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UNIVERSIDADE DE BRASÍLIA
FACULDADE DE AGRONOMIA E MEDICINA VETERINÁRIA
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM AGRONEGÓCIOS
MERCADO INSTITUCIONAL DE ALIMENTOS:
POTENCIALIDADES E LIMITES PARA A AGRICULTURA
FAMILIAR
LUCAS RAMALHO MACIEL
DISSERTAÇÃO DE MESTRADO EM AGRONEGÓCIOS
BRASÍLIA/DF
AGOSTO/2008
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UNIVERSIDADE DE BRASÍLIA
FACULDADE DE AGRONOMIA E MEDICINA VETERINÁRIA
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM AGRONEGÓCIOS
MERCADO INSTITUCIONAL DE ALIMENTOS:
POTENCIALIDADES E LIMITES PARA A AGRICULTURA
FAMILIAR
LUCAS RAMALHO MACIEL
ORIENTADOR: PROF. DR. FLÁVIO BORGES BOTELHO FILHO
DISSERTAÇÃO DE MESTRADO EM AGRONEGÓCIOS
PUBLICAÇÃO: 18/2008
BRASÍLIA/DF
AGOSTO/2008
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REFERÊNCIA BIBLIOGRÁFICA E CATALOGAÇÃO
MACIEL, L. R. Mercado Institucional de Alimentos: Potencialidades e Limites
para a Agricultura Familiar. Brasília: Faculdade de Agronomia e Medicina
Veterinária, Universidade de Brasília, 2008, 115p. Dissertação de Mestrado
Documento formal, autorizando reprodução desta dissertação de mestrado para
empréstimo ou comercialização, exclusivamente para fins acadêmicos, foi passado
pelo autor à Universidade de Brasília e acha-se arquivado na Secretaria do
Programa. O autor reserva para si os outros direitos autorais de publicação.
Nenhuma parte dessa dissertação de mestrado pode ser reproduzida sem a
autorização por escrito do autor. Citações são estimuladas, desde que citada a
fonte.
FICHA CATALOGRÁFICA
MACIEL, Lucas Ramalho
Mercado Institucional de Alimentos: Potencialidades e Limites
para a Agricultura Familiar; orientação de Flávio Borges Botelho
Filho. – Brasília, 2008. 115p. :il.
Dissertação de Mestrado (M) – Universidade de
Brasília/Faculdade de Agronomia e Medicina Veterinária, 2008.
1. Mercado Institucional de Alimentos. 2. Agricultura Familiar. 3.
Políticas Públicas. 4. Programa de Aquisição de Alimentos
iv
UNIVERSIDADE DE BRASÍLIA
FACULDADE DE AGRONOMIA E MEDICINA VETERINÁRIA
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO EM AGRONEGÓCIOS
MERCADO INSTITUCIONAL DE ALIMENTOS:
POTENCIALIDADES E LIMITES PARA A AGRICULTURA
FAMILIAR
LUCAS RAMALHO MACIEL
DISSERTAÇÃO DE MESTRADO SUBMETIDA AO PROGRAMA DE
PÓS GRADUAÇÃO EM AGRONEGÓCIOS, COMO PARTE DOS
REQUISITOS NECESSÁRIOS À OBTENÇÃO DO GRAU DE
MESTRE EM AGRONEGÓCIOS.
APROVADA POR:
____________________________________________________________
FLÁVIO BORGES BOTELHO FILHO, Dr. (UnB)
(ORIENTADOR)
____________________________________________________________
NEWTON NARCISO GOMES JUNIOR, Dr. (UnB)
(EXAMINADOR INTERNO)
____________________________________________________________
JADER JOSÉ DE OLIVEIRA, Dr. (PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA)
(EXAMINADOR EXTERNO)
BRASÍLIA/DF, 04 DE AGOSTO DE 2008
v
DEDICATÓRIA
À todos aqueles que torceram, vibraram e
contribuíram para que este sonho se
tornasse realidade. O apoio de vocês foi
imprescindível.
vi
AGRADECIMENTOS
Primeiramente ao orientador Flávio. Obrigado pelas horas em sala de aula, mas,
sobretudo, pelas horas fora dela. Foram grandes os ensinamentos passados sem que
você ao menos se desse conta. Sei que não significa grande coisa, mas você possui
minha total admiração e respeito.
Ao Newton, pela “co-orientação” e pela atenção dispensada. Descobri, ao longo
do tempo, que compartilhamos muitos valores acerca da vida. A dissertação
certamente possuiria um formato mais conservador não fossem seus valiosos
ensinamentos.
Ao Otávio, pelo tempo despendido e pelas colocações sempre tão pertinentes.
Sua experiência com os temas da Agricultura Familiar e do “Agro-Mercado
Institucional” foi decisiva para a superação de importantes entraves teóricos.
Ao Jader Oliveira, pelas correções apontadas durante a defesa da dissertação.
Aproveito a oportunidade para agradecer a prontidão com que aceitou o convite para
participar da banca.
À minha mãe e aos meus irmãos André e Susanne pela imediata prontidão com
que sempre se colocam ao meu lado nos momentos de necessidade. À companheira
Carolina por todo o auxílio na superação dos desafios. Sua presença me torna mais
preparado para enfrentar os desafios da vida.
À Suely, por todo o empenho em me ajudar os entraves burocráticos da UnB.
Aos funcionários das Secretarias de Educação e Saúde dos municípios de Unaí
e Paracatu, sobretudo à nutricionista Fátima. Não posso deixar de mencionar a atenção
recebida pela Elisângela, Denise e Hermak.
Aos técnicos da Associação de Apoio à Agricultura Familiar, Astolfo, Alonso e
Laércio. Quero mencionar também a grande dedicação do técnico Júnior. Sem vocês,
esse trabalho seria muito mais difícil.
À Débora, colega de trabalho e de pesquisa, que ousou enfrentar o desafio do
mestrado e da produção de conhecimento para a Agricultura Familiar.
À Conab, pelo estímulo e incentivo à pesquisa. Aos colegas que sempre torcem
e vibram comigo a cada vitória alcançada. Não posso deixar de agradecer todo o apoio
recebido do Itamar, Paulo Coutinho, Rocilda, Marco Antônio, Terezinha, Rogério,
Duda e Sílvio Porto.
vii
MERCADO INSTITUCIONAL DE ALIMENTOS: POTENCIALIDADES E
LIMITES PARA A AGRICULTURA FAMILIAR
RESUMO
Como contribuir para a superação da exclusão mercantil dos agricultores familiares
mais pobres? O Mercado Institucional de Alimentos, ou seja, a compra de gêneros
alimentícios pelo governo, pode se configurar como uma alternativa para o atual
padrão de concentração mercantil do setor agropecuário, sobretudo para os
agricultores familiares pouco integrados ao mercado. Dimensionar o Mercado
Institucional de Alimentos e confrontá-lo com a produção da Agricultura Familiar nos
municípios mineiros de Paracatu e Unaí é o principal objetivo da dissertação. Inserido
na governança do poder público, o Mercado Institucional de Alimentos pode ser objeto
de políticas públicas que visam estimular a comercialização e geração de renda pela
agricultura familiar. A abordagem pode ser classificada como um estudo descritivo.
Para além da simples constatação do tamanho do Mercado Institucional de Paracatu e
Unaí, objetiva-se verificar a ocorrência – ou a não ocorrência – do processo de
formação de um mercado específico para a Agricultura Familiar, sobretudo a partir dos
resultados do Programa de Aquisição de Alimentos (PAA), uma política pública
executada pelo Governo Federal que busca conciliar geração de renda e atendimento a
pessoas em situação de insegurança alimentar. A análise da dinâmica do Mercado
Institucional de Alimentos inicia-se com os fundamentos da Economia Neoclássica,
utilizando os conceitos da Teoria do Consumidor e do Produtor para explicar o
comportamento das Entidades Consumidoras e Fornecedoras quando submetidas à
dinâmica do Mercado Institucional de Alimentos. As insuficiências teóricas do
instrumental neoclássico para explicar o fenômeno são complementadas pelas
contribuições da escola neo-institucional.
Palavras Chave: Mercado Institucional de Alimentos, Agricultura Familiar, Políticas
Públicas, Programa de Aquisição de Alimentos
viii
FOOD INSTITUTIONAL MARKETS: LIMITS AND POTENTIALITIES FOR
FAMILY FARM
ABSTRACT
How can we contribute to overcome the market exclusion of the poorest Family
Farmers? The Food Institutional Market, that is, the acquisition of food by the
government, can become an alternative to the actual pattern of mercantile
concentration in the agricultural field, especially to the family farmers who are little
integrated to the market. Dimensioning the Institutional Food Market and confront it to
the Family Farmer's production in Paracatu and Unaí, districts in Minas Gerais
Province, is the main objective of the dissertation. Inserted in the governance of the
public power, the Food Institutional Market can become object of public policies
which aim to stimulate the commerce and wealth by the family farmers. The approach
can be defined as a descriptive study. Beyond the simple constatation of Paracatu and
Unaí’s Institutional Market's size, the goal is to verify the occurrence - or non
occurrence – of the formation process of an specific market for the Family Farmer,
especially after the results of the Food Acquisition Program, a Federal Government's
public policy which aim to conciliate the generation of wealth and attend/ help people
in situation of nutrition risk. The dynamic analysis of the Food Institutional Market
begins with the fundaments of the Neoclassic Economy, using the concepts of the
theory of the Consumer and of the Producer to explain the behavior of the Consuming
and Productive Entities when submitted to the dynamic of the Food Institutional
Market. The theoretical insufficiencies of the neoclassic instruments to explain the
phenomenon are complemented by the contributions of the neo-institutional school.
Key Words: Food Institutional Market, Family Farm, Public Policies, Food
Acquisition Program
ix
SUMÁRIO
Página
Resumo..................................................................................................................... vii
Abstract..................................................................................................................... viii
Introdução................................................................................................................. 01
Apresentação............................................................................................................ 03
Metodologia.............................................................................................................. 08
PAA e Mercado Institucional de Alimentos
Caracterização do Programa de Aquisição de Alimentos........................................ 12
Caracterização do Mercado Institucional de Alimentos........................................... 17
Caracterização dos Municípios
Aspectos Sócio-Econômicos dos Municípios Estudados......................................... 22
Estrutura Fundiária................................................................................................... 31
Informações Sócio-Econômicas.............................................................................. 33
A Dinâmica do PAA e do Mercado Institucional de Alimentos
As Entidades Beneficiárias Consumidoras do PAA................................................. 38
As Entidades Beneficiárias Fornecedoras do PAA.................................................. 41
Mercado Institucional de Alimentos......................................................................... 42
A Instituição e o Mercado de Alimentos.................................................................. 49
As opções de intervenção do Governo..................................................................... 52
Programa Bolsa Família........................................................................................... 54
Food Stamps Program.............................................................................................. 55
Programa de Aquisição de Alimentos...................................................................... 57
Preços no Mercado Institucional de Alimentos
O PAA: preços e custos no Mercado Institucional................................................... 58
O problema da definição de preços no PAA executado pela Conab........................ 61
O Mercado Institucional de Alimentos e os Contratos............................................. 65
Mercado Institucional Local de Alimentos e Produção Agrícola Familiar
O Mercado Institucional de Alimentos em Paracatu................................................ 72
O Mercado Institucional de Alimentos em Unaí...................................................... 80
Conclusões ............................................................................................................... 89
Bibliografia............................................................................................................... 95
x
Anexo A: Legislação do PAA.................................................................................. 102
Anexo B: Mercado Institucional Local de Alimentos em Paracatu......................... 107
Anexo C: Mercado Institucional Local de Alimentos em Unaí............................... 111
xi
ÍNDICE DE TABELAS
Página
Tabela 1 Quadro-resumo das diferenças entre MIA e PAA............................ 35
Tabela 2 Perfil Populacional dos Municípios Pesquisados.............................. 36
Tabela 3 Pessoal Ocupado nos Setores Econômicos....................................... 38
Tabela 4 Renda Média Per Capita, Proporção de Pobres............................... 38
Tabela 5 População Rural e Urbana do Território do Noroeste de Minas....... 39
Tabela 6 Estrutura Fundiária do Território do Noroeste de Minas.................. 44
Tabela 7 Estrutura Fundiária: Área e Estabelecimentos de Paracatu e Unaí... 44
Tabela 8 Estrutura Fundiária: Tipos de Estabelecimentos............................... 45
Tabela 9 Principais Produtos do Território do Noroeste de Minas.................. 45
Tabela 10 IDH dos Municípios do Território do Noroeste de Minas................ 46
Tabela 11 Desigualdade de Renda no Território do Noroeste de Minas........... 47
Tabela 12 Preço dos Alimentos no Mercado Institucional de Unaí................... 74
Tabela 13 Preço dos Alimentos no Mercado Institucional de Paracatu............. 75
Tabela 14 Compra de Alimentos pela Secretaria de Educação de Paracatu...... 82
Tabela 15 Compra de Alimentos pela Secretaria de Saúde de Paracatu............ 83
Tabela 16 Compra de Alimentos via PAA/Conab em Paracatu........................ 84
Tabela 17 Grau de Integração no Mercado da AF de Paracatu......................... 85
Tabela 18 Renda Monetária e Não Monetária da AF de Paracatu..................... 86
Tabela 19 Compra de Alimentos pela Secretaria de Educação de Unaí............ 89
Tabela 20 Compra de Alimentos pela Secretaria de Saúde de Unaí.................. 90
Tabela 21 Compra de Alimentos via PAA/MDS em Unaí................................ 91
Tabela 22 Compra de Alimentos via PAA/Conab em Unaí.............................. 91
Tabela 23 Grau de Integração no Mercado da AF de Unaí............................... 93
Tabela 24 Renda Monetária e Não Monetária da AF de Unaí........................... 94
xii
ÍNDICE DE FIGURAS
Página
Figura 1 Mapa do Território de Minas Gerais................................................. 37
Figura 2 Conjunto Orçamentário das EBC com o Benefício Institucional..... 51
Figura 3 Descompasso entre preços convencionais e institucionais............... 55
Figura 4 Diferença de preço do leite ao produtor e no PAA-Leite................. 49
Figura 5 Política de compras e política de subsídios....................................... 63
Figura 6 Mercado Institucional de Alimentos em Paracatu............................ 84
Figura 7 Valor Bruto da Produção Familiar dos Agricultores de Paracatu..... 87
Figura 8 MIA x VBP de agricultores pouco integrados em Paracatu............. 88
Figura 9 Mercado Institucional de Alimentos em Unaí.................................. 92
Figura 10 Valor Bruto da Produção Familiar dos Agricultores de Unaí........... 95
Figura 11 MIA x VBP de agricultores pouco integrados em Unaí................... 96
xiii
ÍNDICE DE SIGLAS E ABREVIATURAS
ALFA:....................... Associação de Apoio à Agricultura Familiar
CDLAF:..................... Compra Direta Local da Agricultura Familiar
Conab:....................... Companhia Nacional de Abastecimento
CPR:.......................... Cédula de Produto Rural
CPR Doação:............. Cédula de Produto Rural – Modalidade Doação Simultânea
CPR Estoque:............ Cédula de Produto Rural – Modalidade Formação de Estoque
E-C-D:....................... Estrutura-Conduta-Desempenho
FNDE:....................... Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação
IPCL:......................... Incentivo à Produção e Consumo do Leite
IPP:............................ Índice de Preços ao Produtor
MDA:.........................Ministério do Desenvolvimento Agrário
MDS:......................... Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome
MIA:.......................... Mercado Institucional de Alimentos
MILA:........................ Mercado Institucional Local de Alimentos
PAA:.......................... Programa de Aquisição de Alimentos
Pronaf:....................... Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar
VBP:.......................... Valor Bruto da Produção
xiv
“Até hoje os filósofos têm se limitado a interpretar o
mundo das mais diversas maneiras; mas o problema real é o
de modificar o mundo.”
Karl Marx
1
Introdução
A presente dissertação analisa as características fundamentais do Mercado
Institucional Local de Alimentos a partir dos resultados do Programa de Aquisição de
Alimentos (PAA), uma política pública do Governo Federal voltada para a Agricultura
Familiar. A descrição do Mercado Institucional Local é realizada por meio da
aplicação de conceitos econômicos, sobretudo os das escolas neoclássica e
neoinstitucional.
A metodologia empregada é o estudo de caso. Foram escolhidos dois
municípios do Estado de Minas Gerais: Paracatu e Unaí. A seleção destes lugares deu-
se pela existência de projetos do PAA executados pela Companhia Nacional de
Abastecimento – Conab e pela proximidade à Brasília, o que facilitou o
acompanhamento. Buscou-se estimar o tamanho do Mercado Institucional Municipal
de Alimentos a partir do valor de compras efetuadas pelas Secretarias de Educação e
Saúde de cada cidade, e essa opção foi tomada porque, além do fato dessas duas
secretarias serem as maiores compradoras institucionais de alimentos nos municípios,
foi necessário estabelecer um recorte do que seria considerado como “institucional”
para iniciar o levantamento dos dados.
A abordagem pode ser classificada como um estudo descritivo. Para além da
simples constatação do tamanho do Mercado Institucional, objetiva-se verificar a
2
ocorrência – ou a não ocorrência – do processo de formação de um mercado específico
para a Agricultura Familiar.
Na abertura da presente dissertação são mostradas as características básicas dos
municípios estudados, bem como a descrição do Programa de Aquisição de Alimentos
e a definição do Mercado Institucional de Alimentos.
A primeira parte discorre sobre a dinâmica do Mercado Institucional Local de
Alimentos. A análise fundamenta-se nos princípios da Economia Neoclássica,
utilizando os conceitos da Teoria do Consumidor e do Produtor para explicar o
comportamento das Entidades Consumidoras e Fornecedoras quando submetidas à
dinâmica do Mercado Institucional de Alimentos. As insuficiências teóricas do
instrumental neoclássico para explicar o fenômeno são complementadas pelas
contribuições da escola neo-institucional.
A segunda parte volta-se para o problema do preço. As transações econômicas
realizadas no âmbito do Mercado Institucional de Alimentos carregam em si custos
que se incorporam ao preço do produto final. A análise é feita a partir da metodologia
de definição de preços utilizada pela Companhia Nacional de Abastecimento – Conab.
A terceira e principal parte da dissertação compreende a pesquisa de campo
propriamente dita. Aqui são descritos o Mercado Institucional de Alimentos existente
em Paracatu e Unaí. Para isso foram obtidos, na central de licitações de cada cidade, os
recursos aplicados na compra de alimentos pelas Secretarias de Educação e Saúde. Por
fim, foram tecidos comentários sobre as potencialidades do Mercado Institucional para
a Agricultura Familiar nos municípios de Unaí e Paracatu.
3
Apresentação
Dados apresentados pelo Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária
(INCRA) e o Fundo das Nações Unidas para a Agricultura e Alimentação (FAO), em
2000, revelaram que, aproximadamente, 85% das propriedades rurais do Brasil
pertencem a agricultores familiares. Trata-se de 77% da população rural, um
contingente de 13,8 milhões de pessoas que moram em 107,8 milhões de hectares do
território nacional e que vivem principalmente das atividades agrícolas. Estima-se que
cerca de 60% dos alimentos consumidos pela população brasileira venha desse tipo de
produção rural e que 18 bilhões de reais, quase 40% do Valor Bruto da Produção
(VBP) Agropecuária, sejam produzidos por agricultores familiares. (INCRA/FAO,
2000).
De acordo com estudo da Fundação Instituto de Pesquisas Econômicas - FIPE
(2004), o Produto Interno Bruto (PIB) da Agricultura Familiar, em 2003, foi de R$
55,6 bilhões, o que representou cerca de 3,6% do PIB nacional. Ao se somar a esta
cifra a contribuição de toda cadeia produtiva da Agricultura Familiar no PIB nacional,
incluindo a indústria de insumos, a agroindústria, a distribuição e os serviços, a
participação alcança 10,1%, ou R$ 156,6 bilhões.
Apesar de todo o potencial econômico e produtivo da Agricultura Familiar, as
dificuldades enfrentadas no escoamento e na venda da produção agropecuária
4
impedem o aumento da renda, justamente do segmento que é também o maior gerador
de empregos do meio rural brasileiro. Uma das hipóteses existentes é que a falta de
créditos disponíveis para a Agricultura Familiar impede a superação dos entraves
enfrentados pelo setor. No entanto, de
1996 até 200
8, o volume total de recursos
disponibilizados pelo Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar –
PRONAF saltou de cerca de um bilhão de reais para aproximadamente treze bilhões de
reais
1
(portal SAF 2008), sem que isso revertesse de forma significativa a situação dos
agricultores familiares mais pobres
2
. A principal conclusão do estudo de Mattei (2007)
é que o Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar continua
fortemente concentrado na região Sul do país e, em termos dos grupos beneficiários,
existe uma concentração dos recursos nos grupos de C e D, que são considerados os
agricultores mais bem posicionados no sistema agropecuário familiar brasileiro.
Em que pese os problemas apontados por Mattei (2007) relacionados à
concentração creditícia, a própria existência do crédito leva a outra hipótese. Não
seriam apenas as faltas de recursos ou de infra-estrutura as responsáveis pelo quadro
social e econômico das famílias agricultoras, mas também a concentração mercantil
que, com seus custos de funcionamento, impede o acesso dos produtos agrícolas
familiares aos corredores comerciais. Soma-se à concentração mercadológica, outros
1
Valor corrente. Série não deflacionada. Considerando que existem 4 milhões e duzentas mil famílias
agricultoras no Brasil, cada uma poderá receber, em média, R$ 3.095,00.
2
A renda total dos estabelecimentos da Agricultura Familiar demonstra que existe uma diversidade de renda no
interior dos estabelecimentos. Segundo dados da FAO baseados no censo de 1996 e com valores expressos em
Reais do ano 2000, quase 70% dos imóveis possuem renda anual de até R$ 3.000,00, enquanto apenas 0,8%
alcançam rendas anuais de mais de R$ 27.500,00. O governo distingue 5 tipos de agricultores familiares, de A a
E. De forma geral, quanto maior a letra, maior a renda do agricultor. O mesmo estudo indica que 46% dos
financiamentos vão para os agricultores mais ricos (renda média anual de R$ 15.986,00). Os agricultores mais
pobres (renda média anual de R$ 1.330,00) recebem apenas 7% de todo o financiamento.
5
elementos de exclusão mercantil, tais como os padrões mínimos de quantidade,
qualidade e sanidade referentes aos produtos agropecuários.
Uma possibilidade de inclusão mercantil da Agricultura Familiar é a compra de
gêneros alimentícios por parte do Estado em seus diferentes níveis (federal, estadual e
municipal), ou seja, o Mercado Institucional de Alimentos (MIA). Inserido na
governança do poder público, o MIA pode se configurar como objeto de políticas
públicas e estimular a comercialização e geração de renda pelos agricultores familiares
mais pobres. A possibilidade do Mercado Institucional se caracterizar como uma
estratégia de promoção da Agricultura Familiar dependerá tanto do montante de
recursos alocados pelo Governo na compra de alimentos quanto do tamanho da
produção da Agricultura Familiar que não é utilizada para o auto-consumo das
famílias.
Em tese, por meio do Mercado Institucional Local de Alimentos é possível
construir um mercado especial para os produtos dos agricultores. Se existe
concentração e exclusão mercantil, o Estado pode interferir e estimular o
estabelecimento de transações locais para determinados produtos, no caso, os da
agricultura familiar. Trata-se de um fenômeno semelhante ao de apoio à “indústria
emergente” como descrito no artigo de Baêta, Borges e Tremblay:
Uma série de barreiras estruturais e fatores limitantes constrangem
a ação das empresas no estágio industrial emergente: a ausência de
infra-estrutura de instalações, de canais adequados de distribuição
e suprimento de serviços complementares necessários, a qualidade
irregular dos produtos, as dificuldades de obtenção de matérias
primas e componentes, a ausência de padronização, escala e
6
externalidades de produção, além de um estado de “confusão” (ou
às vezes desconfiança) por parte dos clientes e consumidores. Em
outra dimensão, há incertezas quanto a imagem e credibilidade das
empresas iniciantes junto a comunidade financeira e finalmente há
atrasos e transtornos na obtenção de aprovação às regulamentações
que pouco a pouco se estabelecem (PORTER, 1986, apud BAÊTA,
BORGES e TREMBLAY, 2006 p.10).
Ou seja, as empresas emergentes, no caso as unidades produtivas dos
agricultores familiares, terão que passar por um processo de tentativa e erro até que a
dinâmica do MIA seja melhor compreendida. Da mesma forma, também os novos
consumidores dos produtos da agricultura familiar deverão, neste estágio inicial, serem
estimulados até que possam fornecer respostas mais completas acerca de suas próprias
demandas
Segundo a teoria dos mercados contestáveis, uma estrutura de mercado somente
será eficiente, do ponto de vista da maximização do bem- estar social, se a entrada for
possível, sendo impedida apenas pela política de preços das empresas presentes no
mercado. Em outras palavras, a eficiência da estrutura de mercado dependerá do nível
de obstáculos à entrada e à saída na indústria, ou seja, de seu grau contestabilidade .
Como demonstra Fagundes (2000), a estrutura de mercado de hoje é “tudo menos
contestável”, tamanhas são as barreiras de entrada aos novos competidores:
Como a presença tanto de economias de escala quanto de ativos
específicos (como os tecnológicos, básicos na concorrência
contemporânea) implicam sunk costs, e por conseguinte barreiras à
entrada e à saída, bem como a hipótese de preços inflexíveis das
firmas estabelecidas por mais tempo que o necessário à instalação
7
de nova capacidade produtiva é francamente irrealista, os mercados
oligopolísticos do mundo real são tudo menos contestáveis, e
preços acima do nível competitivo (assim como as margens de
lucro correspondentes) são a situação normal e estrutural dos
mesmos. (FAGUNDES, 2000 p.14).
.
8
Metodologia
A abordagem pode ser classificada como um estudo descritivo. Segundo Vieira
(2002), a partir da pesquisa descritiva é possível expor as características de um
fenômeno em estudo – dinâmica do Mercado Institucional de Alimentos-, mas sem a
intenção ou a responsabilidade de explicá-lo por meio do emprego de um instrumental
estatístico. Foi utilizado o estudo de caso de dois municípios mineiros (Paracatu e
Unaí), cidades que possuem condições sócio-econômicas semelhantes entre si e que
participam do Programa de Aquisição de Alimentos executado pela Companhia
Nacional de Abastecimento – Conab.
A análise foi realizada por meio da utilização de instrumentais teóricos da
escola neoclássica e da escola neoinstitucionalista. Apesar de aparentemente
antagônicas, o pensamento dos "novos" institucionalistas aproxima-se da visão
neoclássica em pontos importantes. O individualismo metodológico é, sem dúvida, a
base comum das duas correntes teóricas, em que, o indivíduo e suas características
comportamentais, apresentam-se como os elementos básicos da formação teórica. Suas
preferências ou gostos não explicam o sistema econômico; são considerados, a priori,
como elementos dados. Porém, isso não significa a eliminação das instituições do
processo de construção metodológica da nova economia institucional. Neste caso, as
instituições são vistas como elementos que afetam o comportamento individual nas
9
escolhas e restrições com que o agente se depara (HODGSON, 1993, apud
OLIVEIRA, 1998).
O levantamento do tamanho do MIA foi realizado por meio de visitas aos dois
municípios estudados. Primeiramente, visitas exploratórias foram efetuadas para
verificar que tipo de informação referente ao Mercado Institucional de cada localidade
seria possível de ser obtida, e confirmar se seria viável continuar com a estratégia
inicialmente planejada. Felizmente, funcionários públicos comprometidos tornaram
possível o levantamento das compras institucionais de alimentos, sobretudo nas
Secretarias de Educação e Saúde de cada município. Embora um dos objetivos iniciais
- a estimativa do valor de compras institucionais nos últimos dez anos - tenha ficado
comprometido por falta de sistema computacional e de registro sistemático das
licitações realizadas, foi possível extrair uma espécie de fotografia que representa as
compras realizadas ao longo do ano de 2007.
Em seguida, foi confrontado o Mercado Institucional Local de Alimentos com a
produção agropecuária da Agricultura Familiar de cada município. Para isso, foi
utilizado o banco de dados
3
da pesquisa o “O Novo Retrato da Agricultura Familiar: o
Brasil Redescoberto” –
um trabalho fruto do convênio entre o INCRA e a FAO. Tal
medida foi necessária porque as Secretarias de Agricultura e a Emater de cada
localidade não coletam sistematicamente o valor bruto da produção agropecuária dos
agricultores familiares, impedindo a utilização de dados referentes ao ano de 2007.
Assim, embora a produção familiar seja referente à safra de 1996, será relativamente
fácil atualizar os dados quando for publicado o censo agropecuário de 2007. Dessa
3
Acessado ao longo da pesquisa no site http://200.252.80.30/sade/municipios.asp
10
forma, a pesquisa parte do pressuposto de que não houve mudanças no perfil produtivo
dos agricultores familiares entre os anos de 1996 até 2007. Apenas com a publicação
do novo censo agropecuário será possível confirmar essa suposição.
A fim de evitar uma subestimação do Valor Bruto da Produção Familiar, foi
utilizado o Índice de Preços ao Consumidor Amplo – IPCA
4
sobre o valor publicado
do “Novo Retrato da Agricultura Familiar”, que está expresso em reais de 2000. O
IPCA para o período de janeiro de 2000 à dezembro de 2007 foi de 1,7256, o que
significa que a inflação acumulada no período ficou em torno de 72,6%.
O ideal seria a utilização de um Índice de Preços ao Produtor – IPP que medisse
as mudanças nos preços de oferta. No entanto, no Brasil não existe um índice de
preços ao produtor tal qual o mesmo é entendido modernamente. Em seu lugar, são
usados os índices de preços no atacado, que são desenvolvidos em consonância
conceitual e metodológica, com o Sistema de Contas Nacionais. Portanto, na situação
atual, o Brasil encontra-se defasado no que tange à metodologia de levantamento de
preços. A construção do IPP pelo IBGE, ainda em desenvolvimento, será restrito, no
início, à indústria de transformação. A idéia é que esta experiência possa ser estendida,
posteriormente, a todas as atividades econômicas (indústria extrativa, setor de
serviços, agricultura etc).
4
O IPCA (Índice de Preços ao Consumidor Amplo), medido mensalmente pelo IBGE (Instituto Brasileiro de
Geografia e Estatística), foi criado com o objetivo de oferecer a variação dos preços no comércio para o público
final. O IPCA é considerado o índice oficial de inflação do país.
11
A categoria de agricultor familiar utilizada na dissertação foi a mesma utilizada
pelo Governo Federal
5
. Os agricultores foram agrupados de acordo com o seu nível de
integração ao mercado. Para isso, os pesquisadores do “Novo Retrato da Agricultura
Familiar” relacionaram o valor da produção comercializada com o valor bruto da
produção (VBP). Para os agricultores que produzem culturas destinadas ao consumo
de seus animais - como milho, mandioca, aveia, entre outros - a produção foi
computada no valor bruto da produção e os animais computados como
comercializados. Essa medida foi tomada para evitar a dupla contagem de produtos
comercializados. Os agricultores familiares “muito integrados” ao mercado são
aqueles que comercializaram mais de 90% do seu VBP no período pesquisado. Os
agricultores “integrados ao mercado” foram os que comercializaram entre 50% e 90%
do seu VBP, e os que comercializaram menos de 50% do valor de sua produção foram
classificados como “pouco integrados ao mercado”. A categoria “grau de
identificação não identificado” aparece quando não há um Valor Bruto da Produção
(VBP) declarado. O importante é que foi possível determinar uma renda monetária –
ou seja, aquela parcela da produção destinada ao mercado convencional – e uma renda
não-monetária - ou seja, aquela parcela da produção que é destinada ao auto-consumo
e que possui potencial para ser direcionada ao Mercado Institucional de Alimentos.
5
A Lei nº 11.326/06 define o agricultor familiar como aquele que, simultaneamente: I - não detenha, a qualquer
título, área maior do que 4 (quatro) módulos fiscais; II - utilize predominantemente mão-de-obra da própria
família nas atividades econômicas do seu estabelecimento ou empreendimento; III - tenha renda familiar
predominantemente originada de atividades econômicas vinculadas ao próprio estabelecimento ou
empreendimento; IV - dirija seu estabelecimento ou empreendimento com sua família.
12
PAA e Mercado Institucional de Alimentos
No Brasil, a agricultura experimenta uma realidade conflitante. Se, por um lado,
o desempenho positivo
6
do agronegócio brasileiro coloca o país em uma posição de
liderança na produção e exportação de diversos produtos agropecuários, consolidando
o setor enquanto um dos principais pilares de nossa economia, tal avanço coexiste com
níveis alarmantes de pobreza, insegurança alimentar e degradação ambiental. A
necessidade de reverter o quadro social encontrado nas áreas rurais levou o país a
adotar uma série de políticas
7
de promoção da Agricultura Familiar que, de meados da
década de 90 para cá, cresceram muito em quantidade. Entre estas políticas, encontra-
se o Programa de Aquisição de Alimentos.
Caracterização do Programa de Aquisição de Alimentos
O Programa de Aquisição de Alimentos - PAA é uma ação do Governo Federal
iniciada em 2003 que tem como maior objetivo incentivar a produção da agricultura
familiar por meio de operações de compra a preços que atendam às peculiaridades do
6
A balança comercial do agronegócio fechou o ano de 2007 com um saldo recorde: US$ 49,7 bilhões. Este valor
foi alcançado graças ao desempenho das exportações do setor que atingiram a cifra de US$ 58,4 bilhões - 18,2%
superior ao ano de 2006, contra US$ 8,7 bilhões das importações - resultado tanto do aumento dos volumes
(5,6%) quanto dos preços (12%). Fonte: Site do Ministério da Agricultura e Pecuária, acessado em 03 de abril de
2008.
7
Vide a evolução das modalidades do Pronaf : atendimento de jovens, mulheres, agroindústrias etc. O PAA é
também outra importante política criada especificamente para atender a agricultura familiar.
13
mercado regional
8
. Desenvolvido por meio de uma parceria interministerial – que
envolve os ministérios da Fazenda; Agricultura, Pecuária e Abastecimento;
Desenvolvimento Social e Combate à Fome; Desenvolvimento Agrário; Educação e,
finalmente, o de Planejamento, Orçamento e Gestão - o Programa de Aquisição de
Alimentos já possui cinco anos de implementação e operou, até 2007, um orçamento
da ordem de 700 milhões de reais, atendendo cerca de 320 mil famílias agricultoras e
catorze milhões de pessoas em situação de insegurança alimentar e nutricional
(Conab
9
, 2008). A inovação dessa política é que ela rompe com o assistencialismo
comumente encontrado nas iniciativas de doação de alimentos para gerar, por meio de
parcerias com a sociedade civil, ações concretas de estruturação e fortalecimento dos
agricultores familiares. Esse direcionamento está inserido em um escopo mais amplo
de estratégia governamental que considera a agricultura familiar não como um
segmento demandante de compensações sociais, mas como um importante elemento
na estruturação de um novo modelo de desenvolvimento agrário.
O PAA, instituído pela Lei nº 10.696, e regulamentado pelos Decretos nº 5.873,
de 15/08/2006 e nº 6.447, de 07/05/08 e Resoluções do Grupo Gestor, tem por objetivo
incentivar a agricultura familiar, compreendendo ações vinculadas à distribuição de
produtos alimentares para pessoas em situação de insegurança alimentar e à formação
de estoques estratégicos. O PAA desburocratizou o processo de aquisição dos produtos
da agricultura familiar, dispensando as regras de licitação requeridas pela Lei
8.666/93, criando, portanto, um marco jurídico capaz de possibilitar a presença mais
8
De acordo com o artigo 19 da Lei 10.696,
a finalidade do PAA é incentivar a agricultura familiar compreendendo
ações vinculadas à distribuição de produtos agropecuários para pessoas em situação de insegurança alimentar e à formação de
estoques estratégicos.
9
Os dados consolidados para o período 2003/2007 são: Recurso Executado: R$ 716.300.088,21; Agricultores
Familiares atendidos: 322.985; Pessoas Beneficiadas: 14.631.497.
14
efetiva do Estado no apoio aos processos de comercialização desenvolvidos por essa
categoria específica de produtores. A superação dos entraves
10
impostos pela licitação
possibilitou um contexto em que vínculos de confiança – uma vez que respostas mais
céleres são dadas - entre parte compradora (Estado) e parte vendedora (agricultores
familiares) fossem estabelecidos. Na medida em que tais vínculos se desenvolvem,
diminui-se a necessidade do controle burocrático. A diminuição burocrática, por sua
vez, resulta em menores custos de transação, o que torna ainda mais profícua a relação
entre parte compradora e vendedora. Tem-se assim, um ciclo virtuoso cujo resultado é
a aproximação entre Estado e sociedade civil.
O PAA visa estabelecer um vínculo entre ações emergenciais de atendimento a
pessoas em situação de insegurança social, e políticas estruturais, incluindo aí a
reforma agrária, as políticas de incentivo à agricultura familiar e as ações voltadas à
recomposição dos estoques públicos de alimentos.
As normas que regulamentam o programa estabelecem um valor anual máximo
de até R$ 3.500,00
11
por família, sendo que, pela Companhia Nacional de
Abastecimento - Conab, as aquisições podem ser feitas por meio de três diferentes
mecanismos: a Compra Direta da Agricultura Familiar (CDAF), a Cédula de Produto
Rural - Estoque (CPR-Estoque) e a Cédula de Produto Rural - Doação (CPR-Doação).
10
Na administração pública, não é raro encontrar situações em que os procedimentos de compras e contratações
comprometem os cronogramas, e às vezes os resultados, de implantação de projetos e implementação de
políticas. Para ilustrar, são citadas algumas das etapas necessárias durante um processo licitatório: 1) Justificar a
decisão de comprar ou contratar (projeto básico); 2) Abertura de processo administrativo (art. 38 da Lei nº
8.666); 3) Obedecer aos princípios constitucionais (art. 37 da Constituição); 4) Obedecer aos procedimentos da
lei de licitações (Lei nº 8.666/93 atualizada pela Lei nº 8.883/84 e Lei n
o
. 9.648/98.); 4) Obedecer aos
procedimentos da execução orçamentária, do controle da execução orçamentária e da contabilidade (Lei nº
4.320, arts. 58 a 70; 75 a 106).
11
Até o ano de 2006, o limite era de apenas R$ 2.500,00/família/ano. Após o aumento do valor do salário
mínimo, intensificaram-se as pressões pela elevação do limite fornecido pelo PAA.
15
A Compra Direta é uma operação que tem como objetivo garantir a compra dos
produtos da agricultura familiar com base em preços de referência. Apenas alguns
tipos de produtos são amparados, tais como o arroz, a castanha de caju, a castanha do
brasil, a farinha de mandioca, o feijão, o milho, o sorgo, o trigo, o leite em pó integral
e a farinha de trigo. Para isso, os produtos devem estar limpos, secos e classificados.
Os alimentos são entregues nos pólos de compra ou nos locais indicados pela Conab.
A CPR-Estoque é uma forma de adiantamento que adquire características de
capital de giro concedido à cooperativas, associações e agroindústrias. O recurso é
fornecido com base no número de agricultores familiares fornecedores, e serve para
alavancar a capacidade de investimento da organização. Esse mecanismo apóia a
comercialização de produtos alimentícios por meio da sustentação de preços e propicia
agregação de valor à produção agropecuária.
A CPR-Doação serve para atender populações em situação de insegurança
alimentar e nutricional por meio de doação de alimentos adquiridos de agricultores
familiares organizados em grupos formais (cooperativas ou associações). A liberação
dos recursos é condicionada à entrega dos alimentos no local, ao preço e na data
combinada, conforme constante no projeto (contrato).
Na modalidade CPR-Doação, os produtos adquiridos dos agricultores familiares
são doados simultaneamente a entidades que atendem pessoas em situação de
insegurança alimentar e nutricional. Tais entidades desempenham, no processo, o
papel de Entidades Beneficiárias Consumidoras (EBC). Os agricultores familiares,
fornecedores do alimento, devem estar organizados em grupos formais (associações ou
16
cooperativas) que, nesse caso, desempenham o papel de Entidades Beneficiárias
Fornecedoras (EBF). O controle e a fiscalização das doações se dá por meio do
envolvimento de conselhos municipais ou estaduais (sobretudo os Conselhos de
Segurança Alimentar e Nutricional - CONSEA's) ou organismos similares.
Nos casos de doação simultânea, a operação obedece a um contrato firmado
entre os agricultores e os consumidores, definindo um cronograma de entrega de
alimentos que atende tanto a demanda das entidades beneficiárias consumidoras
quanto à capacidade de entrega da Agricultura Familiar.
O Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome opera mais duas
modalidades do PAA, a Compra Direta Local da Agricultura Familiar (CDLAF) e o
Incentivo à Produção e Consumo do Leite (IPCL). Em 2007, o MDS repassou aos
estados e muicípios R$ 404.719.641,00.
O Compra Direta Local da Agricultura Familiar é em tudo semelhante à CPR-
Doação, com exceção ao agente signatário do contrato. Enquanto na CPR-Doação o
signatário é a cooperativa ou associação da agricultura Familiar, no CDLAF, o
signatário é o próprio agricultor familiar, sem intermédio de sua organização formal.
O IPCL, ou mais simplesmente, PAA-Leite, é uma modalidade que se destina a
incentivar o consumo e a produção familiar de leite, visando diminuir a
vulnerabilidade social, combatendo a fome e a desnutrição, e contribuir para o
fortalecimento do setor produtivo familiar, mediante a aquisição e distribuição de leite
com garantia de preço. Outra diferença dessa modalidade em relação às demais é que o
seu limite de R$ 3.500,00 é semestral, e não anual.
17
Dentre os objetivos do PAA-Leite destacam-se: Combate à fome e desnutrição
de pessoas que estejam em situação de vulnerabilidade social e/ou em estado de
insegurança alimentar e nutricional, por meio da distribuição de um litro de leite por
dia a cada beneficiário cuja família tenha renda per capita de até meio salário-mínimo,
com o limite de dois litros/dia por família; Realização do acompanhamento nutricional
e da saúde dos beneficiários; Fortalecimento do setor produtivo da agricultura familiar;
e Garantia da compra de leite dos agricultores familiares a preços compatíveis com os
custos regionais.
Caracterização do Mercado Institucional de Alimentos - MIA
O Mercado Institucional de Alimentos, em seu sentido mais amplo, é aquele
mercado que envolve as três esferas governamentais - municipal, estadual e federal -
em todas as suas operações de compra de alimentos, sejam as compras de caráter
contínuo - como as aquisições para creches, escolas, sistema carcerário, forças
armadas e hospitais - quanto as aquisições de caráter esporádico - como aquelas que
ocorrem para atender a população em casos de calamidade pública ou as referentes às
políticas de Estado e programas de governo, tais como a Política de Garantia de Preços
Mínimos (PGPM), o Programa de Aquisição de Alimentos (PAA
12
) e outros.
A diversidade
13
existente nos programas sociais e o elevado nível de dispersão
de informações sobre o MIA fazem dele uma complexa realidade, tornando necessário
12
As compras de alimentos via PAA são consideradas como governamentais.
13
De forma geral, no Brasil, as políticas assistenciais implementadas pelos governos costumam receber
“roupagem nova” a cada mandato, o que dificulta a obtenção de dados comparáveis entre si.
18
descrevê-lo ao que tem de mais essencial, abstraindo das oscilações conjunturais e
trabalhando com suas linhas estruturais. Assim, o Mercado Institucional de Alimentos
ora analisado, é aquele formado apenas pelas compras locais e continuadas de
alimentos, uma vez que as compras esporádicas fogem do objetivo central do estudo,
que é avaliar o potencial do MIA como estratégia de desenvolvimento da agricultura
familiar. O PAA, apesar de recente, também é incluído como integrante do MIA,
embora outras políticas esporádicas, como aquelas efetuadas por estados e municípios,
não o sejam.
Utilizando uma abordagem E-C-D
14
, o MIA pode ser caracterizado como um
mercado monopsônio pelo viés do comprador (o governo é o único agente econômico
do lado da compra). Não fossem as barreiras burocráticas de acesso ao Mercado
Institucional, seria possível admitir que, pelo viés dos fornecedores, o MIA fosse
classificado como “concorrente perfeito
15
” – qualquer firma ou agente poderia acessá-
lo se assim julgasse vantajoso -. No entanto, como são poucos os atores que participam
desse mercado, há uma tendência de formação de oligopólios (as poucas empresas que,
a princípio, poderiam competir entre si, acabam “combinando” para decidir quem
vencerá os leilões, licitações, pregões, etc.). Interessante notar que é justamente a
preocupação excessiva com a documentação formal que acaba por gerar barreiras à
entrada de novos competidores.
14
E-C-D: Estrutura-Conduta-Desempenho, aboradagem proposta por Joe Bain e Paolo Sylos-Labini. Em linhas
gerais: Estrutura: número de produtores e compradores, diferenciação de produtos, barreiras à entrada,
estruturas de custos, integração vertical, diversificação; Conduta: políticas de preços, estratégias de produto e
vendas, pesquisa e desenvolvimento, investimentos em capacidade produtiva; Desempenho: Alocação eficiente
dos recursos, atendimento das demandas dos consumidores, progresso técnico, contribuição para a viabilização
do pleno emprego dos recursos, contribuição para uma distribuição equitativa da renda, grau de restrição
monopolística da produção e margens de lucro.
15
O uso das aspas foi empregado porque o termo “perfeito” é apenas uma categoria acadêmica, sendo muito
difícil conceber a sua ocorrência na vida real.
19
Evidentemente, o PAA é apenas um segmento do Mercado Institucional Local
de Alimentos. Embora traga em si premissas semelhantes às do Mercado Institucional,
o Programa possui aspectos únicos que merecem maiores detalhamentos. Talvez o
maior deles seja o fato de não haver licitação – uma grande barreira de acesso ao MIA.
Outro aspecto se refere aos agentes ofertantes. Enquanto o MIA, em tese, pode ser
acessado de forma mais ampla, o PAA opera com reserva de mercado – apenas
entidades de agricultores familiares podem acessá-lo. Além disso, como no PAA são
as associações e cooperativas que propõem o preço dos alimentos por meio de contrato
a ser analisado pelo governo, é praticamente impossível que haja alguma forma de
“concorrência perfeita”. Ainda mais com a atual orientação do PAA, que dificulta a
formalização de mais de um projeto em um mesmo município. Assim, o mais comum
é encontrar, em cada cidade, uma única entidade de agricultores familiares
participando como fornecedora de alimentos para o governo.
O resultado é a configuração de uma situação peculiar, em que governo e
entidade produtora, mutuamente, conseguem negociar condições de determinação de
preços. Se, por um lado, a entidade gostaria de receber o maior valor possível pelo seu
produto, por outro, o governo gostaria de atender o maior número possível de
agricultores com a menor quantidade de recursos. Como os agricultores são
representados por intermédio de suas entidades (associações e cooperativas), tem-se
uma espécie de “sindicalismo peculiar”, onde as associações e cooperativas
conseguem negociar preços de forma semelhante aos sindicatos nas negociações
trabalhistas.
20
Vale mencionar que é possível haver uma “tendência à concorrência perfeita”
naqueles municípios onde existem um número suficiente de unidades produtivas
competitivas de agricultores familiares participando do MIA. Em tais locais, é
admissível supor que existam projetos do PAA disputados por um número suficiente
de entidades de agricultores familiares concorrentes entre si, de forma a poderem ser
caracterizadas como tomadoras dos preços do mercado institucional, distanciando-se
da situação “peculiar de sindicalismo”.
O importante é que, na maioria das vezes, dadas as características do PAA e do
Mercado Institucional, desaparecem as condições necessárias de equilíbrio de mercado
e estabelecem-se relações contratuais bi ou trilaterais.
No PAA, além do Governo e das Entidades Beneficiárias Fornecedoras, existe a
figura das Entidades Beneficiárias Consumidoras, que são as organizações que
recebem os alimentos que o governo compra dos agricultores familiares. Sobre elas,
pode-se admitir, em tese, que se trata de uma situação de “concorrência perfeita às
avessas” – são muitas instituições carentes que, no extremo, poderiam vir a competir
entre si para decidir qual será beneficiada com os alimentos doados. Neste caso,
aquelas que se dispõem a receber qualquer tipo de alimento – independente da
qualidade - ou a fazer o menor número de exigências para as entidades fornecedoras
16
.
As exigências relacionadas ao controle de qualidade decorrem de três tipos de
variáveis: 1) as Entidades Beneficiárias Consuimdoras, em geral, são organizações que
16
O Estado não possui nem a capacidade, nem a pretensão de fiscalizar os alimentos entregues via CPR-Doação
no PAA. Os responsáveis pelo controle da qualidade dos alimentos, nesse caso, são a própria Entidade
Beneficiária Consumidora, que assina um Termo de Recebimento e Aceitabilidade dos produtos, e os Conselhos
Municipais, que atuam no sentido de verificar se as entregas estão realmente ocorrendo conforme o contrato
inicial.
21
exercem um papel de representação de segunda categoria – o que dificulta o exercício
de um papel político mais incisivo, diminuido a pressão fiscalizatória; 2) a natureza
meritocrática às avessas – para receber um benefício há que se provar que é pobre e
cumprir um roteiro de obrigações e; 3) as exigências legais de controle sanitário dos
produtos doados com recurso público são suavizadas. Assim, de forma geral, em
decorrência dos fatores acima dispostos, o nível de exigência quanto à qualidade dos
alimentos é baixo, restando aos conselhos e entidades consumidoras o papel de
controle.
A Tabela 1 sintetiza as informações a respeito do Mercado Institucional de
Alimentos e o PAA:
Tabela 1 – Quadro-resumo das diferenças entre MIA e PAA
MIA PAA
Viés do Comprador
Monopsônio Monopsônio
Viés do Fornecedor
Pretende ser
“Concorrente Perfeito”,
mas as barreiras legais de
entrada acabam
estimulando à formação
de Oligopólios
“Sindicalismo Peculiar”
– tipo especial de
oligopólio
Viés do Consumidor
Não se aplica “Concorrência Perfeita
às Avessas”
Modus Operandi
Acesso mais amplo Reserva de mercado
Fonte: Próprio Autor
22
Caracterização dos Municípios
Aspectos Sócio-Econômicos dos Municípios Estudados
Para uma breve caracterização dos municípios de Paracatu e Unaí, pode-se
destacar que nos dois municípios a população está na maior parte concentrada no meio
urbano. Apenas cerca de 20% da população se encontra no meio rural (Tabela 2). Em
relação à Unaí, Paracatu apresenta um menor índice de participação rural (apenas 16%
da população vive na área rural).
Tabela 2 - Perfil Populacional dos Municípios Pesquisados – 1991 e 2000
População Total População Rural
População
Urbana
Participação
da Pop.
Rural
Município
1991 2000 1991 2000 1991 2000 2000
Paracatu 62.774 75.216 13.064 12.202 49.710 63.014 16%
Unaí 61.327 70.033 19.881 14.484 41.446 55.549 20%
Fonte: IBGE, IPEA Data
A Figura 1 traz o mapa do Território do Noroeste de Minas Gerais apresentando
a localização dos municípios de Unaí e Paracatu.
23
Figura 1 – Mapa do Território do Noroeste de Minas Gerais
A Tabela 3 mostra um dado importante. Entre 1985 e 1995, o número total de
pessoas ocupadas diminuiu em ambos os municípios. Em Paracatu, a redução foi de
24
apenas 7%, mas em Unaí, a redução foi de 32%. Provavelmente, tais cidades estão
exportando mão-de-obra para outros centros urbanos.
Entre 1985 e 1995, o número de pessoas ocupadas pela agropecuária caiu pela
metade em Unaí, sendo que em Paracatu, a redução foi de cerca de 30% (Tabela 3).
Apesar do baixo número de residentes no meio rural nos dois municípios, é o setor
agropecuário que ainda emprega o maior número de pessoas – o que revela que muitas
pessoas vivem na cidade e trabalham na área rural.
Tabela 3 - Pessoal Ocupado nos setores econômicos – 1985 e 1995
Município
Ano Pessoal
Ocupado
Total
Pessoal
Ocupado
Comércio
Pessoal
Ocupado
Indústria
Pessoal
Ocupado
Serviços
Pessoal
Ocupado
Agropecuária
1985 12.853 1.355 404 908 10.186 Paracatu
1995 11.991 2.479 854 1.115 7.543
1985 23.688 1.437 321 444 21.486 Unaí
1995 16.287 2.750 868 755 11.914
Fonte: IBGE, IPEA Data
Depois da agropecuária, o setor de mais destaque nos dois municípios
pesquisados é o comércio. A renda média per capita apresenta-se acima da média
estadual, que é de R$ 276,56 – valor referente ao ano de 2000 - apenas no município
de Unaí (Tabela 4). Curiosamente, a proporção de pobres nos dois municípios é menor
do que a média estadual (21%). De modo geral, pode-se observar que os dois
municípios apresentam características semelhantes, como certo dinamismo econômico
e relativa importância regional.
25
Tabela 4 - Renda Média Per Capita, Proporção de Pobres
17
– Paracatu e Unaí -
1991 e 2000
Renda Média Per Capita (R$) Proporção de Pobres (%)
Local 1991 2000 1991 2000
Paracatu 161,90 223,04 19,34 13,28
Unaí 147,84 343,53 21,90 10,54
Minas Gerais 193,57 276,56 33,00 21,00
Fonte: IBGE, IPEA Data
Os dois municípios estão localizados no território do Noroeste de Minas, região
que compreende 16 municípios e que apresenta
grande extensão territorial, com uma
área geográfica de 56.134,10 km², sendo João Pinheiro o maior município com 10.768
km² e Natalândia o menor com 473 km². A densidade demográfica média é de 4,10
hab./km², com variação de 9,9 hab./km² em Vazante e 1,7 hab./km² em Formoso. A
população total da região é apresentada na Tabela 5:
17
A pesquisa considerou como “pobre” a pessoa que recebe menos do que US$ 1,00/dia.
26
Tabela 5 - População Rural e Urbana do Território do Noroeste de Minas no ano
de 2000
Municípios Total Rural Urbana
Arinos 17.709 7.572 10.137
Bonfinópolis de
Minas
6.443 2.241 4.202
Brasilândia de
Minas
11.473 2.261 9.212
Buritis 20.396 6.528 13.868
Cabeceira Grande 5.920 1.341 4.579
Dom Bosco 4.055 2.036 2.019
Formoso 6.522 3.113 3.409
Guarda Mor 6.656 3.143 3.513
João Pinheiro 41.368 8.944 32.424
Lagoa Grande 7.610 2.130 5.480
Natalândia 3.293 933 2.360
Paracatu 75.216 12.202 63.014
Riachinho 7.973 4.074 3.899
Unaí 70.033 14.484 55.549
Uruana de Minas 3.263 1.512 1.751
Vazante 18.928 4.000 14.928
Total 306.858 76.514 230.344
Fonte: Atlas do Desenvolvimento Humano no Brasil
A história do território encontra-se fortemente vinculada à ocupação do Centro-
Oeste brasileiro, bem como ao desenvolvimento de Paracatu. A área teve seu
povoamento efetivo a partir do século XVIII, ainda que o território hoje ocupado por
Paracatu já tivesse sido identificado pelos portugueses desde os primórdios da
ocupação de sua colônia na América.
Ainda no século XVI, chegaram as expedições chefiadas por Domingos Luís
Grou (1586-7), Antônio Macedo (1590), Domingos Rodrigues (1596) e Domingos
Fernandes (1599). No século seguinte, registra-se a passagem das bandeiras de
27
conquista e apresamento de indígenas de Nicolau Barreto (1602-4) e de Lourenço
Castanho Taques, o Velho (1670), que atingiu terras do atual município de Unaí. Em
homenagem a ele, as montanhas situadas ao norte da localidade analisada recebem a
denominação de Serra do Castanho. (EMATER-MG/FAO, 2005).
Quatro diferentes caminhos que conduziam aos sertões de Goiás se
encontravam no atual território paracatuense e daí seguiam como uma só estrada: o
denominado de Picada de Goiás, que passava por São Romão e que permitia atravessar
o Rio São Francisco, perto da barra do Abaeté. No local onde se reuniam, formou-se
inicialmente um pequeno núcleo populacional, com algumas casas que forneciam
abrigo e alimentação aos viajantes, em época anterior à descoberta das minas na
região.
De acordo com o historiador Olympio Gonzaga (apud Emater), em 1910 o
município de Paracatu era composto pelos distritos de Água Fria, Alegres, Buritis,
Cana Brava, Catinga, Formoso, Guarda-Mor, Lajes, Morrinhos (atual Arinos) e Rio
Preto (hoje Unaí), além do distrito-sede, e contava com 51.227 km
2
e uma população
de 60.000 pessoas.
A Lei nº 843, de 7 de setembro de 1923, alterou o nome do distrito de Rio Preto
para Unaí (topônimo de origem indígena, que significa Águas Escuras), passando
então o povoado, antes Capim Branco, a receber o nome do rio que banha a área.
O distrito de Unaí se emancipou em 31 de dezembro de 1943, através da Lei
Estadual nº 1.058, compondo-se seu território dos distritos sede, Fróis, Garapuava
(antes pertencentes a Paracatu), Buritis e Serra Bonita (desmembrados de São Romão).
28
No Recenseamento de 1950 do IBGE, os distritos de Unaí eram os mesmos dos
atuais, contando com uma população total de 28.860 habitantes, dos quais mais de
92% moravam na zona rural. No distrito sede residiam apenas 868 pessoas. Em 1953,
todos os distritos de Paracatu já haviam se emancipado, restando apenas o da sede.
(EMATER-MG/FAO, 2005).
A região Noroeste de Minas permaneceu praticamente com as mesmas
características que herdara do Período Colonial até os anos 1950. Como fatores que
contribuíram para que o referido cenário fosse modificado destacam-se a construção
da barragem de Três Marias e a transferência da Capital Federal do Rio de Janeiro para
o Planalto Central do País, com o objetivo de promover a interiorização do
desenvolvimento, então concentrado no litoral.
Até o final daquela década, a vasta área que constitui o citado Planalto era um
grande vazio demográfico e econômico, tendo toda a Região Centro-Oeste (incluindo
Rondônia) apenas cerca de 3.100.000 habitantes, segundo o Censo de 1960, do IBGE.
Como atividade econômica, destacava-se a pecuária extensiva (MINISTÉRIO DO
PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO, 1998 p.2).
Após a inauguração de Brasília (1960), acelerou-se o processo de ocupação da
área, com expansão da fronteira agrícola. Como resultado, passaram a ser melhor
aproveitados os terrenos planos do cerrado, devido aos recursos de solo que
apresentavam, desde que devidamente corrigidos. Neles foi sendo introduzida uma
agricultura de tipo empresarial, intensiva em mecanização e insumos, voltada em
especial para a produção de grãos (hoje com destaque para soja, arroz, milho, feijão e
29
café). A incorporação dessas novas terras agrícolas foi apoiada e facilitada pela
implantação de rodovias (como a BR-040), que interligavam Brasília com o restante
do País.
Para alavancar tal processo de ocupação produtiva, implantaram-se projetos de
aproveitamento e colonização do cerrado, realçando o Programa Especial da Região
Geoeconômica de Brasília – PERGEB, o Programa de Desenvolvimento do Cerrado -
PRODECER, o PLANOROESTE – I e II e o POLOCENTRO. A partir de 1981, mais
um programa passou a priorizar os municípios de Paracatu e Unaí: o da Companhia de
Promoção Agrícola – CAMPO, por meio de acordo entre o Brasil e o Japão.
(EMATER-MG/FAO, 2005).
Em decorrência de todos esses programas, verificou-se forte fluxo migratório
em direção à área, entre 1970 e 1980, formado majoritariamente por pessoas vindas do
sul do País. Apesar disso, no período 1980/91, o Noroeste de Minas mostrou
crescimento demográfico mais baixo que o da média estadual (0,8% ao ano, contra
1,6% para o Estado). Segundo o Censo de 1991, do IBGE, a população da região
correspondia somente a 1,9% dos residentes mineiros, com uma densidade
demográfica de 4,8 habitantes por km
2
(enquanto a média do Estado era de 27,0
hab./km
2
).
Nos dias atuais, por um lado, do ponto de vista da geopolítica mineira, a área
carece de maior vinculação com o Estado, voltando-se para Brasília enquanto pólo
econômico e cultural. Por outro, vai definindo cada vez mais seu papel de forte
expoente da agropecuária nacional, devido às condições agroclimáticas favoráveis, à
30
qualidade dos solos e ao nível de mecanização e adoção de modernas tecnologias de
produção, principalmente nos municípios de Paracatu e Unaí.
Conforme a regionalização estabelecida em 1994, pela Secretaria de Estado do
Planejamento e Coordenação Geral de Minas Gerais – SEPLAN/MG, a macrorregião
Noroeste de Minas correspondia a 13 municípios, com um território de 63.176 km
2
,
subdividido em duas microrregiões: a de Unaí e a de Paracatu. Todas as localidades
que as compõem pertencem à Associação dos Municípios do Noroeste de Minas –
AMNOR.
A partir de 1996, emanciparam-se novos municípios, como Brasilândia,
Cabeceira Grande, Chapada Gaúcha, Urucuia e Uruana de Minas.
31
Estrutura Fundiária
A Região Noroeste de Minas Gerais, com vasta extensão territorial, apresenta
uma estrutura fundiária com grande concentração da área em grandes propriedades
rurais. A Tabela 6 mostra a estratificação:
Tabela 6 - Estrutura Fundiária do Território do Noroeste de Minas no ano de
2000
Tamanho (ha) Nº de Estab
Área (ha) Quantidade (%) Área (%)
Menos de 1ha 381 223 2,16 0,01
1 a menos de 2ha 160 181 0,91 0,00
2 a menos de 5ha 368 1.110 2,08 0,03
5 a menos de 10ha 666 4.240 3,77 0,10
10 a menos de 20 ha 1.736 17.985 9,82 0,41
20 a menos de 50 ha 3.430 97.068 19,40 2,22
50 a menos de 100 ha 3.529 215.025 19,96 4,92
100 a menos de 200 ha 2.499 315.862 14,14 7,23
200 a menos de 500 ha 2.473 760.999 13,99 17,41
500 a menos de 1.000 ha
1.282 848.659 7,25 19,42
Acima de 1.000 ha 1.155 2.109.250
6,53 48,26
TOTAL 17.679 4.370.602
100,00 100,00
Fonte: Realidade Municipal – Emater-MG
Nota-se que os estabelecimentos com menos de 100 ha, embora representem
58,1% do total existente, ocupam apenas 7,7% da área total. Já as propriedades acima
de 100 ha, embora representem 41,9% do total, são responsáveis por 92,3% da área. A
Tabela 7 apresenta a redução da área média dos estabelecimentos com o passar do
tempo. Isso é decorrente tanto do aumento do número de estabelecimentos – processo
hereditário – quanto da política de Reforma Agrária executada nos municípios.
32
Tabela 7 - Estrutura Fundiária: Área e Número de Estabelecimentos de Paracatu
e Unaí (1970, 1980, 1995/96)
Município Censo Área (ha) Nº Estab. Área Média
1970 746.446,80 1.382 540,12
1980 707.057,18 1.442 490,33
Paracatu
1995/96 611.538,00 1.584 386,07
1970 639.704,90 1.978 323,40
1980 816.264,14 2.926 278,96
Unaí
1995/96 849.469,86 3.267 260,01
Fonte: IBGE, IPEA Data
Em relação à posse da terra (Tabela 8), 88% são proprietários, 3% são
arrendatários, 1,4% são parceiros e 7,6% são posseiros. Na região Noroeste, o total de
produtores é de 17.891, distribuídos em aproximadamente 160 comunidades rurais.
Tabela 8 - Estrutura Fundiária: Área de Estabelecimentos Arrendados,
Ocupados, Explorados em Parceria e Próprios em Paracatu e Unaí (1970, 1980,
1995/96)
Município Censo Área Est.
Arrendados
(ha)
Área Est.
Ocupados
(ha)
Área Est.
Parceria
(ha)
Área Est.
Próprios (ha)
1970 33.731,60 33.477,20 5.031,90 674.206,10
1980 17.733,06 15.686,50 144,00 673.493,62
Paracatu
1995/96 16.405,50 4.598,50 841,00 589.693,00
1970 24.029,10 14.665,60 4.499,30 596.510,90
1980 18.891,13 4.750,99 739,65 791.882,37
Unaí
1995/96 19.910,80 5.380,50 1.090,00 823.088,56
Fonte: IBGE, IPEA Data
33
Informações Sócio-Econômicas
A região Noroeste destaca-se pela produção agropecuária, apresentando
resultados expressivos em alguns produtos e sendo responsável por boa parte da
produção do Estado. A Tabela 9 apresenta os principais produtos da região:
Tabela 9 - Principais Produtos do Território do Noroeste de Minas
Produtos Área (ha) Produção (t) Produção Estadual
(%)
Arroz 18.048 41.952 19,5
Feijão 73.105 139.513 31,0
Algodão 11.695 40.059 50,2
Milho 117.470 647.599 10,8
Soja 233.620 612.710 24,0
Rebanho Bovino 1.515.793 cab - 8,0
Produção de Leite - 306,6 milhões lts 5,0
Fonte: Safras – Emater-MG, 2000
Observa-se que a economia da região está ligada diretamente à produção
agropecuária, pois além da geração de renda, o setor emprega aproximadamente 55%
da população economicamente ativa (Tabela 3, p.24).
Normalmente, costuma-se inferir o bem estar de uma população por meio do
tamanho de seu PIB per capita. Entretanto, o progresso humano e a evolução das
condições de vida das pessoas não podem ser medidos apenas por sua dimensão
econômica. Por isso a consideração de aspectos sócio-econômicos mais abrangentes,
que incluam também outras dimensões fundamentais da vida e da condição humana, é
importante para a devida avaliação do local.
34
A Tabela 10 mostra o IDH do ano de 2000 dos municípios da região Noroeste:
Tabela 10 - IDH dos Municípios do Território do Noroeste de Minas (ano 2000)
Município IDH IDH
Educação
IDH
Longevidade
IDH
Renda
Unaí 0,812 0,860 0,829 0,748
Paracatu 0,760 0,844 0,761 0,675
Vazante 0,757 0,871 0,702 0,699
Bonfinópolis
de Minas
0,754 0,838 0,787 0,636
Dom Bosco 0,750 0,832 0,797 0,622
João Pinheiro 0,748 0,821 0,774 0,650
Brasilândia de
Minas
0,745 0,831 0,761 0,644
Guarda-Mor 0,744 0,819 0,735 0,677
Buritis 0,733 0,789 0,723 0,687
Cabeceira
Grande
0,730 0,785 0,771 0,634
Natalândia 0,722 0,817 0,716 0,633
Lagoa Grande 0,721 0,817 0,694 0,53
Arinos 0,711 0,814 0,744 0,576
Riachinho 0,700 0,773 0,780 0,546
Uruana de
Minas
0,698 0,803 0,744 0,546
Formoso 0,695 0,758 0,716 0,610
Fonte: Safras – Emater-MG
Analisando a Tabela 10, nota-se que somente o município de Unaí apresentou
em 2000, valores de IDH superiores aos resultados do Brasil (0,769) e de Minas Gerais
(0,766). O componente que reduz o IDH médio é o componente renda.
Outro importante índice considerado para se medir as desigualdades é o Índice
de Gini. O índice é amplamente utilizado e varia de zero (0) até um (1). Assim, quanto
mais próximo de 1, maior a desigualdade, e quanto mais próximo de zero, melhor a
distribuição. A Tabela 11 mostra os resultados para o Território do Noroeste de Minas.
35
Tabela 11 - Índice de Gini da Desigualdade de Renda dos Municípios do
Território do Noroeste de Minas (ano 2000)
Município Índice de Gini da Desigualdade de
Renda
Unaí 0,72
Paracatu 0,71
Vazante 0,71
Bonfinópolis de Minas 0,69
Dom Bosco 0,63
João Pinheiro 0,62
Brasilândia de Minas 0,61
Guarda-Mor 0,61
Buritis 0,61
Cabeceira Grande 0,60
Natalândia 0,59
Lagoa Grande 0,59
Arinos 0,59
Riachinho 0,58
Uruana de Minas 0,55
Formoso 0,54
Fonte: Atlas do Desenvolvimento Humano no Brasil
Observa-se que o município de Unaí, embora com alto índice de
desenvolvimento humano, é o pior no quesito distribuição da renda.
Pode-se concluir que a região Noroeste de Minas é marcada por grandes
contrastes, pois se por um lado é considerada o celeiro agrícola de Minas Gerais, por
outro a riqueza gerada não tem sido adequadamente distribuída. Existe na região um
grande contingente de trabalhadores rurais, com pouco ou nenhum acesso à terra. Há
também um elevado número de acampados (aproximadamente 1.817 famílias) sendo
36
que, do total de assentamentos do Estado, 62% concentram-se na região (98
assentamentos), totalizando mais de 4.500 famílias ligadas à reforma agrária.
Apesar das dificuldades, deve-se ressaltar o potencial e crescente nível de
organização da região, em que a presença de várias instituições governamentais,
privadas e não governamentais, se articuladas em rede, podem formar um grande
capital social. A existência de 15 Conselhos Municipais de Desenvolvimento Rural
Sustentável reforça a participação popular na elaboração e implementação de políticas
públicas. Moyano (2005) descreve o papel do capital social no desenvolvimento:
En los años 60, economistas neoclásicos, como Th. Schultz (1963)
y G. Becker (1962), señalaron que la existencia de una población
formada por ciudadanos con buenos niveles de salud y formación
(estudios, educación,…) y bien preparados profesionalmente, es un
factor determinante para la buena utilización de los tres factores
considerados entonces como básicos en el crecimiento económico:
el trabajo, la tierra y el capital. A ese otro factor le llamaron
“capital humano”, considerando que sin él de poco servía la
presencia de estos otros tres factores básicos a la hora de impulsar
el desarrollo económico. Más tarde, al final de los años 80,
sociólogos, politólogos y algunos economistas −que trabajaban en
el campo de la “nueva sociología económica” y que intentaban
situarse en una posición intermedia combinando enfoques macro y
micro sociológicos para explicar el comportamiento económico de
los individuos (Swedberg, 1991, y Swedberg y Smelser, 1994)−
consideraron que el capital físico (tierra y capital) y el capital
humano (nivel de estudios) eran insuficientes para explicar las
diferencias en los procesos de desarrollo entre comunidades.
Consideraban que en estos procesos intervenían otros factores no
económicos de gran importancia explicativa, que, sin embargo, no
eran tenidos en cuenta en los análisis. Por eso, añadieron un tercer
factor, que llamaron “capital social”, recuperando una noción que
estaba siendo utilizada en el campo de la sociología desde final de
los años 60 en áreas diversas de investigación. En esta nueva forma
de capital incluían determinados tipos de normas, valores y
creencias (como la confianza entre vecinos, el respeto a la palabra
dada o la credibilidad de las instituciones), así como redes sociales
(de ahí que también suela denominarse “capital relacional”), que,
según esta perspectiva teórica, son importantes para el desarrollo
porque favorecen la realización de acciones colectivas en beneficio
de la propia comunidad y repercuten en el buen aprovechamiento
de los otros dos tipos de capital (FEDDERKE et al, 1999 apud
MOYANO, 2005 p.223 e 224).
37
Assim, idependentemente da disponibilidade de terra, trabalho e capital –
fatores essenciais para o desenvolvimento econômico – é a existência de capital social
- aqui representado pelos conselhos, associações e cooperativas que compartilham
determinado conjunto de valores, crenças e normas – que determinará o tipo de
desenvolvimento que será alcançado, se mais ou menos inclusivo, ou se mais ou
menos sustentado.
38
A Dinâmica do PAA e do Mercado Institucional de Alimentos
As Entidades Beneficiárias Consumidoras do PAA
As Entidades Beneficiárias Consumidoras (EBC) são instituições que atendem
pessoas em situação de insegurança alimentar e nutricional e que recebem os alimentos
produzidos pelos agricultores familiares via Programa de Aquisição de Alimentos.
O fato de viverem em situações limites, com escassez contínua de bens, obriga
tais entidades a consumirem principalmente bens de segunda categoria, reforçando a
condição de representações também de segunda categoria. Evidentemente, a curva de
restrição orçamentária das entidades é tão limitada que a capacidade de consumo se
restringe basicamente aos bens mais necessários.
As possibilidades de consumo impostas pelo conjunto orçamentário continuam
válidas mesmo depois que a EBC passa a participar do PAA. No entanto, a partir desse
ponto, o conjunto orçamentário da Entidade Beneficiária Consumidora é ampliado
após o início do recebimento dos alimentos do PAA. Ao se considerar que a EBC
possui um conjunto restrito de consumo composto por apenas dois tipos de bens
genéricos: a cesta alimentos e a cesta outros bens – e nesse caso, com a cesta outros
bens se referindo a todo o resto que a EBC consome e que não é alimento -, pode-se
afirmar que existe uma relação de trade off entre os dois tipos de bens, ou seja, para
39
adquirir um pouco mais de outros bens, a EBC deve abrir mão de certa quantidade de
alimentos para continuar “dentro” do seu orçamento.
Isso significa que a partir do momento que recebe os alimentos do PAA, a EBC
pode consumir mais outros bens, o que implica que a reta orçamentária se deslocará
para a direita de forma proporcional ao valor dos alimentos recebidos - a inclinação da
reta variará conforme o nível de saciedade de alimentos.
A Figura 2 traz uma representação simplificada do PAA sendo encarado como
um subsídio de consumo de montante fixo:
Figura 2 – Conjunto orçamentário simplificado das Entidades
Beneficiárias Consumidoras após o recebimento do benefício institucional
De forma genérica, quanto mais alimentos a EBC puder adquirir, melhor. Por
outro lado, em situações reais, é possível que a opção da EBC por participar ou não do
MIA envolva outros elementos além da simples aceitação de um subsídio recebido.
40
Evidentemente, a transação e o envolvimento no MIA envolve custos que podem
compensar ou não a participação no programa, como por exemplo, controle
burocrático, relatórios emitidos, contatos e telefonemas, eventuais gastos com a busca
dos alimentos, o risco de se envolver em algum escândalo por não conseguir fornecer
todas as documentações que o poder público demanda, entre outras.
Evidentemente, o grau de exigência das EBC’s com relação à qualidade das
cestas ofertadas pela Agricultura Familiar é extremamente limitado, uma vez que se
tratam de instituições carentes com pouco poder de barganha. Essa relação poderia ser
invertida nos municípios onde existem muitos fornecedores de alimentos e poucas
Entidades Beneficiárias Consumidoras. Em tais situações, as EBC’s poderiam escolher
aquelas cestas com as características mais desejadas. No entanto, na grande maioria
dos projetos do PAA, existem mais EBC’s do que entidades fornecedoras de
alimentos, o que significa que elas possuem uma tendência a aceitar qualquer tipo de
produto
18
- “concorrência perfeita às avessas”
19
.
Ou seja, em última análise, o controle da qualidade decorre da capacidade das
Entidades Consumidoras e dos Conselhos Muinicipais em pressionarem as Entidades
Fornecedoras e exigirem alimentos com qualidade superior. As restrições legais
impostas pela legislação de controle sanitário dos produtos doados com recurso
público contribuem nesse processo.
18
Uma forma de contornar esse problema é fornecer à EBC os recursos necessários para a compra dos produtos
que ela deseje. Uma espécie de tíquete que poderia ser usado exclusivamente na compra de produtos da
agricultura familiar. Caberia às associações ou cooperativas dos agricultores que recebessem os tíquetes, trocá-
los, em seguida, por dinheiro.
19
Ver seção sobre caracterização do mercado institucional na parte sobre o tipo “concorrência perfeita às
avessas”, na pág 20.
41
As Entidades Beneficiárias Fornecedoras do PAA
As Entidades Beneficiárias Fornecedoras (EBF) são organizações formais de
agricultores familiares que participam do PAA por meio da oferta de cestas de
alimentos. Na condição de agentes econômicos, deparam-se com restrições
tecnológicas e produtivas que determinam uma curva de produção definida pelo
conjunto de fatores utilizados. É nesse sentido que a teoria do produtor se aplica para
descrever o comportamento das EBF. Ou seja, dada uma determinada restrição
produtiva existente, qual combinação de fatores possibilita o melhor aproveitamento
dos recursos e como o Mercado Institucional influi nesse processo.
De forma geral, tem-se que os fatores de produção existentes são a terra, o
trabalho e o capital. A escolha por determinada combinação de fatores de produção
impõe restrições à EBF, uma vez que existem apenas algumas formas economicamente
viáveis de se produzir alimentos a partir dos insumos e da tecnologia disponível.
O conjunto de combinações de insumos e produtos que compreendem formas
tecnologicamente viáveis de produzir é o chamado de conjunto de produção da
Entidade Fornecedora.
Em que pese a grande heterogeneidade existente dentro do segmento da
Agricultura Familiar, pode-se afirmar que dos três fatores de produção básicos – terra,
trabalho e capital -, apenas o último é fixo. Os outros dois podem variar no curto prazo
- seja pela decisão de diminuir ou aumentar a área trabalhada (desde que a propriedade
42
já não esteja completamente utilizada) -, seja pela decisão de utilizar mais ou menos
mão-de-obra familiar no processo produtivo. O fator realmente limitante, fixo no curto
prazo, é a quantidade de capital disponível, que está relacionado com a baixa
capacidade de investimento dos agricultores familiares. O capital é então decisivo para
se determinar o índice de produtividade de alimentos possível de ser alcançado
20
.
Considerando que o Programa de Aquisição de Alimentos pode garantir no
curto prazo um montante de recursos significativo em nível de propriedade familiar,
temos que o resultado pode ser uma dinamização das possibilidades produtivas dos
agentes fornecedores de alimentos, uma vez que tais recursos podem ser convertidos
em capital de investimento. Mas o mais importante é a garantia do fluxo de renda e
demanda estimulado pelo MIA – não por meio de esmola, mas por meio do
protagonismo das instituições envolvidas.
Mercado Institucional de Alimentos
Conforme exposto na seção sobre a caracterização do mercado institucional, o
PAA se caracteriza pelo fato de ser monopsônio pelo viés do comprador (o governo é
o único agente econômico do lado da compra) e, pelo viés das Entidades Beneficiárias
Consumidoras, se caracteriza pela “concorrência perfeita às avessas”. O aspecto
referente ao número de Entidades Beneficiárias Fornecedoras varia bastante. Existem
situações em que é possível identificar um número suficiente de entidades de
20
O Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar – PRONAF, embora consiga amenizar essa
situação, não é capaz de, sozinho, resolver a falta de capital disponível para os agricultores, uma vez que o
crédito concentra-se entre os agricultores mais capitalizados (FAO, 2000)
43
agricultores familiares minimamente organizadas e produtivas para caracterizá-las
como tomadoras dos preços de mercado institucional, e situações em que as entidades
fornecedoras conseguem negociar um preço de forma mais autônoma com o governo
(existência de um tipo “peculiar de sindicalismo”
21
).
Nas situações de “sindicalismo peculiar”, o preço dos alimentos adquiridos da
Agricultura Familiar tende a assumir o valor do preço de reserva, ou seja, o preço em
que o consumidor – no caso o governo - é indiferente entre comprar ou não aquele
alimento. Neste cenário, o preço dos produtos da Agricultura tenderá a ser o mais alto:
exatamente a quantia máxima que o comprador está disposto a pagar. Nessa situação,
o preço máximo pode assumir um valor mais elevado que o preço de equilíbrio do
Mercado Convencional, estimulando uma corrida de oferta de alimentos pela
Agricultura Familiar no MIA. Ou seja, a oferta de alimentos no MIA assumiria um
aspecto crescente (Figura 3).
Figura 3 – Possível descompasso entre o preço de mercado e o preço do Mercado
Institucional
21
Ver seção sobre caracterização do mercado institucional na parte sobre o tipo “peculiar de sindicalismo”, na
pág 19.
44
No entanto, a eventual corrida de oferta de alimentos ao MIA que poderia
ocorrer devido ao estímulo de preço, é limitada pelo valor do subsídio fixo: apenas R$
3.500,00/agricultor. Ou seja, o preço unitário dos alimentos não modificará o
dispêndio governamental, apenas resultará em diferentes quantidades de alimentos
adquiridos.
Como existe uma demanda limitada por alimentos da Agricultura Familiar
(número limitado de entidades consumidoras) e recursos limitados do PAA, apenas
alguns agricultores familiares conseguirão acessar o MIA, provavelmente os mais
articulados, os que dominam melhor as regras do funcionamento burocrático do MIA
ou ainda aqueles que simplesmente receberam as informações necessárias (estavam no
lugar certo na hora certa).
Essa situação, aliada à uma conjuntura de oligopólio por parte das entidades
fornecedoras, constitui-se como uma ineficiência de Pareto, pois é possível que
aqueles agricultores que acessaram o MIA atuem como atravessadores, comprando a
produção de agricultores que estariam dispostos a vender as mesmas cestas para o
PAA por um preço mais barato. Em outras palavras, é possível que ainda sejam
realizadas transações onde pelo menos um dos envolvidos obtém uma posição melhor
sem que ninguém saia prejudicado.
Assim, claro está que o tabelamento de preços do MIA resulta em preços de
reserva. No entanto, mesmo que não haja um P Máx explicitamente tabelado para os
produtos do PAA, todos os alimentos acabam, invariavelmente, possuindo um P Máx
45
“implícito” dado pela série “histórica” de mercado
22
. Certamente, esse preço implícito
acaba por influir na decisão governamental em aceitar ou não aceitar determinado
preço proposto pela Entidade Beneficiária Fornecedora – dando início ao processo de
negociação do tipo “sindicalismo peculiar”.
Para que os preços não se descolem da realidade, eles devem ser aferido por
meio de série histórica de preços de mercado e acrescidos dos custos de transação (que
podem aumentar ou diminuir o preço, a depender da eficiência). Além disso, por se
tratar de uma transação vis a vis, do tipo “sindicalismo peculiar”, deve haver uma certa
margem de negociação política, que reflete a disposição governamental em dar mais
ou menos apoio ao segmento.
O trabalho de Magalhães (2006) sobre o preço mais alto do que o de mercado
no PAA-Leite, reflete bem a disposição governamental em dar apoio econômico aos
agricultores familiares:
A presença do PAA-Leite implica na compra sistemática de uma
fração significativa do leite produzido, a um preço arbitrariamente
superior aquele que prevalecia no mercado. Desse modo, o
Programa se impõe sobre o mercado, sendo sua demanda atendida
de forma prioritária, ou seja, subtraindo da oferta do mercado um
volume de leite correspondente a sua compra. Como o leite do
Programa é distribuído para indivíduos carentes, que antes não
participavam do mercado, não há retração da demanda e, podendo-
se esperar um aumento imediato do preço do leite e,
conseqüentemente, uma elevação do nível das receitas líquidas dos
produtores. Esse aumento da receita tende, no momento seguinte, a
induzir novos investimentos no setor, levando a uma aceleração do
crescimento da oferta e, por conseqüência, à retomada da tendência
histórica de queda dos preços. Como os preços nominais oferecidos
pelo Programa costumam se manterem estáveis por longos
períodos, a inflação se encarrega de fazer declinar os preços reais,
22
Embora o uso da palavra “histórica” possa parecer forçado para um programa com menos de cinco anos, como
o PAA, o fato é que os produtos costumam se repetir dentro dos contratos, sendo possível observar uma certa
“tendência” de comportamento quanto ao preço.
46
simultaneamente à queda dos preços do mercado. (MAGALHÃES,
2006 p. 17)
O gráfico abaixo, retirado do trabalho de Magalhães (2006), compara, em
termos reais, os preços de mercado aos preços oferecidos pelo Programa de Aquisição
de Alimentos Modalidade Leite, no Estado de Pernambuco.
Conforme demonstra Magalhães (2006), os preços nominais do leite estavam
acima daqueles vigentes no mercado quando foi implementado o PAA-Leite. No
entanto, com o passar do tempo, a inflação corrói os valores nominais, e os preços do
mercado tendem a convergir e superar, em termos reais, o preço referencial fixado
pelo Programa. Hoje, segundo Magalhães, os preços do mercado são iguais ou
superiores ao do Programa.
Em Pernambuco, conforme pode ser observado “Figura 04”, nos
últimos anos os preços reais apresentam uma forte e consistente
tendência de queda. Em 1997 o produtor recebia, em termos reais,
algo próximo a R$ 0,90 (noventa centavos) por litro de leite. Em
2005 esse valor caiu abaixo dos R$ 0,60 (sessenta centavos) por
litro. No ano de 2000 foi iniciado o Programa Estadual de
Distribuição de Leite. Esse Programa fixou o preço nominal do
leite em R$ 0,48 (quarenta e oito centavos) por litro, tendo
modificado esse preço, para R$ 0,52 (cinqüenta e dois centavos)
por litro, através de parceria com o Governo Federal, para a
implantação do PAA. Como pode ser observado, no início do
Programa o preço estava acima do preço de mercado, mas a partir
de 2003, o preço real pago pelo Programa já havia declinado a um
valor abaixo daquele livremente pago pelo mercado.
(MAGALHÃES, 2006 p. 18)
47
Figura 04 - Preço do leite ao produtor e preço do leite comprado pelo programa
do leite em Pernambuco – janeiro de 1997 a junho de 2005 (R$ por litro)
Fonte: Fundação Getúlio Vargas e Secretaria de Agricultura do Estado de Pernambuco. (Retirado de MAGALHÃES,
2006 p. 18)
Caso o MIA consiga criar um mercado específico para os produtos da
Agricultura Familiar, é possível conceber que, com o tempo, as entidades consigam se
estruturar e organizar, obtendo escala e regularidade suficientes para influir de forma
mais ampla no mercado local. A partir desse ponto, a opção entre continuar no MIA ou
participar do Mercado Convencional, será dado por meio da análise de vantagens
comparativas entre os dois mercados. Se a oferta de alimentos é finita, a decisão entre
destiná-las ao MIA ou ao MC é uma escolha mutuamente excludente, que será tomada
com base no preço corrente. Caso o preço da cesta de alimentos no MIA seja mais alto
que o praticado no MC, os agricultores optarão pelo MIA – e vice-versa.
Sparoveck et al (2007) avaliaram o PAA quanto à sua capacidade de gerar
mercado e chegaram à algumas conclusões:
48
Foram observados efeitos estruturantes na realidade local em
decorrência da implantação do programa. As compras feitas pelo
PAA criaram mercados até então inexistentes e alteraram a relação
entre produtores e intermediários nas regiões em que os mercados
já estavam estabelecidos. O estudo verificou a adoção de práticas
mais solidárias e justas na relação dos atravessadores com
agricultores beneficiários e não beneficiários, além da adaptação
dos agricultores a sistemas mais complexos de comercialização e a
mobilização dos agentes locais, instituições governamentais e
movimentos sociais no direcionamento de ações locais para atingir
o público alvo do programa. (SPAROVEK 2007, p. 63).
Mas o ponto que merece destaque é a garantia de comercialização que o PAA
oferece aos agricultores. Certos de contarem com a venda de uma parcela de sua
produção, as entidades produtoras podem, com mais facilidade, organizar as suas
despesas e expandir a própria produção, em uma espécie de ciclo virtuoso iniciado
pelo Mercado Institucional. Assim, o mecanismo determinante é conseqüência direta
do dinheiro que entra em virtude da garantia de compra. No entanto, para que esse
efeito benéfico seja potencializado, será necessário que o PAA consiga superar os
entraves apontados por Sparovek et al (2007):
Não há planejamento de aplicação de recursos que considere as
especificidades das safras, nem critérios claros para definição dos
territórios de atuação. Quando o agricultor está pronto para vender,
nem sempre o PAA está pronto para comprar. Indicações e/ou
excesso de oferta definem as regiões nas quais o PAA irá atuar,
nem sempre priorizando as áreas com maior retorno social. Do
ponto de vista da participação dos agricultores, a falta de um
cadastro para participação no PAA limita a possibilidade de
estabelecer critérios (geográficos e de sócio-econômico) de forma a
priorizar aqueles mais necessitados. Além disso, há dificuldades
com as exigências burocráticas, documentação, qualidade mínima
49
e problemas de sanidade dos produtos, o que leva a exclusão de
muitos agricultores e associações. (SPAROVEK 2007, p. 64).
A Instituição e o Mercado de Alimentos
As seções anteriores buscaram demonstrar como o Mercado Institucional pode
ser uma alternativa atrativa para os agentes que se encontram nas pontas da cadeia,
seja a entidade da agricultura familiar, seja a entidade consumidora que atende pessoas
em situação de insegurança alimentar. No entanto, falta ainda, para completar a análise
do Mercado Institucional, verificar as motivações do agente que dá, ao processo, o
caráter da institucionalidade: o governo.
O Estado intervém no Mercado de Alimentos desde a época do Brasil colônia.
As motivações para a intervenção foram várias ao longo da história: garantir a oferta;
estabilizar os preços; garantir a rentabilidade dos produtos agrícolas; disponibilizar
matéria prima para a indústria emergente; aumentar a competitividade do produto
brasileiro no mercado externo; beneficiar determinados grupos sociais; combater o
desemprego; etc. Evidentemente, as formas de intervenção - e o próprio Estado -
sofreram modificações com o decorrer do tempo.
Há atualmente uma maior preocupação com a transparência e a parcimônia na
utilização dos recursos públicos. Depois da conquista do regime democrático, em
1985, a sociedade e as instituições fiscalizadoras passaram a cobrar mais ética na
política.
50
Outra mudança foi a pressão pela eficiência governamental, no sentido de que o
governo deveria cumprir seus deveres e obrigações respeitando um orçamento definido
– “fazendo mais com menos”-. Ao final da década de 80, por exemplo, foi extinta a
conta movimento - um mecanismo que permitia o Governo Federal comprar produtos
agrícolas sempre que houvesse necessidade, independentemente da existência de
recursos disponíveis -. Em seu lugar, foram criadas as operações oficiais de crédito.
Com a medida, a agricultura passou a disputar recursos como qualquer outra ação do
Governo Federal: obedecendo a um orçamento definido no ano anterior.
É claro que a administração pública conseguiu criar mecanismos capazes de dar
mais transparência e economia às compras institucionais - licitações, pregões, leilões,
entre outros -. Todos esses instrumentos, em última análise, buscam garantir a compra
de bens e serviços por parte do poder público a um preço considerado razoável pela
sociedade: o preço de mercado. Ou seja, apesar do caráter monopsônio do governo –
ele sozinho é capaz de definir a demanda do Mercado Institucional de Alimentos -, foi
possível, por meio dos mecanismos citados, estabelecer uma correlação de preços
entre um mercado monopsônio e um mercado que se aproxima, cada vez mais, de
suposta concorrência “perfeita”
23
.
O desafio de se correlacionar o preço de mercado com o preço do Mercado
Institucional aumenta quando uma política inovadora como o Programa de Aquisição
de Alimentos passa a ser executada. No PAA, além de não existir uma curva de
23
Embora ainda existam indícios de licitações fraudulentas e com preços acima do preço de mercado, é inegável
que as distorções vêm diminuindo com o tempo. O fato é que o mercado institucional carrega em si custos que
necessariamente se refletem no preço final da mercadoria, mas a tendência, no longo prazo, é que os preços de
mercado convencional e institucional se aproximem cada vez mais.
51
demanda – o governo define sozinho a quantidade demandada – a curva de oferta
também desaparece, uma vez que as Entidades Fornecedoras, em regra, são poucas no
interior dos municípios, e portanto, são pouco capazes de responderem à estímulos de
preço.
O interessante é que as relações clássicas de mercado são substituídas por
relações inter-instituições. Nela, impera não uma situação onde os agentes tentam
maximizar lucros e minimizar custos, mas sim uma realidade onde os agentes
envolvidos, por meio de suas instituições, passam a interagir e a definir uma agenda de
mercado. Nessa agenda, as transações são definidas anteriormente, por meio
contratual, entre o Governo, as Entidades Consumidoras e as Entidades Fornecedoras.
Ou seja, o Mercado Institucional de Alimentos, no caso do PAA, é, antes de mais
nada, um mercado contratual. Evidentemente, as preocupações orçamentárias e de
controle continuam valendo, de forma que existe um limite para a estipulação dos
preços dos alimentos, no caso, o preço de mercado. Mas o caminho encontrado para
alcançar o preço de mercado é diferente dos usualmente utilizados.
52
As Opções de Intervenção do Governo
Tradicionalmente, os governos, quando deparados com o objetivo de garantir
renda aos agricultores, ou executam uma política de compras, ou executam uma
política de subsídios. Na política de compras, o governo compra o excedente
(diferença entre a quantidade produzida e a quantidade que os consumidores desejam
comprar ao preço mínimo), já na política de subsídios, o governo deixa os agricultores
venderem toda a produção no mercado – o que fará o preço cair – e paga aos
agricultores a diferença entre o preço mínimo e o que o consumidor pagou no
mercado.
Estritamente do ponto de vista do governo, ele escolherá, entre as duas
políticas, aquela na qual gastará menos (VASCONCELLOS, 2002). Na Figura 05, as
regiões hachuradas representam os gastos do governo em cada política:
53
Figura 05 – Gastos Governamentais com a Política de Compras e com a Política
de Subsídios
Fonte: VASCONCELLOS, 2002 p. 111
Evidentemente, a adoção de uma das duas políticas dependerá da elasticidade-
preço da demanda. De forma geral, quanto mais inelástica, mais vantajoso é a adoção
de políticas de compra. Da mesma forma, quanto mais elástica, maior a tendência em
se adotar uma política de subsídio.
Para enfrentar o problema da pobreza rural, o governo brasileiro poderia
escolher entre alguns tipos de programas – variáveis da política de compras e da
política de subsídios-. Serão descritos três tipos de programas, por serem considerados
paradigmáticos naquilo que se propõem. O primeiro programa, o Bolsa Família, é o
mais utilizado pelo governo brasileiro. É uma política simples e com baixo custo de
transação. De forma simplificada, ele consiste na concessão de um subsídio
54
condicionado
24
de montante fixo para as famílias mais pobres, independentemente de
serem agricultoras ou não. O segundo tipo, não utilizado pelo governo brasileiro, seria
a execução de algo semelhante ao programa de Food Stamps dos Estados Unidos.
Devido ao alto custo de transação e de concessão de subsídios variáveis, essa opção
não foi adotada. O terceiro tipo é o Programa de Aquisição de Alimentos, que busca
direcionar o excedente produtivo da agricultura familiar para um público consumidor
com necessidades nutricionais. O valor da compra governamental é fixo, no valor de
R$ 3.500,00/agricultor familiar. Assim, o número de pessoas a ser atendida vai
depender do valor do convênio, que possui recursos pré-determinados em uma Lei
Orçamentária Anual. A seguir uma descrição mais aprofundada de três tipos possíveis
de intervenção.
Programa Bolsa Família
O Programa Bolsa Família
25
(PBF) é um programa de transferência direta de
renda com condicionalidades, que beneficia famílias em situação de pobreza (com
renda mensal por pessoa de R$ 60,01 a R$ 120,00) e extrema pobreza (com renda
mensal por pessoa de até R$ 60,00), de acordo com a Lei 10.836, de 09 de janeiro de
2004 e o Decreto nº 5.749, de 11 de abril de 2006.
24
Entre as exigências para receber o benefício, a pessoa deve seguir certas condicionalidades. As
condicionalidades são os compromissos nas áreas da Educação, da Saúde e Assistência Social assumidos pelas
famílias e que precisam ser cumpridos para que elas continuem a receber o benefício do Bolsa Família. Na área
da Educação: freqüência escolar de 85% para crianças e adolescentes entre 6 e 15 anos e de 75% para
adolescentes entre 16 e 17 anos. Na Saúde: acompanhamento do calendário vacinal e do crescimento e
desenvolvimento para crianças menores de 7 anos, pré-natal das gestantes e acompanhamento das nutrizes. Na
Assistência Social: acompanhamento de ações socioeducativas para crianças em situação de trabalho infantil.
25
Informações retiradas do site http://www.mds.gov.br/bolsafamilia/o_programa_bolsa_familia
55
O PBF integra o Programa Fome Zero, que visa assegurar o direito humano à
alimentação adequada, promovendo a segurança alimentar e nutricional e contribuindo
para a erradicação da extrema pobreza e para a conquista da cidadania pela parcela da
população mais vulnerável à fome.
O Programa pauta-se na articulação de três dimensões essenciais à superação da
fome e da pobreza: 1) Promoção do alívio imediato da pobreza, por meio da
transferência direta de renda à família; 2) Reforço ao exercício de direitos sociais
básicos nas áreas de Saúde e Educação, por meio do cumprimentos das
condicionalidades - que contribui para que as famílias consigam romper o ciclo da
pobreza entre gerações; 3) Coordenação de programas complementares, que têm por
objetivo o desenvolvimento das famílias, de modo que os beneficiários do Bolsa
Família consigam superar a situação de vulnerabilidade e pobreza. São exemplos de
programas complementares: programas de geração de trabalho e renda, de
alfabetização de adultos, de fornecimento de registro civil e demais documentos.
Food Stamps Program
O primeiro Programa de Food Stamps
26
no mundo foi realizado pela Secretaria
de Agricultura dos Estudos Unidos, em maio de 1939. O programa consistia em
permitir às pessoas mais pobres comprar “tíckets laranjas” (orange stamps) para serem
trocados por alimentos. A vantagem é que para cada dólar gasto na compra dos
“tickets laranjas”, era dado 50 centavos em “tickets azuis” (blue stamps). Os “tickets
26
Informações retiradas do site http://www.fns.usda.gov/fsp/rules/Legislation/about_fsp.htm
56
laranjas” podiam ser usados para comprar qualquer tipo de alimento, mas os “tickets
azuis” somente podiam ser utilizados em determinados tipos de alimentos definidos
pelo governo norte-americano.
Nos quatro primeiros anos, o programa de Food Stamps alcançou
aproximadamente 20 milhões de pessoas em quase metade dos estados dos EUA a um
custo total de U$ 262 milhões. A primeira tentativa de fraude ocorreu em outubro de
1939. O programa terminou porque os motivos que justificavam a sua existência –
excesso de alimentos não comercializados e alta taxa de desemprego – passaram a não
mais existir. Milo Perkins, primeiro administrador do programa Food Stamps,
descreve a sua idéia:
“
We got a picture of a gorge, with farm surpluses on one cliff and
under-nourished city folks with outstretched hands on the other.
We set out to find a practical way to build a bridge across that
chasm." (MILO PERKINS, 1939)
Da década de quarenta até os dias de hoje, o programa Food Stamps apareceu e
desapareceu diversas vezes da agenda política norte-americana, por diferentes
motivos. Atualmente, ele está em funcionamento com as seguintes características:
1)Possibilidade de participação de imigrantes – independentemente do tempo de
permanência no país; 2) Ajuste anual do valor a ser concedido indexado à taxa de
inflação; 3) Reforma do sistema de controle de qualidade (Quality Control) baseado
em sanções financeiras; 4) Bônus aos estados que operam o programa de forma mais
eficiente; 5) Concessão de autonomia aos estados para simplificar a execução do
programa.
57
Programa de Aquisição de Alimentos
O Programa de Aquisição de Alimentos
27
é uma das ações do Fome Zero cujo
objetivo é garantir o acesso aos alimentos em quantidade, qualidade e regularidade
necessárias às populações em situação de insegurança alimentar e nutricional e
promover a inclusão social no campo por meio do fortalecimento da agricultura
familiar.
O Programa adquire alimentos, com isenção de licitação, por preços de
referência que, em tese, não podem ser superiores nem inferiores aos praticados nos
mercados regionais, até o limite de R$ 3.500,00 ao ano por agricultor familiar que se
enquadre no Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar.
Os alimentos adquiridos pelo Programa são destinados às pessoas em situação
de insegurança alimentar e nutricional, atendidas por programas sociais locais e
demais cidadãos em situação de risco alimentar, como indígenas, quilombolas,
acampados da reforma agrária e atingidos por barragens.
Como a demanda por alimentos é essencialmente inelástica, ao invés de uma
política de subsídios, o PAA adotou uma política de compras. Mas, em vez de destinar
os alimentos comprados para a clássica formação de estoques reguladores públicos - o
PAA preferiu direcionar o excedente produtivo da agricultura familiar para populações
em situação de insegurança alimentar e nutricional.
27
Informações obtidas no site http://www.mds.gov.br/programas/seguranca-alimentar-e-nutricional-
san/programa-de-aquisicao-de-alimentos-paa
58
Preços no Mercado Institucional de Alimentos
O PAA: Preços e Custos no Mercado Institucional
Este tópico tem por objetivo promover uma breve discussão acerca do sistema
de formação de preços do PAA, compreendendo as especificidades do programa
quando submetido à lógica de funcionamento do Mercado Institucional de Alimentos.
A teoria da escolha racional afirma que, diante de alternativas, os indivíduos fazem
habitualmente o que eles pensam que deverá produzir melhor resultado. No entanto,
reconhecer a validade da teoria econômica não significa aceitar todas as suas
elaborações e, menos ainda, aceitar todas as suas conclusões. Na teoria do equilíbrio
geral, por exemplo, as relações sociais que os indivíduos mantém são consideradas
sem importância e desnecessária: o social é completamente transparente e o indivíduo
pode agir da melhor maneira possível no que toca aos seus interesses, baseado
unicamente nas informações dadas pelos preços relativos. (STEINER, 2006 p.32-35)
O PAA, de todas as suas características, possui uma que é fundamental: a
relação contratual
28
estabelecida entre as partes produtora e consumidora de alimentos
- esta última, podendo ser tanto as entidades que atendem pessoas em situação de
28
A relação contratual materializa-se, no caso da CPR-Doação, com a formalização do projeto que define o
cardápio de alimentos que será fornecido pela entidade da agricultura familiar e consumido pela entidade de
assistência social. No caso da CDLAF, o contrato é realizado entre a prefeitura e o agricultor familiar. Na CPR-
Estoque, o contrato é o próprio projeto que prevê o valor a ser pago aos agricultores familiares associados ou
cooperados. O mesmo pode ser dito do PAA-Leite. A única modalidade do PAA que não se caracteriza pelo
contrato é a Compra Direta, que se resolve por meio de uma transação mais imediata. Mas mesmo nela, estão
previstas regras para o pagamento e as condições de entrega do produto.
59
insegurança alimentar quanto o próprio governo. Como mostra Oliver Willianson
(1985), um dos autores da Teoria dos Custos de Transação, os contratos em si,
carregam custos.
Os custos de transação podem ser entendidos como os custos ex ante - os custos
de achar quais os preços relevantes, como os custos de desenho, estruturação,
monitoramento e garantia da implementação dos contratos (ZYLBERSZTAJN;
NEVES, 2000 p. 26) e os custos ex post, ou seja, os custos advindos do processo da
renegociação decorrente de erros, omissões e distúrbios não antecipados. É importante
ressaltar que ambos os custos, o preliminar (ex ante) e o pós-contratação (ex post),
possuem uma interdependência estreita.
De uma maneira geral, o custo de transação representa o custo de coordenação
adicionado aos riscos transacionais. Custo de coordenação são os custos da troca de
informação e os custos da incorporação da informação no processo decisório, enquanto
que riscos transacionais incluem o risco que a outra parte envolvida na transação
cumpra com suas responsabilidades de maneira maliciosa (GROVER e MALHOTRA,
2003). No caso do PAA, os custos de coordenação são distribuídos entre o Governo
Federal, os Conselhos Municipais, e as Entidades Fornecedoras e Consumidoras.
Segundo Willianson (1985), são os terrenos político, social e legal que
governam as bases da produção, troca e distribuição. Na ótica da economia dos custos
de transação, as instituições operam no nível do ambiente institucional e
organizacional, e são elas que definem as “regras do jogo” - que por sua vez, definem
o contexto no qual a atividade econômica se faz presente. Willianson (1985) acredita
60
que se não fossem os distúrbios externos, as incertezas comportamentais não afetariam
necessariamente as relações contratuais, visto que não haveria a necessidade de
adaptação, e a iniciativa de alterar os contratos unilateralmente seria matéria exclusiva
da justiça - ou de negociação.
Outro ponto importante que deve ser mencionado trata-se das premissas
comportamentais que alicerçam a economia dos custos de transação. Segundo
Williamson (1985), o homem da economia dos custos de transação é o "homem
contratual". A busca da auto-satisfação é exacerbada, a ponto de transformá-la em
astúcia, motivadora de ações oportunistas, com prejuízo dos demais atores.
A conseqüência disso é que contingências não previstas ex ante significarão em
custos ex post de renegociação de desvios contratuais, que as partes administrarão
através de "meios" ou estruturas de governança criadas especificamente para a eficácia
contratual.
Sinteticamente, a proposta da nova economia institucional, em especial a
economia dos custos de transação, é mostrar que as instituições são o ponto mais
importante e suscetível da análise. Logo, "as instituições reduzem os custos de
transação e produção por unidade de troca para que os ganhos potenciais da troca
possam se efetivar" (NORTH, 1990 p.98).
61
O Problema da definição de preços no Programa de Aquisição de Alimentos
executado pela Conab
Apesar dos preços pagos pelos produtos envolvidos no PAA executado pela
Conab serem definidos por uma metodologia avançada que dispensa a realização de
licitações públicas, há ainda muito que se avançar para conseguir, com um menor nível
de arbitrariedade governamental, definir um preço socialmente aceitável pelo
agricultor familiar e economicamente viável aos cofres públicos.
Atualmente, são quatro as formas de se estipular o preço a ser pago aos
agricultores familiares no momento da formalização da Cédula do Produto Rural -
CPR. A primeira delas é a comparação com os preços arrematados nos leilões
realizados pela Conab para a compra de gêneros alimentícios. A segunda é a
equivalência dos preços com o valor alcançado nas licitações municipais de compra de
alimentos. A terceira trata-se da aproximação da média histórica de preços dos
produtos agropecuários vendidos no Ceasa e, a última, uma pesquisa de preços de
alimentos no mercado local de atacado.
Como os produtos arrematados pela Conab restringem-se basicamente a
grãos, e as licitações municipais muitas vezes são realizadas por meio de preços
abusivos, sobraram, na prática, apenas duas formas viáveis de se adquirir os preços dos
mais de 400 tipos
29
de produtos ofertados pela agricultura familiar: a média histórica
do Ceasa e a pesquisa de preços de mercado local a atacado. Como os Ceasa’s
29
A pauta de produtos ofertados pela agricultura familiar envolve vários tipos de bolos, polpas de frutas,
hortifrutigranjeiros, grãos, pescados, rapaduras, etc. Ao todo, são mais de 400 tipos de produtos envolvidos nas
operações de doação simultânea do PAA.
62
configuram-se como mercados oligopolizados, se limitam aos hortifrutigranjeiros e
estão presentes em apenas 21 estados brasileiros, o quarto método de obtenção de
preços – pesquisa de preços no mercado local a atacado - acabou por se tornar aquele
mais utilizado no PAA.
A heterogeneidade da agricultura familiar, e a diversidade e especificidade
dos produtos por ela fornecidos, fazem de suas cadeias de comercialização e de
produção, redes complexas que dificultam a estipulação de preços nacionais de
referência que sejam capazes de responder às peculiaridades e desafios do estímulo à
demanda e oferta locais e regionais. A solução parece estar na consideração das
diversidades existentes entre as várias regiões do Brasil. Entretanto, descobrir qual a
escala geográfica mais apropriada a ser considerada no momento de definir os valores
a serem pagos não é tarefa simples.
Se por um lado a escala a nível municipal está próxima da realidade local, a
rede de informantes e de pessoas necessárias para a sua operacionalização é tão
numerosa que, na prática, a sua realização se torna inviável. Já a escala a nível
nacional, apesar de facilitar enormemente o trabalho dos gestores e analistas públicos,
é a que possui o maior nível de arbitrariedade, justamente por não conseguir captar as
diferenças existentes entre uma localidade e outra. A escala estadual pode constituir
em uma resposta, mas mesmo nela, as realidades são bastante diversas, principalmente
em estados como Bahia, São Paulo, Minas Gerais, Amazonas e Pará, localidades de
grandes extensões de área. A solução parece estar na escala meso-regional ou
63
territorial. Assim, em cada estado, é possível separar algumas regiões – ou territórios –
e realizar um acompanhamento mais sistemático dos preços praticados.
As Tabelas 12 e 13 foram montadas a partir dos dados dos Anexos B e C.
Nelas, foram selecionados alimentos que participaram de todas as modalidades de
compra em cada cidade, a saber, licitações da Secretaria de Educação, da Secretaria de
Saúde e compras das modalidades do PAA executadas pelo MDS e pela Conab. Isso
foi necessário para se proceder uma comparação de preços dos alimentos.
Evidentemente, a lista de alimentos é muito maior, os produtos descritos são apenas
aqueles que foram comprados em todas as modalidades. A Tabela 12 se refere aos
preços do Mercado Institucional Local de Alimentos em Unaí:
Tabela 12 – Preços dos alimentos no Mercado Institucional de Unaí – Valores
Médios de 2007
Unaí
Descrição Sec Educação Sec Saúde PAA-MDS PAA-Conab
Abóbora R$ 1,17 R$ 0,59 R$ 0,80 R$ 0,43
Arroz R$ 1,25 R$ 1,15 R$ 1,15 R$ 0,97
Beterraba R$ 2,45 R$ 0,99 R$ 0,90 R$ 0,67
Cenoura R$ 1,40 R$ 0,90 R$ 0,95 R$ 0,54
Farinha de Mandioca R$ 2,00 R$ 1,05 R$ 2,00 R$ 1,00
Feijão R$ 1,80 R$ 1,15 R$ 1,70 R$ 1,50
Fubá de Milho R$ 1,20 R$ 2,48 R$ 1,39 R$ 0,72
Milho Verde R$ 0,90 R$ 1,08 R$ 1,00 R$ 1,00
Ovos R$ 2,00 R$ 2,25 R$ 1,70 R$ 2,50
TOTAL R$ 14,17 R$ 11,64 R$ 11,59 R$ 9,33
MÉDIA R$ 1,42 R$ 1,16 R$ 1,16 R$ 0,93
Fonte: Próprio autor.
64
É possível perceber que em Unaí, na média, a cesta de alimentos comprada
pelo PAA-Conab é 20% mais barata do que o PAA-MDS e que a licitação realizada
pela Secretaria de Saúde. Em relação à Secretaria de Educação, os alimentos do PAA-
Conab chegam a ser 35% mais baratos.
Tabela 13 – Preços dos alimentos no Mercado Institucional de Paracatu – Valores
Médios de 2007
Paracatu
Descrição Sec Educação Sec Saúde PAA-MDS*
PAA-Conab
Abóbora R$ 1,64 R$ 1,64 R$ - R$ 0,48
Arroz R$ 1,82 R$ 1,85 R$ - R$ 0,97
Beterraba R$ 1,64 R$ 1,69 R$ - R$ 0,67
Cenoura R$ 1,39 R$ 1,49 R$ - R$ 0,54
Farinha de Mandioca R$ 1,88 R$ 1,88 R$ - R$ 1,15
Feijão R$ 5,19 R$ 5,19 R$ - R$ 1,50
Fubá de Milho R$ 1,31 R$ 1,31 R$ - R$ 0,72
Ovos R$ 2,07 R$ 1,44 R$ - R$ 2,50
Polpa de Frutas R$ 7,20 R$ 7,89 R$ - R$ 4,18
Tempero R$ 2,40 R$ 2,40 R$ - R$ 1,55
TOTAL R$ 24,90 R$ 25,14 R$ - R$ 13,78
MÉDIA R$ 2,49 R$ 2,51 R$ - R$ 1,38
Fonte: Próprio autor. * Não existe PAA-MDS em Paracatu
A tendência observada em Unaí se mantém em Paracatu. Aqui, o valor da
cesta de alimentos adquirida via PAA-Conab é, em média, 45% mais barata do que as
cestas de alimentos adquiridas pelas licitações das Secretarias de Educação e Saúde de
Paracatu.
O que explica esse comportamento é o método diferenciado de determinação
dos preços. No PAA-MDS, adota-se uma equiparação com os valores arrematados via
65
licitação municipal. Ao observar as Tabelas 12 e 13, é possível constatar que os
valores dessas três categorias divergem menos entre si. A Conab, no entanto, realiza
pesquisas próprias para aferir o preço praticado no mercado local. Daqui, quatro
conclusões possíveis, e não excludentes, podem ser tomadas. 1) as licitações são
superfaturadas; 2) as licitações possuem custos transacionais que se incorporam no
preço; 3) a pesquisa de mercado realizada pela Conab não corresponde com a
realidade e; 4) a dinâmica do tipo “peculiar de sindicalismo” tem se mostrado mais
desfavorável aos agricultores e a Conab tem conseguido negociar seus preços de forma
mais favorável a si própria, possibilitando que o benefício seja estendido a um número
maior de agricultores familiares e de pessoas em situação de insegurança alimentar e
nutricional.
O Mercado Institucional de Alimentos e os Contratos
O caráter burocrático das ações governamentais brasileiras, centradas mais
nas questões de forma do que nas de resultados, parece ir ao encontro de uma
governança contratual, especialmente aquelas inseridas no Mercado Institucional de
Alimentos. Bresser Pereira descreve com maestria essa característica estatal:
Desde o início dos anos 60 formara-se a convicção de que a
utilização dos princípios rígidos da administração pública
burocrática constituía-se em um empecilho ao desenvolvimento do
país. Na verdade, essa insatisfação datava da década anterior, mas
o desenvolvimento econômico acelerado que ocorria então
permitia que as soluções encontradas para contornar o problema
tivessem caráter ad hoc, como foi o caso dos grupos executivos
66
setoriais do governo Kubitschek. No momento, entretanto, em que
a crise se desencadeia, no início dos anos 60, a questão retorna.
Guerreiro Ramos expressa a insatisfação com o modelo burocrático
vigente: “Modelo obsoleto de organização e burocracia configura a
prática administrativa dominante. Consciente ou inconscientemente
subjugados por interesses radicados, muitos administradores estão
tentando resolver problemas de hoje com soluções de ontem”.
(BRESSER, 2001 p. 13)
[...]
Em 1964 os militares intervêm pela quarta e última vez na história
do país, e por quase vinte anos teremos um regime autoritário
modernizador, burocrático-capitalista. Celebra-se então uma
grande aliança da moderna burocracia civil e militar com as classes
médias burocráticas do setor privado (que então já haviam crescido
e se diversificado), e com a burguesia brasileira, que deixava de ser
mercantil e mesmo industrial para ser uma classe capitalista
diversificada e complexa. (BRESSER, 2001 p.14)
Por outro lado, continua Bresser, os preceitos da nova gestão pública
incorporaram a compreensão de que é necessário estabelecer parcerias com a
sociedade civil para a consecução de suas metas (“administração para o
desenvolvimento”). O Programa de Aquisição de Alimentos constitui-se como um
exemplo de sistema de compras menos burocrático e que se baseia em uma relação
contratual entre Estado e sociedade civil:
Reconhecendo que as formas burocráticas rígidas constituíam um
obstáculo ao desenvolvimento quase tão grande quanto as
distorções patrimonialistas e populistas, a reforma procurou
substituir a administração pública burocrática por uma
“administração para o desenvolvimento”: distinguiu com clareza a
administração direta da administração indireta, garantiu-se às
autarquias e fundações deste segundo setor, e também às empresas
estatais, uma autonomia de gestão muito maior do que possuíam
67
anteriormente, fortaleceu e flexibilizou o sistema do mérito, tornou
menos burocrático o sistema de compras do Estado. (BRESSER,
2001 p.14)
O não cumprimento contratual do PAA – que envolve entidade produtora,
entidade consumidora e o poder público - pode gerar longas demandas judiciais
30
,
aumentando os já excedentes custos das transações governamentais, uma vez que o
contrato traz, com todas as suas formalidades, outros custos, como o custo de
legalização, de controle, de acompanhamento, enfim, custos relacionados à
formalidade propriamente dita.
Por outro lado, tais custos podem ser compensados pela economia de riscos e
incertezas que o Mercado Institucional oferece aos agricultores. A certeza de contar
com um mercado garantido e a segurança de comercializar uma parcela importante da
sua produção, dá aos agricultores uma maior margem de administração de riscos,
possibilitando que a parcela do preço do produto final, responsável pela remuneração
do risco, seja retirada – beneficiando poder público e sociedade civil.
O saldo da diferença entre a redução de custos que o mercado institucional
proporciona, via diminuição de riscos, e o aumento dos custos, que a formalidade
contratual carrega em si, é que determinará a viabilidade econômica de se proceder
com um ou outro tipo de relação mercantil – seja institucional, seja convencional.
Como visto anteriormente, nem sempre os preços são diminuídos com a redução de
incertezas que o Mercado Institucional de Alimentos proporciona. Isso irá depender do
30
A cobrança judicial, decorrente da inadimplência contratual, é a forma mais comum de demanda judicial.
68
tipo de controle e da fiscalização governamental (que podem ampliar os custos de
transação) bem como da existência ou não de oligopólios produtivos (que implicam
em preços mais elevados).
O importante é perceber que existe um forte argumento, ainda pouco
aproveitado, a favor da viabilidade econômica do mercado contratual institucional. As
relações contratuais envolvidas no PAA - na medida em que são capazes de diminuir
os riscos e incertezas inerentes da atividade comercial – podem ser mais atrativas do
que as compras realizadas por meio de licitação, uma vez que podem conseguir reduzir
os custos e tornar mais eficientes as transações econômicas das compras estatais da
agricultura familiar.
Se as instituições envolvidas – entidade produtora, entidade consumidora e
poder público - conseguem diminuir os custos de transação e os custos totais, é porque
foram capazes de fornecer regras previamente definidas e viáveis sobre como partilhar
resultados em uma cooperação interinstitucional. Evidentemente, tal parceria
interinstitucional demanda uma grande capacidade de diálogo e planejamento.
O processo de planejamento da entidade fornecedora, quando situado dentro
das necessidades do desenvolvimento econômico e social, se torna imprescindível, não
só porque existem restrições orçamentárias no PAA, mas porque cabe à entidade
decidir o que fará com os recursos recebidos, considerando o clássico princípio da
racionalidade econômica, qual seja, a possibilidade destes agentes terem autonomia em
manifestar suas preferências entre consumir ou poupar (investir).
69
À medida que se acentua o desenvolvimento da economia no município,
novas relações entre agricultores familiares e entidades consumidoras são
estabelecidas, conformando relações de interdependência, ou seja, o desenvolvimento
de mercados específicos. Por outro lado, segundo Melnick (1981), ao ampliar o
conjunto orçamentário das famílias, as alternativas de investimentos tornam-se menos
evidentes, uma vez que aumentam as pressões da demanda social por um melhor
padrão de vida.
Assim, o enfoque do planejamento das entidades de agricultores familiares
deveria se concentrar no nível de capacidade adaptativa da organização (inovação
organizacional) e da eficiência e eficácia de aproveitamento das oportunidades geradas
pelo Mercado Institucional de Alimentos no seu ambiente competitivo (PAGNANINI,
1995).
70
Mercado Institucional Local de Alimentos e Produção Agrícola Familiar
O levantamento do Mercado Institucional Local de Alimentos – MILA foi
realizado por meio de visitas às centrais de licitação e às Secretarias de Saúde e
Educação de cada um dos dois municípios estudados. Embora um dos objetivos
iniciais da pesquisa- a estimativa do valor total de compras institucionais nos últimos
dez anos - tenha ficado comprometido e tenha sido retirado devido à falta de sistema
computacional e de registro sistemático das licitações realizadas, foi possível extrair
uma espécie de fotografia que representa as compras realizadas no ano de 2007.
A compra institucional local de alimentos é maior do que a apresentada a
seguir. Existem produtos com características específicas que dificilmente poderiam ser
oferecidos pela Agricultura Familiar, tais como o sal e outros alimentos que
demandam um maior nível de industrialização - como margarinas, achocolatados,
fermentos químicos, farinhas lácteas, biscoitos recheados, óleo de soja, biscoitos de
água e sal, maisena, extrato de tomate, macarrão, creme de arroz etc. O leite em pó e o
suco em garrafa foram mantidos porque, apesar de demandarem industrialização,
cooperativas de agricultores familiares conseguem oferecê-los. Outros alimentos, no
entanto, a agricultura familiar somente consegue oferecer “substitutos”, como o caso
do açúcar, do pão francês e da laranja– que poderiam ser substituídos por,
respectivamente, açúcar mascavo, pão caseiro e frutas diversas. Partindo do
pressuposto que o consumidor, no caso o governo, não deseja substitutos, foi
71
desconsiderado o valor gasto com tais produtos, reduzindo ainda mais o valor total do
Mercado Institucional Local de Alimentos. Produtos que enfrentam grande dificuldade
agroclimática para serem plantados na região, tais como trigo, aveia, centeio, maçã,
pêra, noz, uva, ameixa e outros também foram retirados da estimativa.
Essas medidas foram tomadas porque as possibilidades futuras de ampliação de
fornecimento ao MILA são abstrações, de forma que é mais sensato proceder com as
comparações com base naquilo que existe e é factível de ser suprido pela agricultura
familiar no presente. Como o objetivo da pesquisa é verificar a potencialidade do
mercado institucional para a promoção do desenvolvimento comercial da agricultura
familiar, optou-se por retirar tais produtos para dar à análise uma aproximação mais
real desse potencial. As seções seguintes apresentam o Mercado Institucional Local de
Alimentos aferido em cada um dos dois municípios.
72
O Mercado Institucional Local de Alimentos em Paracatu
O gasto com alimentos pela Secretaria de Educação de Paracatu chegou a
pouco mais de 850 mil reais, sendo que os produtos que mais se destacaram em
relação ao valor total de compras foram o leite tipo C (18,94%), a carne de frango
(16,89%) e o arroz (9,27%) (Anexo B1). Os demais produtos corresponderam a uma
participação relativa que variou entre 0,21 e 7,5% do valor total de compras. Uma
descrição detalhada do quantitativo total de alimentos da Secretaria de Educação pode
ser verificada no Anexo B1. A Tabela 14 resume as informações:
Tabela 14 – Alimentos comprados pela Secretaria Municipal de Educação de Paracatu que
podem ser fornecidos pela agricultura familiar – Preços médios de 2007
Secretaria Municipal de Educação de Paracatu
Descrição Unidade Quantidade Preço Unitário Valor Total Participação
Leite tipo C litro 100.000 R$ 1,62
R$ 162.000,00 18,84%
Carne de frango kg 40.000 R$ 3,63
R$ 145.200,00 16,89%
Arroz tipo 1 kg 43.800 R$ 1,82
R$ 79.716,00 9,27%
... ... ... ... ... ...
Informações completas vide anexo B1
TOTAL R$ 859.797,35 100%
Fonte: Próprio autor, com base nas ordens de licitação da Secretaria de Educação de Paracatu.
A Secretaria de Educação de Paracatu fornece alimentos para cerca de 10 mil
alunos espalhados em 9 creches, 24 escolas municipais e 11 escolas de ensino infantil.
Na zona rural, existe uma escola para a educação de jovens e adultos e uma escola
para quilombolas – que recebe uma suplementação orçamentária do Fundo Nacional
para o Desenvolvimento da Educação - FNDE para a compra de carne, leite, ovos e
frango no valor de R$ 110.000,00 (já incluídos na tabela anterior).
73
A Secretaria de Saúde também é uma grande compradora de alimentos.
Basicamente, todas as compras são direcionadas para o hospital municipal, que chega
a consumir cerca de 340 mil reais por ano em alimentos. Os produtos que mais se
destacaram em relação ao montante de compras foram a carne bovina de primeira
(13,09%), o leite tipo C (10,91%) e a carne bovina de segunda (com 6,47%) (Anexo
B2). A Tabela 15 resume as informações dos alimentos adquiridos pela Secretaria de
Saúde:
Tabela 15 – Alimentos comprados pela Secretaria Municipal de Saúde de Paracatu que
podem ser fornecidos pela agricultura familiar – Preços médios de 2007
Secretaria Municipal de Saúde de Paracatu
Descrição Unidade Quantidade Preço Unitário Valor Total Participação
Carne bovina 1ª kg. 5.000 R$ 8,89 R$ 44.450,00 13,09%
Leite tipo C litro 28.500 R$ 1,30 R$ 37.050,00 10,91%
Carne bovina 2ª kg. 4.000 R$ 5,49 R$ 21.960,00 6,47%
... ... ... ... ... ...
Informações completas vide anexo B2
TOTAL R$ 339.617,85 100%
Fonte: Próprio autor, com base nas ordens de licitação da Secretaria de Saúde de Paracatu.
Juntas, as Secretarias de Educação e Saúde de Paracatu consumiram mais de
um milhão e duzentos mil reais em alimentos, mas o MIA é ainda maior. Apesar de
não existir, em Paracatu, PAA executado pelo Ministério de Desenvolvimento Social e
Combate à Fome – MDS, existem agricultores que fornecem alimentos para as pessoas
em situação de insegurança alimentar por meio de dois projetos da Conab cujos
valores, somados, alcançaram quase 800 mil reais – um da Associação de Apoio à
Agricultura Familiar (ALFA) e outro da Associação do Projeto de Assentamento
74
Jambreiro-. Ao todo, foram 466 agricultores familiares - 65% do total de agricultores
familiares no município (ver Tabela 17) - que atenderam 12.802 pessoas em situação
de insegurança alimentar em Paracatu – o que equivale a 114%
31
da população pobre.
Os alimentos que mais foram ofertados pela agricultura familiar foram o
frango caipira (15,43%), a carne bovina (14,38%) e o arroz (8,85%). A Tabela 16
resume o total de alimentos fornecidos pelos dois projetos do PAA da Conab.
Tabela 16 – Alimentos adquiridos via PAA/Conab no município de Paracatu – Preços
médios de 2007
PAA CONAB - Paracatu (2 projetos - ALFA e Jambreiro)
Descrição Unidade Quantidade Preço Unitário Valor Total Participação
Frango caipira kg 30.816 R$ 4,00 R$ 123.264,00 15,43%
Carne bovina kg 23.016 R$ 4,99 R$ 114.847,84 14,38%
Arroz kg 72.863 R$ 0,97 R$ 70.677,11 8,85%
... ... ... ... ... ...
Informações completas vide anexo B3
TOTAL R$ 798.846,33 100%
Fonte: Próprio autor, com base nos projetos de CPR-Doação em Paracatu.
A Figura 6 mostra que as compras da Secretaria de Educação representam
43% do MILA em Paracatu. As compras da Secretaria de Saúde são responsáveis por
17%, e o Programa de Aquisição de Alimentos da Conab, por 40% do total.
31
Consideando que 13,28% da população de Paracatu é pobre (ver Tabela 4, página 38), e que segundo o IBGE
a população no ano 2006 é de 84.412 pessoas, chega-se a 114% de atendimento da população pobre.
75
Figura 6 – Mercado Institucional de Alimentos em Paracatu
MIA - Paracatu
R$ 859.797,35
(43%)
R$ 339.617,15
(17%)
R$ 798.846,33
(40%)
Sec Saúde
Sec Educação
PAA
A Tabela 17 mostra que de um total de 712 famílias agricultoras, 46% delas,
ou seja, 329 estão pouco integradas ao mercado. Isso significa que tais famílias
vendem menos do que 50% do Valor Bruto de Produção (VBP) no mercado
32
e que
provavelmente encontram dificuldade de inclusão mercantil.
32
Esse mercado não se refera apenas à praça de Paracatu, mas a qualquer praça. 50% de tudo que é produzido
não é comercializado. Vale ressaltar que produtos como milho, soja e farelos – utilizados como ração de animais
comercializados – foram considerados como produtos não comercializados, a fim de evitar a dupla contagem da
produção comercizada – no caso, carne e ração.
Total = R$ 1.998.260,21
76
Tabela 17 - Estabelecimentos e Área segundo a condição do Agricultor Familiar por grau
de Integração no Mercado em Paracatu
Proprietário Arrendatário Parceiro Ocupante
Categorias
Número Hectares
Número Hectares
Número Hectares
Número Hectares
Total de
Famílias
Total
Familiar 680 53.463 11 1.187 9 275 12 352 712
Muito
Integrado 79 7.180 6 795 2 16 2 202 89
Integrado 276 24.442 4 347 4 246 5 69 289
Pouco
Integrado 320 20.596 1 45 3 12 5 81 329
Grau Integr.
Não
Identificado
5 1.244 0 0 0 0 0 0 5
Fonte: Censo Agropecuário 1995/96, IBGE.
Elaboração: Convênio INCRA/FAO.
Notas:
Um hifen, "-" indica valor zero.
O zero "0"indica um valor muito pequeno.
O Grau Integrado Não Identificado refere-se a agricultores cuja VBP não foi declarado
A tabela 18, por sua vez, revela que a renda total obtida pelas 329 famílias de
agricultores pouco integradas ao mercado corresponde a pouco mais de um milhão e
oitocentos mil reais anuais. No entanto, deste, apenas 449 mil reais são convertidos em
renda, o que significa que cada família recebe, em média, R$ 1.364,00 reais anuais
provenientes de atividades agropecuárias. Ou seja, há uma produção bruta no valor de
mais de um milhão e quatrocentos mil reais que não é comercializada – provavelmente
está sendo utilizado para o auto-consumo das famílias.
77
Tabela 18 - Renda Total, Monetária e Não-Monetária dos Agricultores
Familiares de Paracatu por Grau de Integração no Mercado.
Renda Total Renda Monetária
Renda Não
Monetária
Categorias
R$ 1.000
% R$ 1.000 % R$ 1.000
%
Total Familiar 4.440
100
2.262
100
2.178
100
Muito Integrado 571
12,9
611
27
-39
-1,8
Integrado 2.102
47,3
1.308
57,8
794
36,5
Pouco Integrado 1.872
42,2
449
19,8
1.425
65,5
Grau Integr. Não Identificado -105
-2,4
-105
-4,7
0
0
Fonte: Censo Agropecuário 1995/96, IBGE.
Elaboração: Convênio INCRA/FAO.
IPCA jan/2000 a dez 2007: 1,7256
Notas:
Um hifen, "-" indica valor zero.
O zero "0"indica um valor muito pequeno.
O Grau Integrado Não Identificado refere-se a agricultores cuja VBP não foi declarado
A Figura 7 apresenta a proporção da renda dos agricultores pouco integrados
ao mercado. É possível perceber que do valor total de tudo que é produzido, apenas
24% é convertido em renda monetária. Os restantes 76% referem-se à rendas não
monetárias – subsistência e trocas.
78
Figura 7 – Valor Bruto da Produção Familiar dos agricultores de Paracatu pouco
integrados ao mercado por tipo de Renda
A Figura 8 compara o MIA em Paracatu com o Valor Bruto da Produção
familiar dos agricultores pouco integrados ao mercado. É importante perceber que o
MIA alcançou quase dois milhões de reais, enquanto o VBP não comercializado dos
agricultores familiares atingiu pouco mais de um milhão e quatrocentos mil reais. Ou
seja, o MIA é 40,2% maior do que a necessidade comercial dos agricultores familiares
pouco integrados.
79
Figura 8 – Comparação do MIA com o VBP familiar dos agricultores pouco
integrados ao mercado
Paracatu
Renda Não
Monetária
R$ 1.425.000,00
Sec Saúde
R$ 339.617,15
Renda Monetária
R$ 449.000,00
Sec Educação
R$ 859.797,35
PAA
R$ 798.846,33
R$ -
R$ 500.000,00
R$ 1.000.000,00
R$ 1.500.000,00
R$ 2.000.000,00
R$ 2.500.000,00
MIA VBP Familiar
80
O Mercado Institucional Local de Alimentos em Unaí
As compras institucionais de alimentos da Secretaria de Educação alcançaram
pouco mais de 640 mil reais. Os produtos que mais se destacaram em relação ao valor
total de compras institucionais da educação foram a carne moída (12,3%), leite tipo C
(8,39%) e a coxa de frango (7,43%). Os demais produtos corresponderam a uma
participação relativa que variou entre 0,28% e 7,36% do valor total de compras
(Anexo C1). Um resumo do quantitativo total de alimentos pode ser verificado na
Tabela 19:
Tabela 19 – Alimentos comprados pela Secretaria Municipal de Educação de Unaí que
podem ser fornecidos pela agricultura familiar – Preços médios de 2007
Secretaria Municipal de Educação de Unaí
Descrição Unidade Quantidade Preço Unitário Valor Total Participação
Carne moída kg 18.000 R$ 4,40 R$ 79.200,00 12,30%
Leite tipo C litro 40.000 R$ 1,35 R$ 54.000,00 8,39%
Coxa de frango kg 16.500 R$ 2,90 R$ 47.850,00 7,43%
... ... ... ... ... ...
Informações completas vide anexo C1
TOTAL R$ 643.680,00 100%
Fonte: Próprio autor, com base nas ordens de licitação da Secretaria de Educação de Unaí.
A Secretaria de Saúde de Unaí também compra alimentos para abastecer o
hospital municipal. Basicamente, todas as compras são direcionadas para o hospital
municipal, que chega a consumir cerca de 300 mil reais por ano em alimentos. Os
produtos que mais se destacaram em relação ao montante de compras foram a coxa de
frango (9,43%), o acém (8,37%) e o frango congelado (7,82%) (Anexo C2). A Tabela
20 resume as informações dos alimentos adquiridos pela Secretaria de Saúde de Unaí:
81
Tabela 20 – Alimentos comprados pela Secretaria Municipal de Saúde de Unaí que podem
ser fornecidos pela agricultura familiar – Preços médios de 2007
Secretaria Municipal de Saúde de Unaí
Descrição Unidade Quantidade Preço Unitário Valor Total Participação
Coxa de frango kg 8.500 R$ 3,36 R$ 28.560,00 9,43%
Carne - acém kg 3.900 R$ 6,50 R$ 25.350,00 8,37%
Frango cong. kg 8.000 R$ 2,96 R$ 23.680,00 7,82%
... ... ... ... ... ...
Informações completas vide anexo C2
TOTAL R$ 302.928,80 100%
Fonte: Próprio autor, com base nas ordens de licitação da Secretaria de Saúde de Unaí.
Unaí é um município que, em 2007, operou tanto o PAA da Conab quanto o
PAA do MDS
33
. A Tabela 21 apresenta o resumo dos alimentos adquiridos via
PAA/MDS. Somente em 2007, o programa aportou mais de 320 mil reais na compra
de gêneros alimentícios, beneficiando 144 agricultores familiares - o que equivale a
8% do total de agricultores familiares do município (ver Tabela 23) - e atendendo
6.591 pessoas em situação de insegurança alimentar – que representam 82% da
população pobre de Unaí
34
.
É importante ressaltar que, nessa modalidade, os contratos do PAA são
efetivados diretamente com o agricultor familiar, sem o intermédio de suas associações
ou cooperativas. Os alimentos que corresponderam ao maior volume de ofertas pela
agricultura familiar no projeto de CDLAF foram o doce de leite (19,76%), o gergelim
(13,83%) e a rapadurinha (12,36%) (Anexo C3).
33
No convênio nº 560493 firmado entre o MDS e a Prefeitura de Unaí, foram repassados R$ 324.000,00 para a
consecução das ações do Compra Direta Local da Agricultura Familiar no município.
34
Consideando que 10,54% da população de Unaí é pobre (ver Tabela 4, página 38), e que segundo o IBGE a
população no ano 2006 é de 76.245 pessoas, chega-se a 82% de atendimento da população pobre.
82
Tabela 21 – Alimentos adquiridos via PAA/MDS no município de Unaí – Preços médios de
2007
PAA MDS - Unaí
Descrição Unidade Quantidade Preço Unitário Valor Total Participação
Doce de leite kg 6.390 R$ 9,98 R$ 63.772,20 19,76%
Gergelim kg 2.976 R$ 15,00 R$ 44.640,00 13,83%
Rapadurinha kg 6.486 R$ 6,15 R$ 39.888,90 12,36%
... ... ... ... ... ...
Informações completas vide anexo C3
TOTAL R$ 322.738,99 100%
Fonte: Próprio autor, com base no convênio MDS/Prefeitura de Unaí.
O PAA executado pela Conab beneficiou, ao longo de 2007, 194 agricultores
familiares – que representam 11% do total (ver Tabela 23). Os alimentos que
corresponderam ao maior volume de recursos no projeto de CPR-Doação foram o
arroz (17,32%), o frango caipira (17,12%) e a rapadurinha (8,66%) (Anexo C4).Ao
todo, o projeto adquiriu mais de 484 mil reais em alimentos, como pode ser observado
na Tabela 22:
Tabela 22 – Alimentos adquiridos via PAA/Conab no município de Unaí – Preços médios
de 2007
PAA Conab - Unaí
Descrição Unidade Quantidade Preço Unitário Valor Total Participação
Arroz kg 86.561 R$ 0,97 R$ 83.964,36 17,32%
Frango caipira kg 20.750 R$ 4,00 R$ 83.000,00 17,12%
Rapadurinha 25g und. 210.000 R$ 0,20 R$ 42.000,00 8,66%
... ... ... ... ... ...
Informações completas vide anexo C4
TOTAL R$ 484.771,65 100%
Fonte: Próprio autor, com base no projeto de CPR Doação – ALFA - Conab, 2007.
83
A Figura 9 mostra que 37% do MIA em Unaí é composto pelas compras da
Secretaria de Educação. As compras da Secretaria de Saúde são responsáveis por 17%,
o Programa de Aquisição de Alimentos da Conab, por 28% e o PAA do MDS por 18%
do total.
Figura 9 – Mercado Institucional de Alimentos em Unaí
MIA - Unaí
R$ 643.680,00
(37%)
R$ 484.771,65
(28%)
R$ 302.928,80
(17%)
R$ 322.738,65
(18%)
Sec Saúde
Sec Educação
PAA - Conab
PAA - MDS
A Tabela 23 mostra que de um total de 1.741 famílias agricultoras, 39% delas,
ou seja, 685 estão pouco integradas ao mercado. Isso significa que elas vendem menos
do que 50% do Valor Bruto de Produção (VBP) ao mercado
35
e que provavelmente
possuem alguma produção que poderia ser direcionada para a comercialização – seja
convencional seja institucional.
35
Esse mercado não se refera apenas à praça de Unaí, mas a qualquer praça. 50% de tudo que é produzido não é
comercializado. Vale ressaltar que produtos como milho, soja e farelos – utilizados como ração de animais
comercializados – foram considerados como produtos não comercializados, a fim de evitar a dupla contagem da
produção comercizada – no caso, carne e ração.
Total = R$ 1.754.119,10
84
Tabela 23 - Estabelecimentos e Área segundo a condição do Agricultor Familiar
por grau de Integração no Mercado em Unaí
Proprietario Arrendatario Parceiro Ocupante
Categorias
Número
Hectares
Número
Hectares
Número
Hectares
Número
Hectares
Total de
Famílias
Total
Familiar
1.633
104.890
35
3.186
14
493
59
2.900
1.741
Muito
Integrado
176
14.775
8
513
1
11
5
475
190
Integrado 802
54.512
17
1.958
8
452
32
1.334
859
Pouco
Integrado
649
35.465
9
595
5
30
22
1.091
685
Grau
Integr. Não
Identificado
6
137
1
120
0
0
0
0
7
Fonte: Censo Agropecuário 1995/96, IBGE.
Elaboração: Convênio INCRA/FAO.
Notas:
Um hifen, "-" indica valor zero.
O zero "0"indica um valor muito pequeno.
O Grau Integrado Não Identificado refere-se a agricultores cuja VBP não foi declarado.
Os dados da Tabela 24 mostram que a renda total não-monetária das 685
famílias de agricultores pouco integradas ao mercado corresponde a três milhões e
duzentos mil reais anuais, ou seja, 58,4% da renda não-monetária de todos os
agricultores familiares de Unaí. No entanto, a renda monetária das famílias pouco
integradas ao mercado é de apenas 123 mil reais, o que significa que cada família
recebe, em média, a quantia irrisória de R$ 179,00 reais anuais com a venda da
produção agropecuária. Dada a grande dificuldade de se viver com uma renda
monetária dessa grandeza, é bem provável que as pessoas procurem a complementação
85
da renda com a execução de atividades não-agrícolas. Se isso resulta ou não em êxodo
rural é uma questão que pesquisas posteriores devem investigar.
O tamanho da produção bruta não-monetária dos agricultores pouco
integrados ao mercado de Unaí representa praticamente o dobro dos não integrados de
Paracatu. Na primeira cidade, esse valor alcançou R$ 3.084.000,00, enquanto em
Paracatu, apenas R$ 1.425.000,00.
Tabela 24 - Renda Total, Monetária e Não-Monetária dos Agricultores
Familiares de Unaí por Grau de Integração no Mercado.
Renda Total Renda Monetária
Renda Não
Monetária
Categorias
R$ 1.000
% R$ 1.000 % R$ 1.000 %
Total Familiar 9.496
100
4.217
100
5.279
100
Muito Integrado 1.726
18,2
1.990
47,2
-264
-5
Integrado 4.583
48,3
2.122
50,3
2.461
46,6
Pouco Integrado 3.206
33,8
123
2,9
3.084
58,4
Grau Integr. Não Identificado -19
-0,2
-19
-0,5
0
0
Fonte: Censo Agropecuário 1995/96, IBGE.
Elaboração: Convênio INCRA/FAO.
IPCA jan/2000 a dez 2007: 1,7256
Notas:
Um hifen, "-" indica valor zero.
O zero "0"indica um valor muito pequeno.
O Grau Integrado Não Identificado refere-se a agricultores cuja VBP não foi declarado.
86
A Figura 10 apresenta a proporção da renda dos agricultores pouco integrados
ao mercado. É possível perceber que do valor total de tudo que é produzido, apenas
4% é convertido em renda monetária. Os restantes 96% referem-se à rendas não
monetárias – subsistência e trocas. Esse gráfico revela a gravidade da exclusão
mercantil agropecuária dos agricultores de Unaí.
Figura 10 – Valor Bruto da Produção Familiar dos agricultores de Unaí pouco
integrados ao mercado por tipo de Renda
A Figura 11 compara o MIA em Unaí com o Valor Bruto da Produção
familiar dos agricultores pouco integrados ao mercado. É importante perceber que o
87
MIA alcançou mais de um milh
ão
e setecentos mil reais, enquanto o VBP não
comercializado dos agricultores familiares atingiu mais de três milhões de reais. Ou
seja, apesar do MIA ser menor do que a necessidade comercial dos agricultores pouco
integrados, ainda assim é possível atender 56,8% da necessidade comercial dos
agricultores familiares com inclusão mercantil.
Figura 11 – Comparação do MIA com o VBP familiar dos agricultores pouco
integrados ao mercado
Unaí
Renda Não
Monetária
R$ 3.084.000,00
Sec Saúde
R$ 302.928,80
Renda Monetária
R$ 123.000,00
Sec Educação
R$ 643.680,00
PAA - MDS
R$ 322.738,65
R$ -
R$ 500.000,00
R$ 1.000.000,00
R$ 1.500.000,00
R$ 2.000.000,00
R$ 2.500.000,00
R$ 3.000.000,00
R$ 3.500.000,00
MIA VBP Familiar
PAA - Conab
R$ 484.771,65
O Mercado Institucional de Unaí foi estimado em R$ 1.754.119,10. Esse valor
representa 56,8% do VBP não-monetário dos agricultores pouco integrados ao
mercado e 33,2% do VBP não-monetário de todos os tipos de agricultores familiares.
Ao contrário do MIA de Paracatu, o MIA de Unaí não supera a produção não
comercializada da agricultura familiar. E mesmo que superasse, a Agricultura Familiar
88
não deve ficar dependente única e exclusivamente de nenhum tipo de MIA, sob pena
de se tornar pouco eficiente e competitiva.
89
Conclusões
A hipótese inicial acerca da existência de um mercado potencial para os
produtos da Agricultura Familiar nos municípios estudados foi confirmada, embora a
importância relativa do MIA de Paracatu para a agricultura familiar seja superior ao do
MIA de Unaí.
O Objetivo Geral, que foi dimensionar o Mercado Institucional de Alimentos
nos municípios de Unaí e Paracatu, foi alcançado. A confrontação do MIA com a
produção da Agricultura Familiar nos dois municípios mineiros teve que ser realizada
com dados de 1996, uma vez que o censo agropecuário de 2007 ainda não foi
publicado. A aplicação do IPCA sobre a série ajudou a corrigir as distorções,
permitindo a comparação econômica em dois momentos históricos distintos. O valor
do Mercado Institucional de Alimentos de ambos os municípios superou as
expectativas iniciais. Em breve, com a publicação dos dados do censo agropecuário,
será possível alcançar conclusões mais concretas.
O Objetivo Específico de aprofundar o estudo teórico referente ao mercado
institucional rendeu resultados, e o principal deles se deve à percepção da existência de
um tipo “peculiar de sindicalismo” e de uma “concorrência perfeita às avessas”.
Embora incipiente, esse fenômeno tende a ficar mais forte com o passar dos anos e
90
com o amadurecimento e tomada de consciência, por parte das Entidades Beneficiárias
Fornecedoras, do real poder que elas possuem na negociação com o governo.
A utilização do banco de dados da pesquisa o “Novo Retrato da Agricultura
Familiar” foi decisivo. Por meio dele foi possível descobrir o VBP familiar e inferir a
parcela desta que é destinada ao auto-consumo das famílias e a parcela que é destinada
para a venda.
A participação da Agricultura Familiar no Mercado Institucional de
Alimentos nos municípios estudados se deu exclusivamente via PAA. Até então, os
beneficiados pelas licitações governamentais eram hegemonicamente representados
por empresas já consolidadas no fornecimento de alimentos. Isso significa que de um
total de R$ 1.998.260,83 de compras institucionais de alimentos em Paracatu, 40% são
acessados pelos agricultores familiares. Em Unaí, esses números correspondem a R$
1.754.119,10 de MIA e a um percentual de participação da agricultura familiar de
46%. Certamente, são números expressivos e que impactam na dinâmica econômica
local. No entanto, se nada for feito para consolidar a inclusão mercantil, é possível que
os agricultores familiares continuem limitados ao MIA proporcionado por um
programa de governo como o PAA que, apesar de muito interessante, por enquanto
ainda é transitório. O desafio da criação de um mercado específico para as unidades
produtivas familiares “emergentes” é algo que demanda mais tempo do que um
programa governamental de apenas dois mandatos. Será necessário um prazo maior
para consolidar a política e para beneficiar mais agricultores – Paracatu atende 65% de
seus agricultores familiares e Unaí, aproximadamente 19%
91
A respeito do tamanho do Mercado Institucional de Alimentos, foi possível
concluir que, no caso de Paracatu, o MIA é grande o suficiente para absorver toda a
produção dos agricultores familiares pouco integrados ao mercado. Ele representa
mais do que 140% da renda não-monetária dos agricultores com dificuldade de acesso
ao mercado e 91,7% da renda não-monetária de todos os tipos de agricultores
familiares. Como uma parcela do VBP familiar sempre continuará reservada para o
auto-consumo, mesmo que o Estado compre toda a produção dos agricultores
familiares de Paracatu, ainda assim o governo terá que continuar comprando dos
agentes convencionais que fornecem habitualmente para o MIA. Os produtos que mais
se destacaram em relação ao valor total de compras institucionais da educação foram o
leite tipo C (18,94%), a carne de frango (16,89%) e o arroz (9,27%). Nas compras
institucionais da saúde, os produtos que mais se destacaram foram a carne bovina de
primeira (13,09%), o leite tipo C (10,91%) e a carne bovina de segunda (com 6,47%).
A situação do Mercado Institucional de Alimentos de Unaí é ligeiramente
diferenciada. Foi possível verificar o potencial do MIA para a geração de renda das
famílias que, em média, recebem R$ 179,00/ano com atividades agrícolas. O MIA
representou, neste município, 56,8% do VBP não-monetário dos agricultores pouco
integrados ao mercado e 33,2% do VBP não-monetário de todos os tipos de
agricultores familiares. Os alimentos que mais se destacaram em relação ao valor total
de compras institucionais da área da educação foram a carne moída (12,3%), o leite
tipo C (8,39%) e a coxa de frango (7,43%). Na área de saúde, os alimentos que mais se
destacaram foram a coxa de frango (9,43%), o acém (8,37%) e o frango congelado
(7,82%), sendo que as carnes, de forma geral, responderam por mais de 49% de todo o
92
MIA da saúde. O fato do MIA de Unaí não superar o tamanho do déficit mercantil da
agricultura familiar do município corrobora com a tese da necessidade de
diversificação dos canais de comercialização.
Em relação aos preços, conclui-se que, com o passar do tempo, os preços do
MIA tendem a serem menores ou iguais aos preços do mercado convencional. Partindo
do pressuposto que as relações contratuais do Mercado Institucional de Alimentos
tendem a se tornar mais eficientes com o tempo, e que os riscos e incertezas
correspondem à parcela significativa dos preços, os preços pagos aos produtos
ofertados no PAA tenderão a ser menores ou iguais do que aqueles encontrados no
mercado convencional, uma vez que os riscos e incertezas tendem a diminuir e a
escala de comercialização, a aumentar. Em conclusão, significa que as alternativas de
investimentos oferecidas aos agricultores familiares não podem prescindir do enfoque
“sistêmico da competitividade”. A fim de minimizar os riscos econômicos – e manter
de forma duradoura uma posição sustentável no mercado -, as entidades fornecedoras
deveriam evitar uma relação dependente com o Mercado Institucional de Alimentos.
A relativa garantia de mercado proporcionado pelo Programa de Aquisição de
Alimentos aos produtos das entidades fornecedoras, entendido apenas como mais um,
e não como único elemento na estratégia de promoção e desenvolvimento da
agricultura familiar, pode resultar na criação de oportunidades para sobrevivência,
crescimento, ou mesmo obtenção de vantagens competitivas que garantam a
permanência das unidades produtivas familiares no atual sistema econômico.
93
O estabelecimento e a consolidação de uma política como o PAA prescindem,
e também resultam, em uma melhoria da cooperação interinstitucional (entidade
produtora, entidade consumidora e poder público), pois os parâmetros estabelecidos
antes do início da transação permitem um aumento da certeza quanto ao
comportamento provável dos agentes e quanto aos métodos a serem usados na solução
de problemas e conflitos posteriores. Para tanto, a adaptabilidade pós-contratual, a
flexibilidade e a renegociação devem ser priorizadas quando a freqüência das
transações é alta.
Após cinco anos de implantação do PAA, foi possível expandí-lo
politicamente, e talvez o fato mais marcante tenha sido a publicação do Decreto 6.447,
de 07/05/08. O decreto estipula que 30% das compras institucionais da alimentação
escolar sejam provenientes da agricultura familiar. O presente trabalho, com os dados
apresentados, poderá contribuir para que medida semelhante seja realizada também
com a alimentação hospitalar.
Quanto à influência do MIA nas organizações produtivas de agricultores
familiares, pode-se depreender que o PAA reacende o debate dos papéis do Estado e
da sociedade civil diante da necessária e fundamental rearticulação desses agentes nas
suas funções de geradores e consumidores de bens e serviços. O objetivo das
organizações produtivas de agricultores familiares deve ser a retribuição com
eficiência (qualidade e quantidade) às demandas sociais e econômicas das entidades
consumidoras e do poder público. As alternativas de rearticulação da sociedade civil e
governo (instituições) se tornam mais complexas na medida em que se constituem
94
enquanto processo que envolve reestruturações internas e formas inovadoras de
articulação externa, proporcionando as condições estruturais para que os agentes
assumam com mais eficiência o atendimento das demandas de bens e serviços sociais
de mercado.
95
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junho de 2008.
102
ANEXO A – LEGISLAÇÃO DO PAA
ANEXO A1 – Lei
Lei Ementa
Lei nº 10.696, de 2 de Julho de 2003
Institui o Programa de Aquisição de Alimentos
com a finalidade de incentivar a agricultura
familiar, compreendendo ações vinculadas à
distribuição de produtos agropecuários para
pessoas em situação de insegurança alimentar e à
formação de estoques estratégicos.
Fonte: Site do MDS
ANEXO A2 - Decretos
Decretos Ementa
4.772, de 02.07.2003
Publicado no DOU de 03.07.2003
Regulamenta o art. 19 da Lei no 10.696, de 2 de
julho de 2003.
Revogado pelo Decreto nº 5.873, de 15.08.2006.
5.873, de 15.08.2006
Publicado no DOU de 16.08.2006
Regulamenta o art. 19 da Lei no 10.696, de 2 de
julho de 2003.
Revogado pelo Decreto nº 6.447, de 07.05.2008.
6.447, de 07.05.2008
Publicado no DOU de 08.05.2008
Regulamenta o art. 19 da Lei no 10.696, de 2 de
julho de 2003.
Fonte: Site do MDS
ANEXO A3 - Resoluções
Resoluções Ementa
01, de 31.07.2003
Publicada no DOU de 08.08.2003
Define a sistemática de aquisição da produção da
agricultura familiar para os produtores
enquadrados no Programa Nacional de
Fortalecimento da Agricultura Familiar -
PRONAF e estabelece critérios para a aquisição e
doação de gêneros alimentícios.
Revogada pela
Resolução nº 18, de 29/05/2006.
02, de 29.09.2003
Publicada no DOU de 02.10.2003
Dispõe sobre o procedimento de compra
antecipada do Programa de Aquisição de
Alimentos de que trata o artigo 19 da Lei nº
10.696, de 02 de julho de 2003.
03, de 29.09.2003
Publicada no DOU de 02.10.2003
Dispõe sobre os preços de referência para a
aquisição dos produtos da agricultura familiar
pelo Programa de Aquisição de Alimentos de que
trata o artigo 19 da Lei nº 10.696, de 02 de julho
de 2003.
Revogada pela Resolução nº 18, de
29/05/2006
.
Continua na página seguinte
103
Continuação do anexo A3
04, de 06.11.2003
Publicada no DOU de 20.11.2003
Altera dispositivos da Resolução nº 02/2003, que
dispõe sobre o procedimento de compra
antecipada do Programa de Aquisição de
Alimentos de que trata o artigo 19 da Lei nº
10.696, de 02 de julho de 2003.
05, de 06.11.2003
Publicada no DOU de 02.10.2003
E anexo
Anexo Res 5 - Regimento Grupo Gestor
Regimento Interno do Grupo Gestor/PAA
06, de 12.11.2003
Publicada no DOU de 28.10.2003
E anexo
Anexo Res 6 - Proj Lígico - LEITE
Programa de Aquisição de Alimentos - Apoio à
produção para o consumo do leite – PAA/leite.
Revogada pela Resolução nº 16, de 10/10/2005.
07, de 27.11.2003
Publicada no DOU de 03.12.2003
Dispõe sobre preços de referência para aquisição
dos produtos da agricultura familiar pelo
Programa de Aquisição de Alimentos de que trata
o artigo 19 da Lei no- 10.696, de 02 de julho de
2003.
Revogada pela Resolução nº 18, de
29/05/2006.
08, de 11.12.2003
Publicada no DOU de 15.12.2003
Dispõe sobre a aquisição de sementes produzidas
pela agricultura familiar, em conformidade com o
Programa de Aquisição de Alimentos de que trata
o artigo 19 da Lei nº 10.696, de 2 de julho de
2003.
09, de 11.12.2003
Publicada no DOU de 17.12.2003
Dispõe sobre preços de referência para aquisição
dos produtos da agricultura familiar pelo
Programa de Aquisição de Alimentos de que trata
o artigo 19 da Lei no 10.696, de 2 de julho de
2003.
10, de 17.12.2003
Publicada no DOU de 24.12.2003
Dispõe sobre preços de referência para aquisição
dos produtos da agricultura familiar pelo
Programa de Aquisição de Alimentos de que trata
o artigo 19 da Lei no 10.696, de 02 de julho de
2003.
Revogada pela Resolução nº 18, de
29/05/2006
.
11, de 17.12.2003
Publicada no DOU de 24.12.2003
Dispõe sobre os preços de referência para a
aquisição dos produtos da agricultura familiar
pelo Programa de Aquisição de Alimentos de que
trata o artigo no 19 da Lei no 10.696, de 2 de
julho de 2003.
Revogada pela Resolução nº 18,
de 29/05/2006
.
Continua na página seguinte
104
Continuação do anexo A3
12, de 21.05.2004
Publicada no DOU de 24.05.2004
Dispõe sobre os preços de referência para a
aquisição dos produtos da agricultura familiar
sob o Programa de Aquisição de Alimentos de
que trata o artigo n o 19 da Lei n o 10.696, de 2
de julho de 2003.
13, de 13.04.2004
Publicada no DOU de 03.06.2004
Dispõe sobre os preços de referência para a
aquisição dos produtos da agricultura familiar
pelo Programa de Aquisição de Alimentos de que
trata o artigo 19 da Lei nº 10.696, de 02 de julho
de 2003.
14, de 13.04.2005
Publicada no DOU de 03.06.2005
Altera e complementa as normas que regem o
Programa de Apoio à Produção para o Consumo
de Leite (PAA-Leite) contidas no Anexo à
Resolução nº 6 de 12 de novembro de 2003,
publicados no Diário Oficial da União de 28 de
novembro de 2003, seção 1, páginas 6 a 9 e dá
outras providências.
Revogada pela Resolução nº
16, de 10/10/2005
.
15, de 01.08.2005
Publicada no DOU de 03.08.2005
Dispõe sobre os preços de referência para a
aquisição de leite sob o Programa de Apoio à
Produção para o Consumo de Leite (IPCL), no
âmbito do Programa de Aquisição de Alimentos
(PAA) e altera o prazo para adequação às normas
da Resolução nº 14.
16, de 10.10.2005
Publicada no DOU de 14.11.2005
E anexo
Resolução 16 - anexo primeira parte
Resolução 16 - anexo segunda parte
Estabelece as normas que regem o Programa de
Aquisição de Alimentos – Incentivo à Produção e
ao Consumo de Leite (PAA – Leite), revogando a
Resolução no. 06 de 12 de novembro de 2003, a
Resolução no. 14 de 13 de abril de 2005 e o art.
2o da Resolução no. 15 de 02 de agosto de 2005.
17, de 04.04.2006
Publicada no DOU de 05.06.2006
Estabelece normas para pagamento de
beneficiários produtores do Programa de
Aquisição de Alimentos - modalidade Incentivo à
Produção e ao Consumo de Leite - PAA Leite e
dá outras providências
18, de 26.05.2006
Publicada no DOU de 29.05.2006
Define os preços de referência para aquisição dos
produtos oriundos da agricultura familiar.
19, de 19.07.2006
Publicada no DOU de 21.07.2006
Altera o prazo para adequação de norma da
Resolução nº 17 - modalidade Incentivo à
Produção e ao Consumo de Leite - PAA Leite.
Continua na página seguinte
105
Continuação do anexo A3
20, de 02.08.2006
Publicada no DOU de 04.08.2006
Dispõe sobre os procedimentos para a
modalidade Formação de Estoques pela
Agricultura Familiar no âmbito do Programa de
Aquisição de Alimentos de que trata o artigo 19
da Lei nº 10.696, de 02 de julho de 2003.
21, de 27.09.2006
Publicada no DOU de 28.09.2006
Página 1
Página 2
Dispõe sobre a correção da unidade de
comercialização do
arroz nos estados da Região Sul, exceto Paraná, e
sobre
equiparação dos preços do Estado do Paraná e da
Região
Sudeste aos praticados nos Estados do Rio
Grande do Sul e
Santa Catarina.
22, de 15.12.2006
Publicada no DOU de
18.12.2006
Dispõe sobre a Instituição de Grupo Temático da
Alimentação Escolar
23, de 09.02.2007
Publicada no DOU de 09.02.2007
Perguntas e respostas sobre a Resolução
23
Dispõe sobre o aditamento das Cédulas de
Produto Rural - CPR, realizadas entre 2003 e
2004, no âmbito do Programa de Aquisição de
Alimentos, autorizado pelo artigo 15 - B da Lei
nº 11.322, de 13 de julho de 2006.
24, de 26.06.2007
Publicada no DOU de
26.06.2007
Altera o artigo 2º da Resolução nº 17, de 04 de
abril de 2006
25, de 10.10.2007
Publicada no DOU de
11.10.2007
Dispõe sobre a prorrogação do prazo para
solicitar o aditamento das Cédulas de Produto
Rural - CPR, de que trata o art. 15-B da Lei nº.
11.322, de 13 de julho de 2006.
26, de 27.11.2007
Publicada no DOU de
28.11.2007
Dispõe sobre o preço de referência da castanha
de caju para operações no âmbito do Programa
de Aquisição de Alimentos, de que trata o art. 19
da Lei nº 10.696 de 2003.
27, de 18.01.2008
Publicada no DOU de 21.01.2008
Dispõe sobre a doação de estoques públicos no
âmbito do Programa de Aquisição de Alimentos
de que trata o artigo 19 da Lei nº 10.696, de 02
de julho de 2003.
28, de 31.03.2008
Publicada no DOU de
02.04.2008
Dispõe sobre a sistemática e condições de
aquisição e doação simultânea de alimentos da
agricultura familiar no âmbito do Programa de
Aquisição de Alimentos, de que trata o artigo 19
da Lei nº 10.696, de 02 de julho de 2003.
Fonte: Site do MDS
106
ANEXO A4 – Portarias
Portaria Ementa
312, de 25.09.2006
Publicado no DOU de
29.09.006
Trata da nomeação do Grupo Gestor do
Programa de Aquisição de Alimentos
167, de 10.05.2007
Publicada no DOU de
14.05.2007
Trata da nomeação de representantes do Grupo
Gestor do Programa de Aquisição de Alimentos,
em substituição a representantes nomeados pela
Portaria nº 312, de 25.09.2006
401, de 07/11/2007
Publicada no DOU de
08/11/2007
Trata da nomeação de representantes do Grupo
Gestor do Programa de Aquisição de Alimentos,
em substituição a representantes nomeados pela
Portaria nº 312, de 25.09.2006
Fonte: Site do MDS
107
ANEXO B – MERCADO INSTITUCIONAL LOCAL DE ALIMENTOS EM
PARACATU
ANEXO B1 – Alimentos comprados pela Secretaria Municipal de Educação de Paracatu
que podem ser fornecidos pela agricultura familiar – Preços médios de 2007
Secretaria Municipal de Educação de Paracatu
Descrição Unidade Quantidade Preço Unitário Valor Total Participação
Leite tipo C litro 100.000 R$ 1,62
R$ 162.000,00 18,84%
Carne de frango kg 40.000 R$ 3,63
R$ 145.200,00 16,89%
Arroz tipo 1 kg 43.800 R$ 1,82
R$ 79.716,00 9,27%
Iogurte morango 180 ml 150.000 R$ 0,43
R$ 64.500,00 7,50%
Leite longa vida litro 36.000 R$ 1,65
R$ 59.400,00 6,91%
Feijão tipo 1 kg 10.950 R$ 5,19
R$ 56.830,50 6,61%
Bolacha kg 11.680 R$ 3,55
R$ 41.464,00 4,82%
Carne de 2ª kg 12.000 R$ 3,40
R$ 40.740,00 4,74%
Ovos dúzia 12.000 R$ 2,07
R$ 24.840,00 2,89%
Abóbora kg 14.000 R$ 1,64
R$ 22.960,00 2,67%
Batata inglesa kg 14.000 R$ 1,59
R$ 22.260,00 2,59%
Banana kg 15.000 R$ 1,39
R$ 20.850,00 2,42%
Cenoura kg 13.000 R$ 1,39
R$ 18.070,00 2,10%
Inhame kg 10.000 R$ 1,79
R$ 17.900,00 2,08%
Beterraba kg 10.000 R$ 1,64
R$ 16.400,00 1,91%
Polpa de fruta 100 g 17.520 R$ 0,72
R$ 12.614,40 1,47%
Canela em pó pct 500g 730 R$ 10,05
R$ 7.336,50 0,85%
Tempero caseiro kg 2.920 R$ 2,40
R$ 7.008,00 0,82%
Cebola kg 5.000 R$ 1,39
R$ 6.950,00 0,81%
Melancia kg 6.000 R$ 1,09
R$ 6.540,00 0,76%
Polvilho doce kg 2.920 R$ 2,14
R$ 6.248,80 0,73%
Far. de mandioca kg 2.920 R$ 1,88
R$ 5.489,60 0,64%
Canjica pct 500g 4.380 R$ 1,14
R$ 4.993,20 0,58%
Fubá kg 2.190 R$ 1,31
R$ 2.868,90 0,33%
Amendoim kg 730 R$ 3,54
R$ 2.584,20 0,30%
Açafrão litro 292 R$ 7,70
R$ 2.248,40 0,26%
Coco ralado pct 100g 1.095 R$ 1,63
R$ 1.784,85 0,21%
TOTAL - - - R$ 859.797,35 100%
Fonte: Próprio autor, com base nas ordens de licitação da Secretaria de Educação de Paracatu
108
ANEXO B2 – Alimentos comprados pela Secretaria Municipal de Saúde de Paracatu que
podem ser fornecidos pela agricultura familiar – Preços médios de 2007
Secretaria Municipal de Saúde de Paracatu
Descrição Unidade Quantidade Preço Unitário Valor Total Participação
Carne bovina 1ª kg. 5.000 R$ 8,89 R$ 44.450,00 13,09%
Leite tipo C litro 28.500 R$ 1,30 R$ 37.050,00 10,91%
Carne bovina 2ª kg. 4.000 R$ 5,49 R$ 21.960,00 6,47%
Feijão tipo 1 kg 4.050 R$ 5,19 R$ 21.019,50 6,19%
Bolacha kg 4.320 R$ 3,55 R$ 15.336,00 4,52%
Carne de frango kg. 5.000 R$ 2,99 R$ 14.950,00 4,40%
Arroz pacote 5 kg 1.200 R$ 9,25 R$ 11.100,00 3,27%
Macarrão kg 4.050 R$ 2,64 R$ 10.692,00 3,15%
Água de coco caixa 200 ml 7.000 R$ 1,29 R$ 9.030,00 2,66%
Manteiga pote 500g 1.500 R$ 5,39 R$ 8.085,00 2,38%
Peixe kg. 600 R$ 11,99 R$ 7.194,00 2,12%
Café pacote 250g 2.500 R$ 2,79 R$ 6.975,00 2,05%
Abóbora kg 3.780 R$ 1,64 R$ 6.199,20 1,83%
Cará kg. 2.500 R$ 2,29 R$ 5.725,00 1,69%
Mamão kg. 1.600 R$ 3,49 R$ 5.584,00 1,64%
Inhame kg. 2.500 R$ 2,09 R$ 5.225,00 1,54%
Tomate kg. 2.500 R$ 2,05 R$ 5.125,00 1,51%
Batata baroa kg. 1.600 R$ 2,89 R$ 4.624,00 1,36%
Melancia kg. 4.500 R$ 0,99 R$ 4.455,00 1,31%
Abobrinha verde kg. 2.200 R$ 1,89 R$ 4.158,00 1,22%
Milho verde unid. 1.500 R$ 2,59 R$ 3.885,00 1,14%
Batata inglesa kg. 2.500 R$ 1,49 R$ 3.725,00 1,10%
Cenoura kg. 2.500 R$ 1,49 R$ 3.725,00 1,10%
Batata doce kg. 2.200 R$ 1,69 R$ 3.718,00 1,09%
Chuchu kg. 3.000 R$ 1,09 R$ 3.270,00 0,96%
Laranja kg. 2.500 R$ 1,29 R$ 3.225,00 0,95%
Polpa maracujá kg. 280 R$ 10,90 R$ 3.052,00 0,90%
Quiabo kg. 1.000 R$ 2,99 R$ 2.990,00 0,88%
Vagem kg. 1.000 R$ 2,99 R$ 2.990,00 0,88%
Beterraba kg. 1.700 R$ 1,69 R$ 2.873,00 0,85%
Polpa morango kg. 280 R$ 9,90 R$ 2.772,00 0,82%
Tempero caseiro kg 1.080 R$ 2,40 R$ 2.592,00 0,76%
Mandioca kg. 2.000 R$ 1,29 R$ 2.580,00 0,76%
Repolho kg. 2.000 R$ 1,29 R$ 2.580,00 0,76%
Polvilho doce kg 1.080 R$ 2,14 R$ 2.311,20 0,68%
Couve-flor unid. 490 R$ 4,59 R$ 2.249,10 0,66%
Melão unid. 600 R$ 3,69 R$ 2.214,00 0,65%
Far. de mandioca kg 1.080 R$ 1,88 R$ 2.030,40 0,60%
Polpa de abacaxi kg. 280 R$ 7,20 R$ 2.016,00 0,59%
Polpa de caju kg. 280 R$ 7,20 R$ 2.016,00 0,59%
Polpa de goiaba kg. 280 R$ 7,20 R$ 2.016,00 0,59%
Polpa de acerola kg. 280 R$ 6,90 R$ 1.932,00 0,57%
Canjica pct 500g 1.620 R$ 1,14 R$ 1.846,80 0,54%
Cebola kg. 1.400 R$ 1,29 R$ 1.806,00 0,53%
Espinafre molho 600 R$ 3,00 R$ 1.800,00 0,53%
Polpa de mamão kg. 280 R$ 5,90 R$ 1.652,00 0,49%
Alho kg. 200 R$ 7,99 R$ 1.598,00 0,47%
Alface unid. 750 R$ 2,00 R$ 1.500,00 0,44%
Couve molho 750 R$ 2,00 R$ 1.500,00 0,44%
Continua na página seguinte
109
Continuação da tabela – ANEXO B2
Abóbora kg. 1.500 R$ 0,99 R$ 1.485,00 0,44%
Abacaxi unid. 750 R$ 1,95 R$ 1.462,50 0,43%
Rabanete molho 370 R$ 3,90 R$ 1.443,00 0,42%
Banana prata kg. 1.100 R$ 1,29 R$ 1.419,00 0,42%
Crème de milho kg 810 R$ 1,50 R$ 1.215,00 0,36%
Cheiro verde molho 600 R$ 2,00 R$ 1.200,00 0,35%
Leite em pó lata 450g 80 R$ 14,90 R$ 1.192,00 0,35%
Fubá kg 810 R$ 1,31 R$ 1.061,10 0,31%
Amendoim kg 270 R$ 3,54 R$ 955,80 0,28%
Berinjela kg. 360 R$ 2,49 R$ 896,40 0,26%
Ovos dúzia 600 R$ 1,44 R$ 864,00 0,25%
Coco ralado pct 100g 405 R$ 1,63 R$ 660,15 0,19%
Queijo kg. 100 R$ 5,90 R$ 590,00 0,17%
Limão kg. 200 R$ 2,29 R$ 458,00 0,13%
Canela em casca
pct 200g 80 R$ 5,20 R$ 416,00 0,12%
Açafrão pct 500g 40 R$ 9,90 R$ 396,00 0,12%
Chá camomila pct 200g 50 R$ 7,80 R$ 390,00 0,11%
Chá erva cideira. pct 200g 50 R$ 7,80 R$ 390,00 0,11%
Vinagre frasco 150 R$ 2,50 R$ 375,00 0,11%
Colorau kg 30 R$ 10,80 R$ 324,00 0,10%
Gergelim pct 250g 60 R$ 3,99 R$ 239,40 0,07%
Chá mate pct 200g 100 R$ 2,09 R$ 209,00 0,06%
Cravo da índia pct 200g 30 R$ 6,50 R$ 195,00 0,06%
Pepino kg. 130 R$ 1,29 R$ 167,70 0,05%
Pimentão kg. 80 R$ 1,69 R$ 135,20 0,04%
Semente linhaça pct 250g 60 R$ 1,29 R$ 77,40 0,02%
TOTAL - - - R$ 339.617,85 100%
Fonte: Próprio autor, com base nas ordens de licitação da Secretaria de Saúde de Paracatu
110
ANEXO B3 – Alimentos adquiridos via PAA/Conab no município de Paracatu – Preços
médios de 2007
PAA CONAB - Paracatu (2 projetos - ALFA e Jambreiro)
Descrição Unidade Quantidade Preço Unitário Valor Total Participação
Frango caipira kg 30.816 R$ 4,00 R$ 123.264,00 15,43%
Carne bovina kg 23.016 R$ 4,99 R$ 114.847,84 14,38%
Arroz kg 72.863 R$ 0,97 R$ 70.677,11 8,85%
Queijo minas kg 10.238 R$ 6,00 R$ 61.425,12 7,69%
Mandioca kg 69.074 R$ 0,48 R$ 33.155,52 4,15%
Cenoura kg 56.067 R$ 0,54 R$ 30.276,18 3,79%
Far. de mandioca kg 22.892 R$ 1,15 R$ 26.325,80 3,30%
Ovos caipira dz 9.776 R$ 2,50 R$ 24.440,00 3,06%
Pão de queijo kg 4.220 R$ 5,00 R$ 21.100,00 2,64%
Rapadurinha und. 25g 105.000 R$ 0,20 R$ 21.000,00 2,63%
Rapadura kg 9.950 R$ 2,00 R$ 19.900,00 2,49%
Polpa de frutas kg 4.457 R$ 4,18 R$ 18.630,26 2,33%
Carne suína kg 4.314 R$ 4,29 R$ 18.505,77 2,32%
Bolacha caseira kg 4.583 R$ 4,00 R$ 18.332,00 2,29%
Tempero kg 9.509 R$ 1,55 R$ 14.738,95 1,85%
Abóbora kg 30.536 R$ 0,48 R$ 14.657,04 1,83%
Beterraba kg 21.189 R$ 0,67 R$ 14.196,63 1,78%
Canjica de milho kg 12.750 R$ 0,98 R$ 12.495,00 1,56%
Geléia de mocotó und. 30g 55.000 R$ 0,20 R$ 11.000,00 1,38%
Mel kg 2.098 R$ 5,00 R$ 10.490,00 1,31%
Couve flor kg 6.135 R$ 1,70 R$ 10.428,75 1,31%
Doce de leite kg 4.229 R$ 2,40 R$ 10.149,98 1,27%
Feijão kg 6.222 R$ 1,50 R$ 9.333,00 1,17%
Milho verde kg 9.000 R$ 1,00 R$ 9.000,00 1,13%
Abacaxi kg 8.316 R$ 1,00 R$ 8.316,00 1,04%
Cebolinha kg 1.575 R$ 4,76 R$ 7.496,76 0,94%
Fubá de milho kg 9.702 R$ 0,72 R$ 6.985,44 0,87%
Couve kg 5.752 R$ 1,13 R$ 6.500,01 0,81%
Farinha de barú kg 432 R$ 15,00 R$ 6.474,00 0,81%
Repolho kg 21.696 R$ 0,26 R$ 5.640,96 0,71%
Bolo de fubá kg 1.595 R$ 3,00 R$ 4.786,20 0,60%
Maracujá kg 3.520 R$ 1,20 R$ 4.224,00 0,53%
Abobora hibrida kg 9.302 R$ 0,43 R$ 3.999,68 0,50%
Açúcar mascavo kg 1.998 R$ 2,00 R$ 3.995,20 0,50%
Tomate kg 5.242 R$ 0,62 R$ 3.250,00 0,41%
Pão caseiro kg 972 R$ 3,00 R$ 2.917,20 0,37%
Quiabo kg 2.950 R$ 0,90 R$ 2.654,73 0,33%
Goiabada kg 1.121 R$ 2,23 R$ 2.499,99 0,31%
Banana prata kg 2.667 R$ 0,80 R$ 2.133,20 0,27%
Cebola kg 2.664 R$ 0,75 R$ 1.998,00 0,25%
Pimenta kg 239 R$ 5,50 R$ 1.314,50 0,16%
Cheiro verde kg 210 R$ 4,76 R$ 999,98 0,13%
Açafrão kg 277 R$ 3,00 R$ 829,98 0,10%
Melado kg 250 R$ 3,20 R$ 800,00 0,10%
Alho kg 208 R$ 2,50 R$ 520,75 0,07%
Salsinha kg 126 R$ 3,96 R$ 499,79 0,06%
Batata doce kg 833 R$ 0,57 R$ 475,00 0,06%
Alface kg 285 R$ 1,58 R$ 450,00 0,06%
Rabanete kg 832 R$ 0,50 R$ 416,00 0,05%
Beiju kg 150 R$ 2,00 R$ 300,00 0,04%
TOTAL - - - R$ 798.846,33 100%
Fonte: Próprio autor, com base nos projetos de CPR-Doação da ALFA e Jambreiro com a Conab
111
ANEXO C – MERCADO INSTITUCIONAL LOCAL DE ALIMENTOS EM
UNAÍ
ANEXO C1 – Alimentos comprados pela Secretaria Municipal de Educação de Unaí que
podem ser fornecidos pela agricultura familiar – Preços médios de 2007
Secretaria Municipal de Educação de Unaí
Descrição Unidade Quantidade Preço Unitário Valor Total Participação
Carne moída kg 18.000 R$ 4,40 R$ 79.200,00 12,30%
Leite tipo C litro 40.000 R$ 1,35 R$ 54.000,00 8,39%
Coxa de frango kg 16.500 R$ 2,90 R$ 47.850,00 7,43%
Peito de frango kg 12.000 R$ 3,95 R$ 47.400,00 7,36%
Leite em pó kg 5.300 R$ 6,70 R$ 35.510,00 5,52%
Arroz tipo 1 kg 28.000 R$ 1,25 R$ 35.000,00 5,44%
Batata doce kg 15.000 R$ 2,30 R$ 34.500,00 5,36%
Polpa de fruta kg 4.500 R$ 7,00 R$ 31.500,00 4,89%
Feijão tipo 1 kg 16.000 R$ 1,80 R$ 28.800,00 4,47%
Tempero kg 5.000 R$ 4,90 R$ 24.500,00 3,81%
Cenoura kg 15.000 R$ 1,40 R$ 21.000,00 3,26%
Chuchu kg 10.000 R$ 1,99 R$ 19.900,00 3,09%
Biscoito de coco kg 5.000 R$ 3,29 R$ 16.450,00 2,56%
Banana kg 9.000 R$ 1,75 R$ 15.750,00 2,45%
Canjica kg 10.000 R$ 1,50 R$ 15.000,00 2,33%
Inhame kg 8.000 R$ 1,80 R$ 14.400,00 2,24%
Laranja kg 10.000 R$ 1,25 R$ 12.500,00 1,94%
Beterraba kg 5.000 R$ 2,45 R$ 12.250,00 1,90%
Ovo dúzia 6.000 R$ 2,00 R$ 12.000,00 1,86%
Repolho kg 10.000 R$ 1,20 R$ 12.000,00 1,86%
Batata kg 7.000 R$ 1,70 R$ 11.900,00 1,85%
Cará kg 6.000 R$ 1,90 R$ 11.400,00 1,77%
Mamão kg 6.000 R$ 1,90 R$ 11.400,00 1,77%
Alho kg 1.200 R$ 7,00 R$ 8.400,00 1,30%
Cebola kg 6.000 R$ 1,22 R$ 7.320,00 1,14%
Abóbora kg 5.000 R$ 1,17 R$ 5.850,00 0,91%
Far. de mandioca kg 2.500 R$ 2,00 R$ 5.000,00 0,78%
Milho verde espiga 15.000 R$ 0,30 R$ 4.500,00 0,70%
Fubá kg 3.000 R$ 1,20 R$ 3.600,00 0,56%
Iogurte litro 1.500 R$ 2,00 R$ 3.000,00 0,47%
TOTAL - - - R$ 643.680,00 100%
Fonte: Próprio autor, com base nas ordens de licitação da Secretaria de Educação de Unaí
112
ANEXO C2 – Alimentos comprados pela Secretaria Municipal de Saúde de Unaí que
podem ser fornecidos pela agricultura familiar – Preços médios de 2007
Secretaria Municipal de Saúde de Unaí
Descrição Unidade Quantidade Preço Unitário Valor Total Participação
Coxa de frango kg 8.500 R$ 3,36 R$ 28.560,00 9,43%
Carne - acém kg 3.900 R$ 6,50 R$ 25.350,00 8,37%
Frango cong kg 8.000 R$ 2,96 R$ 23.680,00 7,82%
Carne - paleta kg 3.150 R$ 6,50 R$ 20.475,00 6,76%
Carne - contra filé
kg 2.440 R$ 8,30 R$ 20.252,00 6,69%
Carne moída kg 3.050 R$ 5,40 R$ 16.470,00 5,44%
Carne - lagarto kg 2.150 R$ 7,40 R$ 15.910,00 5,25%
Arroz kg 10.000 R$ 1,15 R$ 11.500,00 3,80%
Café fardo 5 kg 750 R$ 11,32 R$ 8.490,00 2,80%
Quiabo kg 4.000 R$ 1,70 R$ 6.800,00 2,24%
Feijão kg 5.400 R$ 1,15 R$ 6.210,00 2,05%
Leite tipo C litro 4.000 R$ 1,54 R$ 6.160,00 2,03%
Filé de peixe kg 500 R$ 12,29 R$ 6.145,00 2,03%
Suco em garrafa 200 ml 3.000 R$ 1,87 R$ 5.610,00 1,85%
Carne - fígado kg 1.000 R$ 5,50 R$ 5.500,00 1,82%
Couve flor kg 2.500 R$ 2,00 R$ 5.000,00 1,65%
Peito de frango c/
osso kg 1.200 R$ 3,88 R$ 4.656,00 1,54%
Tomate extra kg 3.600 R$ 1,29 R$ 4.644,00 1,53%
Beterraba kg 4.000 R$ 0,99 R$ 3.960,00 1,31%
Poncã kg 2.100 R$ 1,79 R$ 3.759,00 1,24%
Brocolis kg 1.200 R$ 2,95 R$ 3.540,00 1,17%
Banana prata kg 5.000 R$ 0,70 R$ 3.500,00 1,16%
Cará kg 3.500 R$ 0,99 R$ 3.465,00 1,14%
Melão kg 2.400 R$ 1,40 R$ 3.360,00 1,11%
Abacaxi kg 3.000 R$ 1,10 R$ 3.300,00 1,09%
Vagem amer. kg 2.000 R$ 1,59 R$ 3.180,00 1,05%
Abobrinha kg 3.500 R$ 0,90 R$ 3.150,00 1,04%
Chuchu kg 4.000 R$ 0,78 R$ 3.120,00 1,03%
Mamão kg 2.400 R$ 1,20 R$ 2.880,00 0,95%
Batata inglesa kg 4.000 R$ 0,70 R$ 2.800,00 0,92%
Leite em pó kg 400 R$ 6,85 R$ 2.740,00 0,90%
Cenoura kg 3.000 R$ 0,90 R$ 2.700,00 0,89%
Doce banana kg 500 R$ 5,35 R$ 2.675,00 0,88%
Doce goiaba kg 500 R$ 5,24 R$ 2.620,00 0,86%
Cebola kg 2.250 R$ 1,08 R$ 2.430,00 0,80%
Doce leite pote 500 g 750 R$ 3,18 R$ 2.385,00 0,79%
Repolho kg 2.000 R$ 0,90 R$ 1.800,00 0,59%
Maracujá kg 1.000 R$ 1,70 R$ 1.700,00 0,56%
Queijo moz. kg 200 R$ 7,99 R$ 1.598,00 0,53%
Charque kg 200 R$ 7,98 R$ 1.596,00 0,53%
Leite em pó int. kg 250 R$ 6,38 R$ 1.595,00 0,53%
Carne - costela kg 500 R$ 2,99 R$ 1.495,00 0,49%
Abóbora cabutiá kg 2.400 R$ 0,59 R$ 1.416,00 0,47%
Queijo minas kg 200 R$ 6,95 R$ 1.390,00 0,46%
Alface pé 2.000 R$ 0,65 R$ 1.300,00 0,43%
Melancia kg 2.400 R$ 0,50 R$ 1.200,00 0,40%
Açafrão garrafa 150 R$ 6,98 R$ 1.047,00 0,35%
Polvilho doce kg 400 R$ 2,49 R$ 996,00 0,33%
Fubá kg 400 R$ 2,48 R$ 992,00 0,33%
Continua na página seguinte
113
Continuação da tabela – ANEXO C2
Couve molho 1.000 R$ 0,95 R$ 950,00 0,31%
Ovos dúzia 400 R$ 2,25 R$ 900,00 0,30%
Pimentão kg 500 R$ 1,70 R$ 850,00 0,28%
Pepino japonês kg 1.000 R$ 0,75 R$ 750,00 0,25%
Acelga pé 400 R$ 1,50 R$ 600,00 0,20%
Alho kg 130 R$ 4,47 R$ 581,10 0,19%
Milho verde lata 350 g 500 R$ 1,08 R$ 540,00 0,18%
Far. de mandica kg 500 R$ 1,05 R$ 525,00 0,17%
Mandioca kg 750 R$ 0,70 R$ 525,00 0,17%
Cebolinha maço 1.000 R$ 0,50 R$ 500,00 0,17%
Vinagre cx 40 R$ 10,58 R$ 423,20 0,14%
Água de coco 200ml 250 R$ 0,95 R$ 237,50 0,08%
Chá cx 100 R$ 1,87 R$ 187,00 0,06%
Maxixe kg 100 R$ 1,30 R$ 130,00 0,04%
TOTAL - - - R$ 302.928,80 100%
Fonte: Próprio autor, com base nas ordens de licitação da Secretaria de Saúde de Unaí
114
ANEXO C3 – Alimentos adquiridos via PAA/MDS no município de Unaí – Preços médios
de 2007
PAA/MDS Unaí
Descrição Unidade Quantidade Preço Unitário Valor Total Participação
Doce de leite kg 6.390 R$ 9,98 R$ 63.772,20 19,76%
Gergelim kg 2.976 R$ 15,00 R$ 44.640,00 13,83%
Rapadurinha kg 6.486 R$ 6,15 R$ 39.888,90 12,36%
Fubá kg 28.090 R$ 1,39 R$ 39.045,10 12,10%
Feijão kg 22.057 R$ 1,70 R$ 37.496,90 11,62%
Tempero kg 10.728 R$ 2,50 R$ 26.820,00 8,31%
Mandioca kg 16.518 R$ 0,73 R$ 12.058,14 3,74%
Abóbora kg 9.753 R$ 0,80 R$ 7.802,40 2,42%
Alface maço 12.816 R$ 0,55 R$ 7.048,80 2,18%
Banana kg 3.900 R$ 1,65 R$ 6.435,00 1,99%
Abobrinha kg 4.700 R$ 1,20 R$ 5.640,00 1,75%
Milho kg 5.607 R$ 1,00 R$ 5.607,00 1,74%
Cheiro verde maço 11.063 R$ 0,50 R$ 5.531,50 1,71%
Far. de mandioca kg 1.950 R$ 2,00 R$ 3.900,00 1,21%
Polvilho kg 1.257 R$ 3,00 R$ 3.771,00 1,17%
Quiabo kg 2.136 R$ 1,50 R$ 3.204,00 0,99%
Açafrão maço 210 R$ 10,00 R$ 2.100,00 0,65%
Couve maço 2.410 R$ 0,80 R$ 1.928,00 0,60%
Ovos dúzia 1.062 R$ 1,70 R$ 1.805,40 0,56%
Polpa kg 450 R$ 2,50 R$ 1.125,00 0,35%
Arroz kg 967 R$ 1,15 R$ 1.112,05 0,34%
Cenoura kg 1.050 R$ 0,95 R$ 997,50 0,31%
Melancia kg 750 R$ 0,50 R$ 375,00 0,12%
Beterraba kg 300 R$ 0,90 R$ 270,00 0,08%
Inhame kg 219 R$ 1,20 R$ 262,80 0,08%
Batata doce kg 93 R$ 1,10 R$ 102,30 0,03%
TOTAL - - - R$ 322.738,99 100%
Fonte: Próprio autor, com base no projeto de CDLAF da Prefeitura de Unaí
115
ANEXO C4 – Alimentos adquiridos via PAA/Conab no município de Unaí – Preços médios
de 2007
PAA/Conab Unaí
Descrição Unidade Quantidade Preço Unitário Valor Total Participação
Arroz kg 86.561 R$ 0,97 R$ 83.964,36 17,32%
Frango caipira kg 20.750 R$ 4,00 R$ 83.000,00 17,12%
Rapadurinha 25g und. 210.000 R$ 0,20 R$ 42.000,00 8,66%
Far. de mandioca kg 30.944 R$ 1,00 R$ 30.944,20 6,38%
Polpa de frutas kg 7.179 R$ 3,90 R$ 27.998,88 5,78%
Ovos caipira dz 10.800 R$ 2,50 R$ 27.000,00 5,57%
Canjica de milho kg 25.500 R$ 0,98 R$ 24.990,00 5,16%
Geléia mocotó unid. 30g 110.000 R$ 0,20 R$ 22.000,00 4,54%
Milho verde kg 18.000 R$ 1,00 R$ 18.000,00 3,71%
Cenoura kg 33.329 R$ 0,54 R$ 17.997,55 3,71%
Mel sachet kg 3.197 R$ 5,00 R$ 15.984,00 3,30%
Fuba de milho kg 19.404 R$ 0,72 R$ 13.970,88 2,88%
Couve kg 11.504 R$ 1,13 R$ 13.000,02 2,68%
Farinha de barú kg 863 R$ 15,00 R$ 12.948,00 2,67%
Feijão carioq. kg 7.999 R$ 1,50 R$ 11.999,20 2,48%
Tempero kg 7.096 R$ 1,55 R$ 10.999,12 2,27%
Abobora hibrida kg 18.603 R$ 0,43 R$ 7.999,36 1,65%
Açúcar mascavo kg 3.995 R$ 2,00 R$ 7.990,40 1,65%
Repolho kg 23.040 R$ 0,26 R$ 5.990,40 1,24%
Cebola kg 5.328 R$ 0,75 R$ 3.996,00 0,82%
Beterraba kg 2.984 R$ 0,67 R$ 1.999,28 0,41%
TOTAL - - - R$ 484.771,65 100%
Fonte: Próprio autor, com base no projeto de CPR-Doação da ALFA com a Conab
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