um estudo de expectativas, efeitos e avanços os resulta-

dos de pesquisa realizada no município de Vitória (ES), sobre os

efeitos dos Conselhos Escolares municipais no cotidiano escolar.

Marta Parente e Heloísa Lück revelam o Mapeamento

de estruturas de gestão colegiada em escolas dos sistemas estaduais

Em Aberto, Brasília, v. 17, n. 72, p. 7-10, fev./jun. 2000.

de ensino, em que, a partir de pesquisa realizada, evidenciam a

adoção de diferentes mecanismos de gestão colegiada no cotidia-

no nacional.

Antônio Elizio Pazeto fala sobre Participação: exigên-

cias para a qualificação do gestor e processo permanente de atuali-

zação, analisando condicionantes da gestão da educação, desafios

e implicações da gestão participativa, cultura organizacional em

novas bases e exigências e implicações para a qualificação da gestor.

Naura Syria Carapeto Ferreira, em Gestão democrática

da educação para uma formação humana: conceitos e possibilidades,

analisa as limitações da ética liberal em relação à gestão democrática,

tendo como finalidade a construção de uma sociedade mais humana.

Em Aberto, Brasília, v. 17, n. 72, p. 11-33, fev./jun. 2000.

Este artigo tem por objetivo analisar questões fun-

damentais e os novos desafios afetos à gestão escolar, em face

das novas demandas que a escola enfrenta, no contexto de uma

sociedade que se democratiza e se transforma. Muitos destes

desafios já se acham reconhecidos conceitualmente embora, em

muitos casos, sejam trabalhados apenas genericamente pela co-

munidade educacional. Sua notoriedade ocorreu principalmen-

te por terem sido propostos pela Lei de Diretrizes e Bases da

Educação Nacional. Tal é o caso da democratização da educa-

ção, já anteriormente estabelecida pela Constituição de 1988.

No entanto, como sua prática é ainda um livro aberto a experi-

ências consistentes, à construção do conhecimento e à aprendi-

zagem, e dada a sua centralidade para o desenvolvimento de edu-

cação de qualidade, trataremos, especialmente, dessas questões.

Tendo em vista a complexidade dos processos sociais, suas ex-

pressões estão sujeitas a múltiplos significados e interpretações,

cabendo, portanto, explorar tantos quantos forem possíveis, de

modo a alargar e aprofundar o entendimento das mesmas. Não o

devemos fazer, pois, para estabelecer um caráter de comparação

excludente ou/e de disputa entre outros significados já expres-

sos, mas para configurar novos desdobramentos sobre as ques-

tões. O leitor irá observar em vários artigos apresentados neste

Em Aberto conceitos como gestão democrática e autonomia da

escola, que são aqui também tratados. O objetivo é o de abrir o

leque do entendimento sobre essas práticas, ao mesmo tempo

que reforçando a análise de certas abordagens. Um novo ângulo,

uma ótica diferente, uma variação conceitual ajudam, por certo,

a fundamentar melhor a compreensão sobre a realidade e os pro-

cessos que a constroem.

São objeto deste artigo a mudança de concepção de

escola e implicações quanto à gestão, as limitações do modelo está-

tico de escola e de sua direção; a transição de um modelo estático

para um paradigma dinâmico; a descentralização, a democratiza-

ção da gestão escolar e a construção da autonomia da escola, e a

formação de gestores escolares.

Perspectivas da Gestão

Escolar e Implicações

quanto à Formação de seus

Gestores

Heloísa Lück

Doutora em Educação pela Columbia University, New York; coordenadora

nacional da Rede Nacional de Referência em Gestão Educacional do Conselho

Nacional de Secretários de Educação (Renageste/Consed); diretora do Centro

de Desenvolvimento Humano Aplicado (Cedhap/Curitiba).

enfoque

Qual é a questão?

Em Aberto, Brasília, v. 17, n. 72, p. 11-33, fev./jun. 2000.

Mudança de concepção de escola

e implicações quanto à sua gestão

Já é lugar comum a afirmação de que vivemos uma épo-

ca de mudança. Porém, a mudança mais significativa que se pode re-

gistrar é a do modo como vemos a realidade e de como dela participa-

mos, estabelecendo sua construção. No geral, em toda a sociedade,

observa-se o desenvolvimento da consciência de que o autoritarismo,

a centralização, a fragmentação, o conservadorismo e a ótica do divi-

dir para conquistar, do perde-ganha, estão ultrapassados, por condu-

zirem ao desperdício, ao imobilismo, ao ativismo inconseqüente, à

desresponsabilização por atos e seus resultados e, em última instân-

cia, à estagnação social e ao fracasso de suas instituições.

Essa mudança de paradigma é marcada por uma forte

tendência à adoção de concepções e práticas interativas,

participativas e democráticas, caracterizadas por movimentos di-

nâmicos e globais, com os quais, para determinar as características

de produtos e serviços, interagem dirigentes, funcionários e clien-

tes ou usuários, estabelecendo alianças, redes e parcerias, na

busca de soluções de problemas e alargamento de horizontes.

Em meio a essa mudança, não apenas a escola desen-

volve essa consciência, como a própria sociedade cobra que o faça.

Assim é que a escola se encontra, hoje, no centro de atenções da

sociedade. Isto porque se reconhece que a educação, na sociedade

globalizada e economia centrada no conhecimento, constitui grande

valor estratégico para o desenvolvimento de qualquer sociedade, as-

sim como condição importante para a qualidade de vida das pes-

soas. Embora esse enfoque não seja plenamente adotado e, quando

levado em consideração, seja orientado, ainda, por um velho e já

enfraquecido paradigma orientador da cobrança, em vez de partici-

pação, ele tem grande impacto sobre o que acontece na escola, que é

hoje, mais do que nunca, bombardeada por demandas sociais das

mais diversas ordens. Observa-se, também, o interesse de grupos e

organizações, no sentido de colaborarem com a escola, constituin-

do-se essa área, um campo fértil para a realização de parcerias em

prol da educação, para o desenvolvimento da sociedade, e por con-

seguinte, um grande desafio para os gestores escolares, por exigi-

rem deles novas atenções, conhecimentos e habilidades.

São demandadas mudanças urgentes na escola, a fim

de que garanta formação competente de seus alunos, de modo que

sejam capazes de enfrentar criativamente, com empreendedorismo

e espírito crítico, os problemas cada vez mais complexos da socie-

dade, conforme indicado na apresentação deste Em Aberto. A edu-

cação, no contexto escolar, se complexifica e exige esforços redo-

brados e maior organização do trabalho educacional, assim como

participação da comunidade na realização desse empreendimento,

a fim de que possa ser efetiva, já que não basta ao estabelecimento

de ensino apenas preparar o aluno para níveis mais elevados de

escolaridade, uma vez que o que ele precisa é de aprender para

compreender a vida, a si mesmo e a sociedade, como condições

para ações competentes na prática da cidadania. E o ambiente es-

colar como um todo deve oferecer-lhe esta experiência.

Educação, portanto, dada sua complexidade e crescente

ampliação, já não é vista como responsabilidade exclusiva da esco-

la. A própria sociedade, embora muitas vezes não tenha bem claro

de que tipo de educação seus jovens necessitam, já não está mais

indiferente ao que ocorre nos estabelecimentos de ensino. Não ape-

nas exige que a escola seja competente e demonstre ao público essa

competência, com bons resultados de aprendizagem pelos seus alu-

nos e bom uso de seus recursos, como também começa a se dispor

a contribuir para a realização desse processo, assim como a decidir

sobre os mesmos. São inúmeros os exemplos de parcerias já exis-

tentes no contexto nacional entre organizações não-governamen-

tais e empresas, com a escola, assim como o bom funcionamento

de Associações de Pais e Mestres.

Todo esse movimento, alterando o sentido e concep-

ção de educação, de escola e da relação escola/sociedade, tem en-

volvido um esforço especial de gestão, isto é, de organização da

escola, assim como de articulação de seu talento, competência e

energia humana, de recursos e processos, com vistas à promoção

Em Aberto, Brasília, v. 17, n. 72, p. 11-33, fev./jun. 2000.

de experiências de formação de seus alunos, capazes de transformá-

los em cidadãos participativos da sociedade. Trata-se de uma experi-

ência nova, sem parâmetros anteriores para a qual devemos desen-

volver sensibilidade, compreensão e habilidades especiais, novos e

abertos. Isso porque tudo que dava certo antes está fadado ao fracas-

so na nova conjuntura (Drucker, 1992).

As limitações do modelo estático de escola

e de sua direção

Até bem pouco tempo, o modelo de direção da esco-

la, que se observava como hegemônico, era o de diretor tutelado

dos órgãos centrais, sem voz própria, em seu estabelecimento do

ensino, para determinar os seus destinos e, em conseqüência,

desresponsabilizado dos resultados de suas ações e respectivos

resultados. Seu papel, nesse contexto, era o de guardião e gerente de

operações estabelecidas em órgãos centrais. Seu trabalho constituía-

se, sobretudo, repassar informações, controlar, supervisionar, dirigir

o fazer escolar, de acordo com as normas propostas pelo sistema de

ensino ou pela mantenedora. Era considerado bom diretor quem cum-

pria essas obrigações plenamente, de modo a garantir que a escola não

fugisse ao estabelecido em âmbito central ou em hierarquia superior.

Cabe lembrar que esse procedimento era possível, uma vez que a cli-

entela escolar era mais homogênea, ante a elitização da educação, em

vista do que, quem não se adequasse ao sistema, era dele banido. A

expulsão explícita ou sutil de alunos da escola foi uma prática aceita

como natural. O entendimento que sustentava essa homogeneidade

era o de que o participante da escola deve estar disposto a aceitar os

modelos de organização estabelecidos e a agir de acordo com eles.

Portanto, tensões, contradições e conflitos eram eliminados ou abafa-

dos. Os elevadíssimos índices de evasão escolar que marcaram a esco-

la brasileira podem ser também explicados por um esforço no sentido

de manter a homogeneidade da clientela escolar.

Essa situação está associada ao entendimento limitado

de que a escola é responsabilidade do governo, visto este como uma

entidade superior e externa à sociedade, uma supra-entidade, ao

mesmo tempo autoritária e paternalista. A leitura, ao pé da letra da

determinação constitucional de que educação é dever do Estado, é

comumente associada a este entendimento. Segundo ela, portanto,

educação é apenas direito da sociedade. Essa dissociação entre direi-

tos de uns e deveres de outros, ao perpassar a sociedade como um

todo, produz na educação, diretores que não lideram, professores

que não ensinam, alunos que não aprendem, todos esperando que o

outro faça alguma coisa, para resolver os problemas ou dificulda-

des, inclusive os ocupantes de posições no sistema de ensino.

Segundo essa concepção, adotou-se uma fundamenta-

ção teórica de caráter mais normativo, determinada pelo princípio

de certo-errado, completo-incompleto, perfeito-imperfeito. Adotou-

se o método de administração científica, orientado pelos princí-

pios da racionalidade limitada, da linearidade, da influência

estabelecida de fora para dentro, do emprego mecanicista de pes-

soas e recursos para realizar os objetivos organizacionais, da frag-

mentação e redução dos processos educacionais a tarefas exercidas

sem vida e sem espírito  nem mesmo, muitas vezes, o pedagógico,

como é o caso de corrigir provas, dar nota, dentre outros. Tam-

bém associada a esta concepção é o entendimento de que o impor-

tante é fazer o máximo (preocupação com a dimensão quantitativa)

e não o de fazer o melhor e o diferente (preocupação qualitativa).

Com esse enfoque, administrar corresponderia a comandar e con-

trolar, mediante uma visão objetiva de quem atua sobre a unidade e

nela intervém de maneira distanciada, até mesmo para manter essa

objetividade e a própria autoridade, centrada na figura do diretor.

Cabral Neto e Almeida, em artigo neste Em Aberto também anali-

sam esta questão.

Estes são alguns pressupostos que emergem desse

enfoque sobre a realidade:

 A realidade é regular, estável e permanente, sendo dada

em caráter absoluto, em vista do que os sistemas de ensino e as organi-

zações escolares não se diferenciam significativamente entre si, ca-

bendo a todos a mesma forma de atuação em suas comunidades.

Em Aberto, Brasília, v. 17, n. 72, p. 11-33, fev./jun. 2000.

 O ambiente de trabalho e comportamento humano

são previsíveis, podendo ser, em conseqüência, controláveis por

normas e regulamentos, que garantiriam uniformidade de ação.

 Incerteza, ambigüidade, tensão, conflito e crise são en-

carados como disfunções e como problemas a serem evitados e repri-

midos, e não como oportunidades de crescimento e transformação.

 Os sucessos, uma vez alcançados, acumulam-se aos

anteriores e mantêm-se por si mesmos, não demandando esforços

especiais de manutenção e desenvolvimento.

 A responsabilidade maior do dirigente é a obtenção

e a garantia de recursos necessários para o bom funcionamento da

unidade, sendo a precariedade de recursos considerada como o

maior impedimento à realização do seu trabalho.

 A melhor maneira de administrar é a de fragmentar o

trabalho em funções e tarefas que, para serem bem executadas, de-

vem ser atribuídas a diferentes pessoas, que se especializam nelas.

 A objetividade garante bons resultados, sendo a téc-

nica o elemento fundamental para a melhoria do trabalho.

 Estratégias e modelos de administração que deram

certo não devem ser mudados, como forma de garantir a continui-

dade do sucesso.

 Os profissionais e usuários das organizações  como

é o caso do professor e dos alunos  são considerados como partici-

pantes cativos das mesmas, em vista do que aceitariam facilmente

as normas impostas, bastando para isso serem cooptados.

 A contrapartida a essa cooptação é o protecionismo a

esses participantes, mediante ações paternalistas e condescendentes.

Mediante a orientação por tais pressupostos, resul-

tou uma hierarquização e verticalização dos sistemas de ensino e

das escolas, uma desconsideração aos processos sociais neles vi-

gentes, a burocratização dos processos, a fragmentação de ações e

sua individualização e, como conseqüência, a desres-

ponsabilização de pessoas em qualquer nível de ação, pelos re-

sultados finais. A eles está associada a administração por coman-

do e controle, centrada na autoridade e distanciada da

implementação de ações, construindo-se, dessa forma, uma cul-

tura de determinismo e dependência.

Dada, no entanto, a crescente complexidade das organi-

zações e dos processos sociais nelas ocorrentes, caracterizada pela di-

versificação e pluralidade de interesses que envolvem, e a dinâmica

das interações no embate desses interesses, não se pode conceber se-

jam elas geridas pelo enfoque limitado da administração científica,

pelo qual, tanto a organização, como as pessoas atuando em seu inte-

rior, eram consideradas como componentes de uma máquina a ser

manejada e controlada de fora para dentro. Também segundo esse

enfoque, os problemas recorrentes seriam sobretudo encarados como

carência de insumos, em desconsideração à falta de orientação de seu

processo e dinamização da energia social necessária para promovê-lo.

A transição de um modelo estático para

um paradigma dinâmico

Os sistemas educacionais, como um todo, e os estabele-

cimentos de ensino, como unidades sociais especiais, são organismos

vivos e dinâmicos, fazendo parte de um contexto socioeconômico-

cultural marcado não só pela pluralidade, como pela controvérsia que

vêm, também, a se manifestar na escola; portanto, com tais caracterís-

ticas devem ser também as escolas entendidas. Ao serem vistas como

organizações vivas, caracterizadas por uma rede de relações entre to-

dos os elementos que nelas atuam ou interferem direta ou indireta-

mente, a sua direção demanda um novo enfoque de organização e é a

esta necessidade que a gestão escolar procura responder. Ela abrange,

portanto, a dinâmica das interações, em decorrência do que o traba-

lho, como prática social, passa a ser o enfoque orientador da ação de

gestão realizada na organização de ensino.

É possível afirmar que, tendo em vista o momento de

transição entre esses dois enfoques, a escola se defronta muitas

vezes, ainda, com um sistema contraditório em que as forças de

tutela ainda se fazem presentes, ao mesmo tempo em que os espa-

ços de abertura são criados, e a escola é instigada a assumir ações

Em Aberto, Brasília, v. 17, n. 72, p. 11-33, fev./jun. 2000.

para as quais ainda não desenvolveu a competência necessária.

Portanto, a escola e seus dirigentes se defrontam com a necessida-

de de desenvolver novos conhecimentos, habilidades e atitudes para

o que não dispõem mais de modelos e sim de concepções.

Um novo paradigma emerge e se desenvolve sobre a

educação, a escola e sua gestão  como, aliás, em todas as áreas de

atuação humana: não existe nada mais forte do que uma idéia cujo

tempo chegou, em vista do que se trata de um movimento consis-

tente e sem retorno. E a idéia que perpassa todos os segmentos da

sociedade é a que demanda espaços de participação (Lück, 1999)

associados aos quais estão, inevitavelmente, os esforços de respon-

sabilidade. Há de se dar conta, no contexto da escola, da

multiculturalidade de nossa sociedade, da importância e riqueza

dessa diversidade, associados à emergência do poder local e reivin-

dicação de esforços de participação.

Em decorrência da situação exposta, muda a funda-

mentação teórico-metodológica necessária para a orientação e com-

preensão do trabalho da direção da escola, que passa a ser entendi-

do como um processo de equipe, associado a uma ampla demanda

social por participação.

Esse paradigma é marcado, sobretudo, por uma mu-

dança de consciência a respeito da realidade e da relação das pes-

soas na mesma  se assim não fosse, seria apenas uma mudança de

modelos. Essa mudança de consciência está associada à substitui-

ção do enfoque de administração, pelo de gestão. Cabe ressaltar

que não se trata de simples mudança terminológica e sim de uma

fundamental alteração de atitude e orientação conceitual. Portan-

to, sua prática é promotora de transformações de relações de poder,

de práticas e da organização escolar em si, e não de inovações, como

costumava acontecer com a administração científica.

Esse novo paradigma é fundamentado pelos seguintes

pressupostos:

 A realidade é global, sendo que tudo está relaciona-

do a tudo, direta ou indiretamente, estabelecendo uma rede de fa-

tos, circunstâncias e situações, intimamente interligadas.

 A realidade é dinâmica, sendo construída socialmen-

te, pela forma como as pessoas pensam, agem e interagem.

 O ambiente social e comportamento humano são di-

nâmicos e por isso imprevisíveis, podendo ser coordenados e ori-

entados e não plenamente controlados. O controle cerceia, a orien-

tação impulsiona.

 Incerteza, ambigüidade, contradições, tensão, con-

flito e crise são vistos como elementos naturais de qualquer pro-

cesso social e como condições e oportunidades de crescimento e

transformação.

 A busca de realização e sucesso corresponde a um

processo e não a uma meta. Não tem limites e gera novos sucessos

e realizações que devem, no entanto, ser continuamente buscados

pela ação empreendedora.

 A responsabilidade maior do dirigente é a articula-

ção sinérgica do talento, competência e energia humana, pela

mobilização contínua para promover uma cultura organizacional

orientada para resultados e desenvolvimento.

 Boas experiências realizadas em outros contextos

servem apenas como referência e não como modelos, não podendo

ser transferidas, tendo em vista a peculiaridade de cada ambiente

organizacional.

 As organizações têm vida, desenvolvendo e realizan-

do seus objetivos, apenas mediante a participação conjunta de seus

profissionais e usuários, de modo sinérgico.

 A melhor maneira de realizar a gestão de uma orga-

nização é a de estabelecer a sinergia, mediante a formação de equi-

pe atuante, levando em consideração o seu ambiente cultural.

 O talento e energia humanos associados são os me-

lhores e mais poderosos recursos para mover uma organização e

transformá-la.

A partir de tais pressupostos, emerge o entendimento

de que professores, equipe técnico-pedagógica, funcionários, alu-

nos, pais, comunidade, todos, não apenas fazem parte do ambiente

cultural, mas o formam e constroem, pelo seu modo de agir, em

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vista do que, de sua interação dependem a identidade da escola na

comunidade, o seu papel na mesma e os seus resultados. A mudan-

ça de consciência implica o reconhecimento desse fator pelos par-

ticipantes do processo escolar, de sua compreensão ao seu papel

em relação ao todo, uma vez que, como lembra Peter Senge (1993,

p. 29), quando os membros de uma organização concentram-se

apenas em sua função, eles não se sentem responsáveis pelos re-

sultados. E essa percepção setorizada tem sido a responsável pelo

fracionamento e dissociação das ações escolares e conseqüente di-

luição do seu trabalho e dos seus efeitos. Todos estão lembrados

dos esforços despendidos por inúmeros sistemas de ensino, no sen-

tido de definir e delimitar papéis e funções de profissionais da es-

cola, em vez de descrever suas responsabilidades por resultados.

Segundo este novo paradigma, entende-se que os pro-

blemas são globais e complexos, em vista do que ações locais e

tópicas, em desconsideração ao conjunto de que fazem parte, são

ações inconseqüentes, no sentido de transformar a escola e mover

sua prática social voltada para o desenvolvimento. Em decorrên-

cia, a qualidade da educação não poderia mais ser promovida pelo

enfoque administrativo, pelo qual se garantiriam recursos e se pro-

moveriam ações concentradas em determinados focos prioritários

e isolados, na expectativa de que viessem a repercutir no conjunto.

Portanto, tal entendimento implicaria a realização de ações con-

juntas, para as quais todos os participantes do contexto escolar de-

veriam concorrer (Lück, 1996).

Em acordo com esses pressupostos, um diretor de es-

cola é um gestor da dinâmica social, um mobilizador e orquestrador

de atores, um articulador da diversidade para dar-lhe unidade e

consistência, na construção do ambiente educacional e promoção

segura da formação de seus alunos. Para tanto, em seu trabalho,

presta atenção a cada evento, circunstância e ato, como parte de

um conjunto de eventos, circunstâncias e atos, considerando-os

globalmente, de modo interativo e dinâmico. Tal atitude garante a

possibilidade de que pense grande e aja no pequeno (Klink,

1993), isto é, que em suas ações localizadas tenha em mente o

conjunto todo da escola e seu papel educacional, não apenas ime-

diato, mas de repercussão no futuro, em acordo com visão estra-

tégica e com amplas políticas educacionais. Implica ter uma visão

da escola inserida em sua comunidade, a médio e longo prazo,

com horizontes largos.

É no contexto desse entendimento, que emerge o con-

ceito de gestão escolar, que ultrapassa o de administração escolar,

por abranger uma série de concepções não abarcadas por este outro,

podendo-se citar a democratização do processo de construção social

da escola e realização de seu trabalho, mediante a organização de

seu projeto político-pedagógico, o compartilhamento do poder reali-

zado pela tomada de decisões de forma coletiva, a compreensão da

questão dinâmica e conflitiva e contraditória das relações

interpessoais da organização, o entendimento dessa organização como

uma entidade viva e dinâmica, demandando uma atuação especial

de liderança e articulação, a compreensão de que a mudança de pro-

cessos educacionais envolve mudanças nas relações sociais prati-

cadas na escola e nos sistemas de ensino.

É a partir dessas questões que conceitos como

descentralização, democratização e autonomia da escola se tornam

não apenas importantes, mas imprescindíveis. Cabe, portanto,

estudá-los e compreendê-los. No artigo de Cabral Neto e Almeida,

neste Em Aberto, a questão da descentralização é analisada no con-

texto de reforma do Estado, assim como em sua aplicação no Rio

Grande do Norte. O que se apresenta a seguir é, portanto, um outro

desdobramento sobre a questão.

A descentralização, a democratização

da gestão escolar e a construção

da sua autonomia da escola

Como paradigma, é uma visão de mundo que permeia

todas as dimensões da ação humana, não se circunscreve a esta ou

àquela área, a este ou àquele nível de operação. A realidade atua

como um conjunto de peças de dominó colocadas em pé, lado a

Em Aberto, Brasília, v. 17, n. 72, p. 11-33, fev./jun. 2000.

lado: ao se empurrar uma, todas as demais irão caindo subseqüen-

temente. Essa situação ilustra a compreensão da realidade como

um sistema, daí por que todos os conceitos seriam inter-relaciona-

dos. Mais do que isso ocorre, uma vez que um conceito está, de

fato, inserido no outro.

Muito embora as concepções de descentralização, de-

mocratização da gestão escolar e autonomia da escola sejam parte de

um mesmo corolário, encontramos certos sistemas que buscam o

desenvolvimento da democratização da gestão escolar, sem pensar

na autonomia do estabelecimento de ensino e sem descentralizar

poder para a mesma. Ou que pensam em construir sua autonomia,

sem agir no sentido de criar mecanismos sólidos de sua democrati-

zação, em vista do que, paradoxalmente, se pode criar a autonomia

do autoritarismo local. Por outro lado, ainda, observa-se o esforço de

alguns sistemas de ensino, no sentido de desenvolver nas escolas os

conceitos de democratização e autonomia, de modo centralizado, o

que implica uma contradição paradigmática muito comum, que faz

com que os esforços se anulem. Isso porque é comum a prática de se

incentivar a promoção de mudanças de cima para baixo, na hierar-

quia funcional, de modo que a mudança pretendida é proposta para

a escola, não sendo absorvida e praticada por quem a propõe. Em

vista disso, sendo implantada linearmente e contrariamente ao seu

espírito e propósitos estabelecidos (Lück, 1985).

Em conseqüência, é possível identificar certa diversi-

dade de orientações e expressões que manifestam graus de intensi-

dade diferentes em relação ao seguimento dos paradigmas. Isso

porque o grau de maturidade de diferentes grupos e segmentos va-

ria. É em função disso que podemos afirmar que vivemos em uma

condição de transição entre um paradigma e outro, de que resul-

tam algumas tensões e contradições próprias do processo.

O processo de descentralização

Por que hoje há tendência à descentralização? Confor-

me Ana Luiza Machado (1999, p. 86),

é porque o mundo passa por mudanças muito rápidas. Na

verdade, a globalização coloca cada dia um dado novo, cada

dia, uma coisa nova. Há necessidade de adaptação e de cons-

tante revisão do que está acontecendo. Então, isso gera a

necessidade de que o poder decisório esteja exatamente onde

a coisa acontece. Porque, até que ele chegue aonde é neces-

sário, já houve a mudança, as coisas estão diferentes, e aí

aquela decisão já não tem mais sentido.

O movimento de descentralização em educação é in-

ternacional (Bullock, Thomas, 1997; Fiske, 1996a, 1996b) e está

relacionado com o entendimento de que apenas localmente é pos-

sível promover a gestão da escola e do processo educacional pelo

qual é responsável, tendo em vista que, sendo a escola uma organi-

zação social e o processo educacional que promove, altamente di-

nâmico, qualquer esforço centralizado e distante estaria fadado ao

fracasso, como de fato, tem-se verificado. Também, é sobretudo como

reconhecimento da força dos movimentos democráticos, como con-

dição de transformação e desenvolvimento social.

É preciso reconhecer que a descentralização tem sido

praticada tendo como pano de fundo não apenas essa perspecti-

va de democratização da sociedade, mas também a de promover

melhor gestão de processos e recursos e, ainda, como condição

de aliviar os organismos centrais que se tornam sobrecarregados

com o crescimento exponencial do sistema educativo e a com-

plexidade das situações geradas, que inviabilizam o controle cen-

tral (Barroso, 1997).

Quando se observa que alguns sistemas de ensino des-

centralizam, centralizando, isto é, dando um espaço com uma mão,

ao mesmo tempo que tirando outro espaço, com outra, pode-se con-

cluir que o princípio que adotam não é o da democratização, mas o

de maior racionalidade no emprego de recursos e o de busca de

maior rapidez na solução dos problemas. Nesse caso, não se pre-

tende o estabelecimento de mudanças significativas nas relações

entre sistema e escola, escola e comunidade, dirigentes e professo-

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res, professores e alunos  mudanças estas que deveriam estar vol-

tadas para o compartilhamento de decisões (Fiske, 1996a). Nesse

caso, pretende-se, tão-somente, estabelecer maior controle sobre a

escola, ao mesmo tempo sobrecarregando-a com mais trabalho e

maior responsabilidade.

Coordenadores estaduais da Rede Nacional de Referên-

cia em Gestão Educacional, do Conselho Nacional de Secretários de

Educação (Renageste/Consed), reunidos em Brasília, em setembro

de 1997, identificaram que, para ser plena, a democratização da es-

cola deveria passar pela democratização da educação, isto é, do sis-

tema de ensino como um todo, envolvendo os níveis superiores de

gestão, que deveriam, também, sofrer o processo de gestão democrá-

tica, mediante a participação da comunidade e de representantes

das escolas na determinação das decisões que são tomadas nesse

âmbito. Somente mediante uma tal prática é que seria possível reali-

zar a verdadeira descentralização proposta. Em pesquisa realizada

no Paraná, sobre a implantação de políticas educacionais e implica-

ções quanto a sua gestão (Lück, Schneckenberg, Durli, 1999) foi iden-

tificado o anseio de diferentes grupos de interesse, na determinação

dessas políticas, e a sua frustração por falta desse espaço. Essa práti-

ca implica redefinição dos papéis do Estado, em associação com os

da escola e da comunidade, em relação a esta instituição e seu traba-

lho educacional, mediante o estabelecimento do princípio de co-

responsabilidade pelo mesmo. Essa redefinição seria acompanhada

de um movimento de desburocratização, uma vez que a existência

ou fortalecimento da burocracia estão associados à centralização.

De qualquer modo, esse processo, como todo movi-

mento social, é sujeito a contradições. A contradição evidenciada na

educação brasileira não invalida, portanto, o movimento, apenas re-

gistra um aspecto natural do mesmo. Conforme indicado por Bullock

e Thomas (1997), em seu estudo sobre descentralização, esta se pro-

cessa simultaneamente com um movimento de centralização, isto é,

enquanto se descentralizam certas coisas, centralizam-se outras. É

importante registrar que o que comumente se descentralizam são

recursos e espaços para a tomada de decisão, mas que, como a cultu-

ra escolar não está criada e estabelecida para fazê-lo, adequadamen-

te, centralizam-se ações no sentido de criar mecanismos de influên-

cia sobre a escola para fazê-lo e prestar contas do processo. Barroso

(1997, p. 11) afirmou que O Estado devolve (para as escolas) as

táticas, mas conserva as estratégias, ao mesmo tempo que substitui

um controle direto, centrado no respeito das normas e dos regula-

mentos, por um controle remoto, baseado nos resultados.

A descentralização da educação é, por certo, um pro-

cesso extremamente complexo e, quando se considera o caso do

Brasil, a questão se complexifica ainda mais, por tratar-se de um

País continente, com diversidades regionais muito grandes, com

distâncias imensas que caracterizam, também, grande dificuldade

de comunicação, apesar de vivermos na era da comunicação mun-

dial em tempo real. Em vista disso, só se pode pensá-la em termos

graduais e processuais, mediante conquistas sucessivas. Cabe aqui

aplicar os princípios da participação propostos por Pedro Demo

(1988), no sentido de que participação é conquista.

Desse modo, a descentralização educacional não é

um processo homogêneo e praticado com uma única direção. Ela

responde à lógica da organização federativa (Parente, Lück, 1999,

p. 7). Como se trata de um processo que se refere à transferência

de competências para outros níveis de governo e de gestão, do

poder de decisão sobre os seus próprios processos sociais e os

recursos necessários para sua efetivação, implica existência ou

construção de competência para tanto, daí porque a impossibili-

dade da homogeneidade apontada. O nível de maturidade associ-

ada à competência dos grupos sociais é fator substancial na deter-

minação da amplitude do processo.

É em decorrência de tal situação que, em muitos ca-

sos, pratica-se muito mais a desconcentração, do que propriamente

a descentralização, isto é, realiza-se a delegação regulamentada da

autoridade, tutelada ainda pelo poder central, mediante o estabele-

cimento de diretrizes e normas centrais, controle na prestação de

contas e a subordinação administrativa das unidades escolares aos

poderes centrais, em vez de delegação de poderes de auto-gestão e

Em Aberto, Brasília, v. 17, n. 72, p. 11-33, fev./jun. 2000.

autodeterminação na gestão dos processos necessários para a reali-

zação das políticas educacionais. Segundo Florestal e Cooper (1997,

p. 32), desconcentração é ato de conferir autoridade a um agente

situado em um nível inferior na mesma hierarquia e localizado mais

próximo dos usuários do serviço, com o entendimento de que esses

agentes mantêm-se sob o controle hierárquico do governo central.

Nesse caso, não ocorrem a reorganização e redefinição funcional

do aparelho de Estado, conforme indicado por Barroso (1997), nem

a delegação de poderes de autogestão e autodeterminação, na ges-

tão dos processos necessários para realização das políticas educa-

cionais  estas, determinadas no centro, mas mesmo assim, ouvin-

do a sociedade e com participação de seus vários segmentos.

A desconcentração, pois, parece ser mais o caso pratica-

do no Brasil, em nome da descentralização, estando, no entanto, esse

movimento se conduzindo para uma descentralização mais plena.

Conforme, ainda, apontado por Parente e Lück

(1999, p. 13),

o que vem ocorrendo na prática educacional brasileira (...)

é o deslocamento do processo decisório, do centro do sis-

tema, para os níveis executivos mais próximos aos seus

usuários, ou seja, a descentralização do governo federal

para as instâncias subnacionais, onde a União deixa de

executar diretamente programas educacionais e estabele-

ce e reforça suas relações com os Estados e os municípios,

chegando até ao âmbito da unidade escolar. Da mesma for-

ma, os sistemas estaduais vêm adotando política similar,

ou seja, transferem recursos e responsabilidades com a oferta

de serviços educacionais, tanto para o município, quanto

diretamente para a escola

A municipalização do ensino e a escolarização da me-

renda são práticas bem-sucedidas, nesse sentido.

A descentralização é, pois, um processo que se deli-

neia, à medida que vai sendo praticado, constituindo, portanto, uma

ação dinâmica de implantação de política social, visando estabele-

cer, conforme indicado por Malpica (1994), mudanças nas relações

entre o sistema central, pela redistribuição de poder, passando, em

conseqüência, as ações centrais, de comando e controle, para coor-

denação e orientação (descentralização política); pela abertura à

autodeterminação no estabelecimento de processos e mecanismos

de gestão do cotidiano escolar, de seus recursos e de suas relações

com a comunidade (gestão administrativa e financeira). Ainda, con-

forme apontado por Parente e Lück (1999), conduz a escola à cons-

trução de sua identidade institucional, constituída pela formação

da capacidade organizacional para elaborar seu projeto educacio-

nal (descentralização pedagógica), mediante a gestão compartilha-

da e a gestão direta de recursos necessários à manutenção do ensi-

no. Portanto, construindo sua autonomia.

A autonomia da escola

Em associação à descentralização, a autonomia da es-

cola é dos conceitos mais mencionados nos programas de gestão pro-

movidos pelos sistemas estaduais de ensino, como também em pro-

gramas do Ministério de Educação, uma vez que neles está presente,

como condição para realizar o princípio constitucional de democra-

tização da gestão escolar. Isto porque a autonomia de gestão da esco-

la, a existência de recursos sob controle local, junto com a liderança

pelo diretor e participação da comunidade, são considerados os qua-

tro pilares sobre os quais se assentam a eficácia escolar.

O conceito de autonomia da escola está relacionado com

tendências mundiais de globalização e mudança de paradigma que

têm repercussões significativas nas concepções de gestão educacio-

nal e nas ações dela decorrentes. Descentralização do poder, demo-

cratização do ensino, instituição de parcerias, flexibilização de ex-

periências, mobilização social pela educação, sistema de cooperati-

vas, interdisciplinaridade na solução de problemas são estes alguns

dos conceitos relacionados com essa mudança. Entende-se, nesse

conjunto de concepções, como fundamental, a mobilização de

Em Aberto, Brasília, v. 17, n. 72, p. 11-33, fev./jun. 2000.

massa crítica para se promover a transformação e sedimentação

de novos referenciais de gestão educacional para que a escola e

os sistemas educacionais atendam às novas necessidades de for-

mação social a que a escola deve responder, conforme anterior-

mente apontado.

A autonomia é uma necessidade, quando a sociedade

pressiona as instituições para que realizem mudanças urgentes e

consistentes, para que respondam com eficácia e rapidamente às

necessidades locais e da sociedade globalizada, em vista do que,

aqueles responsáveis pelas ações devem tomar decisões rápidas,

de modo que as mudanças ocorram no momento certo, a fim de

não se perder o momentum de transformação e da realização de

objetivos. E esse momentum é sobretudo dependente de compro-

metimento coletivo.

É necessário, no entanto, que se reflita sobre o concei-

to de autonomia escolar e se explore o seu significado e suas reper-

cussões, uma vez que concepções conflitantes estão sendo expres-

sas, gerando desentendimento e confusão sobre a questão, que, na

prática, promovem desarticulação de ações e de propósitos. As duas

situações abaixo registradas apontam esse fato.

De um lado, observa-se que, em muitos programas de

sistemas educacionais, a autonomia é entendida como o resultado de

transferência financeira. Conforme se pronunciou um dirigente edu-

cacional, dando notoriedade a essa proposta: A autonomia é finan-

ceira, ou não existe. Porém, transferência de recursos por si não ga-

rante autonomia, uma vez que esta, como processo complexo, depen-

de de uma série de características, e está relacionada com outras áre-

as como se verá mais adiante. Por outro lado, para muitos diretores, a

autonomia é a capacidade de agir independentemente do sistema. A

expressão desse entendimento foi observada pela autora em ocasiões

diversas em que diretores escolares negavam a autoridade de seu se-

cretário de Educação sobre várias questões, como por exemplo, de

solicitar a prestação de contas de resultados de certas ações ou do

direito de convocá-los para uma reunião na Secretaria de Educação 

iriam consultar as bases para decidir se deveriam ou não comparecer.

Por parte dos sistemas educacionais, os mesmos ór-

gãos que preconizam a autonomia da escola, decretando a eleição

do diretor da escola, concedendo as verbas para a autogestão esco-

lar, cerceiam a prática dessa autonomia com normas e regulamen-

tos freqüentes sobre operações e não sobre os princípios da quali-

dade do ensino e seus resultados. O hábito da interferência no co-

tidiano da escola e do controle sobre a mesma continua vigendo.

Em muitos casos, a interferência operacional do sistema sobre a

escola é tanta que inviabiliza a sua orientação para implementar

seu próprio projeto político-pedagógico, o qual é abandonado, na

expectativa das determinações superiores. Por vezes, até mesmo,

chegam à escola, de diferentes áreas de ação da Secretaria de Edu-

cação, comunicações e demandas conflitantes que confundem e

desestimulam a realização de seu projeto de desenvolvimento, pro-

movendo, dessa forma, a imobilização da escola. Tais situações in-

dicam a falta de entendimento do que é autonomia e das implica-

ções para sua realização como uma política do sistema.

O que é a autonomia? Qual o seu âmbito e abrangência?

Corresponderia ao total e absoluto desligamento de um poder cen-

tral? Vamos examinar essa questão.

Por certo, trata-se a autonomia de um conceito com-

plexo, com múltiplas nuances e significados, tantos quantos esfor-

ços existem para expressá-la na realidade escolar. Algumas vezes,

porém, ela é muito mais uma prática de discurso do que uma ex-

pressão concreta em ações objetivas: em outras, representa o dis-

curso utilizado para justificar práticas individualistas e dissociadas

do contexto. Mas é fundamental que se desenvolva um entendi-

mento comum sobre o mesmo, uma vez que, a partir dele, são orga-

nizados programas de ação que influenciam, explicam e legitimam

ações de repercussão social muito grande.

O verbete autonomia, conforme propõe o Dicionário

Básico da Língua Portuguesa (Ferreira, 1995), é a capacidade de

resolver seus próprios problemas. Tal conceito apresenta uma sé-

rie de implicações, sendo a mais forte, a de que quem resolve seus

próprios problemas não necessita de outrem para ajudar-lhe a fazê-

Em Aberto, Brasília, v. 17, n. 72, p. 11-33, fev./jun. 2000.

lo. Corresponde, portanto, esse significado, a uma autonomia ple-

na e total desligamento de outros setores. Nesse caso, a escola não

necessitaria do governo, nem da comunidade para realizar seu tra-

balho: seria auto-suficiente. Ora, tal condição é inadequada, em

todos os seus aspectos. A escola é uma organização social, institu-

ída pela sociedade e organizada para prestar-lhe um serviço que

deve ser, portanto, coordenado e orientado por organismos sociais

que detêm esse estatuto, ao mesmo tempo em que se articula com

sua comunidade local, de modo a desempenhar sua missão ade-

quadamente. Possivelmente em decorrência desse entendimento é

que se receia, na escola, que a sua autonomia venha a resultar em

seu abandono pelo governo central.

Poder-se-ia afirmar, portanto, que a escola se situa en-

tre dois contextos de articulação: um central e outro local, sendo

interdependente em relação a ambos. Tanto em relação à sua insti-

tuição, como ao funcionamento e aos resultados de seu trabalho, a

escola, mesmo a de caráter privado, deve à sociedade ampla, repre-

sentada pelo governo, e a local, representada pela comunidade,

prestar contas de sua responsabilidade (definida aliás, socialmen-

te), como deles receber orientações e, no caso da escola pública,

recursos compatíveis com suas necessidades de bom funcionamen-

to. Portanto, a escola existe e vive em condição de interdependência

com os organismos centrais e locais, necessitando articular-se com

os mesmos para garantir sua própria identidade social. No entrejogo

desses âmbitos é que a escola constrói a sua autonomia, sendo esta

caracterizada, portanto, pela fluidez, em acordo com as tendências

e forças do momento.

Como um conceito que explica situações complexas e

de múltiplas facetas, autonomia não pode ser explicada simplesmente

pelo senso comum do dicionário. Precisa ser articulado de modo

especial, para explicar um processo que se pretende construir na

escola. Conceituar e explicar os múltiplos e complexos desdobra-

mentos de seu significado implica, pois, delinear o que se pretende

promover e se promove na escola, que identidade essa instituição

constrói e pretende construir, que tipo de relação existe entre a mes-

ma, sua comunidade e os órgãos centrais. Os desdobramentos políti-

cos e sociológicos do conceito são, portanto, múltiplos.

Estabelece-se, neste documento, que autonomia, no

contexto da educação, consiste na ampliação do espaço de decisão,

voltada para o fortalecimento da escola como organização social

comprometida reciprocamente com a sociedade, tendo como obje-

tivo a melhoria da qualidade do ensino. Autonomia é a característi-

ca de um processo de gestão participativa que se expressa, quando

se assume com competência a responsabilidade social de promo-

ver a formação de jovens adequada às demandas de uma sociedade

democrática em desenvolvimento, mediante aprendizagens signi-

ficativas. Trata-se de um conceito que se realiza dinamicamente,

num continuum fluido, conforme as manifestações de participação

local, no entrechoque com a determinação externa. O mesmo abran-

ge a mudança de um princípio de uniformidade, ditada por regras

e regulamentos, para o princípio de unidade, orientada por princí-

pios e diretrizes.

A autonomia não se resume, portanto, à questão fi-

nanceira, nem é mais significativa nessa dimensão, e sim na po-

lítica, isto é, no que se refere à capacidade de tomar decisões

compartilhadas e comprometidas e usar o talento e a competência

coletivamente organizada e articulada, para a resolução dos pro-

blemas e desafios educacionais, assumindo a responsabilidade pe-

los resultados dessas ações, vale dizer, apropriando-se de seu sig-

nificado e de sua autoria. Portanto, a descentralização é um meio e

não um fim, na construção da autonomia, assim como esta é, tam-

bém, um meio para a formação democrática dos alunos.

Sustenta esse posicionamento a compreensão de que

todos os problemas relacionados com a educação são problemas da

coletividade, não são problemas exclusivamente de governo. Em

conseqüência, as soluções para os mesmos devem ser buscadas em

conjunto, levando em conta a reflexão coletiva sobre a realidade e

a necessidade de negociação e o convencimento local para sua

efetivação, o que só pode ser praticado, mediante o espaço de auto-

nomia. Cabe lembrar aqui, que tomada de decisão, antes e acima

Em Aberto, Brasília, v. 17, n. 72, p. 11-33, fev./jun. 2000.

de tudo, corresponde ao estabelecimento de um firme e resoluto

compromisso de ação, sem o qual o que se necessita e espera-se,

não se converte em realidade; não é, portanto, uma formalização

de intenções ou de expectativas (Lück, 1999). Vale dizer que, asso-

ciada a essa tomada de decisão, devem estar presentes o

empreendedorismo e a proatividade, uma vez que na sua ausência

nada se realiza.

Para a prática da autonomia escolar, alguns mecanis-

mos são explicitados: existência de estrutura de gestão colegiada,

que garante a gestão compartilhada; a eleição de diretores e a ação

em torno de um projeto político-pedagógico.

Quanto à estrutura de gestão colegiada, o próprio Mi-

nistério da Educação (MEC) orientou a organização dessas estrutu-

ras, com o objetivo de sistematizar e ordenar a formação desses

mecanismos de gestão, denominando-os genericamente como Uni-

dade Executora, cuja responsabilidade precípua seria a de receber,

executar e gerir recursos financeiros da unidade escolar:

A Unidade Executora é uma denominação genérica, adota-

da para referir-se às diversas nomenclaturas, encontradas

em todo território nacional para designar entidade de direi-

to privado, sem fins lucrativos, vinculados à escola, tendo

como objetivo a gestão dos recursos financeiros, transferi-

dos para a manutenção e desenvolvimento do ensino. Não

importa qual a denominação que a unidade escolar e a co-

munidade escolham para a Unidade Executora, seja ela

Associação, Caixa Escolar, Círculo de Pais e outras. O prin-

cípio básico é a busca da promoção da autonomia da escola

e participação da comunidade, em todas as suas dimensões:

pedagógica, administrativa e financeira (Brasil, 1997).

Mediante a existência dessa unidade, a escola estaria

apta a receber, diretamente do MEC, recursos financeiros para suas

necessidades cotidianas. Também muitos Estados repassam recur-

sos diretamente para suas escolas. O Estado de Tocantins criou o

Programa Escola Autônoma, pelo qual a Secretaria de Educação

repassa mensalmente, via convênio com as associações de apoio às

escolas públicas, com as cooperativas educacionais e com as enti-

dades filantrópicas e religiosas, recursos financeiros para a aquisi-

ção de materiais, equipamentos e para a manutenção do ensino, de

forma geral. O critério para o valor dos repasses tem como base o

número de alunos matriculados e que freqüentam cada unidade

escolar (Gestão em Rede, 1999). Observa-se, nessas iniciativas, a

acentuação à dimensão financeira para promover a autonomia, e

não a mudança das relações recíprocas, de modo a construir a

mutualidade de compromissos. O artigo de Parente e Lück, neste

Em Aberto analisa a distribuição dessas estruturas de gestão

colegiada no contexto nacional.

A respeito dos mecanismos de eleição de diretor, o

movimento de descentralização e construção da autonomia da es-

cola passou, no Brasil, pela adoção de mecanismos diferenciados

de provimento do cargo de diretor da escola, em contrapartida à

prática tradicional de indicação por políticos, filtrada e referenda-

da pelos órgãos centrais. Assim é que

a escolha do diretor escolar, pela via da eleição direta e com

a participação da comunidade, vem se constituindo e am-

pliando-se como mecanismo de seleção diretamente ligado

à democratização da educação e da escola pública, visando

assegurar, também, a participação das famílias no processo

de gestão da educação de seus filhos (Parente, Lück, 1999,

p. 37).

Essa eleição teve início no Estado do Paraná, em 1984,

sendo praticada em 17 Estados brasileiros. Não há, no entanto, re-

sultados gerais e consistentes que demonstrem a efetividade desse

mecanismo na prática efetiva de gestão democrática, tendo sido até

mesmo identificada a intensificação do autoritarismo da gestão es-

colar por diretores eleitos, em certos casos. Cabe lembrar que não é

a eleição em si que democratiza, mas sim o que ela representaria

Em Aberto, Brasília, v. 17, n. 72, p. 11-33, fev./jun. 2000.

como parte de um processo participativo global, do qual ela seria

apenas um momento significativo. Ao se promover a eleição de

dirigentes, estar-se-ia delineando uma proposta de escola, de estilo

de gestão e firmando compromissos coletivos para levá-los a efeito.

Esse entendimento, no entanto, não se tem manifestado no conjun-

to das escolas, como em geral não se manifesta em nossa prática de

escolha de nossos dirigentes e legisladores: os elegemos e nos

descompromissamos de qualquer participação, mesmo a de acom-

panhamento das ações necessárias que tomem para pôr em prática

essa política.

Conforme analisado por Paro (1996, p. 130),

a aspiração de que com a introdução da eleição, as relações

na escola se dariam de forma harmoniosa e de que as práti-

cas clientelistas desapareceriam, mostrou-se ingênua e

irrealista, posto que a eleição de diretores, como todo ins-

trumento de democracia, não garante o desaparecimento

de conflitos. Constitui apenas uma forma de permitir que

eles venham à tona e estejam ao alcance da ação de pessoas

e grupos para resolvê-los.

Trata-se, portanto, de uma área de atuação sobre a qual

muito temos a aprender: como eleger o melhor e mais competente

profissional disponível para o cargo, como superar os interesses in-

dividuais e de grupos isolados, na busca do bem social e da qualida-

de da educação, como manter o compromisso coletivo e a mobilização

social em torno da escola, para além da ocasião das eleições.

A decisão pelo judiciário, de apontar a

inconstitucionalidade da realização de eleição para o provimento do

cargo de diretores de escola, tem promovido uma retração na expan-

são dessa prática (Paro, 1996) e fortalecido uma tendência de, sem

perder de vista os esforços pela democratização da escola e de sua

gestão, promover critérios de seleção de diretores que passem pela

demonstração de competências para o exercício desse trabalho (cri-

térios técnicos). Este é o caso de sete Estados brasileiros, onde são

realizados concursos, provas, exames de competência profissional,

associados ou não, à participação em cursos de capacitação. A ado-

ção desses critérios, que não são incompatíveis com a eleição, esta-

ria de acordo com a necessidade de a escola, para se tornar efetiva-

mente autônoma, ser dirigida com competência e demonstrar sua

efetividade. É necessário, portanto, cuidar para que não se perca,

com essa medida, o movimento de mobilização em torno da escola,

que se desenvolve, ainda que de forma incipiente.

Muitas escolas elegeram seus diretores, receberam di-

nheiro para cobrir seus gastos cotidianos e, nem por isso, torna-

ram-se autônomas. Tais mecanismos não são, portanto, em si, ga-

rantias de prática autônoma, conforme anteriormente já apontado.

Para tanto, é necessário vontade política das bases em assumir, com

competência, as responsabilidades correspondentes. Muitas esco-

las se queixam de não terem espaço ou não se considerarem à von-

tade para tomarem decisões e agirem autonomamente para resol-

ver seus problemas. No entanto, buscam normas e regulamentos

da hierarquia superior para realizar, com maior segurança, o traba-

lho de gestão. É importante ressaltar que autonomia não se cons-

trói com normas e regulamentos e sim com princípios e estratégias,

que estabelecem uma concepção e uma direção que delimitam e

qualificam as ações, ficando as operações e procedimentos abertos

às circunstâncias específicas do momento e do contexto. Quando

tudo deve ser regulado e normatizado, cerceia-se o espaço da inici-

ativa, da criatividade, do discernimento necessários para o atendi-

mento da dinâmica social que o processo educacional envolve, o

que demanda, por sua vez, abertura ao novo, ao inesperado, até

mesmo ao risco. Não há modelos para o exercício da autonomia,

em vista do que, em cada escola e em cada momento de sua histó-

ria, ela se expressa de uma forma. Trata-se, pois, de um movimen-

to, de um processo, cabendo aqui lembrar, como imagem, a repre-

sentação do poeta espanhol Antonio Machado: Caminhante, não

há caminho, faz-se caminho ao caminhar.

Também no contexto da escola aparece a contradição

natural em todo processo social: de um lado, o desejo de ser autô-

Em Aberto, Brasília, v. 17, n. 72, p. 11-33, fev./jun. 2000.

noma, a necessidade de assumir seus próprios destinos e responsa-

bilidades sobre seus atos, o reconhecimento da importância de abrir

a escola para a comunidade, e de outro lado, o receio de assumir

responsabilidades e o medo de que o Estado a deixe sozinha e o

temor de perder o controle sobre seu processo.

A prática da autonomia demanda, por parte dos gestores

da escola e de sua comunidade, assim como dos responsáveis e agen-

tes do sistema de ensino, um amadurecimento caracterizado pela

confiança recíproca, pela abertura, pela transparência, pela ética e

pela transcendência de vontades e interesses setorizados, em nome

de um valor maior, que é a educação de qualidade para os alunos. Tal

prática é o antídoto para vencer os medos e receios. E as escolas e os

sistemas que se iniciam nesse processo tomam iniciativas e constro-

em sua autonomia, dessa forma, construindo sua credibilidade e

desenvolvendo sua competência pedagógica e social.

O Prêmio Nacional de Referência em Gestão Escolar,

instituído em 1998 pelo Consed, identificou, dentre os seus 98 ca-

sos premiados nesse primeiro ano do Prêmio, esforços realizados

no sentido de, pela gestão compartilhada, pela busca criativa de

resolução de problemas e realização dos propósitos educacionais

da escola, pelo desenvolvimento do seu projeto pedagógico, em

parceria com a comunidade, que a construção da autonomia esco-

lar seja um processo em franco desenvolvimento nas escolas brasi-

leiras e que a qualidade do ensino esteja em íntima relação com

esse processo. A continuidade do Prêmio, centrado na gestão de-

mocrática, promoverá, concomitantemente, a estimulação a essa

prática, assim como o seu registro e a sua divulgação.

O que não é a autonomia

Como um conceito complexo, a autonomia demanda,

conforme anteriormente indicado, um conjunto de fatores

concomitantes para que seja caracterizada como um movimento

dirigido para a tomada de decisão e assunção de responsabilida-

des pela escola e sua comunidade. Por conseguinte, esforços no

sentido de realizar um aspecto e não outro deixam de caracterizar

um movimento dirigido à construção da autonomia escolar. Por

exemplo, não é construção da autonomia, quando são conside-

rados isoladamente:

 a transferência de responsabilidade do sistema de en-

sino para a escola, o que corresponderia à desresponsabilização do

sistema quanto aos destinos da escola e suas condições de atuação;

 a pulverização do sistema de ensino, pela crescente

diferenciação entre as escolas, em decorrência de sua ação autôno-

ma, o que inviabilizaria a unidade do sistema e, portanto, o princí-

pio de eqüidade, que o sistema deve promover;

 a transferência de recursos financeiros e cobrança

de sua aplicação, sem transformação das relações de poder e cria-

ção de práticas participativas bidirecionais;

 a eleição de diretores, sem comprometimento coleti-

vo da comunidade escolar com a implementação de um projeto

político pedagógico;

 o aligeiramento, diluição e enfraquecimento das res-

ponsabilidades e papel do Estado na educação, em vez de sua

redefinição e fortalecimento.

Por outro lado, cabe ressaltar que, sem

responsabilização, instala-se a anarquia em nome da autonomia. A

sua construção pressupõe a obediência e o seguimento a políticas

nacionais, estaduais e locais de desenvolvimento da educação, a

fim de que se possa estabelecer unidade e direção coordenada nos

respectivos sistemas.

Dimensões da autonomia

A autonomia tem várias dimensões, podendo-se evi-

denciar, de modo especial, a financeira, a política, a administrativa

e a pedagógica. Trata-se de quatro eixos que devem ser desenvolvi-

dos concomitantemente, de modo interdependente e a se reforça-

rem reciprocamente. Essa autonomia se constrói com autoridade,

isto é, com o sentido de autoria competente. Trata-se de uma auto-

Em Aberto, Brasília, v. 17, n. 72, p. 11-33, fev./jun. 2000.

ridade intelectual (conceitual e técnica), política (capacidade de

repartir poder), social (capacidade de liderar) e técnica (capacida-

de de produzir resultados e monitorá-los). Assim como uma cadei-

ra de quatro pernas, sem um delas perderia sua função, do mesmo

modo, a falta de equilíbrio no desenvolvimento desses quatro eixos

desarticularia o desenvolvimento da autonomia da escola, prejudi-

cando a realização de sua função.

Características da construção

da autonomia

A efetivação da autonomia escolar está associada a uma

série de características, umas ocorrendo como desdobramento de

outras, tal como num mosaico que só faz sentido visto pelo conjun-

to. Dentre essas características ressaltam, como significativas em

seu processo, as seguintes:

Autonomia é construção

A autonomia é um processo que se constrói no dia-a-

dia, mediante ação coletiva competente e responsável, realizada

mediante a superação de naturais ambigüidades, contradições e

conflitos. Para orientá-la, portanto, bastam diretrizes, princípios e

estratégias, sendo normas e regulamentos inócuos e até mesmo con-

traproducentes, uma vez que limitam a participação e a criatividade

necessárias para a construção social. Trata-se de uma construção

processual, sem planta pré-traçada.

Autonomia é ampliação das bases

do processo decisório

Ao se construir a autonomia da escola, amplia-se, até

mesmo para fora do estabelecimento de ensino, o poder de decisão

sobre o seu trabalho. Esse processo de decisão torna-se, desse modo,

mais amplo e complexo, por levar em consideração múltiplos as-

pectos que constituem o tecido social, e por articular diversos gru-

pos de interesse. Não consiste na divisão limitada de poder e sim

na expansão do mesmo, tal como ocorre nas células.

Autonomia é um processo de mão dupla

e de interdependência

Não se constrói a autonomia da escola senão mediante

um entendimento recíproco entre dirigentes do sistema e dirigen-

tes escolares, entre estes e a comunidade escolar (incluindo os pais)

a respeito de que tipo de educação a escola deve promover e de

como todos, em conjunto, vão agir para realizá-la. Não se trata,

portanto, de um processo de repartir responsabilidades, mas de

desdobrá-las, ampliando-as e compartilhando-as.

Autonomia e heteronomia

se complementam

Autonomia da escola não significa total e absoluta capa-

cidade e direito de condução de seus próprios destinos, em

desconsideração ao contexto de que a escola faz parte. Tal situação

seria irreal na dimensão social. A interdependência é a regra geral que

rege todas as organizações sociais. Por conseguinte, a heteronomia,

isto é, a determinação externa dos seus destinos, sempre estará legiti-

mamente presente na gestão da escola, tanto pública, quanto privada,

estabelecendo, com a autonomia, um equilíbrio dinâmico nos siste-

mas de ensino e suas escolas. Isso porque, a autonomia é o resultado

do equilíbrio de forças numa determinada escola, entre os diversos

detentores de influência (externa e interna) (Barroso, 1996, p. 186).

Autonomia pressupõe um processo

de mediação

Dados os conflitos, as contradições e as tensões decor-

rentes do próprio processo de aprender a trabalhar de forma com-

Em Aberto, Brasília, v. 17, n. 72, p. 11-33, fev./jun. 2000.

partilhada, o exercício da prática de autonomia implica a neces-

sidade da prática de mediação que envolve saber equilibrar in-

teresses diversos, sem desconsiderá-los. A mediação implica um

processo de ganha-ganha, em que todos os segmentos envolvi-

dos têm suas necessidades mais importantes reconhecidas e aten-

didas, assim como contribuem, com sua competência, para a

efetivação da educação.

Autonomia é um processo contraditório

Como a liberdade e a flexibilidade são componentes

imprescindíveis para a construção da autonomia, que se processa

mediante o envolvimento de grupos que expressam diferentes in-

teresses, é natural que seja um processo acompanhado de manifes-

tações contraditórias. Estas, fazem parte do processo e saber utili-

zar a sua energia e reconhecer as suas tendências é condição para o

bom encaminhamento do processo.

Autonomia implica responsabilização

Não ocorre autonomia quando não existe a capacida-

de de assumir responsabilidades, isto é, de responder por suas ações,

de prestar contas de seus atos, de realizar seus compromissos e de

estar comprometido com eles, de modo a enfrentar reveses e difi-

culdades. Conseqüentemente, a intensidade da autonomia está di-

retamente relacionada com a intensidade dessa responsabilização,

que exige uma atitude crítica e reflexiva sobre os processos e resul-

tados de cada escola (Góis, 1997).

Autonomia é transparência

Não basta assumir uma responsabilidade. É preciso

dar conta dela e prestar contas para a sociedade do que é feito

em seu nome. Em vista disso, a sua prática envolve

monitoramento, avaliação e comunicação de ações e seus resul-

tados. Em última instância, autonomia e transparência impli-

cam abrir a caixa-preta da escola, para a comunidade e a do

sistema de ensino, para a sociedade.

Autonomia é expressão de cidadania

A consciência de que, vivendo em um contexto, temos

em relação a ele, direitos que se justificam pelos deveres assumi-

dos, é pré-condição para a efetivação da autonomia, daí por que é

uma expressão de cidadania. Quando a escola se propõe a promo-

ver a cidadania crítica e competente em seus alunos, emerge como

condição natural para a realização desse objetivo, a construção de

sua autonomia, processo por si só pedagógico, em cuja expressão

se articulam direitos e deveres. Quando, e à medida que se constrói

a autonomia da escola, os alunos aprendem, vivendo nesse ambi-

ente, o espírito da cidadania.

Autonomia é um processo de articulação

entre os âmbitos macro e micro

Autonomia não é um processo interno à escola, mas

sim, um princípio que deve permear todo o sistema e até mesmo a

sociedade. É por isso que não se realiza autonomia por decreto,

nem se delega condições de autonomia. Para ser plena, necessita

de que no âmbito macro de gestão, que tanta influência exerce so-

bre a escola, não apenas por suas regulamentações e determina-

ções, mas por seu modo de ser e de fazer, adote-se a prática da

construção de sua própria autonomia, que implica sua

responsabilização pelo todo.

Autonomia implica gestão democrática

Autonomia é um processo coletivo e participativo de

compartilhamento de responsabilidades, emergentes do estabele-

cimento conjunto de decisões. Não se trata, na efetivação desse

Em Aberto, Brasília, v. 17, n. 72, p. 11-33, fev./jun. 2000.

processo, de a escola ser autônoma para alguém, para algum gru-

po, mas de ser autônoma com todos, em nome da sociedade, desse

modo caracterizando-se como gestão democrática, isto é, uma ges-

tão compartilhada e participativa.

A gestão democrática implica a participação de to-

dos os segmentos da unidade escolar, a elaboração e execução

do plano de desenvolvimento da escola, de forma articulada, para

realizar uma proposta educacional compatível com as amplas

necessidades sociais.

A democratização da gestão escolar

A autonomia e a descentralização constituem-se um

binômio construído reciprocamente, mediante processos de demo-

cratização, isto é, tendo a prática democrática como centro. Portan-

to, tudo que foi até agora descrito em relação àqueles processos,

refere-se, por tabela, à gestão democrática. Cabe, no entanto, evi-

denciar alguns aspectos.

Conforme Kosik (1976, p. 18) evidenciou, a reali-

dade pode ser mudada só porque e só na medida que nós mes-

mos a produzimos, e na medida que saibamos que é produzida

por nós. Tal compreensão é o fundamento da gestão democráti-

ca, que pressupõe a idéia de participação, isto é, do trabalho

associado de pessoas, analisando situações, decidindo sobre o

seu encaminhamento e agindo sobre elas, em conjunto. Desse

trabalho compartilhado, orientado por uma vontade coletiva,

cria-se um processo de construção de uma escola competente

compromissada com a sociedade.

A participação, em seu sentido pleno, caracteriza-se

por uma força de atuação consistente pela qual os membros da es-

cola reconhecem e assumem seu poder de exercer influência na

dinâmica dessa unidade social, de sua cultura e dos seus resulta-

dos. Esse poder seria resultante de sua competência e vontade de

compreender, decidir e agir em torno de questões que lhe dizem

respeito (Lück, 1998).

A criação de ambientes participativos é, pois, uma con-

dição básica da gestão democrática. Deles fazem parte a criação de

uma visão de conjunto da escola e de sua responsabilidade social;

o estabelecimento de associações internas e externas; a valorização

e maximização de aptidões e competências múltiplas e

diversificadas dos participantes; o desenvolvimento de processo

de comunicação aberta, ética e transparente.

Esse ambiente participativo dá às pessoas a oportuni-

dade de controlar o próprio trabalho, ao mesmo tempo que se sen-

tem parte orgânica de uma realidade e não apenas apêndice da

mesma ou um mero instrumento para a realização dos seus objeti-

vos institucionais.

Orientação para resultados,

monitoramento e avaliação:

uma condição para a autonomia

e a democratização da escola

As questões da gestão democrática, da

descentralização e da autonomia da escola estão presentes, sobre-

tudo, na literatura dirigida à escola pública. É relativamente gran-

de a produção sobre a gestão democrática e a participação. A ên-

fase é a de subsidiar a escola para uma mudança de mentalidade

e atitude, sem a qual essa organização não poderia ser efetiva em

seu papel social. Essa literatura tende, no entanto, a ignorar e al-

gumas vezes até mesmo a rejeitar um outro enfoque da gestão,

que parece dirigir-se à escola particular: o enfoque sobre a melhoria

do ensino, a qualidade e o controle dos resultados pelo

monitoramento e avaliação. Um grupo da literatura enfoca os pro-

cessos políticos e outro, os resultados, de maneira dissociada e

como aspectos estanques e isolados entre si. Há até mesmo o en-

tendimento de que a preocupação com estes aspectos estaria em

oposição aos anteriores, uma vez que os mesmos serviriam a uma

política neoliberal de governo, que expropriaria as unidades soci-

ais de sua produção e do seu saber.

Em Aberto, Brasília, v. 17, n. 72, p. 11-33, fev./jun. 2000.

É importante ressaltar que a articulação dessas duas

dimensões é fundamental para que a escola possa realizar o seu

papel social. Isso porque de nada adiantariam seus processos soci-

ais de participação voltados para si próprios e obtidos a qualquer

custo, mas sim pelos resultados que possam promover em termos

educacionais. Propõe-se que a gestão da escola seja democrática

porque se entende que a escola assim o seja para que possa promo-

ver a formação para a cidadania. E essa formação é plena não ape-

nas mediante uma nova mentalidade e atitudes; ela necessita, para

sua expressão, de conhecimentos e habilidades, que tornam as pes-

soas capazes de agir com proficiência. Isso porque de nada valem

as boas idéias sem que sejam traduzidas em ações competentes e

conseqüentes. É a ação que transforma a realidade e não a contem-

plação. As idéias não têm valor por si próprias, mas por sua capaci-

dade de impulsionar a ação para promover resultados desejados. E

estas devem ser monitoradas e avaliadas, a fim de que se possa

evidenciar ao público os seus resultados e se ter parâmetros para o

prosseguimento das ações.

O desenvolvimento da escola e a realização de seu tra-

balho têm um rumo, propõem a realização de objetivos e, para tan-

to, há a necessidade de definição clara e objetiva de seus resultados

finais e intermediários, que devem ser acompanhados e avaliados,

visando à necessária correção, quando for o caso; o cuidado com o

ritmo de trabalho, que deve se manter constante; a identificação de

problemas a serem contornados; o uso adequado de recursos; o

estabelecimento da relação custo-benefício e a identificação de

novas perspectivas de ação.

Em conseqüência, o monitoramento e a auto-avalia-

ção se constituem responsabilidade pública da gestão democrática.

É ela que estabelece a credibilidade da escola e da educação, que

tanto carecem de reconhecimento público para sua revitalização.

Aliás, a própria legitimidade da escola depende desse processo

(Gadotti, 1997).

É com esse enfoque em mente que o Consed promo-

veu o Prêmio Nacional de Referência em Gestão Escolar, que obje-

tiva oferecer às escolas um estímulo e uma orientação para a reali-

zação de sua auto-avaliação, como um processo participativo e,

portanto, por si só, pedagógico. Há de se reconhecer que a avalia-

ção é um importante e imprescindível instrumento de gestão. Pro-

cesso de avaliação é uma oportunidade de aprendizado e evolução.

Ele é, antes de tudo, um processo pedagógico. Seus resultados de-

vem servir de referência para a adoção de práticas para a melhoria

de processos e resultados da escola (Conselho Nacional de Secre-

tários de Educação, 1999, p. 15).

Essa auto-avaliação abrange cinco categorias de análise,

sendo quatro delas voltadas para processos e uma delas, voltada para

resultados, que legitimariam os processos. Estes são os de gestão

participativa; gestão pedagógica; gestão de pessoas; gestão de serviços

de apoio; recursos físicos e financeiros, todos eles interdependentes

na realidade, separados apenas para fins de avaliação.

A auto-avaliação de resultados no contexto do Prêmio

envolve a identificação da medida em que são alcançados pela esco-

la os objetivos e metas definidos no seu projeto pedagógico; o acom-

panhamento e gerenciamento de índices de acesso, permanência,

aprovação e aproveitamento escolar de seus alunos; a verificação de

avanços nos indicadores de eficiência e eficácia relativos ao uso e

aplicação de seus recursos financeiros; o uso de referências e indica-

dores de outras escolas para comparação com os próprios.

Portanto, o que se evidencia como importante é uma

prática democrática orientada pela eficácia e eficiência, continua-

mente monitoradas e avaliadas. Como a democratização da gestão

escolar é uma proposta de mudança cultural, conforme indicado

por Ghanem (1998, p. 154), é importante ter em mente que não

deve ser lenta e sim consistente: O tempo que ela durar depende

diretamente do que fizermos para que ela aconteça.

A formação de gestores escolares

O movimento pelo aumento da competência da escola

exige maior competência de sua gestão, em vista do que, a forma-

Em Aberto, Brasília, v. 17, n. 72, p. 11-33, fev./jun. 2000.

ção de gestores escolares passa a ser uma necessidade e um desafio

para os sistemas de ensino. Sabe-se que, em geral, a formação bási-

ca dos dirigentes escolares não se assenta sobre essa área específica

de atuação e que, mesmo quando estes profissionais a têm, ela ten-

de a ser livresca e conceitual, uma vez que esta é, em geral, a carac-

terística dos cursos superiores na área social.

A formação inicial, em nível superior, de gestores es-

colares esteve, desde a reforma do curso de Pedagogia, afeta a esse

âmbito de formação, mediante a oferta da habilitação em Adminis-

tração Escolar. O MEC propunha, na década de 70, que todos os

cargos de diretor de escola viessem a ser ocupados por profissio-

nais formados neste curso. No entanto, com a abertura política na

década de 80 e a introdução da prática de eleição para esse cargo,

diminuiu acentuadamente a procura desses cursos que, por falta

de alunos, tornaram-se inviáveis. Houve, no entanto, um movimento

no sentido de ofertar cursos de especialização em gestão educacio-

nal, muito procurado por profissionais já no exercício dessas fun-

ções, porém, com um número relativamente pequeno de vagas.

No contexto das instituições de ensino superior, por-

tanto, o que se observa é uma oferta insuficiente de oportunidades

para a formação inicial de gestores escolares.

Recaem, portanto, sobre os sistemas de ensino a tarefa

e a responsabilidade de promover, organizar e até mesmo, como

acontece em muitos casos, realizar cursos de capacitação para a

preparação de diretores escolares. Essa responsabilidade se torna

mais marcante quando se evidencia a necessidade de formação con-

tínua, complementarmente à formação inicial (Machado, 1999),

como condição para acentuar o processo de profissionalização de

gestores, de modo que enfrentem os novos desafios a que estão

sujeitas as escolas e os sistemas de ensino.

É evidente que nenhum sistema de ensino, nenhuma

escola pode ser melhor que a habilidade de seus dirigentes. De pouco

adiantam a melhoria do currículo formal, a introdução de métodos

e técnicas inovadores, por exemplo, caso os mesmos não sejam

acompanhados de um esforço de capacitação dos dirigentes nesses

processos. Essa capacitação, aliás, constitui-se um processo aberto,

de formação continuada e permanente.

Não se pode esperar mais que os dirigentes escolares

aprendam em serviço, pelo ensaio e erro, sobre como resolver con-

flitos e atuar convenientemente em situações de tensão, como de-

senvolver trabalho em equipe, como monitorar resultados, como

planejar e implementar o projeto político pedagógico da escola,

como promover a integração escola-comunidade, como criar novas

alternativas de gestão, como realizar negociações, como mobilizar

e manter mobilizados atores na realização das ações educacionais,

como manter um processo de comunicação e diálogo abertos, como

estabelecer unidade na diversidade, como planejar e coordenar reu-

niões eficazes, como articular interesses diferentes, etc. Os resulta-

dos da ineficácia dessa ação são tão sérios em termos individuais,

organizacionais e sociais, que não se pode continuar com essa prá-

tica. A responsabilidade educacional exige profissionalismo.

O trabalho de gestão escolar exige, pois, o exercício de

múltiplas competências específicas e dos mais variados matizes. O

artigo de Castro, neste Em Aberto, que relata uma pesquisa em sis-

temas municipais de ensino, apresenta, de maneira viva e contun-

dente, as demandas diversas de competência a ser apresentada pelo

diretor. A sua diversidade é um desafio para os gestores, cabendo

também aos sistemas, organizar experiências capazes de orientá-

los nesse processo.

Considerando-se, de um lado, essa multiplicidade de

competências, e de outro, a dinâmica constante das situações, que

impõe novos desdobramentos e novos desafios ao gestor, não se

pode deixar de considerar como fundamental para a formação de

gestores, um processo de formação continuada, em serviço, além

de programas específicos e concentrados, como é o caso da forma-

ção em cursos de Pedagogia e em cursos de pós-graduação, assim

como os freqüentes cursos de extensão oferecidos e/ou patrocina-

dos pelos sistemas de ensino.

O artigo citado, ao demonstrar as pressões e tensões

cotidianas por que passa um diretor escolar, torna claro que, sem

Em Aberto, Brasília, v. 17, n. 72, p. 11-33, fev./jun. 2000.

competências específicas, de acordo com um modelo de gestão que

articule todas as demandas, o diretor age conforme as pressões,

podendo ser dominado por elas, em vez de agir sobre elas para

fazer avançar, com unidade, a organização escolar.

Como de nada valem as boas idéias, se não forem co-

locadas em ação, os programas de formação, para serem eficazes,

deverão ser realizados de modo a articular teoria e prática, consti-

tuindo-se uma verdadeira práxis, tal como indicado por Machado,

em artigo sobre formação de gestores neste Em Aberto. Tem-se veri-

ficado que, em geral, são baixos os retornos de programa de

capacitação em termos de transformação da realidade. É preciso

que estes cursos superem uma série de limitações comumente de-

tectadas em relação a cursos de formação profissional na área da

educação, analisadas conforme a seguir.

Programas pautados em generalizações

Verifica-se que os programas de capacitação profissio-

nal são, via de regra, organizados por órgãos centrais, cuja tendên-

cia, dada a sua concepção macrossistêmica e seu distanciamento

do dia-a-dia das escolas, é a de considerar a problemática educa-

cional em seu caráter genérico e amplo, do que resulta um conteú-

do abstrato e desligado da realidade. Sabe-se que generalizações

explicam o todo, mas não necessariamente cada caso específico

que compõe esse todo.

A esse respeito, mediante a realização de ampla pes-

quisa sobre programas de capacitação de profissionais da educa-

ção, Sarason, citado por Lück (1985) indica que, nos cursos de

preparação e reciclagem de profissionais para a educação, não se

levam em consideração as funções específicas que o profissional

deve desempenhar e, conseqüentemente, o desenvolvimento de ca-

pacidades para assumi-las com segurança.

O drama de tocar a escola tal como um diretor quali-

ficou seu trabalho, exige, conforme indicado pelo mesmo, o entendi-

mento de seus aspectos específicos e processuais, para o que genera-

lidades de pouco adiantam. Ilustrações extraordinárias sobre essa

questão são apresentadas no artigo de Castro, neste número do Em

Aberto, dos quais emerge o entendimento de que a especificidade do

trabalho do diretor demanda atenção especial e para a qual não dis-

pomos ainda de literatura descritiva de estudos de caso, capazes de

iluminar tais questões e de possibilitar o estudo objetivo sobre elas.

Registramos, como caso raro, a publicação do Centro de Estudos e

Pesquisas em Educação, Cultura e Ação Comunitária (1995).

Distanciamento entre teoria e prática

Esse distanciamento está associado a uma separação

entre pensar e fazer, entre teoria e prática, que se expressa nos pro-

gramas de capacitação, em vista do que as idéias e concepções são

consideradas como belos discursos, mas impossíveis de se colocar

em prática. É comum, em programas de capacitação, ouvir-se al-

gum participante expressar que na prática, a teoria é outra. Tal

entendimento se explica justamente pelo caráter teorizante,

conteudista e livresco dos programas de formação, sem o cuidado

de evidenciar, por meio de situações que sejam simuladas, por

dramatizações, ou estudos de caso e outros exercícios, a aplicação

e a expressão na realidade, das concepções teóricas tratadas.

O distanciamento ocorre, no entanto, quando os cur-

sos focalizam conhecimentos, centram-se em conteúdos formais,

deixando de lado os componentes necessários para o desempenho

profissional que são as habilidades  o saber fazer  e as atitudes 

o predispor-se a fazer. Por conseguinte, cursos assim organizados

são orientados mais para a cognição e menos para a competência.

Segundo esse enfoque, o que é considerado importante é que as

idéias tratadas tenham consistência interna, isto é, sejam

logicamente encadeadas entre si e não que tenham consistência

externa, isto é, que sejam consistentes e adequadas para explicar e

orientar a ação na escola.

É preciso que não se perca a compreensão de que a

teoria é a descrição e explicação da prática, em vista do que os seus

Em Aberto, Brasília, v. 17, n. 72, p. 11-33, fev./jun. 2000.

atores não só podem, como devem realizar teorizações sobre sua

atuação. Os programas de capacitação, ao associar teoria e prática,

deveriam focalizar o desenvolvimento de habilidades, pelo diretor,

para se tornar sujeito nesse processo, um construtor de conheci-

mentos sobre o seu fazer no contexto da escola e sua comunidade.

Dever-se-ia, portanto, considerar a relação teoria e prática em uma

forma recíproca.

Descontextualização dos conteúdos

Os conteúdos organizados e tratados nos cursos de

formação tendem a ser descontextualizados, como se existissem

por si próprios, em vista do que adquirem características artifici-

ais. Não parecem referir-se a situações reais e concretas e, por

isso, deixam de interessar aos gestores como algo referente à sua

prática. É muito comum observar também, que os cursos de

capacitação de gestores tendem a apresentar conteúdo de caráter

normativo, em vista do que tensões, conflitos, resistências não

são levados em consideração.

Diante de tal situação, é muito difícil manter o interes-

se, a motivação e o envolvimento dos cursistas no desenvolvimen-

to das aulas. Quando eles não se vêem em relação ao objeto do

curso, não vêem a realidade concreta e objetiva de sua atuação e

não conseguem construir imagens em relação às questões tratadas,

desligam-se de acompanhar as aulas e, portanto, de aprender.

Enfoque no indivíduo

Os cursos tendem a partir do pressuposto de que as

pessoas atuam individualmente e que irão transferir para a sua prá-

tica os conteúdos tratados. Tal pressuposto tem-se demonstrado

como falso, uma vez que não leva em consideração o fato de que,

para promover alguma mudança no contexto escolar, é necessário

haver muita liderança e habilidade de mobilização de equipe, o

que, em geral, não é desenvolvido nos cursos realizados. Estes ten-

dem a considerar alunos como indivíduos e quando procuram de-

senvolver neles habilidades, são habilidades individuais. Confor-

me Katz e Kahn (1975) apontam, falham por confundir mudanças

individuais com modificações organizacionais, que são as preconi-

zadas pela gestão escolar. É importante ressaltar que gestão é pro-

cesso compartilhado, de equipe, em vista do que a equipe deveria

ser capacitada em conjunto.

É identificado que quem, após a freqüência a um cur-

so de formação, procura introduzir mudanças aprendidas, em sua

escola, tende a desistir rapidamente de dar continuidade a seu es-

forço, mesmo que dotado de fortes características pessoais de lide-

rança, de um grande empenho e convicção, em relação às novas

idéias, e até mesmo de uma preparação adequada para lidar com as

reações naturais de resistência apresentada pelos colegas (Lück,

1985). A formação em equipe seria a solução a este problema.

Métodos de transmissão de conhecimentos

Os cursos de capacitação, em geral, empregam a

metodologia conteudista, voltada para a apropriação e reificação

do discurso, em vista do que adotam como foco a transmissão de

informações e conhecimentos e não a resolução de problemas.

Tal metodologia é contrária à dinâmica social de qualquer escola.

Apenas a metodologia voltada para a construção do conhecimento

seria capaz de promover, junto aos gestores, a orientação neces-

sária de sensibilidade aos desdobramentos às situações, a orien-

tação para sua compreensão, como condição para adequadamente

agir em relação a elas.

Por uma proposta aberta de capacitação

do gestor e sua equipe

É para corrigir tais situações que o programa de

capacitação de gestores, que está sendo proposto pelo Consed, des-

crito neste Em Aberto por Machado, propõe a realização de

Em Aberto, Brasília, v. 17, n. 72, p. 11-33, fev./jun. 2000.

capacitação da equipe de gestão da escola, incluindo, quando exis-

tir, o vice-diretor, o secretário da escola, o supervisor educacional,

o orientador educacional, o coordenador de área e professores líde-

res. Igualmente, essa proposta é centrada na metodologia da

problematização, que adota como foco as situações naturais e con-

cretas de trabalho de gestão da escola. O artigo de Castro, neste Em

Aberto, que descreve uma pesquisa sobre o trabalho de diretores

escolares aponta situações críticas que, para serem enfrentadas,

demandam muita competência específica, portanto, muito mais que

boa vontade de professores ao assumirem o papel de diretor de

escola. O desenvolvimento de competências deve, pois, ser o foco

de organização dos programas de formação de gestores.

Sobretudo, além das questões teórico-metodológicas

dessa formação, que deve estar de acordo com a concepção de ges-

tão democrática preconizada, é necessário ressaltar a necessidade

de os sistemas de ensino adotarem uma política de formação conti-

nuada de gestores, de modo a estabelecer unidade e direcionamento

aos seus programas e cursos. Um fator limitador desse investimen-

to seria a periodicidade freqüente de troca de dirigentes, tal como

atualmente ocorre. Portanto, é necessário articular política de for-

mação com política de gestão.

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Educação e Gestão

Descentralizada: Conselho

Diretor, Caixa Escolar,

Projeto Político-Pedagógico

Antônio Cabral Neto

Doutor em Educação pela Universidade de São Paulo (USP); professor e

pesquisador do Departamento de Educação e do Programa de Pós-Graduação

em Educação da Universidade Federal do Rio Grande do Norte (UFRN).

Maria Doninha de Almeida

Doutora em Educação pela Universidade de São Paulo (USP);

professora e pesquisadora do Departamento de Educação e do Programa

de Pós-Graduação em Educação da UFRN.

pontos de vista

Nos últimos anos, a gestão se destaca como tema bási-

co nas discussões e nas proposições de medidas relativas ao proje-

to de modernização da administração pública brasileira. Nesse ce-

nário, a descentralização é indicada como um requisito essencial à

democratização. A inclusão da temática de descentralização na agen-

da de mudanças insere-se, ainda, no processo de redefinição do

papel do Estado ante a crise marcada pela sua incapacidade de

ofertar os serviços essenciais à população e pela ausência de agili-

dade administrativa por conta de sua burocracia. A polarização

Estado versus mercado, situada em um quadro de reforço à idéia de

Estado mínimo, conduz a crítica às políticas centralizadoras e

intervencionistas próprias do modelo keynesiano que imperou no

Pós-Segunda Guerra Mundial, principalmente nos países que

vivenciaram os chamados Estados de Bem-Estar Social.

Nesse contexto, ganha força a defesa do livre mercado,

da abertura econômica, da privatização de órgãos públicos e das re-

formas administrativa, tributária, previdenciária e financeira. O Es-

tado brasileiro, que não vivenciou as políticas inerentes ao Estado de

Bem-Estar Social, incorpora teoricamente as estratégias ligadas à re-

dução de suas responsabilidades, principalmente no âmbito das po-

líticas sociais. Seguindo esses parâmetros, a descentralização passa

a ocupar uma posição de destaque na agenda de mudanças do Esta-

do brasileiro, delineando os contornos de um paradigma de feição

neoliberal para a ação estatal. Ao mesmo tempo, o Estado incorpora

a preocupação no sentido de modernizar as suas estruturas e os seus

instrumentos de controle, de sorte a tornar-se mais eficiente e mais

eficaz na prestação de serviços públicos.

Muitos autores que abordam a questão do

neoliberalismo resumem como seus pressupostos básicos:

privatização dos ativos públicos; necessidade da ruptura dos mo-

nopólios públicos; busca de eficiência e competividade por parte

das empresas multinacionais, em função do movimento de

globalização. Anderson (1995) realça como as principais proposi-

ções do neoliberalismo: manter um Estado forte em sua capacidade

de romper o poder dos sindicatos e no controle do dinheiro, mas

O que pensam outros especialistas?

Em Aberto, Brasília, v. 17, n. 72, p. 35-46, fev./jun. 2000.

parco em todos os gastos sociais e nas intervenções econômicas;

garantir a estabilidade monetária; acionar reformas fiscais, para

incentivar os agentes econômicos. Para Draibe (1993), o

neoliberalismo com que convivemos se constitui um conjunto de

regras práticas de ações ou recomendações, referidas ao governo, à

reforma do Estado e às suas políticas. Para ela, o neoliberalismo

cria uma cultura política despolitizada que busca a eficiência e a

eficácia como componentes da ideologia da ação prática. Assim,

dentre os vários elementos que caracterizam a política pública de

um Estado neoliberal, notadamente na América Latina, destacam-

se: descentralização; privatizações; focalizações de programas so-

ciais públicos nas populações consideradas carentes.

Segundo Farah (1995), nessa conjuntura duas caracte-

rísticas devem ser ressaltadas no que diz respeito ao gerenciamento

dos gastos públicos pelo Estado: a) os gastos públicos devem ser

balizados por uma relação otimizada entre insumos e resultados,

assegurando eficiência; b) deve haver o maior grau possível de ade-

rência entre metas e resultados, garantindo a eficácia e a busca per-

manente da qualidade e da social accountability. Esta característica

representa o grau de desempenho do governo quanto à considera-

ção das necessidades do cidadão.

É nesse cenário que a descentralização no discurso do

governo se apresenta como a alternativa política para viabilizar as

ações do Estado de forma eficiente, eficaz e com qualidade.

Descentralização e gestão: caminhos

traçados para a década de 90

A descentralização, concebida como estratégia de afas-

tamento do Estado, em relação às suas obrigações sociais e acom-

panhada de novas formas de controle, conforme vem se configu-

rando na gestão dos gastos públicos no Brasil, não pressupõe ne-

cessariamente a participação do cidadão na formulação e realiza-

ção das políticas públicas, não garante a eficácia e eficiência dos

serviços oferecidos e não se constitui uma estratégia obrigatória

para a consolidação da gestão democrática, conforme expresso no

discurso atual.

A crítica principal indica que a descentralização nem

sempre funciona como elemento estimulador da democratização

da ação estatal. Muitas vezes, ela se apresenta apenas como uma

forma mais eficiente de controle dos gastos públicos. Motta (1994,

p. 190), por exemplo, afirma que

... grande parte das facilidades recentes para os processos

de descentralização, não foi fruto de conquistas democráti-

cas autênticas por parte de comunidades locais. A

descentralização ocorreu por enfraquecimento do poder

central e de suas entidades administrativas, que não conse-

guiram acomodar interesses provenientes de novas deman-

das. (...) A descentralização aparece como um remédio para

resolver insatisfações diversas em relação ao Estado autori-

tário, ao déficit nos serviços públicos e a dificuldades fi-

nanceiras e insuficiências administrativas.

Cohn (1994, p. 8), ao comentar a lógica das medidas

descentralizadoras, afirma que a sua

... marca é a da crise fiscal do Estado e de suas tentativas de

enfrentar a instabilidade da moeda, o déficit público e a

dívida externa, mediante o ajuste econômico. De fato, este

vem ocorrendo ditado pelos parâmetros contábeis de repasse

de recursos (relação entre receita e despesa) num contexto

de urgência para superar-se a crise econômica.

Os vetores estruturais das reformas preconizadas pelo

neoliberalismo, particularmente quando se destinam a países lati-

no-americanos em processo de ajuste econômico, como assinala

Draibe (1993), estão dirigidos tanto para a descentralização e a

Em Aberto, Brasília, v. 17, n. 72, p. 35-46, fev./jun. 2000.

privatização, quanto para os programas sociais públicos destina-

dos às chamadas populações carentes. A autora concorda que a

descentralização é concebida como um modo de aumentar a efici-

ência e a eficácia dos gastos, aproximando problemas e gestão. Para

ela, a descentralização aumenta a possibilidade de interação no

âmbito local, dos recursos públicos e dos não-governamentais diri-

gidos ao financiamento das atividades sociais.

Essa visão de descentralização é incorporada pelo Es-

tado brasileiro e tem servido de referência para nortear as reformas

propostas pelo governo. Tal orientação encontra-se expressa em

documento do Ministério da Administração e Reforma do Estado

(Mare):

... a reforma do Estado deve ser entendida dentro do con-

texto da redefinição do papel do Estado, que deixa de ser o

responsável direto pelo desenvolvimento econômico e so-

cial pela via da produção de bens e serviços, para fortale-

cer-se na função de promotor e regulador desse movimento

(Brasil, 1995a, p. 12).

Nesse documento do Mare, há um realce à transferên-

cia de atividades historicamente assumidas pelo Estado  como saú-

de, educação, cultura, pesquisa científica  , para o setor não-estatal.

O novo comportamento do Estado, diante da reforma

pretendida e em desenvolvimento, culmina com uma redefinição

do seu papel e com o estímulo à publicização dos serviços, em

lugar da descentralização como elemento de consolidação do pro-

cesso democrático. Isso significa a incorporação da idéia de Estado

mínimo, própria do neoliberalismo. Essa política neoliberal impli-

ca a reordenação do papel do Estado brasileiro, notadamente no

que diz respeito à questão da educação escolar, saúde e outros ser-

viços incompatíveis com a lógica do mercado. O desmonte do Esta-

do se verifica mediante a utilização de variadas estratégias, sendo a

mais freqüente a apologia da esfera privada, da descentralização e

da flexibilização, como mecanismo de democratização e de efici-

ência (Frigotto, 1995, p. 164). O autor ressalta que esses mecanis-

mos  descentralização e flexibilização  , têm se apresentado como

formas antidemocráticas de transferência de responsabilidades do

Estado com a manutenção da educação básica  ensino fundamen-

tal e médio  , para outras esferas da sociedade sem, contudo, de-

mocratizar os mecanismos de financiamento.

Na redefinição da provisão estatal de serviços públi-

cos na área social, o setor da educação não poderia ficar imune. A

política educacional do Estado brasileiro, notadamente a partir da

década de 90, aponta para o redimensionamento do sistema de

ensino, através de novas formas de gerenciamento, com vistas ao

aumento de sua produtividade.

A gestão descentralizada no sistema

educacional

A questão da descentralização, como caminho para

democratizar a educação formal, mesmo com outra configuração,

vem sendo estimulada com ênfase desde a década de 80. A política

educacional no Brasil, nessa década, principalmente a partir das

diretrizes traçadas no III Plano Setorial de Educação, Cultura e

Desporto (III PSECD), setorização do III Plano Nacional de Desen-

volvimento (III PND), e posteriormente no I Plano Nacional de De-

senvolvimento da Nova República (I PND-NR) propõe, como eixo

básico, a democratização da educação em duas dimensões: amplia-

ção das oportunidades educacionais, do ponto de vista qualitativo

e quantitativo; e gestão da educação como síntese de produtivida-

de. No entanto, o aprofundamento dessa tendência ocorre nos pla-

nos educacionais gestados na década de 90.

As metas dos planos dessa década situam-se na pers-

pectiva de melhorar a produtividade do sistema, reconhecida por

todos os setores da sociedade como problemática, pelo caminho da

implementação de novas formas de gestão educacional.

De uma ampla agenda marcada por reformas, cujo eixo

era a democratização do ensino público na década de 80, passou-

Em Aberto, Brasília, v. 17, n. 72, p. 35-46, fev./jun. 2000.

Conselho Nacional de Secretários de Educação (Consed); União Nacional de Di-

rigentes Municipais de Educação (Undime); Conselho Federal de Educação (CFE);

Conselho de Reitores das Universidades Brasileiras (Crub); Confederação Nacio-

nal dos Bispos do Brasil/Movimento de Educação de Base (CNBB/MEB); Confe-

deração Nacional dos Trabalhadores em Educação (CNTE); Organização das Na-

ções Unidas para a Educação, Ciência e a Cultura (Unesco); Fundo das Nações

Unidas para a Infância (Unicef); Ordem dos Advogados do Brasil (OAB); Confe-

deração Nacional das Indústrias (CNI).

se, no final dos anos 80 e início dos 90, para uma reformulação

dessa agenda, privilegiando o eixo qualidade e modernização da

gestão. Dessa forma, no início da década de 90, os objetivos das

reformas educacionais correspondem à busca da qualidade e da

modernização da gestão pública, sem perda de sua centralidade.

Farah (1995, p. 45) afirma que a

... centralidade que a gestão assume neste momento é acom-

panhada, de um lado, pelo aprofundamento da perspectiva

da democratização, inaugurada no período anterior e, de

outro, pela consolidação de um novo enfoque nas propos-

tas de reformulação do padrão de gestão no setor  o da

modernização.

Em sua análise, a autora afirma que a mudança de

agenda do governo facilita a redução da ação estatal e a entra-

da, no setor educacional, de práticas de gestão próprias do se-

tor privado.

Trata-se da descentralização do processo de tomada de de-

cisões e da gestão, num movimento em direção à ponta

do sistema, para a instituição responsável diretamente pela

prestação dos serviços  no caso a escola. Procura-se, (...)

de um lado, aproximar o sistema do consumidor (noção

privilegiada pela abordagem neoliberal, numa perspecti-

va em que todas as relações são vistas como relações no

mercado), de forma a possibilitar respostas mais ágeis do

sistema às suas expectativas. Procura-se, por outro lado,

diminuir a estrutura hierárquica dentro do sistema, possi-

bilitando decisões mais próximas ao local de execução, re-

duzindo portanto, a distância entre concepção e execução.

Finalmente, adota-se como estratégia de descentralização e

de viabilização da gestão privada, a terceirização, transfe-

rindo ao setor privado algumas das atribuições até então a

cargo do Estado, configurando, no caso considerado, a re-

dução da ação estatal através da privatização da gestão

(Farah, 1995, p. 48-49).

A política educacional expressa nos planos governa-

mentais, tanto no âmbito federal quanto no regional, tem como eixo

norteador a modernização da gestão, de acordo com as característi-

cas citadas por Farah, dando ênfase à necessidade de modificações

significativas na forma como a educação tem se manifestado no

interior da instituição escolar.

Todavia, a modernização da gestão educacional na

agenda de governo não se constitui uma temática gerada exclusiva-

mente no Brasil. Essa proposta para o sistema de ensino básico

atende às recomendações da Conferência de Educação para Todos,

realizada em 1990, em Jomtiem, Tailândia. Em decorrência dessa

Conferência, o governo brasileiro elaborou, em 1993, o Plano

Decenal de Educação para Todos, construído com a participação de

vários setores organizados da sociedade.

Dentre as várias metas

do Plano, encontra-se a implantação de novos esquemas de gestão

nas escolas públicas, concedendo-lhes autonomia financeira, ad-

ministrativa e pedagógica (Brasil, 1993, p. 42).

Em seu planejamento político-estratégico para o perí-

odo 1995-1998, o MEC definiu como orientação básica a

descentralização, com o objetivo de atingir diretamente as escolas,

dando-lhes autonomia. A afirmativa: a escola sintetiza o nível

gerencial-operacional do sistema. (...) É na escola que estão os pro-

Em Aberto, Brasília, v. 17, n. 72, p. 35-46, fev./jun. 2000.

blemas e é na escola que está a solução (Brasil, 1995b, p. 4),

explicita a filosofia do MEC, no sentido de dotar as escolas de uma

capacidade gerencial norteada por critérios de qualidade, defini-

dos como acesso, progresso e sucesso do aluno.

A proposta de governo Mãos à obra, Brasil (1994)

reforça a idéia do estabelecimento de novos padrões de gestão no

campo da educação formal, indicando: a descentralização das de-

cisões para o nível escolar, aumentando a autonomia;

descentralização dos recursos destinados às escolas; promoção da

participação da comunidade na gestão da escola; eliminação da

burocracia, dentre outras intenções.

Em função de tal orientação, o II Projeto de Educação

Básica para o Nordeste, ao definir como objetivo a melhoria da quali-

dade da oferta de ensino fundamental de 1ª a 4ª série, através de apoio

financeiro a programas de investimento em educação nos Estados e

municípios, afirma que um dos principais obstáculos ao seu objetivo

reside na inadequação dos processos de gestão. E, para resolver essa

questão, apresenta como um de seus aspectos fundamentais priorizar

a descentralização, a integração União, Estados e Municípios e o forta-

lecimento das unidades escolares (Brasil, 1991, p. 7).

O II Projeto de Educação Básica para o Nordeste busca

imprimir uma filosofia gerencial ao sistema educacional, defenden-

do a racionalização de recursos humanos e financeiros e a moder-

nização dos processos decisórios, orientando-os para a

desconcentração do poder e a descentralização do sistema, e pre-

vendo, como resultado final, o fortalecimento pedagógico, admi-

nistrativo e financeiro da escola.

Ao mesmo tempo, o Projeto apresenta como pré-re-

quisitos para a concessão de empréstimos: a) uma reforma gerencial

das Secretarias de Educação dos Estados; b) um planejamento inte-

grado entre Estado e município; c) uma coerência com o Plano

Nacional de Alfabetização e Cidadania (PNAC); d) a adoção de uma

sistemática de avaliação. Trata-se de uma filosofia de

descentralização que implica mudanças no processo decisório e

racionalizar os recursos humanos e financeiros.

Até a primeira metade da década de 90, a preocupação

ligada à gestão descentralizada se encontrava expressa essencial-

mente na letra dos planos e projetos governamentais. Essa orienta-

ção foi incorporada à legislação educacional brasileira, a partir de

1996, com a Lei n

9.394 de 20/12/1996, Lei de Diretrizes e Bases

da Educação Nacional (LDB), que, em seu Art. 3

prevê a gestão

democrática como um dos princípios do ensino público brasileiro.

A descentralização na prática:

o exemplo do Rio Grande do Norte

No contexto nacional, o Estado do Rio Grande do Nor-

te, tomado como subsídio para esta análise, com base na orientação

das diretrizes nacionais e regionais, realizou uma reforma adminis-

trativa no sistema de educação estadual, ancorada nos pressupos-

tos da descentralização. O conteúdo do Plano de Educação Básica

1994/2003, elaborado em resposta a essa orientação política, ex-

pressa as exigências de tal reforma, realçando a importância da

descentralização como eixo básico. Dessa forma, o Plano se consti-

tui um detalhamento das diretrizes sistematizadas nos planos na-

cionais e regionais de educação.

O referido plano estadual propõe o desenvolvimento

de um projeto pedagógico que permita ultrapassar os baixos ní-

veis de desempenho do sistema e ampliar as condições de perma-

nência do aluno na escola (Rio Grande do Norte, 1994, p. 14).

Evidencia igualmente a necessidade de modernização do planeja-

mento e da gestão do ensino.

Em relação ao planejamento e à gestão, o Plano afirma que

... o processo de gestão educacional tem se caracterizado

por uma forte concentração da administração central,

superdimensionada. Rever esse modelo de gestão torna-se

imperioso, considerando que não responde na ponta do sis-

tema a um produto de qualidade, além de pesar enorme-

Em Aberto, Brasília, v. 17, n. 72, p. 35-46, fev./jun. 2000.

mente nos orçamentos públicos. A modernização da ad-

ministração educacional, ampliando a autonomia da es-

cola e fortalecendo a sua gestão, constitui prioridade do

plano decenal. Assim, é imprescindível que se garanta à

escola, as condições necessárias à elaboração do seu pro-

jeto pedagógico, a descentralização de funções e recur-

sos, tornando sua aplicação mais ágil e mais coerente

com as suas necessidades. (Rio Grande do Norte, 1994,

p. 23-24).

Em coerência com a estratégia de modernização, o pla-

no propõe resgatar o planejamento educacional, de forma a mobili-

zar as forças sociais para o desencadeamento de um processo de

valorização da escola, garantir a autonomia das unidades escolares

e assegurar sua interação com o meio social.

Dentre as estratégias oficializadas pela Secretaria de

Educação do Estado do Rio Grande do Norte, para viabilizar o

conteúdo do Plano de Educação Básica, encontram-se a propos-

ta de garantia de autonomia administrativa, financeira e peda-

gógica às unidades escolares; o gerenciamento por meio da cri-

ação de conselhos de escolas com representação de pais, alunos,

educadores e funcionários das unidades de ensino tendo em vis-

ta a gestão coletiva da escola; e a realização de eleições diretas

para diretores e conselhos de escolas (Idem, p. 24-25).

A proposta de política educacional para o Estado do

Rio Grande do Norte, de acordo com as diretrizes nacionais e regio-

nais, enfatiza a preocupação de garantir a autonomia administrati-

va, financeira e pedagógica nas unidades escolares, com base na

concepção de um projeto pedagógico capaz de construir a nova

qualidade pretendida.

Para atender a essas diretrizes, a Secretaria de Educa-

ção do Estado reestruturou-se administrativamente e deu início à

implantação de uma experiência de planejamento descentralizado,

privilegiando as dimensões pedagógica, administrativa e financei-

ra, conforme já referenciado. Através dos Decretos nºs 12.508 e

12.509, ambos de 13/2/1995, foram criados os conselhos diretores

das unidades escolares e 60 Centros Escolares, sendo 49 no interior

do Estado e 11 na capital.

De acordo com a secretaria, a criação dos conselhos

diretores nas unidades escolares objetiva assegurar a efetiva parti-

cipação da comunidade no processo educacional e possibilitar o

aprimoramento das ações desenvolvidas pelas escolas.

O Centro Escolar funciona como

... base de um sistema de ensino capaz de aglutinar um gru-

po de escolas, dimensionar suas próprias necessidades, pro-

gramar suas ações, demandar os suprimentos externos e

aplicá-los, constituindo-se no ponto de partida do planeja-

mento e da ação educacional. É por assim dizer uma escola

mestra que atende a si própria e a outras escolas de sua

jurisdição (Rio Grande do Norte, 1995b, p. 2).

Na organização dos Centros Escolares, foram conside-

rados critérios relativos à matrícula, à proximidade geográfica en-

tre as unidades escolares sob a sua jurisdição, bem como facilidade

de acesso e situação física dos prédios. Não há um número padrão

de unidades escolares sob a jurisdição de cada centro e, em alguns

casos, a coordenação alcança outros municípios. A estrutura funci-

onal do Centro constitui-se de uma direção, uma coordenação pe-

dagógica e uma coordenação administrativo-financeira. Contudo,

as unidades escolares que compõem os Centros têm autonomia

administrativa, financeira e pedagógica, resguardando, porém, a

competência do Centro.

A Secretaria de Educação continua a estabelecer dire-

trizes para o funcionamento do sistema educacional do Estado, as-

sessorando e dando suporte administrativo e pedagógico para as

ações dos centros e unidades escolares. Teoricamente, os Centros

têm autonomia para definir o seu projeto pedagógico, administrar

o seu funcionamento e o das unidades escolares sob sua jurisdição

e os recursos financeiros recebidos.

Em Aberto, Brasília, v. 17, n. 72, p. 35-46, fev./jun. 2000.

A proposta é fomentar uma parceria entre SEC, cen-

tros e unidades escolares para implementação de uma política edu-

cacional específica para o Estado do Rio Grande do Norte. O grau e

os limites da autonomia podem, então, ser entendidos da seguinte

forma: o que é próprio da escola, se constitui a base de sua auto-

nomia; o que é próprio dos objetivos gerais da SEC, no Estado, é

responsabilidade do governo e estará, portanto, sujeito aos Órgãos

Centrais da Pasta (Rio Grande do Norte, 1995a).

Tais alterações enfatizam a importância das questões

administrativas, colocando-as no mesmo nível das questões peda-

gógicas. A forma descentralizada de gestão, vista não apenas como

um processo de racionalização administrativa, mas como uma for-

ma eficaz de renovação da prática pedagógica, objetiva fazer che-

gar à escola os recursos materiais e o apoio técnico necessários a

uma eficiente organização do ensino.

A experiência de gestão descentralizada em desenvol-

vimento no Estado do Rio Grande do Norte compreende três di-

mensões: pedagógica, administrativa, financeira.

A proposta con-

templa a autonomia em três instâncias articuladas. Autonomia pe-

dagógica entendida como a livre escolha pelo corpo docente de

práticas, técnicas e metodologias de ensino mais adequadas a sua

realidade; autonomia administrativa pressupondo

a revisão da legislação, referente aos obstáculos

institucionais existentes para o alcance da autonomia esco-

lar, em especial, do regimento das escolas estaduais e de

resoluções da Secretaria de Educação que normatizam a

organização e o funcionamento da escola; autonomia fi-

nanceira significando o suporte de recursos financeiros para

fazer acontecer o projeto pedagógico da escola (Rio Grande

do Norte, 1995b, p. 2).

Autonomia da escola:

a descentralização pedagógica

Sobre a descentralização pedagógica, deve ser consi-

derada a situação quanto ao projeto político-pedagógico. Muitas

escolas elaboraram o projeto ou se encontram em processo de orga-

nização do mesmo. Porém, um número também significativo de

escolas não acionou a realização desse aspecto da descentralização.

Em Natal, por exemplo, em um dos Centros visitados, apenas 35,7%

das escolas dispõem do projeto político-pedagógico concluído. O

restante de suas escolas, 64,3%, não cuidou desse aspecto, nem

providenciou a organização dessa importante etapa da

descentralização. Em outro Centro, dentre os que compõem o estu-

do em Natal, 73,3% das escolas estão em fase de elaboração do

projeto e 26,7% concluíram a sua elaboração.

Em um dos centros pesquisados no município de

Mossoró, 7,7% das escolas elaboraram o seu projeto político-peda-

gógico, enquanto 92,3% estão em processo de elaboração. Em ou-

tro Centro, 13% têm o seu projeto político-pedagógico elaborado e

87% encontram-se em fase de elaboração.

No município de Caicó, que dispõe de um único Cen-

tro coordenando 20 unidades escolares, conforme as informações

obtidas, todas as escolas (100%) elaboraram o projeto político-

pedagógico.

A implantação do projeto político-pedagógico na ex-

periência do Rio Grande do Norte tem se dado de forma lenta e

incompleta. Sua importância foi relegada a segundo plano, por con-

ta, inclusive, da prioridade atribuída à criação da Caixa Escolar. As

escolas públicas parecem não atentar para a importância do desen-

volvimento de um processo de sistematização e avaliação do traba-

Para o estudo da experiência ora referida, foram escolhidos três principais muni-

cípios do Estado: Natal, Mossoró e Caicó. O município de Natal conta com 11

Centros Escolares, Mossoró apresenta 3 e Caicó, um Centro. Os Centros escolhi-

dos correspondem àqueles que englobam o maior número de escolas, ficando

assim configurado: Natal com dois Centros Escolares, Mossoró com dois e Caicó

com um Centro. Para a escolha das escolas foram utilizados, dentre outros crité-

rios, a experiência de descentralização em desenvolvimento.

Em Aberto, Brasília, v. 17, n. 72, p. 35-46, fev./jun. 2000.

lho pedagógico, negando-o como um dos principais meios em dire-

ção à melhoria do ensino público. Na prática, as condições de ela-

boração e de execução desse projeto distanciam-se da

descentralização proposta. Na maioria das escolas, o processo de

elaboração do projeto político-pedagógico não envolveu todos os

seus atores, não foi fruto de decisões dos responsáveis pela sua

operacionalização e, muitas vezes, atendeu apenas a uma exigên-

cia da Secretaria de Educação, tendo em vista as reformas preten-

didas. A decisão de elaborar o projeto político-pedagógico não foi

tomada pelo corpo gestor da escola a partir de uma reflexão a res-

peito da importância do projeto político-pedagógico como meca-

nismo democrático de organizar e dinamizar a ação educativa no

âmbito da escola.

Ressalte-se, todavia que, em algumas escolas do Esta-

do, a experiência de descentralização na gestão escolar, em função

da trajetória anterior dessas escolas, aliada às novas indicações pro-

venientes da SEC, vem desenvolvendo um processo de construção

de descentralização que demonstra elementos positivos no aspecto

político-pedagógico.

Vencendo obstáculos:

a descentralização administrativa

A análise sobre o aspecto administrativo aborda a si-

tuação relativa à questão do Conselho Diretor da escola.

No município de Natal, em um dos Centros pesquisados,

50,0% das escolas implantaram o Conselho Diretor, 35,7% encon-

tram-se em fase de implantação e 14,3% não iniciaram a sua organi-

zação. No outro Centro, 73,4% implantaram os Conselhos, 13,3%

não iniciaram tal providência e 13,3% não devem implantá-lo por-

que se encontram fora dos critérios legais estabelecidos pela Secreta-

ria de Educação (matrícula acima de 300 alunos).

No interior do Estado, o primeiro Centro visitado no

município de Mossoró conta com 69,2% das escolas, nas quais o

Conselho Diretor foi implantado, e 30,8% não providenciado. No

segundo Centro, 69,7% das escolas implantaram o Conselho,

26,0% são legalmente dispensadas de fazê-lo e 4,3% não inicia-

ram a implantação.

Na situação do Centro pesquisado no município de

Caicó, verifica-se que 40% de suas escolas implantaram o Conse-

lho, 10% estão em fase de implantação, 35% são legalmente dis-

pensadas e 15% não iniciaram.

A descentralização administrativa, no âmbito do siste-

ma de ensino público no Estado, encontra-se na fase de implantação.

Contudo, a prática ainda se encontra distante dos padrões apresen-

tados teoricamente pela Secretaria de Educação do Estado. O funcio-

namento do Conselho Diretor situa-se em fase embrionária, devido à

frágil participação da comunidade escolar e à carência de recursos

humanos qualificados para o setor administrativo das escolas.

É evidente a desarticulação entre os membros do con-

selho diretor e a comunidade escolar. Há uma visível disputa de

poder entre os participantes do conselho e, ainda, uma precária

participação dos vários segmentos representados no conselho (pro-

fessores, pais, alunos e agentes comunitários) no processo de toma-

da de decisão administrativa na escola. Junta-se a esses entraves, a

dificuldade de constituição do Conselho, por falta de envolvimento

e de motivação dos atores que fazem a escola.

Em função da despolitização dos vários membros da

escola e da comunidade, na maioria das vezes, a articulação para

compor o Conselho fica sob a responsabilidade exclusiva da dire-

ção da escola, o que favorece a continuidade de uma ação

clientelística, característica da política brasileira, reforçada no nor-

deste do País e nas relações que se estabelecem no âmbito escolar.

Todos esses problemas, e outros não destacados nes-

ta análise, contribuem para o empobrecimento do processo de

descentralização e para o distanciamento de um autêntico pro-

cesso democrático.

No entanto, é necessário ressaltar que toda mudança

exige tempo, informações atualizadas e compromisso com a mes-

ma. E, nesse caso, apesar das limitações do seu funcionamento, o

Em Aberto, Brasília, v. 17, n. 72, p. 35-46, fev./jun. 2000.

Conselho Diretor pode vir a se constituir um espaço, mesmo con-

traditório, de experiência democrática na escola pública, propici-

ando a minimização de mecanismos autoritários e o surgimento de

uma cultura participativa por parte dos atores da escola e da comu-

nidade. Contudo, apesar das dificuldades apontadas, já é possível

constatar-se, em algumas unidades escolares, a presença de ele-

mentos positivos que indicam a possibilidade de aperfeiçoamento

do trabalho a ser desenvolvido pelo Conselho Diretor.

A Caixa Escolar e a descentralização

financeira

O aspecto financeiro prioriza a criação e a implanta-

ção da Caixa Escolar, que se configura como uma entidade de cará-

ter privado, objetivando a captação de recursos públicos e priva-

dos. A Caixa Escolar, criada pela Resolução nº 001/95, de 13/11/95,

se constitui um organismo institucional com a responsabilidade de

gerenciar os recursos financeiros destinados à unidade escolar. São

recursos próprios da Caixa Escolar: as subvenções do Estado; auxí-

lios concedidos pela União, Estado e municípios; renda decorrente

de exploração de cantinas e de outros serviços instituídos pela es-

cola; contribuição das famílias; parcerias; e de recursos de outras

instâncias da comunidade.

A Caixa Escolar compõe-se de três órgãos: Assembléia

Geral (todos os associados da Caixa); Diretoria (presidente, secretá-

rio e tesoureiro); Conselho Fiscal (três membros escolhidos entre

os pais e representantes da comunidade).

Todos os Centros pesquisados, com todas as suas es-

colas, em Natal e em Mossoró, criaram e implantaram o serviço da

Caixa Escolar. Em Caicó, apenas 2% das escolas não iniciaram a

sua criação.

Mesmo assim, o processo de implantação da Caixa

Escolar no Estado foi lento, em função dos entraves legais, agrava-

dos pela falta de pessoal especializado na escola, que ficava na de-

pendência da disponibilidade da Secretaria de Educação, para a

organização e regulamentação desse órgão. A este fato acrescen-

tam-se, ainda, a inércia do aparelho burocrático e a falta de interes-

se político dos administradores para acionar o processo. Todavia,

em função de as diretrizes nacionais condicionarem o repasse dos

recursos financeiros à existência da Caixa Escolar nas escolas, a

Secretaria de Educação do Estado agilizou a sua regulamentação.

Como esse processo foi concebido pela burocracia estatal, sem o

envolvimento dos atores sociais ligados ao âmbito escolar, ocorre

um problema de operacionalização do mesmo por parte da escola,

diante do seu desconhecimento técnico sobre o assunto.

Outros entraves devem ser nomeados como, por exem-

plo: insuficiência e irregularidade no repasse dos recursos finan-

ceiros, por parte dos órgãos oficiais financiadores; as barreiras ou

dificuldades na captação de recursos não-governamentais; o des-

conhecimento específico sobre gestão financeira, por parte dos

componentes do Conselho Fiscal, afastando-os de decisões con-

sistentes sobre o trabalho financeiro da responsabilidade da Cai-

xa; prática administrativo-financeira centralizada na pessoa do

presidente da Caixa (a direção da escola); falta de autonomia para

a alocação dos recursos governamentais destinados à Caixa em

função das necessidades da escola.

A exemplo da descentralização administrativa, o fun-

cionamento da Caixa também enfrenta o problema de

desmobilização e desconhecimento por parte dos atores, sobre a

importância e a possibilidade de participarem do gerenciamento e

da fiscalização dos recursos destinados à escola.

Todavia, esse movimento, mesmo precário, é respon-

sável pelo início do desenvolvimento de uma cultura que envolve

a participação dos atores educacionais nas decisões que configu-

ram uma vida escolar democrática. Está posta a possibilidade do

desenvolvimento de uma prática de co-responsabilidade na admi-

nistração dos recursos, públicos ou não, destinados ao funciona-

mento das atividades da escola pública.

O mais importante, mesmo diante de tantos entraves,

é o fato de os recursos financeiros chegarem, realmente, à escola.

Em Aberto, Brasília, v. 17, n. 72, p. 35-46, fev./jun. 2000.

Mesmo atrasados e reduzidos, eles estão sendo encaminhados às

unidades escolares.

Descentralização ou desconcentração?

A reforma administrativa acionada pela Secretaria de

Educação do Estado do Rio Grande do Norte para implantar a

descentralização, proposta nas diretrizes educacionais, não propi-

ciou a participação efetiva dos atores educacionais na sua

estruturação, uma vez que não criou condições favoráveis ao

envolvimento daqueles que se situam na base do sistema educa-

cional (professores, técnicos, pais, comunidade, etc.).

A proposta de descentralização não resulta de reivin-

dicações ou necessidades apresentadas por parte dos responsáveis

pelo trabalho educativo na própria escola. A proposta se apresenta,

como geralmente ocorre, de forma verticalizada, isto é, do nível

central para a ponta do sistema. Embora pretenda a descentralização

do processo de execução das atividades na escola, continuam ocor-

rendo a centralização das decisões e o controle principalmente dos

resultados a serem alcançados. Os mecanismos de avaliação e o

controle da distribuição dos recursos financeiros evidenciam a fra-

gilidade da descentralização pretendida.

A liberação dos recursos destinados ao financiamento

do projeto administrativo-pedagógico é atrelada a critérios relati-

vos à produtividade da escola, considerando essencialmente a ques-

tão da quantidade  número de alunos matriculados, número de

alunos aprovados, diminuição da repetência e da evasão, sucesso

nas provas aplicadas pelo MEC, etc., secundarizando a dimensão

qualitativa do trabalho pedagógico.

A prática da descentralização indica que a dimensão

pedagógica é a menos impulsionada nas escolas trabalhadas, en-

quanto a Caixa Escolar, por ser obrigatória em relação ao recebi-

mento dos recursos financeiros, encontra-se em funcionamento em

todas as escolas amparadas pela legislação pertinente. O projeto

político-pedagógico, responsável pela organização e dinamização

do processo ensino-aprendizagem, não faz parte das ações práticas

da maioria das escolas.

A descentralização, tal como vem se processando, re-

presenta uma redistribuição de tarefas administrativas e não a

redistribuição de poder, pois as decisões políticas estão concentra-

das na Secretaria de Educação do Estado. É provável que essa expe-

riência se aproxime mais de um processo de distribuição de tarefas

do que de uma sistemática de descentralização como mecanismo de

democratização das relações entre a SEC e a escola.

Para que a descentralização se realize na sua dimen-

são de componente da democracia, torna-se necessária a criação de

pré-condições, tais como a garantia do acesso universal às informa-

ções necessárias; a garantia que os segmentos menos poderosos te-

nham assento nos conselhos de direção e que os processos de ges-

tão e de tomada de decisões sejam transparentes (Stein, 1997).

A descentralização deve ser concebida

...como um processo de distribuição do poder que pressu-

põe, por um lado, a distribuição dos espaços de exercício

de poder  ou dos objetos de decisão -, isto é, das atribui-

ções inerentes a cada esfera do governo e, por outro, a

redistribuição dos meios para exercitar o poder, ou seja, os

recursos humanos, financeiros e físicos (Uga, 1991, p. 97).

Diferentemente, a desconcentração implica a dele-

gação de competência sem deslocamento do poder decisório, ou

mesmo como um processo de dispersão físico-territorial de ins-

tituições governamentais, inicialmente localizadas de forma cen-

tralizada (Tobar, 1991).

No entanto, mesmo percebendo, na experiência anali-

sada, indicativos de um processo de desconcentração, associado à

questão da transferência das responsabilidades do Estado para com

a sociedade, como estratégia de redução dos gastos públicos e de

suas obrigações, é preciso considerar os dois ângulos desse proces-

so. Se por um lado, ele apresenta limites próprios de uma proposta

Em Aberto, Brasília, v. 17, n. 72, p. 35-46, fev./jun. 2000.

de descentralização que tem por base a delegação de tarefas e a

introdução de novos mecanismos de controle, por outro, ele pode

criar as condições favoráveis para a dinamização e a melhoria do

trabalho na escola, em todas as suas dimensões: funcionamento do

Conselho Diretor, da Caixa Escolar e de um autêntico Projeto Polí-

tico-Pedagógico.

Assim, a descentralização e a desconcentração não

devem ser entendidas como positivas ou negativas. Dependem das

características e especificidades que configuram cada um desses

processos.

A gestão descentralizada no Estado do Rio Grande

do Norte aponta para a necessidade de se retomar o debate so-

bre essa problemática na educação, procurando desnudar a

disjunção entre o proclamado nas diretrizes governamentais e

as práticas consubstanciadas no sistema de ensino sem, contu-

do, perder de vista os avanços e as possibilidades decorrentes

de tais práticas.

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Em Aberto, Brasília, v. 17, n. 72, p. 47-59, fev./jun. 2000.

Não foi por acaso que, durante muitos anos, as escolas

adotaram o modelo de administração científica, baseado nos prin-

cípios de Frederick Taylor. Na sociedade industrial do início do

século XX, predominava com sucesso a administração científica,

centralizadora e hierarquizada. A teia administrativa tinha a con-

formação de pirâmide, cujo topo hierárquico era legitimamente

ocupado pelo venerável chefe detentor de todo poder de decisão e

de mando. Os demais membros desse conjunto, distribuídos por

especializações, eram mais executores de ordens e planejamentos

que decisores. Quanto mais próximos da base da pirâmide, menos

poder de decisão, menos educação formal e menos respeito social.

Essa forma de administrar tomou conta da escola, condicionada

pela política econômica e cultura dominante. Na base da pirâmide

do sistema educacional, cumprir planejamentos pedagógicos

exógenos à sua realidade escolar constituía, provavelmente, o prin-

cipal alvo das atenções de diretores e professores, conforme a expec-

tativa administrativa de seus superiores. Até o início da segunda

metade deste século, a execução obrigatória desses planejamentos

era acompanhada por visitas periódicas de inspetores do Ministério

da Educação (MEC).

O contexto da abertura política nacional dos anos 80

deu espaço para que a educação fosse pensada a partir da realidade

escolar e o cumprimento de planejamentos padronizados foi relaxa-

do. As novas políticas públicas, provavelmente sob o efeito do espí-

rito neoliberal, passaram a contemplar a descentralização adminis-

trativa e gestão escolar participativa de cunho democrático, com o

foco na realidade da escola e de suas comunidades escolar e local.

O final do século XX tem testemunhado várias mu-

danças na política da administração da educação brasileira. O dis-

curso legal e político proporciona mais participação da sociedade,

inclusive com responsabilidade financeira. O Estado passa a per-

mitir e incentivar a coexistência de várias formas de gerenciamento

escolar, aparentemente mais democráticas. Algumas experiências

ocorrem com o gerenciamento da escola pública por entidades pri-

vadas. Desse modo, a indicação política de diretores escolares per-

Uma Inter-relação:

políticas públicas, gestão

democrático-participativa

na escola pública e

formação da equipe escolar

Katia Siqueira de Freitas

Doutora em Administração da Educação pela Universidade Federal da

Bahia (UFBa); professora da Faculdade de Educação dessa universidade,

na qual é também vice-coordenadora do Programa de Pós-Graduação em

Educação e coordenadora do Núcleo Temático Gestão em Educação.

Em Aberto, Brasília, v. 17, n. 72, p. 47-59, fev./jun. 2000.

de a primazia e dá espaço à maior participação da comunidade na

seleção de diretores escolares e na condução do nível de qualidade

do processo educacional. São criados colegiados ou conselhos es-

colares com poder deliberativo e autonomia para tomar certas

decisões no âmbito da escola; são permitidas eleições de diretores;

são ativadas as participações de pais, líderes comunitários; são re-

alizadas experiências com concurso público (de provas e títulos) e

cursosconcurso

para diretores; dentre outros. Começa-se a dis-

cutir a importância da preparação de diretores escolares que incen-

tivem a participação das comunidades escolar e local e atendam à

legislação vigente.

Política educacional, administração

e qualidade

A vinculação entre políticas públicas e administração

da educação é evidente. O sistema de ensino nacional continua

centralizado via Constituição Federal e a Lei de Diretrizes e Bases

da Educação Nacional (LDB) nº 9.394/96, embora ambas as legisla-

ções determinem gestão democrática do sistema de ensino. Nos

últimos onze anos, a literatura sobre políticas educacionais, admi-

nistração/gestão e qualidade da educação cresce de tal maneira que

passa a ser um tema dominante nos encontros de educadores. Um

bom exemplo é o XIV Encontro de Pesquisas Educacionais do Nor-

deste (Epen), realizado em Salvador, entre 16 e 18 de junho de

1999, cujo tema central era Avaliação Institucional. Dentre os 435

artigos e pesquisas oficialmente inscritos para apresentação em 19

Grupos de Trabalho nesse evento, 43 estavam no grupo Estado e

Política Educacional e mais 14 em Política do Ensino Superior.

Estes foram superados apenas pelo número de trabalhos do grupo

Formação de Professores. Neste último, como em muitos outros

grupos, as políticas e a administração/gestão eram, quase sempre, o

referencial das discussões, sendo entendidos como determinantes

da qualidade educacional.

A sociedade, organizada em instituições públicas e

privadas, identifica a relevância da administração como um meio

para atingir objetivos, avaliar processos e resultados, ajustar-se às

demandas. Assim, a administração, o gerenciamento e a gestão efi-

cientes são percebidos como capazes de oferecer às instituições e

seus componentes uma trilha para sua própria superação. O mes-

mo se aplica à escola; quando ela se institucionaliza, torna-se ne-

cessário administrá-la.

A constante melhoria do sistema de ensino e da es-

cola é um objetivo perseguido pela administração da educação.

Provavelmente por isso é que a década de 90 tem dado grande

ênfase a essa área do conhecimento como uma possibilidade de

atingir o objetivo de preparar cidadãos dignos e competentes

através das escolas.

As políticas públicas evoluem, e com elas evoluem os

paradigmas gerenciais. Buscam-se soluções para o gerenciamento e

a qualidade educacional mediante a parceria com os que fazem a

educação acontecer no cotidiano da escola. Todavia, a parceria ini-

ciada e todas as discussões sobre os novos paradigmas gestores não

podem escamotear a possibilidade da simples adoção pela escola

dos novos padrões gerenciais da organização. Esses padrões, com

mais flexibilidade e outorgando um certo grau de participação aos

trabalhadores (agora chamados de colaboradores), não lhes garante

o controle efetivo do processo produtivo, nem dos seus resultados.

Se os educadores não se empenharem, política e tecnicamente, em

prol de uma participação efetiva, a reorganização das funções admi-

nistrativas e da gestão da escola na rede pública continuará ocor-

rendo com sua ilusória participação nos processos decisórios. Silva

e Gentili (1996) reforçam a importância de que a sociedade e a edu-

cação não sejam retiradas da esfera da política e remetidas para a da

manipulação tecnocrática e instrumental, tão evidentes no início

do século XX.

A referência curso-concurso é feita à modalidade de seleção de diretores para

escolas públicas que, além do simples concurso e provas de conhecimento, in-

clui um período de estudos.

Em Aberto, Brasília, v. 17, n. 72, p. 47-59, fev./jun. 2000.

A relação que se quer estabelecer entre qualidade e

participação no contexto escolar vai muito além da mera questão

da competência técnica passível de ser resolvida pela competência

dos gestores, pais, professores, alunos, funcionários. Ela envolve

questões políticas internas e externas à escola e que vislumbram a

redução de gastos e de recursos no desenvolvimento do processo

educacional. Os desencontros educacionais, os problemas e suas

possíveis soluções têm sido creditados à maior ou menor participa-

ção das comunidades escolar e local, que nem sempre estão prepa-

radas para resolvê-los. Essa tática tenta escamotear a responsabili-

dade política educacional do Estado.

A sociedade admite a importância da escola na prepara-

ção de cidadãos com melhor potencial de trabalho e passa a exigir

mais competência, mais flexibilidade e agilidade dos gestores escola-

res, de modo que a escola possa acompanhar suas solicitações. Em

decorrência, o potencial criativo da desejada autonomia escolar tem

sido discutido amplamente, mas continua pouco exercitado, por fal-

ta de experiência nesse exercício. Até mesmo planejadores educacio-

nais começam a perceber que o exercício da autonomia pode ser um

aliado na busca da qualidade da educação. Contudo, poucos são os

líderes escolares que exercem gestão democrático-participativa e au-

tonomia, conforme legislam a Constituição da República Federativa

do Brasil de 1988

e a Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional

nº 9.394/96.

A grande maioria dos que compõem o escalão superior

dos sistemas de ensino discursa sobre a autonomia da escola. Na

prática, eles resistem e cerceiam a autonomia escolar. Eles negam o

potencial dos gestores escolares, mesmo quando estes são indicados

por aqueles. A participação no processo educacional é condição es-

sencial para uma vivência democrática, e para o exercício pleno da

autonomia, o que impõe desafios constantes para as comunidades

escolar e local. Esses desafios são tão grandes e tão constantes que,

por vezes, a almejada participação torna-se mera utopia.

Gestão democrático-participativa

A preocupação nacional com a democratização da ges-

tão escolar e a participação coletiva na construção de uma escola

moderna está presente no Brasil desde a década de 30, haja vista

que o Manifesto dos Pioneiros da Educação de 1932 enfatizava au-

tonomia administrativa da escola em seus aspectos técnicos, admi-

nistrativos e econômicos.

Ao discutir autonomia escolar, Santos

Filho (1998) relaciona aos movimentos estudantis do final da década

de 60 o fortalecimento de ações contundentes em prol da democrati-

zação da administração educacional em todo o mundo ocidental.

Durante toda a década de 80, o ideal de gestão demo-

crática da escola pública continua sendo perseguido nas várias con-

ferências brasileiras de educação, organizadas pela Associação

Nacional de Pós-Graduação e Pesquisa em Educação (ANPEd), As-

sociação Nacional de Políticas e Administração da Educação

(Anpae), Centro de Estudos Educação e Sociedade (Cedes), Associ-

ação Nacional de Educadores (Ande), Conselho Nacional de Secre-

tários de Educação (Consed), União Nacional de Dirigentes Muni-

cipais de Educação (Undime) e associações de classe.

Dentre as experiências voltadas para a gestão demo-

crática participativa, via seleção de diretores de escolas públicas,

destacam-se as que ocorreram em Minas Gerais, em Sergipe, no

Estado de São Paulo, em Santa Catarina, e nas cidades de Porto

Alegre, Maringá e em muitas outras cidades e municípios brasilei-

ros. Desde a década de 80, são registradas ações em prol de uma

gestão participativa. Iniciativas similares são cada vez mais freqüen-

tes e assumem formas inovadoras (Santos Filho, 1998).

Sobre esse tema, Willower e Forsyth (1999) revê a lite-

ratura construída nos Estados Unidos. Eles relatam que a gestão

democrático-participativa da escola pública já era um valor

consensual na sociedade americana desde os primórdios da forma-

Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, artigo 206, inciso VI.

LDB nº 9.394/96, artigos 3º, 14 e 15.

O artigo 15 da atual LDB que propõe progressivos graus de autonomia pedagógi-

ca e administrativa e de gestão financeira às unidades escolares públicas.

Em Aberto, Brasília, v. 17, n. 72, p. 47-59, fev./jun. 2000.

ção da República dos Estados Unidos da América do Norte. Eles

lembram escritores e filósofos, como Dewey, que já se referiam a

esses conceitos no início do século XX.

Willower e Forsyth creditam a ênfase em organizações

abertas, democráticas, participativas, atitudes e condutas e um con-

junto de conceitos similares à administração da educação desde a

Segunda Grande Guerra Mundial como um ideal a ser continua-

mente perseguido.

Autonomia na escola

Ao se referirem à autonomia da escola, Mousquer, Pe-

reira e Huber (1998) afirmam ser esta uma conquista contínua e

lembram a importância da preparação da escola e do indivíduo

para a autonomia pessoal como prerrogativa necessária em busca

da qualidade da educação.

No cotidiano escolar, os incentivos concretos ao exer-

cício da autonomia administrativa, pedagógica, financeira e à ges-

tão democrático-participativa têm sido insuficientes. Ferreira (1999)

afirma que a propalada autonomia da escola não vai além da

heteronomia.

O desenvolvimento de líderes escolares autônomos não

ocorre. Os incentivos políticos e institucionais à participação das

comunidades escolar e local têm sido poucos e ineficientes na cons-

trução da autonomia escolar. A descentralização e a democratiza-

ção da administração de escolas públicas são perseguidas teorica-

mente, mas com poucos resultados significativos e permanentes.

Várias políticas e reformas legislativas, federal, estadual e até mes-

mo municipal têm observado e incorporado a crescente tendência,

política e social, à democratização da gestão escolar. Contudo, a

participação na tomada de decisões administrativas, financeiras e

pedagógicas não alcançou a maior parte daqueles que vivem e fa-

zem a escola acontecer. Segundo Fortuna (1998, p. 125), faltam

transparência das informações, dos controles de avaliações; deba-

tes e votação das decisões coletivas. Ele aponta esses elementos

como capazes de favorecer a prática de uma gestão democrático-

participativa.

O eixo central desses processos, o indivíduo, não é

ouvido com atenção e suas necessidades e objetivos não são nem

percebidos. Inserido na organização escolar e no sistema de ensino

ainda centralizador (supostamente aberto à participação), pouco

espaço lhe é oferecido para participar ativamente e com efetivo

envolvimento.

Nesse sentido, Madeira (1998, p. 71) comenta que as

políticas educacionais restringem a oportunidade de participação do

indivíduo apenas à mecânica adesão ao já definido. Para as políticas

educacionais serem implementadas com sucesso, precisam conside-

rar os processos construídos por homens concretos em seus ofícios

de viver e sobreviver. Qualquer ação educativa precisa considerar o

indivíduo como eixo central, ou abre-se um imenso espaço ao fra-

casso. O exercício da administração participativa, aberta ao diálogo,

apresenta vantagens em termos de processos e resultados, pois as

pessoas são valorizadas e percebidas como agentes. É a partir delas

que as coisas acontecem na escola e políticas são implementadas ou

guardadas em gavetas e arquivos. Com o foco no indivíduo, a gestão

participativa na escola pode trazer benefícios à Nação. O respeito ao

trabalho do professor, ao do gestor escolar e ao das comunidades

escolar e local poderá elevar a qualidade educacional, tornando-a

compatível com as necessidades dos indivíduos e do contexto.

Contudo, não há como negar que a questão da qualida-

de da educação extrapola questões meramente técnicas, como com-

petência dos gestores, pais, professores, alunos, funcionários. Parece

haver uma relação entre o desejo do Estado em reduzir os gastos e os

recursos no desenvolvimento do processo educacional e a adoção

dos novos modelos de reorganização administrativa da escola.

Participação representativa

A década de 90 tem testemunhado a implantação de

órgãos colegiados na escola pública, com várias funções (inclusive

Em Aberto, Brasília, v. 17, n. 72, p. 47-59, fev./jun. 2000.

zelar pela qualidade do ensino e pela transparência dos recursos da

escola) sob nomes os mais diversos: colegiado escolar, conselho es-

colar, colegiado comunitário, associações de pais e mestres.

Um órgão

colegiado na escola pode ser um espaço de decisões coletivas volta-

das para os interesses das comunidades escolar e local; é um instru-

mento permanente de educação política através da participação.

A implantação de colegiados e conselhos escolares é

exemplo de iniciativa, quase sempre política, que busca incentivar

possíveis canais de participação representativa na escola pública.

Essa inserção nas escolas públicas baianas, concebida como um

avanço em prol da autonomia, na prática ainda não conseguiu

ocupar amplamente o espaço de atuação que lhes foi alocado. Pare-

ce haver uma relação de dependência entre o diretor da escola e as

decisões de colegiado/conselho escolar, mesmo quando o presidente

do colegiado/conselho escolar não é, obrigatoriamente, o diretor da

escola, como no caso das escolas estaduais na Bahia.

Os colegiados e conselhos escolares são constituídos

por representantes de professores, de pessoal técnico-administrati-

vo, de pais, de alunos e o diretor da escola, os quais, em geral, não

receberam preparação prévia adequada. Tem sido observado, com

mais freqüência do que se pode imaginar, que esses representan-

tes, ou não conhecem seu papel, ou não desenvolveram integral-

mente a competência para participar e legitimar a vontade de seus

pares. Assim, legitimam a sua própria vontade ou a dos diretores

escolares ou ainda das Secretarias de Educação. Raramente, dis-

cordam ou questionam determinações superiores. Muitos pais re-

ceiam desagradar diretores e professores para que seus filhos não

sejam alvo de represálias. Eles não têm conhecimento e experiên-

cia suficientes para desempenhar seu papel independentemente.

A falta de informação leva os pais a associar sua parti-

cipação no colegiado escolar com remuneração. Um exemplo é o

de um pai que esperava receber pagamento por sua participação

em reunião. Ele, repetidamente, abordou a diretora da escola soli-

citando o que julgava ser seu direito pelo trabalho exercido e tem-

po gasto. Ele argumentava ter faltado ao trabalho para participar, a

convite, da reunião do colegiado escolar e ter sido descontado do

seu salário, enquanto os demais participantes (representantes de

professores e funcionários, e a própria diretora) estavam sendo pa-

gos, uma vez que a reunião era no horário de trabalho destes.

Após empossados os colegiados escolares e já em atu-

ação, foi reconhecida a importância de os seus membros serem

preparados para o exercício de suas funções, o que efetivamente

ocorreu em 27 de agosto de 1998, como se fosse um tipo de treina-

mento em serviço.

A esse período de estudos, seguem-se outro

mediante o qual foram preparados vários profissionais da educa-

ção para acompanhar e dar suporte aos colegiados escolares. Desde

a mudança do secretário estadual de Educação, em janeiro de 1999,

não foram observados avanços nesse sentido.

No sistema de ensino público do Estado da Bahia, o

colegiado escolar, implantado em 1998, é órgão consultivo e

fiscalizador das ações da escola (ver Bahia, 1997). Já o município

de Salvador adotou, desde a década de 80, o conselho escolar com

funções que incluem a deliberativa. Em ambos os casos, há mem-

bros que afirmam desconhecer seu papel e a possibilidade de exer-

cer a autonomia escolar. Na década de 90, vivemos políticas

globalizantes com relação à importância da consolidação de uma

gestão educacional descentralizada com seu foco voltado para a

escola. Essa ênfase, se compartilhada pelas comunidades escolar e

local, poderá proporcionar a co-responsabilidade participativa,

aumentando a legitimidade das decisões tomadas no âmbito da es-

cola. Esta é uma das funções a serem exercidas pelos colegiados

escolares.

Pesquisa conduzida por Parente e Lück, em 1999, identificou cerca de 12 nomes

distintos designando esses órgãos colegiados.

Faz-se necessário que as escolas e o mundo do trabalho se aliem; empregadores e

escolas precisam comunicar-se melhor.

Vide SEC/BA Colegiado Escolar na Bahia  Dia D  27 de agosto de 1998. Série

Gestão Participativa, v. 2, 1998.

Em Aberto, Brasília, v. 17, n. 72, p. 47-59, fev./jun. 2000.

O conceito de gestão democrática salienta os valores

filosóficos, enquanto que a escola das relações humanas destaca as

relações interpessoais e solução de problemas. No contexto geral,

conceitos de clima organizacional aberto, participação, estilos de

liderança participativa e humanista aparecem, freqüentemente, em

conjunto e em oposição ao estilo autoritário de administração, que

é percebido, contemporaneamente, como responsável por inúme-

ros insucessos educacionais e sociais.

Várias iniciativas voltadas para o fortalecimento da

democratização e da autonomia da administração da escola públi-

ca no Brasil têm ocorrido. Teoricamente, elas comungam da possi-

bilidade de implementar maior poder na escola, construindo um

caminho para a progressiva autonomia administrativa, pedagógica

e financeira da escola entre e com os que fazem a educação aconte-

cer cotidianamente. Schneckenberg (1999, p. 13) afirma que qual-

quer proposta inovadora referente a políticas educacionais somen-

te terá êxito se o gestor e os membros internos da escola estiverem

efetivamente envolvidos no processo.

Mudanças organizacionais

Mudanças organizacionais envolvem pessoas com ele-

vada auto-estima, respeito ao próximo, assim como competência

científica e técnica. Sem esses elementos, as mudanças dificilmen-

te ocorrerão. O exercício da autonomia e do planejamento

participativo na escola exige mudança de comportamento e comu-

nicação clara e aberta entre todos os componentes das comunida-

des escolar e local.

Gestores educacionais no sistema e nas escolas preci-

sam desenvolver habilidades em planejamento, identificação e re-

solução de problemas, de modo participativo, em gestão financei-

ra, em liderança democrática, currículo e relações interpessoais.

As escolas públicas devem planejar, a partir de sua

realidade, integrando questões administrativas e financeiras com

currículo e demais preocupações político-pedagógicas. É necessá-

rio, mas não é suficiente, que a legislação vigente permita a prática

da gestão participativa e da autonomia. A escola e sua equipe de-

vem estar preparadas para ocupar esse espaço com compromisso,

competência humana, teórica, técnica e política. A consolidação

de uma gestão escolar de cunho democrático-participativo requer

competência cognitiva e afetiva, respaldada na internalização de

valores, hábitos, atitudes e conhecimentos. Para o desenvolvimen-

to de atitudes coletivas, é importante cultivar o espírito de coesão,

a partir da formação da equipe escolar, em torno de objetivos co-

muns. Como afirma Nunes (1999, p. 6): em se tratando de uma

instituição como a escola, locus privilegiado de formação humana,

a busca da democracia pressupõe duas grandes tarefas: desenvol-

ver nos educandos uma cultura participativa, valores éticos de so-

lidariedade e atitudes coletivas na resolução dos problemas...

Formação de equipe escolar

Acreditando que a equipe escolar pode adaptar-se às

novas possibilidades gestoras e pedagógicas, foi celebrada uma

parceria entre professores da Faculdade de Educação da Universi-

dade Federal da Bahia (UFBa) e da Universidade Estadual da

Califórnia que resultou no Programa Gestão Participativa (PGP). Sua

base teórica e prática versa sobre gestão democrática e a realidade

sociocultural da escola pública baiana. Seu objetivo é melhorar o

desempenho escolar, aumentando o grau de competência das equi-

pes escolares para que elas possam exercer autonomia pedagógica

e administrativa e de gestão financeira.

A idéia subjacente é promover uma escola

participativa

capaz de definir seus objetivos, identificar e resolver

problemas. Professores, administradores, representantes dos pais e

dos estudantes, juntos, aprendem a elaborar o Plano de Desenvol-

vimento da Escola (PDE), seu projeto político-pedagógico, elabo-

rando-o ou reelaborando-o com o olhar para o futuro, mas com

Vide Lück et al., 1998.

Em Aberto, Brasília, v. 17, n. 72, p. 47-59, fev./jun. 2000.

base no seu potencial diagnosticado coletivamente. Cabe ao diretor

e demais membros da equipe escolar avaliar e reconstruir seus pro-

jetos, planejamentos e planos. Planejamento participativo é enten-

dido como um processo com possibilidade de melhorar resultados,

quando a comunidade escolar tem competência, motivação, opor-

tunidade e condições práticas de aplicar os conhecimentos

construídos coletivamente.

O PGP toma o ser humano como seu principal eixo

norteador, valoriza as comunicações intra e interescolares e as inter-

relações que se estabelecem no contexto social das escolas e do seu

entorno. Atividades práticas são co-participadas, desenvolvendo

lideranças escolares e criando os meios para que ela aconteça. As

equipes escolares aprendem a se organizar para a realização dos

seus objetivos e metas com o apoio de seus líderes participativos.

O PGP desenvolve a motivação e expectativas altas so-

bre o desempenho escolar. Ajuda as equipes escolares no exercício

de sua autonomia, para que percebam a escola e seus alunos como

seu ponto de partida para o planejamento de suas ações. São tratadas

questões como currículo, planejamento, avaliação, formas de comu-

nicar e motivar relações interpessoais, além de outras que a escola

reconheça como importantes para a consecução de seus planos.

O PGP entende ser responsabilidade da administração

escolar melhorar o currículo e o desempenho de alunos e professo-

res, via construção coletiva do conhecimento e adequação à reali-

dade sociocultural. As atividades implementadas pelo PGP inclu-

em oficinas sobre questões político-administrativo-financeiras e

pedagógicas, para que haja consonância entre essas instâncias e o

real potencial financeiro, físico e pessoal da escola.

As escolas que querem fazer parte do PGP preenchem

uma ficha-cadastro e assinam uma declaração confirmando sua

intenção. As selecionadas participam de uma série de atividades

teórico-práticas já indicadas e de outras identificadas como neces-

sárias para seu desenvolvimento. Desenvolvido seu potencial, a

escola passa a ser parceira de outras escolas. Sua equipe ajuda

outras escolas no caminho da participação.

O aperfeiçoamento, desenvolvido originalmente pelo

PGP, envolve elementos essenciais à ação participativa e ocorre em

três etapas.

Por solicitação das escolas participantes do PGP, ativi-

dades paralelas, não previstas inicialmente, foram incorporadas ao

plano inicial. Essa é uma importante característica do PGP: a capa-

cidade de atender a necessidades dos membros das escolas. O PGP

desenvolve pesquisa ação-reflexão e apóia a formação de equipes

escolares participativas. Foram observados elevada auto-estima e

motivação, orgulho de ser professor e diretor, e estar participando

de decisões da escola. Nota-se crescente preocupação da equipe

escolar com a melhoria de seu desempenho e os resultados obtidos

por seus alunos.

A equipe PGP é uma parceira das escolas. Estas discu-

tem livremente seus problemas, superando receios de punições.

Relatam problemas de disciplina dos alunos, a relação intra e

interpessoal e organizacional, a comunicação vertical, a necessida-

de de acompanhamento, avaliação e (re)planejamento de seus pla-

nos escolares, currículo e outros aspectos. Discutem o clima

organizacional. Sentem-se livres para avaliar o trabalho do PGP e

dizer coisas do tipo: não queremos mais trabalho para casa, pre-

cisamos de materiais de estudo que sejam curtos e possamos dar

conta durante as oficinas, queremos mais atividades que possa-

mos empregar durante nossas aulas e reuniões de Atividades Com-

plementares (AC), precisamos de ajuda. Com a equipe PGP, as

escolas falam, são ouvidas e aprendem a buscar soluções, em vez

de desculpas.

As equipes escolares precisam de chance para apri-

moramento. Elas estão buscando soluções alternativas para melho-

rar seu desempenho, o de seus alunos e, conseqüentemente, da

escola. É preciso ouvi-las e respeitá-las. O PGP tem o registro de

vários depoimentos das equipes escolares sobre vários aspectos

como, por exemplo, os que seguem, relatos de uma escola com o

Vide Freitas, Silva, Santos (1998).

Em Aberto, Brasília, v. 17, n. 72, p. 47-59, fev./jun. 2000.

parque físico pouco conservado, com problemas de ordem admi-

nistrativa, pedagógica e disciplinar. Registramos alguns caminhos

apontados pela escola.

Com relação à participação do corpo

discente nas decisões escolares

Acreditamos na implantação de um novo modelo de

administração escolar, que auxilie na resolução de problemas, como

conservação da estrutura física do prédio escolar:

n se todos os membros da comunidade forem

conscientizados da necessidade de se preservar um bem que é de

todos, as condições do prédio não precisariam chegar ao estado em

que se encontram;

n poder-se-ia trabalhar a proposta de descoberta e de-

senvolvimento de habilidades específicas entre os integrantes da

comunidade escolar, que permitissem a recuperação da estrutura

física do prédio;

n solicitar aos órgãos superiores os recursos finan-

ceiros para o material e utilizar mão-de-obra da própria comuni-

dade. Essa é uma forma usualmente utilizada por associações de

bairros de moradores, que enfrentam a mesma problemática, mas

por estarem, integrados conseguem a resolução de algumas de

suas questões.

Com relação ao quadro funcional

É necessário:

n instituir um programa permanente de aperfeiçoamen-

to de recursos humanos e seminários;

n investir na melhoria das condições de trabalho de

educadores;

n acompanhamento, por parte dos supervisores, do

cotidiano da escola com possíveis intervenções em sala de aula;

n reunião, por área, com professores, coordenadores e

direção, para acompanhar o trabalho desenvolvido;

n a direção estar presente às reuniões promovendo a

participação de todos os segmentos envolvidos;

n avaliar e reavaliar o planejamento dos trabalhos;

n promover a integração entre a equipe técnica e os

professores.

Com relação ao quadro discente

É importante:

n melhorar a distribuição, controle e qualidade da

merenda escolar;

n programas de recuperação paralela (os alunos iriam

fazendo a recuperação na unidade em curso e não no final do ano).

Com relação ao projeto pedagógico

n Para que esses pontos se concretizem e realmente

levem à melhoria da qualidade do ensino, faz-se necessária a im-

plantação de projetos pedagógicos elaborados coletivamente a par-

tir do perfil da unidade escolar, sem perder de vista as condições

da rede e a política educacional.

Com relação às categorias gerais

n Assegurar a participação dos diversos segmentos intra

e extra-escolares, na formulação e execução dessas propostas.

Esses depoimentos sinalizam que as equipes escolares

identificam suas potencialidades e suas necessidades e estão alerta

para a relevância do trabalho participativo, reconhecem a impor-

tância de acompanhamento de suas atividades.

Indagadas sobre gestão participativa, a equipe escolar

assim se expressou:

Em Aberto, Brasília, v. 17, n. 72, p. 47-59, fev./jun. 2000.

 Gestão participativa, na escola, é vista por todos como um

trabalho em conjunto, que envolve a participação tanto dos

corpos administrativo, docente e de toda a comunidade. (...)

Quando todos participam das tomadas de decisões, o trabalho

é mais produtivo, há maior comprometimento e responsabili-

dade... Acima de tudo, fortalece o espírito de solidariedade...

Fragmentos de entrevistas com gestores

e professores

Pergunta:  Quanto à gestão participativa, o que é que você

entende por ela?

Gestor:  Eu acho que é a união de todos. Procurar a interação

com os pais, as crianças, professores, diretores e toda a co-

munidade. Para mim está sendo muito bom.

Professor 1:  Melhoria para o ensino e aprendizagem. Quer

dizer, nós estamos participando... Esperando assim, uma

melhora. Alguma inovação. Maneira de trabalhar na sala

com o aluno.

Professor 2:  Como ela disse, também eu acho que é uma

forma de melhorar a educação e a gente adquirir mais prática

também, ver como é que muda, como se muda, como mudar,

porque tem muita coisa que a gente está fazendo e está pen-

sando que é de maneira certa, mas que de certa forma já é

muito defasada. Eles chegam aqui com aquelas novidades que

empolgam a gente realmente e a gente vai experimentar e até

que gosta. Então eu acho que é uma melhoria para a educação.

Pergunta  O que você entende por escola?

R:  É união.

Pergunta  Na sua opinião, qual é o papel do professor e do

diretor na gestão participativa?

R1:  Do professor, participar de tudo; do diretor, colaborar

com tudo.

R2:  Há também uma esfera de atuação exclusiva da diretora.

R3:  O planejamento do ensino deixa muito a desejar. Exis-

tem recursos na escola que ainda não são bem utilizados

por falta de planejamento, por exemplo, recursos

audiovisuais (TV, vídeo) que estão sendo subutilizados no

dizer da diretora, por falta de planejamento.

R4:  Não há na escola ciclo de debate entre os professores

e mais uma vez, o que é problema de todos acaba sendo

soluções individuais, ineficazes, temporárias e

espontaneístas, não trazendo no seu bojo o fruto de uma

reflexão conjunta...

Pergunta:  Alguma coisa já se modificou depois do Progra-

ma Gestão Participativa (PGP)?

R1:  Mais ou menos. Está mexendo com a gente.

R2:  Já teve alguma coisinha. Pelo menos na reunião de pais

que ocorreu. Cada pai dirigiu-se juntamente com o professor de

seu filho para uma sala. Antes não era assim, era todo o grupo

e os pais juntos. Agora foi diferente, já foi uma idéia nova.

Pergunta:  Essa idéia nova já trouxe benefícios?

Rl:  Trouxe. Eu mesma estava morrendo de medo antes da

reunião de pais iniciar. Mas, depois, eu vi que deu bons

resultados. Saí daqui contentíssima. Cheguei em casa con-

versando sobre o assunto.

R2:  Ainda há alguns problemas... A ausência de comuni-

cação entre os diversos segmentos da equipe escolar, o tra-

balho em busca de solução de forma individualizada, a au-

sência de um planejamento coletivo das atividades dentro

da própria escola, até mesmo a ausência de habilidades es-

pecíficas necessárias à participação no processo adminis-

trativo podem ser apontadas como entraves para uma mai-

or abertura na administração escolar, assim como para que

se alcance uma maior qualidade no trabalho educativo, con-

Em Aberto, Brasília, v. 17, n. 72, p. 47-59, fev./jun. 2000.

seqüência inevitável se houver compromisso pessoal com a

melhoria da organização, da gestão escolar e do próprio ser-

viço oferecido pela escola à sua clientela.

R3:  A professora se mostrou bastante interessada na im-

plantação do Programa Gestão Participativa... e as expecta-

tivas são muitas para que tudo dê certo, pois todos os seto-

res da escola buscam qualidade de ensino e demostram

empenho em alcançá-la.

R4:  Não há, ainda, uma prática dos princípios da gestão

participativa... há expectativas por parte da equipe escolar,

quanto às novidades que o PGP possa trazer. Isto principal-

mente porque os membros da equipe escolar já acreditam

gerir participativamente a escola.

R5:  Seria o caso, talvez, de desenvolver um acompanha-

mento sistemático na escola, de modo a checar as informa-

ções coletadas, referindo-as ou pondo-as em questão.

R6:  Pudemos constatar, a escola está hoje, sim, sedenta de

novidades sendo, portanto, um terreno promissor para a

efetiva implantação da estratégia de gestão participativa....

R7:  Importante é, também, atrelada à forma de gestão es-

colar, uma melhor formação de professores.

Fragmentos da visita n

Os pais estavam reunidos no pátio da escola e algu-

mas reclamações foram levantadas pela diretora como, por exem-

plo: pais e alunos que não conseguem entrar na escola, devido ao

horário determinado para fechar os portões, que é às 8h30; outros

que procuram a direção, e caso a diretora não se encontre, não que-

rem contatar outra pessoa responsável.

Parece-nos que participação é entendida como repre-

ender pais e filhos...

E mais. Para uma professora, a gestão da escola é de-

mocrática e altamente participativa. Ela diz: já tinha essa prática,

só não tinha esse nome. Outra afirma:

 Não sabemos ao certo se esta compreensão por si só faci-

litará ou não a implantação do Programa Gestão Participativa

(PGP). Se, por um lado, há um solo já germinado, por outro,

pode haver também uma possível resistência aos conceitos

que serão introduzidos, uma vez que em muitos aspectos o

que ela chama de administração democrática tem muitos

desencontros com os princípios da gestão participativa (...)

Desconsiderar este fato seria desconsiderar a experiência

que já vem sendo desenvolvida, e que bem ou mal, é enten-

dida como tendo um cunho altamente democrático, fato que

não deve de todo estar despido de verdade... Gestão

participativa é a integração de todo o pessoal no mesmo

processo: funcionários, secretário, todo mundo num só pro-

cesso (...) Há uma compreensão, ainda que rudimentar, do

espírito de corpo, de colegiado, que se faz necessário para a

administração participada.

Falta, a nosso ver, que esta visão seja ampliada e colo-

cada em prática com suporte dos princípios efetivos da gestão

participativa.

O anseio com que as professoras aguardam o desen-

volvimento do PGP traduz-se bem pelo seguinte relato de uma pro-

fessora, quando foi perguntada sobre qual sua expectativa e em que

o PGP poderia ajudar a escola: Espero que vá até o final, porque

apesar de praticar, há como desenvolver, renovando as idéias. Per-

guntada sobre qual o papel do professor numa gestão participativa,

ela respondeu:

 ... que o professor participe de tudo (...) Através de que

um planejamento conjunto entre a comunidade escolar e

extra-escolar e do colegiado participativo na solução dos

problemas (princípios da gestão participativa), temos um

mecanismo viável para estabelecer esta relação tão neces-

sária: escola-família-comunidade...

Em Aberto, Brasília, v. 17, n. 72, p. 47-59, fev./jun. 2000.

Quase concluindo: algumas falas

e observações dos pesquisadores

Segundo um depoimento:

 Com a introdução do Programa Gestão Participativa, con-

templamos a possibilidade de, junto com a escola, recons-

truirmos sua sistemática de planejamento, ajudarmos na

reelaboração do seu projeto pedagógico, apoiar a seleção de

conteúdos significativos, determinar melhor as diretrizes e

as escolas podem chegar a consolidar um modelo de admi-

nistração participada, com professores mais comprometi-

dos, com a auto-estima mais elevada.

O repensar coletivo da atuação no ensino, refletido

sobre a qualidade do trabalho que vem sendo realizado, especial-

mente enfocando o processo ensino-aprendizagem, possibilita uma

visão global da situação da escola em seu contexto, passos para

que a escola possa ter um projeto de escola coletivamente

construído.

Observa-se que a liderança ainda é efetivamente con-

centrada na pessoa da diretora, o que contraria as teorias que

sustentam a idéia de gestão participativa. No entanto, existe um

germe de administração colegiada em desenvolvimento em al-

gumas escolas:

 Há um terreno próprio para a implantação de uma gestão

participativa nas escolas estudadas.

 Sentimos a disposição das professoras para abraçarem a

novidade, que é vista como uma possibilidade de cresci-

mento, com novos ensinamentos, novas maneiras de cons-

truir o processo de gestão do ensino-aprendizagem, novos

mecanismos de desenvolvimento, (...) objetivos da implan-

tação do PGP.

Concluindo

As políticas educacionais oficializaram a

descentralização administrativa, abrindo o espaço legal para as

comunidades escolar e local participarem. Participação requer a

competência para formar e trabalhar com representantes do sis-

tema de ensino e das comunidades escolar e local. O PGP tem

ajudado o desenvolvimento dessa competência. Em 1998, a equi-

pe PGP orientou a preparação de coordenadores, professores, di-

retores e técnicos da Secretaria da Educação para atuarem em

âmbito do sistema de ensino estadual com relação ao colegiado

escolar e prepararem dirigentes participativos.

Em conclusão, visão política e a capacidade de dialo-

gar com as comunidades escolar e local são essenciais. O estilo de

liderança do gestor é determinante para o inter-relacionamento

dessas comunidades e de sucesso escolar. As escolas que vêm apre-

sentando melhor desempenho têm líderes proativos e dedicados à

escola. Eles sempre estão presentes durante os planejamentos, for-

necendo apoio e orientação. Ao mesmo tempo, ouvem seus pares e

valorizam suas contribuições. Eles são abertos à participação e ao

diálogo. O comprometimento do líder e a vontade de envolver toda

a comunidade escolar são decisivos. Sempre que isso acontece, es-

tabelece-se uma forte coesão na equipe escolar. Nas escolas onde

os líderes demonstram confiança na equipe de funcionários, o de-

sempenho geral é superior.

As escolas, que apresentam mudanças constantes de

professores, combinadas com pouco tempo de permanência na es-

cola, têm mais problemas para instalar uma gestão participativa.

Escolas com destacado desempenho têm um quadro de professores

com tempo integral maior do que de professores que dividem seu

tempo de trabalho com outras escolas.

Essas mudanças de professores nas escolas públicas

dificultam a formação de equipes coesas. São professores que en-

Foi feita referência a este assunto anteriormente.

Em Aberto, Brasília, v. 17, n. 72, p. 47-59, fev./jun. 2000.

tram de licença-prêmio, licença-gestante, licença sem vencimento;

alguns são transferidos para outras escolas, outros, aposentam-se;

há ainda os professores substitutos temporários e os estagiários.

Dada a importância da comunicação da informação

sobre administração escolar participativa, o PGP publica um infor-

mativo intitulado Gerir. Dentre outros, o objetivo da publicação é o

registro de atividades e a oferta de leituras próximas do cotidiano

vivido pela equipe escolar. Atualmente, o Gerir está no seu quarto

ano, no número nove. A cada ano, é elaborado um folder que resu-

me intenções do PGP e contempla as mudanças feitas; o de 1999,

está em circulação.

Ficou evidente que as equipes escolares apreciam ati-

vidades práticas que possam ser incorporadas ao seu cotidiano da

sala de aula; também a importância de dosar bem todo e qualquer

material que seja entregue para estudos e a relevância de observar

a cultura regional, as festas, os valores e seu calendário peculiar.

Em alguns casos, o descomprometimento está relacio-

nado com dificuldades de relacionamento entre a direção, funcio-

nários, estudantes e professores.

O PGP tem proporcionado a (re)construção da auto-

estima da equipe escolar, melhorando a comunicação e aumentan-

do o grau de confiança entre os membros das comunidades escolar

e local.

A pesquisa-ação identifica a face cotidiana da escola,

ensinando a estudantes e pesquisadores o que eles precisam para aju-

dar a escola a superar seus momentos de dificuldade e viver a autono-

mia plenamente e melhor. Em seminários de integração, as equipes

das escolas se encontram e discutem seus ganhos e problemas.

A pesquisa e a extensão sobre o tema têm garantido

alguns avanços educacionais na região baiana. A Universidade Es-

tadual de Santa Cruz iniciou um curso de especialização em Admi-

nistração da Educação: Gestão Participativa, com a participação de

26 gestores escolares. Eles eram secretários municipais de Educa-

ção, diretores de Diretoria Regional de Educação (Direc), coorde-

nadores municipais de Educação, diretores de escolas e professo-

res. A Universidade do Sudoeste da Bahia também contempla for-

mar um núcleo de estudos sobre gestão participativa, a exemplo do

implantado na Universidade Federal da Bahia.

A equipe do PGP também tem atendido a convites das

Secretarias Municipais de Educação, em municípios do Estado da

Bahia, como Ibirataia, em 1998, onde autoridades educacionais do

local desenvolveram um núcleo de estudos sobre gestão

participativa.

É necessário aliar qualidade educacional com quali-

dade social, como recomenda Pablo Gentili (1998). Se temos no

centro do processo a preocupação com o ser humano e o desenvol-

vimento de uma sociedade mais igualitária, composta de sujeitos

autoconfiantes e felizes, o futuro da educação será mais profícuo.

Vivendo a escola e o sistema de ensino nordestino,

percebem-se altas perdas e baixos ganhos no cotidiano da escola

pública. As escolas falam. Fornecem muitas informações sobre seu

cotidiano: dificuldades, acertos, desacertos; demonstram sua von-

tade de acertar, de ser competentes, de ser eficientes, eficazes e a

necessidade de serem ouvidas e atendidas.

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Em Aberto, Brasília, v. 17, n. 72, p. 60-70, fev./jun. 2000.

Diretores de Escola:

o desacerto

com a democracia

Artemis Torres

Doutora em Ciências da Educação pela Universitat Autónoma de Barcelona

(UAB), Espanha; coordenadora do Grupo de Pesquisa Movimentos Sociais e

Educação, do Programa Integrado de Pós-Graduação em Educação do Instituto

de Educação da Universidade Federal de Mato Grosso (UFMT).

Lindalva Maria N. Garske

Mestra em Educação pela UFMT. Atualmente, é secretária municipal da

Prefeitura de Rondonópolis-MT.

O tema da formação de diretores de escolas encon-

tra-se na agenda de administradores, educadores e todos os que,

hoje, tomam decisões sobre educação escolar, nas mais diferen-

tes instâncias organizadas da sociedade. Todo um conjunto de

determinações faz com que tal tema se nos apresente de forma

atual e instigante. Em primeiro lugar, há uma reivindicação de

participação social já incorporada por vários segmentos sociais

aos seus comportamentos políticos e ao seu entendimento sobre

o conteúdo da cidadania. Há também as próprias necessidades

de reforma, advindas do processo, em curso, de modernização

dos instrumentos de gestão. Há, finalmente, a própria convicção

de que será necessário rever as práticas sociais em geral e, espe-

cialmente, aquelas mais intimamente ligadas à educação dos

pósteros, se quisermos sobreviver seguindo padrões humanísticos

de convivência.

Pesquisadoras do processo de implantação da gestão

democrática, em Mato Grosso, vimos acumulando um conjunto de

reflexões sobre o tema. Neste artigo, dividido em três seções, o alvo

de nossa atenção são os diretores de escolas. Na primeira seção,

apresentamos algumas constatações recentes sobre o que conside-

ramos poder caracterizar como um esforço de conciliação, pelos

diretores, entre duas posturas: uma, que pretende ser a mais demo-

crática possível; outra, que mantém o tradicional comportamento

clientelístico, até mesmo como questão de sobrevivência

institucional. Na segunda seção, fazemos uma breve retrospectiva

histórica sobre o processo de implantação da gestão democrática,

em Mato Grosso, concentrando-nos na descontinuidade político-

administrativa que o tem caracterizado. Com isso, pretendemos

fornecer subsídios ao leitor para que compreenda melhor e avalie

as contradições desse processo, bem como as perspectivas que se

apresentam. Finalmente, na terceira seção, levantamos algumas

ponderações críticas sobre soluções que vêm sendo buscadas pelas

Secretarias de Educação, em seu esforço de viabilização do novo

modelo de gestão em pauta, em especial no que diz respeito à pre-

paração de diretores.

Em Aberto, Brasília, v. 17, n. 72, p. 60-70, fev./jun. 2000.

O resultado híbrido de uma democracia

incipiente: constatações

Temos feito várias constatações sobre as dificuldades

presentes no processo de implantação da gestão democrática, em

Mato Grosso. As que discutimos aqui dizem respeito a dois tipos

de situação. Uma delas se refere ao esforço de banimento da cultu-

ra autoritária pela própria comunidade escolar, ou seja, por aque-

les que, convencidos da necessidade de mudanças, nem sempre se

dão conta do quanto neles próprios se encontra instalada, também,

uma certa convicção sobre a necessidade de atitudes autoritárias,

como condição para se estabelecer a ordem, a organização, o mú-

tuo respeito no ambiente escolar. A segunda situação de que fala-

mos na segunda seção está relacionada com as dificuldades decor-

rentes da descontinuidade administrativa e política no interior do

setor educacional, responsável pela sustentação de um processo

que não pretende alcançar apenas uma ou duas escolas, e sim todo

o sistema escolar, em âmbito municipal e estadual.

Neste momento, focalizamos o primeiro tipo de difi-

culdade, que se encontra relacionada com a convivência contradi-

tória de duas posturas distintas: uma, autoritária, refletindo o modus

vivendi da sociedade brasileira, originária de uma tradição cultural

escravocrata e classista; outra, democrática, que ensaia ainda seus

primeiros passos e, como todas as práticas inaugurais, cheia de ilu-

sões ingênuas sobre seu próprio poder de mudança.

Na verdade, não se trata de negar a ocorrência de

mudanças efetivas no curso dos acontecimentos referentes à ges-

tão escolar e, em especial, à postura do diretor. Há evidências

disso nas práticas administrativas, nas relações com os pais de

alunos, nas relações interpessoais no interior da escola, no modo

como o diretor conduz os trabalhos junto a professores e alu-

nos, na forma como se processam as reuniões, sejam as da equi-

pe técnica, sejam as do tipo assembléia, sejam as do Conselho

Deliberativo. É possível salientar mudanças de comportamento

concretas, reveladas inclusive no cruzamento com depoimentos

daqueles que mais convivem e são geralmente mais sensíveis ao

modo de o diretor conduzir a escola: o secretário, o coordena-

dor pedagógico e, ainda, aquele professor ou auxiliar adminis-

trativo que já se constitui pedra fundacional, porque dali se en-

contra desde que a escola começou, detendo o conhecimento

da sua história.

Indagando a pais, auxiliar de limpeza, secretária e pro-

fessores sobre uma nova diretora, eleita após disputa acirrada com

outra concorrente, deparamo-nos com certa unanimidade de opi-

nião acerca de sua postura: democrática, aberta, flexível. Servimo-

nos de um comentário para exemplificar essa aprovação: A única

coisa que desaprovamos na diretora, e meu marido até reclamou, é

sobre piolho. Meu marido até sugeriu que a diretora mandasse bi-

lhete pros pais e agora já melhorou.

Nos muitos depoimentos até agora registrados, encon-

tramos informações esclarecedoras da riqueza que apresenta esse

novo cotidiano, desafiador e incerto. Já não temos a mesma escola,

calcada em princípios de disciplina, ordem e autoridade, traduzi-

dos em posturas inflexíveis e hierárquicas. Ela está ainda presente,

sim, mas há uma outra escola, à espreita, um tanto desconfiada,

que se expressa através de iniciativas que não surgem somente do

diretor e, por isso mesmo, são até mais valorizadas, pelo seu cará-

ter diferenciado, porque são um sinal de que o diretor é democráti-

co, deixa fazer, aceita outras iniciativas.

Contudo, há fortes contradições que precisam ser exa-

minadas, até porque nos parece serem muitas delas imobilizadoras

e concorrentes no processo de desmonte desse sonho de uma esco-

la democrática. E é isso que nos propomos a fazer neste momento,

apresentando algumas evidências.

Em recentes visitas a escolas públicas onde uma das

autoras está desenvolvendo um estudo sobre as práticas gerenciais

de diretores eleitos e seu modo de fazer democracia na escola, fo-

ram recolhidos trechos de discursos bastante expressivos dessa

convivência contraditória de duas concepções sobre gestão, demo-

cracia, educação, finalidades da participação, etc.

Em Aberto, Brasília, v. 17, n. 72, p. 60-70, fev./jun. 2000.

Os diretores expressam-se com desconfiança a respei-

to da gestão democrática e da autonomia financeira da escola. Opi-

nando sobre o Conselho Deliberativo, afirmam:

 O Conselho Deliberativo [...] parou dois anos e, no ano

passado, foi reativado com a perspectiva de financiamen-

to. O Conselho mais atrapalha, fica tudo em cima do pre-

sidente. A comunidade é carente e sem instrução. Eles

[os pais] vêm à escola, mas não têm aquela participação,

não tomam iniciativa. Agora nós tamos pensando no

Nilson, que é bem participativo. Tem duas filhas e um

filho na escola.

 O Conselho Deliberativo virou unidade executora no ano

de 1998. O Conselho é interessante para divisão de respon-

sabilidades. Mas nunca funciona paritariamente, pois não

há boa vontade dos participantes, porque não ganham nada

com essa participação.

Nesses discursos revela-se o entendimento de que a

via democrática parece trazer mais problemas que soluções, prefe-

rindo os diretores recorrerem às práticas que lhes são familiares:

Certa diretora diz: A gente mesmo, ao longo do tempo,

vem mudando... É difícil fazer esta tal da adaptação. A palavra auto-

nomia não existe. Existe a famosa coisa ajeitada (o conhecido jeiti-

nho). A título de exemplo, fala da pressão sobre matrícula, indican-

do que, se a escola quiser matricular mais um aluno, fora de época,

não tem autonomia para tal, a não ser assumindo os custos desse

aluno ou tentando através do famoso jeitinho alguma solução que

atenda a ambos, escola e aluno. Claro está que, para ela, o jeitinho

continua sendo a mais segura forma de superação dos grandes pro-

blemas enfrentados para, minimamente, viabilizar a escola.

Falar do jeitinho é também falar da dificuldade en-

contrada na relação com as Secretarias de Educação. Ele perma-

nece como o melhor recurso, porque a ineficiência existe. Diz

um diretor, a propósito da polêmica cobrança de matrícula por

alguns diretores, ilegalidade que derivou em processo de exone-

ração pela Secretaria de Estado de Educação (Seduc): Quero

que a Seduc dê e não que a comunidade pague. Mas achei injus-

ta a exoneração de diretor que cobrou mensalidade. A Escola

não recebe apoio da Secretaria, por isso, precisa procurar outras

soluções.

Ainda sobre as relações com a Secretaria de Educação

e a nova realidade, na qual o diretor tem de se virar, diz um dire-

tor: Caixa Escolar existia. O governo acabou com ela. Se ainda

existisse, eu estaria fazendo muito mais pela escola, sem precisar

prestar contas ao governo. O governo dá pouco e as escolas ficam

em petição de miséria.

Essa é uma opinião corrente, a de que o aparelho de

Estado não tem respondido à altura das necessidades das escolas.

Daí a recorrente utilização da pressão política ou do jeitinho: A

greve está conseguindo algum resultado. Mas a denúncia, como a

que fizeram no CPA, não!

É preciso conseguir as coisas com jogo

de cintura, é o que estou fazendo.

A participação da comunidade, ou seja, de pais de alu-

nos e outros moradores, jovens e adultos, está longe de significar

algo em vias de concretização. Vários diretores revelam forte des-

crença quanto a uma efetiva participação. Assim, em muitos de-

poimentos, encontra-se a idéia de que a população é equivocada a

respeito de uma suposta exclusiva obrigação do Estado para com a

educação escolar. A essa mentalidade atribuem os diretores a pos-

tura parasitária com a qual muitos se postam, à espera de iniciati-

vas do Estado. Esse nos parece ser um ponto de vista altamente

A diretora refere-se, aqui, ao processo de exoneração de diretores que haviam

cobrado taxa de matrícula, por ser ilegal. Em muitos casos, a cobrança foi decidi-

da em comum acordo com representantes da comunidade e esse pode ter sido

um dos motivos que levou a opiniões controvertidas a respeito do caso.

Faz alusão à notícia divulgada pelos jornais, que lhe pareceu um método equivo-

cado, por enfraquecer e desprestigiar a instituição pública.

Em Aberto, Brasília, v. 17, n. 72, p. 60-70, fev./jun. 2000.

difundido, tamanha a convicção e firmeza com que o expuseram.

Vejamos alguns depoimentos:

 Os pais têm acesso livre. As reuniões são reuniões de

massa. Eles [os pais] aplaudem, são bons ouvintes, mas se

chamar pra um mutirão, não vêm.

 Os pais participam das reuniões apenas como ouvintes,

poucos opinam. Trazer pais para a escola exigiu pesquisa.

Chegamos ao horário de 16h, tendo hoje uns 200 pais, aos

sábados. (...) Os pais somente escutam. Eu digo: A força da

escola são vocês! Mas, nada! Para eles, se pagam imposto,

é problema do governo. Eles não tomam iniciativa.

Os diretores buscam explicação para tal imobilidade

dos pais na visão que estes parecem ter sobre a exclusiva obrigação

do Estado, qualificada como um profundo equívoco: O pai da es-

cola pública pensa assim: se meu filho está em escola pública, o

governo tem de dar tudo. Ilustra com o caso do livro de Artes, que

não veio do MEC: Fizemos xerox e saiu por R$ 1,00 e pouco. Era

um livro de R$ 27,00. Ainda assim, um pai veio reclamar. Para

alunos do noturno, a escola faz uma apostila de 14 disciplinas, que

sai por R$ 7,00, e os alunos não querem comprar. Ora, o governo

não banca o supletivo! Não paga nada!

Sobre o papel do diretor no trabalho de parceria com

todos os segmentos da escola, na gestão compartilhada, certa dire-

tora revela, através de um discurso bastante contraditório, uma

postura egocêntrica, nada condizente com o perfil ideal de um di-

retor democrático: Eu já realizei grande coisa aqui. Quando falo

que vou sair, eles não querem. [...] Às vezes eu deixo até os coorde-

nadores conversando. A escola não tinha regimento interno, nós

[eu?] fizemos [fiz?].

Ainda sobre exercer o cargo de forma democrática,

outra diretora faz o seguinte depoimento:

 A diretora anterior era exclusivamente administradora,

não se comunicava com os demais, fazia trabalho solitário.

(...) Na relação com os professores, eu falo assim, pergunto

pros professores: O que você acha, professor? Autorita-

riamente, se algo der errado, ninguém tem responsabili-

dade! Eu já passei por diretor autoritário, por diretor demo-

crático, por diretor que fica em cima do muro. Tirei um

pouco de cada um.

Mesmo quando os discursos apresentam uma consis-

tência interna, podem vir a ser desmentidos pela prática. E disso

temos muitas ilustrações. Uma diretora falou, preocupada a res-

peito das dificuldades que enfrentava, após as eleições, no

concernente às cobranças internas e, mesmo, externas da comu-

nidade. Bem ao estilo do que, comumente, se encontra no campo

político-partidário.

Investigando com mais profundidade, inclusive atra-

vés de outros depoimentos, chegamos à conclusão de que o pró-

prio candidato a diretor estabelece um contrato clientelístico com

seus eleitores, sem muitas vezes dar-se conta do que ele represen-

ta, das dificuldades que esse contrato poderá trazer, posteriormen-

te. Certamente, tal comportamento, mais comum do que se possa

esperar, gera os sintomas de uma espécie de Tensão Pós-Eleitoral

(TPE) em diretores eleitos, bem em conformidade com a cultura

vigente, mas a contragosto dos que ainda apostam na democratiza-

ção da escola como sinônimo de evolução da espécie humana, no

que tange aos padrões de relacionamento.

Em meio a tantas evidências de contradição, apresen-

te-se ela através do discurso ou da comparação entre este e a práti-

ca, os dois tipos de postura são facilmente observáveis, hoje, nas

escolas: a que conserva os padrões tradicionais da cultura autoritá-

ria, e a inovadora, que atende ao desafio de transformar-se e trans-

formar as práticas sociais ainda vigentes.

Em Aberto, Brasília, v. 17, n. 72, p. 60-70, fev./jun. 2000.

A dança do poder: descontinuidades

e tropeços

A gestão democrática não foi uma invenção do gover-

no peemedebista, nos idos de 1986, quando o País foi literalmente

ocupado politicamente pelo PMDB, partido de oposição que mais

se destacava naquele momento e que saiu vitorioso em 96% dos

Estados brasileiros. A vitória da oposição sobre o conservadorismo

político de mais de duas décadas coincidiu com o que se costuma

caracterizar como a revitalização da sociedade civil. Nesta, foram

efetivamente fermentadas idéias a propósito dos modos como de-

veria ser reorganizada a sociedade, as relações entre os homens,

enfim, sobre os modos capazes de varrer da sociedade os sinais do

período autoritário. Entre essas idéias novas, encontrava-se a que

propunha um novo tipo de escola, baseado no entendimento de

que a democracia deveria permear todas as práticas sociais.

Se hoje o conceito de democracia tem múltiplos signi-

ficados, naquele momento também o tinha. Mas nem por isso dei-

xava de ser uma palavra de ordem. As diferenças daquele momen-

to eram submetidas a um objetivo comum, o de varrer do País a

ditadura militar, reinstalando o governo liberal, mediante o retorno

à normalidade dos três poderes políticos (Executivo, Legislativo e

Judiciário), as liberdades políticas individuais, etc. Hoje, no entan-

to, as diferenças de concepção sobre a democracia criam embara-

ços, pois se trata já de definir, qualitativamente, o perfil da nova

sociedade.

O caso da gestão democrática

é um exemplo claro

de que as necessidades são de outra ordem, para todos os que pre-

tendem prosseguir, no sentido de mudanças já desencadeadas. O

não-esclarecimento do que se pretende, tanto da parte dos setores

governamentais, responsáveis pela execução de políticas sociais,

quanto da parte da sociedade, que viabiliza tais políticas, é causa

de impasses e confusões.

A gestão escolar calcada em princípios estabelecidos

pelo modelo burocrático vinha sendo submetida a fortes críticas,

naquele momento de vitória do PMDB, e passava a se configurar

como um modelo de gestão com condições insuficientes para

corresponder ao movimento histórico que perpassava a socieda-

de. Inicia-se aí um movimento em favor da instalação da gestão

calcada em princípios democráticos no interior da escola, em fa-

vor da participação de todos os segmentos que compõem essa ins-

tituição educativa na discussão acerca de seu projeto administra-

tivo e pedagógico.

A ampliação das formas de participação se daria, num

primeiro momento, através da criação de instrumentos

institucionais, na escola, como a eleição direta para a escolha do

diretor, a instalação de conselhos deliberativos e o projeto político-

pedagógico. A idéia central era a de que esses instrumentos consti-

tuir-se-iam forças democratizantes capazes de modificar a lógica

interna da escola, alterando suas relações de poder, o seu projeto

administrativo e pedagógico, levando a escola a se reorganizar em

bases mais igualitárias em que a participação, um dos elementos

centrais da democracia, passasse a ter o seu lugar.

Faremos mais adiante, na terceira seção, uma avalia-

ção desses instrumentos. Agora, propomo-nos a discutir as dificul-

dades decorrentes da descontinuidade político-administrativa, no

interior do setor governamental. O processo de implantação da ges-

tão democrática, em Mato Grosso, tem sofrido com essa

descontinuidade e tem sido avassalado, em conseqüência, por um

conjunto de problemas suficientemente capazes de criar um clima

de insegurança e descrença quanto às políticas em curso. Invoca-

mos, primeiramente, a suspensão da gestão democrática, mediante

decisão liminar concedida em ADIN nº 282, na qual se discutiu a

inconstitucionalidade das eleições para diretor de escola. Isso ocor-

Costuma-se entender por gestão democrática o conjunto de transformações que

compreendem a instalação de Conselhos Deliberativos, constituídos por repre-

sentantes de diversos segmentos da comunidade escolar, a eleição do diretor da

escola pela comunidade escolar e, também, a autonomia financeira representada

pelo repasse direto dos recursos financeiros à escola e a delegação a ela da res-

ponsabilidade pela forma de utilização desses recursos.

Em Aberto, Brasília, v. 17, n. 72, p. 60-70, fev./jun. 2000.

reu ainda na vigência de mandato do próprio PMDB e teve seu

desfecho no governo posterior, da coligação União por Mato Gros-

so, de perfil conservador.

Sem entrar no mérito da referida ADIN, até porque

este não seria o espaço mais adequado para fazê-lo, salientamos

seu enorme e desastroso impacto na comunidade escolar. É possí-

vel que ela tenha sido de todos os descompassos governamentais o

principal responsável, efetivamente, pela parcela de descrédito em

relação à política de democratização.

Vejamos, a título de ilustração, depoimentos

de al-

guns professores sobre os efeitos daquela medida:

 Caiu uma apatia sobre o professorado. Ninguém se ma-

nifestou, nem colaborou na nova gestão [com diretor indi-

cado, em substituição ao diretor eleito]. Caiu a partir de

então uma nuvem sobre a escola, que nunca mais saiu.

Morreu o entusiasmo para qualquer luta (professor de

Canarana- MT).

 Em todas as escolas de Barra do Garças houve resistência

[...] pais, alunos e profissionais da Educação colocavam para

fora da Escola os interventores (professor 01 de Barra do

Garças-MT).

 A gestão democrática não se sustentou, mas todos resisti-

mos muito. Os interventores foram recebidos como traido-

res da gestão democrática [...] eram recebidos por profissio-

nais vestidos de preto, em protesto pela volta do cabresto

(professor 02 de Barra do Garças-MT).

Esses depoimentos são um claro indicador de que,

mesmo tendo havido diferentes reações da comunidade escolar,

para os que se encontravam mais empenhados na implementação

do novo modelo de gestão, aquele foi um duro golpe nas suas

pretensões.

A descontinuidade não se expressa unicamente na

abrupta interrupção de um processo, como ocorreu pela interfe-

rência da ADIN nº 282. Ela está presente potencialmente nos pa-

drões de condução política dos assuntos da Educação. As Secreta-

rias de Educação são talvez a pasta governamental mais sujeita a

interferências político-partidárias e acertos de bastidores. São o

campo das negociações, geralmente externas aos interesses da Pas-

ta. Como resultado, elas assistem a uma grande rotatividade de

políticos, cujo efeito mais imediato é invariavelmente a

descontinuidade. Nesse contexto, as imprecisões, a dubiedade das

instruções normativas, a falta de consistência interna entre as me-

didas legais tomadas e, mesmo, a dificuldade de processar tantas e

tão rápidas mudanças de conduta pelos técnicos das secretarias,

conduzem, por vezes, a uma verdadeira inversão do processo e,

como conseqüência, a uma espécie de stress pavloviano.

Soluções, possibilidades e impasses:

uma tentativa de avaliação

Nesta terceira e última seção, fazemos algumas pon-

derações críticas sobre as medidas que vêm sendo tomadas pelas

A retomada da gestão democrática (com as eleições diretas de diretores de escola

e os conselhos deliberativos) ocorre, em âmbito municipal, através da Lei nº 3.201,

de 10 de novembro de 1993 e, em âmbito estadual, através da Lei nº 7.040, de 1º

de outubro de 1998, ambas no governo Dante M. de Oliveira. Esta lei, ainda que

tardia, é no entanto antecedida de instruções normativas, editais e resoluções,

que cuidam de colocar na ordem do dia as medidas democratizantes relativas à

gestão escolar

Esses depoimentos foram extraídos de Abich (1998, p. 100-101).

Referimo-nos a uma das técnicas de condicionamento utilizadas pelo fisiologista

russo Ivã Pavlov, em que se produzia neurose experimental mediante submis-

são do indivíduo a um processo de condicionamento em que a discriminação

exigida entre o estímulo não-condicional e o estímulo condicional era altamente

sutil (Cf. Mednick, 1967, p. 63).

Em Aberto, Brasília, v. 17, n. 72, p. 60-70, fev./jun. 2000.

Secretarias de Educação, em seu esforço de viabilização do novo

modelo de gestão em pauta.

Antes, porém, vamos retomar as principais medidas

criadas para promover a gestão democrática, já enunciadas na se-

ção anterior. Essas medidas ou soluções, que visavam

à ampliação do espaço de decisão da escola, ou seja, de sua

independência em relação à Secretaria de Educação e cria-

ção de sua identidade são: implantação do Conselho

Deliberativo da Comunidade Escolar, escolha do diretor da

escola por critérios democráticos e a transferência automá-

tica e sistemática de recursos às unidades escolares (Amaral

Sobrinho, 1997, p. 14).

Se nos reportarmos a um momento anterior, no propó-

sito de compreender a forma como foi concebida e implementada a

democracia no interior da escola, no contexto brasileiro, podere-

mos observar que parte dessa história representa, na verdade, uma

forte tensão entre os processos de centralização e de

descentralização, na tentativa de se garantir a transferência de res-

ponsabilidades, principalmente financeiras, de um sistema de en-

sino para outro.

O modelo de organização escolar proposto pelo Esta-

do brasileiro, na realidade, tinha como eixos norteadores, princí-

pios de cunho empresarial, que concebiam a gestão com base numa

estrutura administrativa autoritária, vertical e hierarquizada, fun-

damentada, portanto, num sistema administrativo de caráter es-

sencialmente burocrático e fechado.

Por outro lado, há de se concordar que a administra-

ção escolar ocorre num espaço determinado  o espaço da escola 

configurado como um local em que forças conservadoras e pro-

gressistas se defrontam em defesa de interesses. Um espaço marca-

do, portanto, por uma série de contradições.

Assim, mesmo com o aperfeiçoamento alcançado pelo

processo de burocratização da estrutura escolar, no sentido de per-

mitir um controle maior da escola pelo Estado, esse processo não

ocorria sem contradições. Essas contradições, de certa forma, vêm

à tona a partir do final da década de 70, com o processo de reorga-

nização social e, conseqüentemente, com a luta por alterações nas

relações de poder e de autoridade, em todas as áreas de atuação dos

aparelhos de Estado, inclusive, no aparelho educacional.

Em contraposição a um modelo burocrático de gestão,

surge, no interior da escola, com a chamada transição democrática,

uma série de discussões que, articuladas a movimentos sociais mais

amplos  sindicais, partidários, de moradores de bairros, entre ou-

tros  organizam-se com vistas à conquista de direitos sociais e

políticos, dentre os quais o direito público e inalienável de acesso à

educação e à cultura.

Data, portanto, dos meados da década de 80, o movi-

mento efetivado pelos trabalhadores da educação, no sentido de

garantir a construção de um projeto de gestão com contornos mais

democráticos, diante das proposições político-educacionais do pe-

ríodo. A administração da educação, entendida como conjunto de

decisões de interesse da vida escolar, passa de certa forma a tomar

nova feição.

Nesse sentido, foi instituída por alguns municípios e

Estados da Federação, a gestão democrática, através da criação dos

conselhos deliberativos, eleição para diretores e a possibilidade de

construção do projeto político-pedagógico. Em decorrência disso,

o governo federal tem-se preocupado em instituir, através de nor-

mas e regulamentos, algumas medidas pretensamente capazes de

garantir à escola as condições necessárias para construção de sua

autonomia. Dentre elas, podemos elencar: o Programa de Manu-

tenção e Desenvolvimento do Ensino (PMDE), que promove o re-

passe anual de recursos financeiros diretamente às escolas públi-

cas do ensino fundamental, decorrendo daí a implementação de

uma nova medida, ou seja, a transformação dos conselhos

deliberativos das escolas em Unidades Executoras próprias, como

entidades de direito privado, sem fins lucrativos, responsáveis pelo

recebimento e pela aplicação dos recursos financeiros, advindos

Em Aberto, Brasília, v. 17, n. 72, p. 60-70, fev./jun. 2000.

da União, através do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Edu-

cação (FNDE). Ultimamente, o Ministério da Educação, em convê-

nio com o Banco Mundial, instituiu o Fundo de Fortalecimento da

Escola (Fundescola), cujo objetivo é a melhoria do ensino funda-

mental, através do aprimoramento da gestão das escolas e das se-

cretarias de educação.

A instituição dessas diferentes medidas se faz acom-

panhar da implementação de políticas de formação de gestores,

através das secretarias estaduais e municipais. A Secretaria de Es-

tado de Educação de Mato Grosso, em 1998, por exemplo, ao modi-

ficar a forma de provimento para o cargo de diretor, implementou

uma política de formação dos candidatos a candidatos à eleição.

Através dessa formação, esses candidatos teriam incrementada sua

chance de aprovação no teste seletivo pré-candidatura, realizado

pela própria Secretaria. Esta, possivelmente, acreditava que, atra-

vés do curso ou treinamento, estaria salvaguardando o mínimo de

competência técnica daqueles que, após seleção e participação no

processo eleitoral, estariam assumindo o cargo de diretor.

Outras medidas têm sido utilizadas pelo Estado e mu-

nicípios, como a realização de cursos para dirigentes das unidades

escolares na área de gestão. A intenção declarada é a de garantir a

formação do diretor como articulador do processo de organização

da escola e como intérprete de um papel institucional que lhe asse-

gure o direito de cobrar e tomar medidas necessárias ao bom anda-

mento dos serviços educacionais. Vale lembrar a participação da

Universidade Federal de Mato Grosso (UFMT), no processo de for-

mação desses gestores, através da oferta de cursos de extensão e de

especialização na área de administração e organização do trabalho

escolar, tendo como idéia central a implantação de processos de-

mocráticos no interior das unidades escolares.

A despeito de tantas iniciativas, um clima de desconfi-

ança contamina funcionários, técnicos, coordenadores de políticas

em relação aos objetivos pretendidos. Possivelmente, a endêmica

descontinuidade tem sido responsável pela crescente desconfiança

quanto aos reais interesses que regulam as políticas governamentais.

Enfrentar o desafio de construir uma gestão nos mol-

des democráticos, frente a uma série de limites impostos pela for-

ma como a sociedade está organizada, exige dos diferentes segmen-

tos da escola (professores, diretores, supervisores, funcionários,

alunos e pais de alunos) a compreensão e a interpretação do senti-

do e do significado da democracia. Implica entendê-la a partir de

elementos que a legitimem como democracia do ponto de vista

formal e democracia do ponto de vista substancial, como enfatiza

Bobbio (1992). Essa construção demanda ainda mudanças não só

na concepção de democracia, mas também de educação, escola e

prática educativa.

Percebe-se que, ainda hoje, a escola não conseguiu

implementar processos democráticos no interior da escola. Isto

decorre, obviamente, de questões estruturais mais amplas, mas tam-

bém, de questões internas, pois, por mais que a escola tenha avan-

çado com a criação dos conselhos, eleição direta para a direção e a

construção de projetos político-pedagógicos, esse processo tem-se

dado de forma limitada. Tais limites decorrem da própria concep-

ção que a sociedade brasileira apresenta ter acerca de como cons-

truir processos democráticos.

A concepção de democracia evidenciada restringe-se

ao aspecto formal do processo democrático, por implicar apenas o

estabelecimento de regras e normas, sem incluir a participação di-

reta nas tomadas de decisão. Ou seja, tem havido uma utilização de

instrumentos democráticos sem a implementação de práticas de-

mocráticas, pela via da participação.

Não é possível pensar-se em democracia plena sem

sujeitos democráticos para exercê-la. No caso brasileiro, segundo

Uhle (1994), a atuação de grupos tidos como democráticos se res-

tringe ao âmbito da formulação de políticas para o setor educacio-

nal, verificando-se total ausência dos mesmos no âmbito de sua

implantação.

À escola não lhe é dado tempo suficiente ou condi-

ções adequadas para amadurecer novas práticas educativas. De um

lado, os documentos das Secretarias de Educação, recorrentemen-

Em Aberto, Brasília, v. 17, n. 72, p. 60-70, fev./jun. 2000.

te, insistem no interesse em que a escola seja mais independente,

no sentido de que deve ter mais espaço para caminhar por seus

próprios pés (Amaral Sobrinho, 1997, p. 10). De outro lado, ao

mesmo tempo, o próprio governo atropela a escola, no que tange às

atribuições desta de implantar uma política própria, à medida que

se antecipa intencionalmente, impondo uma série de medidas, de

forma claramente autoritária. Entre tais medidas estão, por exem-

plo: parâmetros curriculares, processos de avaliação ditos

institucionais, criação de unidades executoras, normas regulamen-

tando práticas educativas e outras mais.

Para alguns estudiosos das questões educacionais, a es-

cola que queira ser democrática, e esteja convencida de que a parti-

cipação é essencial para a concretização de suas finalidades, precisa

repensar o sentido e o significado das instâncias democráticas. Pre-

cisa entender que elas não operam, automaticamente, transforma-

ções. Precisa entender, por exemplo, que a eleição para diretor da

escola tem sido marcada por avanços, mas também por retrocessos.

Avanços, por ter sido uma forma de superação da tra-

dicional forma de escolha do diretor, via indicação político-parti-

dária, independente das expectativas e interesses da comunidade

escolar. Isto, sem dúvida, pode significar o embrião do processo de

transformação das estruturas burocráticas e autoritárias, embora os

diferentes segmentos da escola não detenham, ainda, a consciência

dessa possibilidade.

Retrocessos ocorrem, por inexistir uma cultura que va-

lorize os princípios da democracia, embora se entenda ser a eleição

direta para diretores um instrumento democratizante de grande re-

levância. Nesse sentido, essa modalidade de escolha não pode, sob

nenhuma hipótese, ser caracterizada como um fim em si mesmo. O

processo eleitoral deve ser compreendido como um instrumento, um

meio que dê suporte à construção desse modelo de gestão.

Para Silva Júnior (1990), a eleição para diretor, da for-

ma como foi concebida, acabou possibilitando a retirada da indica-

ção do diretor da órbita político-partidária, para situá-la no univer-

so de decisão da comunidade escolar, persistindo ainda a ênfase no

plano político, uma vez que o centro da discussão continua sendo

apenas a legitimidade do exercício do poder na escola, e não, ne-

cessariamente, a finalidade dessa instituição, que é a construção-

assimilação do conhecimento.

A pertinente observação feita por Silva Júnior nos leva

a considerar que a eleição, ainda que concebida como elemento

essencial da gestão democrática, perde o seu sentido quando

desvinculada do foco central da escola, que é a garantia da qualida-

de dos serviços educacionais.

Dessa forma, há que se considerar também que o pro-

cesso eletivo só será eficaz, quando amparado por critérios que

permitam a verificação da competência na sua dimensão técnica e

na sua dimensão política. Técnica, no que se refere ao conjunto de

conhecimentos, meios e estratégias de ação. Política, no que diz

respeito ao compromisso do diretor eleito com o direcionamento a

ser dado ao trabalho da escola. Tal direcionamento, entendemos,

deve estar consubstanciado na clara determinação de assumir a ta-

refa educativa da escola: a de ensinar e ensinar bem a todos.

Como já foi dito em outra ocasião,

Parece-nos mais importante examinar se o candidato [a di-

retor] se apresenta (...) como alguém interessado na demo-

cracia, no fazer coletivo, [e] se esse interesse tem-no levado

a tomar atitudes em favor do social. Isto que poderíamos

chamar de vocação democrática é um requisito fundamen-

tal (...) a mudança de convicções e posturas sobre relações

humanas, transformação social, etc. não ocorre tão rápida e

formalmente, através de cursos técnicos preparatórios (Tor-

res, Siqueira, 1997, p. 209).

Como um reforço a esta posição, em recente entrevista

coletiva, o parecer unânime de diretores eleitos foi o de que a for-

mação é essencial, devendo vir, contudo, necessariamente associa-

da a um certo acúmulo de experiência e trato com a distribuição do

poder, no dia-a-dia da escola.

Em Aberto, Brasília, v. 17, n. 72, p. 60-70, fev./jun. 2000.

Este pode ser um dos pontos de estrangulamento de

uma gestão que se queira democrática, uma vez que não se tem,

sequer, uma política consistente de formação dos profissionais que

coordenam o projeto da escola, ou seja, dos chamados gestores.

O conselho deliberativo, elemento indispensável na

construção de uma gestão, na perspectiva democrática, configura-

da como órgão colegiado de natureza deliberativa, consultiva e fis-

cal, tem como papel essencial assegurar, no âmbito da escola, o

estabelecimento de critérios relativos à sua ação. Entretanto, ao longo

desses anos, tem-se tornado um instrumento de manipulação, para

o diretor e para os demais membros da comunidade escolar, vari-

ando a capacidade de manipulação conforme o peso de cada um,

na correlação de forças.

A possibilidade de manipulação dos conselhos decor-

re, logicamente, da inexistência de políticas de formação que, es-

trategicamente, subsidiem essa instância, mediante a criação de

condições de participação de todos nas tomadas de decisão. Outro

determinante do fracasso dos conselhos é o entendimento de sua

constituição como instância de caráter essencialmente burocráti-

co, descaracterizando, de certa forma, o seu papel político.

Essa descaracterização acabou se concretizando efeti-

vamente quando o governo federal, através do Ministério da Edu-

cação, transformou esses conselhos em unidades executoras, tornan-

do-os entidades jurídicas de direito privado, alegando que somente

através das referidas unidades a escola poderia vir a administrar as

verbas repassadas diretamente da União; alegando, enfim, que a cri-

ação das unidades seria condição para o processo de descentralização,

sendo esse, portanto, um mecanismo que a escola poderia utilizar

para construir a sua autonomia.

Considerações finais

Muito se tem estudado, pesquisado e escrito sobre o

modelo de organização da escola. No entanto, as práticas inovado-

ras de gestão pouco têm contribuído para o alcance da melhoria da

qualidade do trabalho da escola. No nosso entendimento, essas re-

flexões são feitas somente a partir de enfoques macroestruturais,

quando a grande necessidade é que esses estudos não só dêem con-

ta das questões macro, mas priorizem a explicitação dos problemas

do cotidiano escolar, o que pressupõe, por sua vez, uma análise da

dimensão sociocultural da escola.

É preciso, desse modo, que os segmentos da escola

comecem a perceber que as formas participativas apregoadas pelo

Estado tornam o termo democracia uma simples adjetivação da ges-

tão, retirando, com isso, o seu sentido humano e político. Daí a

necessidade de se contar com a construção de um novo e diferente

projeto de escola. Um projeto que seja financiado pelo Estado, mas

que represente efetivamente os anseios, as expectativas e os so-

nhos dos segmentos da escola. Um projeto que garanta o

desmantelamento da hierarquização do poder no interior das ins-

tâncias educativas, da fragmentação entre as tarefas de concepção

e execução do trabalho, da centralização do comando, enquanto

princípios que limitam a participação e que fortalecem o modelo

de gestão fundamentado na burocracia.

Esse é o sentido a ser atribuído a um projeto de organi-

zação do trabalho escolar, sem nos esquecermos, entretanto, de que

essa é uma tarefa difícil de ser concretizada. Daí a necessidade da

compreensão, por todos os envolvidos com a escola, de sua força e

de seus limites. Nesse sentido, o projeto deve ser concebido como

um processo em construção, que define claramente o tipo de ação

administrativa e de ação educativa que se quer realizar.

Em síntese, esperamos ter evidenciado que, para se

compreender os fatores impeditivos da construção de um mo-

delo de gestão escolar de caráter democrático, não é suficiente

entendermos apenas os seus aspectos administrativos e buro-

cráticos. É necessário entendermos, também, o caráter educativo

desse modelo de gestão, o sentido e o significado de suas instân-

cias democratizantes e, a partir desse entendimento, a relação

desse modelo com a função central da escola, que é o trabalho

pedagógico.

Em Aberto, Brasília, v. 17, n. 72, p. 60-70, fev./jun. 2000.

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UHLE, Águeda Bernadete. Administração educacional : suas trans-

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CA, Dirce Mendes da (Org.). Administração educacional : um

compromisso democrático. Campinas : Papirus, 1994.

Em Aberto, Brasília, v. 17, n. 72, p. 71-87, fev./jun. 2000.

A Gestão da Escola Básica:

conhecimento e reflexão

sobre a prática cotidiana da

diretora de escola

municipal

Marta Luz Sisson de Castro

Doutora em Educação pela Boston University; professora do Programa

de Mestrado em Educação da Pontifícia Universidade Católica

do Rio Grande do Sul (PUC-RS).

Este trabalho está fundamentado numa pesquisa re-

alizada com diretoras de escola municipal do Estado do Rio Gran-

de do Sul.

Na primeira fase do trabalho foi aplicado um questi-

onário para as diretoras, o que permitiu a construção de seu per-

fil socioeducacional, identificou como foram selecionadas para

o cargo, bem como sua opinião sobre qual deveria ser a forma-

ção e as suas necessidades de desenvolvimento profissional. O

instrumento também questionou sobre o que implicava ser dire-

tora de escola. Este levantamento, além de permitir a construção

do perfil da diretora de escola, também evidenciou uma falta de

clareza sobre as dimensões do papel da diretora de escola entre

as respondentes.

A segunda fase deste trabalho surgiu da necessidade

de aprofundar o conhecimento e a compreensão sobre o que signi-

fica ser diretora de escola. Buscando este objetivo, foram realiza-

das 19 entrevistas com 21 diretoras de escola municipal do Estado

do Rio Grande do Sul. As entrevistas foram realizadas em diferen-

tes municípios do Estado, primeiramente nos municípios onde ha-

via sido aplicado o instrumento inicial, tendo sido incluídos poste-

riormente outros municípios, selecionados aleatoriamente pelo cri-

tério de tamanho e data de fundação. Como a pesquisadora estava

envolvida em outro subprojeto com os Secretários Municipais de

Educação (SME), geralmente após a entrevista com o SME, as esco-

las eram visitadas e as diretoras entrevistadas. Em algumas ocasi-

ões, as entrevistas foram realizadas em grupo e na própria Secreta-

ria Municipal de Educação (Smed).

O perfil construído na primeira fase do trabalho (Cas-

tro et. al., 1997) indicou que a diretora de escola municipal do Es-

tado do Rio Grande do Sul é uma mulher com idade média de 35

anos, casada, com dois filhos. Foi selecionada para o cargo por elei-

Projeto Integrado Gestão da Escola Básica : Fapergs, Finep 1996-1999, subprojeto

Diretor de Escola Municipal: perfil, formação e desenvolvimento profissional.

Pós-Graduação em Educação, Pontifícia Universidade Católica do Rio Grande do

Sul (PUC-RS).

Em Aberto, Brasília, v. 17, n. 72, p. 71-87, fev./jun. 2000.

ção (49,3%), mas uma porcentagem significativa foi indicada (40%).

A maioria das respondentes não possuía o curso superior (60%).

As diretoras possuem experiência de 6 a 10 anos na área educacio-

nal. Em geral, apresentam uma certa liderança local e residem por

longo período no município em que atuam.

As entrevistas realizadas permitiram o mapeamento

dos fatores e condições que dão forma à ação e à prática das di-

retoras de escola municipal. Estudos recentes sobre a realidade edu-

cacional brasileira, como o Sistema Nacional de Avaliação da Edu-

cação Básica (Saeb) (Pilatti, 1994) e o estudo encomendado pela

Confederação Nacional dos Trabalhadores em Educação (CNTE)

têm indicado a importância da gestão e do papel da diretora de

escola.

Batista e Codo (1999) discutem a necessidade da partici-

pação e da construção de uma forma específica de gestão

participativa, pois segundo eles:

Educação não é obra de solista: ou se orquestra, ou não

ocorre. Entre os professores tem de haver coordenação,

diga-se cooperação em torno de objetivos comuns, entre

funcionários (todos) e professores, tanto quanto entre alu-

nos e corpo de professores e funcionários, é preciso cons-

truir, de alguma forma, uma comunidade de destino, por

último, comunidade direta e indiretamente envolvida na

escola precisa, de alguma forma, participar do processo

(Idem, p. 189).

A diretora de escola, ou a equipe diretiva, vai realizar

esta mediação, ou pelo menos facilitar o processo de participação.

O repertório e o conhecimento da diretora vão ser fundamentais

para que a escola tenha clareza de seu papel e objetivos. Dados

internacionais, de longa data, como as pesquisas sobre a efetividade

das escolas, têm enfatizado a importância da gestão para a obten-

ção de resultados educacionais em termos de rendimento.

A compreensão da prática cotidiana das diretoras de

escola deve ajudar no debate sobre a sua formação e

profissionalização, bem como responder aos seguintes

questionamentos: que desafios ela enfrenta? Que conhecimentos e

habilidades são necessários? Quais são as implicações das diversas

formas de seleção para o cargo de diretora? Sua realidade de traba-

lho é bastante complexa, pois ela se desdobra na dimensão de uma

ação individual da diretora no coletivo da escola inserido num con-

texto socioeducacional mais amplo. Estas diversas dimensões apa-

recem nos dados coletados, e as análises se interpõem e se entrela-

çam de várias maneiras.

Realizamos uma leitura de todas as entrevistas, procu-

rando identificar os temas emergentes. No decorrer da leitura, foram

identificados 71 temas que podem ser consolidados em um número

menor de categorias. Foram levantados destes temas emergentes quais

eram relevantes para um número significativo de escolas, o que cha-

mamos de análise horizontal, ou macro. Nesta análise, foi possível

verificar que temas apareceram com maior freqüência nas entrevis-

tas realizadas. O segundo olhar correspondeu à análise, que chama-

mos de vertical ou micro, quando identificamos os temas que, na

realidade de cada escola, foram mais aprofundados e refletiam pro-

blemas e envolvimento naquele contexto.

Uma terceira forma de olhar os mesmos dados foi o que

nós chamamos de preparação para uma possível teorização, no sen-

tido de mapear as diferentes formas de expressão e de variação do

fenômeno no contexto da realidade, no sentido proposto por Yin

(1989). Este autor, discutindo o estudo de caso, fala da generalização

analítica em oposição à generalização estatística. Os dados devem

ser uma expressão da variação natural do fenômeno e neste sentido

têm sérias implicações teóricas e analíticas (Yin, 1989, p. 38).

É a mesma idéia que aparece em Guba e Lincoln (1988),

quando discutem o círculo hermenêutico-dialético da coleta de

dados, em que o pesquisador qualitativo busca construir a sua in-

Optei por usar a expressão diretora de escola, referindo-me à função e ao papel

do diretor de escola, pois no universo examinado a totalidade dos respondentes e

entrevistados é do sexo feminino.

Em Aberto, Brasília, v. 17, n. 72, p. 71-87, fev./jun. 2000.

terpretação sobre a realidade, e quando começa a haver redundân-

cia, acredita que a variação básica do fenômeno foi identificada.

Tendo em vista os três tipos de olhares lançados sobre

a prática cotidiana das diretoras de escola, organizamos este artigo

da seguinte forma: inicialmente, apresentamos a organização dos

temas emergentes em quatro quadros, o que corresponderia ao pri-

meiro olhar analítico e teórico, que busca levantar o que é necessá-

rio saber para entender a prática das diretoras, a partir do colocado

nas entrevistas. Organizamos um quadro explicitando os fatores

diretamente ligados à ação da diretora, outro explicitando a dimen-

são institucional da escola, um terceiro trabalhando as relações inter-

institucionais que dão forma às ações e processos no interior da

escola. E o quarto quadro identifica questões mais amplas, históri-

cas, sociais e culturais que afetam a vida escolar.

Apresentamos, posteriormente, uma análise dos temas

que apareceram com maior freqüência na análise macro e micro, e

comentaremos em maior profundidade temas que foram comuns

às duas dimensões e que revelam os dilemas do dia-a-dia da direto-

ra. Os dados coletados indicam uma complexidade de fatores afe-

tando e interagindo na realidade escolar e a própria dinâmica de

transformação.

O papel da diretora foi identificado em 27 catego-

rias, conforme pode ser observado na Figura 1. O papel da dire-

tora de escola municipal está marcado pela dimensão de lide-

rança, passando pela questão da forma de sua seleção para o

cargo, e de sua profissionalização, a base do conhecimento para

a ação administrativa. Aparece também a questão da diretora

como educadora e como líder comunitária, bem como a ação

específica da diretora, com o seu plano de direção, divisão de

tarefas, carga de trabalho.

A questão do trabalho na escola e suas relações com o

trabalho doméstico traz a idéia da função e papel da diretora seme-

lhante ao trabalho da dona de casa, é o trabalho que não é valoriza-

do, pois só é valorizado no momento em que não é feito, este dado

é semelhante ao resultado encontrado por Vargas (1993).

Figura 1  O papel da diretora

A forma de seleção para o cargo de diretora de escola, por

meio de eleição, reveste-se, em algumas escolas, de um papel inovador

e de transformação da realidade e práticas escolares. Mas em geral, as-

sumir a função de diretora de escola parece vir carregada de muito peso

e responsabilidade. Várias diretoras falam que a assumem numa situa-

ção de pressão. São poucas as educadoras que desejam assumir esta

função, pois ela exige responsabilidade, maior carga de trabalho e as

compensações não são claramente visíveis. Nas comunidades menores,

observa-se que a diretora tem um papel importante como líder comuni-

tária e este papel parece tornar-se mais relevante, quanto mais pobre for

a comunidade. Observou-se que as diretoras conseguem perceber a

importância e o valor de seu trabalho, mas esta percepção não parece

ocorrer na mesma dimensão social. Uma diretora indicou que conse-

guiu tocar a vida de um aluno, de modo que ele agora está trabalhan-

Em Aberto, Brasília, v. 17, n. 72, p. 71-87, fev./jun. 2000.

do, formou-se, e está encaminhado. Outra diretora de uma escola rural

mostrou ter plena consciência da importância de seu trabalho na comu-

nidade, ela atende a 21 alunos de diferentes séries, prepara a merenda,

faz a limpeza e manutenção da escola. Ela disse que poderia ficar em

casa, pois não precisa trabalhar por necessidade econômica, mas sabe

que seu trabalho é importante e gosta dele. No dia em que estivemos

entrevistando a diretora, havia vários alunos visitando a escola, pois

como já tivessem saído dela, sentiam muita saudade da professora.

A forma de seleção via eleição e a inexistência de pré-

requisitos formais para o exercício do cargo de diretora de escola cri-

am uma série de tensões, em relação ao conhecimento necessário para

exercer o cargo de forma adequada. Observou-se que as diretoras en-

trevistadas constroem o seu conhecimento com base na experiência,

como professora de escola, como supervisora, como vice-diretora, e

também em tipos diferentes de escola, como a experiência em escola

de vila, que permite que a diretora lide, de forma efetiva, com uma

comunidade carente e não participativa. Mas estas experiências nem

sempre são refletidas de uma forma sistemática, no sentido do prático

reflexivo proposto por Schön (1983), o que leva a uma desvalorização

do próprio conhecimento e insegurança e baixo nível de

profissionalismo das diretoras de escola municipal estudadas.

Como resolver a questão da formação e preparação ade-

quada para a função e formas democráticas de seleção, tais como a

eleição? Em muitas escolas, a construção do trabalho coletivo, atra-

vés de um projeto político-pedagógico, pode ser um fator de esta-

belecimento de direção e unidade para as práticas pedagógicas na

escola, mas também pode causar uma maior diluição do

profissionalismo necessário à prática administrativa. À medida que

a escola é administrada por uma equipe diretiva, e se busca a cons-

trução de um trabalho em equipe integrado, não fica muito claro

qual deve ser o papel da diretora. Esta tensão entre diretora/equipe

diretiva, eleição/seleção, com base no conhecimento e formação,

fazem parte do cotidiano da gestão das escolas municipais.

Esta falta de clareza sobre qual deve ser o papel da

diretora em termos de funções e atividades específicas já identificada

na 1

fase do trabalho (Castro et al., 1997) e em estudo anterior (Cas-

tro, 1995) no qual se constatou o baixo nível de profissionalismo das

diretoras de escolas estudadas. Estes dados dificultam a maior valo-

rização e avaliação do trabalho da diretora de escola. Sua necessida-

de de formação e desenvolvimento profissional vão depender de todo

este processo, bem como a definição e valorização social do proces-

so educativo. Como o trabalho do professor e do educador não re-

cebem as mesmas recompensas obtidas em outras atividades pro-

fissionais, tais como recursos financeiros e prestígio, o da diretora

de escola tenderá a ser um trabalho não valorizado e recompensa-

do socialmente. Apesar disto, observou-se que existe uma dimen-

são muito rica, humana e afetiva no trabalho da diretora da escola,

o que faz com que ele seja estimulante e permita que a diretora

enfrente os desafios cotidianos com esperança e perseverança.

Figura 2  A escola como instituição

Em Aberto, Brasília, v. 17, n. 72, p. 71-87, fev./jun. 2000.

A Figura 2 apresenta a visão da escola como institui-

ção, apontando o que vai ser administrado pela diretora e quais são

as dimensões desta instituição. O primeiro tema emergente foi a

questão da identidade da escola, e como esta se articula com o seu

trabalho pedagógico. A identidade pode ser construída com base

nas raízes históricas. Uma escola municipal da amostra tinha uma

história que datava do século XIX, na época da colonização alemã.

É claro que a identidade da escola depende de muitos fatores, de

sua inserção social, da região que atende, dos recursos que oferece.

O ponto a enfatizar aqui é que a identidade e a caminhada de cada

instituição são elementos importantes a ser considerados na gestão

da escola, incluindo que expectativas foram construídas historica-

mente, como a escola percebe a si mesma, e como é percebida soci-

almente. A questão da identidade está ligada com os processos e

projetos pedagógicos da escola. Por exemplo, um estabelecimento

de ensino que se preocupa em atender às necessidades de seus alu-

nos, e se for localizada em zona de periferia, procurará oferecer

diferentes tipos de serviços e atendimentos sociais aos seus alunos.

O tamanho da escola, como ocorreu o processo de municipalização

na localidade pesquisada, a forma como foi selecionado a diretora,

como está sendo construído o trabalho de equipe, as questões pe-

dagógicas, o nível educacional oferecido pela escola, como está sen-

do considerada a qualidade da educação neste município em parti-

cular, todas estas questões específicas da escola como instituição

auxiliam a entender e a dar forma ao processo de gestão.

Como se dão as relações entre a escola pública muni-

cipal e a escola estadual, como se dão as relações com as escolas

particulares? Nas escolas municipais estudadas, apareceu uma re-

lação de superioridade em relação às escolas estaduais. As escolas

municipais, em geral, parecem apresentar melhores condições, tanto

em termos de salários como em termos de perspectivas. As rela-

ções com as escolas particulares podem ser de plena oposição e

diferenciação com as escolas municipais, atendendo aos alunos mais

carentes, ou de similaridade com escolas municipais localizadas

na zona urbana e atendendo aos alunos de classe média.

As condições físicas do prédio escolar determinam o

quanto a diretora vai ocupar o seu tempo, fazendo manutenção e con-

seguindo que a escola atenda, de forma adequada, aos alunos matricu-

lados. De uma forma geral, pode-se dizer que as escolas que oferecem

melhores condições físicas são aquelas que permitem que as diretoras

se ocupem de questões mais centrais, de natureza pedagógica.

Nas comunidades mais carentes, a escola aparece como

uma instituição mediadora que faz a ligação com outros recursos e

serviços oferecidos pela sociedade. Enfatizamos aqui o papel de assis-

tência social da escola, a questão da merenda, o fato de a escola ter de

atender ao aluno em sua totalidade, tal como ele se apresenta na reali-

dade, com toda sua diversidade e carência (Codo, 1999). Aparece,

aqui, o problema do burnout e da preparação dos professores para

lidar com a questão social, tal como ela se expressa no interior da

escola. São questões fundamentais, para a gestão escolar, discutir e

lidar com a diversidade da clientela. Questiona-se a prática

assistencialista da escola que mantém o aluno em um ambiente de

cuidado: por um determinado período de tempo, talvez tenhamos que

concordar com o professor José Camilo dos Santos Filho,

quando ele

diz que se a merenda escolar atrai alunos, devemos oferecer o máximo

deste caráter assistencialista para garantir que as crianças venham para

a escola. Assim, em vez de questionar o caráter assistencialista da

escola, que se sobrepõe ao seu papel educacional, ele parece ser uma

condição necessária e anterior à questão educacional.

A questão dos recursos financeiros é fundamental para

que a escola exerça plenamente suas funções. Profissionais mal pagos,

com péssimas condições de trabalho, são um problema gerencial crucial.

Como premiar o trabalho criativo e o compromisso social do educador?

A nossa sociedade com sua distribuição de renda desigual, e com con-

trastes sociais exacerbados, trata de forma não comprometida a questão

social, que parece ser um problema de todos, e um problema de nin-

guém. Os educadores têm dificuldade de lidar com problemas sociais

Comentários realizados durante o III Seminário Regional Gestão da Escola Básica,

realizado na PUC-RS em maio de 1999.

Em Aberto, Brasília, v. 17, n. 72, p. 71-87, fev./jun. 2000.

tão grandes, com carências alimentares, afetivas, cognitivas e sociais.

Tais dificuldades são muito grandes para serem enfrentadas. O profes-

sor não se responsabiliza: o aluno não vai aprender porque está com

fome, com carências afetivas, etc., assim não é um problema dele.

O grande desafio da educação brasileira é, portanto,

lidarmos com toda a complexidade e envolvimento que a educação

exige. O professor que se envolve, que se responsabiliza, é aquele

que pode fazer uma diferença, mas esta é a nossa luta constante

como educadores, e o grande desafio das diretoras de escola muni-

cipal: como envolver os professores, como trabalhar com esperan-

ça, como acreditar nas pequenas mudanças e nos efeitos às vezes

individuais e não perceptíveis como resultado do trabalho docen-

te, da ação educativa.

A escola como instituição se relaciona com uma série de

outras instituições em termos de relações hierárquicas de poder e rela-

ções sociais e interinstitucionais que dão forma à sua ação e gestão.

Figura 3  Relações interinstitucionais

A Figura 3 apresenta as relações interinstitucionais: como

a escola se relaciona com a secretária municipal de Educação e com os

partidos políticos. As relações com a Smed marcam toda a gestão da

unidade escolar, pois muitas das políticas educacionais são definidas

em âmbito de sistema e afetam a prática e a ação dos educadores na

escola. As relações com a Smed, em muitas das escolas estudadas, estão

marcadas pela proximidade. Em geral, os projetos e programas propos-

tos pelos SMEs eram de conhecimento das diretoras entrevistados, e

havia certa coerência entre o discurso e a prática das diretoras de escola.

Os programas de desenvolvimento profissional são em

geral promovidos pela Smed, assim como os programas de qualifi-

cação, via universidades locais. A parceria entre as universidades

locais e a Smed criou condições, em alguns municípios, de qualifi-

cação para a maioria dos professores. Os dados indicam que os pro-

fessores das escolas municipais são qualificados por instituições lo-

cais, ou programas específicos de formação. Em alguns municípios,

isto se concretiza em cursos de final de semana, em transporte para

as universidades locais, e até quando há convênio com a prefeitura e

a universidade. O relacionamento pode incluir partidos políticos,

uma vez que o SME é geralmente indicado, politicamente, pelo pre-

feito. Este relacionamento pode também estar associado à discussão

da lei de eleição de diretoras, que é uma questão que está sendo

discutida em muitos municípios.

As relações com o conselho escolar, quando ele existe 

pois a maioria das escolas estudadas em âmbito municipal não havia

estruturado ainda o seu conselho , são novas e estão em processo de

definição. Como indicou Werle (1997) em seu estudo sobre conselhos

escolares estaduais do Rio Grande do Sul, estamos construindo, atra-

vés da prática, um espaço de participação que nem sempre é bem

aproveitado. As relações com o Conselho de Pais e Mestres e com as

novas propostas futuras de Conselho Escolar são uma preocupação

constante das diretoras entrevistadas: como agilizar o Conselho de Pais

e Mestres de forma autônoma e criativa, no interior da escola. A rela-

ção com a comunidade é um fator importante de redimensionamento

da gestão escolar, expresso em algumas escolas onde encontramos

Em Aberto, Brasília, v. 17, n. 72, p. 71-87, fev./jun. 2000.

parcerias inesperadas entre empresas locais e escolas. A empresa, com

uma contribuição mínima em termos de recursos, tornava a escola tão

equipada, como a escola central, que atendia aos alunos de classe média

e recebia bastante apoio dos pais. A diretora solicitava à empresa re-

cursos para o que se fazia necessário, e a empresa complementava os

recursos. A escola possuía som, um auditório com cortinas e condi-

ções de realizar reuniões, formaturas e encontros.

A parceria em programas de saúde, especialmente pro-

gramas para esclarecer sobre a Aids e educação sexual, foi também

encontrada em muitas escolas. Esperávamos encontrar, em escala

menor, problemas tais como gravidez na adolescência, mas os re-

sultados encontrados parecem indicar que se trata de um problema

tão freqüente no interior como na capital.

As relações com os pais parecem ser a questão mais

importante, pois elas aparecem na análise macro, assim como na

micro, indicando que a participação dos pais é fundamental para

que a tarefa educativa se realize plenamente. Caberia ainda comen-

tar as relações com o Conselho Municipal de Educação, que está

em processo de construção, pois muitos dos municípios estão ain-

da definindo seu Conselho Municipal de Educação. Um ponto co-

mentado foi que os líderes comunitários tendem a se repetir em

vários contextos e aparecem na direção das escolas, no Conselho

Municipal e em diferentes atividades na comunidade.

As relações interinstitucionais da escola se dimensionam

no contexto social mais amplo, pois algumas tendências dão forma e

direção à ação pedagógica da escola no contexto nacional. A Figura 4,

a seguir, apresenta os temas que foram relevantes nas escolas estuda-

das e que estão relacionados com o contexto social mais amplo. Os

dados levantados permitiram identificar cinco dimensões desse con-

texto social que dão forma ao que ocorre na escola. Chamamos estas

cinco dimensões de questão da pobreza, crise de valores, recursos

financeiros, legislação e tecnologia. Aparecem com bastante cla-

reza as relações com o sistema social mais amplo, identificando a ques-

tão da pobreza, relacionada com o caráter de assistência social da es-

cola. As dificuldades dos alunos são outras dos pontos relacionados

com as condições mais amplas da sociedade. Em estudo anterior, cha-

mamos este problema de explosão do problema social no interior da

escola (Castro, 1995) e analisamos como esta realidade de carências

afetivas, nutricionais e cognitivas afetam o cotidiano da escola. Os

professores e muitas vezes as próprias diretoras não identificam, como

sua, a tarefa de lidar com a criança com todos os seus problemas e

carências e desistem mesmo sem tentar. Se o problema é de fome,

desestruturação familiar, o professor diz que o aluno não aprende por

causa de suas condições sociais. Este fato cria uma dificuldade e torna

o trabalho do professor muito penoso, levando ao burnout e à síndrome

de desistência do educador identificada por Codo (1999). Em termos

internacionais (Hargreaves, 1997, 1998; Fullan, 1997), o problema do

burnout do professor está sendo também identificado e a necessidade

de trabalharmos com a questão afetiva e com esperança parece ser

uma necessidade dos educadores de uma forma global.

Figura 4  Relações com o contexto social mais amplo

Em Aberto, Brasília, v. 17, n. 72, p. 71-87, fev./jun. 2000.

A crise de valores e de clareza sobre quais devem ser as

prioridades sociais e educacionais é uma dimensão que afeta o coti-

diano da escola e sua administração, à medida que os problemas de

disciplina, violência e drogas se manifestam no contexto da escola.

A autora deste trabalho realizou um estudo de acompanhamento

das diretoras de escola da Grande Porto Alegre e acabou realizando

um estudo sobre a violência, pois esta foi a realidade encontrada no

cotidiano do trabalho das diretoras de escola (Castro, 1998). Em

muitas dentre as escolas estudadas, roubo e assalto ao prédio, pri-

vando os alunos de vídeo, som e aparelho de televisão, foram docu-

mentados. Em mais de uma escola, observaram-se a televisão grade-

ada e as portas arrombadas como sinais desse problema.

Em uma visão mais ampla, a crise de valores está

relacionada com a própria desvalorização social da educação,

em uma sociedade que valoriza as aparências, o dinheiro e se

preocupa pouco com o humano, com o essencial. Esta crise de

valores torna a ação sem fundamento, pois vamos educar de que

forma, para que fins? A clareza sobre quais são os objetivos que

se deseja alcançar com a escola é fundamental para a direção

buscada pela gestão.

Dentro de recursos financeiros colocamos todas as

questões referentes a recursos materiais e fontes de financiamento.

Esta questão parece estar relacionada com a crise de valores e des-

valorização da educação, pois o alocamento de recursos reflete esta

tendência. Um alto nível de carência material e falta de condições

físicas e estruturais na escola dificultam muito o trabalho da admi-

nistração. A diretora gasta seu tempo conseguindo recursos e os

serviços para a manutenção do prédio e assim não tem condições

para lidar com as questões pedagógicas e a educação oferecida pela

escola. Quando as condições materiais e físicas de financiamento

da escola estão em melhor nível, observa-se que as diretoras conse-

guem se dedicar às questões pedagógicas e realizar um trabalho de

liderança educacional.

No contexto educacional nacional, a nova Lei de Dire-

trizes e Bases da Educação Nacional (LDB) é uma preocupação atu-

al das diretoras, que manifestaram interesse em conhecer melhor a

legislação e realizar na escola as mudanças estabelecidas pela le-

gislação em termos de avaliação.

A própria municipalização do ensino e as formas que

têm assumido no contexto estadual são também resultados da le-

gislação e definições da Constituição de 1988. Todos estes elemen-

tos afetam direta ou indiretamente o cotidiano das diretoras.

A tecnologia, especialmente o uso do computador na

sociedade em geral, cria novas necessidades de modernização da

escola e afeta a prática cotidiana das diretoras. Os comentários rea-

lizados se referem, desde ao uso do computador para facilitar o

processo de administração, como serviços de secretária, registro de

notas, diplomas, até ao uso de computadores para o ensino. Uma

das diretoras entrevistadas comentou que os alunos não aprendem

tanto hoje na escola, e alguma coisa parece estar faltando. Esta di-

retora atua numa escola municipal urbana cujos alunos são, na

maioria, de classe média e em geral possuem computador em casa,

têm acesso à TV a cabo. Esta distância entre o que se aprende na

escola e o que os alunos têm acesso através da tecnologia cria no-

vos desafios para a gestão.

Outra dimensão da tecnologia na gestão da escola foi a

inclusão de duas escolas cujas diretoras foram entrevistadas no pro-

grama do MEC, que equipava a escola com uma sala com vários

computadores. Estes programas estavam atraindo alunos que bus-

cavam a escola, em razão dos recursos oferecidos, antes ainda de

sua real implementação.

Esta visão da gestão da escola como uma

interpenetração dinâmica e fluida de vários níveis é uma tentativa

de dar conta da complexidade desse trabalho, pois entram em jogo

as características pessoais da diretora, o contexto da escola como

instituição, suas relações com outras instituições e com o contexto

social mais amplo. As pré-categorias agrupadas são uma indicação

do que ocorre na realidade. A dinamicidade, multicausalidade e

interatividade dos diferentes fatores e dimensões descrevem um

processo complexo e dinâmico.

Em Aberto, Brasília, v. 17, n. 72, p. 71-87, fev./jun. 2000.

Na segunda parte deste artigo, vamos apresentar, de

forma sintética, os temas que apareceram com mais força e signifi-

cação no conjunto da análise realizada. Na análise macro, foram

identificadas as categorias comuns no conjunto das entrevistas re-

alizadas. Os dez temas que apareceram com maior freqüência fo-

ram: relações com os pais, com a Smed, práticas democráticas, pa-

pel da diretora, condições físicas da escola, liderança, assunção da

direção em situação de pressão, relação do trabalho da escola com

o trabalho doméstico, problemas e dificuldades com os alunos e

características de assistência social da escola.

Na análise micro, foram identificadas as categorias que

foram mais aprofundadas no decorrer das entrevistas, indicando

temas relevantes para cada unidade estudada. Os dez temas que

mereceram maior número de citações foram: relações com os pais,

liderança da diretora, eleição, relações com a Smed, papel da dire-

tora, questão de valores e disciplina, construção do trabalho de

equipe, merenda, dificuldades com os alunos, questão pedagógica,

problemas de saúde.

Pelos limites deste artigo, discutiremos os temas co-

muns nos dois tipos de análise: as relações com os pais e com a

Smed, e o papel e liderança da diretora. A análise destas categori-

as deverá servir como exemplo da complexidade, riqueza e

interface entre os diferentes fatores, afetando e dando forma a

práticas administrativas das escolas municipais do Estado do Rio

Grande do Sul.

As relações com as pais aparecem como um tema rele-

vante. Tanto na análise macro, como na análise micro, o contato

com os pais e a participação destes na educação de seus filhos pa-

rece ser um elemento central para as diretoras das escolas estuda-

das. Várias dimensões são identificadas em termos das relações com

o pais. A classe social de origem dos pais parece determinar formas

diversas de relacionamento com a escola, uma vez que pais de clas-

se média tendem a se interessar e acompanhar o que ocorre na

escola que seus filhos freqüentam. Essa idéia de cuidado, em rela-

ção aos filhos, uma diretora expressa claramente:

 O papel do pai e da mãe é dentro da escola, também até em

relação aos meus filhos eu sou xarope, estou sempre lá. Pai e

mãe têm que estar dentro da escola. É como com a empregada.

Tu tens que acompanhar o que ela está fazendo. O que ela está

dando de comer, que horas está trocando a fralda, a mesma

coisa deve ser feita em relação à escola (Entr.2, p. 11).

Os pais tendem a se preocupar com o que ocorre com

seus filhos e não com o que acontece na escola, querem conhecer e

saber sobre o trabalho dos seus filhos na escola. A diretora coloca

esta perspectiva dizendo:

 É, a maioria dos nossos pais, 70% dos nossos pais, eles

são mais preocupados em ser bem recebidos na escola, que

o professor ou que a diretora sentem com eles e conversem,

do que saber se o professor ou a diretora tem pedagogia.

Para o pai, isso não é primordial, ele quer saber do filho

dele e do trabalho na escola e, de preferência, da forma mais

simples que tu puderes passar (Entr. 4, p. 6).

Nas comunidades mais carentes, as relações com os

pais parecem ser mais importantes no sentido de garantir o acesso

à escola e contar com a colaboração dos pais para o trabalho da

escola. Mas como a maioria dos pais trabalha, é muito difícil esta

participação. As diretoras comentam a dificuldade de conseguir

que os pais participem:

 É muito importante a participação dos pais, é um dos fa-

tores mais importantes, às vezes eu fico me perguntando

como é que a gente faz para que venham mais para a escola.

...Se é uma reunião do geral, dos problemas da escola, é

mais difícil ...eles são mesmo pobres, o nível não é muito

alto. Eles trabalham muito, então para sair, às vezes o traba-

lho não é nem aqui perto, é longe, têm de faltar ao serviço

(Entr. 8, p. 4).

Em Aberto, Brasília, v. 17, n. 72, p. 71-87, fev./jun. 2000.

Como comentamos acima, o nível socioeconômico dos

pais determina o tipo de participação que eles terão na escola (Werle,

1997) em vista do que, quanto mais baixo o nível socioeconômico dos

pais, mais silencioso é o seu comportamento como membro do Conse-

lho Escolar. Ou ainda, como comenta uma das diretoras Nós temos

um alunado muito de classe média... (mais classe média) e os pais são

bastante comunicativos. Eles vêm, procuram a escola quando têm

dúvidas, eles não têm receio. Participam bastante (Entr. 6, p. 3). Quan-

do o nível socioeconômico é mais baixo, até a definição de quem são

os pais se torna mais difícil, pois as crianças, às vezes, são criadas pela

avó ou por parentes. A escola assume um caráter de assistência social

e de proteção das crianças. Aparecem, nesse contexto, as questões

relativas aos problemas e necessidades especiais das crianças, desde

problemas simples de saúde, até problemas emocionais graves. Desde

a diretora que corajosamente esconde uma criança atrás do armário,

protegendo-a de um pai bêbado, até o trabalho de fazer o pai aceitar

um problema mental grave que o filho apresenta.

A diretora de escola faz a mediação entre a escola e ou-

tras instituições sociais. Em muitos casos, ela manda o dinheiro para

a passagem para que a mãe leve a criança para uma consulta ao oftal-

mologista, dentista, etc., mas o dinheiro é gasto em outras coisas. A

diretora tem de persistir, marcar de novo a consulta e orientar os

pais, para que a criança receba o atendimento necessário. Em alguns

casos, as mães matriculam crianças com sérios problemas e defici-

ências na escola regular, e tem de ser feito todo um trabalho de pre-

paração para que esta criança receba o atendimento adequado:

 A mãe se omitiu. Nós fomos ver quando iniciamos as aulas.

Agora encaminhamos para a primeira consulta para fazer ava-

liação, ela não levou. Agora para ela levar, vamos dizer: Olha,

amanhã tem consulta, se a senhora não levar ele não pode

entrar na aula no outro dia na aula. A Secretaria de Educação

está exigindo que a senhora leve. É preciso fazer uma amea-

ça. Daí, ela levou. Levou, porque sabia que ele não poderia

mais entrar na escola se ela não levasse (Entr. 6, p. 19).

A criança referida nesta entrevista com a diretora tem

um problema sério de coordenação, não fala e ouve pouco, precisa

de auxílio para subir e descer a escada, não tem força na mão.

Em outra situação, os pais esperam que a escola dê

todo o atendimento necessário, caso ocorra um acidente, se a

criança se machuca, existe primeiro a dificuldade de comuni-

cação com os pais mais pobres e eles esperam que a escola faça

o atendimento.

 Os pais vêm quando tu ligas e chamas: Olha, teu filho

está se sentindo mal, ou ele está com dor de cabeça, ou ele

precisa.... Os pais vão buscar. Agora, aqui se nós fizésse-

mos isso, seria uma ofensa. Aqui é conosco, não importa o

cargo, diretora ou supervisora, alguém tem de tomar as de-

vidas providências. E também não pergunta se tem gasto ou

não tem gasto. Isso é problema que a escola tem de resolver

(Entr. 5, p. 11).

Em alguns casos, os pais solicitam que a escola assuma

um papel disciplinador que seria próprio dos pais ou da família:

 O adolescente é diferente, mas aqui nós estamos falando

de menores e daí o pai chega aqui e diz assim: A senhora

faz o que quiser com ele, eu não sei o que vou fazer com

ele. Mas não é assim, a escola não tem essa função. Eu

acho que isso daqui é de casa, a gente dá instrução, também

dá educação, mas não é nesse sentido, porque eles realmen-

te permitem uma abertura tão grande que depois não tem

como... (Entr. 10, p. 2 e 3).

Outro tipo de problema que ocorre é do relacionamen-

to com aqueles pais que não auxiliam a escola e brigam para garan-

tir os direitos de seus filhos de forma inadequada. Desde a mãe que

queria agredir a diretora, até aquelas que querem controlar o que

ocorre no recreio, as que trazem e buscam os filhos na escola. O

Em Aberto, Brasília, v. 17, n. 72, p. 71-87, fev./jun. 2000.

acesso à escola destas mães, as formas de relacionamento com a

escola foram também encontrados nos dados coletados.

Esta situação é um exemplo de que nem sempre a par-

ticipação dos pais na escola é positiva. A mesma diretora comenta

que o afastamento dos pais, especialmente das mães, facilitou a

adaptação de algumas crianças no ambiente da escola, pois quando

a mãe ficava esperando do lado de fora da sala a criança chorava

mais ela: Este ano não teve esses problemas assim de criança cho-

rando, não teve porque as mães não puderam ficar aqui. Até o ano

passado tinha criança, que chorou assim, três, quatro meses e a

mãe sempre na porta (Entr. 18, p. 6).

Outra questão, colocada pela mesma diretora, é a do

uso do espaço escolar e de certos limites impostos às mães: No

ano passado, havia mães que, chegavam à uma hora, iam embora

às duas horas e voltavam depois do recreio, e ficavam na porta da

sala cuidando o que a professora estava fazendo. Então, tinha mãe

que entrava de bicicleta no pavilhão (Entr. 18, p. 5).

O relacionamento com os pais pode assumir um outro

caráter à medida que a rotina da escola é afetada por novos progra-

mas e horários. Em um município visitado, havia sido adotado um

sistema de dias alternados de funcionamento da escola, visando ao

melhor uso dos recursos, diminuindo em 50% as despesas com

transporte e resolvendo de alguma forma o problema de vagas, pois

esta política duplicava o número de espaços disponíveis. Como isto

afetava diretamente a vida familiar, parece ter ocorrido uma certa

resistência. A secretária da escola coloca: De início, a diretora fez

reunião com os pais, antes de começar o turno integral. Eles esta-

vam assim, também achando muito difícil, que não ia dar certo,

com pensamento negativo (Entr. 19, p. 3). A secretária comenta

que depois de um certo tempo de funcionamento, os pais estão

mudando de opinião: Mas agora, na reunião do segundo bimestre,

já tem pais que estão gostando. Sempre tem uns que ainda ficam

assim meio em dúvida.

Os dados analisados sobre o relacionamento dos pais

com a escola parecem estar marcados por uma série de fatores, des-

de o cuidado natural dos pais com a criança, preocupação com o

que ocorre com a criança no ambiente escolar, até as questões rela-

cionadas com a classe social de origem e o caráter de assistência

social da escola, problemas de carências e de saúde que afetam os

alunos e sua aprendizagem. A participação dos pais precisa ser

construída dentro da gestão da escola, de forma a criar um ambien-

te positivo, uma comunicação e cooperação entre a escola e os pais

para o alcance dos objetivos educativos.

A relação da diretora e da escola com a Smed será ana-

lisada procurando mostrar as formas de interação encontradas em

nossa pesquisa, e como estas relações afetam o que ocorre na escola.

Na secretaria municipal de educação, as políticas em

âmbito municipal são definidas e implementadas. Como realiza-

mos esta pesquisa com as diretoras e as secretárias municipais de

educação, foi possível observar uma certa congruência de ação en-

tre os dois níveis de gestão.

As diretoras comentam os planos da Smed para seu

desenvolvimento profissional, cujas iniciativas em geral são reali-

zadas em nível municipal. Um dos exemplos desta definição apa-

rece no depoimento de uma das diretoras entrevistadas:

 A prefeitura tem feito um plano, um planejamento onde

busca desenvolver... um planejamento para todos os pro-

fessores por área, está fazendo um planejamento porque

existe muita coisa assim, as escolas gostariam de andar mais

ou menos no mesmo ritmo. Não é na mesma linha porque

às vezes um aluno sai de uma escola para outra e é diferen-

te o próprio conteúdo (Entr. 9, p. 2).

A realidade do município deve ser considerada nos

projetos:

 A gente faz os projetos, mas a gente tem que levar ao co-

nhecimento para trabalhar junto. Não é a escola isolada,

são as escolas do município, então tudo que tem de novida-

Em Aberto, Brasília, v. 17, n. 72, p. 71-87, fev./jun. 2000.

de elas passam para as escolas e a gente sempre tem um

novo projeto e quer implantar na escola. Mas é tudo em

conjunto (Entr. 3, p. 4).

A proximidade entre a Smed e as escolas da rede faz

com que exista uma boa comunicação, as diretoras em geral conhe-

ciam os projetos do município e não havia projetos desconhecidos.

As relações com a Smed marcam as condições materi-

ais de funcionamento da escola em termos dos recursos disponíveis,

as formas de desenvolvimento profissional para os professores e re-

cursos humanos da escola, que vão desde convênios com universi-

dades locais para titulação, até promoção local de simpósios ou apoio

para que os professores participem de atividades de atualização.

As carências materiais são apontadas por um secretá-

rio: o problema de material nós temos pouco recurso e tudo tem

de ser usado com muita parcimônia e cuidado. Além desta ques-

tão material, aparece também a sobrecarga do professor, pois os

recursos humanos no sistema são limitados:

 A política do município é assim, quadro de pessoal enxu-

to. E o quadro de pessoal enxuto significa pessoas ... Então

não tem alguém que esteja lá que não esteja ocupada todo o

tempo. Não tem gente ociosa nem um minuto. Isso é a polí-

tica do município. Isso não é só na escola, também é na

administração. O quadro é superpequeno, exige-se muito

trabalho, e o pessoal está sempre lá. Há uma cobrança, por-

que aqui todo mundo se conhece... As coisas têm de andar

(Entr. 5, p. 8).

As carências de recursos humanos, seja num quadro de

pessoal enxuto ou falta de pessoal mesmo, levam as diretoras a assu-

mir uma série de funções e tornam o seu trabalho mais pesado e difícil:

Quanto à questão do quadro, este ano posso me declarar

bem satisfeita, de manhã eu estou sozinha, sem supervisora,

sem orientadora e hoje a auxiliar está de folga. Então faltou

um professor, outro morreu um familiar, então o que eu tive

de fazer hoje de manhã, eu adiantei o período de uma pro-

fessora e ela foi dar aula em outra turma, quem ficou na sala

de aula foi uma das funcionárias da merenda. Então assim

funciona o quadro de professores de funcionários, na situa-

ção de prestar ajuda (Entr. 18, p. 7).

Mesmo quando as necessidades básicas de recursos

humanos estão cobertas, surgem sempre situações novas, em que é

importante ter uma professora substituta ou funcionária para auxili-

ar nestes momentos. De qualquer forma, o afastamento de professora

ou funcionária de suas funções causa problemas em outros setores.

Em outros municípios, eles têm o desdobre ou seja,

os professores trabalham dois turnos, pois a política do município

é de investir mais no profissional que já está atuando, aumentando

sua carga de trabalho, em vez de contratar novos professores. Esta

política garante mais investimento, mas ao mesmo tempo os pro-

fessores e as diretoras se sentem sobrecarregados.

 A gente sabe que a gente se esgota e não se dá conta. Nós

estamos em setembro... Eu ainda tenho dois filhos que são

adolescentes, o meu marido é uma pessoa compreensiva, é

calmo, mas eu vivo mais pra escola do que pra minha famí-

lia. Porque eu me envolvo muito com a comunidade, sabe.

Então, eu não quero deixar nenhum dos setores ficarem

desamparados, e aí então isso ocorre com todos nós direto-

ras... porque a gente trabalha num conjunto (Entr. AS, p. 7).

A questão de eleição e o baixo nível de profissionalização

da diretora de escola levam a uma visão nebulosa e imprecisa de seu

papel. Os dados iniciais da nossa pesquisa (Castro et al., 1997) mos-

traram que existe pouca clareza sobre qual deve ser o papel da dire-

tora de escola, já que as formas de preparação e de seleção atualmen-

te são mais marcadas por critérios políticos do que por conhecimen-

Em Aberto, Brasília, v. 17, n. 72, p. 71-87, fev./jun. 2000.

to. A diretora de escola parece ser aquela que faz tudo e é responsá-

vel por tudo que ocorre na escola, mas as suas tarefas não estão cla-

ramente definidas. A ausência de critérios mais precisos pode ser

um fator de desvalorização do papel da diretora, ao mesmo tempo

que a presença dos critérios políticos de participação e a idéia de

uma administração colegiada dificultam ainda mais a definição do

papel e de critérios para avaliação de sua performance.

 Dentro desse papel de direção, uma outra coisa de que se

tem falado muito é essa questão do relacionamento. Tu vais

lidar com pessoas diferentes, tu vais lidar com anseios dife-

rentes, objetivos e propostas diferentes, tu vais ter que

gerenciar tudo isso e, às vezes, nem todo mundo vai estar

satisfeito com aquelas atitudes que tu vais tomar, mas é aí

que eu acho que está a questão da administração do

profissionalismo, à medida que tu fazes aquilo não de for-

ma pessoal, mas de forma profissional, as pessoas tendem a

aceitar (Entr. 16, p. 3).

A diretora é aquela pessoa que tem de ter jogo de cintu-

ra, que sabe dançar conforme a música, que é capaz de fazer a ligação

entre os diversos membros da escola. Uma das diretoras coloca que

ela foi escolhida exatamente por sua habilidade de mediatizar:

 E eu comecei a sentir assim, que o grupo se identificava

bastante comigo, qual é a função de ser diretora mesmo, o

que mais eu ouvia e ouço é que a gente tem que mediatizar,

então, como eu sou acessível para conversar, para encon-

trar soluções, para acompanhar o trabalho, então era o que

mais eles me diziam, você é acessível, consegue compreen-

der os dois lados, você tem dez anos de sala de aula, então

falar para ti é mais fácil... (Entr. 4, p. 1).

Esta habilidade de se relacionar bem e permitir a ex-

pressão do valor do outro, de conciliar, de atender a diferentes ne-

cessidades e grupos, torna a diretora de escola aquela que é capaz

de ter uma visão de conjunto da escola. Uma das diretoras entre-

vistadas coloca: Não que a diretora tenha que dominar, ele tem

que saber de arte, um pouco de dança, um pouco de música, eu

acho que ele tem de dar importância isso ai vai ficar meio de lado

na escola, tu não vai incentivar nem os professores e nem os alu-

nos, tu tem que te preocupar com o todo (Entr. 2, p. 23).

O papel autoritário da diretora, como aquela pessoa

que assume toda a responsabilidade pelo que ocorre na escola, está

de certa forma superado com a busca de novas formas de constru-

ção coletiva e de responsabilidade social, mas como coloca uma

diretora :É uma responsabilidade diferente. Todos os documentos

que saem dali é com a assinatura dela, é responsabilidade dela

(Entr. 2, p. 5).

Outra entrevistada enfatiza o papel de liderança da

diretora, dizendo:

 Mas eu acho que a diretora em si é um elemento de liga-

ção. De certa forma, é aquela que determina, que organiza,

que estuda, que verifica se as coisas estão dando certo, se

precisa de alguma mudança, se preocupa bastante com a

parte social da escola, relação com a comunidade, princi-

palmente, nós aqui que somos um município pequeno. En-

tão, tem um grande vínculo com a Igreja, a gente está sem-

pre integrado a tudo, Igreja, CTG (Centro de Tradições Gaú-

chas), Clube de Mães, etc. (Entr. 4, p. 3).

Em estudos anteriores, o mesmo tema aparece com a

diretora, sentindo-se pressionada como uma concha jogada entre o

rochedo e o mar (Holmesland et. al., 1988). Encontramos uma ten-

são bastante significativa entre a profissionalização da diretora de

escola, como uma profissional preparada para o exercício da fun-

ção e sua função política como mobilizadora e expressando a cons-

trução coletiva da comunidade escolar. De alguma forma, a idéia

de que a gestão da escola deva ser democrática, com a participação

Em Aberto, Brasília, v. 17, n. 72, p. 71-87, fev./jun. 2000.

de todos, esbarra nas dificuldades de construção desta participa-

ção de uma forma efetiva e real. Estudos anteriores realizados pela

autora mostraram que a eleição de diretoras é apenas um primeiro

passo, em direção à democratização da gestão, e que a eleição isola-

da não garante nada (Castro, Werle, 1991).

Estudando a questão da eleição de diretoras, Dourado

(1998, p. 35) comenta:

Assim, partimos da premissa de que a participação não deve

ser confinada apenas à dimensão política do voto, mas a

esta deve associar-se o constructo da participação coletiva

por meio da criação e/ou aperfeiçoamento de instrumentos

que impliquem a superação dos vícios clientelísticos e das

práticas autoritárias que permeiam as práticas sociais.

Paro (1997) apresenta uma proposta de gestão demo-

crática e participativa que se origina em oposição à situação auto-

ritária da diretora de escola no Estado de São Paulo, onde um

concurso legitima práticas autoritárias que vão dominar e dar o

tom no cotidiano escolar. O modelo proposto por Paro (1997), por

mais atraente que possa ser e vir ao encontro dos nossos anseios,

parece se originar de um contexto específico e funcionar como

resposta a esta situação. Os dados levantados por nossa investiga-

ção acentuam os perigos de uma única resposta ou uma única

forma de ser democrático, considerando a complexidade e

interatividade dos fatores que dão forma à ação das diretoras.

Observamos uma tendência, nos contextos de maior qualidade,

de uma opção por práticas democráticas de construção coletiva,

mas bastante marcadas pelas contradições do dia-a-dia, e também

do conhecimento e responsabilidade, que são frutos de um de-

senvolvimento profissional acentuado na área educacional. As

diretoras fazem depoimentos atestando sua contribuição para o

trabalho coletivo: Nessa comunicação nessa coisa de se conhe-

cer melhor, de se dar espaço para o ser humano botar suas idéias

para fora. Então a gente começou um trabalho melhor. Não é mais

tão ditatorial, não vem de cima. Eu não sou a diretora, nós somos

um grupo na minha escola (Entr. 6, p. 1).

Outra diretora da mesma comunidade coloca:

 Hoje a diretora de escola não é aquele que senta lá dentro da

sala dele e comanda uma escola. Se ele não souber trabalhar o

grupo, dividir as tarefas com o grupo, delimitar poderes: Você

faz isso, Você faz aquilo, ele não consegue administrar uma

escola. O momento, hoje, eu acho que o ser humano não está

para ser mandado. Acho que não cabe mais na nossa época de

uma diretora dizer: Não, eu mando dentro dessa escola eu

faço isso. O trabalho nosso na escola é bem como o da Elaine,

se divide tudo, se resolve junto e se arca com as conseqüên-

cias, as boas e as ruins junto com o grupo (Entr. 6, p. 2).

A diretora de escola, nesta perspectiva, tem de auxiliar

na construção do trabalho coletivo, tem de dividir tarefas e poder na

escola, mas ao mesmo tempo fica a questão de sua formação e de

toda a experiência que vai adquirir como administradora que se per-

de, à medida que volta para a tarefa docente. Em âmbito internacio-

nal, de uma forma geral, assumir a função de diretora de escola, im-

plica uma formação específica e uma experiência de liderança, que

conduz ao crescimento na carreira do professor, e a direção repre-

senta um avanço nesta hierarquia. Com a eleição das diretoras em

nosso contexto, parece que estamos alcançando um trabalho mais

participativo, a construção de um trabalho de equipe, mas perdemos

no profissionalismo, pois como uma diretora eleita, não está neces-

sariamente preparada para esta função.

A questão do profissionalismo também aparece como

um problema, pois como uma diretora diz:

 Eu faço um comparativo do tempo em que eu fui profes-

sora. E no momento, porque eu estou diretora, eu acho que

tem que ser uma coisa clara na cabeça do administrador

escolar, que ele está numa função e não que ele é. Como é o

Em Aberto, Brasília, v. 17, n. 72, p. 71-87, fev./jun. 2000.

nosso caso, nós somos professoras. Então se a gente partir

desse ponto, eu consigo fazer dentro da escola um trabalho

muito democrático, claro, porque você se coloca junto com

o professor e não à frente dele, sabe? Então, você tem mais

colaboração, você tem mais cooperação dele (Entr. 11, p. 1).

A tensão entre o profissionalismo e a preparação para

o exercício da função da diretora de escola e os critérios políticos

da eleição fazem parte do cotidiano das escolas, em que a diferença

entre ser e estar permeia a prática da gestão. O desafio parece ser a

integração desses dois critérios, com a valorização do conhecimen-

to e a experiência adquirida na função.

As diretoras de escolas municipais enfrentam o pro-

blema da sobrecarga de trabalho, da falta de clareza sobre o seu

papel, assim como o da pouca valorização social e profissional. A

sobrecarga aparece numa categoria que assume a função numa

situação de pressão. Este parece ser um resultado geral em âmbi-

to nacional, ou seja, as diretoras de escola municipal eleitas ou

indicadas são pressionadas para assumir a função e como ele im-

plica mais trabalho, mais responsabilidade e um adicional salari-

al baixo, considerando a carga de trabalho, isto não é visto como

prêmio ou desafio, mas como uma obrigação, algo pouco prazeroso

ou compensador.

Várias diretoras comentam o trabalho da diretora de

escola é pesado e fragmentado:

 Muitas vezes a gente acaba sobrecarregada, o primeiro

ano para mim foi bem mais fácil, o ano passado foi bem

mais difícil. Faltou funcionário e tu tens que limpar banhei-

ro, fazer merenda, então acaba acumulando muita coisa, eu

atendia na biblioteca, não tinha supervisora na escola, nem

apoio pedagógico. Eu me preocupava com isso, em auxiliar

os professores; realmente é muita coisa; quando tu vai te

dedicar para aquilo ali parece que tu nem tem mais respos-

ta, mas tu acabas deixando coisa por fazer. Mas os de fora

não sabem, eles vão te julgar pela tua função e não pelo que

tu fazes a mais, eu imagino assim (Entr. 2, p. 10).

Em oposição a este quadro de pouca valorização do

trabalho da diretora, enfatizando a equipe diretiva e o trabalho co-

letivo, os dados levantados por esta pesquisa permitiram vislum-

brar várias dimensões da liderança das diretoras de escola munici-

pal. Essa liderança vai desde o reconhecimento da importância de

seu trabalho como educadora, evidenciado por uma diretora de uma

escola unidocente, onde ela realizava as funções de professora,

merendeira, servente, enfim a escola se resumia na sua pessoa.

A liderança comunitária significa conhecer bem a cli-

entela, seus problemas e atuar de forma a obter e dar apoio às neces-

sidades da comunidade. De uma forma geral, este apoio implica fa-

zer a mediação entre a escola e outros serviços de que os alunos

necessitem: médicos, pedagógicos ou psicológicos. As diretoras acom-

panham, marcam consulta, controlam para ver se os pais levam os

filhos, dão a passagem para o ônibus mais de uma vez, se necessário;

enfim, procuram garantir o acesso dos alunos a atendimento espe-

cializado se necessário. Este processo chamamos de caráter de assis-

tência social da escola, e ele assume um papel fundamental na ga-

rantia do acesso à educação, pela população mais carente.

O depoimento mostra a importância do trabalho da di-

retora como educadora, capaz de acolher o aluno em sua totalidade,

de forma persistente e com esperança. A mesma diretora completa a

idéia: E hoje ele é alguém. Ele poderia ser mais um ... Então, às

vezes, eu fico com as gurias assim, quando tem aqueles alunos: Pen-

se naquele aluno que era assim. Pense naquele outro que era assim e

que mudou(Entr.6, p.14).

A definição do papel da diretora de escola, nas escolas

municipais do Estado do Rio Grande do Sul, passa pela tensão en-

tre os critérios políticos e técnicos. A eleição constitui uma das

formas de acesso ao cargo, mas o sistema de indicação, clientelístico

e tradicional, ainda persiste. Que conhecimentos a diretora de es-

cola necessita para exercer bem sua missão? Não existem respostas

Em Aberto, Brasília, v. 17, n. 72, p. 71-87, fev./jun. 2000.

fáceis para esta questão, pois com a eleição, a questão da formação

e do conhecimento fica relegada a um segundo plano, e o conheci-

mento gerado na prática precisa ser constantemente construído,

pois as pessoas mudam, causando uma descontinuidade no pro-

cesso. As diretoras comentam a fragmentação, a falta de clareza

sobre o papel e a sobrecarga de trabalho. Mas os dados mostraram

uma ação de construção democrática, de liderança pessoal e coleti-

va, de esperança e persistência como uma constante na prática co-

tidiana das diretoras de escola.

Este artigo realizou uma análise preliminar dos re-

sultados de pesquisa com as diretoras de escola municipal, apre-

sentou quatro dimensões que dão forma ao processo administra-

tivo nas escolas estudadas. A dimensão do papel da diretora,

associada à dimensão da escola como instituição, suas relações

interinstitucionais e as relações com o contexto social mais am-

plo, de forma dinâmica, complexa e interativa. Na segunda par-

te, analisou alguns dos temas emergentes nestas dimensões como

as relações com os pais, as relações com a SMED e o papel e

liderança da diretora.

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Autonomia da Escola e

Democratização de sua

Gestão: novas demandas

para o gestor

Lauro Carlos Wittmann

Doutor em Educação e com pós-doutorado pelo University of London Institute of

Education (Ulie); professor da Fundação Universidade Regional de Blumenau

(Furb) e diretor de pesquisa da Associação Nacional de Política de

Administração da Educação (Anpae).

A gestão escolar e, conseqüentemente, a atuação e for-

mação do seu gestor enfrentam grandes desafios e mudanças. O

avanço e a relevância social e política da teoria e da prática da

administração da educação emergem da superação da aplicação

mecanicista e acrítica de teorias de administração produzidas, a

partir de e em função das empresas capitalistas de produção. A

crescente fidelidade à educação, na construção teórica e na atua-

ção prática da sua administração, fundou sua crescente pertinência

e relevância.

Esta fidelidade vem exigindo mudanças profundas no

pensamento e na atuação das pessoas envolvidas com a adminis-

tração da educação. A autonomia da escola e a democratização de

sua gestão demandam sua (re)construção teórico-prática, o que se

constitui uma reinvenção da educação. Esta reinvenção, em espe-

cial, da dimensão administrativa da educação, funda-se:

n na evolução sociohistórica da produção de bens

materiais e da base material das relações entre os povos, grupos e

pessoas e

n na evolução teórico-prática da educação.

Os avanços da ciência e da tecnologia vêm ocasionan-

do novas formas de relações sociais na produção de bens materi-

ais. Estas exigem aptidões para o necessário trabalho em equipe e a

universalização do trabalho intelectual, no chão da fábrica. Os avan-

ços, no pensar e fazer da educação, vêm demonstrando que todos

podem aprender e que a construção de um processo educativo de

qualidade para todos implica a construção co-responsável e com-

partilhada do projeto político-pedagógico, no âmbito da escola. Isto

implica a autonomia da escola e sua gestão democrática. Novas

competências e aptidões cognitivo-atitudinais são necessárias, para

que os educadores e, em especial os gestores cumpram sua função

nesta nova realidade socioeducativa.

Em resumo, o gestor da escola defronta-se com novas

demandas, oriundas da evolução da sociedade e da base material

das relações sociais. Neste contexto, a educação e sua administra-

ção, como origem e destino da relação entre teoria e prática, engen-

Em Aberto, Brasília, v. 17, n. 72, p. 88-96, fev./jun. 2000.

dram novas bases teóricas e (re)constroem práticas. Esta renovação

teórico-prática da administração educacional enseja demandas para

o gestor, tanto para sua atuação quanto para sua formação.

Fundantes sociohistóricos da autonomia

da escola e da democratização

de sua gestão

A ampliação da autonomia da escola e a democratiza-

ção de sua gestão constituem, hoje, exigências histórico-sociais. A

autonomia e a democratização da gestão da escola são demandadas

pela própria evolução da sociedade. Vivemos em tempos de novas

rupturas e de novas configurações. A evolução lenta e gradual pa-

rece que vem de encontro a seus próprios limites. Novas demandas

surgem para a gestão escolar, em decorrência da necessária autono-

mia e democratização de sua gestão.

As novas bases na produção material e na relação so-

cial constituem os fundantes econômico-sociais da autonomia da

escola e da democratização de sua gestão.

As novas bases econômico-sociais

e a educação

A educação, como prática social ou intervenção no

processo de formação histórica das pessoas, vem passando por uma

metamorfose significativa ou revolucionária. Vivemos um momen-

to crítico e privilegiado de mudanças radicais. Não se trata de me-

lhorar ou reformar o que existe. Trata-se de um processo de trans-

formação que exige recriar, reinventar nossas práticas. O fundante

decisivo desta situação é a mudança das regras das relações que

vêm se engendrando na sociedade e no ato pedagógico. As relações

pedagógicas são da mesma tessitura das relações sociais.

A escola constitui parte do amplo processo social de

transformação da sociedade. A evolução da humanidade indica uma

progressiva eliminação da selvageria nas regras das relações sociais.

Da posse do escravo, passamos ao confinamento do servo e, depois,

à mercadoria da força de trabalho operário. Da educação como privi-

légio, passamos à educação como ócio e, depois, à educação univer-

sal como exigência do capital para sua própria acumulação.

Hoje, novamente, a evolução da base material da pro-

dução vem exigindo novas relações sociais, porque aquelas funda-

das na exploração, dominação e opressão estão sendo questiona-

das. As modernas tecnologias não comportam subserviências e

imposições. Aptidões para relações de parceria e aptidões cognitivas

avançadas estão se tornando exigência para todos os participantes

do processo, devido às inovações e ao necessário trabalho em equi-

pe, nos setores de ponta da produção.

A base material da produção, especialmente a evolu-

ção industrial, adquiriu nova configuração. Novas tecnologias trans-

formaram a maneira de como as pessoas trabalham e o que elas

produzem. A vida social e cultural assumiu uma diversificação

maior. Áreas tradicionais de produção industrial estão em declínio

e novos caminhos estão em expansão.

A sociedade está em mudança para uma nova fase de

desenvolvimento depois da estagnação das décadas de 70 e 80. Esta

situação parece indicar que neste final de século uma reestruturação

tomará corpo.

Esta radical reestruturação econômica e social exige

uma reestruturação radical das perspectivas de análise e das políti-

cas educacionais. O liberalismo já tomou consciência destas mu-

danças e procura se beneficiar delas. Enquanto isto, o pensamento

educacional brasileiro, considerado progressista, parece ainda muito

distante deste novo e continua atado à velha ordem, que se está

expurgando diante de seus olhos.

A nova base material das relações sociais

O fundante da relação entre os povos, os grupos e as

pessoas, evoluiu ao longo da história da humanidade. A base da

relação, que era a força, o músculo, passou a ser a riqueza, o di-

Em Aberto, Brasília, v. 17, n. 72, p. 88-96, fev./jun. 2000.

nheiro (Toffler, 1990). Recentemente, vem se constituindo como

nova base material das relações sociais, o conhecimento, o cérebro.

O elemento fundante, o alicerce definidor e determinante da forma

da relação entre as pessoas, evoluiu da força para a riqueza e da

riqueza para o conhecimento.

Por muito tempo, a base dominante das relações en-

tre as pessoas foi a força física. As relações fundadas na força

física fazem com que as pessoas imponham sua vontade a outros

com base na ameaça, respaldadas no poder de castigar, porque

detêm a força.

n O determinante da forma de relação fundada na for-

ça é o medo.

Embora a força ainda seja a base das relações, em mui-

tos casos ela não é mais a base dominante. A riqueza foi se impondo

como base mais avançada para fundar as relações sociais. Primeiro,

porque a riqueza pode potencializar a força, pode comprá-la e pô-la

a seu serviço. Segundo, porque a riqueza é uma base qualitativa-

mente superior. Enquanto a força somente pode ameaçar e castigar, a

riqueza pode também premiar e recompensar. Os comportamentos

são forjados pelo poder de castigar, retirando ou diminuindo os bens

de quem não age segundo as pessoas que detêm o poder da riqueza.

Além de castigar, as pessoas podem ser recompensadas com a cessão

de riqueza pela sua fidelidade ou obediência.

n O determinante da forma de relação fundada na ri-

queza é a vantagem.

A riqueza, mais do que a força, continua determinando

as relações, em muitos casos. Entretanto, progressivamente vem se

instituindo uma nova base material, que é o conhecimento. Como a

força pode ser potencializada pela riqueza, a riqueza e a força podem

ser potencializadas pelo conhecimento. Em outras palavras, uma base

material qualitativamente superior pode recrudescer os vícios e per-

versidades decorrentes de bases qualitativamente inferiores. O co-

nhecimento é uma base radicalmente superior para fundar as rela-

ções. Ele não é soma zero. O conhecimento não se (des)gasta quando

usado. Enquanto a força e a riqueza se esvaem no seu uso, o conhe-

cimento cresce e aumenta, quando usado; multiplica-se quando di-

vidido. Além disto, o conhecimento não é privatizável. Os mecanis-

mos que procuram privatizá-lo apenas retardam sua socialização. O

conhecimento pode humanizar e emancipar.

n O determinante da forma de relação fundada no co-

nhecimento é a compreensão, o sentido.

O conhecimento, como base material das relações, per-

mite o estatuto da parceria. Ora, o conhecimento, que está se institu-

indo como base material das relações humanas, entre os povos, gru-

pos e pessoas, é o próprio objeto específico do trabalho educativo. O

conhecimento como processo e (re)construção é emancipador e exi-

ge ampliação da autonomia-cidadania das pessoas. Para contribuir

nesta ampliação, a escola deve ser autônoma-cidadã e co-responsa-

velmente assumida, isto é, democraticamente gerida.

Evolução teórico-prática da educação

A ampliação da autonomia da escola e a democratiza-

ção de sua gestão constituem, hoje, exigências histórico-educativas.

A autonomia e a democratização da gestão da escola são demanda-

das pelos avanços teórico-práticos da educação e de sua adminis-

tração. Os educadores estão reencontrando e reconstruindo o sen-

tido e o prazer de educar. Uma nova educação está sendo construída

no interior das escolas, e ressignificando o ato pedagógico-educativo.

Novos conhecimentos sobre o aprender e sobre a sala de aula aca-

bam produzindo, inclusive, terminologias mais ricas, dinâmicas e

condizentes como aprendência e ensinância, ecologia cognitiva,

autopoiese, sociedade aprendente (Assman, 1998). Ao mesmo tem-

po, há avanços teóricos e práticos na área da administração educa-

cional, entendida no sentido amplo, compreendendo a política, o

planejamento, a gestão e a avaliação da educação.

As novas descobertas sobre o aprender e a evolução

teórico-prática da educação e de sua administração constituem

fundantes histórico-educativos da autonomia da escola e da demo-

cratização de sua gestão.

Em Aberto, Brasília, v. 17, n. 72, p. 88-96, fev./jun. 2000.

Uma nova educação em novos tempos

a) Aprendência e intersubjetividade

A razão e sentido da escola é a aprendizagem. O pro-

cesso de (re)construção do conhecimento é o próprio objeto espe-

cífico do trabalho educativo. Portanto, o centro e eixo da escola é a

aprendência, sua única razão de ser. Todas as atividades da esco-

la só fazem sentido quando centradas na (re)construção do conhe-

cimento, na aprendência e na busca. Isto significa que o eixo, cen-

tro, ritmo, direção ou norteamento deverão instituir-se na autopoiese

e não na alteridade. As atividades a serem desenvolvidas, as

temáticas e os métodos deverão ser definidos a partir das deman-

das e exigências da aprendência e não da ensinagem. Isto signi-

fica, de um lado, que a escola, o locus da aprendência é o centro

do sistema educativo e exige, de outro lado, relações intersubjetivas,

co-responsabilidade, compromisso coletivo e compartilhamento.

Portanto, autonomia da escola e gestão democrática são duas di-

mensões indissociáveis e inalienáveis na construção de uma práti-

ca educativa de qualidade.

Os sistemas de educação passam, em níveis e graus

diferentes, por uma reestruturação e tomam nova configuração, em

decorrência da crescente afirmação teórico-prática da centralidade

da escola no sistema educativo. Esta centralidade vem impondo a

necessária ampliação da autonomia da escola e da democratização

de sua gestão.

O caráter intersubjetivo vem se firmando como

inalienável nas relações educativas emancipadoras. Uma educação

emancipadora fundamenta e exige a autopoiese e a autogestão. A

autopoiese consiste em processos emancipatórios auto-

organizativos, em que as pessoas são sujeitos porque assumem sua

produção histórica e a construção da história. A autogestão é o prin-

cípio que implica progressiva superação da alteridade determinante.

Na perspectiva da educação emancipatória e intersubjetiva, a de-

terminação extrínseca ou heterogestionária da prática pedagógica é

antieducativa e incompatível. Em conseqüência, a autonomia pro-

gressiva da escola é uma exigência da prática educativa

emancipadora e, por isso mesmo, constitui uma bandeira de luta

dos trabalhadores da educação e da sociedade. Nos anos 90, além

de consolidar-se como um compromisso com a construção de uma

educação pública de qualidade para todos, a autonomia progressi-

va da escola acabou por constituir-se mandamento legal. A

centralidade da escola e da democratização da educação, visando

atender exigência pedagógica, já está expressa em dispositivos le-

gais, que determinam a responsabilidade da administração pública

em assegurar progressivos graus de autonomia e gestão democráti-

ca às escolas.

b) Conhecimento como construção e processo

O objeto da educação e da sua administração é o co-

nhecimento. Crescem descobertas e reflexões sobre o legítimo e

fantástico prazer de aprender. Uma das descobertas mais promis-

soras deste século se deve a um biólogo que, investigando como se

aprende, rompeu com a tradicional visão de que se aprende pela

percepção ou maturação. Desde os antigos gregos, compreendia-se

a aprendizagem através de um destes processos. Na aprendizagem

por percepção, acreditava-se que tudo o que se aprendia vinha ao

intelecto pelos sentidos. Aristóteles afirmou que nada está no in-

telecto que primeiro não tenha estado nos sentidos. Na aprendiza-

gem por maturação, acreditava-se que o saber era inato, que a pes-

soa o trazia consigo de berço. A aprendizagem consistiria na

explicitação do que já existia no interior do indivíduo. Sócrates

assim definia este processo: conhece-te a ti mesmo.

As duas visões pareciam complementar-se. Expressa-

vam dois aspectos aparentes da aprendizagem. A visão inatista e

heteronômica da aprendizagem foi superada definitivamente pela

compreensão da aprendizagem como um processo de

(re)construção. A visão inatista via a aprendizagem como um pro-

cesso de maturação. Bastava estimular o surgimento do que já exis-

tia no indivíduo. A maiêutica de Sócrates tinha a vantagem de negar

a visão da aprendizagem como memorização de informações. A

memorização de informações tinha a vantagem de negar a pré-exis-

Em Aberto, Brasília, v. 17, n. 72, p. 88-96, fev./jun. 2000.

tência da verdade nas pessoas. Entretanto, o elemento fundante do

aprender está além, tanto do inatismo, do já posto no indivíduo, quan-

to do passivamente adquirido, do transposto para o indivíduo.

A inteligência não consiste num depósito apriorístico da

verdade a ser explicitada. Nem consiste num depósito vazio no qual a

verdade ou as informações serão depositadas. A inteligência consti-

tui-se um processo construtivo. Como processo construtivo ela é uni-

versal, presente em cada pessoa. Ela constitui uma base comum, uma

vez que não é predeterminada, inatamente, nem depende do privilé-

gio do acesso ao saber. Constitui-se, assim, o elemento fundante da

democracia. Ela é a garantia universal do acesso ao saber.

A redução simplista do fracasso escolar à falta de re-

cursos da tecnologia moderna constitui uma armadilha para o

agigantamento da negação da educação à maioria da população. A

concepção de aprendizagem, com ou sem recursos tecnológicos, é

mais decisiva para a universalização e democratização do ensino

do que os recursos tecnológicos. Estes, numa concepção inatista ou

heteronômica de aprendizagem, potencializam a negação da edu-

cação para a maioria e o crescimento do abismo entre os que têm

acesso e os excluídos. E, numa concepção construtivista, constitu-

em importantes apoios para a universalização da aprendência e

da prática educativa emancipadora.

O objeto específico do trabalho escolar não é o conhe-

cimento como produto, como informação ou como saber historica-

mente acumulado pela humanidade. Caso assim fosse, o objetivo

seria passar este conhecimento, e o ato pedagógico consistiria em

transmissão e assimilação de conhecimento. Trabalhar-se-ia,

prioritariamente, a memória e os alunos seriam eternos

repetidores, porque aprenderiam a copiar e repetir, uma vez que

o ato pedagógico estaria centrado na palavra do outro. Neste

parâmetro, a gestão é heterogestionária, a educação domesticadora,

adequada à sociedade da exclusão.

Nas escolas e no avanço teórico-prático da educação e

de sua administração, vem se engendrando uma outra visão de co-

nhecimento, não reduzido à mera informação a ser transmitida.

Compreendendo conhecimento como produção, pro-

cesso e construção, o objetivo da prática educativa é trabalhar o

conhecimento historicamente acumulado pela humanidade, em

confronto/interlocução com o conhecimento dos participantes do

processo educativo. O ato pedagógico consiste no processo de am-

pliação do saber e de construção das aptidões cognitivas. Trabalha-

se, prioritariamente, a inteligência, porque os participantes vão

construindo o seu próprio dizer. Neste parâmetro, a administração

é autogestionária, a educação emancipadora e relevante para a cons-

trução de uma sociedade de inclusão universal.

O movimento teórico-prático

da administração da educação

a) Deslocamento da decisão para o chão da escola e

sua realidade imediata

Há um processo surdo, mas inexorável, de deslocamen-

to de decisões, num movimento que, por vezes, constitui mera des-

concentração, mas que vem produzindo reais descentrações. A

desconcentração apenas muda o lugar da decisão centralizada, per-

mitindo que ela seja tomada fora do centro, mas por este predetermi-

nada. A descentração implica um deslocamento do locus decisório,

rompendo com a hierarquia existente. Está sendo ampliado o poder

de decisão no âmbito da escola, instituindo-a como uma efetiva ins-

tância da administração pública da educação.

Muito mais do que redefinir organogramas e reestruturar

órgãos, importa reconstruir o pensar e o fazer da administração da

educação, garantindo sua pertinência e consistência com o real. A

política, o planejamento, a gestão e a avaliação da educação, como

expressão e impulso da prática social da educação na produção his-

tórica da existência humana, demandam a correspondência entre as

categorias conceituais com as determinações básicas do real. Somente

assim, nossas categorias terão virulência explicativa e poderão ser-

vir, tanto de suporte para estratégias políticas, quanto de base ou

fundamento para uma prática mais efetiva.

Em Aberto, Brasília, v. 17, n. 72, p. 88-96, fev./jun. 2000.

Esta articulação com o real, em educação, demanda o

envolvimento de todos os responsáveis pela construção da práti-

ca concreta da educação. O envolvimento efetivo dos segmentos

da comunidade interna e, especialmente, da comunidade ex-

terna tem se revelado decisivo no desempenho das escolas. Por-

tanto, a escola é a instância apropriada para as decisões na elabo-

ração, execução e avaliação do projeto político-pedagógico, para

que sejam pertinentes às necessidades e demandas educativas do

contexto e das pessoas nele envolvidos. Ao mesmo tempo, o pro-

cesso adequado implica co-responsabilidade e compromisso, isto

é, gestão democrática.

b) Evolução teórico-prática da administração da educação

A construção teórica em administração da educação tam-

bém indica a necessidade de autonomia da escola e da democrati-

zação de sua gestão.

Uma das bases da inconseqüência da gestão e do pla-

nejamento educacional, de suas políticas e avaliação, é sua a-

historicidade. A educação e sua administração, rendidas e redu-

zidas a uma concepção e organização burocrática de escola,

desvinculam-se do movimento emancipatório da humanidade,

no qual têm a função de desempenhar um papel decisivo e

intransferível. À medida que se distanciam do processo de eman-

cipação socioantropológica, a educação e a sua administração

tornam-se reféns de interesses escusos. Sua racionalidade não

se alimenta, nem expressa e impulsiona a lógica do real. A sub-

serviência à oscilação pendular episódica, tanto política quanto

econômica, torna os planejamentos e os processos de gestão

irrelevantes e impertinentes.

O pensamento crítico e progressista no desvelamento

do fenômeno educativo brasileiro tem permanecido excessivamen-

te encolhido e repetitivo desde os anos 80. Em conseqüência, a

teoria e a prática da administração têm se debatido entre, de um

lado, re-produzir um discurso progressista distanciado da prá-

tica, que permanecia reprodutivo; e, de outro lado, consolidar e

ampliar velhos suportes de modernização e racionalidade.

No concreto das definições políticas e da evolução da

prática, o liberalismo, que constitui a nova face do tradicional

clientelismo brasileiro, parece ter levado vantagem. Mas o mais

constrangedor é a limitação e até a inépcia do pensamento pro-

gressista no enfrentamento do novo mundo que se produziu neste

final de milênio. Este progressismo parece muito mais preso ao

passado do que comprometido com a ruptura que se engendra no

presente. A repetição a-histórica de conceitos de clássicos e sua

aplicação ao movimento ou fenômeno educativo brasileiro, a

teimosia em sustentar conceitos esvaziados do real ou a configura-

ção da compreensão do real a estes conceitos são sintomas da

infecundidade do pensamento crítico e progressista.

A exigência de enfrentar um mundo radicalmente

mudado, onde objetivamente vivemos, demanda que repensemos

nossas perspectivas e políticas. A função do pensamento educacio-

nal crítico e progressista é o desvelamento concreto do movimento

educacional, captando-o como ele é, investigando-o para

compreendê-lo na sua complexidade, analisando-o para reconstruí-

lo teoricamente e, assim, poder inferir estratégias, diretrizes e pis-

tas de ação para sua construção histórica. Isto exige que rompamos

a circunscrição ao discurso e superemos a representação do apa-

rente, pelo desvendamento conceitual buscando as determinações,

os aspectos essenciais.

As teorias que constituíam a base da formação e da

prática da administração escolar eram as teorias gerais de adminis-

tração. Concebia-se a administração como uma área de conheci-

mento tout court, com princípios, leis, métodos e técnicas univer-

sais, aplicáveis a qualquer setor da atividade humana. Com este

pressuposto, as disciplinas oferecidas em cursos de formação de

administradores escolares ou gerentes eram chamadas de Teorias

de Administração Aplicadas à Educação.

As inconseqüências destas teorias na prática educativa

acabaram por questionar o pressuposto da generalidade da teoria

da administração. A teoria geral de administração nasceu das em-

presas capitalistas de produção e serviu para sua gerência. As

Em Aberto, Brasília, v. 17, n. 72, p. 88-96, fev./jun. 2000.

especificidades da prática social da prestação de serviços, e em es-

pecial, da educação, exigiam diferentes fundantes teóricos para a

prática da sua administração. Conclui-se que a realidade adminis-

trada é determinante de uma teoria de administração, para que ela

seja pertinente e relevante na construção desta prática. Surgiram,

então, na formação dos administradores da educação, as discipli-

nas de Teorias de Administração da Educação. Entretanto, apesar

desta nova perspectiva teórica, a prática do administrador escolar

continuava a ser compreendida como uma prática social específi-

ca, distinta da prática educativa, com o objetivo de apoiar e dar

condições para o funcionamento da prática educativa.

Recentemente, vem crescendo a compreensão de que

a administração da educação é intrínseca à própria prática educativa

e se constitui uma dimensão da mesma. Uma prática educativa,

como intervenção intencional, tem um significado histórico-social

e uma totalidade. O ato pedagógico, na prática educativa, está in-

terligado com outros atos pedagógicos, assim como um plano de

disciplina está ligado a outros planos de disciplina. Esta cimentação

integrativa ou esta mediação dinamizadora constitui a dimensão

administrativa da prática pedagógica. Esta totalidade, este univer-

sal da proposta pedagógica, que dá sentido a cada ato, como parte

de um todo, é a dimensão administrativa do próprio processo

educativo. O significado social do que se faz na educação e com

ela, é outro aspecto da dimensão educativa que corresponde à sua

administração.

Não é a administração que tem a função de dar senti-

do social à educação, através de sua função sociopolítica. Não é a

administração que tem a função de construir a totalidade do proje-

to educativo, através de sua função pedagógica. É a prática educativa

que se totaliza e tem repercussão social pela sua dimensão admi-

nistrativa. É um processo análogo ao corpo e pensamento. Não é o

pensamento que se hospeda no corpo, não é o pensamento que dá

sentido à existência humana. É o corpo que se tornou pensante e se

tornou ex-sistência. O corpo reconheceu que existia e rompeu

com o inatamente predeterminado, introduzindo o novo, a surpre-

sa e o inesperado no mundo. Da mesma forma, a prática social da

educação constrói-se totalidade e significação histórica, que é sua

dimensão administrativa.

Competências e formação para a

gestão da escola

A construção da educação reinventada, instituinte da

emancipação humana pelo seu caráter intersubjetivo, num mundo

que se engendra parceiro com o conhecimento, como nova base

material, demanda nova estrutura organizacional na gestão da es-

cola e gestores com novas aptidões cognitivo-atitudinais.

Competência necessária

A prática educativa emancipatória, universal e de qua-

lidade exige uma escola autônoma-cidadã, democraticamente gerida.

Sua gestão, por exigências sociohistóricas e histórico-educativas,

deverá ampliar os espaços de participação efetiva, na perspectiva

da autogestão. Isto demanda uma coordenação colegiada e, dos res-

ponsáveis pela sua gestão, demanda competências de coordena-

ção, a ponto de poderem ser expressões e sínteses de todo processo

educativo daquela unidade escolar. Para tanto, a integração não é

suficiente, pois ela poderia levar à diluição da identidade e da res-

ponsabilidade, o que constituiria sua omissão funcional. Na fun-

ção coordenadora, a metanóia é indispensável. Para produzir-se ou

forjar-se gestor, há necessidade da conversão de olhar ou da revo-

lução mental. Esta metanóia nos habilita para podermos nos ins-

crever competentemente no mundo. Entretanto, esta conversão não

é, apenas, um instante de ruptura, um salto qualitativo momentâ-

neo que nos situa noutro patamar. Ela constitui um processo per-

manente. Poderíamos dizer que o gestor, como educador-investiga-

dor, está em estado metanóico. Os eventuais saltos qualitativos na

Esta parte do trabalho toma, como referência, idéias publicadas em Wittmann (1999).

Em Aberto, Brasília, v. 17, n. 72, p. 88-96, fev./jun. 2000.

competência pesquisante são sintomas deste permanente processo

de metamorfose. Não estamos felizes porque sorrimos, mas sorri-

mos porque estamos felizes. Assim, também, não nos tornamos

competentes por rupturas ou saltos qualitativos, mas estes são sin-

tomas de nossa morfogênese cognitiva.

Este elemento da educação do gestor implica ou cons-

titui-se pelo desenvolvimento do conhecimento e produção de

habilidades. O desenvolvimento do conhecimento e da produção

de habilidades não é anterior à ação, mas se realizam na própria

ação. Somos tratores que nos construímos no próprio ato da

lavração. O objetivo da formação do gestor da educação é o de-

senvolvimento do conhecimento e das habilidades, que o qualifi-

cam como coordenador. Para tanto, na sua formação, tanto uni-

versitária quanto em serviço e permanente, é necessário construir

ecologias cognitivas, meios desafiadores, para impulsionar o pro-

cesso metanóico, na autopoiese socioindividual da sua inscrição

histórica e humana.

Os fundamentos básicos da formação

e prática do gestor da unidade escolar

O processo de construção das aptidões cognitivas e

atitudinais necessárias ao gestor escolar alicerça-se em três pilares

ou eixos desta formação: o conhecimento, a comunicação e a

historicidade.

O conhecimento é o objeto específico do trabalho es-

colar. Portanto, a compreensão profunda do processo de

(re)construção do conhecimento no ato pedagógico é um

determinante da formação do gestor escolar.

O segundo eixo de sua formação é a competência de

interlocução. A competência lingüística e comunicativa são indis-

pensáveis no processo de coordenação da elaboração, execução e

avaliação do projeto político-pedagógico. É fundamental a compe-

tência para a obtenção e sistematização de contribuições, para que,

no processo educativo escolar, a participação seja efetiva pela in-

clusão das contribuições dos envolvidos, inclusive, em documen-

tos (re)escritos.

O terceiro elemento essencial, fundante da competên-

cia do gestor de escola, é sua inscrição histórica. A escola trabalha

o conhecimento em contextos socioinstitucionais específicos e de-

terminados. O reconhecimento das demandas educacionais, como

também das limitações, das possibilidades e das tendências deste

contexto histórico, no qual se produz e se trabalha o conhecimen-

to, é fundamental para o seu impacto e o sentido da prática educativa

e para sua qualidade.

Um gestor escolar tem, como um dos fundantes de sua

qualificação, o conhecimento do contexto histórico-institucional

no qual e para o qual atua. Por isso, gestão da escola é um lugar de

permanente qualificação humana, de desenvolvimento pessoal e

profissional.

Conclusão

A evolução social e a evolução da prática social da

educação demandam a ampliação da autonomia da escola e a de-

mocratização de sua gestão. A construção e (re)invenção da escola,

como instituição autônoma e cidadã, gerida compartilhadamente,

exige novas competências cognitivo-atitudinais de seus gestores.

Como dimensão intrínseca à prática social da educa-

ção, a administração da educação é a relevância histórica e a totali-

dade da prática educativa.

Enquanto pertinência ou impacto histórico, a admi-

nistração toma seu sentido como prática social situada na fronteira

do amanhã e comprometida com o novo. Sua relevância social está

em coordenar e viabilizar efetivas intervenções educativas que con-

tribuam para a produção histórica da existência humana, cuja

concretude está entre o presente e o futuro.

Enquanto totalidade da prática educativa, ela é a

concretização da dinâmica integradora de todos os atos pedagógicos,

desde a relação professoraluno até o clima ou cultura da escola.

Em Aberto, Brasília, v. 17, n. 72, p. 88-96, fev./jun. 2000.

Para coordenar este processo, zelando pela percussão social e pelo

conjunto da prática educativa, os gestores das unidades escolares

têm necessidade de conhecimentos específicos, de tirocínio

lingüístico-comunicativo e competência para inscrição histórica.

Referências bibliográficas

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Piracicaba : Unicamp, 1997.

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WITTMANN, Lauro Carlos. Pesquisar é preciso porque navegar é

preciso, viver é preciso. Revista Seminários em Revista,

Blumenau, v. 1, n. 3, p. 47-57, mar. 1999.

Em Aberto, Brasília, v. 17, n. 72, p. 97-112, fev./jun. 2000.

Desafios a Serem

Enfrentados na

Capacitação de

Gestores Escolares

Maria Aglaê de Medeiros Machado

Mestre em Educação pela Universidade de Brasília (UnB); consultora em gestão

do Conselho Nacional de Secretários de Educação (Consed).

Pesquisadores, planejadores, formuladores de políti-

cas e administradores são unânimes quanto ao reconhecimento da

capacitação profissional como uma das condições que se impõem

na implementação de mudanças e reformas em todos os campos

das políticas públicas. Em qualquer plano de ação que se examine,

a capacitação, o treinamento ou reciclagem, juntamente com os

recursos financeiros, estão colocados como meios indispensáveis à

implementação e êxito das metas propostas.

No setor educacional não é diferente. De uma maneira

geral, os planos de educação das secretarias estaduais e municipais

de educação alocam significativo volume de recursos financeiros

para programas de capacitação de servidores, entre os quais os pro-

fissionais do magistério. No entanto, o conhecimento sobre a eficá-

cia dessas propostas, bem como a experimentação de novas práti-

cas de formação são questões que têm avançado de forma pontual e

assistemática e que estão demandando atenção para adequá-las aos

novos requerimentos e desafios impostos ao setor educacional.

Estudos têm demonstrado que uma variável crítica na

educação é a qualificação e motivação dos profissionais que com-

põem a equipe escolar. Em larga medida, são eles que fazem a dife-

rença entre uma escola que oferece boas condições de aprendiza-

gem e outra em que o fracasso é regra. Entretanto, como pontuaram

vários autores, entre os quais Gatti (1996), até hoje o magistério

não foi objeto de uma política global sistemática e continuada ca-

paz de produzir impacto significativo na qualidade educacional e

na profissionalização do magistério. O professor nem tem tido uma

formação bem cuidada e de qualidade e sempre atuou sob condi-

ções precárias de trabalho e remuneração. De outra parte, pesqui-

sas nacionais e internacionais têm demonstrado que os treinamen-

tos de curta duração não têm sido capazes de suprir as deficiências

de uma formação inicial inadequada, não incentivam os profissio-

nais na revisão de suas práticas e, em geral, guardam relação com

necessidades tópicas e imediatas.

De acordo com Mello e Silva (1991), o modelo caótico

da política de recursos humanos que se generalizou no setor edu-

Em Aberto, Brasília, v. 17, n. 72, p. 97-112, fev./jun. 2000.

cacional encontra explicações no modelo expansionista do sistema

educacional que marcou as décadas de 70 e 80. O mesmo processo

de expansão sem planejamento foi reproduzido no segmento de

recursos humanos, onde a quantidade foi a meta prioritária e o

setor privado, o grande protagonista no processo de formação de

professores, não previu qualquer forma de controle de resultados.

Observou-se, em conseqüência, o superdimensionamento das es-

truturas de apoio técnico e administrativo e o enfraquecimento das

unidades prestadoras de serviços educativos, afetadas, paralelamen-

te, pela fragmentação do processo pedagógico determinada pela

diversidade de profissionais, sem o correspondente esforço de in-

tegrar e instrumentalizar a instituição escolar.

As mudanças ocorridas na década de 90 trouxeram o

foco da política educacional para a qualidade e a eqüidade

educativas, com atenção para a escola e sua gestão, pondo em rele-

vo as políticas de formação e de profissionalização do magistério

como elemento estratégico dessa abordagem, segundo uma visão

integradora, coletiva e democrática do projeto de autonomia esco-

lar. Não obstante os avanços do discurso e as conquistas obtidas na

recente legislação educacional e no movimento dos educadores, na

prática há muito o que ser feito para mudar o panorama da qualida-

de da formação dos profissionais da educação e, em conseqüência,

a eficácia da escola e o desempenho de seus alunos.

O presente trabalho insere-se nessa discussão. Traz

como contribuição algumas questões relativas à capacitação em

gestão escolar, dos dirigentes e lideranças escolares,

na perspecti-

va da formação continuada, como estratégia voltada para a melhoria

da eficácia das organizações escolares. A experiência de constru-

ção de uma proposta de capacitação a distância para gestores esco-

lares, em desenvolvimento por um consórcio de secretarias de edu-

cação, com o apoio do Conselho Nacional de Secretários de Educa-

ção (Consed), foi o elemento gerador das contribuições e reflexões

que podem ser oferecidas a esse debate, tanto no que tange à estra-

tégia de capacitação em si, quanto ao seu uso como política para

impulsionar o projeto de melhoria e avanço das propostas de auto-

nomia escolar com foco no sucesso dos alunos.

Partindo das mudanças que vêm se processando no ce-

nário dos sistemas educativos, de suas conseqüências na gestão es-

colar e do perfil atual das lideranças escolares, o trabalho procura

situar alguns desafios a serem perseguidos na capacitação de gestores

escolares no Brasil. Traz algumas questões envolvidas na prática atual

da formação de gestores escolares, pontuando novas considerações

sobre a formação continuada e em serviço e sobre a abordagem das

competências profissionais. No final, descreve duas experiências

relacionadas a essa discussão: o caso da capacitação de diretores na

Inglaterra e a proposta de capacitação de gestores escolares, em cons-

trução por um grupo de Secretarias de Educação/Consed.

O trabalho adota uma abordagem que articula desen-

volvimento profissional com desenvolvimento institucional e situa-

se no contexto dos desafios a serem ultrapassados pelo sistema edu-

cacional brasileiro e, também, na relação desses desafios com a

melhoria da gestão escolar cuja eficácia passa, entre outros, pelo de-

senvolvimento de competências profissionais que auxiliem as lide-

ranças escolares na reconstrução de sua prática de gestão institucional.

Contexto das mudanças na gestão escolar:

cenário do sistema educacional

e o papel da escola

O sistema educacional brasileiro tem, pelo menos,

dois grandes desafios a serem enfrentados: saldar a dívida social

com a população, oferecendo uma educação de qualidade para

todos, e atender aos novos requerimentos de formação de cidada-

nia impostos pelas mudanças econômicas, políticas e tecnológicas

deste final de século.

Para efeito deste trabalho, estamos chamando de lideranças escolares os profis-

sionais das escolas mais diretamente envolvidos no processo decisório, a saber: o

diretor, o vice-diretor, o supervisor, o coordenador pedagógico e os professores-

líderes.

Em Aberto, Brasília, v. 17, n. 72, p. 97-112, fev./jun. 2000.

Não obstante os avanços alcançados nos últimos anos

com a melhoria no nível dos indicadores educacionais e, principal-

mente, com o salto obtido na meta de universalização do acesso ao

ensino fundamental, muito ainda tem que ser feito para qualificar

esse acesso e vencer a tendência histórica de exclusão social do

sistema. A escolaridade média da população, de 10 anos e mais, é

inferior a todos os países desenvolvidos, inclusive os da América

Latina; as taxas de permanência e de sucesso escolar, bem como o

desempenho dos alunos, são ainda insatisfatórios; as desigualda-

des regionais e a exclusão do atendimento escolar de segmentos

sociais menos favorecidos, entre outros, demarcam a complexida-

de do desafio de oferecer educação de qualidade para todos.

No outro extremo, situam-se os desafios da formação

de uma nova cidadania compatível com as mudanças resultantes do

modelo emergente de sociedade, caracterizada pelas economias aber-

tas e globalizadas, pela inovação tecnológica e pelo avanço do co-

nhecimento, no qual, simultaneamente, se ampliam a polarização

social, as demandas éticas, o controle social e o aumento da partici-

pação social, como resultado do retorno à democracia.

Para alcançar tais objetivos, será necessário grande es-

forço e vontade política do governo e da sociedade civil, envolven-

do várias ações, atores e recursos. Entretanto, não há dúvida de

que, no centro desses desafios, encontra-se a escola, como agência

educativa de formação dos futuros cidadãos e de prestação dos ser-

viços educacionais diretamente à população.

Nesse contexto, cabe interrogar: até que ponto as nos-

sas escolas e seus profissionais estão preparados para assumir de-

safios? Não se trata de querer responder a essa questão com uma

mera proposta de capacitação das equipes escolares. Mas, sem som-

bra de dúvidas, qualquer projeto de capacitação das equipes esco-

lares há de levar em consideração esse pano de fundo e sua arti-

culação com o cotidiano da escola, pois a qualidade educativa, a

cultura do sucesso, a eficácia da gestão e o projeto pedagógico são

construídos no dia-a-dia, no processo de aprendizagem em equipe,

compartilhando objetivos e resultados. É necessário que a escola e

seus profissionais ampliem a consciência sobre esse quadro e re-

construam suas práticas organizativas e pedagógicas em consonân-

cia com as expectativas sociais em torno da função da escola na

sociedade contemporânea e, conseqüentemente, dos resultados a

serem obtidos no desempenho de seus alunos.

Autonomia e responsabilização

na gestão escolar

Durante muitos anos, a escola brasileira foi, de certa

forma, castrada na possibilidade de cumprir, com plenitude, sua

missão institucional. O período das políticas expansionistas (déca-

das de 70 e 80) foi marcado pelo centralismo, autoritarismo e estru-

turas burocráticas verticalizadas. Conforme Mello (1993a), a vida

da unidade escolar era quase inteiramente ordenada de fora para

dentro e, do ponto de vista formal, era quase restrito ou inexistente

o espaço de decisão da escola sobre seus objetivos, formas de orga-

nização e gestão, modelo pedagógico e, sobretudo, sobre suas equi-

pes de trabalho. No final da década de 80 e início de 90, as aborda-

gens de descentralização ganharam espaço, com o reconhecimento

do local e, em especial, das escolas como locus privilegiado de de-

senvolvimento das políticas de qualidade educativa.

A transferência de autoridade e responsabilidade pela

tomada de decisões, do centro para as escolas locais, tornou-se uma

reforma bastante popular em todo o mundo. Entretanto, como pon-

tua Hanson (1997), o modelo de escolas descentralizadas só pode

ser eficaz se a atribuição de responsabilidades e de prestação de

contas acompanhar a autoridade transferida. Caso contrário, corre-

se o risco de as escolas não responderem por nada, nem mesmo por

suas próprias metas ou pelos padrões educacionais estabelecidos

para o País ou região. Daí a importância de uma liderança forte e

cooperativa, do diretor da escola e dos membros do conselho. Em

um país democrático, conforme o autor, a descentralização faz sen-

tido como forma de compartilhamento do poder no processo de

prestação dos serviços educacionais, o qual deve pertencer à co-

100

Em Aberto, Brasília, v. 17, n. 72, p. 97-112, fev./jun. 2000.

munidade e não ao Estado. Conseqüentemente, uma liderança for-

te, determinada e convergente deve fluir em ambas as direções: de

cima para baixo e de baixo para cima.

Em outras palavras, significa dizer que, para exercer

sua autonomia, a escola não se descola das diretrizes e dos com-

promissos com a política educacional. Nem tampouco o Estado se

descompromete com a educação escolar e com os seus resultados.

Entretanto, no reordenamento de poder e na alteração de papéis, é

necessário não só assegurar os recursos financeiros e os insumos

físicos e materiais, mas também os melhores recursos humanos para

que a escola possa construir seu projeto pedagógico e institucional

e responder à cobrança de seus usuários. Estão as nossas escolas e

suas lideranças preparadas para tomarem suas próprias decisões

de modo compartilhado? A escola está se colocando como espaço

público de decisão da e com a comunidade? Até que ponto nossas

escolas e suas lideranças ultrapassaram a cultura autoritária? Até

que ponto estamos excluindo nossos alunos? Estão nossas escolas

preparadas para ser accountables? Estas e outras são questões a

serem consideradas na capacitação das equipes escolares.

De outra parte, o movimento mundial por autonomia

das escolas surge no contexto das mudanças impostas às organiza-

ções pelo novo modelo produtivo e tecnológico contemporâneos,

gerando conseqüências nas abordagens e padrões de gestão que

passam a relevar, entre outros: as estruturas flexíveis e

horizontalizadas, a avaliação de resultados, a capacidade de inova-

ção, de resolução de problemas, a responsabilização, a participa-

ção e o controle social dos usuários dos serviços, bem como os

métodos de aprendizagem em equipe.

Analisando os resultados de aprendizagem dos alunos,

várias pesquisas nacionais e internacionais mostram que a escola

faz diferença, ou seja, que a eficácia dos seus resultados está asso-

ciada à sua identidade institucional, na qual se inclui o padrão de

gestão, a saber: sua forma de organização administrativa e pedagó-

gica, as relações entre os agentes, o desenvolvimento de visão com-

partilhada, as expectativas de desempenho bem-sucedido, o ambi-

ente de aprendizagem, a boa prática de sala de aula, a

responsabilização pelos resultados de aprendizagem de seus alu-

nos e a presença de liderança forte e legítima (Reynolds, 1992; Mello,

1994; Mello, Silva, 1991; Amaral Sobrinho, 1994; Mortimore, 1995).

Fica claro, portanto, que o padrão de gestão desenvol-

vido pela escola, ao qual se associa um determinado tipo de lide-

rança, parece ser um dos fatores fundamentais para fazer a diferen-

ça nos resultados de aprendizagem. Estão as nossas escolas e suas

lideranças preparadas para lidar com as novas exigências da gestão

escolar? Com a responsabilização e com a avaliação de resultados?

Com os processos de gestão das equipes escolares? Estas e outras

questões reforçam a idéia de capacitação das lideranças escolares

como um dos meios a serem utilizados na consolidação do projeto

de autonomia escolar.

Perfil das lideranças escolares

As informações sobre o perfil das lideranças escola-

res, conforme estamos tratando neste trabalho, são ainda limita-

das. Em alguns aspectos (nível de formação, gênero),

pode-se in-

ferir que existe uma aproximação entre o perfil dessas lideranças e

o perfil do magistério em geral, tendo em vista que esses profissio-

nais, na maioria dos casos, são oriundos desse grupo de servidores

públicos.

As informações a seguir tratarão especificamente dos

diretores escolares.

No que tange à formação, a pesquisa do Sistema Na-

cional de Avaliação da Educação Básica (Saeb)/95 revelou que 73%

dos alunos da 4ª série do ensino fundamental e 85% da 3ª série do

ensino médio, respectivamente, são atendidos por diretores com

O Saeb/95 revelou que 86% e 61%, respectivamente, dos alunos da 4ª série do

Ensino Fundamental e da 3ª série do Ensino Médio estudam em escolas cujos

diretores são mulheres.

Exceção deve ser feita ao Estado de São Paulo, que tem carreira específica para o

diretor escolar.

Em Aberto, Brasília, v. 17, n. 72, p. 97-112, fev./jun. 2000.

101

formação de nível superior, sendo que a metade desses profissio-

nais possui formação específica em administração escolar, e em

torno de 25% participam de cursos de pós-graduação; aproximada-

mente 50% dos diretores freqüentaram cursos de capacitação ou

treinamento em administração escolar; o número de diretores sem

a formação de nível médio é insignificante, menos de 1%.

Em relação à forma de acesso ao cargo de diretor, até

1995 o critério predominante era o de indicação (técnica ou políti-

ca), seguido do critério de escolha por eleição. Esse último meca-

nismo já estava sendo utilizado nas escolas que abrigavam um ter-

ço dos alunos pesquisados. O concurso público foi identificado como

a forma de acesso menos usual.

Posteriormente, Dourado e Costa (1998), pesquisando

o processo de escolha de dirigentes escolares, identificaram três

tendências fundamentais: escolha por eleição (critério majoritário),

seguida de livre indicação e, por último, combinação de critérios

de seleção e competência. Identificaram também que 48% das se-

cretarias de Educação admitem, como critério para acesso à função

de diretor, a titulação mínima de magistério (nível médio), enquan-

to a aceitação de experiência docente varia entre dois e cinco anos.

A mesma pesquisa admite a existência de indicações que levam a

crer que a identidade dessa função encontra-se, ainda, circunscrita

à esfera técnico-administrativa.

A criação de espaços de discussão de maior autonomia, em

tese, é conferida, sobretudo, aos processos em que a comu-

nidade escolar participa mais diretamente. Questões como

a descentralização, autonomia e participação parecem ser

elementos de lutas a serem empreendidas no bojo das mo-

dalidades de escolha visando aperfeiçoá-las (Dourado, Cos-

ta, 1998),

demarcando, desse modo, os limites que ainda se interpõem en-

tre as modalidades de escolha e o exercício do cargo ou função

de dirigente.

De acordo com Paro (1996), as eleições em si não alte-

raram as práticas tradicionais de gestão, inclusive as práticas rela-

cionadas com os traços culturais de um modelo de características

centralizadoras, patrimonialistas e clientelistas, as quais não se rom-

pem meramente com o processo de escolha dos dirigentes. Persis-

tem práticas diretivas, falta avanço na participação dos segmentos

escolares, existe resistência na instalação de canais de participa-

ção, ou seja, permanecem as características do chefe monocrático.

Na perspectiva de avaliação dos usuários, estudos na

Região Nordeste revelaram que

existe distanciamento entre a escola e a comunidade, rela-

cionado com expectativas não atendidas de ambas as par-

tes; a participação que a escola pede às famílias não facilita

o envolvimento dos pais na vida escolar dos filhos; a falta

de familiaridade dos pais com a escola impede que eles co-

loquem suas reivindicações de maneira objetiva. A escola

continua vista como uma caixa preta; os pais ignoram o que

se passa lá dentro; embora a escola seja vista como espaço

de trocas sociais pelos alunos, a socialização não é um as-

pecto valorizado pela equipe escolar (Projeto Nordeste,

1997).

Todavia, tanto a pesquisa do Saeb, quanto a de Doura-

do e Costa, identificaram alta incidência de conselhos escolares na

rede (mais de 70%) e a existência de projeto pedagógico ou a afir-

mativa da existência de autonomia. A despeito dessas informações

sobre as escolas,

a autonomia parece ser ainda uma intenção,

pois apenas um número reduzido das mesmas possui autonomia

financeira e destas apenas um número ainda menor possui dotação

orçamentária própria (Dourado, Costa, 1998). Outro dado expres-

sivo identificado por esses autores foi a existência dos regimentos

A pesquisa do Saeb/95 identificou que 84% dos alunos estudam em escolas que

desenvolveram seu projeto pedagógico.

102

Em Aberto, Brasília, v. 17, n. 72, p. 97-112, fev./jun. 2000.

internos unificados, o que certamente revela o caráter ainda

centralizador das redes de ensino.

Ao tratar da relação entre gestão e desempenho esco-

lar dos alunos, o Saeb identificou que os melhores resultados obti-

dos pelos alunos são observados em escolas que exercem controle

direto sobre seus recursos, que têm conselhos ativos, coordenação

pedagógica, equipes com expectativas positivas sobre os alunos e

que mantêm os pais informados sobre os resultados.

Como se pode depreender, os progressos são heterogê-

neos e diversificados e refletem tanto o estágio da gestão, quanto o

perfil das lideranças escolares. Trata-se de questões pertinentes ao

processo de transição de um modelo de gestão burocrático, centra-

lizado e autoritário para um modelo democrático, flexível, com foco

nos resultados, que implica mudanças de cultura, maior consci-

ência de direitos e deveres dos profissionais envolvidos, maior

participação e controle social e, também, melhor desempenho dos

dirigentes escolares. Estão as nossas lideranças capacitadas para

coordenar a construção do Projeto Pedagógico da Escola? Para li-

derar a construção de uma cultura de sucesso na escola? Para de-

senvolver uma gestão participativa? Para lidar com a gestão dos

recursos financeiros? Estes e outros são desa-fios a serem consi-

derados na capacitação das lideranças escolares, a qual deve ter

em consideração a necessidade de desenvolver competências pro-

fissionais que auxiliem os dirigentes no cumprimento do seu pa-

pel institucional, pela reconstrução de suas práticas de gestão.

A capacitação de gestores escolares:

alguns aportes

Como visto antes, os diretores escolares apresentam

elevado nível de titulação, e um grupo bastante representativo tem

formação específica em administração escolar ou está freqüentan-

do cursos de especialização ou algum treinamento em administra-

ção escolar ou equivalente. Não obstante, permanecem as práticas

tradicionais de gestão e não se tem evidências de mudanças no

desempenho desses profissionais, como decorrência desses progra-

mas. Ao estabelecer a relação entre desempenho escolar e os dados

de formação dos diretores, o Saeb/95 identificou que os pequenos

diferenciais nos resultados do aproveitamento dos alunos podiam

ser explicados mais pela relação com a titulação elevada dos dire-

tores do que pela sua participação em cursos de treinamento, pon-

do em discussão a pertinência e adequação dos treinamentos rea-

lizados, que, em muitos casos, não estão atendendo às reais neces-

sidades daqueles que têm acesso aos mesmos.

Uma das razões que levou as Secretarias de Educação/

Consed a discutir e trabalhar uma alternativa para capacitação a

distância de gestores escolares foi o descrédito no atual sistema.

Constatou-se dois extremos: ou a oferta de cursos tópicos e rápidos

(de 20 a 40 horas), impossibilitando o desenvolvimento de compe-

tências profissionais e de uma visão ampliada da realidade em que

atuam esses profissionais; ou a oferta de cursos longos e

aprofundados, em geral oferecidos por universidades e instituições

de ensino superior, comumente distanciados das necessidades do

cotidiano escolar.

A propósito, Aguiar e Alloufa (1998), estudando a for-

mação de administradores da educação no Brasil, identificaram

grande diversidade de orientações, de abordagens e de conteúdos,

principalmente nos cursos de Pedagogia, detentores da primazia

dessa formação, questionando a partir de Gatti (1996), a precarie-

dade dessa formação.

Relativamente à especialização em administração es-

colar,

aquelas pesquisadoras encontraram grande proliferação des-

Como pontuaram as pesquisadoras, é importante registrar o esforço que vem sen-

do empreendido pela Associação Nacional para Formação de Professores (Anfope),

dentro dos espaços de discussão surgidos no movimento de reformulação dos

cursos de formação do educador, inclusive no que tange ao desdobramento do

art. 64 da Lei nº 9.496/96.

Esses cursos de especialização englobaram não só a área de administração da

educação, mas também os cursos voltados para política, planejamento, gestão e

avaliação da educação ou escolar.

Em Aberto, Brasília, v. 17, n. 72, p. 97-112, fev./jun. 2000.

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ses cursos sem uma clara visão do que está sendo veiculado e das

instâncias responsáveis. Os programas de especialização contem-

plam uma gama variada de disciplinas e tendem a replicar os con-

teúdos dos cursos de Pedagogia. Tanto estes cursos, quanto os de

especialização, encontram-se concentrados nas Regiões Sul e Su-

deste, sendo os primeiros oferecidos predominantemente por uni-

versidades privadas e o segundo, por universidades públicas. Além

desses cursos, foram identificados programas de reciclagem e de

capacitação, os mais variados possíveis, que vêm sendo oferecidos

pelas redes de ensino, com vistas a suprir lacunas relativas à preca-

riedade dessa formação.

Esse quadro integra a desordem histórica relativa ao

processo de formação dos profissionais do magistério, a qual pare-

ce ter-se intensificado com as expectativas criadas pela LDB sobre

a titulação de nível superior para os docentes e sobre os cursos de

Pedagogia ou de pós-graduação lato sensu, como requisitos para a

de formação dos profissionais de suporte pedagógico, incluídos aí

os diretores escolares. A fragmentação se ampliou e iniciativas, as

mais diversas, têm surgido principalmente em apoio às demandas

municipais, com o suporte de recursos do Fundo de Manutenção e

Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Ma-

gistério (Fundef).

Esses pontos reforçam a necessidade de revisão de todo

o processo de formação e de profissionalização do magistério, o qual

não é objeto deste trabalho. A questão que move a presente discus-

são é: como desenvolver a capacitação das lideranças escolares que

se encontram no exercício de suas funções? Que abordagens podem

ser desenvolvidas? Como auxiliar no desenvolvimento de compe-

tências sem retirá-las da sua atividade profissional? Como ajudá-las

na resolução dos problemas enfrentados no seu cotidiano? Como

assegurar um padrão de qualidade a essa formação?

Nesta perspectiva, são indicadas as abordagens da for-

mação continuada e em serviço, com foco predominante na eleva-

ção de sua qualidade e na adequação dessa formação às novas exi-

gências impostas à gestão educacional e às lideranças escolares.

Sem negar o mérito das experiências bem-sucedidas que vêm se

desenvolvendo nesse campo, pode-se afirmar que, na maioria dos

casos, as ofertas existentes continuam vinculadas ao padrão tradi-

cional de capacitação, além de serem assistemáticas e desintegra-

das de uma política mais ampla de construção de um projeto

educativo de escola, bem como da prática de seus profissionais.

Formação continuada e em serviço

No contexto das mudanças que invadiram o cenário

educacional e a gestão escolar, a formação continuada vem ganhan-

do progressiva importância, como sinal de que o aprendizado deve

assumir caráter permanente e dinâmico na vida dos profissionais de

qualquer organização humana. A formação passa a ser vista como

instrumento fundamental para o desenvolvimento de competências,

envolvendo valores, conhecimentos e habilidades para lidar com as

mudanças aceleradas, com contextos complexos, diversos e desiguais,

para aprender a compartilhar decisões, lidar com processos de parti-

cipação e adaptar-se permanentemente às novas circunstâncias e

demandas institucionais (Machado, 1999). É sabido, de outra parte,

que o esgotamento do modelo taylorista/fordista gerou mudanças no

padrão fragmentado de divisão do trabalho, exigindo formas integra-

das de trabalho em equipe, rompendo com a lógica individualista e

passando à lógica da competência coletiva.

Esse quadro impõe modificações substanciais aos mé-

todos e processos de aquisição do conhecimento. Mais do que apro-

priar-se de um estoque de conhecimentos, importa aprender a arti-

cular esses conhecimentos com situações concretas e, sobretudo,

aprender a transitar entre novas informações e situações de perma-

nente mudança. Torna-se relevante o como aprender as competên-

cias transversais e a interdisciplinaridade. A aprendizagem, em

conseqüência, passa a ser o foco da formação e o aprendizado cole-

tivo uma das questões fundamentais a ser considerada. Novos mé-

todos passam a ser utilizados, inclusive com o uso de tecnologias e

de modalidades de formação a distância (idem, 1999). Ganham

104

Em Aberto, Brasília, v. 17, n. 72, p. 97-112, fev./jun. 2000.

a construção de um projeto democrático de autonomia, com foco no

sucesso dos alunos do ensino básico das redes estaduais e munici-

pais; construir e assegurar um padrão de qualidade comum na for-

mação continuada dos gestores escolares, de modo a propiciar a

melhoria das instituições escolares, pelo desenvolvimento de com-

petências profissionais da equipe de gestão da escola.

A estatística oficial informa a existência de aproxima-

damente 54 mil escolas, administradas por essas redes de ensino,

que abrigam mais de 100 alunos.

Se forem tomados, em média, dois

representantes por escola, o universo total alcançaria mais de 100

mil gestores escolares. Ambos os pontos, padrão de qualidade e quan-

tidade x localização dessa demanda, por si sós já justificariam um

projeto de capacitação a distância, sem falar nos benefícios que essa

modalidade pode trazer com a flexibilidade de estudo e com a incor-

poração de tecnologias aos processos de trabalho das escolas.

Competências profissionais

dos gestores escolares

As competências constituem-se referências para gui-

ar a chamada excelência profissional ou a qualidade do desempe-

nho profissional. Bastante generalizada, essa abordagem tem tra-

zido algumas dificuldades, quando se trata de estabelecer quais

as competências alusivas a determinadas áreas profissionais. Uma

delas é o risco de redução desse conceito a uma mera lista

prescritiva do que seria, por exemplo, o bom gestor escolar. Na

verdade, trata-se de algo mais complexo, que se articula com o

desenvolvimento de capacidades para o desempenho de determi-

nados papéis profissionais, contextualizados no projeto

institucional e na concepção de gestão e de profissionalização

presentes na política educacional.

valorização, também, todas as formas de aprendizagem coletiva no

trabalho, que favoreçam ganhos de autonomia institucional e de

desenvolvimento profissional. A troca de experiências, a formação

de redes, o intercâmbio, os seminários de relatos de casos, o auto-

estudo, entre outros, são indicados como estratégias a serem utili-

zadas nos programas de formação continuada e em serviço, dos

gestores escolares, desde que contextualizados na prática dos pro-

fissionais e no projeto institucional da escola.

O Centro de Estudos e Pesquisas em Educação, Cultu-

ra e Ação Comunitária (Cenpec) publicou um conjunto de experi-

ências sobre formação em serviço para dirigentes escolares, no qual

são relatadas várias possibilidades interessantes. Ao mostrar os ga-

nhos que podem ser obtidos na qualidade e autonomia da escola,

chamou a atenção para sua contextualização não só na prática das

escolas, mas na política educacional, sob pena de comprometer a

efetividade dessas iniciativas, pois ações isoladas não constituem

um programa de formação.

Outros argumentos podem ser arrolados em favor da

formação continuada das equipes escolares. Um primeiro, de natu-

reza democrática e política, é o direito que têm os profissionais de

acesso ao seu aprimoramento permanente; um segundo, diz res-

peito à pressuposição de que a formação dá-se em um continuum

do exercício da profissão, o qual tem como requisito inicial um

determinado nível de escolaridade que deve ser tomado em conta

no processo permanente de desenvolvimento das competências

profissionais pertinentes; outro argumento de natureza teórica e

metodológica é o de que a formação deve partir da prática desses

profissionais, como ponto de partida e de chegada da formação

continuada, assegurando a relação prática/teoria/prática e a

revalorização do saber das lideranças escolares.

O argumento fundamental que moveu a proposta das

Secretarias de Educação/Consed foi: organizar coletivamente uma

proposta para auxiliar os diretores e lideranças escolares em exercí-

cio a superar dificuldades da gestão cotidiana das escolas, sem retirá-

las das suas atividades; adotar o programa como política voltada para

O critério de tomar escolas com mais de 100 alunos foi escolhido como referên-

cia para uma estimativa da demanda por capacitação, tendo-se em conta que

normalmente escolas de matrícula inferior não têm dirigentes escolares.

Em Aberto, Brasília, v. 17, n. 72, p. 97-112, fev./jun. 2000.

105

Ao analisar a questão das competências em gestão edu-

cacional, com base nas abordagens do School Management South

(SMS) e do National Educational Assessment Center Project (Neac),

Ouston (Kydd, Crawford, Riches, 1998)

conclui que o maior proble-

ma daquelas duas abordagens é encontrar um equilíbrio entre descri-

ções gerais de uma boa prática e necessidades particulares de escolas

específicas, em um determinado tempo de suas histórias. As descri-

ções são necessárias, mas as escolas individualmente precisam de

ajuda para desenvolver um estilo apropriado de gestão. Portanto, para

trabalhar segundo estas abordagens, é necessário que haja um com-

prometimento entre a dimensão universal e a particular, levando em

conta o estágio e a prática de gestão desenvolvida em cada escola.

A Inglaterra vem desenvolvendo uma política de

profissionalização focada na melhoria do desempenho das escolas,

onde o estabelecimento de padrões para os docentes e dirigentes

escolares guiam e orientam toda a política de desenvolvimento e

construção das competências profissionais, de avaliação de desem-

penho e de formação inicial e continuada dos profissionais da edu-

cação. Essa política tanto orienta os diferentes profissionais no

gerenciamento do seu desenvolvimento, como ajuda o sistema, in-

cumbido da formação profissional, a desenvolver os cursos dentro

da mais alta qualidade.

No enfoque da formação profissional (inicial ou conti-

nuada), as competências servem como referenciais fundamentais

para o desenvolvimento curricular e metodológico da formação,

determinando mudanças substanciais nas tradicionais práticas de

formação. Entretanto, as competências profissionais

não podem ser compreendidas como habilidades estanques;

são totalidades de difícil decomposição, e não se deduzem

delas etapas cujo percurso a ser percorrido possa ser esta-

belecido a priori. São construídas processualmente, em

movimentos singulares de atuação, numa dinâmica dialética

e contínua, que transforma prática e conhecimento, capaci-

dade de ação e de reflexão (Brasil, 1998).

Na prática, as competências correspondem funda-

mentalmente aos objetivos da formação. Nessa abordagem, o foco

é a aprendizagem, e o método é o da resolução de problemas. Os

programas de capacitação apresentados a seguir estão focados

nesta abordagem.

Programas de capacitação de gestores

escolares: o caso da Inglaterra

De acordo com a estratégia de elevação da qualidade e

melhoria do desempenho dos sistemas educativos, vários países que

promoveram reformas educativas vêm dando atenção aos profissio-

nais da educação, dirigindo políticas especiais aos dirigentes escola-

res, sob as formas de capacitação ou de incentivos às lideranças es-

colares. É o caso dos Estados Unidos, de alguns países asiáticos e

europeus, alguns dos quais com programas de educação continuada

para dirigentes escolares, como Coréia e Tailândia, na Ásia, e Ingla-

terra, na Europa. Tomemos o caso do Programa Nacional de Qualifi-

cação de Diretores Escolares da Inglaterra como referência de expe-

riência internacional nessa área.

O Programa deve ser visto como parte da política geral

do governo instalado pelo partido trabalhista inglês, o qual inaugu-

rou ação agressiva no campo da educação, sob a afirmativa de que

esse setor seria o coração do governo. Entre várias medidas, vale

salientar a batalha pela elevação dos padrões educacionais a partir

As informações sobre o programa de capacitação de diretores foram obtidas em

missão realizada pelo Consed à Inglaterra e à Espanha, na área de educação a

distância, a qual contou com o apoio do Conselho Britânico e da Embaixada da

Espanha/Uned.

A autora utilizou duas abordagens de competências: o SMS, que focaliza habili-

dades e comportamento, e o Neac que se refere a qualidades, como as de julga-

mento e valor.

106

Em Aberto, Brasília, v. 17, n. 72, p. 97-112, fev./jun. 2000.

O currículo é modular e trata das seguintes áreas-chave:

Direção Estratégica, Ensino e Aprendizagem, Liderando e Gerenciando

Pessoal, Uso Efetivo e Eficiente dos Recursos e das Pessoas,

Accountability, sendo que a primeira e a última áreas são obrigatórias.

A metodologia é baseada na resolução de problemas e as tarefas de-

vem estar vinculadas às tarefas da escola, porque se deseja que a esco-

la melhore. São utilizados predominantemente materiais impressos,

nacionais, porém bastantes flexíveis, levando em conta as necessida-

des individuais dos participantes. Esses materiais contaram com a

participação de diretores experientes na sua elaboração.

O curso é oferecido na modalidade a distância, envol-

vendo momentos presenciais e a distância. Existe um sistema de

tutoria, integrado por um corpo de tutores previamente seleciona-

dos. A relação tutor/cursista é em torno de 1/7 em cada módulo.

A avaliação é sempre presencial e compreende: 1) a

avaliação diagnóstica, correspondente a um processo desenvolvi-

do com o concurso de centros de avaliação, ocasião em que são

identificadas e mapeadas as necessidades de desenvolvimento pro-

fissional do candidato; ao final, o candidato elabora um plano de

desenvolvimento profissional propondo metas de melhoria de seu

desempenho; 2) a avaliação de desempenho no curso, que é feita

com muito rigor e consta da elaboração de trabalhos baseados em

tarefas da escola, de uma prova e entrevista final. O curso oferece

certificação que vale créditos para mestrado.

Várias instituições participam do programa que tem

como executores-chave: a Associação Nacional de Diretores, res-

ponsável pela seleção dos tutores; a Universidade Aberta, que de-

senvolveu os materiais e participa da avaliação juntamente com

outros centros, como o Instituto de Educação; e a Agência de Trei-

namento do Governo que controla a qualidade, faz a supervisão e

assegura o financiamento.

Já existem avaliações sobre o desenvolvimento do Pro-

grama, com o objetivo de aperfeiçoá-lo. Estão sendo feitos ajustes

na qualificação de candidatos a dirigentes, bem como na capacitação

de dirigentes com mais de quatro anos de experiência.

da melhoria da gestão nas escolas, deslocando a atenção das estru-

turas centralizadas. A busca da qualidade educativa, da

profissionalização, da perspectiva da aprendizagem permanente e

da ampliação do acesso para todos, são elementos integrantes da

atual política educacional. A atenção às escolas significa prestar

apoio, celebrar sucesso das boas escolas e ser intolerante com o

mau desempenho, envolvendo, inclusive a troca de diretores. Na

política dirigida às escolas, encontra-se o National Professional

Qualifications for Headship (NHPQ), programa de capacitação pro-

fissional de dirigentes escolares.

Esse programa surgiu como decorrência de estudos

sobre escolas eficazes, realizados por um consórcio de instituições,

focalizando principalmente a atuação dos líderes escolares e a rela-

ção com o desempenho dos alunos. Os princípios do programa fun-

dam-se na formação de caráter profissional e prática, embasada no

desenvolvimento da escola. Deve, portanto, refletir preocupações

do cotidiano escolar e da política nacional de elevação dos padrões

de desempenho educacional.

O programa é dirigido aos diretores ou candidatos a di-

retores, dentro das seguintes categorias: a) qualificação profissional,

para candidatos a diretor (existe a idéia de torná-la obrigatória); no

caso de se tornar diretor, trabalha-se a dimensão de liderança; b)

capacitação em liderança e gerenciamento para diretores iniciantes,

com até dois anos; c) capacitação com ênfase na dimensão de lide-

rança, para diretores com mais de quatro anos de exercício.

Referencial fundamental para o desenvolvimento desse

programa são os padrões estabelecidos nacionalmente para os dirigen-

tes escolares. Esses padrões correspondem a um conjunto de expecta-

tivas sobre o que se espera do desempenho dos diretores. Definem,

primeiramente, o que é um diretor, um líder e depois tratam dos resul-

tados mais importantes em relação ao diretor, bem como do conheci-

mento profissional necessário, em termos de atributos e habilidades.

Esses padrões, segundo a Agência de Treinamento do Governo, foram

construídos com a participação de diretores, integrantes dos conse-

lhos escolares e representações de outros segmentos educacionais.

Em Aberto, Brasília, v. 17, n. 72, p. 97-112, fev./jun. 2000.

107

A proposta do Consed e das Secretarias

de Educação

Esta iniciativa tem como objetivo contribuir para a

formação continuada de dirigentes escolares, comprometidos com

a construção de um projeto de gestão democrática da escola pú-

blica, focada no sucesso escolar dos alunos. Deve ser vista como

um trabalho associado dos sistemas estaduais e municipais de

ensino, o qual tem como pressuposto superar iniciativas fragmen-

tadas de capacitação e descomprometidas com a praxis escolar,

procurando assegurar um padrão de qualidade que oriente a

capacitação dos profissionais que se encontram no exercício de

atividades de gestão escolar.

A proposta foi elaborada com a participação de re-

presentantes institucionais, consultores nacionais e internacio-

nais convidados e os interlocutores indicados pelos secretários

de Educação para coordenar a execução do Programa nas diver-

sas unidades da federação. O espaço para essa participação foi

criado, fundamentalmente, no contexto do projeto Rede Nacio-

nal de Referência em Gestão Educacional (Renageste), que vem

sendo desenvolvido pelo Consed desde 1996 e que tem contri-

buído para mobilizar e criar massa crítica na área de gestão. A

principal estratégia utilizada foi a realização de oficinas de tra-

balho e reuniões técnicas, promovidas pelo Consed, durante o

ano de 1998, com a finalidade de construir um projeto coletivo e

representativo dos interesses federados.

A proposta reúne os delineamentos básicos de uma con-

tribuição inovadora no campo da formação continuada de dirigentes

escolares, tendo como referencial pesquisa realizada em âmbito na-

cional sobre as problemáticas básicas da gestão escolar. Como pro-

posta de intervenção, o Programa apóia-se no entendimento de que a

apropriação dos conhecimentos, valores e atitudes, ao longo dessa

formação, deve se fazer a partir do contexto escolar e da prática pro-

fissional dos participantes, assegurando-lhes o desenvolvimento de

competências que os qualifique a cumprir melhor a tarefa de sujei-

tos da construção do projeto de autonomia e de melhoria do desem-

penho das escolas públicas estaduais e municipais.

Os diretores escolares, juntamente com a equipe de

gestores da escola, incluindo vice-diretor, supervisor escolar, coor-

denador de área, professores-líderes, constituem a clientela-alvo do

Programa. Entretanto, poderão participar outros membros da comu-

nidade das escolas de ensino fundamental e médio, pertencentes às

redes de ensino dos Estados e municípios, que participem da gestão

da escola ou que desejem candidatar-se à função de dirigente es-

colar. Para estimular a prática em equipe, bem como a permanência

no curso, a troca de experiências e a obtenção de ganhos de melhoria

no processo de gestão escolar, está recomendada a inscrição em equi-

pes, contemplando preferencialmente equipes por escola, podendo

ser formadas equipes com gestores de diferentes escolas ou equipes

mistas de gestores estaduais e municipais.

O currículo está estruturado por problemas e voltado

para o desenvolvimento de competências profissionais. Portanto,

são as problematizações identificadas junto ao cotidiano escolar e

à prática dos participantes que determinam as contribuições dis-

ciplinares da formação. Essa opção curricular adota o método de

resolução de problemas, permitindo que a aprendizagem, como pro-

cesso de apropriação e construção de conhecimentos, valores e ati-

tudes se faça contextualizadamente, possibilitando a ação-reflexão-

ação e o aprender a fazer, fazendo, como princípios pedagógicos

desencadeadores do desenvolvimento das competências.

Cada uma das problematizações eleitas corresponde a

um módulo do Programa que será subdividido em unidades didáti-

cas. Esses módulos representam núcleos básicos geradores da apren-

dizagem sobre os quais perpassarão em intensidade variável as se-

guintes áreas disciplinares  a pedagógica, a administrativa e a

relacional  em função dos objetivos específicos (competências)

que deverão orientar o conteúdo das unidades.

Essa estruturação permite a integração e a

interdisciplinaridade curriculares, dando significado e relevância

aos conteúdos do Programa. Favorece, também, a construção do

108

Em Aberto, Brasília, v. 17, n. 72, p. 97-112, fev./jun. 2000.

recursos financeiros? Como gerenciar o espaço físico e o patrimônio

da escola? Como desenvolver a gestão dos servidores na escola?

Como avaliar o desempenho institucional da escola?

As estratégias didáticas privilegiam a utilização de ca-

sos, projetos e experiências vinculados à prática profissional dos

cursistas; o desenvolvimento de atividades individuais de leitura e

reflexão; trabalhos em equipe; a alternância de momentos presenciais

e a distância, possibilitando a sistematização da reflexão realizada

nos vários módulos e a troca de experiências notadamente no desen-

volvimento das experiências aplicadas, realizadas em grupo.

Essas práticas devem estar suportadas pelos sistemas

instrucional, de aprendizagem e operacional, que compõem o Pro-

grama na sua globalidade e, especificamente, pelos seguintes me-

canismos: formação de um corpo de tutores para apoio e animação

contínuos do processo de aprendizagem; organização das vias de

comunicação, as quais devem se desenvolver no sentido vertical

(centros/tutor/cursista) e horizontal (cursista/cursista).

A avaliação deve ser compatível com a proposta

metodológica de resolução de problemas, privilegiando a aprendi-

zagem relacionada à capacidade de aplicação de conceitos, estraté-

gias e instrumentos à prática de trabalho do gestor, conduzindo a

avanços nessa prática. Deve ser desenvolvida: no início, para iden-

tificar saberes prévios e subsidiar a organização de um programa

de trabalho de cada cursista que lhe possibilite transformar sua

prática; processualmente, em cada módulo, para garantir o desen-

volvimento integrado e contínuo das aprendizagens e competên-

cias; e, ao final, em cada módulo e no conjunto, para aferir o apro-

veitamento geral do cursista.

Sob essa matriz curricular de organização modular, o

Programa permitirá que tanto os sistemas de ensino, quanto os

cursistas, individualmente, possam selecionar, a partir do elenco

de ofertas, três possibilidades de capacitação: especialização, aper-

feiçoamento e extensão. O nível de especialização, com titulação

fornecida por universidade ou instituição credenciada, destina-se

aos candidatos detentores, no mínimo, de licenciatura plena; o cur-

conhecimento pelo cursista, valorizando sua vivência investigativa

e o aperfeiçoamento de sua prática, uma vez que sua capacitação far-

se-á no contexto e concomitante à sua atividade profissional, possi-

bilitando o relacionamento entre prática-teoria-prática.

As áreas disciplinares visam fundamentar e subsidiar

a construção de conhecimentos sobre a gestão escolar, de acordo

com a concepção do Programa. A área pedagógica foca o aluno como

elemento central da gestão educativa, perpassando, em mais inten-

sidade, os espaços curriculares que tratam da proposta pedagógica,

do desenvolvimento do currículo e da avaliação do processo ensi-

no-aprendizagem. A área administrativa traz as contribuições para

o desenvolvimento de ações responsáveis pela efetivação da pro-

posta político-pedagógica da escola. Os aspectos financeiros, mate-

riais e humanos, como também a transparência, a divulgação e a

avaliação interna e externa da escola, são abordados como elemen-

tos da gestão democrática. A área relacional diz respeito à partici-

pação real e responsável dos vários atores que compõem a comuni-

dade escolar: alunos, professores, gestores, servidores da escola,

pais, lideranças comunitárias e instituições parceiras, enfatizando

as dimensões da prática coletiva e da ação compartilhada.

Estão previstos nove módulos, intencionalmente traba-

lhados na forma de problematizações, como resultado da sistemati-

zação que o grupo fez sobre a pesquisa realizada junto aos diretores

escolares e como forma indutora da metodologia de resolução de

problemas. Cada um desses módulos tem objetivos específicos (com-

petências), acompanhados da descrição dos conteúdos e atividades

a serem desenvolvidos ao longo do processo de capacitação.

Os módulos correspondem, portanto, às seguintes

problematizações: Como articular a função social da escola com as

especificidades/demandas da comunidade? Como promover, arti-

cular e envolver a ação das pessoas no processo de gestão escolar?

Como promover a construção coletiva do projeto pedagógico da

escola? Como promover o sucesso da aprendizagem do aluno e a

sua permanência na escola? Como construir e desenvolver os prin-

cípios de convivência democrática na escola? Como gerenciar os

Em Aberto, Brasília, v. 17, n. 72, p. 97-112, fev./jun. 2000.

109

rículo do curso nesse nível será composto pelo conteúdo de todos

os módulos e respectivas unidades que compõem a matriz curricular,

acrescendo-se a esses uma coletânea de textos de aprofundamento

e um trabalho final ou monografia, para perfazer o mínimo de 360

horas, legalmente exigidas para cursos de especialização. Como o

currículo do nível de aperfeiçoamento é composto por aproxima-

damente 70% do conteúdo do conjunto dos módulos, em um total

de 180 horas, o candidato poderá iniciar sua capacitação por esse

nível, e atingir posteriormente a especialização, se assim o desejar.

O nível de extensão corresponde à opção do candidato de cursar

um ou mais módulos, individualmente, em parte ou na sua totali-

dade, conforme seu grau de formação e os critérios que os sistemas

dos Estados e municípios venham a definir.

O Programa será desenvolvido, inicialmente, com o uso

de materiais impressos, podendo gerar, posteriormente, versões via

Internet ou por material informatizado. O desenvolvimento desses

materiais constitui-se questão crucial para a implementação da

opção curricular proposta. Estão preconizados os seguintes instru-

mentos: Guia Didático, correspondente ao roteiro didático do

cursista; Cadernos de Estudo, correspondente a cada módulo do

Programa, tratando dos conteúdos por unidade de ensino, envol-

vendo também a especificação de atividades de estudo individual

e em equipe, e as atividades autocorretivas; Cadernos de Avalia-

ção, correspondentes a cada um dos módulos do currículo, conten-

do o conjunto das atividades de avaliação a serem desenvolvidas

ao longo do curso, com partes específicas do que integra o curso de

aperfeiçoamento e o de especialização; Coletânea de Textos, a ser

utilizada somente nos cursos de especialização; e, Guia do Tutor,

com as orientações didáticas e metodológicas para o desenvolvi-

mento da função tutorial, com o objetivo de homogeneizar esse

componente do sistema de educação a distância.

O sistema operacional, envolvendo a definição das

estruturas nos Estados, bem como a participação e parcerias com

as instituições de formação para o desenvolvimento do programa

está em discussão. Uma das maiores dificuldades para levar adian-

te a proposta tem sido o financiamento. No momento atual, as se-

cretarias do Paraná, de São Paulo e de Santa Catarina tomaram a

decisão de financiar o desenvolvimento dos materiais e o desen-

volvimento do piloto nos seus Estados.

Questões como flexibilidade para atender à diversida-

de entre regiões e Estados

e a heterogeneidade nas demandas de

formação, estiveram presentes desde o início, como um dos requisi-

tos do Programa, com a preocupação de se assegurar a unidade (o

padrão comum) na diversidade (diferentes culturas e necessidades).

Não só a estrutura modular, mas a abordagem metodológica deve-

riam possibilitar a associação dessas duas dimensões. Outro requisi-

to fundamental diz respeito à parceria: com instituições financiadoras

para assegurar os recursos; com a União Nacional dos Dirigentes

Municipais de Educação (Undime), para envolvimento dos sistemas

municipais; com o MEC, para obter apoio ao Programa e para utiliza-

ção das estruturas tecnológicas existentes; e, com as universidades

ou instituições envolvidas nos processos de formação dos profissio-

nais do magistério, para apoio à preparação e implementação do Pro-

grama nas várias unidades da Federação.

Considerações finais

A proposta deste trabalho foi situar alguns desafios a

serem perseguidos na formação de gestores escolares, partindo da

pressuposição de que os resultados de desempenho escolar estão

estreitamente relacionados com o desempenho profissional das li-

deranças escolares e com o estilo que desenvolvem na construção

da identidade institucional da escola, conforme confirmado por vá-

rias pesquisas nacionais e internacionais.

Os pontos abordados exploram um debate que não se

encontra acabado: traz aportes, diagnósticos, experiências e alter-

A proposta teve a participação de representantes de 20 Secretarias Estaduais de

Educação, desejosos de implementar a proposta nas suas respectivas unidades

federadas.

110

Em Aberto, Brasília, v. 17, n. 72, p. 97-112, fev./jun. 2000.

construir programas de capacitação articulados a uma política glo-

bal de valorização e de profissionalização do magistério, bem como

à prática cotidiana dos gestores escolares.

As duas experiências descritas são exemplos de alter-

nativas que estão levando em consideração vários dos pontos aqui

enfocados: a primeira  já em execução na Inglaterra  está pautada

por uma política global de governo, voltada para a elevação dos

padrões educacionais, tendo como um dos eixos de apoio a política

de profissionalização do magistério, na qual se insere a capacitação

dos dirigentes escolares; a segunda  a proposta do Consed, em

construção  resulta de um esforço dos sistemas estaduais para ven-

cer a fragmentação e inadequação das ofertas existentes, experi-

mentando alinhar um padrão de qualidade para capacitar os gestores

que se encontram no exercício de suas atividades, inovando nas

práticas e métodos de formação.

Guardadas as respectivas especificidades, ambas as

propostas de capacitação de gestores escolares, têm em comum a

preocupação com a qualidade educativa, focando-se na melhoria

do desempenho dos alunos e no fortalecimento do projeto de auto-

nomia escolar. Adotam a abordagem do desenvolvimento de com-

petências profissionais, articuladas ao projeto institucional da es-

cola e às práticas cotidianas dos gestores escolares, adotando como

método fundamental a resolução de problemas e a modalidade de

formação a distância.

Do exposto, é possível situar dois conjuntos de desa-

fios a serem enfrentados na capacitação dos gestores escolares: 1)

aqueles vinculados às mudanças de paradigma, à reconstrução da

cultura de formação e à experimentação de novas práticas nesse

campo; 2) os desafios relacionados com o contexto que vem de-

terminando a instituição de novos padrões de gestão escolar, com

fortes determinações sobre o processo de aprendizagem e de for-

mação dos profissionais do magistério, inclusive as lideranças es-

colares. Focar os objetivos da formação no desenvolvimento de com-

petências profissionais que tomem em consideração esse contexto

complexo, heterogêneo e em permanente mudança, é um desafio

nativas envolvidas na questão da formação de gestores escolares,

com o objetivo de ampliar essa discussão. O percurso do trabalho

permitiu situar alguns pontos que reforçam a necessidade de mu-

dar os enfoques tradicionais de capacitação para enfrentar os desa-

fios de uma abordagem voltada para o desenvolvimento de compe-

tências profissionais, compatíveis com os novos requerimentos da

gestão escolar. Essa abordagem traz mudanças de conteúdo e

metodologia, focalizando os processos formativos na aprendizagem

e no método de resolução de problemas.

Nessa perspectiva, tratou-se primeiro do contexto rela-

cionado com o quadro de carências educacionais que ainda persistem

no Brasil e com as mudanças que vêm se processando no cenário do

sistema educativo, como decorrência das imposições econômicas,

tecnológicas e sociais deste final de século. Tal cenário vem determi-

nando mudanças no padrão de gestão, com reforço às estruturas lo-

cais e aos projetos de autonomia escolar, requerendo a reconstrução

da identidade institucional da escola, como também o desenvolvimento

de novas competências profissionais de suas lideranças. Além de le-

var em conta o desenvolvimento de valores e habilidades para lidar

com contextos complexos, diversos e desiguais, essas competências

precisam tomar em consideração as exigências de uma gestão flexível

e democrática, envolvendo maior participação da comunidade, o de-

senvolvimento de práticas coletivas de trabalho na construção do pro-

jeto pedagógico da escola e a adoção de práticas que criem o senso de

responsabilização pelos resultados de desempenho dos alunos.

O reconhecimento de que a escola faz diferença e de

que essa diferença está associada ao desempenho da equipe esco-

lar, é outro ponto da discussão que reforça a importância do papel

dos profissionais da escola como protagonistas desse processo de

mudança, determinando a necessidade de seu desenvolvimento pro-

fissional permanente não só como direito de acesso a esse aprimo-

ramento, mas também como parte da estratégia voltada para a

melhoria da eficácia da escola.

Um outro ponto do debate, articula-se ao desafio de

superar as iniciativas fragmentadas e pontuais de formação, para

Em Aberto, Brasília, v. 17, n. 72, p. 97-112, fev./jun. 2000.

111

não só de ordem metodológica, mas de conteúdo social e ético que

deve circundar as práticas de formação dos gestores escolares. Por-

tanto, não se trata de tarefa simples nem passível de ser resolvida

com um curso isolado. Entretanto, qualquer iniciativa nesse cam-

po deve considerar esse conjunto de desafios, bem como o projeto

de autonomia da escola, tendo como referência, de um lado, os

objetivos da política educacional e, de outro, o estágio da gestão e a

prática dos profissionais, enquanto agentes privilegiados da cons-

trução do sucesso escolar e da qualidade educativa.

Por fim, seria omissão deixar de pontuar, no contex-

to da formação de gestores, o que já é de amplo conhecimento

da sociedade e dos educadores brasileiros: a consideração do

contexto dos avanços da gestão escolar no Brasil, desde a Cons-

tituição de 1988. Esse movimento foi seguido dos processos de

escolha de dirigentes, da constituição dos conselhos escolares e

do desenvolvimento de várias experiências bem-sucedidas. En-

tretanto, parece ser necessária uma ação determinada por outra

via: a do desenvolvimento das competências das equipes e lide-

ranças escolares como política capaz de auxiliar a escola pú-

blica no cumprimento das incumbências já estabelecidas na LDB,

no capítulo que trata da organização da educação, onde a escola

aparece, pela primeira vez, como um dos protagonistas da edu-

cação nacional, ao lado da União, dos Estados, do Distrito Fe-

deral e dos municípios.

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Em Aberto, Brasília, v. 17, n. 72, p. 113-124, fev./jun. 2000.

113

A Relação entre Política

Pública de Reforma

Educacional e a Gestão

do Cotidiano Escolar

Marisa Schneckenberg

Mestre em Educação pela Pontifícia Universidade Católica do Paraná (PUC-

PR); presidente do Conselho Municipal de Educação de Ponta Grossa-PR; ex-

diretora do Departamento de Educação da Secretaria Municipal de Educação de

Ponta Grossa-PR; coordenadora de gestão escolar do Núcleo Regional de

Educação de Ponta Grossa-PR.

A discussão referente à gestão escolar encontra-se cada

vez mais presente no contexto educacional, em decorrência da exi-

gência de que os dirigentes e gestores educacionais enfrentem com

competência técnica e política os desafios sociais emergentes, se-

jam eles de ordem pedagógica (parâmetros curriculares nacionais),

econômica (globalização da economia, competitividade e exigên-

cias do mercado de trabalho), política (programas de

descentralização da gestão educacional, inclusive financeira),

metodológica operacional (novas tecnologias) e outros.

O processo da democratização da sociedade vem de-

monstrando que a descentralização de decisões e construção de

autonomia das bases são fundamentais na representação da memó-

ria social. É nesse contexto que grupos de interesse, políticos e

educadores têm se mobilizado na discussão de temas relacionados

com a promoção da educação, considerando a melhor e maior ofer-

ta de oportunidades para todos e melhoria da qualidade de ensino

(Lück, 1997, p. 1). Assim é que políticas públicas são definidas,

implementadas, reformuladas ou desativadas, com base nas repre-

sentações sociais que cada sociedade desenvolve sobre si própria.

As políticas educacionais permeiam os processos, não

sendo consideradas propostas amplas e preestabelecidas às ações,

pois uma coisa é o que se estabelece e outra o que se consegue

realizar. É a partir de tais proposições iniciais que as políticas edu-

cacionais se reconstroem no cotidiano escolar. Evidencia-se assim

um verdadeiro aprendizado da democracia, dado o caráter dinâmi-

co, novo e desafiante que consiste em lidar com divergências, com

interesses contraditórios e localizados no desenvolvimento das

políticas educacionais, pois as boas decisões e os avanços não po-

dem ser determinados pelo que alguns esperam para si, mas pelo

que é melhor para todos em conjunto, a longo prazo.

Cabe à gestão escolar o enfrentamento de tais desafios

no seu cotidiano. Atuar como gestor no processo de implementação

de políticas educacionais implica buscar habilidades diferencia-

das de ação, bem como o estabelecimento de uma metodologia ade-

quada (idem, p. 1), no desenvolvimento das mudanças e no enca-

114

Em Aberto, Brasília, v. 17, n. 72, p. 113-124, fev./jun. 2000.

minhamento das resistências a estas. Torna-se necessário com-

preender a relação da gestão escolar com o estabelecimento das

políticas educacionais, considerando que tais políticas se estabe-

lecem, em última instância, no cotidiano da gestão escolar. A rea-

lidade educacional configura-se e transforma-se através de for-

mas de gestão cotidiana. É um processo em que se estabelecem

usos e tradições, que se condensam numa cultura pedagógica, a

qual passa a fazer parte da realidade social e dos hábitos de um

determinado grupo.

Pesquisar as questões referentes à gestão escolar, no pro-

cesso de implementação de políticas educacionais, requer a obser-

vância da interpretação que os atores sociais  diretor, supervisor

escolar, orientador educacional, professor, pais, alunos, membros da

comunidade  fazem sobre os fatos ou propostas expostas.

Vale ressaltar que uma boa proposta faz-se necessária,

porém não garante por si o sucesso de sua implantação e

implementação, já que enfrenta o impacto das resistências e das

diferentes percepções por parte dos atores envolvidos dependen-

do, por isso, da habilidade dialógica do gestor escolar. Propostas

inovadoras, que gerem mudanças, só são implementadas mediante

interseção das dimensões técnica, política e humana de seus ato-

res, as quais passam ainda pelo convencimento da comunidade

sobre a sua importância. É aí que se encontra o papel decisivo do

gestor escolar quando, na vivência do dia-a-dia, realiza esforços no

convencimento do pessoal escolar sobre a qualidade e importância

da proposta. Qualquer proposta inovadora referente a políticas edu-

cacionais somente terá êxito se o gestor e os membros internos da

escola estiverem efetivamente envolvidos no processo, o que cons-

titui condição para o convencimento da comunidade externa.

Pode-se afirmar que o interior das unidades escolares

constituem importante segmento político na implementação de

políticas educacionais. De suas ações e entendimentos dependerá

o êxito da implantação das propostas.

Nesse sentido, cabe expor uma compreensão das rela-

ções estabelecidas no cotidiano da gestão escolar, a partir da im-

plantação e implementação de políticas públicas de reforma edu-

cacional. Para tanto, o texto trata das questões referentes às formas

de definição de políticas de reforma educacional, ao significado

destas como expressão de poder do Estado, ao planejamento da

mudança, no contexto escolar e à atuação da gestão escolar na

implementação da mudança. Tal contexto evidencia a necessidade

de conhecer e interpretar, com todas as características dinâmicas,

críticas e contraditórias, o processo de implementação de política

de reforma educacional, ou seja, trata-se de conhecer como reagem

os atores da gestão escolar diante da perspectiva de mudança no

cotidiano escolar, já que neste se encontra o desafio da sua

operacionalização. O êxito da reforma liga-se diretamente ao en-

tendimento que os atores do cotidiano escolar fazem de seus obje-

tivos e de sua metodologia.

Políticas de reforma educacional

A política educacional faz parte de um amplo projeto

social, de uma totalidade, devendo ser pensada sempre numa íntima

e dialética articulação com o planejamento mais global que uma so-

ciedade constrói como seu projeto e que se realiza por meio da ação

do Estado. Os indivíduos, ao mesmo tempo em que fazem parte mais

intimamente de um segmento dado à sua atividade profissional es-

pecífica, participam de muitos outros setores, principalmente na

condição de usuários dos mesmos. Entretanto, um setor ou uma

política pública para um setor, constitui-se a partir de uma questão

que se torna socialmente problematizada (Azevedo, 1997, p. 61) ou

seja, as políticas são fruto da ação humana, do enfrentamento de

desafios no dia-a-dia e das necessidades cotidianas.

Nesse sentido, pode-se afirmar que se trata de um ca-

minho de mão dupla, ou seja, a iniciativa de elaboração de política

de reforma educacional influencia intencionalmente o cotidiano

escolar, assim como este não apenas influencia, como determina a

sua formulação. Assim sendo, cabe rever a articulação entre políti-

ca pública de reforma educacional e o cotidiano escolar, a partir de

Em Aberto, Brasília, v. 17, n. 72, p. 113-124, fev./jun. 2000.

115

uma busca no referencial sobre a temática, procurando esclarecer

suas intenções, sua origem, seus processos e conflitos no cotidiano

da gestão escolar.

As políticas públicas são formuladas a partir de dife-

rentes dimensões, conforme Azevedo (1997, p. 66):

n dimensão cognitiva  relaciona as propostas inovadoras

não só com o conhecimento técnico-científico, mas tam-

bém com as representações sociais dos fazedores da polí-

tica. É a leitura específica a respeito da realidade social

feita pelos dirigentes de determinado setor em determina-

do momento;

n dimensão instrumental  busca medidas para atacar as

causas dos problemas, apresenta característica

metodológica. Faz a articulação entre os dados técnicos e os

valores políticos;

n dimensão normativa  apresenta a relação entre as polí-

ticas, os valores e as práticas culturais e sociais prevalecen-

tes. Articula as políticas ao projeto mais global em curso na

sociedade, garantindo que, nas soluções concebidas para

os problemas, sejam respeitados e preservados os valores

demonstrados nas relações sociais, as quais se fazem pre-

sentes nas práticas cotidianas dos indivíduos e dos grupos.

Observa-se que se trata de processo em que a educa-

ção, as políticas e as reformas são aventadas como elemento funda-

mental na elaboração das propostas de mudança e inovação. São

valorizadas as capacidades de participação ativa dos indivíduos no

processo de desenvolvimento de políticas educacionais. Assim, num

contexto histórico em que se exige mudança, a educação está na

ordem do dia, com o desafio de discutir, avaliar e viabilizar a im-

plantação de políticas de reforma.

As reformas educacionais indicam, em primeiro lugar,

os projetos políticos, econômicos e culturais de um determinado

grupo social. Representam uma desestabilização no funcionamen-

to normal do sistema. O seu estudo consiste num meio valioso de

conhecimento acerca da realidade do sistema educacional como

tal, à medida que nelas fica manifesto o comportamento da totali-

dade daquele sistema e de seus componentes diante dos programas

que se tenta implantar (Sacristán, 1996, p. 51).

Quando se têm reformas, tem-se a implantação de ino-

vações. Tal situação altera o ânimo dos atores, fazendo surgir, por-

tanto, contradições, tensões, conflitos de interesse, apatia, descré-

dito, negativismo, percepção limitada em relação à problemática

como um todo (Lück, 1997, p. 1). Surgem interesses pessoais,

corporativistas, situacionais, locais e imediatistas, que se traduzem

em resistência à mudança. Reformar evoca movimento, e isso en-

contra ressonância na opinião pública e nos professores...

(Sacristán, 1996, p. 52).

As resistências aparecem de várias formas. Algumas

são mais agressivas, quando tentam submeter o responsável pelas

novas medidas a um verdadeiro processo de desmoralização, na

esperança de fazê-lo cair. Outras demonstram insegurança em rela-

ção ao inédito. A expectativa do novo aguça o preciosismo (Britto,

1991, p. 61). Tal postura causa muitos danos irreparáveis, uma vez

que impede ou prorroga a adoção das mudanças. Evidenciam-se

ainda resistências que podem ser consideradas conformistas, quando

indivíduos ou grupos aderem ou são guindados à abstenção, mes-

mo que esta resguarde sempre uma posição política.

O fato é que as resistências possuem alto teor de ex-

pansão. Elas se multiplicam e se estabelecem muitas vezes como se

as inovações não trouxessem contribuições a determinado contex-

to educacional. Daí decorre a necessidade de que o planejamento

das reformas parta de diagnósticos precisos da realidade e que ajus-

tem meios para o alcance de seus objetivos.

Assim sendo, percebe-se o significativo papel desem-

penhado pela gestão escolar no processo de implementação de polí-

116

Em Aberto, Brasília, v. 17, n. 72, p. 113-124, fev./jun. 2000.

ticas educacionais, em vista do que é importante levantar, descrever

e analisar como ocorre o desenvolvimento da experiência de inova-

ção no cotidiano escolar, considerando a necessidade de uma visão

estratégica na construção da teoria sobre gestão, visto que, muitas

vezes, o gestor, ao se deparar com situações de confronto, resistên-

cias, apatia e reatividade por parte dos atores, busca soluções sem,

no entanto, debruçar-se sobre o processo político, de modo que pos-

sa construir conhecimento. Resulta dessa situação a ausência de lite-

ratura descrita, sendo que cada gestor é obrigado a desenvolver ações

apenas a partir de sua própria intuição e formação administrativa

(Secretaria de Estado da Educação do Paraná, 1998, p. 2).

Com efeito, desafios são enfrentados pelo dirigente

neste processo. Há necessidade de promoção dos vários segmentos

da sociedade na configuração das políticas educacionais e na sua

implementação, em nome dos princípios democráticos de gestão.

Espera-se o comprometimento dos atores envolvidos no processo,

para que a chamada democratização tenha sentido, ou seja, para

que a autonomia e a profundidade democratizadora, com a chama-

da à participação, tenham sentido, todos os agentes que participam

da comunidade educacional devem ter algo com que comprome-

ter-se, que possam sentir como próprio (Sacristán, 1996, p. 71). É

a participação que gera compromisso e vice-versa. Trata-se ainda

de lidar com divergências, com interesses contraditórios e localiza-

dos; porém, procurando adquirir uma visão ampla, estratégica, do

todo e de orientação futura.

Propostas de inovação ou reforma educacional encon-

tram-se permeadas no cotidiano da gestão escolar. Contudo, muitos

embates são ainda observados e vivenciados, considerando a

pluralidade de propostas, a forma como são elaboradas, discutidas,

divulgadas, o entendimento e envolvimento dos profissionais que atu-

am no interior da unidade escolar, principalmente de seu dirigente,

dos professores, alunos, dos atores externos, dos formadores de opi-

nião e outros. O estudo desta realidade pode gerar conhecimento so-

bre os processos de mudança. Enfim, a qualidade das práticas escola-

res em todos os níveis deverá tornar-se fator definidor das decisões

estratégicas para as políticas do setor educacional. Do contrário, cor-

re-se o risco de continuar fazendo mais do mesmo que se tem feito

precariamente ou não nas últimas décadas (Silva, 1992, p. 356).

A política educacional atua sobre a educação, mas não

tem o domínio sobre ela, pois a educação com prática social ultra-

passa a escola e conseqüentemente atua e interfere nesta, já que sua

implementação dependerá das relações estabelecidas no cotidiano

escolar. A política educacional é capaz de projetar, de pensar e de

definir a formação das pessoas de que a sociedade necessita. Seus

objetivos é que definirão a sociedade que se está buscando e o ser

humano que a compõe. A política educacional canaliza a educação

para determinados fins específicos, ou seja, ...a política educacio-

nal é carregada de intenções, e são justamente as intenções o que há

de comum em todos os tipos de política educacional. Aprendendo a

ler as intenções de uma política educacional, você se torna capaz de

perceber que tipo de gente a sociedade está querendo, qual o projeto

de ser humano que nela predomina (Martins, 1993, p. 10).

Assim sendo, a política educacional é muito mais que

um conjunto de metas e planos setoriais ou de programas de gover-

no, pois faz-se presente e atua na subjetividade humana, na maio-

ria, na visão de cada um sobre o mundo, a sociedade, a escola. Não

basta, no entanto, quando da definição de políticas educacionais,

evidenciar apenas a sua ação sobre o processo de organização do

trabalho, ou em delimitar a forma com que os atores vão adquirir o

conhecimento necessário para a sua implantação, considerando que

pensar em política educacional é também pensar nos seres huma-

nos de hoje e do futuro, enfocando principalmente os aspectos so-

cial, cívico e individual (idem, p. 12).

O significado da política educacional

como expressão de poder do Estado

A educação, considerando todo o seu processo de de-

senvolvimento, acompanhado das mudanças sociais já explicitadas

anteriormente, apresenta características complexas voltadas à apren-

Em Aberto, Brasília, v. 17, n. 72, p. 113-124, fev./jun. 2000.

117

dizagem dos alunos, à formação dos professores, aos métodos

pedagógicos que exigem a formulação de objetivos e uma certa

direção para atingi-los. Estes aspectos devem contribuir signifi-

cativamente para a definição de uma política educacional. Esta

se processa onde houver intenções de, gradativamente, contri-

buir para a formação do jovem, pensando pelo grupo social que

a representa, ou seja, toda política educacional é estabelecida e

conduzida por meio de um exercício prático de poder.

Tradicionalmente, o poder é representado pelo Esta-

do, entendido como órgão supremo da sociedade e que, portanto,

deve ser governado por sábios, por um pequeno grupo portador de

habilidades específicas para administrar. Nesse entendimento, a

política educacional, além de ser formulada por um grupo restrito,

ainda objetiva a formação de determinado grupo portador também

de habilidades superiores o qual, na seqüência, definirá os desti-

nos desta mesma política educacional.

Como a política educacional tem sempre relação com

a estrutura de poder, influencia e será influenciada por forças de

ação política. Ela será originada tanto num amplo processo

participativo, em que todos os atores envolvidos com a tarefa peda-

gógica (gestor, supervisor escolar, orientador educacional, coorde-

nador pedagógico, professor, aluno, pais, comunidade) debatem e

opinam sobre como ela é, como deveria ser e a que fim deverá aten-

der, como poderá também originar-se da imposição de um peque-

no grupo que exerce o poder sobre a coletividade.

No caso da imposição, a gestão da política educacional

apresentará certamente um perfil antidemocrático, já que guarda para

si o monopólio para a decisão dos rumos da educação. A centralização

subordina-se a uma orientação inflexível e não sofre mutações confor-

me a dinâmica da realidade. Tal contexto impõem-se apenas pela di-

mensão da racionalidade e ...é a racionalidade o fenômeno que res-

palda o fato de comumente apenas um círculo restrito de pessoas, uma

elite, poder definir a política educacional... (Martins, 1993, p. 21).

A competência dos detentores do poder justifica a fal-

ta de participação daqueles que atuam no processo escolar. Nesse

entendimento, o Estado, comportando o saber de seus técnicos, é a

instância única e legítima capaz de tomar decisões coerentes, acer-

tadas e justas, já que a discussão com a maioria, nesse entendimen-

to, certamente gera desconforto e conflitos de interesse.

A ausência de participação dos atores envolvidos na

definição de política educacional e na sua gestão é justificada nor-

malmente pelo despreparo destes para uma vivência democrática.

Afirma-se ainda que os processos democráticos, se efetivados no

âmbito escolar, são vagarosos e ineficazes, devido também ao

despreparo de seus atores. Enfim, esta política estimula a ausência

de crítica e da dimensão criativa no âmbito escolar já que não há

participação na sua definição.

Sabe-se realmente que o processo democrático é len-

to, é construção coletiva, que conta com a história e a opinião de

cada ator envolvido e isso, certamente, quando pretende resultar

em compromisso e esforço coletivo, exige tempo.

Já a estrutura de poder, que considera a participação no

processo de decisão sobre a política educacional a ser adotada, pres-

supõe uma reorientação do exercício do poder: o reconhecimento da

descentralização de forças políticas e da autonomia da gestão esco-

lar. A escola torna-se, assim, muito mais representante da sociedade,

de seus interesses e necessidades do que agente do Estado.

A definição de uma política educacional democrática

garante a participação, o controle e o compromisso por parte da

gestão escolar em seus processos. As principais decisões são toma-

das em reuniões, e a comunidade escolar envolve-se na gestão

colegiada e conseqüentemente tem poder decisório sobre os rumos

de sua política educacional. O gestor escolar terá uma postura de-

mocrática e mediadora entre a instituição e a comunidade na qual

ela está inserida e o Estado.

A mudança planejada no contexto escolar

Mudar programas e práticas educativas tem sido a gran-

de preocupação de dirigentes políticos, os quais, freqüentemente,

118

Em Aberto, Brasília, v. 17, n. 72, p. 113-124, fev./jun. 2000.

exercem influência direta ou, muitas vezes, uma discreta pressão

sobre a maneira de conduzir a vida e o trabalho na escola.

Sabe-se que as reformas na estrutura educacional nem

sempre são suficientes para responder às exigências do contexto

social. Na verdade, a mudança pretendida no âmbito educacional

apela ainda às condições coletivas da criatividade nas escolas, em

vista do que a reforma se efetiva conforme entendimento e com-

prometimento dos atores por ela envolvidos, pois cabe a estes a

implementação da mudança. Neste contexto, surge, muitas vezes,

a impotência dos responsáveis pela reforma, quando observam, na

prática, o seu descumprimento. Diante disso, vê-se que as práticas

pedagógicas dos profissionais, as suas crenças e representações, as

suas atitudes face aos alunos e as aprendizagens escapam à lógica

do decreto (Hutmacher, 1992, p. 53).

Pode-se, no entanto, afirmar que uma política de re-

forma educacional é legítima quando conta com o envolvimento e

a participação dos atores que atuam nas escolas, pois, ...a renova-

ção das práticas não se decreta, a reflexão centra-se no lugar e no

papel dos profissionais e dos alunos nas escolas e, de modo mais

geral, na relação entre a parte e o todo, entre os actores e o sistema

(idem, p. 54).

O contexto educacional exige o entendimento sobre

as questões relativas à eficiência e eficácia dos procedimentos de

tomada de decisão no interior da escola. Considerando que a opção

por determinadas decisões partem de um processo mais amplo de

planejamento que envolve desde o diagnóstico da situação real, até

a execução e avaliação desta, evidencia-se a relevância do processo

de participação na discussão e implantação das mudanças.

Acredita-se que o processo de tomada de decisão no

interior da escola, referente principalmente à opção por reforma,

mudança e inovação em sua prática, não pode estar desvinculado

da proposta de ação colegiada, democrática e integrada, as quais

prevêem que a decisão a ser executada será decidida a partir da

participação dos envolvidos no processo de planejamento, pois

apenas assim poderá haver um verdadeiro compromisso de todos

no seu desenvolvimento. A participação de todos ou de sua repre-

sentação na elaboração da proposta compromete o envolvimento

destes no desenvolvimento e avaliação do programa.

A gestão escolar que pretende considerar procedimen-

tos participativos no processo de tomada de decisão reconsidera

suas funções, sua autonomia e inclui todos os atores como reais

participantes na organização do cotidiano.

Descrever o momento da implementação da reforma

no cotidiano da gestão escolar implica reconhecer que esta pode

representar tanto uma simples reprodução de objetivos previstos

em determinado programa, como também estabelecer um processo

de transformação mais amplo, consciente e comprometido com as ne-

cessidades de mudança. Cabe considerar que uma mudança será para

melhor ou não conforme o esforço ou a visão de cada um, ou seja: se

não houver engajamento nas bases, na escola, para que os objetivos de

mudança se efetivem, provavelmente esta tenderá ao fracasso.

A mudança planejada e decidida a partir de um pro-

cesso de tomada de decisão democrático, conforme descrito anteri-

ormente, é vista como um processo e não como um evento episódico.

São previstos ainda vários anos para a efetivação integral de uma

mudança. Segundo Glatter (1992, p. 146), este processo normal-

mente é dividido em três fases:

n iniciação: momento de introdução de novas idéias, bus-

ca de seu planejamento e apoio institucional. É a fase do

convencimento sobre as razões de reforma e a conquista de

parcerias visando à sua implantação;

n implementação: momento de operacionalização, de exe-

cução do planejamento;

n institucionalização: caracteriza-se pela estabilização das

mudanças, momento de transformá-las em normas e roti-

nas para que se integrem ao cotidiano escolar.

Em Aberto, Brasília, v. 17, n. 72, p. 113-124, fev./jun. 2000.

119

Obviamente, tal classificação não ocorre regularmen-

te ou linearmente, no entanto, é importante para a compreensão do

processo de mudança e de seus requisitos.

A inovação, entendida como uma planificação, delibera-

da, evidencia-se principalmente no momento da implementação. No

entanto, observa-se muitas vezes um hiato entre esta e a fase da plani-

ficação, considerando toda a diversidade característica das relações

escolares e destas com o Estado como propositor de reformas. Ocorre,

na fase da implantação da reforma, e não se pode negar, a coerção do

Estado ou do gestor, baseada na autoridade, no poder da hierarquia.

Tal procedimento, no entanto, provoca alheamento e descompromisso

dos atores envolvidos. Outro caminho persuasivo trata da negociação

e manipulação baseada principalmente nos apelos emocionais e inte-

resses pessoais. A persuasão racional e o argumento lógico surgem,

enfim, para compreender a mudança e a inovação na gestão escolar.

A gestão pode ser entendida como ação facilitadora na

estruturação, definição e implementação dos objetivos. Entende-se a

necessidade de escolas bem dirigidas e organizadas, orientadas por

uma gestão decisiva na busca da eficácia escolar, pois os professo-

res defendem uma atitude aberta e participativa, mas pretendem que

a direção defina orientações claras (Glatter, 1992, p. 47). Vê-se, no

entanto, que o desafio se encontra na combinação de uma liderança

forte com um processo participativo de tomada de decisão.

Identifica-se, assim, a relação da função da gestão na

eficácia escolar e na mudança e inovação, pois, a gestão relaciona-

se com a atividade de impulsionar uma organização, o que cria

grande identidade entre as teorias da gestão e as teorias da inova-

ção (idem, p. 148).

Conhecer os fatores relacionados com a eficácia esco-

lar não significa automaticamente introduzi-los na escola. Outros

fatores surgem no processo bem-sucedido de introdução de mu-

danças planificadas quais sejam:

grande sensibilidade da direção em relação aos processos

de aperfeiçoamento, nomeadamente em relação à gestão da

inovação; sistema de valores orientado em termos de obje-

tivos educacionais, sociais e comunitários; interação e co-

municação intensivas entre indivíduos e grupos, factor essen-

cial aos processos de mudança bem sucedidos; planificação

e ação colaborativa entre actores internos e externos à orga-

nização escolar (Glatter, 1992, p. 148).

Torna-se necessário compreender a dinâmica que

permeia os processos de mudanças, pois, no início, normalmente,

é acompanhada de incertezas e ansiedade e seu desenvolvimento

exige da gestão escolar novas competências, valores, significados.

A gestão escolar na implementação

de mudança

A tendência no modelo de gestão escolar democrática

vem orientando os dirigentes educacionais no que se refere à quali-

dade da aprendizagem dos alunos, de modo que conheçam a sua

realidade, a si mesmos e as condições de enfrentamento dos desafios

do dia-a-dia, tarefa esta que exige o envolvimento de todo grupo so-

cial no sentido de unir esforços para a efetivação dos objetivos apon-

tados. Assim sendo, é possível depreender que a gestão já pressu-

põe, em si, a idéia de participação, isto é, do trabalho associado de

pessoas analisando situações, decidindo sobre seu encaminhamen-

to e agindo sobre elas em conjunto (Lück et al., 1999, p. 15).

Participar significa atuar conscientemente em deter-

minado contexto, neste caso, de reforma educacional, observando

e comprometendo-se com o poder de influência na determinação

das ações, na sua implementação e avaliação, pois ...toda pessoa

tem um poder de influência sobre o contexto de que faz parte, exer-

cendo-o independentemente da sua consciência desse fato e da di-

reção e intenção de sua atividade (Lück et al., 1998, p. 17). Nesse

sentido, torna-se evidente que numa dada situação, uma realidade

não é transformada apenas por sua determinação a partir de leis,

decretos ou programas. É importante e necessário que a gestão es-

120

Em Aberto, Brasília, v. 17, n. 72, p. 113-124, fev./jun. 2000.

colar promova um clima propício à participação das pessoas, dos

professores, dos alunos, dos pais e dos demais membros da comu-

nidade, no processo de implementação de uma reforma educacio-

nal. Cabe considerar a experiência de cada membro da comunida-

de escolar, seus conhecimentos específicos, suas necessidades e

anseios no que se refere ao desenvolvimento da instituição escolar

e dos seus próprios interesses, é um espaço onde cada um sente

que faz parte do grupo.

A participação da gestão escolar no processo de

implementação das mudanças pode ser influenciada por diferentes

teorias de gestão organizacional. Conforme Lück et al., (1998,

p. 20) A teoria administrativa ou modelo cognitivo propõe que a

participação aumenta a produtividade ao disponibilizar, para a to-

mada de decisão, estratégias e informações mais qualificadas, pro-

venientes de áreas e níveis organizacionais diferentes. A teoria das

relações humanas ou modelo afetivo, ...estabelece que os ganhos

de produtividade são o resultado da melhoria da satisfação das pes-

soas e da sua motivação. Ambas as teorias, de base psicológica,

consideram a importância da satisfação do pessoal escolar no que

tange à produtividade do seu trabalho, ou seja, quando todos os

membros do cotidiano escolar compartilham com o processo de

tomada de decisão sobre os rumos da ação escolar, sentem suas

necessidades psicológicas preenchidas e passam a atuar como ato-

res e colaboradores deste cotidiano repleto de desafios e exigências

de mudança, o que resulta em maior responsabilidade na avaliação

dos resultados. Entende-se, no entanto, que ...a qualidade pedagó-

gica se torna o código de ética que inspira cada um dos professo-

res (Lück et al., 1998, p. 22).

Ainda no que se refere aos modelos de gestão que in-

fluenciam o papel da gestão na implementação das mudanças no

cotidiano escolar, são apontados por Lück et al. (1998, p. 23):

O modelo de democracia clássica [o qual considera que] o

valor da participação não está diretamente relacionado à

produção ou à satisfação do funcionário, mas à

institucionalização e preservação da ação e dos direitos

democráticos na sociedade como um todo. O modelo de

consciência política percebe a participação no ambiente de

trabalho como uma forma de desenvolver a consciência de

classe em favor da luta pelo socialismo, [e busca estabele-

cer] espaços de participação como manifestação da vonta-

de de grupos ou classe social.

Tais modelos contrastam com a perspectiva psicoló-

gica de gestão quando consideram menos a satisfação das pessoas

e mais a garantia dos direitos civis e a manifestação de grupos ou

classe social. A gestão escolar que pretende desenvolver o perfil

da gestão democrática na escola,

apóia suas ações tanto no esta-

belecimento das prioridades do âmbito escolar, nos interesses e

necessidades de seus alunos como também na promoção de um

clima escolar motivador. Entretanto, cabe considerar ...que a

motivação, o ânimo e a satisfação não são responsabilidades ex-

clusivas dos gestores. Os professores e os diretores trabalham jun-

tos para melhorarem a qualidade do ambiente, criando as con-

dições necessárias para o ensino e a aprendizagem mais eficaz, e

identificando e modificando os aspectos do processo do trabalho,

considerados adversários da qualidade do desempenho (Little,

apud Lück et al., 1998, p. 26).

O clima escolar centra-se principalmente na percep-

ção dos atributos organizacionais, ou seja:

a) diferenciam uma dada organização, podendo considerar-

se que cada escola é susceptível de possuir uma personali-

dade própria, um clima específico; b) resultam dos com-

portamentos e das políticas dos membros da organização,

especialmente da direção, uma vez que o clima é causado

Entende-se gestão democrática como partilha do poder e participação no proces-

so de tomada de decisão que diz respeito aos objetivos da escola e às formas de

alcançá-los.

Em Aberto, Brasília, v. 17, n. 72, p. 113-124, fev./jun. 2000.

121

pelas variáveis físicas (estrutura) e humanas (processo); c)

são percepcionadas pelos membros da organização; d) ser-

vem de referência para interpretar uma situação, pois os

indivíduos respondem às solicitações do meio ambiente de

acordo com a sua percepção do clima; e) funcionam como

um campo de força destinado a dirigir as atividades, na

medida em que o clima determina os comportamentos

organizacionais (Brunet, 1992, p. 126).

Tal contexto indica que a gestão da mudança e da ino-

vação refere-se ao modo de gestão de recursos humanos, ou seja, o

clima escolar é fator de desenvolvimento de seres humanos, o qual

é construído a partir das percepções e entendimentos dos atores

escolares, quanto às práticas de políticas públicas no cotidiano es-

colar. Assim sendo, se o clima demonstrar característica participativa

e aberta a mudanças, haverá estímulo no desenvolvimento de pro-

gramas de reforma e aperfeiçoamento.

A intensidade da força dos atores escolares na condu-

ção de determinados objetivos desencadeia situações de consenso

e sentido às novas aquisições, as quais passam a corroborar na con-

secução destes mesmos objetivos.

Por esse entendimento, a participação do indivíduo no

processo de tomada de decisão na organização escolar, torna-se al-

tamente produtiva e influencia diretamente a atuação dos profes-

sores e dos alunos. São os seres humanos que garantem a integração

e a cooperação nas ações do cotidiano escolar, sendo que ...o enga-

no da teoria da máquina da organização é a suposição de que as

pessoas são ferramentas para a realização de um determinado pro-

pósito e de que seu trabalho pode ser planejado sem consideração

à variabilidade e reatividade humanas (Katz, Kahn, 1974, p. 140).

Enfim, cabe considerar a interdependência entre

determinantes do contexto escolar de reforma e as pessoas que o

compõem e são responsáveis por sua implementação, ou seja, ne-

nhum planejamento organizacional pode prever todas as contin-

gências dentro de suas próprias operações; nenhum pode anteci-

par, com precisão, todas as mudanças no meio ou controlar perfei-

tamente a variabilidade humana. Os recursos das pessoas para ino-

vação, para cooperação espontânea, ...são, por isso, vitais para a

sobrevivência e a afetividade da organização (Katz, Kahn, 1974,

p. 382). Certamente, cabe ao gestor escolar e aos demais atores do

cotidiano escolar, contribuir para a implementação das mudanças,

ajudando a criar um clima favorável na comunidade que cerca a

escola. Trata-se de um clima em que cada um percebe que tem

responsabilidade por suas próprias ações e sentimentos. Refere-se

ainda à abertura de espaço na gestão escolar para que cada ator

demonstre o que pode fazer, expresse o valor daquilo que sente e

pensa e ainda expresse aquilo que é como cidadão.

A implementação da reforma educacional revela que a

mudança exige um trabalho profundo daqueles que buscam ser agen-

tes de transformação. O fato é que o salto de um estado para outro

assusta muito os que não encontram em si mesmos a capacidade de

mudar internamente. E pode-se afirmar, ainda, que não se trata ape-

nas de uma questão de cursos, reuniões ou treinamentos. Na verda-

de, a mudança está fundamentada nos valores dos indivíduos que

compõem o contexto escolar, pois se procuramos mudar através de

podar os galhos, podemos criar temporariamente a ilusão de que algo

mudou. Porém, os mesmos galhos de antes logo começam a crescer

de novo. Se queremos mudar uma árvore, temos que mudar a se-

mente. Semente de manga não dá maçã (ODonnell, 1994, p. 20).

Mudar, certamente não significa apenas melhorar o que

já existe, mas transformar a forma de pensar e abrir espaço para o

futuro. Entretanto, é a postura adotada no cotidiano da gestão esco-

lar, diante das pressões e tendências no processo de implementação

da política de reforma, que determina seu sucesso ou fracasso. São

os atores que compõem a gestão escolar que realizarão o plano de

reforma, com seus desafios e ameaças. Para tanto, o plano de mu-

dança deve ser claro e conhecido pelos atores que o implementarão,

evitando as atitudes de medo, insegurança e desconfiança (Idem,

p. 43). Evidencia-se, assim, total conexão de interdependência em

qualquer processo que se pensa em melhorar.

122

Em Aberto, Brasília, v. 17, n. 72, p. 113-124, fev./jun. 2000.

A ética do trabalho vem propondo expectativas mais

elevadas, quanto ao que o trabalho pode e deve fazer. O profis-

sional que atua no cotidiano escolar quer ...prosperar no traba-

lho, e não apenas sobreviver; quer ser tratado pelo gestor como

colaborador, e não como subordinado; quer participar do plane-

jamento organizacional, e não receber de vez em quando parte

das informações como uma concessão especial do gestor

(Spitzer, 1997, p. 26). Tal afirmação exige o redimensionamento

do papel da gestão escolar, quando esta se torna alvo de mudan-

ça e inovação, as quais dependerão da atuação e envolvimento

de seus atores. Cabe apoiar a gestão escolar que considere de

forma participativa o trabalho de cada um, sua responsabilidade

pelos compromissos assumidos e pelo desenvolvimento dos pro-

gramas de mudança.

Finalmente, pode-se considerar que o envolvimento

é o determinante no que se refere à promoção da transformação

da prática que se realiza no cotidiano escolar e na articulação da

comunidade escolar com o sistema de ensino e ainda o que move

a negociação da gestão escolar em seu ambiente interno e externo

e com o sistema no processo de implementação de política de

reforma educacional é o envolvimento. Cada vez mais, institui-

ções escolares compreendem que envolver os atores do cotidiano

no planejamento, além de produzir melhores resultados, apresenta

características motivacionais importantes. Nesse sentido,

... dirigentes de escola ao redor do mundo estão descobrin-

do que os modelos convencionais de liderança não são mais

adequados. As escolas atuais necessitam de líderes capazes

de trabalhar e facilitar a resolução de problemas em grupo,

capazes de trabalhar junto com os professores e colegas,

ajudando-os a identificar suas necessidades de capacitação

e adquirir as habilidades necessárias e, ainda, serem capa-

zes de ouvir o que os outros têm a dizer, delegar autoridade

e dividir o poder (Lück et al., 1998, p. 34).

Trata-se ainda de investir sempre na necessidade e

continuidade da inovação, pois, do contrário as forças naturais da

inércia provocarão o seu desaparecimento (Weindling, apud Glatter,

1992, p. 146).

Palavras finais

A intenção de democratização das práticas escola-

res vem sendo enfocada de diversas formas: como a implanta-

ção de práticas de gestão participativa; como acesso e perma-

nência na escola, acompanhados da busca de maior qualidade

do ensino e, mais amplamente a partir da compreensão da natu-

reza da instituição escolar e da sua função social. Entretanto,

buscar o verdadeiro significado da democratização da escola

pública e de sua gestão, em especial, é partir da análise e do

entendimento da natureza e função da escola, bem como do

movimento interno e externo que ela realiza em função da sua

finalidade socioeducativa. Refletir, no entanto, sobre o trabalho

da gestão escolar no processo de implementação de políticas

públicas de reforma educacional, representa a inscrição desta

no amplo processo de democratização da escola. Requer pensar

sobre a noção do cotidiano escolar como categoria que funda-

menta o processo de organização, efetivação e avaliação da pro-

posta de reforma.

O entendimento do cotidiano e, em particular, do coti-

diano escolar, é essencial na formulação de política de reforma edu-

cacional. É fundamental a compreensão de como a escola desem-

penha suas ações nas relações sociais que se travam no dia-a-dia da

prática escolar. Torna-se claro, também, que é do cotidiano escolar

que se manifestam os fenômenos facilitadores ou impedidores das

mudanças na instituição escolar, constituindo-se como espaço so-

cial autônomo, em parte, e relacionado com a estrutura e movi-

mento social. Depreende-se que a autonomia da escola é, até certo

ponto, impedida, devido a políticas conflitantes e centralizadas,

gerando impasses para a gestão democrática.

Em Aberto, Brasília, v. 17, n. 72, p. 113-124, fev./jun. 2000.

123

O cotidiano de cada escola manifesta-se, portanto, atra-

vés das relações e de diferentes encaminhamentos, entre os diver-

sos atores que o constituem. Cabe então perceber que prestar aten-

ção ao movimento da escola no seu dia-a-dia é trazer à cena o seu

cotidiano, ou seja: formas de trabalho traduzidas em gestos, ritos,

estilos, dificuldades, etc. (Santiago, 1997, p. 70).

Com efeito, a apreensão e análise do cotidiano da es-

cola pública, num contexto de reforma educacional, requer atitude

de reflexão coletiva permanente, por parte de todos os atores que

compõem o corpo da escola, em especial do gestor escolar, em dire-

ção às intenções e à consecução destas reformas por parte daqueles

que são responsáveis pela condução da mudança. Exige-se da

gestão escolar, quando da implementação de política de reforma

educacional, conhecimentos e saberes específicos voltados aos

processos de tomada de decisão, à gestão escolar participativa,

envolvendo negociação e conquista dos atores do contexto esco-

lar, ao enfrentamento das resistências, bem como de ousadia

coletiva que se traduz na prática cotidiana a ser construída e

reconstruída dentro e fora da escola. Há, no entanto, necessida-

de de que os gestores estejam capacitados para o seu trabalho na

ótica da gestão compartilhada, participativa, democrática para

que saibam negociar, exercer liderança democrática e ainda man-

ter um processo de comunicação aberto.

Assim sendo, o contexto social e democrático e a busca

pela gestão democrática da prática escolar e, portanto, da política de

reforma educacional, exprime-se na participação de seus atores na

tomada de decisão a respeito das inovações, mudanças e reformas

pretendidas pelo Estado. Evidencia-se, assim, que aos sistemas de

ensino cabe planejar suas ações e adequar seus procedimentos no

que se refere à definição de políticas educacionais, visando abrir

espaço para a participação do segmento escolar.

Tal participação pressupõe o conhecimento do conteú-

do para o qual a reforma se dirige. Exige-se, assim, larga e ampla

interpretação da gestão escolar e desta com o Estado no

enfrentamento do confronto dos grupos de interesses. Torna-se pri-

mordial uma visão clara e significativa das possibilidades de reali-

zação da reforma e dos seus possíveis resultados, pois, tais aspec-

tos permitem ao gestor realizar interpretações largas de significado

e abrangentes, e uma vez que as interpretações são indissociáveis

das ações, estas se tornam igualmente largas e abrangentes (Lück

et al., 1999, p. 85).

A caminhada, enfim, é longa, desafiadora, quando se

trata de um processo de reforma educacional num contexto de ges-

tão democrática. É uma questão política e institucional que exige a

vigência de relações de colaboração recíproca entre os envolvidos,

através de uma ação competente e orientada em determinada dire-

ção, a qual considera tanto as condições concretas do cotidiano

escolar quanto o contexto social em que se encontra a escola.

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125

Em Aberto, Brasília, v. 17, n. 72, p. 125-140, fev./jun. 2000.

No momento em que o planejamento assume tão im-

portante destaque, como um dos elementos essenciais da gestão

educacional, é minha pretensão trazer para o debate questões

imbricadas com a sua concepção e com a forma como ele foi in-

corporado ao desenvolvimento educacional. Assim, ao leitor, fa-

miliarizado com a utilização do planejamento como instrumento

de gestão, convido a efetuar comigo uma incursão pelos cami-

nhos da história e da filosofia, na busca de uma nova maneira de

compreendê-lo e, conseqüentemente, introduzi-lo como elemento

de reflexão, de organização e de participação na construção da qua-

lidade do processo educacional.

Estabelecendo as bases para a reflexão

Iniciarei partindo do pressuposto de que o planejamen-

to como instrumento racional de controle social tem a sua história

passível de ser assimilada numa perspectiva de História da Razão.

Por ser permanentemente manifestação da racionalidade técnica, o

planejamento acaba por se constituir fundo e forma da racionalidade

do nosso século.

Esta tarefa parece tornar-se um pouco menos árdua, a

partir da busca de respaldo na obra de François Châtelet Uma His-

tória da Razão (1994). Nesta obra encontrei o eixo norteador de

análise e (re)conheci o núcleo de idéias que compõem o quadro de

referências necessário para a associação da História do Planejamento

à História da Razão.

Em entrevistas concedidas à Émile Noël, Châtelet tra-

ça uma história da razão ocidental, partindo de um traço

constitutivo do nosso tempo: a racionalidade técnica, a do mundo

industrial (Châtelet, 1994, p. 11).

Na introdução da obra feita por Jean-Toussaint

Desanti, este pensador nos convida a um passeio pelos textos de

Châtelet que, para ele, mantêm a característica de palavra viva.

Assim nos lembra que Châtelet recusou-se a ser espectador dos

acontecimentos (idem, p. 8), neles interferindo como sujeito que

O Planejamento como

Instrumento de Gestão

Educacional: uma análise

histórico-filosófica

Maria Amelia Sabbag Zainko

Doutora em Educação pela Universidade Estadual Paulista (Unesp)

de Marília; professora e pesquisadora do Programa de Mestrado em

Educação e diretora-geral da Faculdade de Educação da Pontifícia

Universidade Católica do Paraná (PUC-PR).

126

Em Aberto, Brasília, v. 17, n. 72, p. 125-140, fev./jun. 2000.

pensa e que, portanto, toma partido e luta. Ainda, segundo Desanti,

neste livro Châtelet

nos conta algo como uma história da racionalidade, que ain-

da vivemos, desde as origens gregas, através de suas crises,

suas revoluções, suas tensões e também seus impasses, que

são, contudo, em cada oportunidade, sempre superadas. De-

cididamente, esse demônio gosta da luz. Mas, acima de

tudo, gosta de dá-la de presente. E era bem com esse espíri-

to que Châtelet amava e praticava a História. Dizem que a

Matemática é a irmã gêmea da Filosofia. A História tam-

bém, por aquilo que oferece para ser compartilhado: o ca-

minho, o longo percurso, as promessas do futuro que vi-

vem nas pegadas do passado, embora meio desfeitas e par-

cialmente esquecidas (Châtelet, 1994, p. 9).

Toda rememoração é apropriação, germe do pensamen-

to que se abre para um futuro necessário (idem, p. 9).

Respondendo à questão de Émile Noël: a razão é ine-

rente ao pensamento ou foi inventada? Châtelet parte da idéia de

que se pode falar de uma invenção da razão e busca situar seu ra-

ciocínio desde a Grécia antiga com Sócrates, Platão e Aristóteles.

Na sua análise, estabelece a definição de idéia como

uma essência. Valendo-se de definição de Spinoza, conceitua es-

sência como aquilo sem o qual uma coisa não seria o que ela é

(idem, p. 41). Ela é o núcleo a partir do qual podem desenvolver-se

múltiplas variações.

Com Platão e sua filosofia, surge a distinção entre es-

sência e aparência, e Châtelet enfatiza que durante o período medi-

eval os filósofos cristãos explicarão que Deus, quando criou o

mundo, tinha no seu entendimento, no seu espírito, essências eter-

nas a partir das quais criou o que chamamos hoje criação, isto é, o

mundo das aparências (idem, p. 49).

Aristóteles, diferentemente de Platão, pensa que não é

assim que se deve apresentar as coisas, se o que se quer é uma filoso-

fia ativa, e desenvolve o seu raciocínio na linha de um empirismo,

baseado na máxima de que para aprender é preciso fazer.

Com uma atitude de experimentalista, Aristóteles se

inscreve em uma tradição relativamente nova, a dos engenheiros,

dos médicos, dos físicos, que se baseiam na experiência para cons-

truir os enunciados. Desse ponto de vista, Aristóteles é surpreen-

dentemente moderno (Châtelet, 1994, p. 50).

A partir de um salto de quase 20 séculos, no tempo,

Châtelet vem analisar o diálogo que a filosofia trava com a ciência

da natureza, cujos expoentes são Copérnico, Galileu e Descartes.

Sua ênfase recai em Descartes que, com sua teoria do

Cogito, provoca uma revolução filosófica que dá sustentação à ori-

gem intelectual do mundo moderno.

Suas Meditações Metafísicas estabelece que na ori-

gem deste Mundo, que é pensamento puro e matéria pura, há Deus,

todo poderoso e benevolente criador do mundo segundo leis sim-

ples (idem, p. 65).

Esta afirmação é peça fundamental para a sustenta-

ção da física de Galileu, que considera a matemática como a lin-

guagem da racionalidade integral, de tal sorte que a perfeição

divina exige que o próprio Deus escreva em linguagem matemá-

tica ao criar o mundo. Na administração do sistema proposto

por Galileu, Descartes, que é considerado o Pai da

Modernidade, continua afirmando de forma bastante clara que

a existência de Deus é um dado da luz natural e não da luz

sobrenatural. É a razão que demonstra a existência de Deus

(idem, p. 67).

Com a evolução do mundo pelos grandes descobrimen-

tos, com a Reforma, com o impulso das ciências e das técnicas que

revolucionaram o tecido social e, conseqüentemente a racionalidade,

a filosofia se vê às voltas com novos conceitos políticos.

Nesta nova etapa, surgem os estudos de Maquiavel,

Bodin, Hobbes e Locke, que vão desempenhar na história das idéias

um importante papel na definição do Estado, nos direitos humanos,

no conceito de liberdade, de igualdade e de contrato social.

127

Em Aberto, Brasília, v. 17, n. 72, p. 125-140, fev./jun. 2000.

Com Kant, no século XVIII, considerado o século dos

filósofos que se opõem não só aos teólogos, mas também aos

metafísicos, vamos reencontrar pessoas que só confiam na experi-

ência, que se interessam pela ciência teórica, pelas técnicas, pela

vida cotidiana, pelas transformações dos costumes (Châtelet, 1994,

p. 88), enfim, pessoas mais próximas da realidade.Nesta categoria

de filósofos, situam-se Hume, Voltaire e Vico.

Para Kant, na Crítica da Razão Pura,

Embora para esses três elementos ela tenha fontes de co-

nhecimento a priori que, à primeira vista, parecem ultra-

passar os limites da experiência, uma crítica completa

nos convence, entretanto, de que ... todo conhecimento

humano começa com intuições, eleva-se até conceitos e

termina com idéias. Toda razão, no uso especulativo,

nunca pode, com esses elementos, ir além do campo da

experiência possível e de que o próprio destino desse

poder supremo de conhecer é (...) acompanhar a natu-

reza até naquilo que ela tem de mais íntimo (...) sem nunca

sair dos seus limites, fora dos quais só há, para nós, um

espaço vazio (idem, p. 98).

Châtelet atribuiu a Kant o título de pensador da

modernidade, porque entende que ele é o filósofo que funda o pen-

samento experimental e, conseqüentemente, o racionalismo crítico.

Ele nos mostra que o pensamento humano deve re-

nunciar à idéia que, no fundo, estava na origem do projeto platôni-

co: construir um saber absoluto. Não existe saber absoluto. Todo

saber é relativo à estrutura do homem (idem, p. 99).

Kant nos assegura que a realidade existe fora do pen-

samento humano. A coisa em si existe.

A sua afirmação de que só a ciência pode desenvolver

enunciados verificáveis e que, portanto, só ela produz enunciados

verdadeiros, poderia aproximá-lo do pensamento positivista de

Augusto Comte. Porém, a diferença entre os dois pensadores está

no fato de que produzir enunciados verdadeiros não é fornecer a

totalidade da verdade.

Por outro lado, a perspectiva de Augusto Comte de que

a metafísica morreu, porque a ciência a matou, não é verdadeira,

pois mesmo com os progressos científicos, os filósofos e os cientis-

tas continuam desenvolvendo metafísicas ou ontologias.

O projeto kantiano  que se desenvolveu no século das

Luzes, de tal sorte, a ser ele próprio um Aufklärer, um pensador das

luzes como Voltaire, Rousseau, Diderot e dAlembert, considerados pen-

sadores militantes  tem como objetivos, além da fundamentação das

ciências experimentais, dar à humanidade um esquema para sua ação.

Ao enunciar esse programa, Kant retoma a idéia de alguns

pensadores do século XVIII, que desejariam reunir todos os

homens de boa cultura, de boa moral, todos os homens de

reflexão e de progresso, em torno de uma perspectiva de

salvação, fundada sobre a luta contra o obscurantismo e a

miséria (Châtelet, 1994, p. 106).

Tal perspectiva tinha por objetivo reuni-los em torno

de uma outra forma de razão: a razão prática.

Ao esforço e ao pensamento de Kant, impõe-se um

outro vulto confrontando filosofia e história: Hegel. Em Hegel,

a idéia de progresso intelectual e material, herdada da Ida-

de das Luzes, é radicalizada por um acontecimento maior, a

Revolução Francesa. Os governantes e os povos compreen-

dem, à custa do sofrimento, o seu destino histórico. Hegel

formaliza esse acontecimento. Tenta construir o saber que

torna inteligível o dever da humanidade de organizar o seu

presente sob os auspícios da razão (idem, p. 106).

Por isso, constitui uma síntese de todo o saber filosófi-

co passado, reunindo em seus textos as descobertas feitas pelo pen-

samento moderno.

128

Em Aberto, Brasília, v. 17, n. 72, p. 125-140, fev./jun. 2000.

Uma vez que Châtelet continua sua história da razão

trazendo para a reflexão a proposta do marxismo, a partir do enten-

dimento de que só há uma ciência, a ciência da história, e um só

pressuposto, o homem empírico (Châtelet, 1994, p. 133), e a idéia

do futuro da filosofia calcada em breves análises sobre o pensa-

mento de Nietzsche e Freud, é importante estabelecer um corte para

apreciar de forma mais aprofundada o próprio sentido de história

e, a partir dele, refletir sobre a história do planejamento no plano

da história das idéias.

Para tal, é necessário desde logo trazer à luz a distin-

ção que Hegel faz dos dois significados do termo história.

Ao afirmar que o termo história une o lado objetivo e o

lado subjetivo, Hegel estabelece para ela o significado tanto de his-

tória rerum gestarum, quanto de res gestae. Este termo (res gestae)

refere-se às coisas feitas, ao processo histórico objetivo; aquele

(rerum gestarum), ao processo subjetivo, à narração das coisas fei-

tas (Hegel, 1967, p. 54-55).

Destacando, para efeitos da análise pretendida, duas

correntes de pensamento de filósofos modernos como Comte e Hegel

 o positivismo e o idealismo , não posso me esquecer que ambas

comportam concepções opostas à história, orientadas por modelos

também opostos ao conhecimento.

Segundo Cunha (1981), a concepção positivista da ci-

ência da história  elaborada em princípios do século XIX, por

Humboldt, Fustel de Coulanges, Acton e Ranke , entende que a

história, no sentido de res gestae, existe objetivamente, em termos

ontológicos e gnoseológicos, como uma estrutura dada de uma vez

por todas. O expoente máximo da concepção positiva, Ranke, rea-

gindo contra a história moralizante que imperava nas primeiras

décadas do século passado, defendia que o historiador deveria

mostrar o sucedido como efetivamente sucedeu, uma expressão

tomada como lema por toda uma escola. Mas, sem se libertar de

uma referência teológica, acreditava que a Divina Providência cui-

daria do significado da história se ela cuidasse dos fatos (como efe-

tivamente ocorreram). Na mesma direção, Acton orientava os cola-

boradores da primeira Cambridge Modern History para que sua

narração da batalha de Waterloo fosse de tal forma objetiva, que

satisfizesse a ingleses, franceses, alemães e holandeses (Carr, 1976).

Essa concepção de cunho mecanicista coloca o objetivo

do conhecimento (a história como res gestae) como um produto pron-

to e acabado que atua sobre o sujeito/historiador, imprimindo sua

cópia fiel, só perturbada pelas diferenças individuais ou genéticas.

A sociedade, cuja história se procura elaborar, é vista

como um todo harmonioso do qual se afasta toda negatividade, a

não ser como desvio.

O verdadeiro sentido do termo positivo, utilizado por

Augusto Comte para denominar essa corrente de pensamento, está na

oposição às perigosas teorias negativas, críticas, destrutivas,

dissolventes, subversivas, em uma palavra  revolucionárias  da filo-

sofia das Luzes, da Revolução Francesa e do Socialismo (Lowy, 1975).

Nessa concepção de história, o papel do historiador

resume-se ao de um colecionador de fatos. A história (como histó-

ria rerum gestarum) nasceria espontaneamente da colheita e da

ordenação de um número suficiente de fatos bem documentados.

Para Renato Janine Ribeiro (apud Ghiraldelli Júnior,

1994, p. 22), termina no século XVIII uma idéia de história en-

quanto elenco de exemplos.

A história exemplar, de acordo com ele, é o alimento

da reflexão sobre as paixões, reflexão que tem na corte, seu melhor

laboratório. É a história que não se importa se sucedeu o fato nar-

rado mas, importa-se sim, se dele pode extrair uma regularidade

importante para o conhecimento do homem, ou uma lição signifi-

cativa para nossa conduta.

Essa idéia de história, lembra ele, perde terreno quan-

do os historiadores não somente passam a adotar o trabalho de pes-

quisa rigorosa, com preocupação com as fontes, mas principalmen-

te, quando o homem passa a ser considerado historicamente, isto é,

passível de mudanças e que na definição de acontecimento se con-

sidere o estar marcado pela mudança, pela novidade (Ribeiro, 1993,

apud Ghiraldelli Júnior, 1994).

129

Em Aberto, Brasília, v. 17, n. 72, p. 125-140, fev./jun. 2000.

Planejamento, manifestação

da racionalidade instrumental

A associação pretendida não pode prescindir da visão

de Nietzsche, cujas justificações teóricas marcam verdadeiramente a

transição entre razão clássica e a situação na qual nos encontramos.

A relação da ciência e da técnica, hoje, não é a mesma que

aquela que existia no tempo de Descartes. No tempo de Des-

cartes, os progressos foram tão fulgurantes que se podia

pensar que a técnica era sempre benéfica e que o domínio

da natureza não tardaria. Ora, nosso século revelou (...) que

a ciência está cada vez mais submetida às exigências técni-

cas e que isso se reflete na sua capacidade de invenção

(Châtelet, 1994, p. 151).

Na linha de pensamento que venho desenvolvendo,

uma história do planejamento da educação orientada pelo

positivismo apenas daria continuidade ao que fizeram Betty Mindlin

Lafer (1970), que colecionou artigos sobre a história do planeja-

mento no Brasil, ou Robert Dalland (1968) que, a partir dos docu-

mentos disponíveis, analisou de forma fragmentada a estratégia e o

estilo do planejamento brasileiro.

Numa concepção oposta ao modelo mecanicista do

positivismo, o idealismo defende um papel ativo para o sujeito que

conhece, o qual percebe o objeto do conhecimento como sua pro-

dução. Neste modelo ativista, o objeto do conhecimento tende a

desaparecer, ao mesmo tempo em que o sujeito que conhece cria,

no processo de conhecimento, a realidade.

Na análise em pauta, a história do planejamento parti-

ria de um modelo idealizado de planejamento, modelo este situ-

ado no passado, no futuro ou mesmo no presente.

No pensamento sobre o planejamento no Brasil, há

importantes estudos dentre os quais se destacam os de Ianni, Baia

Horta, Calazans, Cardoso e Pereira que, não obstante abordarem

paradigmas de valor, têm sido insuficientes para aclarar questões

imbricadas à própria evolução desse processo de controle social.

Embora seja perceptível uma certa sensibilidade pela

História, por parte dos que se dedicam a estudar os fenômenos edu-

cacionais, assim como a evolução dos acontecimentos na área da

formulação dos planos e da política educacional, as dificuldades

relacionadas com a documentação, fontes, historiografia e arqui-

vos históricos em condições de pleno uso, trazem empecilhos para

o conhecimento e o conseqüente enfrentamento dos problemas

próprios de uma formação social.

É com Adam Schaff (1977), em História e Verdade, que

vamos ter uma visão de Hegel como o precursor do presentismo e

de Benedetto Croce como o pai dessa nova concepção:

O que em Hegel não é mais do que idéias deixadas em esbo-

ço, sem laços de coerência com a totalidade da sua obra,

torna-se em Croce um sistema coerente de reflexões idea-

listas sobre a história, fazendo deste filósofo o pai espiritu-

al do presentismo inteiramente baseado na tese de que a

história é o pensamento contemporâneo projetado no pas-

sado (Schaff, 1977, p. 103).

Para Croce, a história (enquanto res gestae) é história

do espírito, o qual se faz transparente a si mesmo como pensamento

na história (enquanto história rerum gestarum). Um fato é histórico

quando é pensado, pois nada existe fora do pensamento. Por outro

lado, fato não-histórico seria um fato não pensado, logo inexistente.

Além do pensamento não há coisa alguma: o objeto natural torna-se

um mito quando afirmado como objeto (Croce, 1920).

Assim concebida, não se poderia dizer que existe uma

história, mas várias, tantas quantas forem os espíritos que as criam.

Não só cada época teria sua própria visão da história  sua própria

história  como cada nação, cada classe social, cada historiador.

Dessa maneira, uma história do planejamento da edu-

cação elaborada com base na concepção idealista ou de acordo com

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Em Aberto, Brasília, v. 17, n. 72, p. 125-140, fev./jun. 2000.

a concepção positivista não atenderia às exigências do trabalho cientí-

fico. Porque, segundo Cunha (1981), os idealistas, desprezando a for-

ça da realidade, privilegiam o papel do historiador na confirmação do

passado e, os positivistas, por sua vez, empenhados em dissimular as

contradições sociais e em elidir o papel do pensamento como força

social (no fundo, esconder a própria luta de classes) tentam impor ao

historiador uma visão unilateral dos fatos, o que, paradoxalmente, não

deixa de ter um conteúdo idealista. Não se trata, pois, de rejeitá-los ou,

mesmo de tentar conciliá-los, mas de superá-los, incorporando seus

elementos válidos numa síntese dialética. Para isso,

é preciso reconhecer a procedência da colocação dos

positivistas quanto à existência objetiva do processo histó-

rico (história como res gestae) independente do historia-

dor; ao mesmo tempo, é preciso reconhecer a procedência

dos argumentos que os presentistas levantam contra os

positivistas, mostrando o caráter ativo e interessado de todo

historiador, de sua inevitável tomada de partido na elabo-

ração da ciência da história (história rerum gestarum). (Cu-

nha, 1981, p. 38).

Schaff, em vez de privilegiar um dos termos da rela-

ção cognoscitiva, o objeto, consoante o positivismo, ou o sujeito,

segundo o idealismo, propõe estabelecer, como princípio, sua

interação: tanto o sujeito, quanto o objeto têm existência objetiva e

real, atuando um sobre o outro.

A partir dessa constatação, nada mais natural que, apoi-

ado em Marx  (Tese VI contra Feuerbach) que concebe o homem

como o conjunto das relações sociais e a atividade do sujeito en-

quanto atividade prática de transformação da realidade apreendi-

da  , Schaff enfatiza o conhecimento como momento da práxis

humana que supera a sua visão como atividade contemplativa ou

como ficção especulativa.

É, portanto, no materialismo histórico dialético, que

entende possível ultrapassar as concepções positivista e idealista,

ressaltando que o homem faz história nas condições dadas pela

História, sendo livre e criativo mas, ao mesmo tempo, enraizado,

que pretendo centrar a minha análise, considerando a relação

dialética entre sujeito e objeto no processo de conhecimento.

Dessa maneira, o historiador não parte propriamente

dos fatos e sim de materiais históricos, fontes, com a ajuda dos

quais constrói os fatos históricos.

Se ele os constrói, os fatos históricos, mais do que ponto

de partida, são resultado de um processo. Nesse processo de pro-

dução do conhecimento, o sujeito assume um papel ativo, ao con-

siderar os dados da realidade concreta, onde intervêm não só sua

subjetividade mas, principalmente, as determinações sociais.

A questão da objetividade do conhecimento, da sua

verdade, fica contida, na perspectiva marxista, na questão de que

todo conhecimento não é, na verdade, um conhecimento individu-

al e sim de classe. Portanto, conhecimento interessado e, de algu-

ma forma, coletivo.

A análise do planejamento como ação humana, com o

compromisso de vir a se constituir um movimento dialético entre

teoria e prática, possibilitando ao educador discernir que meios

não são fins em si mesmos, deve auxiliar na compreensão do papel

que o planejamento deve desempenhar na Modernidade: época por

excelência da racionalidade técnica, ou da razão instrumental, de

tal sorte que o planejador, ao planejar, tenha claro que:

... não pretende deter a marcha do processo, a pretexto de

conduzi-lo. Ao afirmar o futuro, ao antecipar o acontecer, a

forma crítica de planejar tem em conta o concurso da liber-

dade, e sabe que lhe compete utilizar as oportunidades ori-

ginais e os aspectos imprevisíveis surgidos com a execução

do próprio plano. Mesmo acreditando que o plano contém

uma certa prefiguração do futuro e não poupando esforços

para realizá-lo conforme deseja, sabe que tanto o plano quan-

to os esforços para implantá-lo são outros tantos dados que

se incorporam ao processo (Horta, 1987, p. 218).

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Em Aberto, Brasília, v. 17, n. 72, p. 125-140, fev./jun. 2000.

O planejamento, como processo social, e como tal em

estreita conexão com a política, requer para sua melhor

explicitação ser compreendido no contexto de uma Sociologia do

Planejamento, tão bem formulada por Luiz Pereira. Assim é ele

que nos assegura que

... as categorias chaves da sociologia são as de estrutura so-

cial e processo social. Como se sabe, as duas noções são

complementares: aquela, apanha a configuração da práxis

coletiva; esta, a própria práxis como totalidade em ato. Jo-

gando com ambas, a práxis coletiva determina-se como

estruturação, desestruturação, reestruturação. Nestes ter-

mos, a noção de estrutura apanha a práxis respectiva, ou

processo de reatualização de uma configuração estrutural

prévia; e a noção de processo desdobra-se, então, nas de

processo não-inovador e de processo inovador. Em outras

palavras, em termos esquemáticos e polares, no primeiro

caso temos o homem inserido na práxis repetitiva; no se-

gundo temos o homem inserido na práxis inovadora. Isso

equivale a ter o homem como ator ou objeto, como autor ou

sujeito da história (Pereira, 1970, p. 12).

O planejamento, como controle inovador, caracteri-

za-se como processo instrumental de fazer história, decorrente de

opções conscientes por determinado caminho, dentre os possí-

veis que se apresentam no momento histórico. Isto significa dizer

que o planejamento,

como uma das configurações da práxis inovadora, exprime

as determinações essenciais do tipo macroestrutural histó-

rico em que ocorre (capitalista e socialista). Em outras pala-

vras, ele sempre é processo de desenvolvimento do tipo e

não de implantação histórica deste ou de implantação de

uma das etapas de seu desenvolvimento. Em suma, plane-

jamento não é política, que no limite consiste na práxis ino-

vadora máxima (idem, p. 17).

O que equivale a dizer que ele pode implementar ra-

cionalmente uma política, mas é incapaz de assumir seu lugar,

exceto ideologicamente.

Retomando a idéia de que o planejamento é a

... exploração consciente de um dos possíveis históricos,

o movimento para apresentá-lo como política  espaço

praxístico onde se realiza... a negociação de etapas de

um tipo macroestrutural histórico e sua substituição por

outra e, mais ainda a negação de um tipo e sua substitui-

ção por outro  é quase que lógico: a sociedade, tomada

como um sistema em evolução, exige como correlato na

política tão-somente uma técnica social aplicada que cui-

da para que a evolução prossiga em direção a seu fim

(Gallo, 1995, p. 104).

A ação planejada, quando realizada dentro da pers-

pectiva anterior, como vem ocorrendo historicamente, coloca em

evidência a alienação do poder político, característica do Estado

moderno, com a sociedade civil, distanciando-se progressivamen-

te do exercício efetivo da soberania, sendo as decisões cada vez

mais tomadas em seu nome.

Como conseqüência, há uma autonomização das esfe-

ras decisórias, com a sociedade servindo às instituições, amplian-

do a heteronomia social, a legislação ou regulação pelo discurso

do Outro, um discurso estranho que está, em mim e me domina:

fala por mim... um imaginário vivido como mais real que o real,

ainda que não sabido como tal, precisamente porque não sabido

como tal (Castoríadis, 1975, p. 124, apud Gallo, 1995).

Neste quadro de referências, o planejamento da edu-

cação no Brasil, ou seja, o processo social de formulação de políti-

cas públicas, como manifestação da racionalidade instrumental,

tem-se constituído mais um instrumento da burocracia estatal que,

ao invés de apresentar alternativas para o problema educacional,

agudizou-o, à medida que se estigmatizou como exercício

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Em Aberto, Brasília, v. 17, n. 72, p. 125-140, fev./jun. 2000.

tecnocrático distante da realidade social em que se localizam os

problemas que demandam solução.

Isto remete à reflexão sobre a eficácia do planeja-

mento como instrumento de formulação de políticas públicas, prin-

cipalmente porque um plano de educação compromissado com a

transformação do real deveria ter como propósito:

Uma reforma integral da organização e dos métodos de toda

a educação nacional, dentro do mesmo espírito que substi-

tui o conceito estático de ensino por um conceito dinâmi-

co, fazendo um apelo, dos Jardins de Infância à Universida-

de, não à receptividade, mas à atividade criadora do aluno

(Horta, 1982, p. 20-21).

No estudo da história do planejamento, é fundamental

não apenas descrever ações desenvolvidas e imediatamente percebi-

das, mas também procurar compreender as razões históricas que as

determinaram, contribuindo assim para a inserção do planejamento

como processo de formulação de políticas públicas (ele próprio como

um elemento constitutivo da Modernidade) no amplo campo de ho-

rizontes possíveis que nos são dados pela utopia da Pós-Modernidade.

Planejamento no Brasil, sua história,

sua prática

A exigência do planejamento como instrumento

racionalizador do desenvolvimento do ensino brasileiro ganha for-

ça extraordinária a partir da década de 60, inclusive no âmbito do

ensino superior, com o advento da Reforma Universitária de 1968 e

da aceitação geral de que a universidade brasileira, bem como as

instituições de ensino, especialmente as públicas devem, neste fi-

nal de século, incorporar aos seus desempenhos critérios como pro-

dutividade, eficiência e eficácia.

No contexto de uma análise histórico-sociológica, o

debate sobre a possibilidade teórica do planejamento, data da dé-

cada de 20, mesmo nos países mais avançados.

Segundo Lafer (1970, p. 7), o planejamento nada mais

é do que um modelo teórico para a ação: propõe-se a organizar o

sistema econômico, a partir de certas hipóteses sobre a realidade.

Naturalmente, cada experiência de planejamento se afasta de sua

formulação teórica e o que é interessante na análise dos planos é

justamente separar a história do modelo previsto.

Tendo surgido como instrumento do desenvolvimento

econômico, o planejamento no Brasil também acompanhou a ten-

dência mundial.

A partir da década de 40, várias foram as tentativas de

coordenar, controlar e planejar a economia brasileira (Lafer, 1970,

p. 18), mas configuraram-se com propostas: o Relatório Simonsen

(1944-1945); como diagnósticos: a Missão Cooke (1942-1943), a

Missão Abbink (1948), a Comissão Mista Brasil-EUA (1951-1953);

como esforços no sentido de racionalizar o processo orçamentário:

o Plano Salte (1948); como medidas puramente setoriais, o caso do

petróleo ou do café. Todas estas experiências não se enquadravam

na noção de planejamento, propriamente dita.

O período 1956-1961, no entanto, deve ser interpretado de

maneira diferente, pois, o plano de metas, pela complexi-

dade de suas formulações  quando comparado com essas

tentativas anteriores  e pela profundidade de seu impacto,

pode ser considerado como a primeira experiência efetiva-

mente posta em prática de planejamento governamental no

Brasil (Lafer, 1970, p. 30).

Sendo também este o plano que, pela primeira vez no

País, introduz formalmente a educação como um dos setores

prioritários para o desenvolvimento econômico, convém relembrar

que, já em 1932, o Manifesto dos Pioneiros da Escola Nova acenava

para a necessidade de um plano de educação.

As idéias aqui contidas encontram-se mais detalhadas em Zainko (1998).

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Em Aberto, Brasília, v. 17, n. 72, p. 125-140, fev./jun. 2000.

Na constituição de 1934, é estruturado um capítulo

sobre a Educação e mantida a idéia de plano de educação, ainda

que a sua concepção estivesse atrelada à de diretrizes.

Encarregado de elaborar o Plano, o Conselho Nacional

de Educação o faz em 1937, sob a forma de lei, encaminhando-o ao

Congresso Nacional, em maio daquele ano.

O Golpe de Estado de 1937 não permite a sua discussão

e, na seqüência, o Ato Adicional não faz menção a planos de educação.

Segundo Ribeiro, a opção pelo rápido desenvolvimen-

to exigiu do presidente Juscelino Kubstcheck acenar com a priori-

dade para a educação, porque era preciso ampliar o sistema educa-

cional no País, para colocá-lo a serviço do desenvolvimento.

Se o desenvolvimento econômico é a meta suprema que

orienta o Governo e se esse desenvolvimento é entendido

como progresso, emancipação econômica, despauperização,

superação do atraso e alcance de prosperidade, faz-se ne-

cessária uma educação que privilegie a especialização e a

técnica, na medida em que qualifique o povo para este novo

tipo de sociedade (Ribeiro, 1989, p. 38).

Ao exigir maior produtividade da força de trabalho, o

modo de produção capitalista valoriza a escola e a educação, pois,

é por meio da formação de recursos humanos que se pode, de for-

ma eficaz, aumentar os ganhos e a produtividade.

Neste sentido, o Governo JK assegurou, no Plano de

Metas 1956-1961, a Meta 30, voltada para uma educação compro-

metida com a formação de pessoal técnico, necessária ao processo

de crescimento acelerado do País.

A pretensa valorização do homem garantida por uma

educação atrelada à idéia do treinamento para maior qualificação

do capital humano certamente não era a pretendida pela popula-

ção, que aspirava à universalização do ensino primário.

No período de Jânio Quadros, a educação ganha novos

contornos, pois ao lado da intenção de manter a fase acelerada do

desenvolvimento industrial, como requisito para o crescimento

econômico do País, no plano educacional, a preocupação funda-

mental era com a elevação cultural de todo o povo. Ao lado da

formação técnica para o trabalho, a educação, como formação e

caminho para a maior politização da população.

Com a renúncia de Jânio Quadros, inicia-se o Governo

João Goulart, no qual

conviveram duas tendências no que diz respeito (...) à edu-

cação e ao ensino. Uma delas, a contida no Plano Nacional

de Educação (...), estabelecia as diretrizes e bases da educa-

ção nacional. Outra, a que refletia a posição ideológica do

governo, ambas consubstanciadas no Programa de Emergên-

cia do MEC para 1962 e no Plano Trienal 1963-1965 (Ribei-

ro, 1989, p. 40).

No Plano Trienal, a Educação é tratada como pré-inves-

timento para aperfeiçoamento do fator humano, devendo constituir-

se um direito de todos. Está inserida no processo de desenvolvimen-

to da Nação e, como parte dele, não apenas se ajusta, mas interfere

nas ações, e sofre influências, em especial, as de ordem política.

Na visão de Horta (1982), as diretrizes do Plano Trienal,

no que tange especificamente ao ensino superior, reportaram-se à

ampliação das matrículas e diversificação dos cursos, não

quantificando esta ampliação, na forma de metas. Indicavam medi-

das no sentido de criar programas específicos para as áreas de me-

dicina, engenharia e filosofia, com vistas à expansão e melhoria

dos cursos de graduação, à criação de cursos de pós-graduação e à

formação de pesquisadores.

Ao lado dessa ampliação do conceito de educação e da

certeza da sua importância para o processo de desenvolvimento

econômico, nascia a consciência da necessidade de se planejar a

educação em articulação com o planejamento econômico e social

global, não só como forma de vincular a preparação de mão-de-

obra ao crescimento econômico, como também uma forma de pre-

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Em Aberto, Brasília, v. 17, n. 72, p. 125-140, fev./jun. 2000.

parar o povo para a aceitação das reformas institucionais de bases

pretendidas (Ribeiro, 1989, p. 40).

Com a influência tecnocrática apontando ao poder, a

necessidade de racionalização social, econômica e política, e a educa-

ção considerada como um instrumento eficaz de difusão ideológica,

era natural que ela fosse vista como um setor a ser planejado.

O Plano Nacional de Educação respondia a essa exi-

gência, principalmente, no que concerne à racionalização das políti-

cas, porém, a sua formulação em nada se diferenciava de um progra-

ma de distribuição de recursos financeiros aos três graus de ensino,

o que inviabilizava a sua execução como plano.

É ainda, Ribeiro (1989, p. 42) quem assegura que,

na sociedade brasileira, sobretudo no período de 1964 a 1970

(...), os interesses das classes no poder estavam intimamen-

te associados aos interesses do capital internacional e que,

nesse sentido, (...) a qualificação da força de trabalho, sob a

ótica da teoria do capital humano (...) representava para a

educação uma limitação, uma vez que ela (...) poderia qua-

lificar, a um nível, que apenas satisfizesse a reprodução do

capital, não a sua socialização.

Os programas de desenvolvimento elaborados nesse

período, mesmo os relacionados com a área setorial da educação

mantiveram-se numa linha tecnocrática, com nítida opção pela

racionalidade, produtividade e eficiência, categorias que nortearam

(...) a concepção e (...) a qualidade do ensino neles defendida

(idem, p. 42).

Na área propriamente educacional e, em especial,

atinente ao ensino superior, foi um momento pródigo em termos de

atendimento aos interesses do capital internacional, com a presen-

ça, no País, de muitos consultores internacionais, em especial, os

norte-americanos, graças aos acordos MEC/Usaid.

Segundo Cunha (1988), os consultores norte-america-

nos (Atcon era grego, naturalizado norte-americano) desembarca-

vam em todos os lugares, acionados pelo governo dos Estados Uni-

dos e pelas empresas multinacionais, sendo recebidos como os

mestres da nova ordem pelos antigos dirigentes (reforçados) e pe-

los novos (ansiosos por solidificar seu domínio). As universidades

brasileiras não ficaram imunes a esse clima. O antigo e firme im-

pulso de modernização se articulou com a ideologia tecnocrática

do planejamento na busca de mudanças que permitissem controlar

as irracionalidades, como eram definidas as movimentações po-

líticas de professores e estudantes, assim como os desvios

curriculares. Mas, se havia propostas genéricas de sobra, faltava

quem dissesse o que fazer em cada caso específico de serviços.

Atcon propunha autonomia de gestão para as univer-

sidades brasileiras, principalmente para as federais. Autonomia,

entendida como a não-intervenção do Estado na administração fi-

nanceira, acadêmica e científica da universidade. Significaria sua

liberdade para selecionar, contratar pessoal, moldar sua própria es-

trutura, elaborar sua política de desenvolvimento e crescimento, or-

ganizar e eliminar cursos, ensinar e pesquisar sem interferências.

Este entendimento muito auxiliaria as instituições de ensino a

estruturar as suas formas de gestão de maneira racional e, com possi-

bilidade de se resguardar os limites da qualidade, tão necessários.

A conquista da autonomia deveria ser precedida por uma

reforma administrativa, entendida como a implantação de

uma administração central, baseada nos princípios da efi-

ciência da empresa privada e não nos moldes da estagna-

ção centralizada do serviço público, pois uma entidade

autônoma é uma grande empresa, não uma repartição pú-

blica (Cunha, 1988, p. 207).

Os planos de desenvolvimento e os setoriais da área

educacional (1972-1974 e 1974-1979), ainda do período militar,

garantiam o caráter centralizador, e uma forma explícita de gestão,

presente em toda a evolução do planejamento brasileiro, principal-

mente da educação.

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Em Aberto, Brasília, v. 17, n. 72, p. 125-140, fev./jun. 2000.

A partir do contexto socioeconômico e político vi-

gente, os planos continham-se em uma metodologia básica, que

não poderia ser outra senão a de talhe logístico. Tanto quanto eles

eram a formalização da ótica centralista do Governo Federal, seu

modo de ver e interpretar a realidade educativa condicionava-se

aos objetivos reais da logística do crescimento acelerado (Gusso,

1980, p. 111).

Uma análise da gênese ideológica e política do plane-

jamento no Brasil indica que do mesmo modo que se formava a

estrutura teórica e técnica da política econômica, a da política edu-

cacional assentava-se na transposição acrítica das concepções e

modelos em voga nos países desenvolvidos.

Os esforços de aperfeiçoamento não foram suficientes

para evitar que houvesse uma ritualização do planejamento, em

todos os níveis, resultando na reprodução de objetivos e modelos

de ação, previamente determinados, que conseguiam, no limite,

acentuar o imobilismo do sistema educacional diante das pressões

sociais por sua transformação.

O III Plano Setorial de Educação (PSEC)  1980-1985,

já em tempo de abertura política, introduz a idéia do planejamento

participativo.

Com a descoberta feita pelos planejadores de que os

seus planos feitos com requintes técnicos ou não eram levados à

prática, ou quando levados não conseguiam nela interferir, no sen-

tido de modificá-la, várias pesquisas foram feitas e acabaram por

demonstrar que tais planos não contavam com a participação da

comunidade na sua elaboração.

À época de elaboração do III PSEC, essa constatação

associada à crise do milagre econômico somada à necessidade de

redução das desigualdade sociais, só era passível de explicação,

com a participação política dos trabalhadores.

Foi então que se introduziu no País a idéia do planeja-

mento participativo, portanto, apontando para a gestão participativa

e democrática da educação, como superação do modelo tecnocrático,

reunindo educadores, representantes dos segmentos organizados

da sociedade civil, para pensar o desenvolvimento educacional

como um todo e em seus segmentos.

O planejamento participativo

constitui um processo político, um contínuo propósito co-

letivo, uma deliberada e amplamente discutida construção

do futuro da comunidade, na qual participe o maior núme-

ro possível de membros de todas as categorias que a consti-

tuem. Significa, portanto, mais do que uma atividade técni-

ca, um processo político à decisão da maioria, tomada pela

maioria, em benefício da maioria. Baseado na Pedagogia da

Libertação de Paulo Freire, parte da crença no potencial

humano, propõe que o povo seja encarado como sujeito da

história, como ator e não como mero espectador e aceita

que o desenvolvimento não é um pacote de benefícios da-

dos à população necessitada, mas um processo através do

qual a população adquire maior domínio sobre seu próprio

destino (Cornely, 1980, p. 30).

Ao lado de inúmeros argumentos favoráveis ao planeja-

mento participativo, muitos técnicos e pensadores, dentre os quais

Marcuse, Paulo Freire, Fernando Guillén, Carlos Acedo Mendoza,

Kasperson e Bretkbart, Franz Faon e C. Wright Mills, atribuem valores

éticos à participação da população no planejamento de seu destino.

Vários desses autores acusam de abertamente imoral o

processo de planejamento tecnocrático que, sob o pretexto da neu-

tralidade, alija o povo das decisões, avocando-as ao técnico (idem,

p. 30). Na visão destes pensadores, o planejamento tecnocrático re-

duz os homens à condição de objetos e não a sujeitos da ação

planejadora, acentuando a ruptura entre o saber e o poder e forta-

lecendo o poder dos técnicos em detrimento dos demais.

A experiência de planejamento participativo incorre,

porém, consciente ou inconscientemente em alguns riscos, ou até

mesmo em certos equívocos, sendo o mais freqüente o de manipu-

lação da comunidade.

136

Em Aberto, Brasília, v. 17, n. 72, p. 125-140, fev./jun. 2000.

A ineficácia do planejamento tradicional e a necessida-

de de incorporar algo novo fizeram com que a idéia fosse em parte

absorvida e experimentada, ainda que com outras denominações na

experiência de planejamento educacional, que tem re(início) com o

retorno do País à democracia e com a assunção de presidentes civis.

A necessidade de transformar medidas de interesse da

população em um plano, que pudesse encaminhar soluções para

os graves problemas herdados pela Nova República, levou o presi-

dente Sarney a orientar a elaboração do I Plano Nacional de Desen-

volvimento da Nova República.

Este plano, prenunciando mudanças, substituía o

Combate à Pobreza do último plano do regime militar, pela

Prosperidade para Todos. Esta norma muito mais que um slogan

traduzia-se em medida orientadora fundamental, enfatizando as

questões sociais como tão prioritárias quanto às questões de na-

tureza econômica.

Ao tratar da questão educacional, como uma das priori-

dades sociais, o I Plano Nacional de Desenvolvimento da Nova Re-

pública começa por um relato da situação no País, por grau e moda-

lidade de ensino, além de se reportar às tecnologias educacionais,

especialmente às de comunicação: rádio, televisão, cinema e

informática (Gabardo, 1991, p. 121).

O Plano estabelece programas de ação por níveis de

ensino e continua a incentivar a gestão democrática. Na área do

ensino superior, propõe o Programa Nova Universidade que visa

estabelecer padrões mais elevados de desempenho acadê-

mico, com vistas à formação da consciência crítica nacio-

nal e à redução da dependência científica e tecnológica

do país, e através da revisão dos currículos, do estabele-

cimento de condições satisfatórias de infra-estrutura físi-

ca e fortalecimento da base científica nacional. Determi-

na o apoio crescente aos programas de pós-graduação e às

atividades de pesquisa, destacando que as pesquisas edu-

cacionais devem voltar-se tanto para a conexão entre as

questões educacionais e os problemas da sociedade brasi-

leira, quanto para a superação dos obstáculos encontra-

dos nos sistemas de 1º e 2º graus. Enfatiza as ações con-

juntas entre universidades e os sistemas de 1º e 2º graus,

a serem desenvolvidos, com a finalidade de elevar a qua-

lidade da educação oferecida nesses níveis de ensino. E,

também, determina o fortalecimento dos processos de

aperfeiçoamento e valorização dos docentes de nível su-

perior (Brasil, 1986, p. 67-69).

Com a eleição direta de 1989, quando a crise do País

atingia níveis inimagináveis, ascende ao poder, como primeiro pre-

sidente civil da Nova República, eleito diretamente pelo povo,

Fernando Collor de Mello, e com ele medidas contra a inflação, a

corrupção, a sonegação de impostos, etc.

Na área educacional, a prioridade é para o ensino de

1º grau, cujo reforço vem inclusive da Constituição de 1988. É pre-

ciso universalizar a educação básica, destinando-lhe uma fatia maior

do bolo de recursos de que dispõe o MEC.

O projeto para a área educacional fica conhecido na

comunidade como projetão, dada a fragmentação que continua a

ser característica da política educacional.

Para o ensino superior é elaborado o projetinho que

continha a célebre proposta de modernização e de aumento da pro-

dutividade da universidade brasileira, pela autonomia, pela avalia-

ção, pelo exame de habilitação profissional (uma espécie de exame

de ordem) e pelo serviço civil obrigatório.

Com a eleição de Fernando Henrique Cardoso, como

presidente da República, na esteira do sucesso e um novo plano de

estabilização econômica  o Real  tem início em 1995 o

detalhamento das propostas de governo contidas no documento

Mãos-à-Obra, Brasil.

Os pilares básicos de sua política para o ensino supe-

rior são: avaliação, autonomia universitária plena e melhoria do

ensino (Sousa, 1996, p. 4).

137

Em Aberto, Brasília, v. 17, n. 72, p. 125-140, fev./jun. 2000.

A ênfase continua sendo a universalização da educa-

ção básica, há uma nova Lei de Diretrizes e Bases da Educação

Nacional e, pela primeira vez, uma possibilidade concreta de se

pensar em uma proposta de formação do cidadão, com início na

escola básica indo até a universidade. Novas formas de planeja-

mento e gestão são encaminhadas.

Mas é também nesse período de governo que as diver-

gências entre dirigentes do MEC e comunidade universitária são

acentuadas, embora haja convergência de posições sobre: o esgota-

mento do modelo de universidade vigente; a necessidade de avali-

ação, como uma forma de autoconhecimento e de prestação de con-

tas à sociedade; a necessidade de autonomia como elemento de

melhoria da qualidade do ensino e da gestão universitária, etc.

Na história do planejamento, por força das influências

da reforma universitária e da onda modernizante que atinge a edu-

cação nacional, o planejamento estratégico de roupagem nova

chega à educação, especialmente à universidade, tentando conju-

gar aspectos técnicos, políticos e de participação comunitária.

Planejamento estratégico:

modernidade ou modernização?

Neste item, portanto, à guisa de colaboração, concen-

tro minhas análises nos resultados das investigações que venho

realizando, bem como nos nortes para os quais eles apontam.

Peço licença para, a partir da minha prática cotidiana, trazer refle-

xões sobre planejamento e gestão, no contexto universitário.

Nos últimos dois anos, desenvolvi uma pesquisa

intitulada Planejamento Universitário: requisito da modernidade

ou instrumento de modernização da universidade brasileira? Nesta

pesquisa, procurei buscar respostas para os agoras do Planeja-

mento, em especial, na sua utilização nos meios universitários, como

manifestação da racionalidade instrumental.

A partir de um olhar histórico, busquei os fundamentos

para análise da realidade contemporânea da universidade brasileira.

Tal análise contou com a manifestação dos dirigentes

máximos das instituições universitárias, e mais do que apontar para

conclusões, trouxe outras tantas indagações.

Por que, com o mundo em mudança, a idéia de univer-

sidade em crise, as administrações universitárias, ainda se preocu-

pam em procurar respostas técnicas para questões políticas, como

a da modernização das universidades? É preciso refletir com

Habermas que estamos terminando o século XX em uma situação

preocupante e tal preocupação deve-se aos efeitos do que batiza-

mos de globalização (Habermas, 1995, p. 87-101).

Referindo-se a esta questão e analisando os reflexos

das transformações ocorridas na economia mundial e os conseqüen-

tes desafios que são estabelecidos para as universidades, o profes-

sor Paul Singer chama a atenção especial para dois deles: a crise

das especialidades tradicionais e a rápida expansão da demanda

por profissionais cultos, dotados de conhecimentos gerais e por

isso mesmo flexíveis com capacidade de assumir diferentes fun-

ções e, sobretudo, de enfrentar soluções e problemas inéditos

(Singer, 1996, p. 23).

Se forem considerados apenas esses dois desafios, se-

remos forçados a admitir que ambos são suficientes para causar

uma revolução no entendimento do que é qualidade acadêmica,

com as necessidades imediatas de adoção de novos paradigmas para

o currículo, o processo de ensino/aprendizagem e a avaliação intra

e extra-sala de aula.

Tudo isto baseado na tão simples, quanto complexa,

aceitação de que o conhecimento especializado pode, com muita

facilidade, ser colocado no cérebro de um computador e ser acessado

por pessoas não-versadas num campo estreito de atuação, mas com

cultura ampla para mover-se, por muitos deles.

Está a universidade brasileira estruturalmente organiza-

da para enfrentar esse desafio? Há consenso na comunidade univer-

sitária de que é preciso, no sentido mais radical do termo, mudar?

A crise do Estado, as freqüentes ameaças às universi-

dades, em especial as públicas e gratuitas, isto é, mantidas pelo

138

Em Aberto, Brasília, v. 17, n. 72, p. 125-140, fev./jun. 2000.

poder público, a ameaça de autonomia plena, têm levado a deba-

tes efetivos e à conscientização da comunidade universitária,

concernente à idéia de uma universidade que possa fazer frente a

esses desafios?

O sentimento que tenho, vivendo o cotidiano da vida

universitária e refletindo sobre as análises realizadas nesta pesqui-

sa, é o de que, não obstante os ingentes esforços, a tão freqüente

quanto intensa luta dos dirigentes para contornar a atual, e sempre

presente, crise da insuficiência de recursos financeiros, parece que

continuamos caminhando em círculos. Não fazemos mais e me-

lhor, porque as reformas preconizadas pelo governo federal nos

estrangulam com a escassez de recursos financeiros, humanos e

materiais, com mudanças repentinas nas regras do jogo, como a

perda da filantropia pelas universidades comunitárias. Mas, se os

tivéssemos em quantidade suficiente, teríamos clareza sobre a sua

aplicação, em uma nova universidade?

O esgotamento do modelo híbrido de universidade,

desenhado após 1968, incorporando traços do modelo norte-ame-

ricano à base da tradicional concepção européia, está a apontar que

a diversidade de regiões do País reclama novos modelos de univer-

sidade a serem construídos.

No entanto, apesar da consciência de que se pratica

um modelo de universidade que não mais atende às necessidades,

é em torno dele que concentramos nossas análises e elaboramos

nossas propostas, de tal sorte que hoje uma parte considerável da

comunidade universitária (...) participa de debates, defende auto-

nomia, sem entender corretamente a sua razão, o seu significado, a

sua forma de ser exercida (Buarque, 1986, p. 44). Isto porque não

está claro para eles: autonomia para quem, para qual universidade,

enfim: uma autonomia sem conteúdo. Legal, estrutural,

organizacional, mas sem conteúdo.

Neste sentido, mais do que necessário, é fundamental

que a universidade repense a sua missão buscando seu novo papel

na nova economia e na sociedade em gestação. Neste papel, segun-

do ainda o professor Singer,

devem caber tanto a produção de serviços para as empre-

sas, como para os governos e para o público em geral e a

discussão dos rumos alternativos que se abrem à evolução

social e econômica. Se as mudanças propostas pelo gover-

no federal e pelas entidades financiadoras podem piorar uma

situação que em si é indefensável, a tática de meramente se

opor a estas propostas não basta.

O pensamento progressista não deve sucumbir a uma ali-

ança com os interesses constituídos, contrários a qual-

quer mudança. A globalização, a reforma do Estado e a

crise universitária exigem mais do que um mero não. Elas

exigem respostas criativas (Singer, 1996, p. 26).

É neste quadro referencial que se deve pensar o plane-

jamento universitário, ou estratégico, para ser fiel à forma como ele

chegou às universidades.

Como ser criativo, estabelecendo a missão, os obje-

tivos e as metas para a universidade, sem ter clareza da idéia

que conforma, neste final de século, essa complexa e tão impor-

tante instituição?

Como solicitar da comunidade de dirigentes que esta-

beleça as suas prioridades, perante a escassez de recursos financei-

ros, a partir de planilhas padronizadas, que nada mais são do que

tentativa de fazer com que a realidade caiba no modelo?

Como desburocratizar, agilizar procedimentos,

(re)organizar, atender às necessidades de infra-estrutura, enfim, racio-

nalizar, com a aplicação de instrumentais que reproduzem, na prática,

camisas de força que mais do que auxiliar, engessam a gestão?

Como auxiliar a universidade a desenvolver processos

participativos e legítimos de envolvimento da comunidade na bus-

ca de objetivos que dêem voz e rosto aos que constroem as ações e,

portanto, devem planejá-las?

Embora, com algumas diferenças em relação ao pla-

nejamento tradicional, o planejamento estratégico vem se constitu-

139

Em Aberto, Brasília, v. 17, n. 72, p. 125-140, fev./jun. 2000.

indo elemento presente em todas as administrações universitárias,

na busca da melhoria da qualidade da gestão. Porém, os equívocos

que envolvem a sua concepção, a ausência de cuidados no tocante

à indispensável adaptação às especificidades da instituição univer-

sitária, que não é uma empresa, mas sim uma organização de cará-

ter público, pois todas elas sem distinção foram criadas para servir

ao público, a certeza de que ele reproduz na prática uma manifes-

tação da racionalidade instrumental, colocam-no como elemento

de modernização sim, como o são a compra de equipamentos sofis-

ticados, a instalação de laboratórios de última geração, mas não

parceiro da Universidade na sua busca de modernidade.

Como um elemento da tecnoburocracia, o planejamen-

to tem exercido o poder de sedução que leva dirigentes universitá-

rios esclarecidos e combativos a dedicar parte de seu precioso tempo

a longos e inócuos exercícios de tecnocracia explícita, quando seus

esforços poderiam convergir para a aventura de criar novos pensa-

mentos e usá-los na busca de um mundo novo, uma universidade

nova, capaz de planejar a sua própria utopia de modernidade, com

democracia interna, participação, representatividade e legitimidade.

Sem isso, o planejamento universitário continuará a

ser um mero exercício de análise de cenários, previsão de tendên-

cias, formulação de missões, etc., sem rever os fins e o papel da

instituição (aliás, uma das suas exigências) e, portanto, sem ser o

parceiro da universidade nas aventuras de um pensamento que a

faz moderna e vivendo uma era de modernidade.

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141

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Gestão Escolar e Formação

de Diretores: a experiência

do Ceará

Antenor Manoel Naspolini

Professor e sociólogo; secretário da Educação Básica do Estado do Ceará.

A experiência do Ceará em gestão escolar e forma-

ção de diretores recebeu um impulso fundamental nos últimos

cinco anos. Tudo leva a crer que, brevemente, deixará de ser

analisada como experiência em si, para ser avaliada como forma

permanente de se conceber a própria escola pública, haja vista

que seus mecanismos de sustentação, voltados para assegurar a

efetiva participação da comunidade, tendem a enraizar-se num

projeto maior da sociedade.

A política educacional de Todos pela Educação de

Qualidade para Todos, assumida a partir de 1995, fecundou o con-

texto sociopolítico que serviu de cenário a esta experiência de par-

ticipação e de formação: o de um governo que começou a realizar

grandes mudanças de paradigmas. A educação, favorita de suas

principais metas, ocupou importante capítulo do seu Plano de De-

senvolvimento Sustentável, previsto para o período de 1995 a 1998,

com toda uma projeção renovada até o ano 2002.

O diferenciador desse momento de mudanças foi, e

continua sendo, o esforço de construir coletivamente uma escola

pública de qualidade, marcada pela ética, engajamento social e ela-

boração de um saber comprometido com a sustentabilidade

socioeconômica e político-cultural dos cearenses e brasileiros, na

condição de cidadãos do mundo.

No entanto, o projeto político-pedagógico que passa-

mos a defender correria sérios riscos de fracassar, caso não revelas-

se a coragem de reexaminar, em profundidade, o modelo de gestão

da escola pública posto em prática na história do País, até recente-

mente. Isto, contudo, não seria correto, sob o ponto de vista políti-

co e pedagógico, se fosse encarado de forma isolada, sem que se

processassem outras mudanças, nos diferentes níveis da rede esta-

dual de ensino, a partir da definição de uma política pública edu-

cacional que contasse com o crédito e a participação da sociedade.

O primeiro gesto que demonstrou o quanto a sociedade

queria as mudanças foi a aprovação pela Assembléia Legislativa do

Estado do Ceará, em 1995, da Lei nº 12.492, que dispunha sobre o

processo de escolha dos diretores de escolas estaduais de ensino bási-

espaço aberto

Manifestações rápidas, entrevistas, propostas,

experiências, traduções, etc.

142

Em Aberto, Brasília, v. 17, n. 72, p. 141-145, fev./jun. 2000.

co. Esta lei, que resultou de uma ampla discussão em todas as regiões

do Estado, previa a realização da escolha de diretores em duas etapas,

constando a primeira de prova escrita e exame de títulos, e, a segunda,

de eleição direta dos candidatos pela comunidade escolar.

O novo processo, que nascia dentro e fora da escola,

considerava que a eleição de diretores era a forma mais eficaz de

assegurar a participação da comunidade na gestão da escola. O prin-

cípio político-pedagógico só se educa para a democracia, educan-

do-se pela democracia (Ceará, 1999), trabalhado para ensejar resul-

tados concretos, tirava do entre aspas o discurso da prática

participativa para tornar-se prática participativa do discurso. Em 1998,

o processo foi consolidado com um novo pleito, inovado em aspec-

tos considerados importantes por garantirem a sustentabilidade do

projeto de gestão democrática da escola pública estadual. Dentre es-

ses aspectos, destacaram-se: a) introdução do voto universal,

supe-

rando o critério anterior da proporcionalidade que privilegiava o corpo

docente e administrativo da unidade escolar; b) decisão de tornar o

próprio Conselho Escolar, responsável pela organização do pleito em

cada escola;

c) possibilidade de renovação permanente dos qua-

dros de direção, evitando que a mesma pessoa ocupasse o cargo de

diretor por anos a fio, sendo permitida, portanto, somente uma

recondução consecutiva e duas alternadas;

d) criação do Núcleo

Gestor

da Unidade Escolar, formado pelo diretor, pelos coordena-

dores pedagógicos, administrativo-financeiros, de articulação comu-

nitária e pelo secretário escolar, como resposta à forma autoritária de

gerenciamento dos recursos públicos. Os membros do Núcleo Gestor

também foram selecionados publicamente, mediante prova escrita e

de títulos.

Vale ressaltar que, apesar de cada membro do Núcleo

Gestor se orientar por atribuições específicas, passa a se formar um

lastro comum de atribuições, na tentativa de subtrair a tendência à

fragmentação de ações que devem incluir a todos em função dos

interesses de toda a comunidade e do aluno.

A participação da comunidade não se limita à escolha

dos diretores. Antes e depois do processo de escolha, a Comunida-

de soma à sua competência política, a competência técnica, uma

vez que coordena a elaboração do Plano de Desenvolvimento da

Escola (PDE) e garante o seu acompanhamento, monitoria e con-

trole. Em épocas anteriores, o diretor escolhia a escola sem que a

escola e a comunidade tivessem a oportunidade de eleger o diretor.

Hoje, a presença impactante do PDE e do Conselho Escolar faz a

diferença no processo, ao evitar que a escolha técnica (realização

de provas e títulos) e política (avaliação de desempenho e lideran-

ça feita pela comunidade) reproduza esquemas clientelísticos, as-

segurando o êxito do novo modelo de gestão fundado em medidas

articuladas com a realidade local e geral (Gesuíno, 1998). Além

desses mecanismos, a comunidade escolar assume a responsabili-

dade de, durante o exercício do cargo em comissão, avaliar a dire-

ção da escola, periodicamente. Este compromisso foi corporificado

na legislação vigente.

Na primeira escolha de diretores (1995), apesar da dis-

posição de muitos em romper com as teias do compadrio e do

fisiologismo, cada concorrente ainda defendeu o seu projeto pesso-

al, motivando a comunidade a depositar um voto de confiança em

um processo do qual não participou, e muitas vezes mirabolante,

sem qualquer possibilidade de execução. Agora, o plano de traba-

lho trienal é elaborado pela comunidade escolar como um recurso

que permite a discussão ampla das políticas educacionais, metas,

indicadores, dificuldades. Quem está concorrendo, compromete-

se com a proposta pedagógica, os fundamentos e as ações que a

escola definiu no seu PDE, instância que garantirá unidade e orga-

nização à vida escolar segundo uma visão de futuro. A comunida-

de escolar deverá contar com um diretor que demonstre competên-

cia técnica e visão política para gerir aquilo que foi desenhado por

uma coletividade.

Artigo 4º da Lei 12.861, de 18 de novembro de 1998.

Cf. § 5º do Artigo 8º do Decreto nº 25.297, de 18 de novembro de 1998.

Cf. Artigo 7º da Lei 12.861, de 18 de novembro de 1998.

Artigo 7º da Lei 12.861, de 18 de novembro de 1998.

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Em Aberto, Brasília, v. 17, n. 72, p. 141-145, fev./jun. 2000.

Aprender democracia

O processo de seleção técnica e política de diretores

das escolas públicas estaduais do Ceará revela e ensina democra-

cia. Educa-se para a democracia, pela democracia. Não há como

vivenciar, hoje, uma escola ditatorial, dizendo-se preparar a demo-

cracia. Ou se vive, aqui e agora, o processo democrático, ou não se

educa para a democracia. Essa é a aprendizagem fundamental, por-

que o que está em jogo é o processo democrático. Tal visão inclui o

fato de a criança tornar-se eleitora com doze anos de idade, elegen-

do o diretor e, dessa forma, exercitando a cidadania. É possível que

ela, aos quinze anos, votando de novo para diretor, já esteja se exer-

citando outra vez para, aos dezesseis anos, escolher o presidente

da República, o deputado, o senador, o governador, o prefeito. Acon-

tece que, mesmo elegendo o prefeito, que está mais perto do elei-

tor, ainda assim se torna distante. Imagine o governador ou o presi-

dente da República que está muito mais distante ainda. O diretor é

uma figura presente ao cotidiano do aluno, da comunidade. Eleger

alguém com quem convive, que coordena o projeto educativo, pro-

voca uma cobrança bem maior e muito mais direta, em cada pes-

soa. A eleição macro justifica e dá sentido à outra eleição micro. O

importante é que temos, aqui, a participação como elemento fun-

damental, a eleição como momento que justifica. A escola de qua-

lidade cresce nessa perspectiva, porque uma coisa leva à outra: num

momento ela é causa, noutro é efeito. Vai em cadeia, pois esse pro-

cesso é dialético.

Estes são exemplos que já podemos oferecer: quando

declaramos que em 1998, no Ceará, 97% das crianças encontra-

vam-se matriculadas na escola, parece até que estamos decantando

apenas a quantidade. Há outro dado importante: o crescimento do

ensino médio no Ceará no período de 1995-1998 foi de 46,9%, aci-

ma da média nordestina (32,3%) e da média brasileira (29,6%).

Atingir a 8ª série implica qualidade, inegavelmente. É bem diferen-

te de uma criança que cursou a 1ª série, mas foi reprovada e saiu da

escola, daquela outra que permaneceu oito anos na escola. A crian-

ça bem-sucedida está agregando informações durante muitos anos

de convivência com colegas, com professores, com os livros, en-

fim, com um ambiente escolar. São oito anos de convivência de

aprendizagem, o que resulta uma qualidade diferente.

Outro exemplo interessante, colhido em momentos de

avaliação desse processo, relaciona-se com o uso correto dos recur-

sos. Como o processo de gestão democrática se vem aperfeiçoando,

em decorrência, o gerenciamento democrático tem modificado a

fisionomia da escola a partir do uso correto dos recursos financei-

ros e sua adequação aos meios possibilitadores de novas aprendi-

zagens. Uma coisa relaciona-se com a outra. O processo de escolha

se liga com a melhoria da qualidade, assim como o melhor uso dos

recursos, com a participação da comunidade, e assim por diante.

Não há ponto de chegada quanto ao processo de par-

ticipação. A participação na educação é, ao mesmo tempo, um

fim e um meio. É a participação que dá o sentido de continuida-

de, a garantia do processo. Quanto mais participa a sociedade,

mais democracia haverá. A participação da comunidade é funda-

mental como garantia desse processo. Essa participação encontra

na escola um elemento muito significativo, um cenário muito for-

te: ela se concretiza, sobretudo, através das eleições diretas que

são um momento típico de participação. Nesse sentido, é oportu-

no observar: muito mais do que um momento, a eleição consti-

tui-se um processo.

Opção pela gestão democrática

da escola pública

As pessoas que resolvem participar dos processos de

escolha de diretores da escola pública estadual deparam-se com

uma exigência colocada pelo próprio contexto de mudanças: a de

se capacitarem na ação, atualizarem-se, renovarem sua bibliogra-

fia, enfim, cuidarem da sua própria formação. Os serviços públicos

educacionais assumem um papel decisivo, quando são capazes de

estabelecer articulações visando garantir unidade à gestão.

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No mês de janeiro 1999, foram realizados diversos

cursos com esse propósito, tendo como público-alvo os Núcleos

Gestores recém-empossados. Num primeiro momento, na tentativa

de construção de uma identidade, os segmentos gestores foram or-

ganizados em razão de suas especificidades: os diretores, os coor-

denadores pedagógicos, os coordenadores administrativo-financei-

ros, os coordenadores de articulação comunitária e os secretários

escolares. Em seguida, houve o encontro de todos, através da reali-

zação de seminários, com a acentuada preocupação de juntos bus-

carem o exercício de formas compartilhadas e colegiadas de gestão,

sem dicotomizar, por exemplo, a relação entre o pedagógico e o

administrativo, entre o administrativo e a articulação comunitária.

Trabalhou-se ainda a concepção de escola como espa-

ço coletivo, inserida num processo histórico, que vivenciou várias

transformações, que elaborou diversas tendências pedagógicas, e

que nomeia aquelas que mais correspondem aos desafios da atuali-

dade. Enfatizou-se a necessidade de tornar o planejamento uma

ferramenta de trabalho capaz de integrar as várias ações a serviço

da cidadania e da participação, enriquecendo as formas de avalia-

ção e de monitoramento de todo o processo.

A competência técnica é fundamental e necessária, mas

está a depender do seu complemento que é a confiança e o respeito

da comunidade. Competência técnica e liderança política, no en-

tanto, ainda precisam convergir para um ponto de qualidade, que é

a opção pela gestão democrática da escola pública. É exatamente aí

onde reside o núcleo curricular de formação do gestor da escola

pública. Aprender democracia faz parte das novas aprendizagens

do novo milênio.

Estamos em processo de construção em que, a cada

conflito e dificuldades vividas, afloram opções criadoras, delinei-

am-se novos perfis de gestores escolares.

Queremos estar preparados para saber enfrentar desa-

fios, sempre conscientes de que tudo o que já conseguimos não

passa ainda de uma caricatura daquilo que pretendemos atingir.

Durante o mês de abril de 1999, foi aprovada, em assembléia, uma

nova forma de gerenciamento da educação no Estado do Ceará: a

criação dos Comitês de Participação (o Pedagógico, o de Gestão e o

de Monitoramento e Controle) em âmbito regional, macrorregional

e da própria Secretaria da Educação do Estado do Ceará.

O que queremos com os Comitês de Participação? Os

Comitês são um mecanismo para ampliar a participação em todos os

âmbitos da Secretaria da Educação, nas macrorregiões, regiões e es-

colas. Queremos mais gente para definir e assumir juntos os rumos,

os ritmos, os recursos e os riscos próprios dessa caminhada. Os Co-

mitês de Participação não são estruturas organizacionais, repletas de

caixinhas burocráticas. São, isto sim, ambientes de reflexão, de in-

tercâmbios e de cooperação, permitindo que a Secretaria da Educa-

ção se desloque da sua sede, para trabalhar em cada uma das seis

macrorregiões, com desdobramento em cada Centro Regional de

Desenvolvimento da Educação (Credes),

município e escola.

As deliberações tomadas nas reuniões dos Comitês

de Participação geram um processo que será avaliado na reunião

seguinte e, assim, sucessivamente. Mesmo que o Núcleo Gestor

seja uma instância colegiada, não ousa planejar para os outros

executarem. Planeja quem faz. As propostas vêm da escola e das

regiões que, ao voltarem, convertem-se em deliberações. O Nú-

cleo Gestor, ao baixar normas, o fará com prévia legitimidade. A

nova maneira de pensar a gestão democrática chama-se Comitê

de Participação. Por esta razão, não se trata de uma coisa a mais

ou de mais uma coisa. Trata-se da coisa principal, ou seja: a práti-

ca do discurso da participação pela construção coletiva da gestão

democrática da escola pública.

O Estado do Ceará está dividido em 21 Centros Regionais de Desenvolvimento da

Educação (Credes). Na nova dinâmica de trabalho, estes centros estão agrupados

em seis macrorregiões. O Núcleo Gestor é resultante da interseção entre três Co-

mitês de Participação: o Pedagógico, o de Gestão e o de Monitoramento e Contro-

le. O mesmo formato, isto é, cada Núcleo Gestor com seus três Comitês de Partici-

pação, reproduz-se na Secretaria da Educação, em cada uma das seis macrorregiões

e em cada um dos 21 Credes e em cada escola. Sabe-se que vários municípios

estão aderindo a essa nova maneira de gerenciar a educação.

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Em Aberto, Brasília, v. 17, n. 72, p. 141-145, fev./jun. 2000.

Referências bibliográficas

CEARÁ. Secretaria de Estado de Educação e Desportos. Todos pela

Educação de Qualidade para Todos : mensagem. Fortaleza :

Seduc, 1999. p. 16.

GESUÍNO, Luzia. Eleição de diretores. O Povo, 13 nov. 1998.

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Em Aberto, Brasília, v. 17, n. 72, p. 146-149, fev./jun. 2000.

Qualificação da Gestão

da Escola: primeiros passos

de um programa de âmbito

estadual

Jarbas José Cardoso

Professor de Planejamento Educacional do Centro de Ciência da Educação

(Faed) da Universidade do Estado de Santa Catarina (Udesc) e doutorando da

Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ).

Recentemente, Estados e municípios vêm desenvolven-

do com mais intensidade experiências no campo da gestão demo-

crática do ensino público. Depois da promulgação da Constituição

Federal de 1988, que instituiu a gestão democrática no ensino

público(Art. 206, inciso VI) e de ser sancionada a Lei de Diretrizes

e Bases da Educação Nacional (LDB/96), que trata deste tema (Art.

3º, inciso VIII) e da autonomia (Art. 15), o debate intensificou-se e

alguns Estados aceleraram a discussão e aprovaram suas leis de

sistema. Em Santa Catarina, ambos os temas estão contemplados

na Lei Complementar nº 170/98, que dispõe sobre o Sistema Esta-

dual de Educação, sancionada em agosto de 1998.

Estes instrumentos legais permitiram que, tanto a co-

munidade, como os profissionais de educação, deflagrassem a dis-

cussão de que a construção de um processo de gestão centrado

nos valores e princípios democráticos é tarefa política dos admi-

nistradores públicos em conjunto com a comunidade externa.

Neste sentido, não existem fórmulas de gestão democrática: ela se

constrói no processo político e cultural em que se insere cada ins-

tituição pública.

Por isso, o Plano de Governo para o período 1999-2002,

apresentado à Assembléia Legislativa, por ocasião da sessão de ins-

talação da Legislatura, afinado com os tempos de mudança (sociais

e legais), preconiza no capítulo da educação, construir a escola de

sucesso. Dentre as ações, há políticas que asseguram às escolas

públicas do Estado, progressivos graus de autonomia, administrati-

va, financeira e pedagógica e a formação de gestores para a escola

pública. Tais diretrizes implicam a implementação da gestão de-

mocrática e da autonomia de forma responsável e conseqüente, no

âmbito da rede pública estadual.

Diante deste quadro, a Secretaria de Estado da Educa-

ção e do Desporto (SED/SC) em parceria com a Universidade do

Estado de Santa Catarina (Udesc) e a Associação Nacional de Polí-

ticas e Administração da Educação (Anpae) operacionalizaram as

políticas do governo no Programa da Autonomia e da Qualificação

da Gestão das Escolas da Rede Pública Estadual.

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Em Aberto, Brasília, v. 17, n. 72, p. 146-149, fev./jun. 2000.

Este programa expressa o compromisso com a cons-

trução de uma educação pública de qualidade para todos os

catarinenses. Com esta finalidade, serão implementadas políticas

que levarão em consideração a centralidade da escola e a democra-

tização da educação, expressas em dispositivos legais, visando as-

segurar progressivos graus de autonomia da escola e a qualificação

de seus gestores.

Quanto à centralidade da escola, tendo-a como centro

do processo educativo, entende-se que seja um espaço social e po-

lítico que implica reflexão sobre a pertinência e relevância históri-

ca, contextualizada, de nossa prática educativa escolar. Neste caso,

a função primordial da gestão da escola é garantir a contundência

histórica da prática educativa e a integração do conjunto da prática

pedagógica na escola.

A educação escolar é uma intervenção intencional no

processo histórico da produção concreta da existência humana.

Portanto, o sentido radical e último da escola e de sua prática é a

percussão social, o impacto e o significado concreto desta inter-

venção. No momento histórico de mudanças profundas, em que a

dimensão efetivamente humana de todos e de cada uma das pes-

soas está sendo chamada ao palco da história, a intervenção

educativa escolar se torna mais decisiva e fundamental.

No que diz respeito à democratização da educação,

requer que se discuta autonomia e gestão democrática como cons-

trutor indissociáveis e intrínsecos do processo de educação

emancipadora. Portanto, só faz sentido discuti-los a partir e em fun-

ção do projeto político-pedagógico existente numa unidade esco-

lar. Para tanto, o referido programa procurou enunciar alguns prin-

cípios e significados sobre autonomia e gestão democrática como

balizadores das discussões no âmbito das unidades escolares da

rede pública estadual.

O tema autonomia da escola, cuja importância se mos-

tra crescente, reflete uma tendência mundial encontrada na dinâ-

mica das modernas organizações públicas. Sua aceitação implica

uma ruptura no modelo tradicional de compreender e atuar na re-

alidade, uma vez que a autonomia impõe um novo padrão de polí-

tica, planejamento e gestão de educação, tanto do ponto de vista da

escola, como dos sistemas de ensino. Assim entendida, representa

um exercício de democratização de espaços públicos, ou seja, dele-

gando ao diretor e aos colaboradores a possibilidade de dar respos-

tas ao cidadão (alunos e responsáveis) a quem serve, em vez de

encaminhá-los para órgãos centrais distantes onde eles não são co-

nhecidos e, muitas vezes, sequer são atendidos por aqueles tanto

em âmbito central como em âmbito regional.

Por isso, se a escola não tem autonomia, é o próprio

trabalhador como usuário que fica privado de uma das instâncias

pela qual poderia apropriar-se do saber historicamente acumulado

pela humanidade. Portanto, conferir autonomia à escola consiste em

delegar poder à comunidade escolar e local para que reúnam condi-

ções concretas para que alcancem objetivos educacionais articula-

dos com os interesses da sociedade civil organizada. E isso não acon-

tecerá jamais por concessão espontânea dos grupos do poder. Essa

autonomia e esse poder só se darão pela via da conquista, resultante

das lutas integradas entre profissionais de educação e a sociedade

civil organizada, os quais deverão propor uma nova agenda de inter-

relações intra e entre as organizações educacionais.

A questão da gestão democrática demanda uma ruptu-

ra no processo de planejamento, nas formas de organização e nas

soluções administrativas. A armadilha da modernização adminis-

trativa pode nos jogar na sofisticação da irrelevância e na quietude

dos que se satisfazem apenas com o linguajar dos consultores de

plantão que em muitos casos estão distantes do concreto. A tradi-

ção autoritária da administração brasileira foi recentemente

potencializada pelo período militar e continua presente na auto-

cracia civil. Na gestão e planejamento da educação, ela é sustenta-

da por arraigadas concepções e práticas heterogestionárias, refor-

çadas pela tecnocracia e tecnoburocracia.

Por isso, a ruptura transcende a ampliação e a melhoria

da situação anterior e transcende, também, a sua negação radicalis-

ta. O absurdo do poder e do autoritarismo não se resolve pelo seu

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Em Aberto, Brasília, v. 17, n. 72, p. 146-149, fev./jun. 2000.

afrouxamento ou melhoria. Nem se resolve por sua negação irres-

ponsável. A insanidade da manutenção do autoritarismo se recapi-

tula na insanidade de sua contestação rebelde. A construção revolu-

cionária é mais exigente do que o esforço neoconformista e do que a

estabanação contestatória. A qualificação histórica do pensar e do

fazer passa pela recriação do mundo, da convivência e de si mesmo.

Isto exige ações conjuntas entre administradores pú-

blicos e as forças vivas locais: primeiro, porque eles devem com-

preender que seu trabalho se estende ao compromisso com a quali-

dade de vida dos cidadãos. Isto, por sua vez, exige que se perceba a

dimensão sociopolítica de seu trabalho e o significado social de co-

responsabilizar-se pela oferta de serviços de qualidade; segundo,

para que eles se convençam de que, em conjunto com a sociedade,

podem garantir a efetiva execução de um processo participativo de

planejamento, que possibilitará o pleno exercício da cidadania. Isto

significa que eles devem garantir a igualdade de oportunidades aos

envolvidos no processo, sem esquecer das experiências de vida e

realidade social dos mesmos. Este procedimento democrático tem

o mérito de elevar o nível de consciência ética dos envolvidos no

processo, bem como de introduzi-los na atualidade histórica e so-

cial de sua época, possibilitando-lhes uma atuação consciente e

competente no auxílio à transformação da sociedade.

Portanto, não basta uma participação qualquer. Faz-se

necessário também: estabelecer e executar ações conjuntas em fun-

ção da implantação das políticas institucionais; repensar a questão

das ações; revisar a organização e o funcionamento das instituições

públicas; refletir sobre novas concepções de gestores, modelo de

gestão e de planejamento, bem como estruturas organizacionais que

gerem novas formas de parcerias.

Isto só será possível, entretanto, no momento em que

os administradores públicos se conscientizarem da importância do

seu papel social e profissional inerente às suas funções de gestores

de serviços essenciais aos cidadãos. Nessa perspectiva, esse tipo de

postura gerencial auxilia no cumprimento das funções sociais e

políticas para as quais foram criadas as instituições de natureza

pública, responsáveis que são na construção de uma sociedade mais

equânime e solidária. De forma que, ao se firmar como prática po-

lítica democrática este modelo de gestão instituirá um processo de

planejamento, que romperá com o espírito corporativo e competiti-

vo exacerbado que existe em algumas instituições públicas. Desta

maneira, estará sendo implantado um processo permanente de par-

ticipação das forças vivas da sociedade na elaboração e execução

das metas definidas compartilhadamente.

Portanto, movimentos de gestão democrática e de au-

tonomia na unidade escolar, trazem consigo novas exigências à

construção e reconstrução da prática pedagógica, administrativa,

financeira e relacional nessas instituições. Para tanto, são neces-

sárias várias ações, dentre as quais se destaca a qualificação dos

profissionais de educação que atuam nessas organizações escola-

res, ou seja, uma educação continuada que garanta um processo

de ação-reflexão-ação, tanto do corpo docente e especialistas,

como do corpo diretivo.

Neste sentido, estão previstos encontros por escola e

regionais; levantamentos e sistematização de subsídios que darão

suporte a dois movimentos simultâneos: 1) discussões para a cons-

trução da configuração da autonomia da escola e da qualificação da

sua gestão e 2) implementação de curso de preparação dos candi-

datos a diretor das escolas da rede pública estadual.

O processo de mobilização contínua foi desencadeado

num curso emergencial para diretores, planejado e executado pela

SED, no mês de abril. Neste evento, os diretores responderam a um

questionário, cujas respostas foram tabuladas, categorizadas e ana-

lisadas. Estas respostas forneceram muitos subsídios, tanto para

elaborar o documento norteador das discussões nas unidades esco-

lares como para a elaboração do curso de preparação dos candida-

tos à direção de escola.

De acordo com o programa citado, as unidades escola-

res terão oportunidade de discutir e elaborar subsídios para o do-

cumento estadual definidor da autonomia e da gestão da escola

catarinense. Para tanto, importa reunir a comunidade interna (dire-

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Em Aberto, Brasília, v. 17, n. 72, p. 146-149, fev./jun. 2000.

ção, corpo técnico-administrativo, professores, funcionários e alu-

nos), assim como a comunidade externa (pais de alunos, membros

da comunidade e representantes de organizações).

A elaboração e execução do projeto político-pedagógi-

co (PPP), em âmbito de escola, exige autonomia e gestão competen-

te. Portanto, a escola, com vistas à elaboração de seu PPP, apresen-

tará contribuições para a definição sobre: 1) a autonomia da escola

catarinense: como será a autonomia administrativa, pedagógica e

financeira? 2) a gestão democrática da escola catarinense: que for-

mas e tipos de participação são necessários? Para isto, é importante

definir: a) as competências que o diretor deve ter e a forma de esco-

lha do diretor para coordenar o processo escolar e b) o funciona-

mento e o papel concreto do conselho deliberativo na escola.

Estes subsídios deverão ser apresentados e debati-

dos em seminários regionais. Os subsídios resultantes destes

seminários serão sistematizados visando à elaboração de docu-

mentos parciais sobre autonomia e gestão, os quais serão devol-

vidos às unidades escolares, associações e universidades para

leitura, aperfeiçoamento e sugestões. A participação nesta fase

será por infovia, correio, fax, etc. Todos estes subsídios serão

sistematizados e servirão para definição dos critérios e formas

do provimento do cargo de diretor e para elaborar a versão final

do documento estadual.

Simultaneamente a este processo, estará sendo execu-

tado pela Udesc um curso de preparação para candidatos a diretor

de escola, que tem como objetivo geral: preparar candidatos para a

direção das escolas públicas da rede estadual pelo desenvolvimen-

to de competências teórico-práticas e instrumentais em educação,

administração e autonomia.

Tomando por base este objetivo, foi estruturado o se-

guinte conteúdo programático:

1. Gestão sociopolítico-pedagógica da educação  80h

a) concepção de educação e de sociedade: b) função

da escola na sociedade e na comunidade; c) concepções de admi-

nistração da educação: política, planejamento, gestão e avaliação;

d) autonomia, gestão democrática e participação; e) construção co-

letiva e compartilhada do projeto político-pedagógico; f) organiza-

ção e planejamento administrativo-pedagógico; g) planejamento e

execução didático-pedagógicos; h) avaliação institucional.

2. Gestão administrativa, financeira e patrimonial  40h

a) noções gerais de Direito Administrativo e de Conta-

bilidade Pública; b) administração de pessoal; c) administração de

materiais e patrimonial; d) administração de serviços gerais; e) ad-

ministração financeira.

A proposta metodológica do curso inclui atividades

presenciais e atividades desenvolvidas com apoio das modernas

tecnologias de educação a distância.

Este programa gira em torno da autonomia e da gestão

democrática a ser construída com a participação da comunidade

interna e externa à escola. Prevê, também, a formação contínua de

todos os envolvidos neste processo, em especial, daqueles interes-

sados a concorrerem ao cargo de diretor de escola da rede pública

estadual. Portanto, a formação é um processo que compreende tan-

to a dimensão individual, quanto a dimensão coletiva de troca e de

construção do conhecimento em torno dos temas citados.

É certo que existe um grande caminho a ser percorrido

para transformar algumas das intenções previstas no programa em

realidade a ser observada em nível de unidade escolar, neste ano. Po-

rém, demonstra-se o compromisso real de parceria entre a SED, a Udesc

e a Anpae, com vistas à discussão e à definição coletiva e compartilha-

da de autonomia e de gestão democrática que melhor se ajusta ao

momento histórico vivido no Estado, que busca na centralidade na

escola: 1) educação de qualidade para todos os catarinenses e 2) for-

mação permanente dos profissionais de educação.

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Em Aberto, Brasília, v. 17, n. 72, p. 150-155, fev./jun. 2000.

Gestão Democrática

Escolar: um estudo de

expectativas, efeitos

e avanços

Dalva Câmara de Oliveira

Mestre em Educação pela Universidade Federal do Espírito Santo (Ufes);

professora da Faesa e membro da equipe do Departamento Técnico-Pedagógico

da Secretaria de Estado da Educação do Espírito Santo.

A gestão democrática do ensino público foi garantida

no Brasil pela Constituição brasileira, em 1988, e no Espírito San-

to, pela Constituição estadual, promulgada em 1989, como fruto da

luta perseverante do magistério em todo o País.

Seguindo a legislação federal e estadual, a Lei Orgânica

Municipal de Vitória (ES) garantiu, igualmente, a gestão colegiada

em sua rede através da Lei nº 3.776 em 24 de janeiro de 1992, regu-

lamentando, assim, a implantação dos conselhos de escola e pré-

escola. Atenta às experiências já existentes de gestão colegiada em

outros Estados, especialmente São Paulo. A Secretaria Municipal de

Educação capixaba, objetivando a construção de uma escola demo-

crática, propugnou o caráter deliberativo do Conselho de Escola com

o intuito de superar as experiências malsucedidas das Associações

de Pais e Mestres e dos Conselhos de Escola de caráter consultivo.

Segundo a legislação municipal, os conselhos de esco-

la e pré-escola são centros permanentes de debates e órgãos

articuladores de todos os setores escolar e comunitário, constituin-

do-se, em cada unidade escolar, de um colegiado, formado por re-

presentantes dos diversos segmentos da comunidade escolar (Art.1º).

O colegiado, formado por esses segmentos  pais, alu-

nos, magistério, servidores, líder comunitário , é paritário, sen-

do seus representantes eleitos através de votação direta e secreta

para um mandato de dois anos. O diretor se constitui membro

nato do conselho.

Apesar da inexistência de reivindicações da parte de

grupos populares por um espaço institucional da administração es-

colar, o governo municipal de Vitória-ES (gestão 1988-1992) argu-

mentou através da então secretária de educação que essa proposta

proveio de uma demanda própria, de cunho partidário, uma vez que

a gestão colegiada representa um dos canais para o exercício da cida-

dania e que, a longo prazo, poderá mudar a história do País, a histó-

ria da manipulação das massas e do aparelhamento das instituições.

O conselho de escola constitui-se um dos diversos ca-

nais institucionais que possibilitam a participação da comunidade

escolar no direcionamento administrativo e pedagógico da unida-

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Em Aberto, Brasília, v. 17, n. 72, p. 150-155, fev./jun. 2000.

de escolar. Teoricamente, é possível compreender em que consiste

a administração participativa, mas na prática, pouco sabemos so-

bre como acontece e em que condições ela se processa.

Sabemos, entretanto, que todos os envolvidos na ges-

tão democrática devem estar imbuídos de compromisso e que cabe

a cada um, a cada segmento escolar, a contribuição engajada para

que a administração participativa consiga atingir os seus objetivos.

Dependendo do grau organizativo da comunidade e das circuns-

tâncias, conseqüentemente, a co-responsabilidade pode acontecer

em graus e modos diversos, desde a concepção, até a execução. A

alternativa pode ser ou a postura que apenas vê os direitos (um

assistencialismo enrustido) ou a alternativa que envolve a coopera-

ção, como fazendo parte das soluções possíveis. Contudo, é neces-

sário ter em mente que esse processo não deve estar dissociado dos

componentes sociais, econômicos e políticos mais amplos e que

tais condicionantes encontrar-se-ão refletidos nos diferentes âmbi-

tos e contextos. É preciso enfatizar que não podemos perder de

vista o processo histórico desencadeado a partir da luta pela demo-

cratização da administração escolar, resgatando-o no quadro

conjuntural. Objetivando, justamente, o resgate histórico do pro-

cesso de implementação dos conselhos de escola na rede munici-

pal de Vitória, como também o levantamento das expectativas da

comunidade escolar sobre esses conselhos e os efeitos por eles pro-

vocados no cotidiano escolar, é que esta pesquisa foi efetuada.

Decorridos dois anos da implantação dos conselhos de

escola no município de Vitória, tornou-se premente avaliar como a

escola vem representando a democratização do seu que fazer. E de

que forma vem conduzindo as suas ações rumo a um processo de

transformação de uma realidade que interessa aos trabalhadores.

O levantamento de expectativas dos segmentos envolvi-

dos na gestão colegiada escolar bem como a receptividade e o conheci-

mento que possuem acerca das funções, finalidades, importância e pos-

sibilidades do conselho de escola tornaram-se imprescindíveis serem

estudadas e analisadas por todos aqueles que buscam uma escola de

qualidade, melhoria de vida da comunidade e o exercício da cidadania.

A escola pública, hoje escola de massas, tem um papel

em relação à sociedade. Como bem diz Sposito (1991),  a escola

incorpora um público empobrecido, menos escolarizado e com gra-

ves problemas sociais. E a escola precisa chegar a esse público, por

isso a sua integração com a comunidade é tão importante.

O esclarecimento das questões relacionadas anterior-

mente tornou-se um fator essencial, ao buscarmos a constatação

prática do verdadeiro papel desempenhado pelos conselhos de es-

cola. Restringimos nossa investigação à rede municipal de Vitória

dada a posição vanguardista adotada pela administração munici-

pal da época.

O que nos leva a visualizar como limite da pesquisa é

a sua condição de estudo de caso, restringindo o campo de genera-

lizações possíveis ao julgamento intuitivo. Por outro lado, a mu-

dança de governo (janeiro/1993) abre outra perspectiva de estudo

relacionada com as diferentes concepções sobre o conselho de es-

cola no âmbito de Administração Central.

A Administração que idealizou e se responsabilizou

pela implantação dos conselhos de escola no município de Vitória

deu lugar a uma administração pautada por uma outra política par-

tidária. Como essa mudança afetaria a trajetória previamente defi-

nida? Surgiriam entraves ou ações facilitadoras?

Essas foram questões que enfrentamos, junto a outras

de caráter mais genérico, ao estudarmos os vários aspectos da im-

plantação dos conselhos de escola e o resgate de sua história. A

relevância desse estudo justifica-se pela necessidade de se consta-

tar a coerência requerida pelo momento histórico vivenciado, cuja

característica é a exigência de uma nova postura e de uma nova

forma de conceber e abordar a questão educacional.

O fato de a proposta de administração colegiada, via

implementação dos conselhos de escola, partir de uma determina-

ção político-partidária e não de uma demanda própria requerida

pelos movimentos organizados, implica levantar e expor a concep-

ção dos elementos envolvidos quanto à sua validade e conseqüên-

cias. A implementação de uma proposta tão radical e adversa re-

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Em Aberto, Brasília, v. 17, n. 72, p. 150-155, fev./jun. 2000.

quer necessária mudança de mentalidades das pessoas e a institui-

ção de novas regras no sistema educacional.

A discussão e a reflexão dessas novas idéias possivel-

mente poderão levar a novos marcos referenciais, como também des-

pertar o interesse e a participação de todos no espaço institucional

escolar. Esta nova realidade instituída constituiu-se um elemento novo

a ser analisado no processo de gestão colegiada em face da sua com-

plexidade e da busca da compreensão do seu dinamismo e estabili-

dade enquanto característica de um processo dialético.

Procedimentos metodológicos

Tendo em vista as características da pesquisa, a

metodologia utilizada foi de natureza quanti e qualitativa e os pro-

cedimentos metodológicos seguiram a seguinte trajetória: a) um

estudo de levantamento tipo survey que objetivou reunir o maior

número de informações da população envolvida na investigação;

b) entrevistas visando ao aprofundamento e maior abrangência das

questões suscitadas. Estendeu-se o estudo a elementos considera-

dos peças-chave para estabelecer paralelos através de uma análise

qualitativa, de um conhecimento mais aprofundado nos diferentes

contextos e cujos resultados poderão subsidiar novas políticas,

direcionar novas hipóteses e, conseqüentemente, originar novas

pesquisas.

O estudo foi desenvolvido em oito escolas de 1º grau

do ensino fundamental da rede municipal de Vitória, do turno diur-

no, de 5ª a 8ª série, através de sorteio. Os segmentos da comunida-

de escolar que compuseram a pesquisa se constituíram de uma

amostragem estratificada, escolhida aleatoriamente, através do

método de amostragem sistemática, a partir de um marco referencial,

ou seja, no caso dos alunos, a escolha foi feita através de listas por

séries e os demais segmentos, pela ordem do Quadro de Movimen-

tação de Pessoal.

Para que a amostragem se definisse de modo a ser re-

presentativa de cada um dos segmentos envolvidos na pesquisa,

levantamos, junto à prefeitura, a totalidade da população das esco-

las de 5ª a 8ª série da rede municipal de Vitória. O tamanho da

amostra foi fixado em 10% da população de cada unidade escolar.

A população das escolas, que se enquadrava no âmbito

da pesquisa, constituía-se, na época, de 8.243 alunos, 1.134 docen-

tes e 482 servidores (funcionários). A amostragem do segmento dos

pais reduziu-se à metade do grupo de alunos, visto que normalmen-

te cada pai possui mais de um filho matriculado na escola. Assim

sendo, o universo da amostra foi de 226 alunos, 107 pais, 33 docen-

tes, 17 funcionários, 8 diretores, 6 presidentes de Conselho de Esco-

la (já que em duas escolas os conselhos não estavam funcionando), 7

representantes comunitários (em uma escola não foi possível

identificá-lo), a secretária municipal de Educação que participou

diretamente do processo de implantação dos conselhos e a secretária

de Educação que a sucedeu na nova gestão municipal. Assim, pude-

mos totalizar 406 pessoas que foram envolvidas neste estudo.

Como instrumento de pesquisa e coleta de dados, fo-

ram utilizados o questionário e a entrevista semi-estruturada.

Resultados

O perfil da amostra foi constituído por pessoas com

escolaridade superior à média brasileira, com exceção entre os fun-

cionários. O corpo docente mostrou-se qualificado, o que nos le-

vou a deduzir a existência de estímulo, na rede de ensino, à

capacitação profissional, mesmo sem compensação financeira.

As escolas demonstraram um potencial intelectual

médio e atendiam a uma clientela cujos pais eram, em sua maioria,

instruídos; contudo, a participação na vida escolar era pequena,

fato devido não à indiferença de seus segmentos, mas à freqüente

incompatibilidade de horários das reuniões e mais ao desinteresse

pela temática a ser discutida. Dentre os segmentos que constituíam

a comunidade escolar, apenas entre os professores (48,%), predo-

minou a participação em todas as reuniões. No que tange à partici-

pação nas eleições para a escolha de representantes ao conselho de

153

Em Aberto, Brasília, v. 17, n. 72, p. 150-155, fev./jun. 2000.

escola, as respostas indicaram 41,7% para a participação e 58,3%

para a não-participação, sendo que esta concentrou-se no segmen-

to de pais e alunos. Com exceção do magistério, os demais segmen-

tos possuíam pouca informação sobre a ocorrência de eleições para

o conselho escolar em suas escolas.

A presença da comunidade escolar na escola depen-

deu de fatores concretos como, por exemplo: os seus problemas e a

possibilidade de atuar sobre eles visando à melhoria da qualidade

do ensino. Já a participação, como convivência, foi menos valoriza-

da. A comunidade escolar tendia a enfatizar mais os aspectos que

lhe tocavam de perto. Os pais queriam ver a escola funcionando,

queriam saber sobre o desempenho escolar de seus filhos, e os fun-

cionários queriam conhecer seus direitos e deveres.

A grande maioria dos segmentos escolares foi favorá-

vel à participação da comunidade na administração da escola, pelo

fato de considerar injusto que o poder de decisão se fixe nas mãos

de uma só pessoa: o diretor escolar. Os professores, particularmen-

te, concordaram com esta proposição desde que a participação da

comunidade escolar na gestão da escola fosse restrita à área admi-

nistrativa. Para eles, os assuntos pedagógicos são de exclusiva com-

petência do professor.

A comunidade escolar se manteve desinformada, tan-

to no que se refere ao funcionamento, quanto às decisões que eram

tomadas nos conselhos escolares. As avaliações sobre funções do

conselho foram inexpressivas, sobretudo por parte do segmento dos

pais. As ações exercidas pelo conselho ficavam restritas ao conhe-

cimento de poucas pessoas, muitas vezes, só aos conselheiros. E a

comunidade escolar, já que desconhecia o que se realizava no inte-

rior da escola, não participava das decisões.

Os dados do survey e das entrevistas sustentaram a in-

formação de que os conselhos escolares da rede municipal de Vitó-

ria, apesar das dificuldades constatadas, caminhavam, em geral, ain-

da que bem lentamente, em direção aos seus objetivos. Algumas es-

colas, certamente, avançaram mais do que outras em relação aos seus

conselhos. O que as fez avançar foram a iniciativa, a determinação e

o compromisso de alguns professores e especialistas que não medi-

ram esforços no sentido de semear a vivência democrática. Apesar

da força da lei, os segmentos escolares foram quase unânimes no

reconhecimento da magnanimidade da proposta, apontando alter-

nativas que levariam à efetiva consecução da mesma.

Quanto a possíveis efeitos ocorridos na escola, após a

implantação dos colegiados, podemos afirmar que faltaram infor-

mações expressivas por parte de seus membros. Entre os poucos

que se pronunciaram, prevaleceu uma visão positiva sobre os con-

selhos. Eram os pais que demonstraram maior otimismo na indica-

ção de efeitos positivos proporcionados pelos conselhos escolares.

Os funcionários e os alunos indicaram algumas evidências ocorri-

das nas escolas enquanto que, por parte do magistério, não houve

pronunciamento expressivo.

Foram poucos os efeitos negativos comentados pela co-

munidade escolar e, entre eles, apareceu com pequeno destaque o

item bagunça/desorganização. Segundo os segmentos escolares, os

fatores que dificultaram um bom desempenho dos conselhos esco-

lares foram: horários impróprios de reuniões que impossibilitaram a

participação da maioria; desinteresse dos pais em discutir e participar

de reuniões (opinião dos próprios pais e funcionários); desinteresse

dos alunos (conforme alunos e magistério); falta de compreensão quan-

to à importância da participação; burocracia; falta de autonomia da

escola; baixo nível de instrução dos pais (concepção dos professores);

falta de tempo para a realização de outras tarefas que não as especí-

ficas (opinião dos funcionários).

Os efeitos positivos apontados após a implantação dos

conselhos escolares foram: melhoria da qualidade do ensino; apren-

dizagem mais adequada; pais cientes do funcionamento escolar; con-

servação do prédio escolar e mobiliários; ampliação da comunicação

famíliaescola; professores interessados em ouvir os alunos.

Não obstante, entre os dados do questionário e os das

entrevistas, os efeitos provocados nas escolas pelos conselhos es-

colares se diferenciaram. Através do questionário, os grupos esco-

lares, estimulados para as respostas, apontavam mais facilmente

154

Em Aberto, Brasília, v. 17, n. 72, p. 150-155, fev./jun. 2000.

resultados concretos. Ao contrário, os entrevistados, não estimulados,

respondiam com mais dificuldade e mais vagamente às questões.

Quanto às expectativas em torno da ação dos conselhos

escolares, todos se posicionaram de forma bastante positiva, mas foi

o segmento do magistério que demonstrou maior entusiasmo. A co-

munidade escolar possuía as seguintes expectativas: o conselho es-

colar poder vir a ser uma força política capaz de pressionar os órgãos

públicos para a obtenção de um ensino de qualidade; através do con-

selho escolar poderia haver maior participação de todos nas deci-

sões e definições de prioridades; o conselho escolar poderia propor-

cionar uma continuidade educativa entre a escola e a família. Essas

foram expectativas declaradas através do questionário. Já as declara-

das através das entrevistas direcionaram o conselho escolar para a:

conquista de direitos dos segmentos escolares; luta pela autonomia

escolar; participação em todos os atos da escola; atuação na área pe-

dagógica (posição defendida especificamente pelos pais) e, auxílio à

direção escolar. Através do questionário, as expectativas apontadas

pelos segmentos escolares eram no sentido de que o conselho esco-

lar atuasse politicamente em todos os âmbitos escolares, enquanto

que, através das entrevistas, em declarações espontâneas, alguns

depoentes previam a atuação de um conselho corporativista. Havia,

em contrapartida, uma maioria que afirmava desconhecer os reais

objetivos e funções do conselho escolar.

Na concepção geral, predominou a visão de que os di-

retores escolares devem ser escolhidos através de eleições diretas

com a participação de toda a comunidade escolar. Os maiores adep-

tos da eleição direta foram os professores, seguidos dos alunos e fun-

cionários. Isto porque, na visão destes segmentos, a eleição se cons-

titui a forma mais democrática de escolha de alguém que estará a

serviço da comunidade escolar para o alcance de suas finalidades.

Em relação à postura do diretor no encaminhamento

do processo democrático, a maioria dos segmentos escolares consi-

derou que seus dirigentes agiram com cordialidade, diálogo, preo-

cupação com a melhoria do ensino e procuravam melhorar cada

vez mais as relações entre pais, alunos, professores, funcionários e

comunidade. Isto significa que os componentes escolares demons-

traram satisfação em relação à condução, pelos diretores escolares,

do processo participativo na gestão da escola.

Constatou-se a prevalência de desinformação por parte

da maioria das escolas sobre possíveis mecanismos por elas utiliza-

dos para incentivar a participação da comunidade em suas ações,

mas algumas escolas habituaram-se a discutir com a comunidade os

princípios que regiam a escola; a divulgar informações de interesse

geral e a preparar a comunidade para conhecer a parte administrati-

va e legal da escola. A participação dos segmentos escolares na vida

da escola dependeu de diversos fatores apontados como entraves a

uma efetiva gestão democrática. Foram apontados os seguintes obs-

táculos: isolamento da escola; falta de objetividade nos encontros

realizados; alta rotatividade dos conselheiros; hierarquia;

verticalidade do sistema de ensino (centralização); interesses

corporativos; comportamento ambíguo dos professores; concepção

privatista da coisa pública; visão depreciativa da comunidade pelo

pessoal da escola, especificamente o magistério; desinformação e

despreparo dos componentes escolares; inexperiência democrática.

Os estudiosos da gestão democrática afirmam a neces-

sidade de se levar em conta, além dos condicionantes relaciona-

dos, os determinantes de ordem econômica (condições de vida da

população) e os de natureza cultural (concepções das pessoas so-

bre a participação na escola).

Para que a direção colegiada caminhe, é essencial a

compreensão por parte de seus membros, das formas contraditó-

rias pelas quais o poder se manifesta na escola e na sociedade em

geral. Os líderes envolvidos na gestão escolar deverão relacionar-se

com seus representados de forma a existir em suas ações real cor-

respondência com as expectativas de sua comunidade. Afinal, a

democracia, nas relações internas da escola, não terá sentido se se

desvincularem ações que visem à autonomia escolar e à criação de

novas formas de poder.

A participação dos pais e alunos na escola não deve

ficar restrita aos órgãos oficiais. Deve-se dar sobre variadas formas

155

Em Aberto, Brasília, v. 17, n. 72, p. 150-155, fev./jun. 2000.

e estar vinculada, tanto quanto possível, a outros movimentos e

espaços políticos. Os avanços que se derem no sentido da demo-

cratização das relações da unidade escolar serão em função das

lutas que se fizerem em toda a sociedade civil.

Essas são questões que deverão ser consideradas por

todos aqueles que sonham e lutam por uma escola democrática e

de qualidade.

Referências bibliográficas

PARO, Vitor H. Participação popular na gestão da escola pública.

São Paulo, 1991. Tese de livre docência  Universidade de São

Paulo. v. 1 e 2.

SPOSITO, Marilia P. As armadilhas da integração escola/comuni-

dade. Nova Escola, São Paulo, n. 48, p. 22-25, maio 1991.

156

Em Aberto, Brasília, v. 17, n. 72, p. 156-162, fev./jun. 2000.

Mapeamento de Estruturas

de Gestão Colegiada

em Escolas dos Sistemas

Estaduais de Ensino

Marta Maria de A. Parente

Mestre em Sociologia do Desenvolvimento pela Universidade de Brasília (UnB);

técnica em Planejamento do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea).

Heloísa Lück

Doutora em Educação pela Columbia University, NY; coordenadora nacional da

Rede Nacional de Referência em Gestão Educacional (Renageste) do Conselho

Nacional de Secretários de Educação (Consed); diretora do Centro de

Desenvolvimento Humano Aplicado (Cedhap), em Curitiba-PR.

As estruturas de gestão colegiada são mecanismos co-

letivos escolares constituídos, em geral, por professores, alunos,

funcionários, pais e por representantes da sociedade, escolhidos

pela comunidade escolar, com o objetivo de apoiar a gestão da es-

cola e tornar a organização escolar um ambiente dinâmico de apren-

dizagem social. Através delas, portanto, todas as pessoas ligadas à

escola podem se fazer representar e decidir sobre aspectos admi-

nistrativos, financeiros e pedagógicos (Consed, 1997, p. 14), de

modo que as mesmas se constituem um instrumento de participa-

ção e de gestão democrática.

Trata-se de um mecanismo difundido em escolas de

todos os Estados brasileiros sob diferentes formas, sendo inte-

ressante conhecer a sua expressão. Neste artigo, são relatados

os resultados de pesquisa realizados sobre o assunto. Trata-se

de fragmento de uma pesquisa maior sobre o mapeamento da

descentralização da educação brasileira nas redes estaduais do

ensino fundamental (Parente, Lück, 1999). Essa pesquisa teve

por objetivo mapear a descentralização da educação, a partir

das rede estaduais do ensino fundamental, segundo três eixos

de análise: 1º) a implantação de estruturas de gestão colegiada;

2º) os mecanismos de provimento do cargo de diretor de escola,

e 3º) os instrumentos de planejamento escolar. A metodologia

adotada neste estudo combinou uma caracterização

institucional, realizada mediante o envio de um questionário às

Secretarias Estaduais de Educação (todas responderam, com

exceção de Rondônia).

Foi identificada a existência de 13 tipos diferentes

de estruturas de gestão colegiada, distribuídas nas escolas esta-

duais do ensino fundamental das 26 unidades federadas

abrangidas na pesquisa. Dessas estruturas, as mais encontradas,

em ordem decrescente, foram: o Conselho Escolar, implantado

em 13 unidades federadas e em 37,28% de suas escolas estadu-

ais; a Associação de Pais e Mestres (APM), implantada em 13

unidades federadas e em 32,69% de suas escolas; o Colegiado

Escolar, implantado em quatro unidades federadas e em 24,59%

Em Aberto, Brasília, v. 17, n. 72, p. 156-162, fev./jun. 2000.

157

de suas escolas; e a Caixa Escolar, implantada em nove unidades

federadas e em 18,22% de seus estabelecimentos de ensino fun-

damental. Foram registrados mais 10 tipos de estrutura, com

outras denominações, mas com funções similares e/ou comple-

mentares, a saber: associação de apoio à escola; associação de

pais, alunos e mestres; associação escola-comunidade; coopera-

tiva escolar; conselho de educação; conselho deliberativo esco-

lar; direção da escola; associação de pais e professores; grêmio e

congregação (ver Tabela 1).

Tabela 1  Distribuição do número de escolas do ensino fundamental

e de unidades federadas, segundo o tipo de estrutura de gestão

colegiada implantada  1997

Tipo de estrutura de gestão

UF*

Escolas que implantaram

colegiada implantada

estruturas colegiadas**

Total %

Conselho Escolar 13 15.631 37,28

APM/APP 13 13.708 32,69

Caixa Escolar 9 7.638 18,22

Associação de Apoio à Escola/

Associação de Apoio 5 1.401 3,34

Colegiado Escolar 4 10.311 24,59

Apam 1 60 0,143

Associação Escola-Comunidade 1 645 1,54

Cooperativa Escolar 1 1 0,002

Conselho de Educação 1 12 0,029

Direção da Escola 1 2.960 7,06

Conselho Deliberativo Escolar 1  

Grêmio 1  

Congregação 1  

Fonte: Ipea/Consed, 1998.

*Exceto Rondônia.

**Em relação ao total de escolas estaduais: 41.930 escolas.

Conselho Escolar

O conselho escolar é um órgão colegiado que tem

como objetivo promover a participação da comunidade escolar

nos processos de administração e gestão da escola, visando asse-

gurar a qualidade do trabalho escolar em termos administrati-

vos, financeiros e pedagógicos. Para tanto, desempenha funções

normativas, deliberativas e de fiscalização das ações globais da

escola. Não se trata de uma novidade, existe historicamente e

está ligado aos movimentos sociais no Brasil, principalmente no

período 1970/1980. No entanto, é a partir de 1986 que passa a

exercer função deliberativa, superando o seu caráter até então

consultivo.

A abrangência e as especificidades da sua atuação apre-

sentam algumas variações, uma vez que são definidas conforme o

tamanho e a complexidade do sistema ou da rede escolar. No en-

tanto, a natureza colegiada, bem como a função de acompanhar,

fiscalizar todo o funcionamento da escola e promover a participa-

ção da comunidade escolar, no conjunto das atividades da escola,

são aspectos comuns a esses órgãos, assim como o objetivo final de

melhorar a qualidade educacional e ampliar o compromisso da

comunidade com a ação educacional local.

O conselho escolar está implantado em 13 unidades

federadas e, nestas, em 37% do total das escolas estaduais do en-

sino fundamental. Em cinco unidades federadas, está implantado

na maioria das escolas, ou seja, acima de 75% delas. Nesta situa-

ção, encontram-se Ceará com 79,17%; Pernambuco, 88,84%; São

Paulo, 93,89%; e Distrito Federal e Rio Grande do Sul, com 100%.

Em três unidades federadas, esse conselho está implantado entre

50% e 70% das escolas e estas se encontram localizadas nos Esta-

dos da Paraíba, com 61,79%, Pará, 65,57%, e Piauí, 69,55%. Exis-

tem, ainda, quatro unidades federadas com conselho escolar im-

plantado, porém, em um número reduzido de escolas  é o caso

do Espírito Santo, menos de 1%, Amapá, 1,4%, Rio Grande do

Norte, 18%, e Acre, 24,74%.

158

Em Aberto, Brasília, v. 17, n. 72, p. 156-162, fev./jun. 2000.

Associação de Pais e Mestres (APM)

A Associação de Pais e Mestres (APM), denominada

Associação de Pais e Professores (APP) em Santa Catarina, é uma

instituição auxiliar às atividades da escola, formada por pais, pro-

fessores e funcionários. Foi assegurada pela Lei de Diretrizes e Ba-

ses da Educação Nacional (LDB), nº 5.692/71, em seu Artigo 62,

como entidade civil com personalidade jurídica própria e sem fins

lucrativos. Tem como objetivo auxiliar a direção escolar na promo-

ção das atividades administrativas, pedagógicas e sociais da escola,

bem como arrecadar recursos para complementar os gastos com o

ensino, a educação e a cultura. Além de participar da gestão da

escola, a APM tem como função principal apoiar financeiramente a

direção da escola, pela geração de recursos financeiros, bem como

a sua aplicação.

A APM existe em 13 unidades federadas e em quase

30% das suas escolas estaduais (Tabela 3). Foi identificada ainda

uma unidade federada com estrutura colegiada similar à da APM.

Trata-se da Associação de Pais, Alunos e Mestres (Apam), que am-

plia o nível de participação/descentralização da gestão da escola

até os seus alunos.

Dentre as 13 unidades federadas em que as APMs es-

tão implantadas, cinco já contam com essa associação em mais de

75% de suas escolas, sendo o Rio Grande do Sul, em 88,21%; São

Paulo, 90%, e Mato Grosso do Sul, Santa Catarina e Paraná, em

100%. Em mais duas unidades federadas, há APM implantada en-

tre 50% e 75% de escolas, sendo o Ceará, em 52,74% e o Amazo-

nas, 65%. Já no Distrito Federal, essa implantação foi feita em

46,25%. Os Estados onde há menor número de escolas em que ocor-

reu essa implantação são o Espírito Santo, 0,11%, e Roraima,

18,63%. Não informaram o número de escolas em que está implan-

tada essa estrutura de gestão colegiada os Estados do Acre, Tocantins

e Mato Grosso (Tabela 3).

Tabela 2  Distribuição do número de escolas do ensino fundamental em

que se acha implantado o conselho escolar: rede estadual  1997

UF Total de escolas estaduais*

Conselho Escolar

Total %

Brasil 41.930 15.631 37,28

Norte 5.662 2.193 38,73

AC 760 188 24,74

AP 351 5 1,42

AM 478

PA 3.050 2.000 65,57

RR 483

TO 540

Nordeste 10.459 3.203 30,62

AL 400

BA 3.779

CE 821 650 79,17

MA 836

PB 1.154 713 61,79

PE 1.147 1.019 88,84

PI 913 635 69,55

RN 1.031 186 18,04

SE 378

Sudeste 17.057 6.795 39,84

ES 2.853 5 0,18

MG 5.334

RJ 1.638

SP 7.232 6.790 93,89

Sul 6.137 2.960 48,23

PR 1.897

RS 2.960 2.960 100,00

SC 1.280

Centro-Oeste 2.615 480

DF 480 480 100,00

GO 1.260

MS 353

MT 522

Fontes: Censo Educacional/MEC  1997 e Ipea/Consed, 1998.

*Menos o Estado de Rondônia.

Em Aberto, Brasília, v. 17, n. 72, p. 156-162, fev./jun. 2000.

159

Tabela 3  Distribuição do número de escolas do ensino fundamental em

que há APMs implantadas, por unidade federada: rede estadual  1997

UF Total de escolas estaduais*

APM/APP

Total %

Brasil 41.930 13.708 32,69

Norte 5.662 401 7,08

AC 760

AP 351

AM 478 311 65,06

PA 3.050

RR 483 90 18,63

TO 540

Nordeste 10.459 433 4,14

AL 400

BA 3.779

CE 821 433 52,74

MA 836

PB 1.154

PE 1.147

PI 913

RN 1.031

SE 378

Sudeste 17.057 6.511 38,17

ES 2.853 3 0,11

MG 5.334

RJ 1.638

SP 7.232 6.508 90

Sul 6.137 5.788 91,32

PR 1.897 1.897 100,00

RS 2.960 2.611 88,21

SC 1.280 1.280 100,00

Centro-Oeste 2.615 575 21,99

DF 480 222 46,25

GO 1.260

MS 353 353 100,00

MT 522

Fontes: Censo Educacional/MEC  1997 e Ipea/Consed, 1998.

*Menos o Estado de Rondônia.

Caixa Escolar

A caixa escolar é uma instituição jurídica, de direito

privado, sem fins lucrativos, que tem como função básica adminis-

trar os recursos financeiros da escola, oriundos da União, Estados e

municípios, e aqueles arrecadados pelas unidades escolares, ou seja,

são unidades financeiras executoras, na expressão genérica defini-

da pelo MEC.

A caixa escolar existe em oito unidades federadas e

em 18,22% das suas escolas estaduais. Em quatro de suas unidades

ela já está implantada em 100% das escolas estaduais, sendo elas

Amapá, Bahia, Rio Grande do Norte e Goiás. No Maranhão, 93,9%

das escolas contam com essa estrutura de gestão. No Distrito Fede-

ral e em Alagoas, a caixa escolar está implantada em 32% e 69,25%,

respectivamente. Nos demais Estados, a cobertura máxima apre-

sentada varia de menos de 30% a menos de 1% (Tabela 4).

Colegiado Escolar

O colegiado escolar é um órgão coletivo, consultivo e

fiscalizador, e atua nas questões técnicas, pedagógicas, administra-

tivas e financeiras da unidade escolar. Como órgão coletivo, adota

a gestão participativa e democrática da escola, a tomada de decisão

consensual, visando à melhoria da qualidade do ensino. Embora

com este nome, suas funções, sua estrutura e constituição são se-

melhantes às do conselho escolar.

O colegiado escolar está implantado em quatro unida-

des federadas e, nestas, em 100% das escolas, num total de 7.638, o

que representa quase 25% das escolas estaduais de ensino funda-

mental do País. As unidades federadas que adotam esta estrutura são

Bahia, Maranhão, Minas Gerais e Mato Grosso do Sul (Tabela 5).

160

Em Aberto, Brasília, v. 17, n. 72, p. 156-162, fev./jun. 2000.

Tabela 5  Distribuição do número de escolas do ensino fundamental em

que há colegiado escolar implantado: rede estadual  1997

UF Total de escolas estaduais*

Colegiado Escolar

Total %

Brasil 41.930 10.311 24,59

Norte 5.662

AC 760

AP 351

AM 478

PA 3.050

RR 483

TO 540

Nordeste 10.459 4.615 44,12

AL 400

BA 3.779 3.779 100,00

CE 821

MA 836 836 100,00

PB 1.154

PE 1.147

PI 913

RN 1.031

SE 378

Sudeste 17.057 5.334 31,27

ES 2.853

MG 5.334 5.334 100,00

RJ 1.638

SP 7.232

Sul 6.137

PR 1.897

RS 2.960

SC 1.280

Centro-Oeste 2.615 362 13,84

DF 480

GO 1.260

MS 353 353 100,00

MT 522

Fontes: Censo Educacional/MEC  1997 e Ipea/Consed, 1998.

*Menos o Estado de Rondônia.

Tabela 4  Distribuição do número de escolas do ensino fundamental,

em que estão implantadas caixas escolares, por unidade federada:

rede estadual  1997

UF Total de escolas estaduais*

Caixa Escolar

Total %

Brasil 41.930 7.638 18,22

Norte 5.662 351 6,20

AC 760

AP 351 351 100,00

AM 478

PA 3.050

RR 483

TO 540

Nordeste 10.459 5.872 56,14

AL 400 277 69,25

BA 3.779 3.779 100,00

CE 821

MA 836 785 93,90

PB 1.154

PE 1.147

PI 913

RN 1.031 1.031 100,00

SE 378

Sudeste 17.057

ES 2.853

MG 5.334

RJ 1.638

SP 7.232

Sul 6.137

PR 1.897

RS 2.960

SC 1.280

Centro-Oeste 2.615 1.415 54,11

DF 480 154 32,08

GO 1.260 1.260 100,00

MS 353

MT 522

Fontes: Censo Educacional/MEC  1997 e Ipea/Consed, 1998.

*Menos o Estado de Rondônia.

Em Aberto, Brasília, v. 17, n. 72, p. 156-162, fev./jun. 2000.

161

As estruturas de gestão colegiada expressas pelos seus

respectivos órgãos colegiados guardam relações de

interdependência, no sentido de existir uma coerência e

complementaridade de funções, competências e objetivos.

Existe, atualmente, nas escolas públicas do ensino

fundamental, um conjunto de órgãos ou estruturas de gestão

colegiada que respondem às diferentes necessidades adminis-

trativas, financeiras e pedagógicas e, ainda, às atividades

socioculturais da unidade escolar. Essas necessidades vão desde

aquelas que visam auxiliar o funcionamento da escola, como é o

caso específico da APM/APP, às funções de aconselhamento e

assessoramento superior à direção, constituindo-se a própria di-

reção da escola, junto com o diretor eleito pela comunidade. Es-

tas funções são desempenhadas normalmente pelo conselho es-

colar ou pelo colegiado escolar. Estes dois órgãos colegiados tanto

podem ser semelhantes, como complementares, dependendo, por

exemplo, do tamanho (porte) da escola, que poderá requerer um,

dois, três ou mais órgãos colegiados. Estes órgãos têm, ainda, a

função de administrar e gerenciar os recursos financeiros da es-

cola. Desde 1995, o MEC vem transferindo recursos financeiros

diretamente para a unidade escolar, embora esta receba também

recursos estaduais e de outras fontes. Essa função é preenchida

pela caixa escolar. No entanto, a APM ou outro órgão colegiado,

pode, também, ser uma unidade executora. Provavelmente, as

escolas de pequeno porte são aquelas que utilizam apenas um

órgão para desempenhar múltiplas funções, por não comporta-

rem mais de um. Outra responsabilidade da APM/APP são as

atividades socioculturais desenvolvidas pela escola e pela co-

munidade local.

Esses órgãos colegiados são organizados pela escola

autônoma, como define a LDB/1996, embora já venham se institu-

indo historicamente, ancorados nos movimentos sociais desde a

década de 70. Apresentam, em comum, a característica de envol-

ver a participação de múltiplos atores  professores, funcionários,

alunos e a comunidade local.

Na fase atual, em que a escola autônoma, administra-

da de forma colegiada, é uma realidade instituinte, esses órgãos se

organizam de forma complementar, podendo uma só dessas estru-

turas exercer múltiplas funções.

Combinação de estruturas de gestão

colegiada pelas unidades federadas

Das 26 unidades federadas informantes, 11 dispõem

de mais de uma estrutura de gestão colegiada implantada e em fun-

cionamento. São elas: Amapá, Ceará, Rio Grande do Norte,

Maranhão, Bahia, Espírito Santo, Minas Gerais, São Paulo, Rio Gran-

de do Sul e Distrito Federal (Quadro 1).

Quadro 1  Combinação de estruturas de gestão colegiada em escolas

estaduais de ensino fundamental  1997

Combinação de estruturas

Unidade federada

de gestão colegiada

Caixa Escolar e Conselho Escolar Amapá e Rio Grande do Norte

Caixa Escolar e APM Ceará, Espírito Santo e Mato Grosso

do Sul

Caixa Escolar e Colegiado Escolar Maranhão, Bahia e Minas Gerais

Conselho Escolar e APM São Paulo e Rio Grande do Sul

Caixa Escolar, Conselho Escolar, Distrito Federal

APM e Apam

Fonte: Ipea/Consed

Em relação à cobertura, duas unidades federadas con-

seguiram implantar o conselho escolar em 100% das escolas; qua-

tro implantaram a caixa escolar em 100%; três implantaram o

colegiado escolar em 100% e duas implantaram a APM/APP em

100%. As demais alcançaram uma cobertura também expressiva,

variando entre mais de 50% e 94%.

162

Em Aberto, Brasília, v. 17, n. 72, p. 156-162, fev./jun. 2000.

Ainda em relação à cobertura de escolas com mais de

uma estrutura de gestão colegiada implantada, algumas unidades

federadas ainda estão iniciando o processo, apresentando uma co-

bertura ainda mínima, entre 3,42% e 1%, no Amapá e no Espírito

Santo, respectivamente.

Com exceção de Rondônia, que não respondeu ao ques-

tionário, nos demais Estados onde não há indicação de distribuição

do número de escolas, a falta dessa referência deve-se ao fato de os

números de escolas não terem sido informados.

Referências bibliográficas

CONSELHO NACIONAL DE SECRETÁRIOS DE EDUCAÇÃO.

Gestão democrática do ensino público. Brasília : Consed,

1997.

PARENTE, Marta Maria de A., LÜCK, Heloísa. Mapeamento da

descentralização da educação brasileira nas redes estaduais do

ensino fundamental. Brasília : Ipea/Consed, 1999.

163

Em Aberto, Brasília, v. 17, n. 72, p. 163-166, fev./jun. 2000.

Participação: exigências para

a qualificação do gestor

e processo permanente

de atualização

Antonio Elizio Pazeto

Doutor em Educação pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ);

professor da Universidade do Sul de Santa Catarina (Unisul) e diretor da

Associação Nacional de Política e Administração da Educação de Santa Catarina

(Anpae-SC).

As experiências e estudos sobre participação, em pas-

sado recente, estavam associados ao processo de redemocratização

da sociedade, com reflexos ainda hoje presentes.

O contexto social, que foi sendo redefinido a partir

dos anos 80, teve como alvo a construção da cidadania através da

criação de instrumentos de redemocratização da sociedade, das

instituições e das oportunidades. Não com tal ênfase, mas com igual

importância, buscou-se desenvolver uma consciência política que

se intensificou, gradativamente, e tomou as mais diversas expres-

sões, segundo a natureza das instituições e das relações de poder

que vinham sendo levadas a efeito.

O quadro sociopolítico e cultural, que ora se apresenta,

exige dos educadores e dos gestores institucionais novos referenciais

de formação e de desempenho compatíveis com o contexto e oportu-

nidades que se vislumbram. Não obstante a resistência à cultura do

dinâmico e do interativo, novos paradigmas de gestão apontam para

a necessidade de superação de modelos e performances vigentes, à

vista de uma consciência política e profissional que vem tomando

conta das organizações governamentais e não-governamentais, com

destaque para as instituições educacionais.

Diante do quadro das exigências atuais da sociedade e

das instituições, a qualificação dos gestores educacionais deve susten-

tar-se em novos fundamentos e constituir-se fator de liderança do pro-

cesso de desenvolvimento humano e de formação para a cidadania.

Condicionantes da gestão da educação

A gestão da educação é aqui entendida como a coorde-

nação dos propósitos, ações e recursos que uma instituição empre-

ende para alcançar objetivos institucionais e sociais propostos. Sob

esta ótica e sem estabelecer limites definidos, a idéia de adminis-

tração da educação tem dimensão mais ampla que a de gestão, en-

quanto o significado de gerenciamento é mais específico, setorial.

A gestão da educação tem caráter institucional, porém sua ênfase

está centrada na intervenção em realidades específicas, através de

164

Em Aberto, Brasília, v. 17, n. 72, p. 163-166, fev./jun. 2000.

programas, condições, desempenho e resultados, nos quais o gestor

centra sua atenção, tendo presentes a missão, funções e

especificidade da instituição.

A escola  a partir de agora denominada de instituição

educacional , no sentido mais amplo do termo, não importando a

modalidade de atuação, vem sendo desafiada a assumir novas fun-

ções, papéis e interfaces para os quais ela não adquiriu, ainda, cons-

ciência e condições suficientes. A complexidade das relações polí-

ticas e sociais decorrentes das novas demandas requer a superação

dos referenciais tradicionalmente convencionados, sejam eles de

ordem cultural, política ou social. No entanto, as estruturas e pa-

drões administrativos permaneceram verticais e monológicos.

Ante esse quadro, as instituições educacionais manti-

veram, indefinidamente, seu modo de ser e de fazer e preservaram-

se de qualquer fator que pusesse em risco seu modelo. Assim é que

Estado, escolas, universidades, instituições religiosas, entre outras,

até recentemente, resistiam a ultrapassar os limites de seus muros.

A cultura, até certo ponto doméstica e personalista, cultivada em

cada instituição, impedia influências e interações horizontais ou

transversais entre elas. Conseqüência desse perfil institucional, o

modelo de gestão reduziu-se a um comando e controle sustentados

no gerenciamento de normas, ações, recursos e resultados, em que

princípios como centralismo, autoridade, verticalidade e verdade

dificultavam a adoção de concepções, formas de relações e de mo-

delos alternativos.

No entanto, é de domínio público que, enquanto as

instituições tradicionalmente reconhecidas pela sociedade  e a

escola como uma de suas principais representantes , seguiam seus

modelos, a sociedade como um todo tomava caminhos, ritmos e

formas orientados por fatores reais e multideterminados, o que nem

sempre possibilitou sintonia e interação harmônicas entre elas e

suas instituições.

O pluralismo cultural, o acesso ampliado ao conheci-

mento e às novas tecnologias e a diversidade de meios de comuni-

cação reduziram as barreiras intra e interinstitucionais, e

universalizaram expectativas e valores até então marginalizados

pelas estruturas vigentes. Em nome da fidelidade ao carisma

institucional, cuja origem e justificação remontam a outros contex-

tos, cada instituição manteve-se alienada da realidade social e dos

avanços e desafios emergentes. A lógica e o modelo que sustenta-

vam a educação e a gestão da escola distanciaram-se, portanto, dos

modelos de formação e desenvolvimento da sociedade  estes, por

natureza, mais dinâmicos e realistas.

Muitas organizações, em especial as que compõem o

mercado de produção de bens e serviços, por estarem envolvidas

com o dinamismo que lhes é peculiar, impregnaram-se de novos

valores, adotando parâmetros gerenciais mais eficazes. Estruturas

menos verticalizadas, trabalho em equipe, participação, aproxima-

ção dos níveis de decisão nos níveis de execução, confiança e valo-

rização das pessoas tomaram o lugar de modelos gerenciais técni-

co-burocráticos, de comando centralizado.

As instituições educacionais, de um modo geral, ainda

não tomaram consciência da necessidade de criarem uma gestão ágil,

dinâmica e comunicativa para o empreendimento de seu plano de

ação. Por serem instituições que sempre abrigaram e cultivaram co-

nhecimentos, verdades científicas (inclusive aquelas não-científicas)

e seus protagonistas, tornaram-se referências para que a sociedade

ao se aproximar delas também se tornasse culta e reconhecida. Para

desempenharem seus papéis, as escolas estruturaram-se nos moldes

formais de centralização e verticalização do comando, associados ao

domínio do conhecimento centrado na verdade e na especialidade

de cada professor. Predominaram, nesse modelo, relações

individualizantes e dependentes, sem o cultivo do diálogo, da

interação e da aprendizagem recíproca. O comando da escola centrou-

se no legalismo e na burocracia, cujas bases emanavam principal-

mente do Estado, acrescidas de normas organizacionais complemen-

tares, com o intuito de firmarem suas verdades e sua autoridade.

Ante esse panorama, é importante identificar os novos

desafios, exigências e implicações desse quadro, particularmente no

que diz respeito à formação e qualificação dos gestores educacionais.

165

Em Aberto, Brasília, v. 17, n. 72, p. 163-166, fev./jun. 2000.

Desafios e implicações da gestão

participativa

As relações que se processam no conjunto da socieda-

de geram dinâmicas e reações, com reflexos em todas as institui-

ções que a compõem. A escola, tradicionalmente estruturada e

dirigida a partir de parâmetros burocráticos, não agregou ao seu

modelo o novo conceito de gestão, mantendo-se moldada por

parâmetros tradicionais de administração. Esse modelo foi deter-

minado pelo predomínio das leis e do comando a partir das deci-

sões centralizadas na instância superior da hierarquia, cabendo às

instâncias intermediárias o controle e à da base, o envolvimento

operacional.

Em contrapartida, o conceito de gestão traz consigo a

idéia de coordenação e de participação, ao invés de centralização e

controle. Enquanto na gestão centrada no comando, as decisões e a

autoridade concentram-se na instância superior, na gestão pela via

da coordenação, as decisões são tomadas e a autoridade exercida

nas diversas instâncias da estrutura organizacional. O grau de par-

ticipação e de comprometimento agregados, por parte dos integran-

tes da instituição presentes nesse modelo, depende do alinhamen-

to e do desdobramento praticados no processo de planejamento e

de gestão da instituição.

Cultura organizacional em novas bases

O principal desafio que se impõe hoje à gestão da es-

cola é redefinir a cultura organizacional instaurada. Sem essa mu-

dança, outras inovações correm o risco de se tornarem ineficazes.

As novas bases para provocar mudanças na cultura

organizacional vigente, na gestão dos sistemas e das instituições,

fundam-se nos princípios do alinhamento e do desdobramento. É

pressuposto para identificar e gerir uma instituição educacional

que ela apresente seu projeto. O projeto de uma instituição com-

preende, de forma indissociada, a visão e a missão por ela geradas,

associadas aos propósitos, ações e condições estabelecidos em fun-

ção de uma nova realidade que a instituição deseja criar. A idéia de

projeto tem caráter de empreendimento e traz consigo os vetores

de futuro, de direção e de sentido definidos, de configuração dese-

jável e de construção do novo.

Cultura organizacional, fundada em valores e propó-

sitos convergentes, é condição primordial para a construção do pro-

jeto institucional. Essa cultura, definida a partir do estabelecimento

da missão, é implementada através do alinhamento dos propósitos,

políticas e prioridades que integram o planejamento estratégico. Os

desdobramentos das ações levadas a efeito com a participação dos

atores nas diversas instâncias da instituição, de forma indissociada

ao alinhamento, abrangem as esferas de decisão e de execução. Ali-

nhamento e desdobramento são implementados de forma

concatenada e progressiva. A qualidade da participação dos atores

da instituição é decorrência da nova cultura e gestão que se instau-

ram na organização e do grau de comprometimento com a missão e

as metas institucionais. Dessa forma, alinhamento e desdobramento

tornam-se instrumentos imprescindíveis à gestão institucional efi-

caz e à consecução do seu projeto.

Exigências e implicações

para a qualificação do gestor

O maior desafio a ser empreendido em relação à ges-

tão diz respeito à qualificação do gestor, por duas razões. Primeira-

mente, porque o modelo e o processo de qualificação dos atuais

gestores estão ancorados em parâmetros que não comportam as

novas demandas institucionais e sociais; segundo, porque a gestão

da educação, atualmente, tornou-se um dos principais fatores do

desenvolvimento institucional, social e humano.

Os novos cenários e demandas que vêm sendo esboça-

dos pela sociedade exigem profunda revisão dos processos de for-

mação dos gestores educacionais. Diante disso, é importante inda-

gar que perfil de gestores de instituições educacionais é requerido

166

Em Aberto, Brasília, v. 17, n. 72, p. 163-166, fev./jun. 2000.

frente a uma realidade com expressivo grau de dinamismo e de

interação social? Que parâmetros conceituais e programáticos con-

tribuirão para uma qualificação e formação efetivas?

Uma proposta, ainda que incipiente, aponta as seguin-

tes exigências e recomendações em relação à qualificação dos gestores:

a) Formação básica sólida em educação, compreenden-

do o domínio das ciências que lhe dão fundamentação.

b) Qualificação científica e técnica em gestão de

instituições.

c) Formação continuada, visando associar conhecimen-

tos e experiências, e aprimorar o desempenho pessoal e institucional.

Constituem vetores desse processo de qualificação as

concepções de educação que visam à formação para a autonomia

das pessoas e das instituições; a visão de futuro e de empreende-

dor; a formação para a gestão centrada na liderança e nos processos

de coordenação de instituições educacionais.

Considerações finais

A gestão de instituições educacionais é um empreen-

dimento que desafia seus gestores, organismos públicos e privados

e comunidades, com quem elas estabelecem constantes interações.

Os quadros de referência e a cultura organizacional geram dinâmi-

cas e ritmos próprios, nem sempre sintonizados com as situações e

expectativas intrínsecas e extrínsecas de cada instituição. Essa di-

versidade de perfis e de ritmos requer dos gestores educacionais

fundamentação científica e profissional, aliada à flexibilidade e aten-

ção à realidade na qual cada instituição está inserida.

A idéia de gestão contém a concepção de coordenação

e de participação. A participação constitui um dos componentes in-

dispensáveis da gestão, particularmente quando ela é fruto do qua-

dro de valores dos atores da instituição e da sua atuação responsá-

vel. A diversidade de formas de participação e a intensidade com

que ela é exercida correspondem ao grau de identificação e de com-

prometimento dos integrantes com a missão e o projeto da institui-

ção. A solidariedade, a reciprocidade e o compromisso são valores

que justificam a participação no processo de gestão. A formação dos

gestores da educação é um processo que requer qualificação e aper-

feiçoamento continuados, cuja eficácia do desempenho corresponde

à missão, propósitos e metas definidos pela instituição.

O alinhamento da missão e das políticas da instituição

e o desdobramento dos programas pelos atores nos diversos seg-

mentos requerem dos gestores sólida formação em liderança e ca-

pacidade de coordenação na implementação do projeto. A gestão

centrada na coordenação e na liderança e a conjugação de esforços

no desenvolvimento do projeto institucional constituem fatores de

eficácia e de relevância dos programas da instituição, em relação

aos seus propósitos ante a comunidade externa.

167

Em Aberto, Brasília, v. 17, n. 72, p. 167-177, fev./jun. 2000.

Gestão Democrática da

Educação para uma

Formação Humana:

conceitos e possibilidades

Naura Syria Carapeto Ferreira

Doutora em Educação pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo

(PUC/SP); professora da Universidade Tuiuti do Paraná, onde coordena o

Programa de Pós-Graduação em Educação.

O desenvolvimento do homem se opera através de sua ati-

vidade, a qual está sujeita a leis objetivas de diferentes

tipos: a atividade científica, aos imperativos da verdade;

a atividade técnica, aos imperativos da ciência; a ativi-

dade artística, aos imperativos do aperfeiçoamento, en-

quanto a atividade econômica está sujeita aos impera-

tivos das forças produtivas e das relações sociais. Nada

pode ser discricionário, nada pode resultar da arbitra-

riedade humana.

Bogdan Suchodolski

A gestão democrática da educação é, hoje, um valor

já consagrado no Brasil e no mundo, embora ainda não total-

mente compreendido e incorporado à prática social global e à

prática educacional brasileira e mundial. É indubitável sua im-

portância como um recurso de participação humana e de forma-

ção para a cidadania. É indubitável sua necessidade para a cons-

trução de uma sociedade mais justa, humana e igualitária. É

indubitável sua importância como fonte de humanização. Toda-

via, ainda muito se tem por fazer, pois, como nos ensina Dou-

rado (1998, p. 79):

...convivemos com um leque amplo de interpretações e for-

mulações reveladoras de distintas concepções acerca da

natureza política e social da gestão democrática e dos pro-

cessos de racionalização e participação, indo desde postu-

ras de controle social (qualidade total) até perspectivas de

participação efetiva, isto é participação cidadã.

Muito se tem ainda que construir para que este valor,

já historicamente universal, possa ser realidade na consubstanciação

de uma sociedade verdadeiramente humana, onde todos tenham

as possibilidades de desenvolver-se como seres humanos fortes

intelectualmente, ajustados emocionalmente, capazes tecnicamen-

te e ricos de caráter (Ferreira, 1998, p. 113).

168

Em Aberto, Brasília, v. 17, n. 72, p. 167-177, fev./jun. 2000.

Sabemos que vivemos um mundo de violência e gran-

des contrastes, de anarquia econômica, política e social que tem

acirrado de maneira avassaladora o individualismo em âmbito pes-

soal e institucional. Sabemos, também, que queremos um mundo

mais justo e humano, onde a eqüidade, a solidariedade e a felici-

dade existam em todos os espaços e para todas as pessoas. As

lutas da sociedade civil organizada têm se movido entre estes dois

movimentos contraditórios buscando uma direção que norteie a

construção deste tão almejado mundo novo. A sociedade civil or-

ganizada tem lutado para que, nas condições contraditórias em

que vivemos, se dê uma direção precisa, através das políticas pú-

blicas e da gestão da educação, no sentido de tornar este mundo

mais participativo, mais justo e mais humano. Todavia, se muito

temos avançado no terreno das lutas, muito temos ainda de avan-

çar e construir nesta trajetória histórica de nossas pretensões. Nessa

direção é que nos propomos a algumas análises que, penso, refor-

çarão este objetivo, tendo como contraponto as constatações e de-

terminações conjunturais em que vivemos.

Com este intuito, pretendo pontuar alguns conceitos

que, no meu entendimento, fundamentam a compreensão e a práti-

ca da gestão democrática da educação comprometida com a forma-

ção de homens e mulheres autônomos, orgânicos, competentes e

capazes de dirigir seus destinos, o destino das instituições e da

nação, na complexidade do mundo globalizado.

Refletindo conceitos fundamentais

Constituindo-se um princípio constitucional,

sacramentado na Carta Magna da Educação,

a gestão democráti-

ca da educação tem sido examinada, discutida, defendida e

explicitada através de ampla produção de intelectuais no Brasil e

no mundo.

Tomando como referência a produção existente e os es-

tudos desenvolvidos sobre a gestão democrática da educação, parto

da seguinte questão: até que ponto as políticas públicas e a gestão da

educação têm garantido, concretamente, a todos os cidadãos, as mes-

mas oportunidades de ensino e possibilidades de aprendizado, a fim

de garantir a formação integral necessária ao homem e à mulher bra-

sileiros, no sentido de possibilitar-lhes a plena participação na soci-

edade como seres que têm, não só o direito mas as condições neces-

sárias para decidir sobre os destinos das instituições, da nação e de

suas próprias vidas? Como podem os homens e as mulheres que

formamos através da educação  a única área profissional que lida

com a formação humana  viver, no mundo hodierno, suas existên-

cias e sua profissão criativa e competentemente, sem que a gestão da

complexidade e da incerteza seja fator de angústia, mas de fascínio

pelo imprevisto? Não é muito difícil responder com exatidão. A igual-

dade de oportunidades na educação, no Brasil, apesar da luta dos

educadores e da sociedade civil organizada, não passou, ainda, de

um princípio liberal que sequer se efetivou. A igualdade de oportu-

nidades apóia-se na categoria básica do liberalismo  o individua-

lismo  sobre a qual se constroem todas as demais.

Capítulo III, Seção I, Art. 206, inciso VI da Constituição da República Federativa

do Brasil, promulgada em 5 de outubro de 1988.

A Lei nº 9.394/96 ratifica no Título II  dos Princípios e Fins da Educação Nacio-

nal, Art. 3º, inciso VIII e no Art. 14, reitera o princípio constitucional da gestão

democrática da educação, princípio, este, que perpassa todo o texto da Lei.

Dentre esta vasta produção nacional, destaco os trabalhos de Arroyo (1979); Maia

(1983); Marés (1983); Zabot (1984); Madeira (1987); Aguiar (1987); Garcia (1987);

Luce (1987); Félix (1987); Singer (1998); Góes (1992); Castro (1991); Paro (1986,

1987, 1992, 1995b, 1997, 1998, 1999a, 1999b, 1999c); Wittmann (1987, 1991);

Wittmann, Cardoso (1993); Gracindo (1995); Urzua, Puelles (1997); Romão (1997);

Weber (1991, 1998); Dourado (1991, 1993, 1998); Fiori (1995); Oliveira (1997);

Gutierrez, Catani (1998); Soares, Bava (1998); Ferreira, (1997, 1998b, 1999); Oli-

veira (1993); Diniz (1997); Costa (1997); Sander (1995); Krawczyk (1999). Na

literatura internacional, saliento Dewey (1966); Fernandes (1985); Ball (1989,

1993); Fell (1992); Lima (1992); Goodman (1992); Galego (1993); Barroso, Sjorslev,

1991; Barroso (1995a, 1995b, 1996, 1997); Apple, James (1997); Novak (1994);

Canário (1995); Pereyra (1996); Sehr (1997); Bigelow (1997), entre tantos outros.

169

Em Aberto, Brasília, v. 17, n. 72, p. 167-177, fev./jun. 2000.

Antagônico, exclusivo e excludente, o individualismo

se constitui o único princípio da ideologia liberal que se desenvol-

veu e instalou na sociedade humana, acirrando-se com intensida-

de voraz no mundo hodierno, nos seres humanos e nas institui-

ções. O individualismo, cujas coordenadas filosóficas podem ser

encontradas na Renascença, pulveriza as necessidades políticas e

sociais e condiciona, em função do indivíduo, a transformação das

instituições e das finalidades coletivas. Ao se apoderar do indivi-

dualismo, o liberalismo clássico formula ideologicamente seus prin-

cípios (o individualismo, a igualdade, a propriedade, a segurança e

uma nova concepção de justiça) e suas tarefas.

A igualdade de oportunidades, que tem sua raiz de

compreensão no liberalismo clássico, é entendida e desenvolvida

como uma forma jurídica cujo conteúdo é a liberdade. A igualdade

liberal é inseparável da liberdade, como matéria da forma, e se re-

duz ao direito igual de cada homem à liberdade, constituindo-se

uma pura categoria formal, não podendo, por ela mesma afirmar

nenhuma realidade. Como afirma Horta (1983), a igualdade estabe-

lece a identidade universal entre os homens, mas somente em di-

reito. Afirmando a igualdade entre os homens no direito à liberda-

de, o liberalismo não lhes nega o direito ou poder de se diferenciar

e de atualizar as diferenças individuais; ele deixa intacta, e mesmo

fortalece a vontade de domínio dos indivíduos e legitima seu direi-

to a receber, como resultado da competição pela vida, as recom-

pensas que lhe cabem.

Desta forma, a igualdade diante da lei, a igualdade de

direitos se completa pela igualdade de oportunidades, isto é, pela

abolição das restrições legais à livre competição dos indivíduos. A

igualdade de oportunidades significa que ninguém deve ser impedi-

do, pelo poder político ou jurídico, de desenvolver suas faculdades,

suas tendências, sua personalidade. Ela constitui-se um apelo à afir-

mação das diferenças nas atividades dos indivíduos, a um reconhe-

cimento explícito das diferenças econômicas e sociais que emergem

da identidade dos homens aos olhos da lei. Com esta mesma estrutu-

ra conceitual, sob novas roupagens e um novo paradigma, o

neoliberalismo hoje, sustentado pela doutrina de Keynes (apud

Dillard, 1986) e Hayek (1986), defende a economia de mercado e a

liberdade de iniciativa econômica que, de uma forma ou de outra,

está sendo preservada nas pessoas individuais dos possuidores.

Desta forma, a igualdade política e jurídica se mede

pela desigualdade social. Implicando a ausência de todo o

igualitarismo social e justificando o individualismo, a igualdade

liberal pode servir de base para uma crítica dos privilégios esta-

belecidos e das convenções, mas nunca de ponto de partida para

uma reforma social. Ao separar totalmente o direito à liberdade e

à igualdade do exercício existencial deste direito, o liberalismo,

ao mesmo tempo que afirma a democracia, se opõe a ela, visto

que a igualdade política, a igualdade formal, ao produzir a desi-

gualdade social, produz as condições da abolição de toda possibi-

lidade de igualdade real (Horta, 1983, p.195-201).

Igualdade de oportunidades para a democracia signi-

fica igualdade de possibilidades reais para todos que são desi-

guais e, como tal, necessitam de todas as possibilidades diferen-

ciadas para se desenvolverem. Significa compreender o respeito

que todos os seres humanos devem merecer por parte do poder

público, das instituições e de todos, reciprocamente, no sentido de

possibilitar seu desenvolvimento como pessoa humana. Significa

entender que o ser humano é o único ser vivo que se desenvolve

historicamente através de sua participação na criação do mundo

objetivo e por esta razão não pode ser relegado à mera situação de

Horta (1983) explica que Este processo, que se faz pelos caminhos tortuosos do

absolutismo político e do mercantilismo econômico, pode ser esquematizado em

três movimentos necessários e interligados, que marcam a caminhada para o in-

dividualismo liberal: 1) o Estado, com sua racionalidade e suas finalidades secu-

lares, substitui a Igreja como agente de disciplina social; 2) o indivíduo se afirma,

domina o Estado, impõe-lhe os limites precisos dos direitos naturais e, sem des-

truir o poder político, toma a seu cargo a ordem social; 3) a relação indivíduo-

sociedade é restaurada com base no postulado da identidade dos interesses indi-

viduais e dos interesses coletivos, que afirma ser os interesses particulares cria-

dora do bem comum.

170

Em Aberto, Brasília, v. 17, n. 72, p. 167-177, fev./jun. 2000.

receptor e sim de ator e sujeito. Significa compreender o que

Suchodolski (1977, p. 61) nos afirma na epígrafe deste texto: o de-

senvolvimento do homem se opera através de sua atividade, de sua

participação, a qual está sujeita a leis objetivas que só serão capta-

das vivendo a experiência da construção do mundo objetivo onde

vive. Para tanto, é necessário que os homens e as mulheres possam

se sentir audazes e possam exercitar a criatividade no seio da soci-

edade. O desenvolvimento humano se dá através de atos inovado-

res, de novas idéias, de novas formas sociais que despertam novas

necessidades e abrem novas possibilidades de ação. A viabilidade

de tal compreensão só é possível mediante a gestão democrática da

educação, no seu amplo sentido e abrangência, pois só ela permite

o construto da participação coletiva por meio da criação e/ou aper-

feiçoamento de instrumentos que impliquem a superação das prá-

ticas autoritárias que permeiam as práticas sociais e, no bojo des-

sas, as práticas educativas.

Como produto das relações sociais, o homem e a mu-

lher se desenvolvem numa dupla dimensão: agindo sobre o meio, a

partir dos imperativos da realidade objetiva, independente dos in-

divíduos e por eles criada e, ao mesmo tempo, ousando rechaçar as

realizações e formas de produção humana já superadas. É a com-

preensão dessa dupla dimensão que possibilita, ao oferecer hori-

zontes, dinamizar a atividade social humana vinculada às transfor-

mações das forças produtivas, necessidades e aspirações do con-

junto da sociedade; e essa é a dupla dimensão que possibilita revo-

lucionar as instituições e formas sociais existentes, assim como a

consciência social ligada às mesmas. É essa dupla dimensão que

possibilita o desenvolvimento da cidadania em cada homem e

mulher. A cultura é, pois, uma criação do homem, resultante da

complexidade crescente das operações de que se mostra capaz no

trato com a natureza material e da luta a que se vê obrigado para

manter sua subsistência. É o processo pelo qual o homem transfor-

ma a natureza e, através dessa transformação, constrói-se enquanto

homem. Nesse processo, atuando coletivamente, vai humanizando

a natureza e humanizando-se como ser humano (Ferreira, 1999,

p. 67). Agindo sobre a natureza, ou seja trabalhando, o ho-

mem vai construindo o mundo histórico, vai construindo o

mundo da cultura, o mundo humano (Saviani, 1991, p. 96).

Todavia, esta não é uma atividade que possa ser realizada no

isolamento, através da livre iniciativa. É uma atividade que

só pode se realizar no seio da sociedade em conjunto com os

demais seres humanos, em coletividade.

O homem transforma a natureza ao mesmo tem-

po em que se relaciona com os outros homens, na organiza-

ção das instituições que vão acolhê-los e que deverão geri-

los. Isto explica o fato de que, para realizar-se, o homem ne-

cessita não só do trabalho, como atividade material humana,

mas de organizar-se coletivamente, institucionalmente, par-

ticipar, associar-se para analisar e decidir. Surge daí a neces-

sidade da participação, que é sempre uma participação polí-

tica, visto que envolve interesses e organização da socieda-

de, e que, associada à formação de qualidade, vai possibilitar

o exercício da cidadania.

O termo participação é analisado por Bobbio

(1991, p. 888-889) que considera haver três formas ou ní-

veis de participação política que merecem ser esclarecidos.

A primeira forma, ele designa com o termo presença, forma

menos intensa e mais marginal de participação, pois trata-

se de comportamentos essencialmente receptivos ou passi-

vos, como a presença em reuniões, a exposição voluntária a

mensagens políticas, situações em que o indivíduo não põe

qualquer contribuição pessoal. A segunda forma é designa-

da com o termo ativação. Aqui o sujeito desenvolve, dentro

ou fora de uma organização, uma série de atividades que

lhe foram confiadas por delegação permanente, de que é

incumbido de vez em quando, ou que ele mesmo pode pro-

mover. O termo participação, tomado em sentido estrito, é

definido para situações em que o indivíduo contribui dire-

ta ou indiretamente para uma decisão política. Esta contri-

buição, ao menos no que respeita à maior parte dos cida-

171

Em Aberto, Brasília, v. 17, n. 72, p. 167-177, fev./jun. 2000.

dãos, só poderá ser dada de forma direta em contextos políticos

muito restritos; na maioria dos casos, a contribuição é indireta e

se expressa na escolha do pessoal dirigente, isto é, do pessoal in-

vestido de poder por certo período de tempo para analisar alter-

nativas e tomar decisões que vinculem toda a sociedade.

O ideal democrático supõe cidadãos atentos à evolu-

ção da coisa pública, informados dos acontecimentos políticos, dos

principais problemas, capazes de escolher entre as diversas alter-

nativas apresentadas pelas forças políticas e fortemente interessa-

dos em formas diretas ou indiretas de participação.

Talvez se possa dizer que o conteúdo relevante desta

relação está na descoberta de que o cerne da participação é a edu-

cação, se a compreendermos como arte maiêutica de motivar a cons-

trução própria do sujeito social. Desta forma, chegamos também a

entender o vínculo da educação com a emancipação. Em processos

emancipatórios, a peça-chave é sempre o sujeito social que assim se

entende e como tal realiza sua própria emancipação. Contribuem

neste processo todos os agentes externos que são indispensáveis, mas

apenas instrumentais, como o educador frente ao educando. Na rela-

ção autoritária, fabrica-se o obediente, o submisso, o discípulo

para copiar e imitar; na relação crítica emancipadora, motiva-se a

formação do novo mestre capaz de dotar-se de projeto próprio de

desenvolvimento.

Não há como substituir a iniciativa própria de quem

pretende emancipar-se. Ninguém emancipa ninguém, a não ser que

este alguém se emancipe. Não se dispensa o educador, mas o seu

papel essencial é subsidiar, apoiar, instrumentalizar, motivar, nun-

ca impor, decidir, comandar. Daí a importância do planejamento

participativo, caracterizado como aquele processo que começa pela

tomada de consciência crítica que evolui para a formulação de pro-

jeto próprio de enfrentamento dos problemas conscientizados e

sublima-se no reconhecimento da necessidade de organizar-se de

modo competente.

O educador não tem como função capitanear as coi-

sas, decidir pelos outros, antecipar-se às iniciativas dos outros. Sua

função é de educador stricto sensu, ou seja, motivador insinuan-

te. Introduz-se aí a questão comunitária que se constitui no lugar

próprio da organização da cidadania consciente, produtiva. Partici-

pação comunitária é o nome que se pode dar ao controle democrá-

tico organizado pelas bases, de baixo para cima, exigindo sujeitos

sociais plenos no exercício de sua cidadania. Este é o cerne da ques-

tão: a conquista emancipatória e organizada que frutifica sobretu-

do na competência histórica de controlar democraticamente o Es-

tado e as instituições.

O desafio mais importante  e aí aparece o papel da

educação  está em arregimentar todas as forças no sentido de pre-

servar e cultivar a emancipação contra os riscos de manipulação.

Tendo presente o contexto no qual emerge a ação

institucional compartilhada e destacando que ela expressa a respon-

sabilidade conjunta de diferentes instâncias e setores da escola, em

todos os seus níveis de ensino, em face da formação do cidadão, do

homem e da mulher, avoco Touraine (1997, p. 212-233), que nos fala

do confronto da desmodernização e da recomposição do mundo,

quando se refere ao sujeito, como uma obra que consiste em reunir o

que foi separado, em reconhecer o que foi recalcado ou reprimido,

em tratar como parte de nós mesmos o que rejeitamos como estran-

geiro, inferior ou tradicional. Trata-se de ir muito além do simples

diálogo das culturas. Trata-se da construção, pela comunicação en-

tre elas, de um sujeito humano, cujo monumento nunca se acabará e

do qual, conseqüentemente, ninguém (indivíduo, sociedade ou cul-

tura) poderá se dizer porta-voz ou representante privilegiado. Desta

forma, o tema do multiculturalismo se coloca num sentido vago de-

mais se não for pensado no marco mais amplo da recomposição do

mundo. Não pode ser reduzido a um simples pluralismo sem limite.

Ao contrário, deve ser definido como a busca de uma comunicação e

integração parcial entre conjuntos culturais há muito tempo separa-

dos, como foram os homens e as mulheres, as crianças e os adultos.

A vida de uma sociedade multicultural se organiza em torno de um

duplo movimento de emancipação e comunicação na busca de re-

composição do mundo.

172

Em Aberto, Brasília, v. 17, n. 72, p. 167-177, fev./jun. 2000.

Na tentativa de definir escolas democráticas, Apple e

Beane (1997, p. 20) falam de democracia como um movimento em

construção que resulta de tentativas explícitas de educadores para

pôr em prática acordos e oportunidades que darão vida à democracia.

Esses acordos e oportunidades envolvem duas linhas de trabalho.

Uma é criar estruturas e processos democráticos, por meio dos quais

a vida escolar se realize. A outra é criar um currículo que ofereça

experiências democráticas aos jovens. Na tentativa de pensar e defi-

nir gestão democrática da educação para uma formação humana, acres-

cento: contemplar o currículo escolar com conteúdos e práticas base-

adas na solidariedade e nos valores humanos que compõem o

construto ético da vida humana em sociedade. E, como estratégia,

acredito que o caminho é o diálogo, quando o reconhecimento da

infinita diversidade do real se desdobra numa disposição generosa de

cada pessoa para tentar incorporar ao movimento do pensamento algo

da inesgotável experiência da consciência dos outros.

Finalizando com as possibilidades

Entendo que a gestão democrática da educação para

uma formação humana necessita revalorizar o conhecimento-eman-

cipação de que nos fala Santos (1991, p.4-18), e que significa trans-

formar a solidariedade em saber-poder hegemônico. É a

revalorização da solidariedade como forma de saber.

O conhecimento-emancipação, enquanto ética, assen-

ta-se na solidariedade concebida como criação incessante de subje-

tividade e de intersubjetividade. A ética liberal da modernidade é

um ética antropocêntrica, individualista, baseada na identificação

fácil e conveniente do seu eu e somente eu. Confinada ao espaço

contíguo e ao tempo imediato, a ética liberal opera por seqüências

lineares: um autor, uma ação, uma conseqüência. O novo saber tem

de ser outra ética diferente dessa. O princípio da responsabilidade

a ser instituído não pode assentar em seqüências lineares, pois vi-

vemos numa época em que é cada vez mais difícil determinar quem

são os agentes, quais são as ações e quais as conseqüências. Assen-

tará no cuidado que nos põe no centro de tudo o que aconte-

ce e que nos faz responsáveis pelo outro, que pode ser um

ser humano, um grupo social, um objeto, um patrimônio, a

natureza, o outro que pode ser nosso contemporâneo mas

que será cada vez mais um outro, futuro, cuja possibilidade

de existência temos de garantir no presente, nos responsabi-

lizarmos e nos compromissarmos. Necessitamos de uma nova

ética que não seja antropocêntrica nem individualista, que

busca a responsabilidade por conseqüências imediatas. É uma

responsabilidade com o hoje pelo futuro, um futuro que tem

que ser garantido contra o utopismo automático da tecnologia

e que por isso tem de ser pensado fora da idéia do progresso.

Tem de ser pensado no interior de um novo paradigma soci-

al, o paradigma da sobrevivência alargada, que se realiza no

exercício da ampla solidariedade. A responsabilidade fun-

damental está em criar a possibilidade de haver responsabi-

lidade, criar possibilidade de compreensões que possibili-

tem assumir compromissos. Mais do que nunca se percebe a

importância do conhecimento enquanto mote propulsor da

emancipação humana.

O conteúdo da nova ética reside em esta pressu-

por uma responsabilidade coletiva e em nos tornar coletiva-

mente responsáveis por algo que nem sequer podemos prever.

Reside, ainda, no fato de pôr termo à reciprocidade da ética

liberal individualista, ou seja, à idéia de que só é possível con-

ceder direitos a quem tem deveres. Pelo novo princípio da

responsabilidade, tanto a natureza, quanto o futuro têm direi-

tos sobre nós, sem que tenham deveres correspondentes.

O novo saber será também uma nova política.

Se a nova ética se assenta na solidariedade e na nova respon-

sabilidade, a nova política se assenta na participação. O co-

nhecimento-emancipação pressupõe, ao contrário, uma

repolitização global da vida coletiva.

A participação política que constitui o conheci-

mento emancipação, abrange, de modos diferentes, todos os

173

Em Aberto, Brasília, v. 17, n. 72, p. 167-177, fev./jun. 2000.

espaços de prática social e o seu princípio é o da democracia sem

fim. Assim como a solidariedade é um processo de subjetivação e

de intersubjetivação, a participação é um processo de democratiza-

ção emancipatória na conquista incessante de espaços novos e de

formas novas de cidadania individual e coletiva.

A gestão democrática da educação, na complexidade do

mundo atual, implica colocar a educação a serviço de novas finalida-

des, a fim de se poder, na tentativa de superar tudo o que tem corroído

a humanidade neste quadro de caos e de barbárie em que vivemos,

construir um futuro mais compromissado com toda a humanidade.

A emancipação humana se conquista na solidariedade

e na participação que o conhecimento-emancipação é capaz de cons-

truir. O conhecimento-emancipação é assim um processo incessante

de criação de sujeitos capazes de reciprocidade, capazes de diálogo,

de participação consciente. Urge reforçar e reconstruir incessante-

mente a gestão democrática da educação, em todo o amplo espaço

público e educacional, comprometida com a formação de homens e

mulheres competentes e capazes de construir, através da participa-

ção, sua autonomia, como seres humanos, realizados e felizes.

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descentralização na gestão educacional resultou no livro Gestão

Educacional e Descentralização, organizado por Vera Lúcia Cabral

Costa, com a colaboração de Eny Marisa Maia e Lúcia Mara Mandel.

A pesquisa Mudanças nos Padrões de Gestão Educacional no Con-

texto do Processo de Descentralização foi financiada pela Fundação

Ford e coordenada pelo Centro de Investigación y Desarrollo en

Educación (Cide).

As autoras centram sua análise nos casos recentes dos

Estados de Minas Gerais e do Rio Grande do Sul, em que, embora

distintos, caracterizam-se como relativamente bem-sucedidos no

atual panorama da educação brasileira. Minas iniciou uma reforma

em 1991 para descentralizar a gestão e tornar as escolas mais autô-

nomas e fortalecidas; o Rio Grande do Sul tem um processo de

descentralização baseado em iniciativas dos próprios municípios,

com o apoio e a liderança da Federação dos Municípios do Rio Gran-

de do Sul (Famurs), ao contrário das outras experiências nacionais

baseadas nas políticas e ações dos governos estaduais. O livro pri-

vilegia o estudo das repercussões, conseqüências e características

dos processos vivenciados nos dois Estados.

No final, são explicitados alguns aspectos

metodológicos que nortearam a investigação em cada um dos Esta-

dos e apresentadas as conclusões da pesquisa. Mas, o mais impor-

tante é que a leitura atenta das experiências de descentralização e

desconcentração, descritas no trabalho, evidenciam sinais promis-

sores de transformação dos padrões de gestão educacional. Segun-

do Vera Lúcia Cabral Costa, trata-se de dois processos com ori-

gem, natureza e temporalidade completamente distintas. Têm em

comum o objetivo de reverter o quadro dramático do ensino funda-

mental, respeitando especificidades locais, sejam elas associadas

resenhas

Gestão Escolar e Formação de Gestores

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ao próprio sistema de ensino ou aspectos mais gerais da organiza-

ção da sociedade. Mas, em ambos os casos, revelaram-se experi-

ências inéditas que merecem ser conhecidas pelos gestores e edu-

cadores, pois oferecem rico material para o debate em torno da

questão da educação pública no Brasil.

Revelou-se que esse processo depende de uma mudan-

ça de atitude dos agentes envolvidos, uma vez que, embora os pro-

cedimentos administrativos implementados tenham-se mostrado

eficientes em impor à burocracia e a seu fluxo uma nova dinâmica,

os indivíduos que nela atuam demandam mais tempo para incor-

porar as inovações e se adaptarem às novas configurações, gerando

efeitos negativos como, por exemplo, o atraso de repasses de recur-

sos a unidades descentralizadas e dificuldades na definição de pa-

péis relativos ao apoio técnico.

FERREIRA, Naura Syria Carapeto (Org.). Gestão democrática na edu-

cação : atuais tendências, novos desafios. São Paulo : Cortez, 1998.

Um time de profissionais da educação que se dedica a

reflexões sobre a questão da gestão democrática da educação, e que

se propõe a expor e a discutir seus trabalhos de pesquisa, produziu

um conjunto de cinco artigos organizados por Naura Syria Carapeto

Ferreira e publicado em Gestão Democrática da Educação: atuais

tendências, novos desafios. Carapeto é professora da Universidade

Tuiuti do Paraná e coordenadora do mestrado em Educação.

Os artigos O reforço da autonomia nas escolas e a

flexibilização da gestão escolar em Portugal (estudo encomendado

pelo Ministério da Educação de Portugal), de João Barroso; As mu-

danças no mundo do trabalho e a educação: novos desafios para a

gestão (baseado em pesquisas feitas na região metropolitana de Curitiba

e em outros parques produtivos da Região Sul), de Acácia Zeneida

Kuenzer; Participação e gestão escolar: conceitos e potencialidades

(que enfoca a gestão das universidades públicas, particularmente nas

paulistas Unicamp, USP e Unesp, de Gustavo Luís Gutierrez e Afrânio

Mendes Catani; A escolha dos dirigentes escolares: políticas e gestão

da educação no Brasil (elaborado a partir de mapeamento das moda-

lidades de provimento ao cargo de diretor) de Luiz Fernando Dourado;

e A gestão da educação e as políticas de formação de profissionais da

educação: desafios e compromissos (que enfatiza as orientações da

proposta emancipatória e solidária de Santos  1991), de Naura Syria

Carapeto Ferreira. Todos estes artigos têm como tônica a questão da

democratização da gestão da educação e seu compromisso  na com-

plexidade de um mundo globalizado, profundamente alterado em suas

relações sociais, comunicacionais e de trabalho , como mecanismo,

segundo Ferreira, capaz de promover e assegurar a capacitação das

pessoas à participação efetiva na construção das instituições, da soci-

edade, de suas vidas e de um mundo mais humano.

Ao trazer a colaboração de diversos autores nacio-

nais e estrangeiros, a intenção do livro, de acordo com sua

organizadora, é revigorar o debate sobre o conhecimento cientí-

fico da educação e sua gestão, a partir das necessidades sociais e

educacionais contemporâneas.

O livro apresenta uma análise de tendências e o apon-

tamento de alternativas para um novo conhecimento emancipatório,

participativo, solidário e democrático.

São analisadas as relações entre o Estado e as políticas

públicas e as alterações nos padrões de intervenção estatal nas ques-

tões educacionais, que redirecionam as políticas públicas e fazem

emergir novos mecanismos e formas de gestão, paralelamente a um

alargamento e uma redefinição do conceito de escola, chegando a

reconhecer a sua autonomia como condição de realização dos pro-

pósitos de promoção da formação democrática.

Tais questões remetem à análise da participação como

condição de sua efetivação e que passa pelo exercício da capacitação

crítica, internalização do processo de controle, o estabelecimento de

controle inter pares e a apropriação dos conhecimentos necessários

para que esta participação ativa se realize. Todas estas questões são

analisadas num contexto mais amplo da sociedade brasileira e da

nova realidade internacional, evidenciando-se tendências, contra-

dições e rupturas paradigmáticas.

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A gestão democrática é, pois, entendida como prática

social e processo de aprendizado e de luta política que vislumbra a

possibilidade de criação de canais de efetiva participação e de apren-

dizagem do próprio jogo democrático.

LÜCK, Heloísa, FREITAS, Kátia Siqueira de, GIRLING, Robert,

KEITH, Sherry. A escola participativa : o trabalho do gestor es-

colar. Rio de Janeiro : DP&A, 1998.

Vem-se reconhecendo amplamente que a educação é

um elemento fundamental no desenvolvimento social e econômi-

co e que o ensino no Brasil  especialmente aquele oferecido por

setores públicos  é insatisfatório diante dos padrões internacio-

nais, tanto na sua quantidade, quanto na sua qualidade.

É nesse contexto que o livro A escola participativa  o

trabalho do gestor escolar, conforme seu apresentador, Robert Verhine,

toma um significado especial: Trata dos assuntos relacionados com

a descentralização do sistema de ensino e da democratização da ges-

tão escolar, fornecendo orientações teóricas e práticas para uma for-

ma participatória de dirigir a escola, promotora da qualidade do pro-

cesso ensino-aprendizagem. A democratização da gestão escolar re-

presenta um movimento já iniciado no Brasil há alguns anos, na

tentativa de superar procedimentos tradicionais baseados no

corporativismo e no clientelismo. O movimento tem produzido avan-

ços significativos, tais como o envolvimento da comunidade escolar

na seleção do diretor da escola, a implantação de conselhos escola-

res que possuem autoridade deliberativa e também poder decisório

e o controle por parte da escola de recursos financeiros.

Estes processos estão ocorrendo no Brasil numa época em

que estratégias similares para a democratização do ensino

estão acontecendo em toda a parte da Terra. Estas tendên-

cias são alimentadas por uma busca mundial para uma par-

ticipação maior em todos os aspectos do gerenciamento

governamental e por um corpo crescente de pesquisa ci-

entífica confirmantes de que gestores que ativamente pro-

curam resolver conflitos, promover consenso e envolver

participantes nos processos decisórios, conseguem os me-

lhores resultados, seja na escola, seja em qualquer outro

tipo de organização social.

Quais as características de uma gestão escolar participativa?

Quais as suas bases teóricas e como se pode implementá-

las na realidade brasileira? Este livro aborda estas questões

de uma maneira didática e acessível. Inicia-se com uma vi-

são teórica do assunto e procede para uma discussão deta-

lhada sobre tópicos concretos, tais como liderando e moti-

vando a equipe escolar, solucionando problemas, tomando

decisões e administrando o trabalho de pessoas. No decor-

rer da apresentação, é feita uma revisão da literatura perti-

nente, seguida de estudos de casos ilustrativos, oriundos

de diversas partes do mundo, inclusive do Brasil, e da indi-

cação de métodos e técnicas específicas que podem ser uti-

lizadas pela equipe escolar.

Destacam-se, no livro, a orientação aos gestores, para

a atuação democrática e a criação de ambiente participativo,

construído pelo envolvimento, na tomada de decisão e na constru-

ção dos processos sociais e profissionais da escola, dos pais dos

alunos e da comunidade. Muitos exemplos e narrativas de estudos

de caso são apresentados para ilustrar os conceitos e princípios

apresentados. Além do enfoque teórico-prático, o livro oferece vá-

rios estudos de caso brasileiros e internacionais sobre experiências

bem-sucedidas de gestão escolar participativa. Tais exemplos e es-

tudos de caso servem como demonstrativos dos efeitos positivos

da gestão participativa e de seus desdobramentos. Os mesmos po-

dem servir de inspiração e visualização desses processos. Eles não

são guias, são muito mais fontes de orientação sobre formas desen-

volvidas no cotidiano, por vários educadores, em escola públicas,

na busca de criar melhores ambientes educacionais.

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Várias abordagens são analisadas e descritas no livro

como, por exemplo, o papel do diretor como líder, estilos de liderança

e seus desdobramentos em ação; a solução de problemas e o processo

decisório na escola, pelo emprego de técnicas específicas; o processo

de gestão de pessoas e o desenvolvimento profissional na escola.

Trinta e sete quadros sinópticos sintetizam grupos de

informações, oferecendo ao leitor uma visualização rápida das pro-

posições apresentadas pelo livro.

GADOTTI, Moacir, ROMÃO, José (Org.). Autonomia da escola :

princípios e propostas. 2. ed. São Paulo : Cortez, 1997.

Onze textos, tendo como fio condutor a escola cidadã

e a gestão democrática, são organizados pelos autores em torno dessa

unidade temática. Segundo seu apresentador, Gaudêncio Frigoto,

Os textos reunidos procuram explicitar, de forma articula-

da, os elementos fundamentais da concepção da Escola Ci-

dadã e os instrumentos mediante os quais se constrói o Pro-

jeto Político-Pedagógico que a viabiliza. Esta construção

pressupõe uma orgânica articulação com a sociedade ime-

diata  bairro ou comunidade local, vila, cidade  e víncu-

los mediatos com a esfera estadual, nacional e global. O

ponto de partida da produção material da vida e da produ-

ção social do conhecimento, da cultura e da cidadania é

sempre local. Este conjunto de relações, todavia, não pode

fixar-se no local, sob pena de se tornar antidemocrático. O

processo de humanização e a cidadania implicam a supera-

ção do localismo e do particularismo e, portanto, o estabe-

lecimento de relações num âmbito nacional e global. Den-

tre os instrumentos ou estratégias de caráter imediato na

relação escolasociedade destaca-se a Carta Escolar, o Pla-

nejamento Coletivo e Socializado, a gestão democrática e

elementos de manejo e controle democrático dos recursos

destinados ao financiamento da educação.

Mais do que nunca, no contexto da sociedade brasi-

leira, conforme analisado por Frigoto,

faz sentido falar-se e lutar-se por uma democracia e cidada-

nia estatuintes, ativas e efetivas. A construção da Escola

Cidadã pressupõe, concomitantemente, a construção de rela-

ções sociais efetivamente democráticas e equalitárias. Ou seja,

a luta pela cidadania, no campo educacional, é a mesma luta

pela cidadania que constrói a emancipação humana no con-

junto das lutas sociais  pela terra, pela distribuição de ren-

da e reforma agrária, pelo emprego e remuneração digna, pelo

direito à saúde, educação, trabalho, seguro-desemprego e

aposentadoria, etc. O principal desafio neste particular, para

os educadores, é o de não transgredir no campo dos valores

e no âmbito da leitura crítica da realidade. Se para os

neoliberais, baseados na tese básica de seu pai maior Hayek,

a igualdade e a democracia levam à servidão, e a liberdade

do mercado é o valor essencial, para nós, é fundamental

firmar como princípio básico universal a igualdade, a soli-

dariedade e a democracia efetiva. Igualdade não quer dizer

uniformidade, como quer fazer crer o neoliberalismo. Ao

contrário, é a única autêntica diversidade. Neste sentido, o

lema de Marx conserva hoje imensa atualidade e

pluralidade: a cada um, segundo suas necessidades, de cada

um, segundo suas capacidades.

A Escola Cidadã constitui-se, então, uma perspectiva uni-

tária de sociedade e de educação. Unitário, ao contrário de

uniforme e único, significa síntese do diverso. Esta diversi-

dade, todavia, somente é democrática se as condições bási-

cas, isto é, a materialidade objetiva e subjetiva de produção

social da existência humana for efetivamente equalitária. A

idéia de projeto de uma sociedade e educação unitária tem

na sua base pressupostos ético-políticos, epistomológicos e

político-pedagógicos.

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No âmbito político, o pressuposto é de que é necessário dis-

tinguir as determinações e as mediações fundamentais de

um determinado fenômeno, das secundárias. Ou seja, no

processo histórico, necessitamos distinguir aquelas deter-

minações que, se alteradas, modificam estruturalmente a

natureza dos fatos ou das relações sociais, daquelas que al-

teram sem mudar sua essência estrutural.

No plano epistemológico, o pressuposto básico é de que a

compreensão dos fatos e da realidade social implica articulá-

los no âmbito de uma totalidade histórica. Na construção

do conhecimento isto implica combatermos a fragmenta-

ção e o particularismo e no domínio curricular distinguir o

que é o eixo básico de um campo de conhecimento, de pro-

blemas das mais diferentes ordens. Ao contrário da disper-

são, o desafio é buscar núcleos que em sua unidade tenham

o diverso. Isto vale também para a perspectiva de um curso,

disciplina ou aula.

No plano politíco-pedagógico, o eixo da proposta de uma

escola unitária cidadã funda-se na perspectiva que tem como

centro os alunos como sujeitos sociais e as suas múltiplas

necessidades, dimensões e diversidades. Isso requer que se

parta da leitura das determinações concretas da própria rea-

lidade. Não é uma escola, portanto, que se organiza num ponto

de partida arbitrário. O senso comum, a cultura, a vida, os

valores, os saberes, e até mesmo os preconceitos dos diferen-

tes sujeitos e grupos sociais são o ponto de partida para a

organização da escola, do conhecimento e dos processos

formativos. O ponto de chegada para as classes populares.

HORA, Dinair Leal da. Gestão democrática na escola : artes e ofí-

cios da participação coletiva. Campinas, SP : Papirus, 1994.

A gestão participativa é considerada condição para o

desenvolvimento da educação e sociedade democráticas. Sua con-

solidação na escola resulta de um processo intencional e árduo

na busca de rompimento de relações de poder autoritárias, rígi-

das e burocratizantes. Esse processo tem como coordenadora a

ação administrativa.

O livro busca elucidar o processo de democratização

das relações administrativas na escola e sua articulação com a co-

munidade. Ele é resultado de um estudo de caso realizado pela

autora, em unidade escolar pública de primeiro e segundo graus,

no qual explora em profundidade o fenômeno da administração e

participação da comunidade na gestão escolar, demonstrando o

movimento do jogo de forças, que marca as manifestações de po-

der, seus sinais e significados.

A autora retrata o desenvolvimento do processo demo-

crático que ocorre na escola onde é realizado o estudo, como uma

construção no cotidiano escolar, envolvendo permanente reflexão a

respeito de seus obstáculos e dificuldades naturais, bem como das

potencialidades que se apresentam na realidade escolar-comunitária.

Em especial, são analisadas as práticas administrati-

vas no cotidiano escolar, a postura do diretor na gestão democráti-

ca, a atuação da comunidade no processo educacional, a relação

entre a escola e as determinações do sistema oficial de ensino.

O livro apresenta a gestão democrática como um pro-

cesso que se constrói pelo jeito de caminhar e resulta em apren-

dizagens significativas por parte de todos que dele participam. O

capítulo 6 do livro  O aprendizado coletivo  retrata como as apren-

dizagens de professores, alunos, funcionários, direção e comuni-

dade permitiram ampliar os horizontes da participação e enrique-

cer as dimensões do cotidiano escolar. A construção coletiva é, por

sinal, considerada como o pressuposto da democracia que se vem

criando nas escolas, sendo observado que a mesma se dá mediante

avanços e retrocessos próprios e naturais ao processo.

É analisado, ainda, que a gestão democrática não se

constitui um processo fácil e espontâneo. Ela se desenrola numa

dinâmica de relações de poder que, por vezes, pode entravar o

avanço do processo.

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Dinair Hora, nesta obra, descreve e analisa as prá-

ticas administrativas desenvolvidas numa escola que tem relação

articulada com a comunidade, sendo esta condição o fator

determinante de sua seleção para o estudo de caso realizado. No

decorrer de seu estudo, verifica as contribuições que a relação

escolacomunidade oferece à gestão do processo educacional,

como também identifica os compromissos que uma postura de-

mocrática com participação comunitária exige do diretor escolar,

dentre outros aspectos.

São reveladas, através do estudo do cotidiano escolar,

as múltiplas facetas das práticas administrativas desenvolvidas na

escola objeto do estudo, revelando suas potencialidades e seus obs-

táculos, cujo enfrentamento adequado depende da coerência entre o

discurso e a prática democrática. Esta é revelada como uma conquis-

ta e não como uma concessão. Porém, ao mesmo tempo, a autora

indica que para que a comunidade participe formalmente da admi-

nistração da escola, é processo que sejam propiciadas condições para

essa participação, que se constitui uma forma de concessão.

Dinair Leal Hora é natural de Belém do Pará e profes-

sora do Centro de Ciências Sociais e Educação da Universidade

Estadual do Pará.

OLIVEIRA, Dalila Andrade (Org.). Gestão democrática da educação :

desafios contemporâneos. Petrópolis : Vozes, 1997.

Trata a obra de uma coletânea de artigos de profissio-

nais da educação do Brasil e América Latina que, em conjunto,

permitem visualizar o desenvolvimento e as transformações da ges-

tão dos sistemas educacionais brasileiros, no contexto de políticas

globais de desenvolvimento da educação. São apresentados 10 ar-

tigos, a seguir descritos.

O artigo Poder e administração no capitalismo con-

temporâneo, de Lúcia Bruno, analisa o Estado no capitalismo em

seu estágio atual, a partir de uma redefinição deste aparelho de

poder que amplia sua noção corrente, buscando compreender o

surgimento de centros de poder transnacionais, que configuram uma

nova estrutura política pluricentrada.

Marília Fonseca, em seu artigo intitulado O Banco

Mundial e a gestão da educação brasileira, explica ainda mais

essa ingerência externa na gestão das políticas nacionais, quando

traz à tona a discussão acerca do papel que o Bird vem desempe-

nhando por meio dos contratos de cooperação técnica no setor

educacional. Esta interferência se dá através dos empréstimos para

projetos específicos.

O artigo Educação e planejamento: a escola como

núcleo de gestão, escrito por Dalila Oliveira, analisa as mudanças

ocorridas na administração do sistema de ensino, expressas nas

recentes reformas educativas que apresentam a escola como o cen-

tro da gestão. Parte da análise do desenvolvimento de metodologias

de gestão, calcadas no planejamento global, tendendo nos últimos

anos para formas mais flexíveis de administração, sugeridas por

organismos externos e centros de elaboração de estudos

sociopolíticos. Para tanto, privilegia a análise de dois documentos

da Cepal de 1962 e 1992, como com organismo subjacente nas suas

orientações metodológicas para o setor educacional.

Maria de Fátima Félix Rosa, em seu artigo A

municipalização como estratégia de descentralização e de constru-

ção do sistema educacional brasileiro lança a hipótese de que a

descentralização, grande marca dos novos processos de gestão, está

articulada ao processo de globalização que ocorre tanto na econo-

mia, quanto na difusão da ideologia neoliberal. A análise demons-

tra como estas mudanças têm contribuído na desconstrução dos

Estados nacionais e de seus sistemas educativos.

Apuntes sobre el proceso de (des)centralización edu-

cacional en la Argentina: del estado prestador al estado regulador,

dos professores Alicia Merodo e Javier Jose Simon, interpreta as

mudanças ocorridas no sistema educativo argentino dentro de um

corolário mais amplo, onde as políticas nacionais tendem mais à

regulação que à prestação dos serviços sociais, com especial desta-

que para a educação.

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Romualdo Portela de Oliveira, no seu artigo, A

municipalização do ensino no Brasil, discute esta proposta a par-

tir de duas vertentes: a) como foi equacionada pela Carta Magna de

1988 a distribuição de competências entre as diferentes esferas da

administração pública; b) como aparece nas formulações dos dois

principais setores a defendê-la atualmente no Brasil: a Igreja Cató-

lica e os neoliberais.

Carlos Roberto Jamil Cury, no artigo, O Conselho Na-

cional de Educação e a gestão democrática, reporta-nos ao tema da

gestão democrática na sua relação com o Conselho Nacional de Edu-

cação, no qual atua como presidente da Câmara de Ensino Básico.

É sobre o desenvolvimento da política de educação de

jovens e adultos trabalhadores no Brasil de 1940 até os dias atuais,

que trata o artigo de Celso de Rui Beisiegel, intitulado A política

de educação de jovens e adultos analfabetos no Brasil. São anali-

sadas as diversas campanhas nacionais de implantação dessas po-

líticas, ao longo dos anos.

O artigo Reforma do Estado e administração de pes-

soal: reflexões sobre a história da política de gestão dos trabalha-

dores em educação, de Marisa Ribeiro Teixeira Duarte, analisa a

reforma administrativa do Estado e suas repercussões na regula-

mentação de direitos e deveres do funcionalismo.

O artigo de Sandra Maria Zákia Lian de Souza, Avalia-

ção do rendimento escolar como instrumento de gestão educacional,

encerra de forma magistral o debate aqui empreendido. Procurando

analisar as propostas voltadas para o controle de qualidade do ensino

que tomam como um dos indicadores o desempenho dos alunos em

testes de rendimento escolar, explicita as concepções de avaliação que

vêm sendo fortalecidas nestas propostas.

PARO, Vitor Henrique. Gestão democrática da escola pública. São

Paulo : Ática, 1997.

Existe escola verdadeiramente pública no Brasil? A

partir desta pergunta, o educador e livre-docente em Educação pela

USP, Vitor Henrique Paro, constrói o texto Gestão democrática da

escola pública. Para ele, o que há é apenas um sistema estatal de

ensino, mantido de forma precária, pelo governo brasileiro.

O livro, editado em 1997, reúne sete trabalhos apresen-

tados pelo autor em congressos e conferências que posteriormente fo-

ram publicados em revistas especializadas. Paro vem defendendo,

desde 1986, nestes trabalhos, idéias como a de que administrar uma

escola pública não se reduz à aplicação de uns tantos métodos e téc-

nicas, importados, muitas vezes, de empresas que nada têm a ver com

objetivos educacionais. A administração escolar é, no seu entendi-

mento, portadora de uma especificidade que a diferencia da admi-

nistração especificamente capitalista, cujo objetivo é o lucro, mesmo

em prejuízo da realização humana implícita no ato educativo. E afir-

ma: se administrar é utilizar racionalmente os recursos para a realiza-

ção de fins determinados, administrar a escola exige a permanente

impregnação de seus fins pedagógicos na forma de alcançá-los.

A repercussão destas idéias foi expressa anteriormente

no livro Administração escolar: introdução crítica. Agora, em Ges-

tão democrática da escola pública, o autor avança sobre as ques-

tões e as perspectivas da gestão da escola pública do ensino fun-

damental e médio no Brasil. São textos especialmente dirigidos a

professores, diretores, coordenadores pedagógicos e orientadores

educacionais, mas de leitura útil a todos que atuam na área de

educação pública no âmbito acadêmico ou no planejamento e

execução de políticas educacionais.

Após a leitura do livro, percebe-se o que o autor tentou

passar o tempo todo: para que a escola se faça realmente pública, é

imprescindível a criação de mecanismos que a tornem democrática.

Assim, pais, alunos, professores e diretores poderão deliberar em

conjunto como deve ser a escola de hoje e atender às reais necessi-

dades dos alunos dentro de um quadro de mudança qualitativa do

ensino público. É um caminho que poderá tornar o que deve ser: um

instrumento para a construção e defesa da cidadania.

Nesta análise, Paro enfoca as dificuldades para a im-

plantação da gestão democrática, entre outros fatores, a cultura

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autoritária do ensino, a ausência de recursos financeiros, a

desmotivação dos professores e a falta de estrutura que favoreça a

participação dos pais. Propõe também uma reorganização da estru-

tura escolar, em que o diretor deixa de ser o herói e o vilão de cada

escola e passa a dividir o direito e a responsabilidade de decidir

com pais, alunos e professores.

PARO, Vitor Henrique. Eleição de diretores : a escola pública

experimenta a democracia. Campinas : Papirus, 1996.

Há várias modalidades de escolha do diretor de esco-

las públicas praticadas no Brasil. A indicação por alguém que de-

tém mandato político, a realização de concursos e provas e a elei-

ção, mediante votação pelos membros da comunidade escolar, são

três modalidades praticadas.

Dezessete unidades da Federação indicam realizar elei-

ções para provimento do cargo de diretor em suas escolas (pesqui-

sa do Ipea, 1999). Portanto, trata-se de um procedimento cujos efei-

tos na escola vale a pena estudar. É o que fez Vitor Paro, a partir da

constatação de que essa modalidade de provimento do cargo de

diretor continuou crescendo, apesar do reflexo verificado a partir

de recursos contra essa prática e a decisão jurídica de sua

inconstitucionalidade.

O estudo constatou que a forma como é escolhido o

diretor tem papel relevante, dentre outros aspectos, na maneira como

ele estabelece relações mais ou menos democráticas na escola.

O livro integra os resultados dessa pesquisa, que envol-

veu análise bibliográfica e documental, como também trabalho de cam-

po, que constituiu a coleta de documentos nos sistemas de ensino

examinados (DF, RS, SC, PR, GO, MT, MS, RJ, MG e CE e municípios:

Londrina, Goiânia e Vitória) e entrevistas com pessoas envolvidas na

institucionalização e na implementação de experiências de eleições.

São analisadas, no 1º capítulo, as diversas alternativas

de escolha, os argumentos favoráveis e contrários a cada uma delas,

com destaque para a eleição, bem como as expectativas que as pes-

soas têm a respeito dela na vida da escola. A eleição é considerada

como ponto de partida e não como ponto de chegada da democrati-

zação interna da escola, em vista do que devem ser coibidas expecta-

tivas exageradas como, por exemplo, de que funcione como pana-

céia que resolverá todos os problemas escolares. Seu papel é o de

servir como instrumento na construção da democratização escolar.

No segundo capítulo, são examinadas questões

atinentes à institucionalização das eleições, destacando-se os as-

pectos políticos, administrativos e ideológicos dessa medida. São

analisadas ações diretas de inconstitucionalidade interpostas por

governos contra essa prática e interpretadas não como apego à le-

galidade, mas sim como medo do controle democrático do Estado

pela população e o interesse em voltar às práticas de favorecimento

dos aliados políticos.

O processo de implementação das eleições, bem como

as questões relacionadas com a sua regulamentação e realizações

práticas são analisados no terceiro capítulo. Aspectos como

partidarização das eleições, a adoção de listas tríplice ou uninominal,

o perfil de candidatos e eleitores, são também tratados.

No capítulo quarto, é examinado o impacto produzido

pelas eleições de diretores na administração da escola e sobre a

qualidade e quantidade do ensino oferecido. É identificado que a

introdução da eleição implica uma mudança radical na concepção

a respeito do papel das próprias pessoas envolvidas na vida da es-

cola. É também interpretado que essa eleição contribuiu para a

melhoria da qualidade do ensino da escola pública, mas que neces-

sita de constante aprimoramento.

Vitor Henrique Paro é livre docente em Educação pela

USP e professor associado ao Departamento de Administração Es-

colar e Economia da Educação da USP. Já publicou Administração

escolar: introdução crítica (1990), Por dentro da escola pública e

Gestão democrática da escola pública (1997).

SANDER, Benno. Gestão da educação na América Latina. São Paulo :

Autores Associados, 1995.

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A gestão da educação na América Latina é estudada à

luz do movimento teórico das ciências sociais e da administração

pública, enfocando a especificidade da gestão da educação como

campo teórico e praxiológico, definido em decorrência da natureza

peculiar da educação. Cabe esclarecer que o autor utiliza em seu

livro os termos gestão e administração como sinônimos.

O livro integra trabalhos diversos e independentes,

anteriormente publicados, e tem por objetivo examinar a gestão da

educação na América Latina no contexto de sua história política e

cultural, adotando cinco enfoques conceituais e analíticos para es-

tudar o processo de construção, desconstrução e reconstrução do

conhecimento sobre gestão da educação. São os seguintes os

enfoques: jurídico, tecnocrático, comportamental,

desenvolvimentista e sociológico. Os mesmos são analisados no

Capítulo 1, O curso da história do pensamento administrativo na

educação latino-americana. É enfocado o pensamento administra-

tivo na educação latino-americana, desde o século XVI, até recen-

temente, mediante a adoção de metodologia interdisciplinar.

O estudo de um paradigma multidimensional de ad-

ministração educacional é apresentado no Capítulo 2, com o obje-

tivo de explicar os domínios de influências econômicas, políticas,

culturais e pedagógicas na organização e administração da educa-

ção. Já o Capítulo 3 examina as teorias de organização e gestão da

educação, à luz das duas tradições filosóficas e sociológicas domi-

nantes nos últimos séculos: a tradição positiva do consenso e a

tradição crítico-libertária de conflito, que têm influenciado e inspi-

rado as teorias organizacionais e administrativas adotadas histori-

camente na educação.

Os atuais desafios conceituais e analíticos no campo

da administração pública e da gestão da educação na administra-

ção pública e da gestão da educação no contexto de uma nova or-

dem econômica e política internacional, são examinados no Capí-

tulo 4, onde são discutidos alguns temas polêmicos como: gestão

educacional e desenvolvimento humano sustentável e gerência so-

cial, teoria crítica e participação coletiva na gestão da educação.

Trata o livro de um trabalho que aprofunda a visão

conceitual sobre a gestão educacional, mediante a visão crítica e

histórica, assim como apresenta modelos e soluções teóricos para

a sua problemática, tomados como uma contribuição para pensar

e repensar o conhecimento e a prática no campo da gestão educa-

cional. Como conclusão, Benno Sander aponta para e analisa a

necessidade de busca de uma nova ética de cooperação interna-

cional na educação e nas ciências sociais, como condição para me-

lhorar a segurança e a qualidade de vida humana coletiva, indi-

cando a importância de uma agenda internacional compartilhada,

estabelecida a partir de um relacionamento participativo, horizontal

e democrático entre as diferentes noções, e em especial, entre as

ricas e as pobres.

VALERIAN, Jean. Gestão da escola fundamental : subsídios para

análise e sugestões de aperfeiçoamento. 2. ed. São Paulo : Cortez,

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O livro orienta o diretor escolar e sua equipe no deli-

neamento do projeto global da escola bem como de ações especí-

ficas como, por exemplo, a preparação de reuniões com profes-

sores, articulação de inovações, participação da comunidade na

escola, acompanhamento e avaliação de processos. Trata-se, as-

sim, de um trabalho que provoca a reflexão do diretor a respeito

de todas as áreas da gestão escolar  ação social da escola, apoio

pedagógico aos professores, associações de pais e mestres, canti-

na escolar, formas de gestão da escola, direitos e deveres dos alu-

nos, intercâmbio entre escolas, segurança, relações escolacomu-

nidade, dentre outros.

São elaborados conceitos e princípios que fundamen-

tam o trabalho do diretor escolar, além de serem propostas estraté-

gicas de ação, de acordo com o princípio de gestão democrática e

de mobilização da equipe escolar e de professores. É dada ênfase

ao papel do diretor como agente da ligação escolacomunidade,

como também de agente de transformação e de desenvolvimento.

186

Em Aberto, Brasília, v. 17, n. 72, p.177-186, fev./jun. 2000.

Originalmente preparado para países de língua fran-

cesa, a introdução da obra esclarece que ela foi adaptada para o

público brasileiro, graças à colaboração de diretores de escola fun-

damental de várias partes do País, que fizeram a leitura e os exercí-

cios propostos para, em um seminário final, apresentarem suges-

tões de alterações. Desta forma, seu conteúdo em nosso País, vali-

dado e reconhecido como importante, constitui-se proposta

abrangente de abordagem aos problemas gerais da escola, apresen-

tado de forma prática e acessível.

Assim,

existe a expectativa de que um texto desta natureza possa

ser útil ao diretor de escola, no Brasil, ajudando-o a com-

preender melhor os problemas que enfrenta e a preparar-se

para resolvê-los com mais eficácia. Não se trata absoluta-

mente de dizer ao diretor o que ele deve fazer  o texto

limita-se a discutir os problemas, deixando ao leitor inteira

liberdade para decidir.

187

Em Aberto, Brasília, v. 17, n. 72, p. 187-195, fev./jun. 2000.

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