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Programa de Pós-Graduação em Geografia
Área de Concentração: Produção do Espaço Urbano
Linha de Pesquisa: Produção do Espaço Urbano
Geografia e Política de Assistência Social:
Territórios, escalas e representações cartográficas para
políticas públicas
.
PAULA VANESSA DE FARIA LINDO
Presidente Prudente, Abril de 2010.
Dissertação de Mestrado apresentada ao
Programa de Pós-Graduação em Geografia
da FCT/UNESP, sob orientação do Prof. Dr.
Everaldo Santos Melazzo, como requisito
parcial para obtenção do título de Mestre em
Geografia.
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Lindo, Paula Vanessa de Faria.
L724g Geografia e Política de Assistência Social : territórios, escalas e
representações gráficas entre políticas públicas / Paula Vanessa de
Faria Lindo. - Presidente Prudente : [s.n], 2010
xiv, 207 f. : il.
Dissertação (mestrado) - Universidade Estadual Paulista,
Faculdade de Ciências e Tecnologia
Orientador: Everaldo Santos Melazzo
Banca: Dirce Harue Ueno Koga, Raul Borges Guimarães
Inclui bibliografia
1. Territórios. 2. Escalas. 3. Representações Cartográficas. I.
Autor. II. Universidade Estadual Paulista. Faculdade de Ciências e
Tecnologia. III. Título.
CDD(18.ed.) 910
Ficha catalográfica elaborada pela Seção Técnica de Aquisição e Tratamento da Informação –
Serviço Técnico de Biblioteca e Documentação - UNESP, Câmpus de Presidente Prudente.
Geografia e Política de Assistência Social| i
Aos meus pais
José e Luzia,
Pela dedicação, participação, companheirismo, amizade, respeito, pelo que nos diferencia e
nos une.
Ao meu irmão
Fernando Lindo,
Que demonstra, a seu modo, o sentido de ser fraterno
.
À minha avó
Maria,
Que na simplicidade de seu cotidiano demonstra com sabedoria um modo de viver, de se
relacionar e ler o mundo em sua volta.
Aos meus tios Luizes,
Tio Totó e Tio Gijo,
Por nossas conversas sobre o fazer/viver acadêmico e sobre o futuro, por acreditarem na
minha dedicação e trabalho desses últimos oito anos que vivi em Presidente Prudente
.
Aos meu amigos
Igor e Régis
Pelo esforço e carinho de me ensinarem a me firmar no mundo, a ser mais confiante e feliz.
ii | Paula Lindo
Geografia e Política de Assistência Social| iii
Agradecimentos
Ao concluir mais essa fase da minha vida acadêmica, é chegado o momento de
demonstrar gratidão a todos que participaram de sua construção. É um prazer poder
agradecer a todas aquelas pessoas que, em diferentes momentos e lugares, contribuíram,
direta ou indiretamente, com a construção desse trabalho. Familiares, amigos, colegas de
trabalho e professores, cada um a sua maneira fazem parte desse processo de
aprendizagem o qual escolhi trilhar. Sou grata a todas elas e, de forma especial:
Aos meus pais pela minha formação enquanto pessoa, pela dedicação, pelo carinho e
apoio incondicional. Sem vocês tudo seria muito diferente, talvez não existisse Presidente
Prudente, esta dissertação, expectativas futuras, essa menina-mulher capaz de conquistar
mundos e mundos... Obrigada pela presença diária, por ouvir minhas histórias, choros,
conquistas, desafios. O resultado desse trabalho é nosso.
Ao Querido – meu amigo/irmão/companheiro, Igor Catalão – por estar sempre à
disposição para me ouvir, aconselhar, brigar, ajudar, ensinar. Agradeço também pelos
momentos riquíssimos de reflexão e discussão referentes às temáticas desta dissertação.
Ainda que tão longe, em terras francesas, fez o grande favor de ler, corrigir e observar
ideias e algumas lacunas desta versão final. Obrigada pela presença constante em todos os
assuntos que dizem respeito à minha vida.
Ao Mori – meu amigo Régis (Reginaldo José de Souza) – por dividir comigo as
inquietações e aflições do dia-a-dia acadêmico [rs], pelas gargalhadas, pelos planos, poemas,
festas e o bom humor inteligente/irônico. Obrigada por ser tão presente, compreensivo e
paciente. Agradeço também pela leitura detalhada de toda minha dissertação, as sugestões
e correções, sem você, principalmente na fase final, tudo teria sido muito mais complicado.
Ao meu AMIGO e parceiro desde o início da graduação (2002) Osi (Oséias
Martinuci), agradeço a hiper, mega paciência, por ouvir minhas angustias, histórias e por
sempre ser tão gentil e ter uma palavra de incentivo. Obrigada por seus conselhos. Você foi
muito importante para que esse dia acontecesse, principalmente porque, no “começo de
tudo”, me ajudou a superar algumas bobagens e a procurar o Everaldo como orientador.
Agradeço também pela parceria com os mapas e por dividir sonhos profissionais de um
futuro que a cada dia se aproxima mais.
iv | Paula Lindo
À M.A., ora Maria, ora Fia, ora Angélica (Maria Angélica de Oliveira), minha amiga
e/ou irmã mais nova? [rs], obrigada pelas conversas longuíssimas, pelo carinho, pelas
discussões acadêmicas na cozinha, bate-papo na sala, pseudocaminhadas no Parque do Povo
e ideias mirabolantes depois de uma taça de vinho. Obrigada pela companhia e ajuda nos
momentos finais dessa dissertação.
Ao Robe (Roberison Wittgenstein Dias da Silveira), amigo muito, muito especial.
Obrigada pela sua atenção, carinho e presença. Obrigada pelo incentivo, pelos
e-mails
com
palavras sempre tão duras e sinceras, e por de alguma forma sermos “tão presentes em
nossos imaginários como uma imagem ainda viva”. Você tem o dom de aparecer sempre no
momento certo. Obrigada!
Ao meu amigo Amador – Rafael Bispo –, sempre muito reflexivo em seus dizeres
“mera formalidade esse negócio de ter que escrever as ideias... ideias mudam e não
deveriam fixar-se em papéis” [rs]. Obrigada pelas conversas no MSN, pelas trocas
literárias e musicais, pelo seu jeito de ver o mundo. Mesmo tão, tão longe consegue estar
sempre presente.
À Leni, por ser uma pessoa tão encantadora, você é simplesmente inspiradora.
Obrigada por ter me recebido tão bem em Brasília.
Ao Meu Bem – Greg –, por dias descontraídos e leves, por nossas conversas ora
sérias, ora bem humoradas. Obrigada por me mostrar que podemos mudar e aprender novas
realidades, pela aprendizagem de uma relação e de que quase sempre vale a pena enfrentar
novos desafios.
À Trupe: Natasha, Valéria, Régis, Colegaaa (Antônio Bernardes), pelas noites de
gargalhadas e por deixarem alguns momentos mais leves e divertidos.
Aos amigos e colegas de longo tempo e aos recém-chegados que, de algum modo,
marcaram dias entre pesquisa, reunião discente, discussões calorosas e churrascos... meu
parceiro Caíto (Caio Augusto), Marcião (Márcio Catelan), Nelsinho, Natália, Camila Grosso,
Mauro, Joãzinho, Bruna, Da Ponta, Wagner Batella, Rafael Catão, Sônia Segatti, Kedma,
Priscilla e Xisto, Loboda, Jânio, Sobreira, Sampaio, Claudinha (Claudia Roma)...
À Cris (Donata Cristina), Rô (Rosana Cidecir) e Flavitcha (Flávia Paz), primeiro pelo
profissionalismo que se transformou em amizade e cuidados; cada uma a sua maneira, mas
sempre tão atenciosas, amigas e conselheiras. Vocês foram fundamentais nesses tempos,
Geografia e Política de Assistência Social| v
principalmente no de loucura [rs]. Obrigada por dividir momentos tão pessoais de nossas
vidas.
Agradeço meus tios, tias e primos que, na medida do possível, sempre estiveram
presentes e atentos a cada passo que eu dava. Um agradecimento especial à Vó Maria, por
ser tão generosa e atenciosa, sempre procurando compreender essa “tal” pesquisa e
rezando muito para que tudo desse certo [rs]. Obrigada por compreenderem a distância e
minha ausência.
Aos professores da FCT/UNESP que em algum momento marcaram minha vida
acadêmica e me inspiram a continuar essa caminhada:
- Professor Arthur Magon Whitacker, que me despertou os primeiros interesses pela
cartografia (2003). Também agradeço pela maneira atenciosa como me orientou na
graduação no momento de dúvidas e incertezas com a iniciação científica e pela experiência
no estágio de docência (2008).
- Professora Carminha, agradeço as aulas na graduação (2003, 2005), as observações no
colóquio (2007), o respeito durante as reuniões do Conselho da pós (2008), as palavras
gentis em diferentes momento e locais. Obrigada por ser um exemplo inspirador e pela
confiança em meus trabalhos de representações cartográficas.
- Professor Raul Borges Guimarães que, entre seminários, reuniões e bancas, demonstra
uma outra Geografia. Agradeço pelas contribuições e observações no exame de qualificação
(2009).
- Professor Luis Renato Pequeno, pelo olhar atento, detalhado e pelas contribuições no
momento do exame de qualificação (2009).
- Professores Thomaz e Bernardo pelo profissionalismo, e cada um a sua maneira por
demonstrar e me influenciar o pensar, fazer e ser geográfico, ao longo desses anos de
UNESP, seja em sala de aula ou nos “corredores acadêmicos”;
Ao Professor Sérgio Braz Magaldi, agradeço as conversas, sugestões, contribuição
para desenvolver a oficina nos CRASs, a disposição em ajudar com materiais, artigos e
interlocução com as assistentes sociais. Obrigada pelo carinho!
À atenção e disposição de todas as Assistentes e os Educadores Sociais de
Presidente Prudente durante os trabalhos desenvolvidos nos CRASs. A Secretaria Regina
Penati, Monica (rede criança) e Annemarie Górski.
vi | Paula Lindo
À atenção e ao trabalho da secretária da graduação Lúcia e das “meninas” e “menino”
da secretaria da pós-graduação: Márcia, Ivonete, Erynat, Giuliana, Cinthia e André.
Ao apoio da Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal de Nível Superior – CAPES
–, sem o qual não teria sido possível a dedicação dada à realização dessa Dissertação de
Mestrado.
Por último e não menos importante, não mesmo, agradeço ao Professor Everaldo
Santos Melazzo. Por ter aceito me orientar novamente [rs]. Obrigado pelas conversas
sempre tão ricas e empolgantes, pela disposição, por saber respeitar as minhas idéias, por
valorizar aquilo que eu tinha a oferecer. A cada conversa um novo aprendizado, um novo
despertar e, desse modo, nossa dissertação foi elaborada, modificada e trabalhada com
muita seriedade e aqui está. Muito obrigada pelo estímulo, pela confiança e por ser um
orientador tão presente.
Geografia e Política de Assistência Social| vii
Sumário
Índice
viii
Índice de Gráficos
ix
Índice de Quadros
x
Índice de Mapas
x
Índice de Figuras
xii
Lista de Siglas
xiii
Resumo
xv
Introdução 01
Capítulo 1 – Das Desigualdades a Exclusão Social: um percurso inicial entre
territórios e escalas
13
Capítulo 2 – Políticas Públicas e Política de Assistência Social 43
Capítulo 3 – Os Territórios da Assistência Social na Escala Local 69
Capítulo 4 – Em Busca dos Territórios da Geografia nas Políticas de
Assistência Social
110
Considerações Finais 173
Bibliografia 179
viii | Paula Lindo
Índice
Introdução 01
Capítulo 1 – Das Desigualdades a Exclusão Social: um percurso inicial
entre territórios e escalas
13
1.1 – Desigualdades na escala nacional 14
1.2 – As desigualdades na escala local: um exemplo 32
Capítulo 2 – Políticas Públicas e Política de Assistência Social 43
2.1 – Política pública: elaborando conceitos 44
2.2- A política de assistência social: a construção de direitos e seus novos
desafios
53
Capítulo 3 – Os Territórios da Assistência Social na Escala Local 69
3.1 – Alguns aspectos da história da assistência social em Presidente
Prudente
70
3.2 – Reconhecendo o território de atuação dos centros de referência de
assistência social
82
Capítulo 4 – Em Busca dos Territórios da Geografia nas Políticas de
Assistência Social
110
4.1 – Retomando o conceito de Território 112
4.2 – Ensaios de uma cartografia para ação 123
4.3 – O território de atuação do CRAS 162
Considerações Finais 173
Bibliografia 179
Geografia e Política de Assistência Social| ix
Índice de Gráfico
Gráfico 1 – Brasil: Índice de Gini, 2001 a 2008 14
Gráfico 2 – Índice de Desenvolvimento Humano Mundial, 2007 16
Gráfico 3 – Brasil: Índice de Desenvolvimento Humano, 2005 19
Gráfico 4 – Brasil: Distribuição percentual de rendimento mensal domiciliar
per capita
em domicílios particulares
20
Gráfico 5 – Brasil: Domicílios particulares permanentes urbanos, com serviços
de saneamento
22
Gráfico 6 - Brasil: Pessoas com 15 anos ou mais de idade, analfabetas por
classe de rendimento mensal
per capita
23
Gráfico 7 – Quantidade de CRAS e Municípios no Brasil e nas respectivas
Regiões
67
Gráfico 8 – Quantidade de CRAS e Municípios na Região Norte 67
Gráfico 9 - Quantidade de CRAS e Municípios na Região Nordeste 67
Gráfico 10 – Quantidade de CRAS e Municípios na Região Sudeste 67
Gráfico 11 - Quantidade de CRAS e Municípios na Região Sul 67
Gráfico 12 - Quantidade de CRAS e Municípios na Região Centro-Oeste 67
Gráfico 13 - Presidente Prudente: Porcentagem das variáveis que compõem o
Indicador de Vulnerabilidade da Família, 2008
129
Gráfico 14 – Presidente Prudente: Porcentagem das variáveis que compõem o
Indicador de Acesso ao Conhecimento, 2008
132
Gráfico 15 - Presidente Prudente: Porcentagem das variáveis que compõem o
Indicador de Acesso ao Trabalho, 2008
138
Gráfico 16- Presidente Prudente: Porcentagem das variáveis que compõem o
Indicador de Disponibilidade de Recursos, 2008
143
Gráfico 17 - Presidente Prudente: Porcentagem das variáveis que compõem o
Indicador de Desenvolvimento Infantil, 2008
149
x | Paula Lindo
Gráfico 18– Presidente Prudente; Variáveis que compõem o Indicador de
Condições Habitacionais, 2008
155
Gráfico 19 – Índice de Desenvolvimento da Família dos CRAS de Presidente
Prudente
161
Índice de Quadros
Quadro 1 – Variáveis básicas do IDH – Renda, Educação e Longevidade 17
Quadro 2 - Características Principais da Cidadania e das Políticas Públicas no
Brasil
54
Quadro 3 - Descrição das atividades da Oficina de Trabalho realizada nos
CRAS de Presidente Prudente (abril/agosto 2009)
88
Quadro 4 – Variáveis que compõem o Indicador de Vulnerabilidade das
Famílias
128
Quadro 5 – Variáveis que compõem o Indicador Acesso ao Conhecimento 132
Quadro 6 – Variáveis que compõem o Indicador de Acesso ao Trabalho 137
Quadro 7 - Variáveis que compõem o Indicador de Disponibilidade de
Recursos
142
Quadro 8 - Variáveis que compõem o indicador de desenvolvimento infantil 148
Quadro 9 - Variáveis que compõem o Indicador de Condições Habitacionais 154
Índice de Mapas
Mapa 1 – Brasil: Índice de Exclusão Social, 2000 26
Mapa 2 – São Paulo: Índice de Exclusão Social, 2000 27
Mapa 3 – Presidente Prudente: Exclusão/Inclusão Social 33/39
Mapa 4 – Presidente Prudente - 2000: Exclusão Social. Metodologia:
quartil
37
Mapa 5 – Presidente Prudente - SP - Brasil: O território usado pela
população residente em áreas de exclusão social
38
Geografia e Política de Assistência Social| xi
Mapa 6 – Presidente Prudente: Fluxos estabelecidos a partir das áreas de
exclusão social
39
Mapa 7 – Presidente Prudente: Localização das famílias no cadastro do
IDF, 2008
39/
126
Mapa 8 – Presidente Prudente: Identificação e localização de projetos e
convênios com a SAS, 1999
79
Mapa 9 - Presidente Prudente: Identificação e localização de Núcleos de
Promoção Social, 1999
80
Mapa 10 – Presidente Prudente: Localização dos CRASs em 2009 87
Mapa 11 – Área de atuação do CRAS Nochete, 2009 93
Mapa 12 – Presidente Prudente: Localização do CRAS Nochete 93
Mapa 13 – Área a de Atuação do CRAS Morada do SOL 95
Mapa 14 - Presidente Prudente: Localização do CRAS Morada do Sol 95
Mapa 15 - “Concentração por Projeto” - Área de atuação do CRAS
Cambuci, 2009
97
Mapa 16 - Presidente Prudente. Localização do CRAS Cambuci 97
Mapa 17 - “O território e seus elementos” - Área de atuação do CRAS
Cambuci, 2009
98
Mapa 18 - Área de atuação do CRAS Augusto de Paula, 2009 101
Mapa 19– Presidente Prudente: Localização do CRAS Augusto de Paula 101
Mapa 20 - Área de atuação do CRAS Vila Iti, 2009 103
Mapa 21 – Presidente Prudente: Localização do CRAS Vila Iti 103
Mapa 22 – Segundo mapa da Área de atuação do CRAS Vila Iti, 2009 105
Mapa 23 - Área de atuação do CRAS Pq. Alexandrina, 2009 107
Mapa 24 - Presidente Prudente: Localização do CRAS Parque Alexandrina 107
Mapa 25 – Área de atuação do CRAS Cambuci e sobreposição dos IDF
2009
117
xii | Paula Lindo
Mapa 26 – Presidente Prudente: Índice de Vulnerabilidade 131
Mapa 27– Presidente Prudente: Índice de Acesso ao Conhecimento 136
Mapa 28 – Presidente Prudente: Índice de Acesso ao Trabalho 141
Mapa 29 – Presidente Prudente: Índice de Disponibilidade de Recursos 147
Mapa 30 – Presidente Prudente: Índice de Desenvolvimento Infantil 153
Mapa 31– Presidente Prudente: Índice de Condições Habitacionais 159
Mapa 32 – Morada do Sol: Índice de Desenvolvimento da Família, 2008 173
Índice de Figuras
Figura 1 – Presidente Prudente: modelo dos setores censitários, 2007 04
Figura 2 – Modelo 1 05
Figura 3 – Modelo 2 05
Figura 4 – Modelo 3 05
Figura 5 – Modelo 4 05
Figura 6 – Presidente Prudente: Representação Gráfica de Informações
Geográficas, 2008
07
Figura 7- Presidente Prudente: Variáveis que compõem o Indicador de
Vulnerabilidade da Família, 2008
129
Figura 8 – Presidente Prudente: Variáveis que compõem o Indicador de
Acesso ao Conhecimento, 2008
133
Figura 9 – Presidente Prudente: Variáveis que compõem o Indicador de
Acesso ao Trabalho, 2008
139
Figura 10 – Presidente Prudente: Variáveis que compõem o Indicador de
Disponibilidade de Recursos, 2008
145
Figura 11 – Presidente Prudente: Variáveis que compõem o Indicador de
Desenvolvimento Infantil, 2008
151
Figura 12 – Presidente Prudente: Variáveis que compõem o Indicador de
Geografia e Política de Assistência Social| xiii
Condições Habitacionais, 2008 157
Figura 13 – Jardim Morada do Sol: Fotografias, 2010 165
Lista de Siglas
AGB = Associação dos Geógrafos Brasileiros
CEMESPP = Centro de Estudo e Mapeamento da Exclusão Social para Políticas
Públicas
CEPAL = Comissão Econômica para América Latina e Caribe
CLT = Consolidação das Leis do Trabalho
CNAS = Conselho Nacional de Assistência Social
CRAM = Centro de Referência de Atendimento a Mulher Vítima de Violência
CRAS = Centro de Referência de Assistência Social
CREAS = Centro de Referência Especializado de Assistência Social
DF = Distrito Federal
DHN = Diretoria Hidrográfica de Navegação
ENG = Encontro Nacional de Geógrafos Brasileiros
FHC = Fernando Henrique Cardoso
FMI = Fundo Monetário Internacional
IAPs = Institutos de Aposentadorias e Pensões
IBGE = Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
IDH = Índice de Desenvolvimento Humano
IHGB = Instituto Histórico e Geográfico Brasileiro
IPEA = Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada
LOAS = Lei Orgânica de Assistência Social
MDS = Ministério de Desenvolvimento Social e Combate à Fome
NAE = Núcleo de Assuntos Estratégicos
NOP = Norma Operacional Básica
OIT = Organização Internacional do Trabalho
xiv | Paula Lindo
PETI = Programa de Erradicação do Trabalho Infantil
PNAS = Política Nacional de Assistência Social
PNAD = Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios
PNUD = Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento
PAIF = Programa de Atenção Integral à Família
PSB = Proteção Social Básica
PSE = Proteção Social Especial
SAS = Secretaria de Assistência Social
SEADE = Fundação Sistema Estadual de Análise de Dados
SGRJ = Sociedade de Geografia do Rio de Janeiro
SIG = Sistemas de Informação Geográfica
SUAS = Sistema Único de Assistência Social
SIMESPP = Sistema de Informação e Mapeamento da Exclusão Social para Políticas
Públicas
UEM = Universidade Estadual de Maringá
UFRJ = Universidade Federal do Rio de Janeiro
UNESP = Universidade Estadual Paulista “Júlio de Mesquita Filho”
Geografia e Política de Assistência Social| xv
Resumo
Considerando que o Brasil ainda é um país que se caracteriza por suas desigualdades,
notadamente as desigualdades socioterritoriais, procuramos refletir e levantar questões
sobre o fenômeno de exclusão social e sua configuração territorial por meio de uma
interlocução com a Política de Assistência Social. A partir do estudo das desigualdades
sociais, nas diferentes escalas geográficas, vimos que sua análise pode ser potencializada
de acordo com a escolha e o uso adequado de conceitos como pobreza, vulnerabilidade
social, segregação socioespacial, exclusão, entre outros. Para a elaboração de políticas
públicas direcionadas à busca da equidade social, acreditamos que, na escala local, o mais
indicado seja o uso do conceito de exclusão, que pode ser melhor visualizado com a
sistematização de informações e suas respectivas representações cartográficas. Porém, a
localização pela localização não é suficiente para a eficácia deste instrumento. Daí a
necessidade de se elaborar representações capazes de gerar análises que contemplem
diferentes dinâmicas socioespaciais para embasar as ações territoriais dos agentes
responsáveis pela implementação de políticas públicas. As reflexões aqui apresentadas
foram suscitadas a partir das observações e trabalhos conjuntos com os agentes dos
Centros de Referências de Assistência Social de Presidente Prudente. As experiências
vivenciadas permitiram a percepção de que a Geografia, com suas ferramentas, suas
metodologias, seus conceitos e suas teorias, pode e deve se lançar ao campo das políticas
públicas, construindo-se como uma Geografia do devir, uma Geografia das possibilidades
históricas, uma Geografia que formule também a produção de novos territórios.
Palavras-chave: Políticas públicas; Exclusão social; Território; Escala geográfica;
Representações cartográficas; Geografia e Assistência Social
Geografia e Política de Assistência Social| 1
Introdução
Nas dimensões política, social, econômica e ambiental observamos problemas de
diversas ordens e magnitudes. Deparamo-nos com questões que nos levam a pensar e
repensar possíveis respostas e soluções para as injustiças que nos incomodam enquanto
cidadãos preocupados com o presente e o futuro. Na posição de pesquisadores, no âmbito
da ciência Geográfica, diante do imenso horizonte de possibilidades, colocamo-nos frente
ao desafio de compreender criticamente as desigualdades sociais em prol da justiça social.
Diante da realidade que vivemos não cabe questionar se essa temática é a favor ou
não geográfica. Concordamos com Monteiro (1998, p. 49) quando afirma que:
[...] é profundamente lamentável que geógrafos brasileiros ainda se dêem o
trabalho de inquirir sobre
o que é
a Geografia, qual o seu
objeto
e para que
serve.[...] já é mais que tempo de saber estas repostas [...]. Diante da
grande crise, e dos problemas que se levantam no presente, estou convicto
de que, antes de nos defrontarmos com um muro de limitações, ao contrário,
abre-se um imenso horizonte de possibilidades.
O autor menciona que seremos favorecidos pela necessidade crescente da prática
interdisciplinar, uma consequência lógica do novo conhecimento, necessariamente em
conjunto e pelo aprimoramento da forma de comunicação
(Monteiro, p. 49-53, 1998).
Neste estudo, “entre velhos caminhos e novas trilhas”, o leitor perceberá nossos
esforços em lidar com a problemática relacionada à exclusão social e às políticas públicas.
Procuraremos refletir e levantar questões sobre os processos de exclusão e sua
configuração territorial por meio de uma interlocução com a Política de Assistência Social.
Como em qualquer pesquisa há uma trajetória de execução do trabalho, que passa
por diferentes fases, como a aproximação à temática, escolha do objeto, o desenvolvimento
da pesquisa, a transformação e a redefinição dos objetivos de pesquisa etc. e gostaríamos
de compartilhar com o leitor parte desse percurso.
O objetivo geral do projeto de pesquisa, em 2007, era conhecer e assimilar técnicas
e metodologias de produção de formas de representação gráfica e cartográfica,
associando-as com as categorias geográficas, para elaborar novos tipos de representação,
de maneira a revelar suas potencialidades para a elaboração de políticas públicas. O
objetivo foi mudando com o desenvolvimento da pesquisa, muitos elementos foram tomando
novos formatos. Novas questões apareceram e outras, presentes no início, foram assumindo
2 | Paula Lindo
novos contornos. O processo percorrido foi transformando-se pouco a pouco devido ao
nosso amadurecimento teórico e metodológico, próprio e necessário em um trabalho desta
natureza.
Todavia, nota-se que três grandes temas permaneceram em nossas discussões:
1) a permanente problematização das representações cartográficas quanto a sua
produção e análise, a busca de metodologias e técnicas para a elaboração de mapas e a
investigação, tanto histórica quanto mais recente, de propostas de representação.
2) o aprofundamento da discussão e da análise de categorias geográficas, aquelas
próprias do “saber e do fazer geográfico”, que se constituem em bases para a formulação
de uma maneira de pensar o mundo em sua tradução espacial; e por fim,
3) a política pública, tomada aqui a partir de um posicionamento que extrapola a
visão acadêmica e que penetra o campo da ação, nas dimensões sociais e coletivas de uma
constante busca pela mudança, pela transformação, pelo enfrentamento de processos,
situações e fenômenos que, a princípio, pedem seu enfretamento dados os desafios das
distintas dimensões das desigualdades no Brasil.
Todos esses temas foram problematizados a partir do conceito de exclusão social. A
exclusão como um processo complexo e multidimensional que envolve dimensões materiais,
políticas, relacionais e subjetivas, além de ser relacional e multiescalar. Um conceito
norteador para a leitura das desigualdades e para a elaboração de políticas públicas.
A grande questão, alvo de discussão por muito tempo do processo de elaboração da
dissertação, foi como abordá-los, aproximando temas que aparentemente pareciam tão
distantes. Optamos, então, por seguir dois parâmetros, seja para a investigação, seja para
análise de seus resultados:
i) orientar-nos pela necessidade de geração de um conhecimento que colocasse à
Geografia o desafio da intervenção. Ou seja, com suas ferramentas, suas metodologias,
seus conceitos e suas teorias, essa ciência pode e deve se lançar no campo das políticas
públicas, construindo-se como uma geografia do devir, uma geografia das possibilidades
históricas, uma geografia que formule também a produção de novos territórios;
ii) conduzir a pesquisa a partir de uma unidade metodológica, no qual conceitos se
integrassem a um corpo teórico e procedimentos metodológicos coerentes.
Geografia e Política de Assistência Social| 3
Ao iniciar o desenvolvimento do projeto decidimos que nosso recorte territorial
seria Presidente Prudente-SP, já que queríamos assimilar novas técnicas e metodologias de
produção de formas de representação gráfica e cartográfica e o CEMESPP já tinha um
acúmulo de conhecimentos e produtos cartográficos elaborados ao longo de vários
trabalhos (monografias, dissertações, teses, artigos). Seria importante analisar
criticamente as técnicas e metodologias de produção cartográfica, em seu contexto geral.
Então a base cartográfica de análise passou ser o mapa de inclusão/exclusão social de
Presidente Prudente. A ideia era compreender as categorias geográficas e associá-las às
novas formas de representar, por exemplo como os modelos
1
elaborados com a técnica
desenvolvida pelo geógrafo francês Brunet. Théry (2004) afirma que a modelização
detecta as estruturas elementares do espaço e reconstrói as lógicas de sua constituição.
Trata-se de um processo dedutivo de análise e síntese que representa as estruturas
elementares – mais enfáticas – do espaço. Apresenta, além das localizações, as
configurações espaciais, as interações e as combinações de objetos e ações, representando
uma abordagem simplificada
2
do espaço geográfico. Para chegar a um modelo, Brunet
recomenda o uso do método coremático, sendo este considerado como o elemento básico
que permite a leitura da organização do território.
A partir da modelização e de trabalho de campo na cidade de Presidente Prudente,
observaríamos e registraríamos, através de fotografias, as diferenças e particularidades
de algumas “áreas” de exclusão/inclusão social, como um modo de qualificar as formas de
representação.
Na tentativa de buscar novas formas de representação para contribuir com o avanço
metodológico do nosso grupo de pesquisa, começamos nossas leituras e experimentações
com a metodologia de representação de Brunet, a coremática, que segundo Thery (2009)
resultaria em uma abordagem pós-cartográfica.
Durante meses, a ideia central era buscar representações que fossem capazes de
ir além do estático, das áreas e dos pontos, para que os mapas fossem uma ferramenta que
possibilitasse ao seu leitor visualizar mudanças e ser capaz de buscar alterações e, por que
1
Os modelos entram na Geografia de modo marcante durante as décadas de 1960 e 1970 com o ápice da Geografia Quantitativa.
Na década de 1980, surge a primeira formulação teórica com a publicação do artigo “La composition des modèles dans l’analyse
spatiale” de Roger Brunet. Segundo Théry (2009), a modelização gráfica é um método inovador de análise regional, desenvolvido
nos anos 1980 e 1990 por um grupo de geógrafos franceses, reunidos por Brunet no Groupemente d’Intérêt Public (GIP) Reclus.
2
Entendemos a palavra “simplificada” como aquilo que é elementar, não apresentando qualquer dúvida para sua compreensão;
que é composto por elementos básicos.
4 | Paula Lindo
não, transformações do real. Buscávamos superar a forma de representar o mapa de
exclusão/inclusão social de Presidente Prudente devido a alguns problemas de leitura
referentes ao modo de implementação zonal de setores censitários, à questão das cores e
por se tratar, a nosso ver, de uma representação estática cujo papel é representar a
dinâmica do fenômeno de exclusão social.
Diante dos pontos colocados e após leituras e muita discussão em torno da
modelização gráfica, obtivemos os primeiros resultados:
Representação dos Setores Censitários: com base no
mapa de Presidente Prudente, dividido por setores
censitários, simplificamos o recorte territorial da cidade e
desenhamos um modelo gráfico dividido em 234 partes iguais.
Neste modelo os setores censitários são considerados do
mesmo tamanho. O objetivo desta representação é
apresentar o fenômeno de inclusão/exclusão social sem a
distorção que ocorre no mapa, devido à diferença de tamanho
dos setores censitários (figura 1) ao lado.
A partir do resultado gráfico, referente à figura 1, julgamos que esta
“representação proporcional” fornece uma leitura rápida e objetiva da proporção de um
dado fenômeno em relação ao todo, construímos as demais sínteses para cada mapa que
compõem o mapa síntese de exclusão/inclusão social. Lembramos que este mapa é a síntese
dos indicadores ambientais, educacionais, econômicos e demográficos, que distinguem,
diferenciam e revelam as desigualdades na cidade de Presidente Prudente.
Continuamos então avançando nas tentativas de modelizar. Nossa busca por outras
formas de representação gráfica resultou nos modelos seguintes (figura 2 a 5). O primeiro
passo foi geometrizar a cidade de Presidente Prudente em um retângulo e localizar a área
central da cidade (figura 2). Em seguida, localizamos as principais vias, como avenidas,
rodovias e linha férrea (figura 3). Em um terceiro momento, dividimos o retângulo em 234
partes (figura 4), número correspondente ao de setores censitários, com o objetivo de
obter a proporção da variável visual de intensidade. Finalmente obtivemos a figura 5 como
resultado da simplificação e modelização do fenômeno de exclusão/inclusão social.
Figura
1
–
Presidente
Prudente: modelo dos
setores censitários, 2007.
Geografia e Política de Assistência Social| 5
O exemplo apresentado foi uma forma simplificada de compreender os fenômenos
geográficos de interesse. Dessa forma durante boa parte da pesquisa, utilizamos a
modelização para aplicar a mesma metodologia para o conjunto de mapas que compõem o
mapa de Inclusão/Exclusão Social. A seguir, na figura 6, pode-se ver o que anteriormente
chamávamos de Representação Gráfica de Informações Geográficas.
Figura 2 – Modelo 1 Figura 3 – Modelo 2
Figura 4 – Modelo 3
Figura 5 – Modelo 4
6 | Paula Lindo
Geografia e Política de Assistência Social| 7
Figura 6 – Presidente Prudente: Representação Gráfica de Informações Geográficas, 2008.
8 | Paula Lindo
Geografia e Política de Assistência Social| 9
A questão é que a partir dos mapas de indicadores sociais e utilizando a técnica de
modelização, localizamos apenas estruturas como eixos viários e algumas centralidades, porém
não identificamos as estruturas essenciais do território como as combinações de objetos e
ações. As representações não foram elaboradas de modo a formar uma gramática do
território, ou seja, não fomos capazes de elaborar uma coremática a partir do trabalho que
desenvolvemos. Entretanto, a nosso ver, o esforço foi válido por vários motivos, entre eles
cabe destacar dois: primeiro, o aprendizado devido ao intenso contato e o tempo que nos
debruçamos aos estudos da modelização gráfica e, segundo a conclusão que o modelo é um
ótimo instrumento de comparação entre regiões, mas não suficiente para alcançar os objetivos
que buscávamos. Chegamos, pois, à conclusão que, para apreendermos os territórios vividos e
uma cartografia para ação, o caminho deveria ser outro.
A busca de respostas levou-nos a discutir a desigualdade social e a política pública.
Logo, outros temas como a assistência social, o conceito de política pública, as potencialidades
de conceitos e instrumentos geográficos etc. foram se posicionando e tomando forma na
pesquisa.
Inicialmente, partimos do enfoque mais abrangente sobre as desigualdades sociais e
seus desdobramentos na escala nacional, iniciando uma mudança da escala cartográfica para a
escala geográfica. Os motivos que nos levaram a essa abordagem inicial se relacionaram à
necessidade de melhor compreender as possibilidades e os limites do tratamento da questão
da desigualdade, que é um assunto abrangente por excelência e, em certas situações,
banalizado: pela maneira simplista com que é abordado pela mídia, com relativa “naturalidade”
pelo senso comum e, inclusive, por pesquisadores.
Diante desse fato, buscamos dados e informações (seja comparando o Brasil com
outros países do mundo, seja uma comparação inter-regional) que possibilitaram melhor
visualizar a concretude e a disposição espacial do fenômeno da desigualdade social brasileira.
Essa abordagem foi importante pelo seguinte motivo: com um panorama geral sobre o
fenômeno, percebemos a necessidade de estudá-lo a partir da escala geográfica do local para
melhor apreender a complexidade da desigualdade social (e da exclusão social) a fim de
buscar elementos capazes de potencializar a elaboração de políticas públicas.
Nesse momento, aproximamo-nos da discussão das políticas públicas, pois para
conseguir resultados e garantir os direitos dos cidadãos, o Estado precisa desenvolver ações e
10 | Paula Lindo
atuar em diferentes áreas, tais como educação, saúde, meio ambiente, social, planejamento
urbano, entre outros. Sendo assim, escolhemos nos aprofundar nos estudos das Políticas de
Assistência Social, visto que elas contaram com a inserção da noção de território no
momento em que o Plano Nacional da área foi reformulado, revelando desta forma, as
possíveis interfaces entre elas e a Geografia.
Então, buscamos compreender a política de assistência social, o que nos levou a estudar
a categoria território na Geografia e verificar o sentido de território utilizado pelas
assistentes sociais. Ao entrar nessas discussões, mudamos a maneira de enxergar os
problemas que envolviam o objeto de estudo e tal mudança nos fez retomar as discussões em
torno da cartografia, mas não qualquer cartografia e sim uma cartografia que incitasse a ação.
Qual tipo de ação? Aquelas das políticas públicas, ações capazes de enfrentar desigualdades
ou, mais especificamente, os processos de exclusão social.
Porém, pudemos perceber que a ação e as políticas públicas não são obras de um único
agente e sequer dependem apenas do técnico que pretende elaborá-la e/ou implementá-la. A
partir de leituras, reflexões e contato direto com agentes públicos, descobrimos a
multiplicidade dos conflitos inerentes às políticas públicas. Entre várias possibilidades
optamos em nos aproximar das ações dos agentes locais da assistência social, ou melhor, dos
agentes responsáveis pelos territórios dos Centros de Referência de Assistência Social
(CRASs) de Presidente Prudente, visto que naquele momento estávamos direcionando nosso
interesse para a ação dos agentes que implementam a política na escala local. Essa
aproximação resultou em experiências valiosas: identificamos a importância do papel social
dos agentes; reconhecemos os territórios de atuação dos CRASs; demonstramos a importância
de conceber o território de acordo com os princípios da Geografia e, aprendemos que o
território e suas respectivas representações podem e devem ser interpretados de múltiplas
maneiras e estas, quando somadas, possibilitam a potencialização da ação.
Diante desse quadro geral procuramos responder se a atuação dos geógrafos a partir
de seus elementos teórico-metodológicos e instrumentais podem contribuir com todas as
fases da política de Assistência Social (formulação, implementação e avaliação).
Para enfrentarmos os desafios propostos realizamos, além das leituras sobre os temas
ligados a pesquisa, oficinas com assistentes e educadores sociais atuantes nos CRASs de
Presidente Prudente, com o intuito de reconhecer seus territórios de ação a partir de suas
Geografia e Política de Assistência Social| 11
perspectivas, por meio de elaboração de representações cartográficas; trabalhos de campo
em que reconhecemos os referidos territórios, entrevistas com agentes sociais que atuam ou
atuaram na Secretaria de Assistência Social de Presidente Prudente.
Nesse sentido, esta dissertação traz como objetivo principal contribuir com as
políticas públicas a partir da análise da política de assistência social, na escala nacional e local
e seus desdobramentos nos territórios vividos por meio de instrumentos teórico-
metodológicos da Geografia. Para tanto, dividimos a dissertação em quatro capítulos, como
veremos a seguir.
No primeiro capítulo - Da desigualdade à exclusão social: um percurso inicial entre
territórios e escalas –, apresentaremos dados referentes à distribuição espacial da
desigualdade em seus diferentes níveis escalares e discutimos conceitos como exclusão social
e escala geográfica bem como suas aplicações práticas nas diferentes formas de
representação cartográfica.
No segundo capítulo - Políticas Públicas e Política de Assistência Social –,
abordaremos algumas concepções de políticas públicas no intuito de encontrar um conceito
mais adequado para as análises a que nos propomos. Posteriormente, focaremos a política de
assistência social e sua influência territorial a partir dos debates relacionados às suas
principais transformações históricas e sua mudança paradigmática.
No capítulo 3 – Os Territórios da Assistência Social na Escala Local –, analisaremos
as formas pelas quais as diferentes propostas de assistência social se territorializam no
município de Presidente Prudente a partir da consideração das mudanças nas leis e nas
implementações destas ao longo do tempo. Também destacamos a importância da informação
socioterritorial para a política de assistência social, utilizando conceitos e instrumentos
geográficos para a representação do território.
No último capítulo - Em Busca dos Territórios da Geografia nas Políticas Públicas
de Assistência Social –, trataremos de aspectos ligados ao território entendido como síntese
das relações de poder. Visando a potencializar as políticas públicas e a compreensão
territorial, apresentaremos tentativas de produção e utilização de uma cartografia para a
ação, baseada nos dados relacionados ao Índice de Desenvolvimento da Família, de
abrangência municipal.
Esperamos que, nas páginas que seguem, consigamos expor aquilo a que nos propusemos.
12 | Paula Lindo
Geografia e Política de Assistência Social| 13
Capítulo 1 - Das Desigualdades a Exclusão social: um percurso inicial
entre territórios e escalas
O Brasil, apesar de sua relativa riqueza em termos de recursos naturais, de capacidade
de produção econômica e desenvolvimento tecnológico, ainda é um país que se caracteriza por
suas desigualdades, notadamente as desigualdades socioterritoriais. É possível enfrentar as
desigualdades desde que se consiga fazer com que os recursos e direitos cheguem a toda
população. De que maneira isso pode ser feito? Observamos que o relativamente alto Produto
Interno Bruto brasileiro e a sua boa posição no
ranking
da economia mundial, combinado com a
desigualdade de distribuição de renda, geram condições necessárias para a elaboração de
políticas públicas.
Com tais premissas em mente, dedicaremos este capítulo à apresentação de dados que
demonstram a distribuição espacial das desigualdades no Brasil em diferentes escalas, bem
como discutiremos alguns conceitos como exclusão social e escala geográfica, respectivamente
e a importância da representação gráfica como instrumento das políticas públicas de combate
das desigualdades.
Assim, ao longo do capítulo, caracterizaremos aquilo que tomamos por desigualdade
social e demonstraremos a importância a respeito do foco que é dado a este fenômeno. Este
pode ser analisado a partir de diferentes escalas geográficas (da nacional à local) e isso
automaticamente implica em uma mudança conceitual (da desigualdade à exclusão) para
compreendermos as dinâmicas territoriais.
Direcionaremos nossa reflexão para o caso específico de Presidente Prudente a partir
da análise crítica de metodologias de elaboração de representações cartográficas voltadas ao
entendimento da espacialização da exclusão social, buscando esclarecer o papel da cartografia
como instrumento capaz de auxiliar na compreensão das dinâmicas territoriais, bem como a
importância da participação dos geógrafos no processo de elaboração de políticas públicas por
meio de suas bases teórico-metodológicas com a finalidade de minimizar as desigualdades
sociais.
14 | Paula Lindo
1.1 – Desigualdades na escala nacional
A desigualdade social e os resultados de suas diferentes manifestações concretas e
historicamente determinadas como a pobreza, a miséria, a marginalidade e a exclusão social
3
marcam a história de muitos países e de milhões de pessoas há anos. Inseridas em um sistema
complexo, observamos as desigualdades nas formas e nos conteúdos particulares, cuja
inserção encontra-se no espaço geográfico, produto e produtor de relações sociais que se
expressam, dentre outras maneiras, através de fluxos de pessoas, mercadorias e informações.
Podemos averiguar as desigualdades sociais do Brasil, por exemplo, por meio de
pesquisas e de dados estatísticos tais como o Índice de Gini
4
. No quarto trimestre de 2007,
este índice foi de 0,503, segundo o levantamento do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada
(IPEA), vinculado ao Núcleo de Assuntos Estratégicos (NAE) da Presidência da República.
Ainda que estudos, como os realizados pelo IPEA, demonstrem que há uma redução
contínua e significativa da disparidade de renda dos brasileiros (gráfico 1) o país ainda
mantém a oitava posição no
ranking
dos mais desiguais do mundo, entre 124 nações para as
quais há dados disponíveis no Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD).
Ainda assim, a melhoria da distribuição de renda a partir de 2002 é significativa para os
padrões históricos.
3
Cada uma destas dimensões da desigualdade social possuem suas especificidades e definições de acordo com o enfoque analítico
que lhes é dado.
4
Índice de Gini: trata-se de um índice de desigualdade proposto por Corrado Gini em 1914, frequentemente utilizado para expressar o
grau de desigualdade de renda. Conceitualmente, o índice de Gini pode ser associado à chamada curva de Lorenz, que é definida pelo
conjunto de pontos que, a partir das rendas ordenadas de forma crescente, relacionam a proporção acumulada de pessoas e a
proporção acumulada da renda. O índice de Gini assume valores entre os limite teóricos de 0 (nenhuma desigualdade e máximo de 1
(desigualdade máxima). Para mais detalhes ver Rocha (2003, p. 34-35).
Gráfico 1– Brasil: Índice de Gini, 2001 a 2008
Fonte: adaptado IPEA, 2009.
Geografia e Política de Assistência Social| 15
O presidente do IPEA, Márcio Pochman (2008), afirma que, enquanto o índice não
chegar à meta de 0,45 o país ainda estará em uma situação de desigualdade extrema.
Poderíamos dizer que, ao alcançar esta meta, o Brasil se enquadraria no rol de países
desenvolvidos (cujos índices variam de 0 a 0,45). A nosso ver, esse objetivo só poderá se
concretizar caso haja grandes investimentos em políticas públicas redistributivas e na
qualificação dos agentes responsáveis e diretamente ligado a elas. Ainda segundo Pochman, a
previsão é de que o Índice chegue a 0,496 em 2009 e a 0,490 em 2010
5
.
Embora o Brasil – com 189,6 milhões de habitantes, segundo estimativas do IBGE para
2008 – esteja numa situação de significativa desigualdade social, seu produto interno bruto
chegou a 2,9 trilhões de dólares em 2008, de acordo com dados do IBGE em 2009. Segundo,
dados do Banco Mundial (2009), entre 210 países analisados, o Brasil ocupou em 2008 a nona
posição do
ranking
da economia mundial. Assim, ao estabelecermos um contraponto entre
essas informações e aquelas obtidas por meio do índice de Gini, verifica--se a má distribuição
de renda no país.
Outra maneira de perceber as desigualdades brasileiras é através do Índice de
Desenvolvimento Humano
6
(IDH) criado pelo Programa das Nações Unidas para o
Desenvolvimento (PNUD), originalmente proposto para medir a diferença entre países. O
Relatório de Desenvolvimento Humano
7
, divulgado em outubro de 2009 pelo Programa das
Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), demonstrou que o Brasil ocupou a 75ª posição
do
ranking
mundial de uma lista de 182 países e territórios, classificados de acordo com dados
relativos a 2007 (PNDU Brasil, 2009) e, em uma perspectiva comparada, alguns destes dados
podem observados a partir do gráfico 2, a seguir.
5
Para maiores detalhes sobre este assunto, consultar o site do Ipea, disponível em:
<http://www.ipea.gov.br/003/00301009.jsp?ttCD_CHAVE=5187>.
6
Índice de Desenvolvimento Humano (IDH): o IDH também varia entre 0 e 1; quanto mais perto do 1, maior o desenvolvimento
humano. O cálculo é feito pela média simples de três variáveis básicas: longevidade, educação e renda per capita.
Longevidade: indicador de tempo de vida, medida pela expectativa de vida ao nascer;
Educação: indicador de nível educacional, medido pela combinação da taxa de alfabetização de pessoas de 15 anos ou mais (com
peso 2) e da taxa bruta de matrículas nos três níveis de ensino (fundamental, médio e superior) em relação à população de 7 a 22 anos
de idade (com peso 1). Para regiões, estados e municípios do Brasil, usa-se a taxa de frequência;
Renda: indicador de renda, medido pelo PIB real per capita em dólares, segundo o critério de Paridade do Poder de Compra. Para
regiões, estados e municípios do Brasil, usa-se a renda familiar per capita.
7
“Este relatório foi idealizado pelo economista paquistanês Mahbub ul Haq (1934-1998) e contou com a colaboração do economista
Amartya Sen, sendo atualmente publicado em dezenas de idiomas e em mais de cem países” (COBO e SABÓIA, 2006, p.4).
16 | Paula Lindo
Gráfico 2 – Índice de Desenvolvimento Humano Mundial, 2007.
Fonte: PNUD, 2009.
(IDH)
Em 2009 o PNUD criou uma nova classificação que divide os países em quatro grupos:
1) Desenvolvimento humano muito elevado (IDH >= 0,900);
2) Desenvolvimento humano elevado (0,900 > IDH >= 0,800);
3) Desenvolvimento humano médio (0,800 > IDH >= 0,500);
4) Desenvolvimento humano baixo (IDH < 0,500)
Os dados do PNUD Brasil (2009) demonstram que os números recalculados para 2006
apontam que o IDH do Brasil era de 0,808. Em 2007, passou para 0,813. Assim, ficou em 75º,
logo acima de Bósnia-Herzegóvina (76º), Colômbia (77º), Peru (78º), Turquia (79º) e Equador
(80º) e logo abaixo de Granada (74º), Dominica (73º), Macedônia (72º), Rússia (71º) e Albânia
(70º).
Portanto o país se manteve entre os classificados como de “desenvolvimento humano
elevado” (IDH entre 0,800 e 0,899). Embora o IDH busque aferir o avanço de uma
determinada população não considerando somente a dimensão econômica, mas também outras
dimensões (tais como educação e longevidade) consideradas desejáveis e esperadas do
processo de desenvolvimento humano, observamos a partir de uma decomposição do IDH
(tabela 1) que o Brasil tem um subíndice de renda inferior ao da América Latina e à média
mundial. Em esperança de vida, supera a média global, mas não a latino-americana. E a
educação é a dimensão em que o Brasil mais se aproxima dos países considerados ricos e mais
se distancia da média mundial.
Geografia e Política de Assistência Social| 17
Quadro 1 – Variáveis básicas do IDH – Renda, Educação e Longevidade
IDH Renda IDH Educação IDH Longevidade
Brasil 0,761 0,891 0,787
América Latina 0,770 0,886 0,806
Mundo 0,768 0,784 0,708
Países de IDH elevado 0,807 0,902 0,790
Mas podemos analisar esses dados a partir de outros enfoques, escalas e perspectivas.
Por exemplo, ainda que a educação não seja nosso foco de estudo, sabemos que ela não é
satisfatória no Brasil, principalmente em algumas das cinco grandes regiões do país, como
veremos posteriormente. Devemos estar atentos paras as generalizações dos dados devido à
homogeneização da informação.
A cada escala de análise uma face do processo será mais ou menos evidenciada.
Podemos exemplificar essa afirmação com as informações de desigualdades em diferentes
escalas. Vejamos: segundo as informações aqui apresentadas, referentes ao Índice de Gini, ao
IDH e ao
ranking
da economia mundial, temos uma noção da posição do Brasil em relação ao
mundo. Mas esses dados, a nosso ver, são apenas para fins de comparabilidade. Para tomarmos
conhecimento sobre a realidade das desigualdades sociais no Brasil é necessário mudarmos a
escala de análise. Por exemplo, vamos falar das desigualdades nas regiões brasileiras.
E por que falar das desigualdades nas regiões brasileiras? Porque não se trata apenas
de uma análise escalar referente à variação de tamanho (do espaço mundial ao nacional e do
nacional ao regional). Trata-se de uma abordagem além da escala cartográfica na medida em
que permite resgatar relações sociais historicamente construídas e que mantém uma relação
direta com os recortes territoriais.
As regiões brasileiras possuem especificidades que são dadas a partir das
heterogeneidades sociais em sentido amplo, ou seja, envolvendo dimensões econômicas,
políticas etc. construídas historicamente que fazem sentido, não apenas em si mesmas, mas
quando confrontadas no conjunto de suas relações.
O conceito de região
8
está ligado à noção fundamental de diferenciação de área. Mas
não se trata unicamente disso. A partir dessa diferenciação de áreas, é fundamental
8
A região na Geografia está diretamente relacionada aos interesses dos pesquisadores envolvidos nos estudos regionais, sendo
esses interesses decorrentes das diferentes concepções teóricas que orientam suas pesquisas. Há diferentes conceitos de região,
Fonte: PNUD, 2009.
18 | Paula Lindo
considerar-se a manifestação espacial das especificidades sociais em uma totalidade do
espaço. Logo, referimo-nos às regiões do Brasil (tal como proposto pelo IBGE como Norte,
Nordeste, Centro-Oeste, Sudeste e Sul), cada uma com sua particularidade devido ao
desenvolvimento diferenciado da sociedade brasileira, que nos faz refletir sobre as
desigualdades no plano territorial.
Segundo o relatório publicado em 2008 por três das agências das Nações Unidas – a
Comissão Econômica para América Latina e Caribe (CEPAL), a Organização Internacional do
Trabalho (OIT) e PNUD - o
ranking
dos estados brasileiros de 2005 mostra o país dividido em
norte/sul. Os índices
9
se subdividem em três classes (baixo, médio e alto), sendo que: entre 0
e 0,499, é considerado baixo; entre 0,500 e 0,799, é considerado médio e 0,800 e 1, é
considerado alto.
No gráfico 3, observamos que os estados das regiões Norte e Nordeste do Brasil
possuem índices baixos entre 0,677 e 0,780. Os estados das regiões Sudeste, Sul e Centro-
Oeste possuem índices altos entre 0,800 e 0,874. O que nos chama atenção são os índices da
região Centro-Oeste: compostos pelo índice mais alto, o do Distrito Federal (0,874), e um
estado com índice baixo, Mato Grasso (0,796). Os números revelam que os 11 melhores IDHs
estão localizados nas regiões Sul, Sudeste e Centro-Oeste e os 16 piores estão localizados na
região Norte e Nordeste.
A configuração dessa divisão entre norte e sul não é por acaso. Uma boa explicação
para tal divisão se dá por conta dos processos históricos de constituição e desenvolvimento do
capitalismo brasileiro, que resulta em processos concentradores de renda não apenas no nível
pessoal, mas também regional, dada a distribuição espacial das atividades econômicas
10
e seus
processos de distribuição.
cada um deles tem um significado próprio e derivam e articulam-se a uma das correntes do pensamento geográfico. Sobre esse
assunto ver Corrêa (1999), Gomes (2005) e Lencioni (1999).
9
Esses índices são referentes ao IDH Municipal (IDH-M), elaborado em 1998 pelo PNUD, IPEA e Fundação João Pinheiro, que se
juntaram para produzir um índice de condições de vida para o Brasil, unidades da federação e municípios.
10
Para mais informações a respeito desse assunto conferir OLIVEIRA, (1981) e ARAÚJO, (2000).
Geografia e Política de Assistência Social| 19
Gráfico 3 – Brasil: Índice de Desenvolvimento Humano, 2005
Fonte: PNUD, 2009
.
A presença da desigualdade em um país não ocorre na mesma razão direta da riqueza
ou pobreza, por isso não nos cabe reduzi-la apenas à demonstração estatística de renda.
Existem países muito pobres com poucas disparidades no que se refere à renda
per capita
, já
que os poucos bens existentes comparecem distribuídos de modo semelhante entre os
indivíduos da sociedade. Em contrapartida, há países muito ricos que apresentam graves
problemas de desigualdade. Então, em nossas análises sobre as desigualdades sociais, devemos
estar atentos para outros indicadores além daquele referente à renda, ou seja: indicadores
domiciliares, de saneamento básico, educacionais e demográficos. Todos estes remetem a
problemas que diferentes camadas da população enfrentam, decorrentes de suas diferenças
étnicas, socioeconômicas e regionais.
Exemplificaremos tais informações através da síntese de três indicadores sociais,
lançada pelo IBGE (2008), que também confirma as marcas da desigualdade no Brasil. O
estudo analisa as condições de vida da população brasileira a partir da Pesquisa Nacional por
Amostra de Domicílios (PNAD) de 2007, com informações socioeconômicas sobre mercado de
Norte do Brasil
Sul
do Brasil
20 | Paula Lindo
trabalho, previdência, aspectos demográficos, educação, habitação, saneamento e
desenvolvimento agrário. Vejamos alguns exemplos:
• Domicílios urbanos e renda:
O percentual de domicílios urbanos com rendimento médio de ½ a 1 salário mínimo
per
capita
em 2007 foi de 27%. Para as Grandes regiões, o quadro revela 27% na Região Norte;
29,9% no Nordeste; 25,5% no Sudeste; 25,3% no Sul; e 29,2% no Centro-Oeste. Por outro
lado, o rendimento mensal domiciliar com mais de 5 salários mínimos do país foi de 6,5% e nas
Grandes regiões: 6,5% no Norte; 3,3% no Nordeste; 7,5% no Sudeste; 7,9% no Sul; e 8,8% no
Centro-Oeste (gráfico 4).
O gráfico 4 nos mostra as diferenças regionais e, desse modo, também podemos dividir
o Brasil entre norte e sul. O norte, composto pelas regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste e
o sul, pelas regiões Sudeste e Sul. O Nordeste se destaca por ter o maior percentual de
domicílios urbanos que recebem mais de ½ até 1 salário (29,9%) e o menor percentual
referente aos domicílios que recebem mais de 5 salários mínimos (3,3%). Cabe lembrar que o
Nordeste é a região brasileira com menor percentual de população urbana (71,8%, IBGE).
Destacamos os 8,8% de domicílios urbanos do Centro-Oeste que recebem mais de 5 salários
mínimos, o que o coloca 2,3 pontos percentuais acima da média nacional.
Fonte: IBGE, PNAD, 2007.
Gráfico
4
–
Brasil:
Distribuição percentual de rendimento mensa
l domiciliar
per capita em domicílios particulares
17,4%
= (25,3% - 7,9%)
26,6% = (29,9% – 3,3%)
Geografia e Política de Assistência Social| 21
Existem outras variáveis e especificidades que mostram as desigualdades regionais e
devem ser consideradas de acordo com os objetivos de cada pesquisa. Em nossa investigação,
utilizamos esses dados apenas para demonstrar, que o Nordeste (26,6%) é a região com as
piores taxas de desigualdade entre as rendas domiciliares urbanas e o Sul (17,4%) possui a
melhor taxa em relação às outras regiões brasileiras.
• Domicílios e saneamento básico:
Um indicador social para verificar a atuação do poder público é o uso de variáveis
referentes à infraestrutura urbana, dentre as quais: rede geral de abastecimento de água
com canalização interna; ligação à rede geral de esgotamento sanitário e/ou rede pluvial; e
serviço de coleta de lixo diretamente no domicílio. Essas informações podem indicar o grau de
cobertura e de atuação do poder público e, ao mesmo tempo, a maneira pela qual estes
serviços estão distribuídos entre a população. Porém, cabe lembrar que, em algumas situações,
a infraestrutura encontra-se disponível, mas a população não possui plenas condições para
pagar ou mesmo para fazer a ligação das residências às redes desses serviços.
Segundo o IBGE (2008), em 2007 a média nacional dos domicílios urbanos com
atendimento simultâneo destes serviços supracitados era de 62,4%. Para as grandes regiões,
o quadro é revelador de grandes desigualdades; na região Norte, apenas 16,1% dos domicílios
urbanos são atendidos com todos esses serviços básicos, lembrando que a taxa de urbanização
da região Norte é de 76,7%. Por outro lado, na região Sudeste a taxa de população urbana é
de 92% e 83,7% dos domicílios particulares permanentes possuem serviços de saneamento.
Verificamos então que há uma diferença percentual de 67,6% entre essas duas regiões
(gráfico 5).
22 | Paula Lindo
• Educação:
O investimento em educação - esta entendida enquanto processo de acumulação de
conhecimento - é um ganho social, porém o analfabetismo é um fator de marginalização, que
exclui e impede de diversas formas a mobilidade social das pessoas de diferentes faixas
etárias. Segundo informações do IBGE (2008), o Brasil, em 2007, possuía um contingente de
analfabetos da ordem de 14,1 milhões de pessoas de 15 anos ou mais de idade. A distribuição
territorial desse grupo mostra uma concentração de analfabetos (52%) na região Nordeste.
Por grupos etários, a PNAD revela que, do total de analfabetos, 40,1% eram pessoas acima de
60 anos de idade, sendo ainda expressivo o percentual de analfabetos entre 40 e 59 anos
(36,5%).
O rendimento familiar está diretamente ligado à questão do analfabetismo. No
conjunto da população que vive com até meio salário mínimo per capita, 17,7% eram
analfabetos em 2007, enquanto nas classes de rendimentos superiores a 2 salários mínimos
encontravam-se 1,4% de analfabetos (gráfico 6).
Gráfico
5
–
Brasil:
Domicílios particulares permanentes urbanos,
com serviços de saneamento
Fonte: IBGE, PNAD, 2007.
Diferença percentual
67,6%
Geografia e Política de Assistência Social| 23
Os dados de pessoas analfabetas com 15 anos ou mais por classe de rendimento mensal
per capita
mostram que a região Nordeste apresenta a maior porcentagem de analfabetos do
Brasil e a maior taxa de pessoas que ganham até meio salário mínimo.
É importante enfatizar que o fenômeno do analfabetismo está bastante relacionado às
áreas rurais do país. Embora 83,5% da população total residam em áreas urbanas contra os
16,5% que residem em áreas rurais, a taxa de analfabetismo rural é de 23,3% e a urbana é
7,6%, ou seja, o analfabetismo no campo é três vezes maior que na cidade.
Sem dúvida, tais resultados revelam o tamanho do desafio das políticas públicas
dirigidas à erradicação do analfabetismo, ao desenvolvimento e à garantia de saneamento
básico a 37,6% da população e, por conseguinte, ao combate às desigualdades regionais.
Até agora, demonstramos as desigualdades sociais no Brasil por meio do Índice de Gini,
do Índice de Desenvolvimento Humano e dos Indicadores Sociais do IBGE. Isso foi feito com
qual propósito? A fim de enfatizar que os indicadores sociais escolhidos, demonstram uma
diferenciação que não é apenas econômica. Ao analisarmos a questão das desigualdades entre
as regiões, outros fatores devem ser observados:
- os conflitos políticos;
- os jogos de interesses entre agentes sociais;
- o processo de construção histórica de uma dada região;
Fonte: IBGE, PNAD, 2007.
Gráfico
6
-
Brasil: Pessoas com 15 anos ou mais de idade, analfabetas
por classe de rendimento mensal per capita
24 | Paula Lindo
- a “especialização produtiva” de algumas regiões no contexto brasileiro.
Desse modo, todos esses fatores (e alguns outros possíveis) levam a um
aprofundamento da análise das desigualdades sociais a partir de sua dimensão regional, por
meio de uma perspectiva territorial. Os territórios são produzidos a partir de múltiplas
determinações/relações sociais, inclusive e principalmente as relações de poder. Estas,
existentes no processo de produção e reprodução de um território, nos permitem melhor
visualizar e compreender a desigualdade social e todas as suas manifestações e os seus
desdobramentos espaciais.
Nossas análises sobre a sociedade brasileira atual mostram que, ao lado de uma forte
economia, existem milhões de pessoas privadas de seus direitos, assim como dos serviços
proporcionados pelo governo para seus cidadãos. Embora alguns índices percentuais e taxas
demonstrem a melhora nas condições de vida de muitos brasileiros proporcionada, entre
outros fatores, por baixa inflação, aumento nas políticas de assistência social (notadamente
aquelas de transferência de renda), elevação do salário mínimo e crescimento econômico,
ainda existem muitos brasileiros em condições de vida extremamente precárias. Partimos,
portanto, da hipótese de que a expansão econômica é condição necessária, mas não suficiente,
para promover desenvolvimento humano e construir sociedades mais equitativas, seguindo as
discussões de Barros (2008), Pochmann (2003, 2010) e Amorin (2003). Para que isso ocorra, é
necessário que o Estado intervenha sobre tal realidade e promova políticas públicas, visando a
minimizar as desigualdades sociais. A política pública está vinculada a ações do Estado, que
designa certos tipos de ações para tomadas de decisões em assuntos públicos, políticos ou
coletivos a partir de relações de poder que envolvem disputas e conflitos; objetiva a
transformação da realidade por meio da consolidação da democracia e garantia dos direitos de
cidadania, tal como será discutido no próximo capítulo.
Os processos de elaboração de políticas públicas pressupõem o conhecimento do
território. O conceito e a compreensão do território, para além da localização de pessoas,
grupos e fenômenos sociais, em uma área predeterminada, ajudam a apreender o espaço de
produção e reprodução de relações sociais concretas que adquire visibilidade a partir das
desigualdades nele presentes. Uma primeira e básica maneira de apreender/compreender o
território usado/vivido é a sistematização de dados.
Geografia e Política de Assistência Social| 25
A sistematização de dados em informações
11
é uma ferramenta importante para
auxiliar a leitura do território. Iniciamos tal demonstração com o quadro 1 e com os gráficos
2, 3 e 4, e com interpretações que podem auxiliar na elaboração de políticas para combater as
desigualdades regionais em relação a distribuição de renda, ausência de serviços de
saneamento, analfabetismo. Transformar tais dados em produtos cartográficos (mapas) é uma
maneira de ter em mãos um instrumento valioso para tomada de decisão, pois o mapa tem um
importante valor cognitivo, afinal ele deve revelar graficamente o conteúdo da informação que
a realidade expressa espacialmente. Podemos observar essas idéias nos dois exemplos abaixo.
Da elaboração do mapa “Índices de Exclusão Social
12
” (mapa 1), Pochman e Amorin
(2003) constataram que cerca de 42% do total de municípios do Brasil podem ser associados a
situação de exclusão social. Para os autores,
[...] exclusão pode ser interpretada como um processo de natureza
transdisciplinar, capaz de envolver diferentes componentes analíticos.
Dessa forma, não cabe associar o reconhecimento da existência da exclusão
tão somente por oposição à condição de inclusão social. Esse pressuposto de
polaridade è verdadeiro, revelando o fato de que na história da sociedade
humana, a igualdade não é marca registrada, muito antes pelo contrário.
Todavia, a evolução dos povos tem revelado a exclusão como um processo
combinado e desigual simultâneo à inclusão (POCHMAN, AMORIM org, 2003, p.
09).
Embora os autores intitulem o mapa como “Índice de Exclusão Social” ao nosso ver o
mapa 1 é uma ferramenta de análise e discussão frente ao debate sobre a desigualdade social
no Brasil, pois cumpre a função de localizar geograficamente as desigualdades territoriais.
Mas será que, segundo afirmam os autores, tal representação cartográfica fornece aos seus
leitores a identificação de algumas das principais carências e a necessidade de ações
prioritárias? Ou apenas desenha a “exclusão” nas diferentes regiões? Observamos uma
concentração de índices mais baixos (0 a 0,4) nas regiões Norte e Nordeste, indicando uma
pior situação social. E algumas manchas pontuais com índices de melhor situação social (0,6 a
1,0) nas regiões Sul, Sudeste e Centro-Oeste.
11
Compreende-se por informação todo o conjunto de dados devidamente ordenados e organizados de forma a terem significado a
partir de um conjunto de referenciais prévios.
12
Segundo Pochmann e Amorim (2003), o Índice de Exclusão Social foi construído a partir da identificação das dificuldades que o IDH
tem para aferir padrões de bem-estar nas economias mais atrasadas. Enquanto o IDH estuda longevidade, renda e alfabetização, o
Índice de Exclusão Social busca ser mais amplo, estudando um número maior de variáveis relevantes: pobreza, concentração de
jovens, alfabetização, escolaridade, emprego formal, violência e desigualdade social. Esse índice varia de zero a um, sendo que as
piores condições estão próximas de zero, ao passo que as melhores situações estão próximas de um.
26 | Paula Lindo
Queremos chamar atenção para a questão do mapa enquanto ferramenta fundamental
para elaboração de políticas. O mapa 1 fornece aos seus usuários um panorama geral sobre o
fenômeno de exclusão no Brasil. Informação importante para pensar uma política nacional, mas
ainda não suficiente para uma sistematização de uma política abrangente e que abarque a
diversidade de situações presentes. A nosso ver, para elaborar alguns tipos de políticas
públicas, são necessários alguns tratamentos de dados que ultrapassem as fronteiras
regionais, pois alguns fenômenos podem ser mais bem compreendidos quando se muda de
escala. A rigor, a utilização de sistemas de informações geográficas (SIG) e de indicadores
sociais para políticas públicas tendem a responder uma questão de ordem primordial: “onde
agir?”. E a resposta a essa pergunta levará os gestores a pensar além do “onde” o “como agir”.
No mapa 1, observa-se ainda uma linha divisória entre norte e sul do país, muito
parecida com a que traçamos ao analisarmos o Brasil por meio do IDH. Observamos níveis de
Fonte: Atlas da Exclusão Social no Brasil, 2003.
Mapa 1 – Brasil: Índice de Exclusão Social, 2000
Intervenção nossa para
enfatizar a linha que
separa o Brasil em
norte/sul.
N
* Quanto mais próximo de 1,
melhor a situação social
Geografia e Política de Assistência Social| 27
desigualdades mais críticos nas regiões Norte e Nordeste em comparação à região Sudeste, o
que indica a necessidade de elaborar políticas públicas diferenciadas para essas regiões.
Porém, isso não significa que a região Sudeste seja caracterizada por ótimas condições e
ausente de problemas sociais e o Nordeste, uma região caracterizada homogeneamente por
problemas sociais. A divisão regional certamente facilita a tarefa de mapeamento e leitura do
território e também demonstra a macroestrutura do território nacional, porém dificulta a
percepção de componentes conflituosos que não podem ser expressos regionalmente e cujas
diferenças devem ser ponderadas nas tentativas de compreender melhor o espaço de
desigualdades.
No mapa 2, também elaborado por Pochmann e Amorin (2003) muda-se a escala
cartográfica: do Brasil para o estado de São Paulo. Observamos por meio da mudança de
escala que o fenômeno de exclusão social representado em áreas permite-nos uma
aproximação à distribuição entre os municípios paulistas, mas ainda não nos permite visualizar
o caráter multidimensional e relacional da exclusão social.
Fonte: Atlas da Exclusão Social no Brasil, 2003.
Mapa 2 – São Paulo: Índice de Exclusão Social, 2000.
N
Presidente
Prudente
Intervenção nossa
28 | Paula Lindo
Percebemos no mapa 2 a localização, ainda generalizada, das desigualdades sociais
através da representação da exclusão social: no estado de São Paulo, notamos uma linha que
mostra uma concentração de municípios com índice mais baixos na porção sudoeste.
Enfim, os dois mapas nos permitem ter uma noção da distribuição destas desigualdades
sociais, seja no território nacional seja no estado de São Paulo. Mas será que oferecem
elementos suficientes para a tomada de decisões e ações destinadas à resolução de conflitos,
formulação e implementação de políticas que visam os direitos de diferentes grupos sociais?
Responderíamos que não. Mas essa questão não admite uma simples resposta negativa,
porque, de alguma maneira, os mapas cumprem sua função comunicativa ao demonstrar as
disparidades e a distribuição espacial do fenômeno representado. Porém nossa crítica surge
em relação à temática (exclusão social) e à escala de representação. Embora a temática
de ambos os mapas sejam de exclusão social, diríamos que devido à escala em que foram
representados (nacional e estadual) nós leitores identificamos áreas de desigualdade social.
Mesmo sabendo que há uma metodologia de construção dos mapas que os leva a representar a
exclusão social, insistimos em dizer que o que estes representam são as desigualdades.
Embora o mapa 1 represente o índice de exclusão social a partir da síntese de algumas
variáveis
13
o que percebemos no mapa são desigualdades regionais, entre Norte-Nordeste e
Centro-Sul, e não o fenômeno da exclusão social de acordo com a nossa concepção, pois o mapa
não revela o processo complexo e multidimensional da exclusão que envolve dimensões
materiais, políticas, relacionais e subjetivas. E por que esse mapa não revela tais dimensões?
Porque a escala utilizada (nacional) obscurece o fenômeno da exclusão social nos municípios.
Trata-se, portanto, de uma questão escalar e do modo como a informação é representada.
Pochman e Amorin. (2003) chamavam atenção para essa questão, ressaltando alguns
inconvenientes relacionados ao mapa síntese (mapa 1):
Em primeiro lugar, deve ter claro que municípios territorialmente pequenos
terão maiores dificuldades de mostrar suas cores, mesmo que por vezes sejam
bastante populosos.
Um outro inconveniente é que, tomando o município como unidade básica de
análise, ficam invisíveis desigualdades e problemas existentes dentro dele
(POCHMANN; AMORIN, 2003, p. 19).
13
Percentagem de chefes de família pobres no município; taxa de emprego formal na população em idade ativa; desigualdade de
renda; taxa de alfabetização de pessoas acima de 5 anos; número médio de anos de estudo do chefe de domicílio; porcentagem de
jovens na população; número de homicídios por 100.000 habitantes.
Geografia e Política de Assistência Social| 29
Como o município é a unidade básica do estudo, as exclusões sociais ficam invisíveis
(dando destaque para as desigualdades) de modo que os mapas não oferecem elementos para
tomada de decisão e enfrentamento de velhas práticas políticas que resgatem a cidadania da
população excluída, dando-lhe as condições para sua emancipação econômica.
Assim, afirmamos que a noção de desigualdade social é mais ampla que o conceito de
exclusão social e isso implica na utilização de diferentes representações cartográficas
conforme o conceito utilizado (desigualdade e/ou exclusão social). Porém, pensarmos na
melhor estratégia para elaboração de representações cartográficas mais adequadas não é uma
tarefa simples, sendo, na realidade, um desafio que se impõe àqueles que, de alguma forma, se
preocupam (como é o nosso caso) com a questão da representação do fenômeno da exclusão
social com vistas à elaboração de políticas públicas. Como superar esse desafio? Como
enfrentar essa verdadeira problemática? Sobre o que precisamos discutir?
Certamente, as respostas para tais questões não são fáceis e tampouco não se
encontram preestabelecidas. Porém, no decorrer deste trabalho, desenvolveremos algumas
reflexões que apontarão possíveis respostas. Primeiramente, começaremos com a discussão
sobre a própria compreensão e precisão do conceito de escala.
O conceito de escala é bastante simples se for abordado apenas pelo aspecto
cartográfico, como:
uma simples razão de semelhança, indicando a razão entre comprimentos no
mapa e seu correspondente no mundo real. Pode ser considerada como a
transformação geométrica mais importante que a informação geográfica é
submetida (MENEZES e COELHO NETO, 2002, s/p.).
Porém a conceituação de escala cartográfica, puramente matemática, como “uma fração
que indica a relação entre medidas do real e aquelas da sua representação gráfica” (CASTRO,
2005, p. 117) não é suficiente para refletir a respeito de alguns fenômenos que sejam
representados, pois, em alguns casos, como a questão da desigualdade social, a informação só
será percebida se visualizada em um dado recorte espacial, inserido em um contexto histórico,
integrada com outras informações e percebida por meio de um conjunto de relações.
Ainda há uma grande confusão entre as escalas cartográfica e geográfica ou, como
afirma Castro (2005), uma confusão entre o raciocínio analógico entre ambas que dificulta a
problematização do conceito, uma vez que a primeira satisfaz plenamente às necessidades
30 | Paula Lindo
empíricas da segunda. Um dos pontos que também gera dúvidas significativas refere-se à
razão inversamente proporcional entre a escala geográfica e cartográfica. Em outras palavras:
Quanto maior for a área compreendida por um fenômeno, menor deverá ser a
escala cartográfica adequada para a sua representação e quanto menor for a
área de ocorrência de um fenômeno, maior deverá ser a escala cartográfica
necessária para a sua representação (MARQUES e GALO, 2008/2009, p. 49).
Ou seja, quanto maior for a escala cartográfica, mais informações o mapa apresenta e
a sua simbolização é muito pouco generalizada. Ao contrário, se a escala cartográfica for
pequena, o mapa conterá menos informações e a sua simbolização será mais generalizada.
E por que ressaltamos a importância da escala? Porque não há elaboração e leitura de
mapas sem determinação da escala, assim como não há análise de fenômenos sem que seja
esclarecida uma escala geográfica.
Retomando a questão inicial sobre a tomada de decisão e sobre os mapas 1 e 2 de
exclusão social, verificamos que apenas a mudança de escala cartográfica, de um mapa de
1:300.000 (Brasil) para 1:60.000 (SP) não é suficiente para esclarecer o fenômeno de
exclusão, porque apresentam a informação de modo muito generalizado. Daí a necessidade de
buscar diferenciar a escala cartográfica da geográfica, que leva em conta a inseparabilidade
entre o tamanho do recorte territorial e o fenômeno estudado. Segundo Castro (2005, p.
136), a escala geográfica é
[...] a escolha de uma forma de dividir o espaço, definindo uma realidade
percebida/concebida, é uma forma de dar-lhe uma figuração, uma
representação, um ponto de vista que modifica a percepção da natureza deste
espaço e, finalmente, um conjunto de representações coerentes e lógicas que
substituem o espaço observado (grifo nosso).
Nesse sentido, até o presente momento, investigamos a desigualdade social e
afirmamos que a elaboração de políticas públicas é uma maneira de combater tal fenômeno.
Inicialmente partimos de uma análise na escala nacional. Percebemos e concebemos a
desigualdade a partir de diversas fontes como Índice de Gini, Índice de Desenvolvimento
Humano, Indicadores Sociais do IBGE e por fim analisamos uma representação cartográfica
do Índice de Exclusão Social no Brasil e no estado de São Paulo. Chegamos à conclusão que,
além de a desigualdade determinar uma forma de organização e apropriação do espaço, é
Geografia e Política de Assistência Social| 31
também um fenômeno complexo, cujas escalas de percepção/concepção “apontam para
mudanças de conteúdos e de sentido do próprio fenômeno”.
Além de considerar o fenômeno e o recorte espacial, proposto por Castro (2005),
devemos considerar outro elemento, a produção social do espaço; dessa maneira, rompemos
com a ideia do espaço absoluto, óbvio, natural. Trata-se da compreensão de escala geográfica
proposta por Neil Smith (2002, p. 141):
La producción de la escala puede ser la diferenciación más elemental del
espacio geográfico y es en toda su extensión un proceso social. No hay nada
ontologicamente dado sobre la división tradicional entre hogar y localidad,
escala urbana y regional, nacional y global. La diferenciación de las escalas
geográficas establece y se establece a través de la estructura geográfica de
interacciones sociales (grifo nosso).
Deste ponto em diante, trataremos a escala como produção social, em outras palavras,
a produção da escala como construção resultante das atividades e relações econômicas,
políticas e sociais, como expressão da ação social coletiva, portanto relacionada às disputas e
lutas sociais.
Segundo Smith (2002, p. 141), “[c]on un concepto de escala como producido, es posible
evitar por una parte el relativismo que trata la diferenciación espacial como un mosaico, y por
otra evita la reificación y la acrítica división de escalas que reitera un fetichismo del espacio”.
E o que procuramos demonstrar até agora? Procuramos demonstrar que as
particularidades dos fenômenos representados podem variar de acordo com a escala de
análise: quanto menor a escala cartográfica em que um fenômeno é apreendido, maior será a
homogeneidade do fenômeno representado
14
.
Como já afirmamos anteriormente, trata-se de questões que vão além da escala
cartográfica, ou seja, é preciso considerar mais que as diferenças de tamanho de uma dada
superfície terrestre e o seu tamanho representado no papel. A partir das discussões sobre o
conceito de escala de Castro (2005) - fenômeno e recorte espacial - e Smith (2002)-
produção social do espaço -, é possível paulatinamente problematizar simultaneamente a
desigualdade social em relação à escala local e o conceito de exclusão social.
Podemos afirmar que a visibilidade dos fenômenos geográficos se altera de acordo com
as possíveis e diversas formas em que eles são observados. Nessa perspectiva, as
14
Quanto menor a escala cartográfica, menor o nível de detalhamento da informação representada (exemplo: um mapa de 1:
300.000). Quanto maior a escala cartográfica, maior o nível de detalhamento (exemplo um mapa de 1: 60.000).
32 | Paula Lindo
desigualdades sociais (bem como a exclusão social) podem e devem ser analisadas em
diferentes escalas geográficas.
1.2 – As desigualdades na escala local: um exemplo.
Abordamos, até agora, informações de desigualdade no Brasil e discutimos o conceito
de escala. Embora nosso objetivo não seja elaborar políticas públicas, pretendemos levantar
alguns elementos que possam auxiliar os agentes responsáveis pela ação a potencializá-las.
Partimos da hipótese de que os fenômenos, processos e estruturas mudam se mudamos
a ótica e/ou nível de análise da informação. Acreditamos que para cada processo existem
diversas possibilidades analíticas, contudo é possível apreender mais elementos de um
determinado fenômeno a partir de uma escala e um conceito mais específico e adequado à
escala de análise. Em outros termos, conseguiremos observar a desigualdade como um
fenômeno que adquire outras características, assim como a exclusão social, a partir da
mudança de análise da escala geográfica.
Não apenas como uma forma de organização do espaço, mas também como um
fenômeno social complexo, cujas escalas de observação/concepção apontam
para mudanças de conteúdos e de sentido do próprio fenômeno. Ou seja, [...]
quando o tamanho muda, as coisas mudam, o que não é pouco, pois tão
importante quanto saber que as coisas mudam com o tamanho, é saber como
elas mudam, quais os novos conteúdos nas novas dimensões. Esta é, afinal, uma
problemática geográfica essencial (CASTRO, 2005, p. 137, grifo nosso).
Nas cidades, observamos as desigualdades pela qualidade de vida dos moradores e
pelas paisagens urbanas que se diferenciam. Inseridas em um sistema complexo, observamos
as desigualdades nas formas e nos conteúdos particulares, cuja inserção encontra-se no
espaço geográfico. Portanto, é na escala local que a face do processo de desigualdade se torna
mais evidente: é o fenômeno de exclusão social.
Voltemos à escala. Como já foi dito, a escala de representação de um fenômeno é
importante para visualizar/compreender problemas que impedem uma parcela da população de
ter acesso a bens, serviços e direitos. Afirmamos que os mapas 1 e 2 representam a
espacialidade da desigualdade social. E como seria a representação cartográfica do fenômeno
da exclusão social na escala local? Vejamos o caso de Presidente Prudente, SP (mapa 3).
Geografia e Política de Assistência Social| 33
Embora o município de Presidente Prudente apareça nos mapas 1 e 2 (p. 14 e 15
respectivamente) com uma melhor situação social (índice de 0,6 a 1,0) e, no mapa 2, é
representado por uma área verde homogênea verificamos no mapa 3 que na escala intraurbana
a representação da exclusão se caracteriza de modo mais detalhado: um recorte que
apresenta a espacialidade do fenômeno através de territórios mais ou menos excludentes.
Temos consciência de que as metodologias utilizadas para a elaboração dos mapas são
diferentes, porém, este fato não nos impede de ressaltar que a visibilidade da exclusão social
é significativamente mais propícia à análise no âmbito das escalas maiores (intraurbanas).
Alguns elementos de situação geográfica, como localização do centro, vias de circulação
e a linha férrea permite uma leitura mais detalhada sobre a distribuição espacial das áreas de
exclusão. Observamos no mapa de Presidente Prudente uma concentração de setores
Mapa 3 – Presidente Prudente: Exclusão/Inclusão Social
Fonte: SIMESPP, 2003.
34 | Paula Lindo
censitários
15
excluídos na porção norte e leste. As cores utilizadas para localizar setores
incluídos e excluídos demonstram a diversidade e o contraste das áreas de exclusão. Daí
reiterarmos a importância da escala como estratégia de apreensão da realidade como
representação e, ao mesmo tempo, responsável pela escolha de conceitos mais adequados para
discutir o pretendido.
Neste trabalho, percebemos que, para melhor apreender determinados processos da
desigualdade social, é necessário sair da escala nacional para a local, pois é nesta escala que
apreendemos os aspectos visíveis (padrão espacial), as atividades desenvolvidas, a natureza
social, econômica e política, as ações da sociedade e, por consequência, é a escala na qual
sentimos, vivemos e entendemos os processos multidimensionais da exclusão social.
Refletindo sobre a literatura de Xiberras (1993), Demo (2003), Costa (2001), Veras,
Sposati, Kowarick(1999), Sawaia(2001), Koga (2003), é possível encontrarmos algumas
características-chaves, para o desenvolvimento da nossa pesquisa, referentes ao conceito de
exclusão social que podem, assim, ser sintetizadas.
No artigo “Notas ainda preliminares sobre a exclusão”, da socióloga Maura Véras
(2001), percebe-se, claramente, a evolução e a construção do conceito de exclusão social no
Brasil. Em seu debate, a autora chama a atenção do leitor para a compreensão das relações de
poder que diferenciam, segregam e limitam amplas parcelas da sociedade brasileira do acesso
à riqueza socialmente gerada.
Só podemos falar de exclusão social diante da concepção da existência da inclusão
social, logo o que se tem é a “dialética exclusão/inclusão”.
A Sociedade exclui para incluir e esta transmutação é condição da ordem social
desigual, o que implica o caráter ilusório da inclusão. Todos estamos inseridos
de algum modo, nem sempre decente e digno, no circuito reprodutivo das
atividades econômicas, sendo a grande maioria da humanidade inserida através
da insuficiência e das privações, que se desdobram para fora do econômico
(SAWAIA, 2001, p. 8).
Inclusão/exclusão social é o conceito utilizado para fazer referência à inserção de
pessoas, grupos ou segmentos sociais que não têm as mesmas oportunidades dentro da
sociedade, por motivos relacionados a condições socioeconômicas, de gênero, cor de pele,
15
Os setores censitários são áreas demarcadas pelo IBGE que obedecem a critérios de operacionalização da coleta de dados, de tal
maneira que abranjam uma área que possa ser percorrida por um único recenseador em um mês e que possua em torno de 250 a 350
domicílios (em áreas urbanas). É por isso que os tamanhos dos setores censitários de Presidente Prudente variam. Nota- -se
que os setores periféricos são maiores que os setores do centro, devido à densidade de domicílios que é maior no centro.
Geografia e Política de Assistência Social| 35
socioculturais, falta de acesso a tecnologias, entre outros. Tal inserção deve considerar as
condições concretas em relação à existência da exclusão.
A exclusão é um processo complexo e multidimensional que envolve dimensões
materiais, políticas, relacionais e subjetivas. “Não é uma coisa ou um estado, é processo que
envolve o homem por inteiro e suas relações com os outros [...] e é produto do funcionamento
do sistema” (SAWAIA, 2001, p. 9).
Também é válido destacar a questão espacial apontada por Xiberras (1993), pois a
exclusão/inclusão “são conceitos com valor relativo que dependem do espaço ao qual fazem
referência implícita: [incluir] onde? Excluído de que?” (p. 26). Portanto os excluídos não são
simplesmente “rejeitados” fisicamente, materialmente e/ou politicamente, eles também
podem ser excluídos espacialmente. É nesse sentido que Costa (2000, p. 16) afirma: “as
condições de vida das famílias dificilmente podem melhorar se não se tomarem medidas que
promovam o progresso de todo o espaço, nos domínios da habitação, dos equipamentos sociais,
das acessibilidades, e até de atividades econômicas”.
Ao contrário da pobreza que é associada, por muitos pesquisadores, à falta de recursos
econômicos, e por isso pode ser “definitivamente erradicada” (DEMO, 2003, p. 209), não se
pode explicar a exclusão social com referência a uma única causa ou fator, justamente pela
exclusão se definir por uma acumulação de fatores ou déficits que se inter-relacionam e
retroalimentam.
A exclusão social é um processo relacional, multidimensional e multiescalar (SIMESPP
16
,
2002). Isto é, sua definição deve passar necessariamente: 1) pela consideração das relações
entre as partes e o todo; 2) pela observação das múltiplas dimensões da vida de que são
privadas as pessoas de uma dada sociedade; 3) e pela consciência de que se trata de um
processo determinado e determinante em diferentes escalas e em suas relações, tal como a
local, a nacional e a global.
Além disso, não menos importante, deve-se considerar a questão territorial para o
entendimento do fenômeno de exclusão social. O uso do território, para além da localização de
16
O Centro de Estudos e de Mapeamento da Exclusão Social para Políticas Públicas (CEMESPP), realiza pesquisas, discussões
teóricas e trabalhos técnicos a respeito da exclusão/inclusão social urbana, fazendo uso de sistemas de informação geográfica. A
fundamentação e as perspectivas teóricas traçadas procuraram chamar a atenção para: a) a amplitude de concepções e abordagens
associadas ao conceito de exclusão social; b) ao seu componente relacional; c) à sua multidimensionalidade, dinamicidade e à
variedade de situações e aspectos que envolvem o conceito; e, d) para a necessidade de se vincular agentes sociais, lugar e poder
como condição para o entendimento da exclusão social e como possibilidade de enfrentamento de seus processos através da
construção de políticas públicas de nível local.
36 | Paula Lindo
pessoas, grupos e processos sociais ajuda a apreender o espaço de produção e reprodução de
relações sociais concretas que adquire visibilidade a partir das desigualdades nele presentes.
Além da discussão conceitual de exclusão social e da escala geográfica, também
ressaltamos a importância da representação gráfica desse conjunto de ideias, justamente
porque ela permite a interpretação e a análise do conjunto de dinâmicas que se desenvolvem
espacialmente. As diferentes representações gráficas, como mapas de implementação pontual,
zonal e linear, possibilitam diversas formas de apreensão dos processos de desigualdades e
que podem mudar a maneira de se elaborar, ler e conceber o território e a exclusão.
Mas ainda é necessário avançar no modo de construir e utilizar o mapa. Tanto o uso,
quanto a elaboração de um mapa devem ter um sentido de emprego consciente de algo que
pressupõe conhecimento crítico do que se está utilizando e para quê.
No mapa “Presidente Prudente: exclusão/inclusão social” (mapa 3, p. 33) não podemos
deixar de apontar alguns aspectos relevantes a fim de avançar na forma de representar a
exclusão social. Embora o procedimento de se utilizar dos quartis
17
seja propício por revelar
uma maior intensidade e nitidez na diferenciação das situações de exclusão/inclusão, assim
como o caráter heterogêneo do fenômeno, trata-se de um mapa de implementação zonal, cujos
setores induzem uma leitura fragmentada do território, delimitada por fronteiras, limites,
bordas, como se não houvesse uma integração entre eles. Arriscamos afirmar que tais
aspectos representam informações que distanciam o fenômeno da exclusão do território
vivido.
É preciso buscar representações que vão além do estático, das áreas e dos pontos, para
que o mapa seja uma ferramenta (visual, digital e até mesmo táctil) que possibilite ao seu
leitor visualizar mudanças, de modo que ele seja capaz de fazer a alteração do real. E isso
deve ser buscado na interface entre o território e as formas de representação gráfica. Por
essa razão, há um esforço coletivo dos pesquisadores do CEMESPP em produzir
representações cartográficas que vão neste sentido e, portanto, um dos nossos objetivos é
compreender como os processos da desigualdade se manifestam no território e qual é a
melhor forma de representá-los, inclusive analisando criticamente as metodologias utilizadas
no CEMESPP.
17
Quartil - qualquer um dos valores que divide o conjunto ordenado de dados em quatro partes iguais, e assim cada parte representa
1/4 da amostra representada. Para maiores detalhes, confira Vieira (2009).
Geografia e Política de Assistência Social| 37
Para exemplificar essa questão referente à elaboração de representações mais
adequadas ao entendimento da realidade, apresentaremos dois mapas (4 e 5) elaborados por
dois pesquisadores do CEMESPP. São mapas isarítmicos, ideais para representar fenômenos
contínuos e suaves, a partir de valores obtidos em descontinuidade. Esse método utiliza
variáveis visuais que dão a idéia de ordem (cor/matiz – gradações do amarelo ao vermelho ou
do amarelo ao azul).
No mapa 4, “Presidente Prudente - 2000: Exclusão Social. Metodologia: quartil”,
observamos uma representação que revela a interpenetração das áreas. A metodologia
utilizada por Vieira (2009) foi a representação a partir do mapa de grade, possibilitando uma
analise menos dicotômica das diferenças e desigualdades do espaço urbano. Podemos dizer que
nesse mapa a exclusão se espacializa em territórios menos homogêneos, não sendo estancadas
por “linhas imaginárias” de setores censitários ou fronteiras. O tipo de representação reforça
assim as relações, combinações e articulações entre os territórios.
Mapa 4 – Presidente Prudente - 2000: Exclusão Social. Metodologia: quartil
Fonte: adaptado de VIEIRA, 2009.
38 | Paula Lindo
Já a representação do mapa 5, “O território usado pela população residente em áreas
de exclusão social” enfatiza a ação. A organização dos dados confirma as ações produzidas
pelas pessoas, que são as responsáveis pela interpenetração dos territórios. É importante
lembrar que as áreas excluídas estão localizadas na porção norte e leste da cidade de
Presidente Prudente, como já foi observado no mapa 3.
Além da forma de representar (a partir de metodologias diversas), a eficiência da
análise da informação também dependerá da capacidade do leitor em articular diferentes
informações. A título de exemplo, retomamos a seguir o mapa 3 que apresenta uma
implementação zonal e, lado a lado, acrescentamos a ele os seguintes mapas da cidade de
Presidente Prudente: i) mapa 6 com os Índices do Desenvolvimento da Família com
implementação pontual e; ii) mapa 7 de Fluxo de Uso do Território com implementação linear.
Mapa 5
–
Presidente Prudente
-
SP
-
Brasil: O território usado pela população residente em
áreas de exclusão social.
Fonte: adaptado de MARTINUCI, 2008.
Geografia e Política de Assistência Social| 39
Mapa 3 – Presidente Prudente: Exclusão/inclusão Social
Fonte: adaptado de SIMESPP, 2003.
Os mapas 3, 6 e 7
de diferentes
temáticas e implementações
(zonal, linear e
pontual), dispõem os dados de tal maneira que fica visualmente mais fácil distinguir as
desigualdades, individualmente e em conjunto quando nós leitores articulamos as três
informações. Identificamos a distribuição espacial do fenômeno de exclusão social com
uma concentração na porção norte e leste da cidade como já fora dito anteriormente, no
mapa 3. No mapa 6, o autor estabeleceu o fluxo de pessoas que residem nas sete áreas
de alta exclusão social, com o objetivo de verificar a mobilidade cotidiana dos
respectivos moradores pela cidade de Presidente Prudente. Percebemos a intensidade
do fluxo principalmente para a área central da cidade. Esse é um bom exemplo da
importância dessa representação para elaboração de políticas de transporte.
No mapa 7, localizamos as famílias do cadastro do IDF – Índice de
Desenvolvimento das Famílias –, produzido pelo IPEA/MDS a partir dos dados do
CadÚnico da Assistência Social. Trata-se de famílias cadastradas cuja renda mensal
seja de até meio salário mínimo por pessoa ou famílias que estejam vinculadas à seleção
ou ao acompanhamento de programas sociais implementados pela União, estados ou
municípios. Esse mapa é importante para demonstrar que, além das áreas de alta
exclusão social, os setores em vermelho, há outros lugares da cidade que merecem uma
atenção especial, a ponto talvez de se repensar a descentralização da prestação de
serviços públicos.
Elaboração: Oséias Martinuci, 2009.
Mapa 6
–
Presidente Prudente:
Fluxos estabelecidos a partir das áreas de exclusão social.
Fonte: IDF – Ministério do Desenvolvimento Social, 2008.
Mapa 7 – Presidente Prudente: Localização das famílias no cadastro do IDF, 2008
Cadastradas
40 | Paula Lindo
Geografia e Política de Assistência Social| 41
A partir dos exemplos anteriores, é possível problematizar a importância de se
utilizar informações sistematizadas, como mapas, para auxiliar na elaboração e análise de
políticas públicas como estratégias de distribuição/redistribuição de riquezas e de inclusão
social. Portanto se fazem legítimas as seguintes perguntas: que procedimentos
metodológicos podem nos auxiliar na difícil tarefa de localização e análise das
desigualdades sociais e na formulação de políticas públicas? Como a ciência geográfica pode
contribuir com os estudos das políticas públicas?
Não há respostas simples para as questões acima. Entretanto há um debate
necessário a ser enfrentado pela ciência geográfica, que precisa dar respostas aos
problemas sociais da sua época.
Numa primeira aproximação, parece claro que o geógrafo pode e deve participar
ativamente da elaboração de políticas públicas, pois a Geografia com seu acúmulo de
conhecimento e formulações conceituais sobre o espaço e o território têm conceitos e
instrumentos para tanto. Por exemplo, as dinâmicas sociais se manifestam e se reproduzem
nos territórios, sejam eles tomados do ponto de vista das relações de poder (tal como
discutido em Raffestin, 1993), ou o território como uso, apropriação e síntese das relações
sociais (tal como em Milton Santos, 2002).
Além dos conceitos acumulados do território, a Geografia tem muito a contribuir,
também, ao elucidar que a mudança de escala geográfica para análise das desigualdades
sociais implica em apreender a realidade de maneira distinta aumentando, portanto, a
complexidade exigida no processo de formulação e implementação da política pública.
Por fim, considerando a Geografia para além da descrição e até mesmo, para além da
análise das forças que produzem o espaço e seus embates no território, observa-se a sua
potencialidade para pensar a produção de novos territórios, cuja tarefa não pode ser
deixada apenas ao Estado (e muito menos ao mercado), mas fundamentalmente aos agentes
e sujeitos que o produzem cotidianamente. E a cartografia é um instrumento com grande
potencial para auxiliar nesse processo.
Resumindo, há três elementos de ordem conceitual e instrumental que apontam para
a necessidade da participação ativa de geógrafos nas discussões e reflexões sobre as
políticas públicas, bem como no seu processo de elaboração:
1º elemento: Escala geográfica
42 | Paula Lindo
2º elemento: Território
3º elemento: Cartografia (no sentido de uma cartografia para ação, o “vir a ser”,
“prever” ações, construir novos territórios)
Já abordamos a escala geográfica, mencionamos a representação cartográfica e
detalharemos o território ao longo do desenvolvimento da pesquisa. Mas cabe lembrar que
esses elementos só fazem sentindo ao serem articulados com a realidade que nos
dispusemos a analisar.
Geografia e Política de Assistência Social| 43
Capítulo 2 – Políticas Públicas e Política de Assistência Social
Antes de tratarmos dos conceitos e concepções em diferentes abordagens sobre
política pública, é necessário, antes, posicionarmo-nos frente ao debate a respeito de como
a Geografia pode/deve inserir-se nessa discussão. Preliminarmente, podemos afirmar que
uma “porta de entrada” se abre a partir da tentativa de responder questões relativas ao
fenômeno da desigualdade social que resulta da organização e gestão da sociedade e os
modos como estas produzem o espaço e são por eles produzidos, o que possibilita à
Geografia incorporar e responder desafios impostos pelo mundo contemporâneo.
Nas últimas décadas do século XX, segundo Castro (2005), fenômenos importantes e
aparentemente contraditórios como a globalização e a revalorização do local, a expansão da
democracia e a intensificação da pobreza, o fortalecimento dos movimentos sociais e dos
direitos da cidadania e a ampliação da exclusão são significativos e reafirmam as
dimensões políticas em destaque na agenda da Geografia.
Tais dimensões políticas, para além da existência de grupos e classes sociais que
determinam o papel de cada um de acordo com sua inserção produtiva, assistem cada vez
mais à complexa diferenciação social por características como gênero, escolaridade, idade,
profissão, ocupação, renda, localização da moradia, religião, concepção política partidária
etc. E, de maneira não neutra, se territorializam a partir de conflitos de interesses
produzidos por meio dessas pluralidades de recortes sociais.
Castro afirma que:
As questões e os conflitos de interesses surgem das relações sociais e se
territorializam, ou seja, materializam-se em disputas entre esses grupos e
classes sociais para organizar o território da maneira mais adequada aos
objetivos de cada um, ou seja, do modo mais adequado aos interesses. Essas
disputas no interior da sociedade criam tensões e formas de organização do
espaço que definem um campo importante da análise geográfica (CASTRO,
2005, p. 41, grifo nosso).
Em outras palavras, enxergaremos a relação entre geografia e política ao
concebermos a territorialização das sociedades ou a dimensão territorial das relações
sociais. Territorialização como modo de a sociedade se organizar no território de maneira a
atender aos interesses (muitas vezes conflitantes) e às formas de vida de todos os seus
cidadãos ou, como ocorre frequentemente, dos mais influentes. Território enquanto espaço
44 | Paula Lindo
definido e delimitado por e a partir de relações de poder (RAFFESTIN, 1993) e como
produto da apropriação através do imaginário e/ou da identidade social sobre o espaço
(HAESBAERT, 2005). Enfim, o território é fundamental para a análise que nos propomos
fazer pois, além de ser um conceito geográfico, é a chave de acesso à interpretação de
práticas sociais e também um conceito político e social. Essas ideias serão trabalhadas mais
adiante.
Seguindo a nossa linha de raciocínio no esforço de apreender a relação
território/poder como processo social, em especial os relacionados às desigualdades
sociais, abordaremos neste capítulo o tema das políticas públicas buscando sintetizar uma
definição com base em diferentes concepções. A partir da reflexão sobre as várias
definições, especificaremos um tipo de política pública, ou seja, aquela direcionada à
assistência social: abordaremos suas principais transformações ao longo do tempo, a sua
mudança paradigmática (velhas e novas formas: do assistencialismo ao direito social) e a
importância que o território ganha nesse debate.
2.1 - Política pública: elaborando conceitos
A Política Pública pode ser entendida como meio de o Estado intervir em questões
sociais expressas pelo conjunto de desigualdades (re)produzidas pelas contradições do
modo capitalista de produção e consequentemente pelas relações sociais. Essa política de
responsabilidade estatal deve ser apreendida no contexto político, social, cultural e
econômico atendendo à lógica do Estado que a executa de acordo com o interesse de grupos
e classes sociais.
Nessa perspectiva, o Estado deve ser entendido como um processo. Vinculado ao
espaço por meio das relações complexas que envolvem a produção de um espaço social,
político, econômico, associado a um conjunto de leis e convenções sustentadas por
valores. Deve ser concebido enquanto forma histórica, envolvido com relações de poder
onde conflitos de diferentes grupos de interesse se apresentam e se embatem - inclusive
os grupos que representam o próprio Estado -; também é agente, sendo uma das suas
funções situar-se no confronto de interesses de grupos e classes sociais e promover o
bem-estar da sociedade.
Geografia e Política de Assistência Social| 45
Para conseguir resultados e garantir os direitos dos cidadãos, o Estado precisa
desenvolver ações e atuar em diferentes áreas, tais como educação, saúde, meio ambiente,
planejamento urbano, entre outros. Os benefícios desse processo para o alcance dos
direitos sociais serão tanto maiores quanto mais possibilidades houver de proporcionar a
satisfação básica de alimentação, saúde, educação, moradia, saneamento básico, lazer etc.
aos cidadãos. Daí a importância das políticas públicas como estratégias de
distribuição/redistribuição de riquezas e de inclusão social.
Pochmann (2010), em recente artigo publicado, demonstra de maneira muito
sintética as transformações das condições de produção e reprodução da pobreza ao longo
do tempo e enfatiza a importância das políticas públicas e a necessidade de “inovadores
métodos de combate às diferentes formas de pobreza, sobretudo na desigual repartição da
renda e da riqueza” (p. A3). Segundo o autor:
O avanço das políticas públicas de caráter distributivo permitiu, em
conseqüência, reduzir e até superar a pobreza extrema, quando não
absoluta, mesmo sem contemplar medidas contra a concentração da renda e
riqueza. Só com o aparecimento das políticas redistributivas é que se tornou
possível combater, de fato, a má repartição do excedente econômico
(POCHMANN, 2010, p. A3, grifo nosso).
Embora o exemplo acima tenha uma forte ênfase econômica, e ao longo do nosso
trabalho temos enfatizado a desigualdade e exclusão social devido seu caráter
multidimensional, o artigo de Pochmann exemplifica a importância da política pública do
modo como a concebemos. Portanto, assumiremos as políticas públicas como meio de
intervenção na realidade para minimizar as desigualdades sociais. Com objetivo de
esclarecer nossa afirmação, a seguir apresentaremos uma discussão sobre algumas
abordagens conceituais das Políticas Públicas.
Melazzo (2006) afirma que o termo “políticas públicas” reapareceu nos últimos anos
com força e em diferentes meios como: na discussão acadêmica, nos círculos
governamentais, no discurso da mídia e mesmo entre a população. Observamos, no decorrer
da nossa pesquisa, que há diferentes possibilidades de análise e contribuição acadêmica de
diversos campos de investigação como as Ciências Políticas, a Administração, a Sociologia, o
Serviço Social, o Direito, a Economia etc. Os estudos direta ou indiretamente ligados às
políticas públicas apresentam um conjunto polissêmico de conteúdos. Logo, “o conceito de
46 | Paula Lindo
políticas públicas não está isento de controvérsias que revelam visões de mundo distintas e,
em alguns casos, opostas e em disputa, indicando olhares e práticas sociais distintas”
(MELAZZO, 2006, p. 25).
Sinteticamente apreendemos a existência de três aspectos que tomam parte do
debate das políticas públicas. São debates que buscam compreender:
1) a política pública através dos conteúdos, processos e instituições.
2) os ciclos ou fases da política pública
3) a política pública enquanto esfera de lutas e busca de construção de direitos.
Mas o que é, então, uma política pública? Costa (1998), ao analisar o desenvolvimento
institucional e o impacto das políticas públicas na oferta de serviços sociais nas cidades
brasileiras, considera a política pública como:
[...] o espaço [esfera/âmbito] de tomada de decisões autorizada ou
sancionada por intermédio de atores governamentais, compreendendo atos
que viabilizam agendas de inovação em políticas ou que respondem a
demandas de grupos de interesses (COSTA, 1998, p. 7, grifo nosso).
Desse primeiro conceito, destacamos o papel “ativo” que o autor dá ao Estado
quando se refere aos “atores governamentais”. Para além de um mero prestador de
serviços, o Estado é responsável pela coordenação e fiscalização dos agentes
governamentais para que assim seja possível viabilizar as agendas de inovação. Sem negar
os aspectos de dominação do Estado, Costa sintetiza que:
A configuração institucional do Estado, junto com as normas subjacentes às
suas atividades, afetam a cultura política, encorajam a ação de grupos e
ações coletivas e possibilitam que certos
issues
18
apareçam na agenda
pública (COSTA, 1998, p. 23).
Por sua vez, ao analisar teoricamente as possibilidades de intervenção efetiva do
Estado em áreas específicas, Costa assinala a importância de considerar o Estado também
como “ator corporativo”. O autor afirma que, desse modo, o Estado tende a: “(i) expressar
os pactos de dominação; (ii) agir coerentemente como uma “unidade corporativa”; (iii) ser
arena de conflito social e (iv) apresentar-se como guardião dos interesses universais”
18
Issues: em inglês, tem-se termos alternativos: problem, question, issue, o que não ocorre em português, onde se tem apenas
problema e questão. Rua (2009) explica que issue é um item ou aspecto de uma decisão, que afeta os interesses de vários atores
e que, por esse motivo, mobiliza as suas expectativas quanto aos resultados da política e catalisa o conflito entre os atores.
Geografia e Política de Assistência Social| 47
(1998, p. 24). Ou seja, as políticas públicas efetivas seriam dependentes: da constituição
de aparatos burocráticos estatais com suficiente coerência corporativa, do grau de
autonomia aos interesses dominantes e da capacidade em conduzir os interesses universais
da sociedade.
As dependências citadas por Costa (1998) são reafirmadas e complementadas por
Teixeira (2002), que conceitua as políticas públicas como:
Diretrizes, princípios norteadores de ação do poder público; regras e
procedimentos para as relações entre poder público e sociedade, mediações
entre atores da sociedade e do Estado. São, nesse caso, políticas
explicitadas, sistematizadas ou formuladas em documentos (leis, programas,
linhas de financiamentos) que orientam ações que normalmente envolvem
aplicações de recursos públicos. Nem sempre, porém, há compatibilidade
entre as intervenções e declarações de vontade e as ações desenvolvidas.
Devem ser consideradas também as “não-ações”, as omissões, como formas
de manifestação de políticas, pois representam opções e orientações dos
que ocupam cargos (TEIXEIRA, 2002, p. 2, grifo nosso).
Nesse fragmento, observamos o destaque que o autor dá aos agentes do Estado e da
sociedade e às ações referentes à sistematização e formulação das políticas.
Como qualquer ação que envolve relações sociais e jogos de interesses, as políticas
públicas também estão sujeitas às incompatibilidades entre as intervenções e as
necessidades e, nesse momento, exige-se dos atores envolvidos a reformulação da ação,
mesmo que as políticas sejam “materializadas/consubstanciadas”, através de diretrizes,
princípios, regras e procedimentos.
Dirce Koga (2003) também reconhece a questão do embate relacional entre Estado
e sociedade e destaca as consequências das decisões que são tomadas:
Os direcionamentos das políticas públicas estão intrinsecamente vinculados
à própria qualidade de vida dos cidadãos. É no embate relacional da política
pública entre o governo e a sociedade que se dará a ratificação ou o
combate ao processo de exclusão social em curso. As conseqüências destas
decisões políticas nas vidas das pessoas são diretas, seja pela decisão da
não intervenção, seja pela decisão de como ela se dará ao longo do processo
(KOGA, 2003, p. 25, grifo nosso).
Ainda que uma política seja um curso de ação e não apenas uma decisão singular,
Teixeira (2002) e Koga (2003) tratam da “não ação” como decisão de uma política
pública, apontam a componente comportamental cujo “fazer ou não fazer nada”
48 | Paula Lindo
representam opções e orientações daqueles agentes envolvidos direta ou indiretamente
com as políticas.
Para Melazzo (2006), o conceito também vai além de um “programa de ação
governamental”, o autor delimita dois elementos centrais: os procedimentos para resolução
do conflito e a dimensão espacial. Ele afirma que as políticas públicas:
[...] são conjuntos de decisões e ações destinadas à resolução de problemas
políticos, envolvendo procedimentos formais, informais e técnicos que
expressam relações de poder e que se destinam à resolução de conflitos
quanto a direitos de grupos e segmentos sociais ou como o espaço em que
são disputadas diferentes concepções a respeito da formulação e
implementação de direitos sociais, bem como sua extensão a diferentes
grupos sociais (MELAZZO, 2006, p. 36, grifo nosso).
Mesmo que a proposta seja a resolução de conflitos, entende-se que, por envolver
relações de poder, os próprios procedimentos “formais, informais e técnicos” são envoltos
por relações de poder conflituosas cujos agentes nem sempre conhecem e desempenham o
papel esperado. As relações de poder materializam-se em um espaço.
Di Giovanni, assim como Melazzo, afirma que o conceito vai além da ideia da política
pública como simples intervenção do Estado numa situação social considerada problemática.
O autor pensa a política pública como:
[...] forma contemporânea de exercício do poder nas sociedades
democráticas, resultante de uma complexa interação entre o Estado e a
sociedade, entendida aqui num sentido amplo, que inclui as relações sociais
travadas também no campo da economia (DI GIOVANNI, 2009, p. 05,
grifos respectivos do autor e nossos).
Di Giovanni (2009) enfatiza a complexidade da relação entre Estado e sociedade. A
nosso ver, é exatamente nessa interação, nas relações de poder, que se definirão as
situações sociais consideradas problemáticas, bem como as formas, os conteúdos, os meios,
os lugares e os modos de intervenção estatal. Em outras palavras, os agentes sociais, nesse
âmbito, pautam suas ações por orientações dotadas de objetivos implícitos ou explícitos e,
em maior ou menor grau, de alguma racionalidade, que chamaremos aqui de interesses, que
envolvem as relações de poder já mencionadas.
E quem são os envolvidos nesses jogos de poderes? Quem são os outros agentes
sociais envolvidos com as políticas públicas já que o Estado não é o único e exclusivo agente
responsável pelas políticas? Os agentes sociais são todos aqueles que apresentam
Geografia e Política de Assistência Social| 49
reivindicações ou executam ações que serão transformadas em políticas públicas. Os
agentes dividem-se basicamente em dois grupos: os diretamente ligados à administração do
Estado e os não diretamente ligados a essa administração (aí incluídas as instituições
públicas que não operam no nível da administração estatal e a sociedade civil).
Os agentes diretamente ligados à administração do Estado são os que exercem
funções públicas administrativas como:
• agentes cuja posição resulta de mandatos e processos eleitorais ocupando um cargo
por tempo determinado. Exemplo: parlamentares, governadores, prefeitos e
membros eleitos do executivo federal;
• agentes que ocupam cargos que requerem conhecimento especializado e que se
situam em um sistema de carreira pública. Controlam recursos de autoridade e
informação, ou seja, operam a burocracia;
• diretores de empresas públicas (estatais) ou privadas. Agentes dotados de
formação técnica, de competência executiva e geralmente transitam entre as
empresas privadas e as empresas públicas.
Gostaríamos de abrir um parêntese para enfatizar as diferentes formas de ação
desses agentes. As políticas públicas, em geral, são aprovadas pelo Poder Legislativo, ou
seja, pelos parlamentares (vereadores, deputados e senadores). Geralmente as propostas
das políticas partem do Poder Executivo e é esse Poder que coloca as políticas públicas em
prática. As informações necessárias ao processo de tomada de decisão dos membros do
poder executivo, bem como a operacionalização das políticas são de responsabilidade dos
servidores públicos (a burocracia).
Os agentes não diretamente ligados à administração do Estado são aqueles que não
possuem vínculo direto com a sua estrutura administrativa, ainda que alguns sejam
públicos. São:
• Empresários;
• Centros de pesquisas;
• Sindicatos;
• Imprensa;
• Cidadãos.
50 | Paula Lindo
No Brasil, a participação cidadã, envolvendo a elaboração de políticas públicas e a
tomada de decisões, emerge na década de 1980, vinculada principalmente a movimentos
populares, sindicatos e comunidades eclesiais de base, o que subentendia serem os seus
integrantes pessoas oriundas de setores populares da sociedade. O que favoreceu a
reorganização da sociedade civil brasileira foi a conjuntura socioeconômica decorrente da
crise do final da década de 1970 e início da década de 1980, ou seja, o esgotamento do
chamado “milagre econômico” (RUA, 2009) e o início do processo que passou a ser
conhecido como transição democrática.
O processo de redemocratização da sociedade brasileira levou à instalação
da Assembléia Nacional Constituinte e à possibilidade de se estabelecer
uma outra ordem social, em novas bases, o que fez com que esses
movimentos se articulassem para tentar inscrever na Carta Constitucional
direitos sociais que pudessem ser traduzidos em deveres do Estado, através
de políticas públicas (CUNHA e CUNHA, 2002, p. 13).
Portanto, os agentes são todas as pessoas, grupos ou instituições que, direta ou
indiretamente, participam da formulação, da implementação, dos resultados e da avaliação
de uma política pública. Identificados os agentes sociais, para além do Estado, Rua (2009)
desenvolve a ideia de três padrões de relações que, entre estes agentes, se estabelecem:
lutas, jogos e debates.
As lutas geralmente acontecem quando se trata de arenas redistributivas,
onde se tem o chamado “jogo de soma-zero", ou seja, uma situação na qual,
para que um ator ganhe, o outro tem que perder. Esta é a pior de todas as
situações em política. Entretanto, mesmo nestes casos, dependendo daquilo
que esteja em jogo, e dependendo do custo do confronto para os atores
envolvidos, é possível haver uma acomodação entre os interesses em
conflito: pode-se ter uma situação onde um lado não ganhe tudo, nem o
outro lado perca tudo. Cada um cede um pouco para resolver o conflito sem
grandes enfrentamentos, cujo custo pode ser elevado. Por outro lado, a
acomodação pode ser uma estratégia de algum ator interessado para adiar o
confronto para o momento da implementação, quando a situação política e a
correlação de forças podem lhe ser mais favoráveis.
Os jogos são as situações onde a lógica é vencer o adversário em uma
situação específica, sem eliminá-lo totalmente do processo, de tal maneira
que ele possa vir a ser um aliado num momento posterior. Esta situação é a
mais típica do mundo da política, sendo exemplificada pelas negociações,
barganhas, conluios, coalizões de interesses.
Os debates são situações onde cada um dos atores procura convencer o
outro da adequação das suas propostas, de tal maneira que o que vence é
aquele que se mostra capaz de transformar o adversário em um aliado. Aqui,
Geografia e Política de Assistência Social| 51
a lógica é a da persuasão. E é onde recursos como o conhecimento técnico
desempenham um papel relevante. De acordo com Lindblom [1981], no jogo
do poder, diversos são os procedimentos ou táticas utilizados pelos atores.
A persuasão é a tentativa de buscar a adesão pela avaliação das
possibilidades de um determinado curso de ação. Envolve análise e
argumentação (RUA, 2009, p. 7-8, grifo nosso).
Obviamente esses são alguns padrões de relação, podendo haver outros. O ponto
principal que destacamos é o caráter explícito das relações de poder entre os agentes
sociais.
Para tentar concluir essa primeira linha de pensamento, vinculamos as diferentes
análises e conceituações de políticas públicas dos referenciais utilizados e chegamos à
seguinte síntese: A política pública:
1) está vinculada a ações do Estado;
2) é o conjunto de ações promovidas pelos agentes sociais a partir de relações de
poder que envolvem disputas e conflitos;
3) envolve um fluxo de decisões que levam a ações ou “não ações”, preventivas e/ou
corretivas; direcionadas para gerar e manter o equilíbrio social;
4) objetiva a transformação da realidade por meio da consolidação da democracia;
5) Visa ampliar e efetivar os direitos de cidadania, respondendo às demandas de
segmentos sociais em situação de vulnerabilidade
19
e exclusão social.
Para Klaus Frey (2000) existem várias formas de abordar as políticas públicas,
porém a literatura é consensual na identificação de algumas fases como o agendamento, a
formulação, a implementação e a avaliação, que são comuns entre as políticas. O autor
concebe a política pública como um processo dinâmico que envolve negociações,
mobilizações, alianças, pressões. Para ser efetiva e eficaz as fases podem ser identificadas
e precisam ser acompanhadas.
As várias fases correspondem a uma seqüência de elementos do processo
político-administrativo e podem ser investigadas no que diz respeito às
19
Entendemos vulnerabilidade como a alta possibilidade de um individuo ou grupos sociais chegarem à situação de exclusão.
Neste sentido, uma interessante definição é apresentada pelo DIEESE: “Dentre os vários enfoques dados ao termo vulnerabilidade
social, observa-se um razoável consenso em torno a uma questão fundamental: a qualidade do termo deve-se a sua capacidade
de captar situações intermediárias de risco localizadas entre situações extremas de inclusão e exclusão, dando um sentido
dinâmico para o estudo das desigualdades, a partir da identificação de zonas de vulnerabilidades que envolvem desde os setores
que buscam uma melhor posição social, até os setores médios que lutam para manter seu padrão de inserção e bem estar,
ameaçados pela tendência a precarização do mercado de trabalho. Tudo isso em confronto com a estrutura de oportunidades
existentes em cada país em um dado momento histórico” (2007, p. 13, grifo nosso). Para maiores detalhes sobre o assunto,
consultar “Aspectos Conceituais da Vulnerabilidade Social” (DIEESE, 2007).
52 | Paula Lindo
constelações de poder, às redes políticas e sociais e às práticas político-
administrativas que se encontram tipicamente em cada fase.
As tradicionais divisões do ciclo político nas várias propostas na bibliografia
se diferenciam apenas gradualmente. Comum a todas as propostas são as
fases da formulação, da implementação e do controle dos impactos das
políticas (FREY, 2000, p. 226).
Na prática, as fases das políticas públicas interligam-se. Apenas para fins didáticos
e como meio de exercitar nossa compreensão a respeito do tema pesquisado,
descreveremos cada fase, não nos deixando esquecer das complexidades que envolvem o
processo, ou seja, cada fase é tomada aqui em relação ao seu potencial didático para a
apreensão de suas particularidades sem, de maneira alguma, procurar segmentá-las e tomá-
-las individualmente.
O primeiro momento, de agendamento da política pública, consiste na identificação e
delimitação de problemas sociais, determinação de possíveis alternativas para sua solução,
a avaliação dos custos e efeitos de cada uma delas e o estabelecimento de prioridades. O
segundo momento, a formulação, compreende a seleção e especificação de alternativa
considerada mais conveniente, definindo seus objetivos e seu marco jurídico,
administrativo, financeiro e legal da implementação da política. A terceira fase, a
implementação, é o processo de atuação política. Trata-se da preparação para pôr em
prática a política pública, a elaboração de todos os planos, programas e projetos que
permitirão executá-la, é a sua realização. Por fim, a avaliação consiste na mensuração e
análise,
a
posteriori
, dos efeitos produzidos na sociedade pelas políticas públicas,
especialmente no que diz respeito às realizações obtidas e às consequências previstas e não
previstas.
Apresentadas as reflexões sobre política pública com vistas à sua conceituação,
definição dos seus agentes e da identificação de suas várias fases (que não devem ser
visualizadas de modo fragmentado), em seguida caracterizaremos a política de assistência
social – um dos objetos principais desta pesquisa - porque ela é uma das formas de o Estado
garantir os direitos dos cidadãos, suprir as suas necessidades básicas e combater as
desigualdades sociais.
Geografia e Política de Assistência Social| 53
2.2 A política de assistência social: a construção de direitos e seus
novos desafios
A Política Social é uma política pública condicionada pela demanda existente e pelo
contexto histórico na qual emerge; um meio de os cidadãos acessarem recursos, bens e
serviços sociais necessários, sob múltiplos aspectos e dimensões da realidade política,
econômica, social, cultural e ambiental. Yazbek (2008, p. 76) aborda a Política Social “como
modalidade de intervenção do Estado no âmbito do atendimento das necessidades sociais
básicas dos cidadãos, respondendo a interesses diversos”.
A Constituição Federal brasileira de 1988 reconhece como direito a Seguridade
Social, o que inclui a Assistência Social, a Saúde e a Previdência, com iguais diretrizes de
universalidade, equidade e gestão democrática. Embora acreditemos ser impossível atingir
um pleno bem-estar social no modo capitalista de produção, consideramos que a concepção
de Seguridade permite ampliar a proteção social no país.
A Constituição provocou inovações relevantes no campo das Políticas Sociais,
particularmente para a Assistência e sobretudo no que se refere à sua organização e
gestão. Ela passa da condição de aquela que “presta favor aos pobres incapazes” à proteção
social de direito enquanto direitos de cidadania. Teixeira (2002, p. 9) confirma que:
A formulação de Assistência Social conseguiu superar a tradição de
benemerência e caridade, suportes do fisiologismo e de clientelismo,
embora estas práticas ainda dominem. O grande salto foi conceber a
Assistência como direito de cidadania, política pública, prevendo ações de
combate à pobreza e promoção do bem-estar social, articulada às outras
políticas, inclusive a econômica.
Entretanto, a realidade da Assistência Social no Brasil é muito heterogênea. Na
prática, o compromisso entre o Estado e a sociedade para a criação de condições dignas de
vida não se efetiva de modo homogêneo e a cultura da elite que tutela o carente ainda se
mantém em muitos territórios.
Conceber a Assistência como direito de cidadania, prevendo ações de combate à
pobreza e promoção do bem-estar social, articulada às outras políticas, inclusive a
econômica, foi um grande salto na história da Política Social brasileira. Observamos, no
54 | Paula Lindo
quadro 2
20
, que Pereira (2005) procurou retomar a construção do padrão de cidadania das
políticas sociais e da política de assistência social no Brasil durante o período de 1500 à
década de 1990, sendo que a partir dele procuramos adicionar as características da fase
mais recente de tais processos.
Quadro 2 - Características Principais da Cidadania e das Políticas Públicas no Brasil
Período Padrão de cidadania Políticas Públicas
Brasil-Colônia
(1500 -1822)
1822
Independência
1888
Abolição
1889
Proclamação da
República
- colônia, escravocrata e
agroexportador.
- Ausência de um padrão de
cidadania (direitos políticos e
sociais).
- Mesmo com a independência, a
escravidão foi mantida = limite para
avanço dos direitos de cidadania.
- Poder dos latifundiários, mandonismo.
- Não havia um Estado nacional, um
poder central e muito menos políticas
públicas.
- A assistência, no período colonial,
ficava por conta das ordens religiosas.
Pré
1930
1ª República
- Poder nas mãos dos coronéis =
“currais eleitorais”.
- Direitos políticos extremamente
limitados.
- Inexistência de direitos
sociais/criação da Lei Elói Chaves
(1923), que criou o primeiro sistema
previdenciário brasileiro, com as
Caixas de Aposentadorias e
Pensões
(CAPS)
- Período de laissez-faire.
- Questão social era tratada como
“caso de polícia”, com parca
assistência e muita repressão,
direcionada, nas cidades, para a
nascente classe operária e, no campo,
a violência era voltada para os
camponeses, sob o mando dos
“coronéis”/latifundiários.
- A assistência social passou aos
cuidados de filantropos e entidades
beneficentes.
- Criação do Conselho Nacional de
Serviço Social (CNSS) – 1938
20
O quadro que procura sintetizar a história da Assistência Social em breves períodos parecerá excessivo para uns porque resgata
questões históricas que não abordaremos neste texto; para outros, parecerá sintético porque deixa de fora outras determinações
fundamentais. Mesmo sabendo dessas possibilidades, arriscamos, pois as informações aqui discutidas foram relevantes para
construirmos nossa linha de raciocínio e para visualizar o processo histórico da Assistência sem a intenção de esgotar a discussão
Geografia e Política de Assistência Social| 55
Período Período Padrão de cidadania Políticas Públicas
(continuação)
Pós-
-1930/1945
Período Vargas
- “Cidadania regulada” (SANTOS,
1987)
- acesso aos direitos civis e sociais
vinculados à ocupação/
situação de trabalho.
- Ditadura/Estado Novo.
- Necessidades sociais subordinadas
ao projeto de modernização do país
- Ampliação da legislação trabalhista e
social.
- Transformação das antigas CAPs nos
Institutos de Aposentadorias e Pensões
(IAPs), com maior controle estatal.
- No campo assistencial: criação da
Legião Brasileira de Assistência (LBA),
que existiu com uma enorme estrutura
assistencial até 1995.
1945/1964
Período Nacional
desenvolvimen-
tista e populismo
- Alargamento dos direitos civis/
políticos (maior participação política/
urbanização) e congelamento dos
direitos sociais.
- Congelamento das políticas sociais.
- Manteve-se o modelo de “cidadania
regulada” e a herança deixada pelo
período Vargas.
1964/1985
Ditadura Militar
- Modernização do país no quadro
geral do capitalismo monopolista.
- Supressão dos direitos civis e
políticos e expansão dos direitos
sociais, ainda no modelo de
“cidadania regulada”.
- Política social encarada como
decorrência da política econômica.
-1966 unificação dos IAPs no INPS.
-1970 criação do FGTS/PIS/ PASEP
-1970 FUNRURAL, autônomos e
domésticas.
-universalização da cobertura (1966-
-1973).
1985/1988
Transição para
período de
redemocratiza-
ção
- Retorno dos direitos civis e
políticos.
- Avanço dos direitos sociais no
plano jurídico-formal.
- Péssimas condições de vida da
população, arrocho salarial.
- Conformação legal (assembleia
constituinte) de um amplo projeto
constituinte de direitos sociais.
(CF1988 – inclusão do capítulo: Da
Ordem Social).
- Definição do Sistema Nacional de
Seguridade Social
Década de 1990
Governos
Collor e FHC
Neoliberalismo
- Direitos civis ameaçados e
esvaziamento dos direitos políticos.
- Desarticulação dos movimentos
sociais.
- Triunfo do pensamento neoliberal.
- Cidadania reduzida ao “cidadão-
-consumidor” (MOTA, 1995).
- Direitos de cidadania inscritos no
LOAS (1993), com a PNAS e o
SUAS.
- Seguridade Social desarticulada em
três Ministérios.
- Saúde – corte drástico nos recursos e
incentivo aos planos privados de
saúde.
- Previdência – Reforma da Previdência
- Assistência Social – esvaziamento do
CNAS e criação do Comunidade
Solidária.
- Responsabilidade social transferida
para o chamado “Terceiro Setor”.
- Refilantropização da sociedade civil.
56 | Paula Lindo
Período Período Padrão de cidadania Políticas Públicas
(continuação)
Século XXI
2003 a 2009
Governo LULA
- Direitos de cidadania inscritos no
PNAS (2004) e no NOB/SUAS
(2005).
- Articulação dos movimentos sociais
- Conferências municipais, regionais,
estaduais e federais. (ênfase na
participação)
- Retomada do Estado articulador,
propulsor e formulador de políticas
públicas.
- 2004 – criação do Ministério do
Desenvolvimento Social e Combate à
Fome.
- Reforma da Previdência.
- O Sistema Único de Saúde é
considerado, apesar das inúmeras
dificuldades, uma referência
internacional.
- Ampliação dos gastos em políticas
sociais.
- Implementação do Programa Fome
Zero, rearticulação e expansão dos
programas de transferência direta de
renda.
- Tentativas de articulação de políticas
intersetorialmente.
Fonte: Adaptado de Pereira, 2005 e complementado pela autora e Prof. Everaldo Santos Melazzo.
Embora saibamos que há uma importante produção na literatura acerca da
especificidade das condições sob as quais se processaram a estruturação e o
desenvolvimento das políticas sociais no Brasil, citamos o quadro de Pereira (2005) para
demonstrar as características históricas que marcaram a política e o padrão de cidadania,
pré e pós Constituição de 1988, objetivando observar um panorama histórico geral e
complementamos as informações do período compreendendo o Governo Lula
21
.
Notamos, claramente, a presença quase exclusiva das iniciativas da sociedade civil
frente à ausência do Estado até a Proclamação da República, e Yazbek (2005) precisa que é
na primeira metade dos anos de 1930 que a questão social se inscreve como legítima.
Expressando o processo de “formação e desenvolvimento da classe operária
e de seu ingresso no cenário político da sociedade, exigindo seu
reconhecimento como classe por parte do empresariado e do Estado”
(Iamamoto, 1995; 77 – 10 ed.) Neste período, são criados os Institutos de
Aposentadorias e Pensões (IAPs) na lógica do seguro social e nesta década
situamos a Consolidação das Leis do Trabalho (CLT), o Salário Mínimo, a
valorização da saúde do trabalhador e outras medidas de cunho social,
embora com caráter controlador e paternalista. Progressivamente, o Estado
amplia sua abordagem pública da questão, criando novos mecanismos de
intervenção nas relações sociais como legislações laborais, e outros
esquemas de proteção social como atividades educacionais e serviços
sanitários, entre outros (YAZBEK, 2005 p. 84, grifo nossos).
21
Para mais informações ver MESTRINER, Maria Luiza. O Estado entre a filantropia e a Assistência Social. São Paulo, Cortez,
2001. A autora elabora um quadro elucidativo da trajetória regulatória da Assistência Social no Brasil, a partir de uma
caracterização das organizações sociais por períodos históricos.
Geografia e Política de Assistência Social| 57
A partir do Estado Novo (Getúlio Vargas - 1937-1945) as políticas sociais se
desenvolvem, de forma crescente, como resposta às necessidades do processo de
industrialização e com a intensificação do desenvolvimento dos processos de urbanização,
além da emergência da classe operária e de suas reivindicações e mobilizações. Esse quadro
começou a ser alterado a partir da abertura democrática da década de 1980, na qual se
introduziram princípios e diretrizes de descentralização, participação popular e
universalização do acesso para as diferentes políticas sociais em execução no país. Nesse
período, a “pobreza vai se converter em tema central na agenda social, quer por sua
crescente visibilidade, [...] quer pelas pressões de democratização que caracterizaram a
transição. Tratava-se de uma conjuntura econômica dramática, dominada pela distância
entre minorias abastadas e massas miseráveis”, segundo destaca Yazbek (2005, p. 84).
A mesma autora ainda ressalta que os anos 1990 foram caracterizados pela
somatória da vulnerabilização do trabalho, desgaste do sistema público de proteção social e
a perspectiva privatizadora, resultando na retração dos investimentos públicos no campo
social, seu reordenamento, sua crescente subordinação das políticas sociais às políticas de
ajuste da economia e suas restrições aos gastos públicos. Paradoxalmente, os anos de 1990
vivenciaram o surgimento da Lei Orgânica de Assistência Social (LOAS).
Com a LOAS, promulgada em 1993, foi possível inscrever a assistência social no
quadro dos direitos sociais, sob responsabilidade estatal e direito de todo cidadão. Seus
princípios são os da universalização, do respeito à cidadania, da igualdade de acesso aos
serviços, da transparência, da descentralização, da participação de organizações da
sociedade civil na formulação das políticas e do controle das ações e da primazia da
responsabilidade do Estado na condução das políticas. Ela envolve ações destinadas à
família, maternidade, infância, adolescência, velhice, aos portadores de deficiências e à
inserção no mercado de trabalho.
Entretanto, Pereira (2005) afirma que a política de assistência social passou por um
processo constante de boicote aos seus princípios e diretrizes durante a década neoliberal
de 1990: a LOAS foi vetada pelo governo Fernando Collor de Mello devido à lógica de
“minimização do Estado” em 1990 e, após forte pressão dos movimentos sociais, foi
aprovada em 1993, já no governo Itamar Franco.
58 | Paula Lindo
Segundo Lemos (s/d), durante o governo de Fernando Henrique Cardoso (1995 a
2002) a opção adotada nos programas de cunho neoliberais dirigiu-se para o crescimento
econômico e para a política externa. Na visão da autora, a situação social continuou sendo
concebida como uma série de “problemas sociais” a serem enfrentados de forma isolada e
desarticulada entre si. Isso fez com que se reproduzisse a concepção segmentada da
questão social e, em decorrência, a formulação e implementação de políticas sociais
setorizadas, sem que um projeto para a sociedade que as articulasse e imprimisse um
sentido político ao seu conjunto fosse feito.
Entre os anos de 1995 a 2002, foram desenvolvidos diferentes programas que
seguem, em linhas gerais, as opções acima apontadas. O Programa Comunidade Solidária
constituiu a principal estratégia de combate à pobreza do governo FHC em seus dois
mandatos. Oliveira (2003, s/p) afirma que, “na perspectiva do programa, o enfrentamento à
pobreza não era uma responsabilidade do Estado, mas da sociedade. Ao governo competia
articular e gerenciar as ações que se efetivavam na sociedade”.
Em 1996, foi criado o Programa de Erradicação do Trabalho Infantil (PETI), um
programa de renda mínima desenvolvido em parceria com estados e municípios. O objetivo
explicitado no discurso governamental era eliminar, em parceria com os diversos setores
dos governos estaduais e municipais e da sociedade civil, o trabalho infantil em atividades
perigosas, insalubres e degradantes. O Programa Comunidade Ativa foi criado em 1999 e
teve um caráter mais pontual; foi implementado em apenas 2,4% dos municípios brasileiros
e tinha por objetivo a indução do desenvolvimento local, integrado e sustentável de
localidades pobres com auxilio do governo Federal. Em 2000, foi criado o Projeto Alvorada
destinado a combater a pobreza e reduzir desigualdades sociais em regiões consideradas
mais carentes de estados, microrregiões e municípios que possuíam Índice de
Desenvolvimento Humano (IDH) inferior a 0,5. O Programa Bolsa Escola foi criado em 2001
como Programa Nacional de Renda Mínima vinculada à educação.
De acordo com a avaliação de Oliveira (2003), o tripé focalização, descentralização
e parcerias do governo FHC resultaram em ações pulverizadas, sem garantia de
continuidade, formuladas e decididas no nível federal e com o repasse de grande carga de
responsabilidades para os municípios.
Geografia e Política de Assistência Social| 59
Em 2003, já no âmbito do governo Lula, a ênfase passa a recair na tentativa de uma
maior integração das políticas sociais, na ampliação de programas e na valorização da
participação social através de conferências que articulam os níveis municipais, estaduais e o
federal. Assim é que, na IV Conferência Nacional de Assistência Social, aprovou-se a
Política Nacional de Assistência Social (PNAS) e, em 2004, o Ministério do
Desenvolvimento Social e Combate à Fome, através de sua Secretaria Nacional de
Assistência Social, tornou pública a versão final dessa política.
A PNAS considera as desigualdades socioterritoriais, visando ao seu
enfrentamento, à garantia dos mínimos sociais, ao provimento de condições para atender à
sociedade e à universalização dos direitos sociais. O Ministério de Desenvolvimento Social
(MDS) assevera que os objetivos da PNAS são:
• Prover serviços, programas, projetos e benefícios de proteção social
básica e, ou, especial para famílias, indivíduos e grupos que deles
necessitarem;
• Contribuir com a inclusão e a equidade dos usuários e grupos
específicos, ampliando o acesso aos bens e serviços socioassistenciais
básicos e especiais, em áreas urbana e rural;
• Assegurar que as ações no âmbito da assistência social tenham
centralidade na família, e que garantam a convivência familiar e
comunitária (BRASIL, 2004, p. 27).
Em consenso com o disposto na LOAS, capítulo II, seção I, artigo 4º, a Política
Nacional de Assistência Social rege-se pelos seguintes princípios democráticos:
I – Supremacia do atendimento às necessidades sociais sobre as exigências
de rentabilidade econômica;
II – Universalização dos direitos sociais, a fim de tornar o destinatário da
ação assistencial alcançável pelas demais políticas públicas;
III – Respeito à dignidade do cidadão, à sua autonomia e ao seu direito a
benefícios e serviços de qualidade, bem como à convivência familiar e
comunitária, vedando-se qualquer comprovação vexatória de necessidade;
IV – Igualdade de direitos no acesso ao atendimento, sem discriminação de
qualquer natureza, garantindo-se equivalência às populações urbanas e
rurais;
V – Divulgação ampla dos benefícios, serviços, programas e projetos
assistenciais, bem como dos recursos oferecidos pelo Poder Público e dos
critérios para sua concessão (BRASIL, 1993, p. 1, grifos nossos).
60 | Paula Lindo
Em acordo com Yazbek (2005), ressaltamos alguns aspectos positivos da nova PNAS,
como: i) a incorporação das demandas da sociedade na área da assistência social; ii) a
inovação em trabalhar com uma noção de território; iii) a centralidade da família e de
sua proteção e, sobretudo, iv) a perspectiva de constituição do Sistema Único de
Assistência Social (SUAS).
Em 2005, mais um passo foi dado. O SUAS – aprovado pelo Conselho Nacional de
Assistência Social (CNAS) através da Norma Operacional Básica/SUAS – torna-se um
sistema descentralizado, participativo e não contributivo, que organiza e regula as
responsabilidades de cada esfera de governo (federal, estaduais, municipais e do Distrito
Federal) e da sociedade civil em relação à política de assistência social.
De acordo com a PNAS, a:
[...] gestão proposta [...] pauta-se no pacto federativo, no qual devem ser
detalhadas as atribuições e competências dos três níveis de governo na
provisão das ações socioassistenciais, em conformidade com o preconizado
na LOAS e NOB1, a partir das indicações e deliberações das Conferências,
dos Conselhos e das Comissões de Gestão Compartilhada (Comissões
Intergestoras Tripartite e Bipartites – CIT e CIB’s), as quais se constituem
em espaços de discussão, negociação e pactuação dos instrumentos de
gestão e formas de operacionalização da Política de Assistência Social
(BRASIL, 2004, p. 8, grifo nosso).
Em outras palavras, cabe a cada esfera de governo, em seu âmbito de atuação,
respeitando os princípios e diretrizes estabelecidas na Política Nacional de Assistência
Social, coordenar, formular e co-financiar, além de monitorar, avaliar, capacitar e
sistematizar as informações.
Ademais de prever uma organização participativa e descentralizada da assistência
social, com serviços voltados para o fortalecimento da família, o SUAS materializa o
conteúdo da LOAS, cumprindo as exigências para a realização dos objetivos e resultados
que garantam os direitos de cidadania e inclusão social. Segundo as Normas Operacionais
Básicas (NOB), o SUAS, em termos gerais:
1) consolida o modo de gestão compartilhada, o co-financiamento e a
cooperação técnica entre os três entes federativos;
2) estabelece a divisão de responsabilidades entre os entes federativos
(federal, estadual, Distrito Federal e municipal) para instalar, regular,
manter e expandir as ações de assistência social como dever de Estado e
direito do cidadão;
3) fundamenta-se nos compromissos da PNAS/2004;
Geografia e Política de Assistência Social| 61
4) orienta-se pela unidade de propósitos, principalmente quanto ao alcance
de direitos pelos usuários;
5) regula, em todo o território nacional, a hierarquia, os vínculos e as
responsabilidades do sistema cidadão de serviços, benefícios, programas,
projetos e ações de assistência social, de caráter permanente e eventual,
sob critério universal e lógica de ação em rede hierarquizada nos âmbitos
municipal, Distrito Federal, estadual e federal;
6) respeita a diversidade das regiões, decorrente de características
culturais, socioeconômicas e políticas, em cada esfera de gestão, da
realidade das cidades e da sua população urbana e rural;
7) reconhece as diferenças e desigualdades regionais, considerando-as no
planejamento e execução das ações;
8) articula sua dinâmica às organizações e entidades de assistência social
reconhecidas pelo SUAS (BRASIL, 2005, p. 13).
Para alcançar as garantias de proteção, o SUAS dispõe de duas modalidades de
proteção social: básica e especial. A proteção social básica (PSB) objetiva prevenir
situações de risco por meio do desenvolvimento de potencialidades, com fortalecimento dos
vínculos familiares e comunitários. A proteção social especial (PSE) objetiva prover
atenções socioassistenciais a famílias e indivíduos que se encontram em situação de risco
pessoal e social, por ocorrência de abandono, maus tratos físicos e/ou psíquicos, abuso
sexual, uso de substâncias psicoativas, cumprimento de medidas socioeducativas, em
situação de rua, dentre outras.
Dados os conceitos de políticas públicas trabalhados anteriormente, interpretamos
as duas modalidades de proteção social a partir de seu caráter pró-ativo. Ou seja, os
usuários dos serviços de assistência social são concebidos como sujeitos que têm direito a
uma proteção social de caráter preventivo e de caráter especial quando ocorre violação de
direitos.
Com a mudança paradigmática da proteção social – Básica e Especial – e as
redefinições teóricas da assistência social, como incorporação da matricialidade familiar,
da dimensão socioterritorial, de uma renovada concepção do significado dos serviços
socioassistenciais e dos modos de estruturação hierarquizada, houve uma ressignificação
da Política Social no Brasil.
62 | Paula Lindo
Para apreender a realidade sob os princípios desse novo paradigma
22
, é necessário
uma aproximação ao cotidiano das pessoas, pois é na escala do cotidiano que as dimensões
da exclusão social se manifestam. Daí se faz necessário relacionar as pessoas, os grupos
sociais e os cidadãos em seus territórios.
A partir dos condicionantes da formulação dessa política pública, reestruturou-se
também a maneira de implementá-la. Isso significa que a política não pode ser
implementada de maneira centralizada e homogênea para todo território intraurbano ou a
partir da sede do poder. Ela deve ser implementada em territórios cujas pessoas estejam
em situações de vulnerabilidades e/ou excluídas socialmente. Por isso, há o caráter da
descentralização como meio de intervenção na realidade para minimizar as desigualdades
sociais e os Centros de Referências de Assistência Social (CRAS) como meios de relacionar
a política de assistência social ao território.
O CRAS enquanto estrutura física predial, de base municipal, de sustentação do
sistema é responsável pela proteção social básica às famílias e aos indivíduos, cujo objetivo
é agir localmente a partir dos valores universais da política social descentralizada,
participativa e não contributiva. Deve estar localizado em áreas com maiores índices de
vulnerabilidade e risco social (de acordo com as especificações NOB/SUAS), ser destinado
à prestação de serviços e à articulação destes serviços no seu território de abrangência e
também ter uma atuação intersetorial na perspectiva de potencializar a proteção social.
Segundo o MDS (BRASIL, 2006), cada município deve identificar o(s) território(s)
de vulnerabilidade social e nele(s) implantar um CRAS, de forma a aproximar os serviços
dos usuários. “O CRAS deve ser instalado próximo ao local de maior concentração de
famílias em situação de vulnerabilidade, conforme indicadores definidos na NOB-SUAS” (p.
13). A taxa de vulnerabilidade social, definida na NOB-SUAS, é um importante indicador da
necessidade de oferta de serviços de Proteção Básica. O MDS considera a seguinte
capacidade de atendimento, por área de abrangência do CRAS:
- CRAS em território referenciado por até 2.500 famílias – capacidade de
atendimento: até 500 famílias/ano;
22
Novo paradigma porque a Assistência Social brasileira tem origem nas concepções e práticas assistencialistas, clientelistas,
primeiro damistas e patrimonialistas. É por meio do campo dos direitos, da universalização dos acessos e da responsabilidade
estatal que se viabilizará a emancipação dos usuários da assistência, portanto uma grande mudança paradigmática.
Geografia e Política de Assistência Social| 63
- CRAS em território referenciado por até 3.500 famílias – capacidade de
atendimento: até 750 famílias/ano;
- CRAS em território referenciado por até 5.000 famílias – capacidade de
atendimento: até 1.000 famílias/ano (BRASIL, 2006, p. 15) .
Para atender às famílias, o CRAS deve contar com uma equipe mínima para a
execução dos serviços e ações oferecidos. De acordo com as orientações técnicas
(BRASIL, 2006, p. 15) para o CRAS, a equipe deverá ser composta por profissionais
preferencialmente do quadro próprio do município e minimamente dimensionados por
categoria profissional, como: assistente social, psicólogo, auxiliares administrativos,
estagiários e coordenador. No caso de comprovada a necessidade de outros profissionais ou
estagiários, a equipe poderá ser ampliada.
Portanto, o CRAS ganha materialidade no território a partir de sua estrutura física
e instalações. Ao ser implementado, ele é um fixo que passa a compor o território e se
territorializa com todas as outras relações sociais a partir do momento em que se aproxima
da população, desenvolve as ações e se integra definitivamente ao território com a
pretensão de mudar a realidade.
De acordo com dados do SUAS (2009), há 5.812 unidades de CRAS em
funcionamento e distribuídos em 4.327 municípios brasileiros (gráfico 6) . A grande maioria
dos CRASs são financiados total ou parcialmente pelo governo federal e o restante por
governos municipais ou estaduais. Nos gráficos 7, 8, 9, 10 e 11, a seguir, conseguimos ter
uma dimensão da quantidade de CRASs nas regiões brasileiras e em seus respectivos
estados.
64 | Paula Lindo
Geografia e Política de Assistência Social| 65
Fonte: IBGE, PNAD, 2007.
Fonte: Censo SUAS, 2009.
Gráfico12 - Quantidade de CRAS e Municípios na Região Centro-Oeste
Gráfico 10 – Quantidade de CRAS e Municípios na Região Sudeste
Gráfico 11 - Quantidade de CRAS e Municípios na Região Sul
Gráfico 9 - Quantidade de CRAS e Municípios na Região Nordeste
Gráfico
7
–
Quantidade de CRAS e Municípios no Brasil e
nas
respectivas
Regiões
Gráfico 8 – Quantidade de CRAS e Municípios na Região Norte
Fonte: Censo/SUAS, 2009.
66 | Paula Lindo
Geografia e Política de Assistência Social| 67
Os CRASs, que devem estar localizados onde se concentram populações com maior
vulnerabilidade e em risco social, contribuem para operacionalizar o princípio de
territorialização do SUAS. Em outras palavras, tal localização significa compreender que a
exclusão social encontra-se além da questão econômica, ela é resultado de múltiplas
determinações sociais e o CRAS torna-se a referência ao orientar a proteção social através
de ações coletivas, organizando redes de serviços e possibilitando programas comunitários
de caráter multidisciplinar. Para tanto, faz-se necessário compreender as particularidades
de cada território e incorporar a abordagem territorial no agendamento, na formulação,
implementação e avaliação das políticas públicas.
Atualmente os CRASs são um espaço fundamental para desenvolver ações
complementares da política pública elaborada na escala federal (MDS), como o Bolsa
Família, e estabelecer as devidas interfaces com o Programa de Erradicação do Trabalho
Infantil (PETI). Ao mesmo tempo, é um espaço de ação das políticas públicas locais,
formuladas na esfera municipal com programas de inclusão produtiva, geração de trabalho e
renda, dentre outros.
O CRAS é um ponto importante no território porque concretiza as pontes de ações
políticas entre as diferentes escalas de governo e, ao mesmo tempo, tem autonomia para
desenvolver todas as fases das políticas públicas. Por isso, ele representa uma importante
conquista, ao mesmo tempo em que nos apresenta desafios, sobretudo no que diz respeito à
qualificação da metodologia de trabalho, por meio de políticas de capacitação e qualificação
que respeitem as dinâmicas territoriais.
Como já foi afirmado anteriormente, observamos, no decorrer da nossa pesquisa,
que há diferentes possibilidades de análise e contribuição acadêmica de diversos campos
de investigação nas políticas públicas. Reiteramos o papel da Geografia nesse contexto. É
nessa perspectiva de contribuição que buscaremos debater, no capítulo 3: “Territórios da
Geografia nas políticas públicas de Assistência Social”, questões como: Qual a perspectiva
de território na política de assistência social? Como o território é concebido pelos agentes
responsáveis pelas políticas sociais? Enfim, como a Geografia pode contribuir efetivamente
com as políticas públicas?
68 | Paula Lindo
Geografia e Política de Assistência Social| 69
Capítulo 3 – Os Territórios da Assistência Social na Escala Local
Neste capítulo, buscamos compreender, no contexto da política de assistência social
organizada e regulada na esfera de governo municipal e sociedade civil, através de seus
marcos regulatórios (Constituição Federal, Lei Orgânica de Assistência Social [LOAS]),
como as dinâmicas da assistência se territorializam no município de Presidente Prudente.
Para tanto, abordaremos alguns aspectos históricos da política de assistência social
municipal com alguns entrelaçamentos com a política nacional desde a criação da
Organização do Serviço de Assistência e Seguro Social dos “municipiários” de Presidente
Prudente (SASSOM), no ano de 1964, perpassando pela criação da Secretaria Municipal de
Assistência Social (SAS) em 1997 até o atual momento em que daremos ênfase aos Centros
de Referência da Assistência Social (CRAS). Para além de apenas expor os principais fatos
históricos referentes às leis e à política de assistência no município, procuramos
aprofundar a compreensão dos processos de implementação das políticas sociais
(elaboradas pelo governo federal para escala nacional) no âmbito local, principalmente a
partir dos territórios de atuação dos CRAS.
Como parte fundamental dessa estratégia de conhecimento, foi estabelecida uma
relação direta de trabalho com as equipes de assistentes e educadores sociais dos seis
CRAS, entre abril e agosto de 2009, com a colaboração técnico-científica entre a
Universidade Pública (CEMESPP/Unesp) e a Secretaria Municipal de Assistência Social de
Presidente Prudente. Nessa parceria, mesmo que não formalizada, foi proposta e realizada
uma oficina de trabalho intitulada “Reconhecendo os territórios de atuação do CRAS:
construindo metodologia de representação do território dos CRAS com auxílio de
ferramentas tecnológicas”.
Nessa atividade, procuramos valorizar a importância da informação socioterritorial
para a política de assistência social, bem como, a questão da prestação de informações e da
sistematização de indicadores, demonstrando a relevância da cartografia para
potencialização das políticas sociais e para o mapeamento e organização da rede
socioassistencial por meio da utilização de conceitos e instrumentos da Geografia,
elementos básicos para a construção de uma metodologia de representação do território.
Os resultados dessa atividade serão, também, apresentados neste capítulo.
70 | Paula Lindo
3.1 – Alguns aspectos da história da assistência social em
Presidente Prudente
Para discutir e compreender os territórios da Assistência Social em Presidente
Prudente é interessante investigarmos alguns aspectos históricos desta prática social.
Realizaremos um rápido retrospecto sobre a configuração deste campo de intervenção
pública, traçando um paralelo entre as escalas nacional e local.
Alguns pesquisadores do campo social, como Jaccoud et al (2008) registram o ano de
1938 como marco de uma primeira ação pública de Assistência Social no âmbito do governo
federal, com o surgimento do Conselho Nacional de Serviço Social (CNSS). Segundo o
autor:
O Decreto-Lei nº 525, de 1º de julho de 1938, que cria o CNSS, seria a
primeira regulamentação nacional na área de Assistência Social e visava
fixar as bases da organização do serviço social no país. Definia o serviço
social como conjunto de obras públicas ou privadas orientadas “para o fim
de diminuir ou suprimir as deficiências ou sofrimentos causados pela
pobreza ou pela miséria, ou oriundos de qualquer forma de desajustamento
social” (BRASIL, 1938, Art. 1o) (JACCOUD et al, 2008, p. 177).
Ainda assim, a aproximação da Assistência Social com o Estado, no que diz respeito
à responsabilidade deste ao atendimento à população, ocorreu de forma muito lenta devido
ao fato de suas práticas serem inspiradas no conceito de caridade cristã e voltada aos
desvalidos e aos miseráveis. Observamos tal fato com o surgimento da primeira grande
instituição de assistência social: a Legião Brasileira de Assistência – LBA - que tem sua
gênese marcada pela presença das mulheres e pelo patriotismo. Segundo Sposati (2004, p.
19):
A relação da assistência social com o sentimento patriótico foi
exponenciada quando Darcy Vargas, a esposa do presidente, reúne as
senhoras da sociedade para acarinhar pracinhas brasileiros da FEB – Força
Expedicionária Brasileira – combatentes da II Guerra Mundial, com cigarros
e chocolates e instala a Legião Brasileira de Assistência – LBA. A idéia de
legião era a de um corpo de luta em campo, ação.
Segundo a autora, essa ação da LBA traz para a assistência social o vínculo
emergencial e assistencial, marco que predomina na trajetória da assistência social. Em
1969, a LBA é transformada em fundação e vinculada ao Ministério do Trabalho e
Geografia e Política de Assistência Social| 71
Previdência Social, tendo sua estrutura ampliada e passando a contar com novos projetos e
programas.
Durante esse período, um dos primeiro registros oficiais do serviço de Assistência
Social de Presidente Prudente data de setembro de 1964, não significando a inexistência
de serviço social municipal anterior a essa data por meio de práticas assistenciais de
benemerência. Trata-se de uma lei promulgada e sancionada pelo prefeito Florivaldo Leal
(1964-1965), sob a lei 925, que dispõe sobre a Organização do Serviço de Assistência e
Seguro Social dos “municipiários” de Presidente Prudente (SASSOM). Era um órgão
fiscalizado pela Divisão de Contabilidade e Orçamento com sede na Comarca de Pres.
Prudente e com “personalidade jurídica, autonomia administrativa e patrimônio próprio”
(PRESIDENTE PRUDENTE, 1964).
Na lei 925, o artigo 4º dita como deveria se constituir a renda e as contribuições da
SASSOM. Basicamente as contribuições deveriam ser de associados, da Prefeitura, da
Câmara e da autarquia municipal, de cotas de previdência, doações e rendimentos
provenientes de seguro privado.
A administração do SASSOM, de acordo com o artigo 11º, deveria ser composta por
um presidente nomeado pelo prefeito com mais de dez anos efetivo em exercício e
“devidamente capacitado” e de uma Comissão Deliberativa. Ao presidente competiria: a)
superintender todos os negócios e operações do SASSOM; b) presidir reuniões da
Comissão Deliberativa; c) Prestar contas da administração; d) representar a SASSOM em
suas relações com terceiros. Aos membros da Comissão Deliberativa: a) resolver sobre
todos os assuntos de importância vital para a SASSOM; b) fiscalizar a administração; c)
aprovar os balanços anuais; d) votar os orçamentos; e) autorizar operações de créditos,
alienação e aquisição de bens pelo presidente; f) julgar recurso interpostos de atos do
presidente e g) resolver sobre casos omissos (PRESIDENTE PRUDENTE, 1964).
A análise desse documento nos leva acreditar que as ações assistenciais no município
não se diferenciavam das ações nacionais da época. A pouca clareza em relação aos seus
objetivos e ao seu público alvo permite-nos arriscar dizer que a ações públicas e privadas
tendiam a proliferar a partir de ações de interesses pessoais, populistas e clientelistas
quando comparados com a história posterior e mais recente da assistência social.
72 | Paula Lindo
Entretanto, interessa-nos mais precisamente analisar aspectos históricos a partir
da Constituição Federal de 1988 (CF/88), trazendo uma nova concepção para a Assistência
Social, incluindo-a na esfera da Seguridade Social:
Art.194. A seguridade social compreende um conjunto integrado de ações
de iniciativa dos Poderes Públicos e da sociedade, destinadas a assegurar os
direitos relativos à saúde, à previdência e à assistência social (BRASIL,
1988, grifo nosso).
Como afirma Yazbek (2008), e outros pesquisadores, é a partir dessa Constituição
que a política social nacional será renovada, pois no âmbito da Seguridade Social o caminho
se destina ao campo dos direitos, da universalização dos acessos e da responsabilidade
estatal.
Em seu percurso histórico a Política Social brasileira vai encontrar na
Constituição de 1988 uma inovação: a definição de um sistema de Seguri-
dade Social para o país, colocando-se como desafio a construção de uma
Seguridade Social universal, solidária, democrática e sob a primazia da
responsabilidade do Estado. A Seguridade Social brasileira por definição
constitucional é integrada pelas políticas de Saúde, Previdência Social e
Assistência Social e supõe que os cidadãos tenham acesso a um conjunto de
certezas a seguranças que cubram, reduzam ou previnam situações de risco
e de vulnerabilidades sociais (YAZBEK, 2008, p. 75).
Sposati (2004, p. 42) afirma que a Assistência Social, garantida na CF/88 contesta
o conceito de “população beneficiária como marginal ou carente, o que seria vitimá-la, pois
suas necessidades advêm da estrutura social e não do caráter pessoal” tendo, portanto,
como público alvo os segmentos em situação de risco social e vulnerabilidade, não sendo
destinada somente à população pobre.
Em Presidente Prudente, observamos uma preocupação bem pontual com a política
municipal voltada às crianças e adolescentes. No ano de 1991, durante o governo do
prefeito Paulo Constantino (1989-1992) foi aprovada uma lei (3134/92) que previa o
atendimento dos direitos das crianças e adolescentes e regras gerais para uma aplicação
adequada. Embora não se destinasse especificamente às ações da Assistência Social, o art.
2º inciso II dessa lei, previa o atendimento do âmbito assistencial através de políticas e
programas, com caráter supletivo para quem necessitasse. Os programas foram
classificados como de proteção ou socioeducativos destinados a: orientação e apoio
Geografia e Política de Assistência Social| 73
sociofamiliar; b) apoio socioeducativo em meio aberto; c) colocação familiar; d) abrigo; e)
liberdade assistida; f) semiliberdade; e) internação (PRESIDENTE PRUDENTE, 1992).
A partir dessa lei, foi criado o Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do
Adolescente e entre os 14 membros que deveriam compor o conselho, destacamos a
presença de um representante da equipe de Ação Social da Divisão Regional de Promoção
Social e trabalho e um representante da equipe de base do Centro Regional da Legião
Brasileira de Assistência (LBA). Ao Conselho competiria formular a política municipal dos
direitos das crianças e dos adolescentes, opinar na formulação e reformulação das políticas
sociais, deliberar sobre a necessidade de implantação de programas e serviços, elaborar o
seu regimento interno, entre outros.
Observa-se nessa lei a incorporação de normas da Política Social Nacional e também
a concepção de políticas públicas como maneira de garantir o direito de acesso a serviços
por parte da população, nesse caso tendo-se crianças e adolescentes como público alvo.
Ainda em 1992, tem-se registro da lei 3528/92 sobre implantação de programas que
oferecem locais para os meninos de rua pernoitarem (“Casa da Acolhida”), com autoria da
vereadora Alba Lucena Fernandes Gandia.
Para regulamentar e institucionalizar os avanços alcançados na CF/88 tornou-se
imprescindível a aprovação de leis orgânicas. A luta para a aprovação dessas leis exigiu um
complexo procedimento de organização dos princípios preconizados na CF/88. E entre
discussões, debates, elaboração de anteprojetos e realização de simpósios, o deputado
Raimundo Bezerra apresenta o Projeto de lei n° 3099/89 que, posteriormente, em 17 de
setembro de 1990, foi integralmente vetado pelo então presidente Fernando Collor de
Mello (1990-1992), sob a afirmação de que a nação não dispunha de recursos para o
pagamento dos benefícios previstos. Em 1991, o assunto volta ser pauta no legislativo por
iniciativa dos deputados Geraldo Alckmin Filho e Reditário Cassol, mas seu trâmite no
Congresso novamente foi adiado por questões econômicas, sociais e políticas. Após a
promoção de encontros regionais em todo o país para a discussão da Lei Orgânica da
Assistência Social, o Poder Executivo apresenta um novo projeto de lei que foi encaminhado
ao Congresso Nacional pela deputada Fátima Pelaes, sob o n° 4100/93. E o presidente da
república Itamar Franco (1993 a 1994) em 7 de dezembro sanciona a Lei Orgânica de
Assistência Social - LOAS (LONARDONI, GIMENES, SANTOS, 2006).
74 | Paula Lindo
Só veremos os primeiros reflexos da LOAS em Presidente Prudente, no ano de 1996.
Antes, porém, em 1993, durante a gestão do prefeito Agripino de Oliveira Lima Filho (1993
a 1996), foi criada a Secretaria Municipal da Criança, Família e Bem-Estar Social em
consonância com o artigo 203 e 204 da Constituição Federal de 88:
Art. 203. A assistência social será prestada a quem dela necessitar,
independentemente de contribuição à seguridade social, e tem por
objetivos:
I - a proteção à família, à maternidade, à infância, à adolescência e à
velhice;
II - o amparo às crianças e adolescentes carentes;
III - a promoção da integração ao mercado de trabalho;
IV - a habilitação e reabilitação das pessoas portadoras de deficiência e a
promoção de sua integração à vida comunitária;
V - a garantia de um salário mínimo de benefício mensal à pessoa portadora
de deficiência e ao idoso que comprovem não possuir meios de prover à
própria manutenção ou de tê-la provida por sua família, conforme dispuser a
lei.
Art. 204. As ações governamentais na área da assistência social serão
realizadas com recursos do orçamento da seguridade social, previstos no
art. 195, além de outras fontes, e organizadas com base nas seguintes
diretrizes:
I - descentralização político-administrativa, cabendo a coordenação e as
normas gerais à esfera federal e a coordenação e a execução dos
respectivos programas às esferas estadual e municipal, bem como a
entidades beneficentes e de assistência social;
II - participação da população, por meio de organizações representativas,
na formulação das políticas e no controle das ações em todos os níveis
(BRASIL, 1988).
Assim a lei 3706/93 passou a dar assistência também para as famílias. Um ponto que
deve ser destacado, devido à mudança histórica de ação, é a ênfase dada para o modo de
execução da política, que deve ser conjunta e integrada. Observamos isso no artigo 2º que
diz competir a Secretaria estabelecer parcerias, executar a política em conjunto com as
organizações comunitárias, criar critérios para efetivar as parcerias com instituições e
organizações comunitárias, elaborar plano de ação com outras secretarias e demais órgãos
municipais de forma a garantir ações, projetos e programas, entre outros (PRESIDENTE
PRUDENTE, 1993).
Em março de 1996, o prefeito Agripino de O. Lima Filho sancionou e promulgou a lei
4324/96 e a 4325/96. Ambas de autoria da vereadora Ondina Barbosa Gerbasi. A primeira
se refere à criação do Fundo Municipal de Assistência Social e a segunda sobre a criação
do Conselho Municipal de Assistência Social.
Geografia e Política de Assistência Social| 75
A lei 4.324/96 fornece diretrizes para criação de um Fundo Municipal de
Assistência Social de caráter administrativo e contábil vinculado ao órgão da administração
responsável pela assistência, gerido sob a orientação e o controle do Conselho Municipal de
Assistência Social. O objetivo é captar e repassar os recursos destinados à execução da
política de assistência municipal, conforme estabelecido no artigo 20 da lei que criou o
Conselho Municipal de Assistência Social. Segundo o artigo 7º, são receitas do Fundo:
I - dotação consignadas anualmente no orçamento municipal e nas verbas
adicionais que a lei estabelecer no decurso de cada exercício;
II - recursos captados junto a organismos internacionais e nacionais, de
interesse estratégico, visando à ampliação, cobertura e melhoria da
qualidade de atendimento;
III - recursos financeiros do Estado, destinado a manutenção do pagamento
do auxílio natalidade e funeral;
IV - doações, auxílios, contribuições, transferência de organizações
governamentais e não governamentais;
V - transferência de recursos financeiros oriundos dos fundos nacionais e
estaduais de assistência social;
VI - por outros recursos resultantes de depósitos e aplicações de capitais.
(PRESIDENTE PRUDENTE, 1996)
A lei 4325/96 refere-se à criação do Conselho Municipal de Assistência Social, que
segue orientações da Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS), mais especificamente o
art. 17, parágrafo quarto da lei 8742/93 quanto à criação de um conselho vinculado ao
órgão de Administração Pública, responsável pela coordenação e execução da política de
Assistência Social municipal, cujas funções têm caráter normativo, consultivo, deliberativo
e fiscalizador.
O governo do prefeito Mauro Bragato (1997-2000) ficou marcado por uma reforma
administrativa e neste período houve a criação de várias Secretarias. Em 1997, foi
sancionada e promulgada a lei 4526/97 referente a criação da Secretaria Municipal de
Assistência Social (SAS) - a partir dos princípios legais de autonomia estabelecido na lei de
nível nacional a LOAS - e revoga a lei nº 3706/93, que dispunha sobre a criação da
Secretaria Municipal da Criança, Família e Bem-Estar Social.
Segundo o art. 2º da lei municipal 4526/97, a SAS tem como objetivo garantir:
I – a proteção à família, maternidade, infância, adolescência e velhice;
II – o amparo à criança e adolescente carente;
III – promoção e integração ao mercado de trabalho;
76 | Paula Lindo
IV – o atendimento aos portadores de necessidades especiais e a promoção
de sua integração à vida comunitária (Presidente Prudente, 4526/97).
Tanto a lei municipal de 1997 quanto a LOAS de 1993 retratam a mudança
estrutural na Assistência Social a partir da CF/88, momento em que é instituída a
Assistência como parte da Seguridade Social, como foi dito anteriormente. Porém, pelo que
pudemos captar por meio de entrevistas (com funcionários e ex-funcionários da Prefeitura
Municipal), nem sempre o que é previsto em lei é colocado em prática, afinal mudanças
estruturais dependem de processos de adaptação dos agentes responsáveis pela ação com
novas normas.
No governo municipal de 1997 a 2000, a então secretária Annemarie Górski de
Queiroz, responsável pela assistência social, em conjunto com sua equipe de trabalho
23
realizaram um levantamento dos seguintes problemas, com vistas ao planejamento de ações:
- Necessidade de efetivação da Rede Local de Atenção à Criança e ao
Adolescente.
- Os projetos existentes no Município não atendem a demanda em situação
de risco pessoal e social.
- Ausência de um programa no município para qualificação dos serviços
oferecidos. Não existem parâmetros de padrão de qualidade.
- A participação da sociedade no enfrentamento das questões sociais ainda
é tímida.
- O caráter conservador do município; parte da sociedade apóia e incentiva
o trabalho do adolescente como única alternativa de atendimento
- Ausência de espaço físico adequado e disponibilizado para a população, que
possa ser utilizado na prática de esporte, cultura, lazer, etc.
- Planejamento urbano inadequado na periferia onde concentra-se a
população em situação de pobreza.
- Necessidade de reordenamento da finalidade e do espaço físico das
entidades que atendem criança e adolescente em consonância com o
Estatuto da Criança e do Adolescente e com o fortalecimento da Rede
(SAS, 1999, p. 48).
Essas informações dão um diagnóstico da realidade da época (1997-2000).
Procurando maiores informações a respeito dos problemas relatados em documentos
elaborados pela equipe da SAS e a partir do contato direto com as atuais assistentes que
trabalharam na gestão de Mauro Bragato, decidimos entrevistar Annemarie Górski (antiga
secretaria da SAS e atualmente conselheira executiva da Secretaria de Assistência Social
23
Composta – entre outras pessoas – por Simone Duran Toledo Martinez (diretora do Departamento de Ação Comunitária),
Valderes Maria Romera Bonadio (assistente técnica) e Maria Inez Pagnosi Pacheco (presidente do Conselho Municipal dos
Direitos da Criança e do Adolescente).
Geografia e Política de Assistência Social| 77
do Estado de São Paulo [CONSEAS]). Algo que nos chamou a atenção, na entrevista
24
, foi
seu relato sobre a preocupação da equipe da SAS com a necessidade de descentralizar a
política da assistência social e a atuação em rede.
Segundo Górski as poucas ações descentralizadas eram, em geral, as de caráter
assistencial vinculadas a instituições religiosas e, na esfera municipal, ações com idosos
(grupos da 3ª Idade) e alguns cursos isolados para gestantes ou sobre prendas domésticas.
Por meio de um convênio com o grupo de pesquisa SIMESPP
25
da UNESP – Presidente
Prudente definiram áreas para instalar núcleos que contribuiriam com a descentralização
da política, a partir de um mapa de inclusão/exclusão social que o grupo havia elaborado em
1997. Iniciou-se na gestão municipal (1997-2000) um espaço para descentralização da
Assistência Social como estratégia de enfrentamento dos problemas sociais vivenciados
pela população em situação de exclusão social.
Como maneira de fortalecer a ação das redes, em 1998 ficou autorizada, pela lei
5008/98 a celebração de convênios com entidades ou organizações assistenciais do
município, com o objetivo de haver ação compartilhada e visando à transferência de
recursos do Fundo Municipal de Assistência Social para a execução de programas de
assistência previstos no Plano Municipal.
Como resultado dos convênios entre SAS e entidades ou organizações assistenciais,
estabeleceram-se: 1) Projeto Alerta; 2) Projeto Jovem Cidadão; 3) Associação Filantrópica
de Proteção aos Cegos; 4) Associação Nacional de Peregrinação do Rosário; 5) Lar Santa
Filomena; 6) República de Meninas; 7) Lar dos Meninos; 8) Ação Familiar; 9) APAE; 10)
Fundação Mirim; 11) Fundação Gabriel de Campos; 12) Casa de Oração; 13) Casa do Pequeno
Trabalhador; 14) Casa da Sopa; 15) Grupo União; 16) Núcleo There; 17) Centro de Apoio à
Família; 18) Serviços de Obras Sociais; 19) Centro de Diagnóstico; 20) Lumen et Fides; 21)
Serviço de Assistência Social e Cultura da Igreja Evangélica. Podemos observar no mapa 8
a localização desses grupos.
Para efetivar a descentralização, no mesmo ano, foi aprovada a lei 5084/98 que
permitiu um convênio com a Secretaria de Assistência e Desenvolvimento Social do Estado
de São Paulo para ampliação de Núcleos de Promoção Social/Centros Comunitários. Foram
24
Entrevista realizada em 20 de janeiro de 2010 no prédio do CONSEAS, localizado na Rua Guaianases, 1058, Campos Elíseos,
São Paulo.
25
Sistema de Informação de Mapeamento da Exclusão Social para Políticas Públicas.
78 | Paula Lindo
estabelecidos os seguintes núcleos conforme o mapa 9
26
: 1) Morada do Sol; 2) Alexandrina;
3) Vale das Parreiras; 4) Tiro de Guerra; 5) COHAB; 6) Ginásio de Esportes – Vila Iti; 7)
Cedral; 8) Nova Prudente; 9) Ormando Nochete; 10) Jardim Eldorado; 11) Jequetibás; 12)
Brasil Novo; 13) Jardim Brasília; 14) Aparecida Alves; 15) CECAP; e 16) Itapura.
26
Os mapas 8 e 9 foram elaborados pela equipe da Secretaria de Assistência Social em 1999, por isso aparecem nesse trabalho
como imagens digitalizadas.
Geografia e Política de Assistência Social| 79
Map
a
8
–
Presidente Prudente
:
Identificação e localização de projetos e convênios com SAS
,
1999.
Fonte: Secretaria de Assistência Social, 1999.
80 | Paula Lindo
M
apa
9
-
Presidente Prudente
:
Identificação e localização de Núcleos de Promoção Social
,
1999.
Fonte: Secretaria de Assistência Social, 1999.
Geografia e Política de Assistência Social| 81
É importante ressaltar o mérito da equipe da SAS/Presidente Prudente que foi
pioneira ao descentralizar a política de assistência no município com a intenção de promover
suas operações de modo mais ativo, buscando integrar a família ao território, fortalecendo
ao mesmo tempo a articulação interinstitucional e as redes socioassistenciais. Essa ação
ocorreu antes mesmo da publicação da redação final da Norma de Operação Básica
reguladora do Sistema único de Assistência Social no ano de 2005.
Enquanto a política municipal era colocada em prática com novas características, no
plano nacional era aprovada a primeira Norma Operacional Básica (NOB), que conceituou o
sistema descentralizado e participativo da política de Assistência Social em 1997. Em
dezembro de 1998, foi definido o primeiro texto da Política Nacional de Assistência Social
(PNAS). No mesmo ano, foi editada uma NOB em conformidade com o disposto na Política
Nacional de Assistência Social. Esses instrumentos normativos estabelecem as condições
de gestão, de financiamento, de controle social, de competências dos níveis de governo com
a gestão da política, de comissões de pactuação e negociação e de avaliação.
Ainda durante a gestão do prefeito Mauro Bragato, foi autorizada a concessão de
auxilio financeiro, “Vale Vovô/Vovó” aos idosos do Projeto Cuidadores de Idosos, por meio
da lei 5513/2000 e aplicado pela SAS.
Na gestão do prefeito Agripino O. Lima Filho (2001-2004) houve a implantação do
programa Sentinela (lei 5690/2001) e, em 2003, foi assinada uma autorização para criar a
“Casa Abrigo” para mulheres ameaçadas ou vítimas de violência, com o objetivo de acolher
em caráter emergencial e/ou provisório essas mulheres e seus filhos em situação de risco
pessoal e social através de atendimento integral.
Em 2004, após um movimento de discussão nacional, foi aprovada uma nova Política
Nacional de Assistência Social (PNAS) na perspectiva de implementação do Sistema Único
de Assistência Social – SUAS. Consequentemente, em 2005, fez-se necessária a edição de
uma NOB que definisse as bases para a implantação do Sistema Único de Assistência
Social. Os instrumentos de regulação da Política de Assistência Social em vigor são,
portanto, a CF/88, a LOAS/93, a PNAS/2004 e a NOB-SUAS/2005 (LONARDONI,
GIMENES, SANTOS, 2006).
Os elementos históricos nos permitem afirmar que é necessário compreender os
limites e dificuldades de ordem estrutural, que comprometem a efetividade da PNAS.
82 | Paula Lindo
Apesar de todos os esforços e avanços, ainda permanece um abismo entre os direitos
garantidos constitucionalmente e a sua efetiva afirmação territorial. Yazbek (2004) faz a
seguinte proposição:
Na árdua e lenta trajetória rumo à sua efetivação como política de direitos,
permanece na Assistência Social brasileira uma imensa fratura entre o
anúncio do direito e sua efetiva possibilidade de reverter o caráter
cumulativo dos riscos e possibilidades que permeiam a vida de seus usuários
(YAZBEK, 2004, p. 26).
Portanto, não basta apenas nos atermos aos elementos históricos referentes à
criação e ao estabelecimento de leis no âmbito da assistência social, tanto na escala
nacional quanto na local. Nossas análises devem ir além da abordagem factual dos
acontecimentos, tendo-se em mente quem nem sempre o que foi/é proposto pelas leis será
verdadeiramente efetivado. Por esse viés cabe questionar: E como o município de
Presidente Prudente se organiza (ou se organizou) frente ao processo de implementação do
SUAS? Qual a relação dos agentes responsáveis pela política quanto à implementação e
execução da política descentralizada? Quais as mudanças de organização espacial municipal
diante das demandas e dinâmicas territoriais? Quais são os desafios e dificuldades que se
impõem?
Todas estas questões nos remetem à necessidade cada vez maior de aproximarmos o
conhecimento científico à realidade estudada. É preciso relacionar os fatos históricos ao
momento atual com o objetivo de aprofundar a compreensão a respeito da criação de leis e
sua aplicação, nesse caso com relação às manifestações espaciais políticas de assistência
social. É preciso fazer uma prospecção/um reconhecimento dos territórios da assistência
social, no sentido de oferecer subsídios teórico-metodológicos ao tratamento da
desigualdade social.
3.2 – Reconhecendo o território de atuação dos centros de
referência de assistência social
Buscamos compreender, até agora, a política de assistência social organizada e
regulada na esfera de governo municipal de Presidente Prudente e na sociedade civil
através da Constituição Federal de 1988, da LOAS e do contato direto com as assistentes
e educadores sociais do município.
Geografia e Política de Assistência Social| 83
Em um primeiro momento, entramos em contato com a legislação e os artigos
referentes à assistência social (como foi visto no capítulo 2 e no subitem anterior), depois
de uma primeira aproximação com a temática adentramos o “território” da assistência de
Presidente Prudente, com o apoio da Secretaria de Assistência Social da atual gestão
(2009–2012).
A partir do reconhecimento de que a organização sistemática e qualificada da
informação é fator estratégico e deve ser pensado e trabalhado, conseguimos estabelecer
uma parceria entre SAS e Universidade Pública - através do Centro de Estudos e de
Mapeamento da Exclusão Social para Políticas Públicas (CEMESPP)/UNESP -, através de
dois eixos interdependentes:
1) No que diz respeito à estrutura social municipal e sua dinâmica no território,
destacando as demandas e suas causas e tendências: conflitos, desigualdades e processos
de privação e exclusão social; e
2) No que diz respeito às informações que permitem acompanhar e avaliar a
capacidade de gestão e intervenção, através da análise dos processos de trabalho e
prestação de serviços implantados e executados pela rede pública (tanto dos agentes
responsáveis pela elaboração, implementação e avaliação das políticas públicas, quanto dos
outros agentes responsáveis pelas atividades de apoio e articulação de redes
socioassistenciais e parceiras).
A Geografia possui muitos elementos de ordem conceitual, analítica e instrumental
que podem contribuir com as práticas da assistência social no campo da formulação,
implementação e avaliação da política pública. E existe um embasamento teórico-
metodológico para tal afirmação que viemos demonstrando desde os primeiros capítulos
desta dissertação. Correndo o risco de sermos reiterativos, voltamos a afirmar essa ideia
ao defender que temos instrumentos teóricos e metodológicos para auxiliar os agentes
(gestores, sociedade civil, coletividade) a apropriarem-se, de forma consciente de
instrumentos que lhes permitam medir, localizar e analisar se os processos da exclusão e se
suas ações de combate apresentam progresso, evolução ou não, bem como a possibilidade de
neles intervir de forma planejada e qualificada
.
Nesse sentido a aquisição de tais
conhecimentos possibilitará os municípios reconhecerem e apresentarem seus territórios
como é previsto no PNAS. Ou seja, os municípios passaram pelo processo de adaptação que
84 | Paula Lindo
é previsto pelo plano nacional e chega o momento dos agentes responsáveis pela elaboração
da política pública Nacional “ouvir” e compreender o que os municípios têm a “dizer”.
Pensamos que os ganhos de eficiência/eficácia dos serviços, das aquisições de
competências e das apropriações de meios e técnicas relativas ao uso e à organização da
informação (coleta, medição, tratamento, análise e disseminação, por exemplo) são
fundamentais para uma gestão de territórios no nível municipal, cujas diretrizes atuais se
baseiam nos compromissos crescentes com a democracia participativa e com a superação de
desigualdades com geração de oportunidades.
Foi com esse propósito que organizamos uma oficina de trabalho que mobilizou e
envolveu mais de 30 pessoas entre assistentes sociais, educadores, servidores técnicos da
Secretaria Municipal (SAS) e pesquisadores do CEMESPP/UNESP, entre os meses de abril
e agosto de 2009.
O trabalho buscou inicialmente compreender a situação presente da política de
assistência social organizada e regulada na esfera de governo municipal, com o
acompanhamento e controle da sociedade civil (através principalmente da atuação dos
Conselhos Municipais de Assistência Social e dos Direitos da Criança e do Adolescente),
balizadas pela Constituição Federal, LOAS, PNAS (2004), NOB/SUAS (2005), bem como
dos programas e projetos executados no município e do trabalho realizado pela equipe de
assistentes e educadores sociais, particularmente no caso deste trabalho, das equipes da
área da Proteção Social Básica (PSB) que atuam nos CRAS.
A Secretaria administra a Política de Assistência Social do Município através dos
Programas de PSB e Programa de Proteção Social Especial (PSE) de Média e Alta
Complexidade. A Secretaria de Assistência Social está estruturada em três
Departamentos: 1) Departamento de Gestão do Sistema Municipal de Assistência Social, 2)
Departamento de Proteção Social Básica; e 3) Departamento de Proteção Social Especial.
Conta com cerca de 4% do orçamento municipal (2009), o que equivale a aproximadamente
11 milhões de reais para o desenvolvimento de todas as suas ações
27
.
Apresenta-se abaixo, uma visão descritiva concisa com algumas informações básicas
dos programas e projetos da Proteção Social Básica (PSB), implantados e executados no
27
Tomamos nota desse dado por meio da apresentação da secretária de assistência social municipal, Regina Helena Penati
Cardoso, na VI Conferência da Assistência Social de Presidente Prudente, realizada em 24 de julho de 2009 na sede das
Faculdades Integradas Antonio Eufrásio de Toledo.
Geografia e Política de Assistência Social| 85
município e articulados sob os seguintes conjuntos de serviços: CRAS/PAIF;
Convivência/Criança e Adolescente; Convivência/Família; Convivência/Jovem;
Convivência/Idoso; Benefícios de Transferência de Renda:
Proteção Social Básica (PSB):
Programa de Atenção Integral à Família (PAIF)
Descrição: O Programa tem por objetivo desenvolver ações e serviços básicos
continuados para famílias em situação de vulnerabilidade social, buscando fortalecer os
vínculos familiares e comunitários e favorecer o direito à proteção social básica e à
prevenção de situações de risco. Demanda atendida: População em situação de
vulnerabilidade social e decorrente da pobreza e / ou fragilização de vínculos afetivos
relacionais e de pertencimento social. Número de atendidos: 5.000 pessoas.
1. Projeto Criança-Cidadã
Descrição: É um serviço de complementação à escola, desenvolvido em núcleos
descentralizados, localizados em regiões com concentração de pobreza. Sua proposta
constitui garantia do acesso do grupo-juvenil ao seu direito à proteção e desenvolvimento
integral proporcionando oportunidades de adquirir conhecimentos e desenvolver
habilidades e atitudes que provoquem impacto positivo na qualidade de vida da criança, da
família e da comunidade. Demanda atendida: Crianças e Adolescentes de 07 a 14 anos em
situação de risco social e pessoal. Número de atendidos: 1.113 pessoas.
2. Familiação
Descrição: O Projeto atende famílias com crianças de 0 a 06 anos, através de um
trabalho socioeducativo, desenvolvendo ações comunitárias de promoção e informação,
possibilitando ações alternativas que auxiliem na geração de renda família. Demanda
atendida: famílias com crianças de 0 a 06 anos. Número de atendidos: 140 famílias.
3. Projeto Aquarela
Descrição: É um serviço de complementação à escola, que atende crianças de 06 a 14
anos. Sua proposta constitui garantia do acesso do grupo infantojuvenil ao seu direito à
86 | Paula Lindo
proteção e desenvolvimento integral proporcionando oportunidades de adquirir
conhecimentos e desenvolver habilidades e atitudes que provoquem impacto positivo na
qualidade de vida da criança, da família e da comunidade com ações culturais, artísticas e
pedagógicas. Demanda atendida: crianças e adolescentes de 6 a 15 anos. Número de
atendidos: 276 pessoas.
4. Programa Ação Jovem
Descrição: O programa tem como objetivo beneficiar jovens com idade entre 15 a
24 anos, com ensino fundamental e/ou médio incompletos, que se encontram em situação de
vulnerabilidade social através do repasse direto de subsídio financeiro. Demanda atendida:
Adolescentes de 15 a 24 anos. Número de atendidos: 500 pessoas.
5. Projeto Consolidando a Cidadania
Descrição: Este Projeto tem como finalidade executar um trabalho psicossocial
junto aos cooperados da Cooperativa de Trabalho de Produtos Recicláveis de Presidente
Prudente, visando à reflexão e discussão de resultados práticos que favoreçam o
fortalecimento pessoal e social do grupo, com vistas a uma gestão compartilhada e
principalmente à sua inclusão social, enquanto sujeitos ativos e participantes na sociedade.
Demanda atendida: Cooperados da Cooperativa de Produtos Recicláveis de
Presidente Prudente, Cambuci.
6. Bolsa Família
Descrição: Programa de transferência direta de renda com condicionalidades, que
beneficia famílias em situação de pobreza e extrema pobreza. Demanda atendida: famílias
com base nas informações inseridas pelo município no Cadastro Único para Programas
Sociais do Governo Federal. Cadastro: 12.799 cadastros ativos; 13.151 famílias
cadastradas. (fonte: CadÚnico/SAS, Pres. Prudente, dez. 2009). Número de beneficiários –
folha de pagamento: 4.642 famílias (já descontadas as 1.010 famílias bloqueadas após
processo de revisão cadastral – mar./dez. 2009. (fonte: Sibec/SAS Pres. Prudente, 2009).
Geografia e Política de Assistência Social| 87
7. Renda Cidadã
Descrição: O Projeto busca a inclusão social atuando concomitantemente em duas
vertentes, minimizando a situação de extrema pobreza através do repasse direto de
subsídio financeiro e fomentando o processo emancipatório através do trabalho sócio-
educativo. Demanda atendida: Famílias em situação de pobreza e risco social. Número de
atendidos: 600 pessoas.
Para além da descrição, foi necessária a aproximação da equipe responsável pela
coordenação da oficina e análise de seus resultados com os CRAS. A cidade de Presidente
Prudente conta com seis CRAS localizados em setores censitários de alta exclusão social.
Tal localização, não se deu aleatoriamente. O mapa 10, abaixo mostra a localização dos seis
CRASs
28
nos seguintes bairros: Parque Alexandrina, Jardim Augusto de Paula, Jardim
Cambuci, Vila Iti, Vila Nochete e Jardim Morada do Sol.
28
A partir do segundo semestre de 2009, portanto já no final do período de realização deste trabalho, a Secretaria municipal de
Assistência Social realizou estudo propondo revisão e redefinição do número de CRAS, visando melhor aproveitamento das
equipes, atendimento à NOB/SUAS e às orientações do próprio MDS e do órgão de acompanhamento e monitoramento estadual
(DRADS /SEADS). O município passou a contar, a partir de dezembro de 2009, com 4 Centros de Referência da Assistência Social
(CRAS), a saber: Augusto de Paula; Jardim Cambuci; Jardim Morada do Sol e Parque Alexandrina; e, dois Centros de Atenção à
Família (CAFs): Nochete e Vila Iti.
Mapa 10 – Presidente Prudente: Localização dos CRASs em 2009.
88 | Paula Lindo
Por meio da parceria Universidade (CEMESPP) e Prefeitura, formou-se uma equipe
de trabalho
29
que propôs a oficina intitulada “Reconhecendo o território de atuação do
CRAS: construindo metodologia de representação do território dos CRAS com auxílio de
ferramentas tecnológicas”.
As atividades foram divididas em reuniões e fases como se pode verificar no quadro
3. Lembrando que iniciamos a parceria em maio e finalizamos as atividades em agosto de
2009.
Quadro 3. Descrição das atividades da Oficina de Trabalho realizada nos CRAS de Pres. Prudente
(abril/agosto 2009)
Dias Atividades
Duração
(horas) Local
17/abr
1ª reunião da equipe propositora
2h30min
Cemespp
14/mai
2ª reunião da equipe propositora 2h30min Cemespp
21/mai
3ª reunião da equipe propositora
1h30min
Cemespp
22/mai
1ª fase (atividades junto aos CRAS) 2h CRAS Nochete
22/mai
1ª fase 2h CRAS Alexandrina
5/jun
1ª fase 2h CRAS Augusto de Paula
5/jun
1ª fase 2h CRAS Cambuci
19/jun
1ª fase 2h CRAS Morada do Sol
19/jun
1ª fase 2h CRAS Iti
25/jun
4ª reunião da equipe propositora 1h30min Cemespp
26/jun
2ª fase (apresentação do material elaborado) 1h30min CRAS Nochete
26/jun
2ª fase 1h30min CRAS Alexandrina
26/jun
5ª reunião da equipe propositora 1h Cemespp
15/jul
6ª reunião equipe propositora
2h
Cemespp
17/jul
2ª fase(apresentação do material elaborado) 1h30min CRAS Morada do Sol
17/jul
2ª fase 1h CRAS Cambuci
17/jul
2ª fase
1h30min
CRAS Augusto de Paula
20/jul
7ª reunião da equipe propositora 2h Cemespp
24/jul
VI Conf. Municipal da Assistência Social 2h Toledo
31/jul
2ª fase(apresentação do material elaborado) 1h30min CRAS Iti
2/ago
Elaboração e análise do material 4h Cemespp
3/ago
8ª reunião da equipe propositora 2h30min Cemespp
6/ago
Última correção e impressão do material 4h Cemespp
7/ago
Apresentação Final
4h
Fundação Mirim
24 dias
-------------------------------------------------------
49h ----------------------------------
As atividades compreenderam: - reuniões entre os membros integrantes do
CEMESPP e um assistente técnico da SAS de Presidente Prudente para definição das
29
Composta por Sérgio Braz Magaldi (Assistente técnico da SAS), Oséias da Silva Martinuci (Pesquisador Associado ao
CEMESPP), Prof. Dr. Everaldo Santos Melazzo (Coordenador do CEMESPP) e Paula Vanessa de Faria Lindo( Mestranda do
PPGG- FCT UNESP).
Organização nossa, 2009.
Geografia e Política de Assistência Social| 89
estratégias de trabalho; - visitas técnicas e reuniões com as equipes de agentes de
assistência social nos CRAS; - elaboração de bases cartográficas com recorte da área de
atuação dos CRAS mais eixos de ruas; - Junção de informações cartográficas obtidas nos
CRAS com o Índice de Desenvolvimento da Família - Municipal (IDF-M) com o auxilio do
software MapInfo®.
Os objetivos da oficina foram:
i) Conhecer e reconhecer o território de atuação dos CRAS (por parte dos
responsáveis pela coordenação da oficina e pelas equipes de assistentes e educadores
sociais);
ii) Utilizar outras linguagens gráficas, além da escrita para representar o território,
os serviços e as ações executadas;
iii) construir metodologia de representação do território e;
iv) demonstrar a importância do uso de ferramentas tecnológicas para efetivação de
políticas públicas, particularmente a da Assistência Social.
Na primeira fase das atividades, apresentamos a cada CRAS o objetivo principal da
oficina e enfatizamos a importância do uso de mapas e Sistemas de Informações
Geográficas (SIG’s), para a efetivação das políticas públicas. Neste momento
apresentamos:
1- O mapa de exclusão social de Presidente Prudente e a metodologia que o
CEMESPP desenvolveu e utilizou para sua elaboração;
2- O mapa de localização dos CRAS a partir de dados fornecidos pelas SAS.
Com a apresentação dessas informações cartográficas, o segundo passo foi o de
introduzir alguns elementos pertinentes ao entendimento da importância da cartografia
para elaboração das políticas públicas aos agentes da assistência social em cada um dos
CRAS do município.
Após essa apresentação inicial, promovemos uma discussão com os agentes de
assistência social, visando a resgatar informações sobre o seu trabalho, suas atribuições e
funções nos CRASs, procurando entender as dificuldades enfrentadas e de que modo isso
também poderia ser “traduzido” em termos de representação cartográfica. De acordo com
o Ministério do Desenvolvimento Social (MDS):
90 | Paula Lindo
[...] a equipe do CRAS deve prestar informação e orientação para a
população de sua área de abrangência, bem como se articular com a rede de
proteção social local no que se refere aos direitos de cidadania, mantendo
ativo um serviço de vigilância da exclusão social na produção, sistematização
e divulgação de indicadores da área de abrangência do CRAS, em conexão
com outros territórios. Realiza, ainda, sob orientação do gestor municipal de
Assistência Social, o mapeamento e a organização da rede socioassistencial
de proteção básica e promove a inserção das famílias nos serviços de
assistência social local. Promove também o encaminhamento da população
local para as demais políticas públicas e sociais, possibilitando o
desenvolvimento de ações intersetoriais que visem a sustentabilidade, de
forma a romper com o ciclo de reprodução intergeracional do processo de
exclusão social, e evitar que estas famílias e indivíduos tenham seus direitos
violados, recaindo em situações de vulnerabilidades e riscos (BRASIL, 2004,
p. 29-30, grifos nossos).
Ou seja, dentre todos os aspectos das determinações colocadas pelo MDS, o foco do
trabalho se voltou, sobretudo para a questão da prestação de informações,
sistematização de indicadores, mapeamento e organização da rede socioassistencial.
Além dos objetivos acadêmicos, fica evidente a sustentação política, institucional e legal
que remete à questão da representação geográfica da informação de interesse social que
se presta à otimização das ações destinadas à solução de problemas que dizem respeito às
desigualdades sociais que se manifestam nos territórios.
Em um segundo momento dessa oficina com os assistentes e educadores sociais,
solicitamos que apresentassem os territórios de atuação dos respectivos CRAS em que
trabalham de modo que nos permitissem compreender as possíveis formas de visualização
dos seus territórios de atuação e qual o nível de domínio que detinham sobre os recursos
visuais de representação geográfica. Esse diálogo se pautou em algumas questões
previamente elaboradas (que auxiliaram a condução das reuniões de trabalho), na forma de
um questionário semiestruturado, ou seja, aberto à complementação de questões por parte
das equipes:
1) Quais atividades são desenvolvidas nesse CRAS?
1.1) Quantos são os atendidos?
1.2) Quais são os critérios utilizados?
2) De que bairros são as pessoas atendidas pelo trabalho de vocês?
3) Na opinião de vocês as atividades desenvolvidas, hoje, pelo CRAS dão conta dos
problemas que vocês observam?
4) Quais as áreas e as situações mais problemáticas?
Geografia e Política de Assistência Social| 91
5) Quais os pontos positivos das ações e onde se localizam? (Além das ações do
CRAS – Redes);
6) Todas estas ações são suficientes para atingir os objetivos da política?
Após os momentos de diálogo baseados nessas questões gerais, solicitamos que os
agentes representassem o conhecimento do território de atuação dos respectivos CRASs, a
partir de uma linguagem gráfica. Então, foram distribuídos para cada equipe uma base
cartográfica com os limites dos territórios de atuação (segundo informações da SAS) e os
eixos de ruas. O exercício de transformar os relatórios, tabelas e o cotidiano das
atividades dos CRAS em uma linguagem gráfica estava lançado. As equipes, de cada CRAS,
tiveram em média de 30 a 45 dias para desenvolverem as atividades.
Na segunda fase, retornamos aos CRASs para analisar os resultados com cada uma
das equipes. Fizemos a “leitura” do território de atuação, a partir do produto gráfico
elaborado pelos agentes e os resultados foram os mais diversos. O objetivo dessa segunda
fase foi o de verificar o modo como assistentes e educadores sociais se apropriaram da
linguagem cartográfica e se as informações por eles representadas eram suficientes para
que outras pessoas (usuários, por exemplo) entendessem e se reconhecessem no território
de atuação de cada CRAS.
Por fim, na última fase da oficina, reunimo-nos com todas as equipes dos CRASs
(assistentes e educadores) e também contamos com a presença da secretária e de
diretoras da SAS para a apresentação das diferentes concepções e modos de enxergar
gráfica e cartograficamente os seus respectivos produtos (as leituras do território e das
atuações sobre os territórios dos CRAS em que trabalham). Um fato interessante e digno
de menção merece ser aqui destacado. Foi possível perceber, nessa reunião técnica que,
pela primeira vez, desde a implantação de cada centro de referência nos bairros de
Presidente Prudente, houve uma reunião com todos os agentes com a finalidade de
reconhecimento mútuo dos territórios de atuação.
A seguir, apresentaremos os produtos cartográficos elaborados pelas equipes dos
CRASs, assim como as principais questões observadas, ou seja, as que pareceram à
coordenação do trabalho as mais pertinentes para futuras análises. A riqueza do material
remeteu imediatamente à necessidade de continuar e aprofundar a interpretação das
diferentes representações gráficas elaboradas pelos agentes de assistência social durante
92 | Paula Lindo
a realização da oficina nos CRAS. Os mapas de 11 a 22, a seguir, apresentam os resultados
obtidos em termos da “representação do território” em cada CRAS e a eles (e ao lado)
foram anexados mapas que localizam cada CRAS no contexto da cidade.
Geografia e Política de Assistência Social| 93
Mapa 12 – Presidente Prudente: Localização do CRAS Nochete
NOCHETE
Elaboração: CRAS Nochete - Lucrécia Campos de Souza (assistente social); Cidimar Berti, Isabel Cristina Migueloni, Maria Cristina Modaeli
(educadores socais)
Mapa 11 – Área de atuação do CRAS Nochete, 2009.
Elementos representados pela equipe:
- Localização do CRAS
- Delimitação da Área de Abrangência
- Localização:
De Redes de apoio
Linha de ônibus
Leituras e Questionamentos a partir da nossa interpretação:
* E como se distribui pelo território os Projetos/Programas? Existe
concentração de Ações em algum bairro? Por quê?
* Existe uma relação com a quantidade de famílias em situação de
desemprego com a localização de suas moradias?
* Sobre as redes de apoio, todas tem o mesmo grau de influência
sobre o território? Como podemos classifica
-
las?
94 | Paula Lindo
Geografia e Política de Assistência Social| 95
Elaboração: CRAS Morada do Sol - Maria José da S. Ogeda (assistente social), Giovana Natali Donangelo, Hélia Yoshihara, Isabel Cristina V. Catana,
Ulisses B. Franco Gomes (educadores sociais)
Mapa 13 – Área a de Atuação do CRAS Morada do SOL
Elementos representados pela equ
ipe:
- Localização do CRAS
- Localização:
Áreas verdes, Terrenos baldios, Estação de captação de água,
Comércio e Redes socioassistenciais
- Atualização da base cartográfica
Leituras e Questionamentos a partir da nossa
interpretação:
* Percebemos a localização de uma rede institucional na porção
oeste da cidade. Por que isso acontece?
* Seria interessante diferenciar o papel ou atuação das redes
socioassistenciais?
Mapa 14
-
Presidente Prudente: Localização do CRAS Morada do Sol
Morada do Sol
96 | Paula Lindo
Geografia e Política de Assistência Social| 97
Mapa 16
-
Presidente Prudente. Localização do CRAS Cambuci
CAMBUCI
Elementos representados pela equipe:
- Localização do CRAS
- Localização: de equipamentos públicos, de Redes/Parcerias, Áreas
problemáticas – favela e de Programas e Projetos
- Delimitação das Áreas de atuação
Leituras e Questionamentos a partir da nossa interpretação:
* Os elementos representados se diferenciam, tantos os
Equipamentos quanto a atuação.
* Os pontos identificados como foco de drogadição não coincidem com as
ações, isso é um indicativo para se pensar políticas para o problema e as
áreas?
Mapa 15
-
“Concentração por Projeto”
-
Área de atuação do CRAS Cambuci, 2009.
Elaboração: CRAS Cambuci Ana
Rosa H. dos Santos, Maria
Cristina C. de Carlos (assistente
social), Célia Regina de P.
Sant’Anna, Maria de Lourdes G.
Canhiçares, Sonia Regina Marçal
(educadoras sociais)
98 | Paula Lindo
Geografia e Política de Assistência Social| 99
Mapa 17
-
“O território e seus elementos”
-
Área de atuação do CRAS Cambuci, 2009.
Elaboração: CRAS Cambuci - Ana Rosa H. dos Santos, Maria Cristina C. de Carlos (assistente social), Célia Regina de P. Sant’Anna, Maria de Lourdes G.
Canhiçares, Sonia Regina Marçal (educadoras sociais)
100 | Paula Lindo
Geografia e Política de Assistência Social| 101
Mapa 18 - Área de atuação do CRAS Augusto de Paula, 2009.
Elaboração: CRAS Augusto de Paula - Maria Inês Ribeiro (assistente social), Elisabeth Teixeira de Freitas, Ronaldo Marino, Zilda Aparecida T. Aogata
(educadores sociais)
Mapa 19
–
Presidente Prudente: Locali
zação do CRAS Augusto de
AUGUSTO DE PAULA
Elementos representados pela equipe:
- Localização do CRAS
- Localização das Áreas de atendimentos pelos Programas e
Projetos, das Áreas de maior vulnerabilidade e das Áreas de
atuação esporádicas
- Delimitação dos bairros
Leituras e Questionamentos a partir da nossa
interpretação:
* Não localizaram as redes, equipamentos
*Delimitação de Áreas de atuação esporádicas
* Existem áreas que estão além da “jurisdição” de atuação do
CRAS mas, eventualmente há atendimentos. Como a SAS
resolve essa questão?
* A política pública deve se limitar as áreas?
* As áreas de atuação devem ser rígidas ou flexíveis?
102 | Paula Lindo
Geografia e Política de Assistência Social| 103
Elementos representados pela equipe:
- Localização do CRAS
- Localização da concentração de programas e projetos
- Delimitação de bairro atendidos
- Delimitação de áreas de situação problemática
Leituras e Questionamentos a partir da nossa
interpretação:
* Mapeamento voltado para Ação
* Percebemos que a atuação localiza-se no entorno do CRAS,
por quê?
* As áreas indicadas como mais problemáticas coincidem com
o maior número de famílias atendidas, isso significa que existe
um grande número de famílias na lista de espera e por isso foi
classificada como mais problemática?
Mapa 21
–
Presidente Prude
nte: Localização do CRAS Vila Iti
VILA ITI
Elaboração: CRAS Vila Iti - Simone Alexandre (assistente social), Conceição Alves Ferreira,
Maria das Graças Souza, Nalva Cristina Jorge (educadores sociais)
Mapa 20
-
Á
rea de atuação do CRAS Vila Iti, 2009.
104 | Paula Lindo
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Mapa 22
–
Segundo mapa da Área de atuação do CRAS Vila Iti,
2009.
Elaboração: CRAS Vila Iti - Simone Alexandre (assistente social), Conceição Alves Ferreira, Maria das Graças Souza, Nalva Cristina Jorge (educadoras sociais)
106 | Paula Lindo
Geografia e Política de Assistência Social| 107
Mapa 24 – Presidente Prudente: Localização do CRAS Pq. Alexandrina
Pq Alexandrina
Elementos representados pela equipe:
* Localização do CRAS
* Localização de Equipamentos Públicos
(Creches, Escolas, Posto de Saúde)
* Redes Parceria
(Gabriel de Campos, Therê, Sta Filomena)
* Situação Problemática
Leituras e Questionamentos a partir da nossa
interpretação:
* Concepção espacial esta no Bairro.
* Vazios? Como está as relações sociais nas áreas quem não
possuem nenhum tipo de informação?
* Existe uma homogeneidade social?
* E quanto aos educando? Onde eles moram?
Elaboração: CRAS Parque Alexandrina - Vera Lúcia de Oliveira (assistente social), Márcia
Pantalião Obici, Maria Lúcia M. Nunes (educadores sociais)
Mapa 23
-
Área de atuação do CRAS Pq. Alexandrina, 2009.
108 | Paula Lindo
Por meio das informações representadas nos produtos cartográficos, dos diálogos
com as equipes dos CRAS e da análise da concepção de território nos documentos oficiais
do MDS, e a partir do conjunto das reflexões que vimos desenvolvendo nesta dissertação é
possível afirmar que as representações elaboradas ainda prescindem:
- da apropriação de conteúdos e meios que possibilitem melhoria no tratamento da
informação visando maior precisão para a construção da exposição gráfica/cartográfica e
para o uso da respectiva linguagem;
- da apropriação de conteúdos e meios que possibilitem maior repertório na
identificação da variedade de situações singulares, bem como na capacidade de
contextualizá-las o suficiente para a compreensão da dinâmica socioterritorial propugnada
pelos próprios documentos oficiais de referência da Política.
Estas conclusões foram confirmadas pelas próprias questões e dúvidas que surgiram
na última fase da oficina, quando todos os envolvidos leram e analisaram os produtos
cartográficos elaborados.
Os mapas apresentaram informações pontuais e zonais que não se comunicam e não
dão uma noção de integração territorial. O reconhecimento de atuação do CRAS só ficou
claro para outras pessoas (demais agentes de outros CRAS e equipe coordenadora) devido à
recorrência a dados e informações por linguagem oral na apresentação final. É importante
salientar que as assistentes sociais reconhecem as suas áreas de abrangência e seus
limites. Porém é possível afirmar que não dispõem de conhecimento necessário para
representar o território, seja em termos cartográficos, seja nos termos das exigências
estabelecidas pelo PNAS/SUAS.
Diante das dificuldades e da importância da cartografia como uma ferramenta
fundamental na elaboração de políticas públicas, apresentaremos algumas discussões e
possíveis estratégias de mapeamento no próximo capítulo, pois acreditamos que a
representação cartográfica de indicadores sociais
30
permite novas e mais complexas
maneiras de leitura, interpretação e análise de conjuntos de informações que se
configuram territorialmente.
30
Entendemos que o Indicador Social é um recurso fundamental e indispensável que subsidia o ciclo básico de formulação,
implementação e avaliação das políticas públicas. Jannuzzi define o Indicador Social como: “Uma medida em geral quantitativa
dotada de significado social substantivo, usada para substituir, quantificar ou operacionalizar um conceito social abstrato, de
interesse teórico (para a pesquisa acadêmica) ou programático (para formulação de políticas). É um recurso metodológico
empiricamente referido, que informa algo sobre um aspecto da realidade social ou sobre mudanças que estão se processando na
mesma” (JANNUZZI, 2003, p. 15).
Geografia e Política de Assistência Social| 109
110 | Paula Lindo
Capítulo 4 – Em Busca dos Territórios da Geografia nas Políticas
Públicas de Assistência Social
Com afirmamos no capítulo 1, há três elementos de ordem conceitual e instrumental
que apontam para a necessidade da participação ativa de geógrafos nas discussões e
reflexões sobre as políticas públicas, bem como no seu processo de elaboração: 1º
elemento: escala geográfica; 2º elemento: território; e 3º elemento: cartografia. Já
abordamos a escala geográfica no capítulo 1, abordamos o conceito de território presente
nos documentos oficiais do MDS no capítulo 2 e mencionamos alguns elementos da
representação cartográfica nos capítulos 1 e 3. Agora aprofundaremos esses dois últimos
elementos, fazendo um esforço de articulá-los com a realidade que nos dispusemos a
analisar.
Para tanto, buscaremos responder algumas questões que norteiam nosso raciocínio,
como: qual a perspectiva de território na política de assistência social? Qual a conceituação
de território na Geografia? Como o território é concebido pelos agentes responsáveis pelas
políticas sociais?
A partir da pesquisa em documentos oficiais do MDS e do trabalho direto com as
equipes dos CRASs observamos, em nossas primeiras análises que, embora haja um esforço
coletivo para incorporação do território de acordo com os princípios, diretrizes, adjetivos e
ações da assistência propostos pelo Plano Nacional de Assistência Social/2004 (PNAS),
ainda não se alcançou uma suficiente problematização que dê conta da “amplitude” de seus
significados, para a apropriação não apenas conceitual (e portanto, abstrata), mas,
sobretudo, que faça sentido e seja efetiva para a prática da formulação, implementação e
avaliação de políticas públicas de enfrentamento das desigualdades sociais, que trazem, em
si mesmas, fortes componentes espaciais.
Apesar de o Plano Nacional de Assistência Social (PNAS) incorporar a noção de
território em suas ações, em um primeiro momento, como esforço inovador, percebemos,
por meio de estudo mais detalhados, que esse território se encaixa no que Haesbaert
(2004) classifica de visão parcial política do território, ou seja, um olhar político referente
às relações espaço-poder em geral ou ainda jurídico-político referente às relações espaço-
-poder institucionalizadas, em outras palavras, o território refere-se a um espaço
Geografia e Política de Assistência Social| 111
delimitado e controlado por relações de poder do Estado, que busca organizá-lo com a
finalidade de atendimento das necessidades sociais básicas dos cidadãos, respondendo a
interesses diversos. Afirmamos ainda que, em algumas equipes dos CRASs estudados, em
especial, as assistentes sociais tomam o território como sinônimo de área e localização,
dimensões/facetas importantes constitutivas do território, mas que não respondem
suficientemente por sua complexidade socioespacial.
A NOB-SUAS/2005 define com maior detalhamento as novas lógicas de
organização, gestão e provisão no campo das ações continuadas de assistência social.
Dentre os elementos essenciais dessa formulação, destaca-se o território “como base de
organização do sistema, cujos serviços devem obedecer a lógica de proximidade do cidadão
e localizar-se naqueles territórios de incidência de vulnerabilidade e riscos para a
população” (BRASIL, 2008, p. 43). Para além de uma área na qual pessoas e famílias se
localizam e da prestação de serviços aos respectivos cidadãos, o território “significa
articulações sociais, conflitos, cooperações, concorrências e coesões; é produto de tramas
que envolvem as construções (formas espaciais), as instituições, as redes multiescalares, as
relações sociais e a natureza exterior ao homem; é objetivo-material e subjetivo-imaterial
ao mesmo tempo” (SAQUET, 2009, p. 88).
Então, como concatenar essas diferentes visões e, por que não, conceituações
derivadas desses diferentes campos das ciências humanas – a Geografia e o Serviço Social
– que podem e devem aproximar-se no desvendamento e na ação sobre a realidade?
Iniciaremos a busca dessa articulação, revisitando o conceito, não de uma maneira
exaustiva que recupere as diferentes visões que sabemos existir, mas sim focando em uma
possibilidade de análise que traduza aquele componente que nos parece aqui o mais
importante: o território como síntese de relações de poder. Em seguida, nossa concepção
do uso (e por que não também de sua produção) da cartografia para uma cartografia da
ação. Para tanto, utilizaremos os dados que deram origem ao Índice de Desenvolvimento da
Família, que nos parecem adequados para instrumentalizar as “leituras do território”
exigidas nessa nova fase de ação das políticas públicas sociais, preconizada pelo PNAS.
Por fim, em um exercício de compromisso com a escala da vida local, analisaremos o
território de atuação do CRAS Morada do Sol como exemplo potencial não apenas do uso
das ferramentas, mas, sobretudo, por trata-se de um território que, por várias de suas
112 | Paula Lindo
características (como será visto adiante), sintetiza várias das dimensões dos processos de
exclusão social, mas, ao mesmo tempo, por seu potencial de organização sociocomunitária e
pelas experiências recentes ali desencadeadas.
4.1 – Retomando o conceito de Território
No capítulo anterior, observamos os territórios de atuação dos Centros de
Referência de Assistência Social de Presidente Prudente. A diferenciação entre esses
territórios é expressão da desigualdade socioespacial, resultante da lógica que preside a
organização da sociedade e a produção/reprodução do espaço.
Justamente por visar potencializar as políticas públicas é que vimos o quão
necessário será trabalharmos com o território, categoria de análise geográfica. Afinal, as
ações para tomadas de decisões são repletas de relações de poder que envolvem
preferências e escolhas que carregam em si uma determinada intencionalidade,
transformam o espaço, (re)configuram territórios, geram paisagens e influenciam
diretamente o cotidiano dos agentes sociais na escala local. Portanto, não existe
neutralidade nesse jogo de tomada de decisões, ou seja, no processo de elaboração de
políticas públicas.
Em princípio, pode-se afirmar que as políticas públicas se desdobram no espaço,
espaço esse de tomada de decisões que se dão “por intermédio de atores governamentais,
compreendendo atos que viabilizam agendas de inovação em políticas ou que respondem a
demandas de grupos de interesse” (COSTA, 1998, p. 7).
Em termos geográficos, o espaço é considerado como:
Um conjunto indissociável, solidário e também contraditório, de sistemas de
objetos e sistemas de ações, não considerados isoladamente, mas como um
quadro único no qual a história se dá. No começo era a natureza selvagem,
formada por objetos naturais, que ao longo da história vão sendo
substituídos por objetos fabricados, objetos técnicos, mecanizados e,
depois cibernéticos, fazendo com que a natureza artificial tenda a funcionar
como uma máquina (SANTOS, 2002, p. 63).
Segundo Santos (1985), para que seja possível apreender o espaço, devemos analisá-
lo a partir das estruturas, dos processos, das funções e das formas que devem ser
relacionados e considerados em conjunto. Tal análise nos permite apreender os aspectos
Geografia e Política de Assistência Social| 113
visíveis (o padrão espacial), as atividades desempenhadas, a natureza social e econômica e a
ação de uma sociedade. Cabe enfatizar a importância da análise conjunta dessas categorias,
pois se elas forem apreendidas isoladamente, estaríamos realizando uma análise não
geográfica, isto é, uma análise incapaz de apreender a sociedade organizada espacialmente.
No entanto, o conceito de espaço não é suficiente para análise que nos propomos,
pois trabalhamos com delimitações jurídico-políticas e, logo, com relações de poder que o
conceito de território pode abarcar com mais clareza que o de espaço. A nossa pesquisa
tem como objeto de análise o espaço urbano de Presidente Prudente; um espaço que é
multifacetado, composto por processos de caráter relacional entre áreas de inclusão e
exclusão social. Em outras palavras, trata-se de um espaço articulado por diferentes
territórios e que - como todo espaço urbano – é, ao mesmo tempo, permanentemente
sujeito a processos de reestruturação intraurbanas.
Nesse momento, porém, é interessante ainda expor os limites em utilizar apenas e
tão somente a categoria de espaço para a formulação de novas representações gráficas e
cartográficas que orientem políticas públicas, uma vez que há necessidade de analisar as
relações de poder que geram os fenômenos de inclusão e exclusão social, que expressam, no
território, um jogo de forças entre agentes que dominam e agentes que são dominados.
Tivemos a experiência de observar e ouvir dos educadores e assistentes sociais dos
CRASs diferentes acepções de território quando referindo-se aos territórios de atuação
da assistência, cada qual com sua particularidade. Então, pudemos associá-los a duas
concepções, cada qual com sua particularidade, seja a partir de “estratégia espacial para
atingir, influenciar ou controlar recursos e pessoas, pelo controle de uma área” (SACK,
apud HAESBAERT, 2004b, p. 86), seja de influências de determinados agentes
(diretamente ligados à administração do Estado ou não) que interferem na maneira de
produzir o espaço geográfico.
Enquanto geógrafos conceberemos o território como resultado e condição de um
processo histórico, em que há relações socioespaciais em diferentes níveis da escala
geográfica (SAQUET, 2006), que definem e delimitam o espaço a partir das relações de
poder e, ao mesmo tempo, pode transpor limites políticos e administrativos através das
atividades econômicas e dos meios de comunicação e circulação.
114 | Paula Lindo
Mas esse poder não é referente ao simples produto da centralidade e da autoridade.
Trata-se de um poder contido em cada relação, em cada ação, presente na vida cotidiana
dos homens, que se concretiza na delimitação ou definição de um espaço geográfico a partir
do poder do Estado, das empresas e de outras organizações, bem como dos indivíduos.
Segundo Raffestin (1993, p. 53), “toda relação é ponto de surgimento de poder e isso
fundamenta sua multidimensionalidade”.
Assim como em outras políticas, na política de Assistência Social o poder está
contido em todas as fases de sua elaboração (agendamento, implementação, formulação e
avaliação), entre os próprios agentes que representam o Estado e entre todos os outros
agentes que estabelecem, de alguma forma, relações sociais. Ou seja, não existe relação
social onde não esteja presente, de qualquer forma, a ação do poder que visa ao controle e
à dominação sobre os homens e as coisas.
Koga (2003), buscando colocar em questão o território como o “chão” concreto das
políticas, a raiz dos números e a realidade da vida coletiva, esclarece:
O território também representa o chão do exercício da cidadania, pois
cidadania significa vida ativa no território, onde se concretizam as relações
sociais, as relações de vizinhança e solidariedade, as relações de poder. É no
território que as desigualdades sociais tornam-se evidentes entre os
cidadãos, as condições de vida entre moradores de uma mesma cidade
mostram-se diferenciadas, a presença/ausência dos serviços públicos se faz
sentir e a qualidade destes mesmos serviços apresentam-se desiguais
(KOGA, 2003, p. 33).
E é no território que o direito a ter direito será expresso ou negado, abnegado ou
reivindicado. É a partir daí que se concretizam os jogos de interesses nos quais se
constroem diversos territórios, ao longo do tempo-espaço, que muitas vezes se sobrepõem.
É desse ponto de vista que podemos compreender o território na perspectiva “integradora”
de Haesbaert (2004). Território como revelador de parte ou de todas as dimensões sociais,
políticas, culturais, econômicas e, até mesmo, ambiental. O autor explica sua compreensão
de forma articulada, conectada, integrada com outros territórios. E também a partir da
perspectiva “relacional” onde são consideradas as relações sócio-históricas com suas
diferenças espacializadas em um determinado tempo, sendo o território fruto de uma
relação complexa entre os processos sociais e o espaço material e imaterial.
Geografia e Política de Assistência Social| 115
Chegamos à conclusão de que Presidente Prudente deve ser analisada tanto a partir
do conceito de espaço quanto do de território simultaneamente, pois, como afirma Saquet
(2006), o espaço geográfico é muito mais que um palco receptor de ações, já que ele tem
um valor de uso, um valor de troca e é “elemento constituinte do território, também
política e simbolicamente”. Isso significa que Saquet vai além da ideia de Raffestin (1993,
p. 82), em que o espaço é sinônimo de superfície terrestre e, em acordo com Dematteis, o
autor sugere que “espaço e território são processos indissociáveis de nossa vida cotidiana”.
Podemos dizer que a análise do espaço sem considerar as diferentes territorialidades que
nele se dão resultará em uma incipiente compreensão da própria dinâmica espacial.
Verificaremos, no parágrafo a seguir, tal processo indissociável a partir da afirmação
segundo a qual:
O território significa natureza e sociedade; economia, política e cultura;
idéias e matéria; identidades e representações, apropriação, dominação e
controle; des-continuidades; conexões e redes; domínio e subordinação;
degradação e proteção ambiental, etc... Em outras palavras, o território
significa heterogeneidade e
traços comuns
; apropriação e dominação,
múltiplas variáveis, determinações, relações e unidades. É espaço de
moradia, de produção, de serviços, de mobilidade, de des-organização, de
arte, de sonhos, enfim, de vida (
objetiva e subjetivamente
). O território é
processual e relacional, (i)material, com diversidade e unidade,
concomitantemente (SAQUET, 2006, p. 83, grifos em itálico do autor e em
sublinhado nosso).
Após identificarmos vários elementos que nos ajudam a apreender o território a
partir das contribuições da Geografia, afirmamos que as diretrizes do CRAS deveriam
envolver três sentidos diferentes de território que devem se complementar: i) de
demarcação de limites das áreas de atuação dos serviços; ii) de reconhecimento do local,
dos moradores e da dinâmica social existente nessas áreas; e iii) do estabelecimento de
redes de relações com tais moradores, com outras instituições e prestação de serviços dos
centros de referência, como responsabilidade social e a atuação compartilhada.
Acreditamos ter respondido a questão referente às possibilidades de concepção do
território como meio de os agentes da assistência social conceberem/elaborarem suas
ações territorialmente. Trata-se de uma concepção que deveria ser socialmente construída
com a ajuda da ciência geográfica, mas ainda falta discutir como representar tal território,
116 | Paula Lindo
tendo em vista que o objetivo maior é buscar uma maneira de colaborar com a Política de
Assistência Social.
Além do território e da questão da escala geográfica mencionada no capítulo 1,
trabalharemos com o terceiro elemento geográfico: a cartografia. Compartilhando a ideia
de Koga (2003, p. 21), para quem:
O caminho da cartografia nas cidades, seja pela possibilidade de uma
aproximação com os territórios construídos, seja através da técnica do
geoprocessamento para melhor identificá-los e expressá-los, tem
representado uma importante direção na análise da realidade urbana e no
papel das políticas públicas (grifo nosso).
Comecemos com um exemplo (mapa 25). Trata-se de uma representação complexa
que nos ajudará a exemplificar uma cartografia que se diferencia da descritiva. É um mapa
de implementação pontual, cuja temática refere-se ao uso do território. Nele identificamos
as áreas de atuação dos CRASs e os dados do Cadastro do Índice de Desenvolvimento da
Família (IDF). O IDF foi sobreposto ao mapa elaborado pelos agentes da assistência social
do CRAS Cambuci. Chamamos a atenção do leitor para a dispersão dos dados do IDF em
todo território de atuação do CRAS Cambuci.
Geografia e Política de Assistência Social| 117
Essa dispersão corresponde exatamente às informações elaboradas pela equipe do
CRAS. Outro ponto relevante é que a área destacada com o circulo é correspondente a uma
área recente de favelização. Trata-se de informação apontada pela equipe do CRAS e não
contemplada pelos dados do cadastro do IDF. Isso demonstra a importância de articular as
Fonte: CRAS Cambuci, 2009, e IDF, IPEA - Ministério do Desenvolvimento Social, 2008.
Mapa 25 – Área de atuação do CRAS Cambuci e sobreposição dos IDF 2009.
118 | Paula Lindo
fontes de dados do IDF com as formas de representação do território elaboradas pelos
assistentes sociais.
A sobreposição de informações permitiu as seguintes leituras:
- o mapa do IDF de Presidente Prudente que apresentamos não contemplava certas
(novas) áreas de vulnerabilidade e risco social na cidade;
- o IDF demonstra a localização de algumas famílias que não se encontram nas áreas
que foram indicadas pelos agentes como sendo atendidas pelos CRAS; e
- o reconhecimento de novas áreas de risco e vulnerabilidade social é possibilitado
pelo trabalho direto da assistente social responsável por determinado centro de referência
suas áreas de atuação.
Com essas observações, foi possível afirmar e demonstrar aos agentes de
assistência social a importância da cartografia como uma ferramenta de ação em dois
aspectos: (i) a visualização da distribuição de famílias (tomando o IDF como exemplo) em
áreas de risco e vulnerabilidade social no território e (ii) a avaliação da atuação dos CRAS
nessas áreas, recuperando de maneira permanente os conhecimentos produzidos por sua
ação cotidiana.
A partir do trabalho realizado, verificamos que os agentes dos CRASs podem e se
esforçam para operacionalizar o princípio de territorialização do SUAS. No entanto, para
conseguirem tal operacionalização, como vimos, ainda lhes faltam elementos de ordem
conceitual e prática. Daí a importância de incorporar outros instrumentos que auxiliem a
viabilizar o princípio de territorialização dos centros.
Os CRASs se localizam em áreas de exclusão social e tornam-se referência ao
orientar a proteção social através de ações coletivas, organizando redes de serviços e
possibilitando programas comunitários de caráter multissetorial. Para tanto, faz-se
necessário compreender as particularidades/singularidades de cada área e incorporar a
abordagem territorial na formulação, implementação e avaliação das políticas públicas.
Tais ações se potencializam, ao nosso ver, a partir da incorporação das tecnologias
de informação cartográfica como possibilidade para aprofundar o conhecimento sobre os
territórios e elaborar propostas de intervenção na realidade por meio de políticas públicas.
Vamos aprofundar um pouco mais nossa visão sobre esta cartografia necessária.
Geografia e Política de Assistência Social| 119
O mapa é uma imagem representativa do mundo visível, imaginável e vivenciado; uma
construção que segue a lógica do seu elaborador. Ao longo da história dos homens, tem sido
instrumento político de dominação e administração. E no século XXI, qual tem sido seu
papel? A representação cartográfica possui várias dimensões; nosso interesse é revê-la e
refletir sobre ela no contexto geográfico. Será possível outra cartografia para a
compreensão da dinamicidade da relação espaço-tempo presente e futura?
Uma pergunta adequada para iniciar nossa reflexão seria: qual representação
cartográfica deve ser discutida? Analisaremos alguns aspectos da cartografia temática,
refletindo sobre o tipo de representação que nós geógrafos deveríamos e/ou poderíamos
elaborar.
Buscamos, no decorrer da nossa pesquisa, a fusão entre teoria e prática, ou seja,
aplicar propostas teórico-metodológicas da cartografia na elaboração de produtos
cartográficos e uma nova metodologia que permita, ao elaborador e ao leitor de mapas, o
entendimento dos diferentes espaços e territórios e por que não lugares. Isso significa
uma busca intensa e constante por representações gráficas e cartográficas que
ultrapassem a mera função de localização de objetos e fenômenos e que revelem processos
e dinâmicas humanas como fluxo de pessoas, oscilação populacional, a multidimensionalidade
da exclusão, entre outros.
Podemos afirmar que a história do mapa está mesclada com a própria história da
humanidade. Os homens sempre procuraram conservar a história dos lugares, caminhos
úteis para chegar a algum lugar, para ocupar uma área e/ou para administrar o uso de um
espaço no qual se encontrava inserido. Desde os tempos mais remotos, os homens
aprenderam a registrar seus “mapas” de acordo com as técnicas e os materiais disponíveis,
como desenhando no chão, em tecido, em placas de argila, madeira ou nos papiros e
pergaminhos, através de diversos meios de representação do terreno que habitavam.
Os aspectos históricos trabalhados até o momento demonstram que as
representações cartográficas significaram em diferentes tempos e lugares um poderoso
instrumento de poder, conquista e dominação. E por que será que a representação carrega
em si esse significado? Porque ela serve como instrumento de dominação para quem a
realizou e (des)informa/(des)orienta quem a utiliza.
120 | Paula Lindo
Vejamos: a nossa época se caracteriza por uma profunda intensificação das relações
sociais, intensos fluxos de investimentos financeiros, decisões políticas de importância
local/mundial, aceleração de mudanças tecnológicas, tendência a uma padronização cultural,
entre outros; em uma dada dimensão do espaço, ocorrem múltiplas fenômenos ao mesmo
tempo, ocasionando mudanças cada vez mais rápidas. Há uma linha de raciocínio e vivência
veloz que engloba pessoas, mercadorias e informações em nome de uma produção voltada ao
mercado. Nesse sentido, as verdades estabelecidas deixam de sê-las e a perplexidade é a
tônica do momento.
Que direção nós seguimos diante dessa realidade? No campo da ciência, novos
desafios procuram ser empreendidos. Por exemplo, observamos que a teoria do caos, o
paradigma da complexidade, a abordagem multidisciplinar ou transdisciplinar etc. são
correntes que procuram dar conta de nosso mutante “mundo novo”. A Geografia, por sua
vez, como tantas outras ciências, também enfrenta problemas quanto a sua permanência no
cenário futuro. Por exemplo, será que a Geografia Crítica ainda existe (ou resiste)? Que
tipo de Geografia utilizamos para ler a realidade atual e refletir sobre ela? Podemos
mesmo falar de uma Geografia da pós-modernidade ou pós-moderna?
Embora nossa pretensão não seja responder a tais questionamentos, eles são válidos
como proposições para outras pesquisas, mas nosso objetivo é pensar o papel da cartografia
na política pública. Reforçamos a ideia de que a produção do conhecimento não se dá fora
de um contexto histórico e social. Através dessa observação, queremos deixar claro que o
“trabalho intelectual, embora possuindo uma dinâmica específica, sofre influências do
próprio contexto histórico que constitui a materialidade do trabalho científico”
(GONÇALVES, 1982, p. 93).
Se toda ciência – e consequentemente todos os seus instrumentos de análise –
sofrem influências do contexto histórico que analisam, então permanece a questão: o que
poderia ser a cartografia nos tempos atuais? Poderia, a nosso ver, ser uma cartografia que
se caracteriza pelo sentido que seu elaborador lhe dá, ou seja, uma cartografia para ação.
Uma cartografia menos descritiva e mais ativa. Isso significa que a representação deixaria
de ter uma definição única e hegemônica, dada pela localização do objeto, e passaria a ser
definida por suas finalidades.
Geografia e Política de Assistência Social| 121
Em consideração aos elementos aqui apontados, gostaríamos de propor uma
cartografia que colabore com a ação dos agentes sociais, dos indivíduos, dos agentes
elaboradores de políticas públicas.
De modo preliminar, poderíamos sugerir o desenvolvimento de uma
c
artografia
capaz de fornecer informações que ajudem a enfrentar as desigualdades, diminuir os
conflitos políticos/culturais, aproximar pessoas, problemas ambientais, prever um
planejamento urbano bem estruturado etc. Uma cartografia que supere qualquer dicotomia
que ainda persista no discurso geográfico, que não seja limitada por uma divisão entre
Geografia Física e Geografia Humana, suficientemente bem estruturada e capaz de sugerir
novos raciocínios e apontar ações para as questões colocadas. E qual caminho seguir para
elaborar esse tipo de representação cartográfica?
Pensamos que a resposta esteja ao longo da história do uso da cartografia na
Geografia. Basta estar atento às críticas e aos pontos positivos de cada época. Da
geografia pré-institucionalização, devemos ressaltar o importante papel daqueles atores
(desbravadores, bandeirantes, mercenários contratados, naturalistas etc.) que vivenciavam
o lugar; pessoas que, no ato de descobrir, descreviam o que seus olhos alcançavam. Os
dados eram enviados para cartógrafos estrangeiros que, tempos depois, elaboravam mapas
como, por exemplo, o mapa das Capitanias Hereditárias. Fazendo uma analogia com os
tempos atuais, nossos “desbravadores do século XXI” são aqueles que trabalham para as
mais diversas instituições, como o IBGE, a Fundação Sistema Estadual de Análise de Dados
– SEADE – e Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada – IPEA –, os ministérios, hospitais,
cartórios eleitorais, as delegacias, empresas, organizações da sociedade civil e todos
aqueles que coletam dados e trabalham informações.
Temos tecnologias para transformar os dados em informações, porém, quando
observamos tais resultados em mapas, percebemos que tal uso é feito de modo nem sempre
eficaz. Entre compêndios de estatísticas e variedades de dados fragmentados,
elaboradores e usuários de mapas continuam confusos e desinformados no sentido de
apresentarem dificuldades para elaborar representações eficazes e eficientes para
auxiliarem na solução de problemas sociais.
Sabemos que a descrição numérica exaustiva sobre as características de um
determinado espaço leva ao empobrecimento da reflexão geográfica. Não estamos fazendo
122 | Paula Lindo
um apelo ao reforço da Geografia Quantitativa, mas chamamos atenção para o uso da
estatística. Acreditamos que a estatística deva receber uma atenção especial e cuidadosa,
pois seu mau uso pode levar o elaborador de mapa a um produto final errôneo em relação ao
que se pretendia demonstrar
31
. Afinal, trata-se de um reflexo abstrato do real, ou seja, é o
pesquisar que manipula os dados que gera uma determinada informação. Para tanto, é
necessário saber separar e escolher as variáveis de uma dada situação, como afirma
Santos:
Tudo que é apresentado sob uma forma quantitativa é a transcrição
numérica de um fato ou de uma previsão baseada em uma seqüência. Se não
se consegue separar certas variáveis já se trata de uma outra questão e
refere-se mais ao nível dos progressos já realizados em matéria de teoria
do domínio científico em questão.
É aqui que o problema se torna mais agudo. É da maior ou menor capacidade
de separar as variáveis de uma dada situação que depende o sucesso da
análise qualitativa e das tentativas de uma análise quantitativa (SANTOS,
2002, p. 73).
Nós somente elaboraremos produtos cartográficos eficazes se formos capazes de ir
além dos aspectos visuais – artísticos e técnicos. O domínio da semiologia gráfica não basta
por si só, assim como o domínio de Sistemas de Informação Geográficas (SIG) também não
é suficiente para propor uma cartografia alternativa que ultrapasse o simplismo da imagem
e o uso equivocado do mapa como mera ilustração. Logo, ter conhecimento sobre semiologia
e SIG é apenas condição necessária, mas não suficiente. Precisamos, pois, de um
instrumento cognitivo a respeito do “que representar”, “para quem representar” e “por que
representar”. É necessário ter um conjunto de conhecimentos prévios do espaço, das
estruturas espaciais, logo da relação espaço-sociedade, assim como o uso adequado da
estatística e de outros métodos.
Frente à ressignificação da identidade dos agentes da assistência social,
referenciadas em princípios éticos, políticos e técnicos, qualificados para assumir o
protagonismo que a implantação do SUAS requer faz-se necessário pois, enfrentar o
desafio relacionado ao ordenamento dos dados, às metodologias de sistematização, ao
desenvolvimento de capacidade gerencial que transforma os dados em informações
relevantes e acessíveis aos atores, usuários e leitores de mapas, que tomam as decisões no
31
Jannuzzi (2003) já alertou para o uso e sobretudo paras diferentes possibilidades do mal uso dos indicadores nas políticas
públicas.
Geografia e Política de Assistência Social| 123
momento que delas precisem. Findada a etapa de organização/classificação dos dados
selecionados para produção do mapa, cabe ao elaborador verificar se sua leitura fornece
explicações e interpretações que dêem conta, em alguma medida, do problema e das
questões que motivaram a investigação. Assim, faz-se necessário o trabalho de campo,
método tão utilizado pelos pesquisadores da Geografia Tradicional, porém, nesse momento,
não somente como meio de (re)conhecer o território e sistematizar informações sobre o
mesmo e sim como meio de verificação e constatação das informações que foram
elaboradas “entre quatro paredes”, ou seja, em laboratórios de pesquisas, dentro dos
muros da universidade etc.
Para fechar a ideia do que chamamos aqui de cartografia para ação, temos que ter
claro a compreensão da relação espaço-tempo. Para representarmos a dinâmica dos
fenômenos sociais e econômicos do nosso tempo, não basta apenas expressar as relações
espaciais de forma e estrutura
32
ou ainda apenas pontos adjacentes e/ou distâncias
euclidianas
33
. Isso porque verificamos muitas articulações materiais entre agentes
econômicos e sociais independentes da contiguidade física. Logo, os fluxos passam a ser um
componente essencial que devem aparecer nas representações cartográficas para que
possamos compreender o “espaço de fixos e de fluxos” e produzir uma representação de
espaços potenciais, um espaço como devir, e assim, quiçá nos libertemos do espaço enquanto
mero produto material.
4.2 Ensaios de uma cartografia para a ação
Após apresentarmos a nossa concepção de uma cartografia voltada para a ação e
sobre a sua relevância enquanto um instrumento que abre possibilidades ao aprofundamento
da análise e da compreensão das dinâmicas territoriais, dentro de determinados contextos
socioespaciais, trataremos de exemplificar neste momento, um dos modos pelos quais é
possível se chegar à elaboração de produtos cartográficos capazes de oferecer
informações mais pertinentes:
32
Cf. Santos (1985), que desenvolve os conceitos de forma, função, estrutura e processo para descrever as relações que explicam
a configuração do espaço.
33
Em matemática, distância euclidiana (ou distância métrica) é a distância entre dois pontos, que pode ser provada pela
aplicação repetida do teorema de Pitágoras.
124 | Paula Lindo
- aos estudos sobre desigualdades sociais;
- à elaboração de políticas públicas destinadas a minimizar estas desigualdades e;
- à própria atuação dos agentes sociais no âmbito dos centros de referência da
assistência social em Presidente Prudente.
Entre outras possíveis formas de exemplificarmos esta ideia, partiremos do
mapeamento do Índice de Desenvolvimento da Família (IDF), por meio da espacialização dos
seus indicadores sobre a base cartográfica de Presidente Prudente. Porém, antes de
chegarmos especificamente à exposição dos resultados obtidos, apresentaremos algumas
informações referentes à definição do IDF bem como sobre sua utilidade ao nosso estudo.
O Índice de Desenvolvimento da Família – IDF foi desenvolvido pelos pesquisadores
do Instituto de Pesquisas Econômicas Aplicadas – IPEA, Ricardo Paes de Barros, Mirela de
Carvalho e Samuel Franco com o objetivo de criar um indicador sintético para mensurar o
grau de desenvolvimento de uma família.
O IDF é um indicador das condições socioeconômicas de uma família, que utiliza
informações disponíveis no questionário do Cadastro Único para Programas Sociais do
Governo Federal (CadÚnico), com objetivo de produzir um indicador sintético das
necessidades de cada família. Ele é composto por 41 indicadores e 6 dimensões. Para
construí-lo, foram consideradas 41 perguntas sobre as condições da família, às quais devem
ser respondidas com um sim ou um não. Cada sim é computado como algo positivo que
aumenta a pontuação da família na direção de um maior índice de desenvolvimento. O IDF
pode variar entre 0 (para aquelas famílias que apresentam “não” para os 41 indicadores
considerados) e 1 (para as famílias que apresentam resposta positiva para todos os
indicadores).
O IDF é um indicador sintético que mede o grau de desenvolvimento das famílias,
possibilitando análises do grau de vulnerabilidade da família, a partir de informações
disponíveis no questionário do CadÚnico
34
.
É um instrumento de caráter analítico, que
34
O Cadastro Único para Programas Sociais (CadÚnico), disciplinado pelo Decreto n° 6.135, de 36 de junho de 2007, e
regulamentado pela Portaria nº 376, de 16 de outubro de 2008, é um instrumento de coleta de dados e informações com o objetivo
de identificar todas as famílias de baixa renda existentes no país. Devem ser cadastradas as famílias com renda mensal de até
meio salário mínimo por pessoa. Famílias com renda superior a esse critério poderão ser incluídas no CadÚnico, desde que sua
inclusão esteja vinculada à seleção ou ao acompanhamento de programas sociais implementados pela União, estados ou
municípios. As principais informações das famílias cadastradas são:
• características do domicílio (número de cômodos, tipo de construção, tratamento da água, esgoto e lixo);
• composição familiar (número de componentes, existência de pessoas com, deficiência);
• identificação e documentação de cada componente da família;
• qualificação escolar dos componentes da família;
Geografia e Política de Assistência Social| 125
permite avaliações de grupos de famílias ou mesmo o total de unidades familiares do
município.
Como outros indicadores que abordam a desigualdade em perspectiva
multidimensional, o IDF varia entre 0 e 1 e, quanto melhores as condições da família, mais
próximo de 1 será o seu indicador. A unidade de análise do IDF é a família e não o indivíduo,
no entanto, o indicador de cada família se constrói a partir dos dados pessoais de seus
integrantes. O IDF aborda seis indicadores: i) composição familiar, ii) acesso ao
conhecimento, iii) acesso ao trabalho, iv) disponibilidade de recursos, v) desenvolvimento
infantil e vi) condições habitacionais.
O conjunto dos seis indicadores, supramencionados, resulta do cálculo de 41
variáveis. Para construí-lo, foram consideradas 41 perguntas sobre as condições da família,
às quais foram respondidas com um sim ou um não. As respostas posteriormente foram
tabuladas e associadas a 0 ou 1. A cada confirmação positiva da proposição, feita pelo
indicador, era associada ao número 1 e por conseqüência, a negação da proposição era
associada ao 0. Com essa metodologia chegam-se as variáveis. A “soma” das variáveis
resulta em indicadores e com a “soma” dos seis indicadores, chega-se ao produto final: o
Índice de Desenvolvimento da Família (IDF
35
).
Vamos exemplificar essa metodologia com os dados de Presidente Prudente. De
acordo com informações do IDF municipal (IPEA - MDS, 2008), o município tinha
registrado no CadÚnico de 2008, 11.132 famílias. Levando em conta os pontos discutidos
sobre a cartografia para a ação e o potencial do IDF, transformamos essas informações em
gráficos e mapas
36
, pois esses indicadores podem ser utilizados na elaboração de
diagnósticos das condições de vida das famílias.
Organizamos a apresentação das informações da seguinte maneira:
• qualificação profissional e situação no mercado de trabalho;
• remuneração e
• despesas familiares (aluguel, transporte, alimentação e outros).
35
É importante ressaltar que a Secretaria Nacional de Renda de Cidadania (Senarc) disponibilizou para os gestores o aplicativo do
Índice de Desenvolvimento da Família (IDF) que permite o acompanhamento das famílias inscritas no (CadÚnico). Com esse
aplicativo, os gestores municipais poderão identificar, entre as famílias pobres do município cadastradas no CadÚnico, as que
apresentam baixo nível de desenvolvimento em alguma das dimensões definidas pelo IDF (vulnerabilidade, acesso à educação,
acesso ao trabalho, disponibilidade de recursos, desenvolvimento infantil e condições habitacionais).
36
Os gráficos foram organizados a partir dos valores absolutos, ou seja, a partir das 11.132 famílias cadastradas. Devido à
questões técnicas de geocodificação, como a não identificação dos endereços cadastrados na base cartográfica devido a falta de
informações, os mapas tiveram que ser organizados com dados referentes a apenas 75% das famílias. Para que não ocorressem
problemas na leitura dos produtos cartográficos tomamos alguns cuidados como a verificação prévia da quantidade de dados
representados e seus valores absolutos evitando assim, a indução de leituras errôneas.
126 | Paula Lindo
1) Reapresentação do IDF- Municipal (mapa 7)
2) Apresentação das variáveis que compõem o indicador da família (quadro 4 ao 9);
3) Síntese da análise dos dados;
4) Gráficos dos dados municipais (gráfico 12 ao 17);
5) Mapas das variáveis que compõem o indicador da família (quadro de mapas 1 ao
6); e
6) Mapa síntese das variáveis, ou seja, mapa dos indicadores (mapas de 26 ao 31)
Com o propósito de representar os componentes da vulnerabilidade das famílias,
foram determinadas 9 variáveis. Barros, Carvalho e Mendonça (2008) afirmam que “a
vulnerabilidade de uma família representa o volume adicional de recursos que ela requer
para satisfazer suas necessidades básicas, em relação ao que seria requerido por uma
família padrão” (p. 13).
Fonte: IDF – Ministério do Desenvolvimento Social, 2008.
Mapa 7 – Presidente Prudente: Localização das famílias no cadastro do IDF, 2008
Cadastradas
Geografia e Política de Assistência Social| 127
Quadro 4 – Variáveis que compõem o Indicador de Vulnerabilidade das Famílias
Indicador de Vulnerabilidade das Famílias
Gestação e amamentação
V1. Ausência de gestantes
V2.
Ausência de mãe amamentando
V3.
Ausência de crianças (0 a 6 anos)
Crianças, adolescentes e jovens
V4.
Ausência de crianças ou adolescentes (7 a 14 anos)
V5.
Ausência de crianças, adolescentes ou jovens (15 a 17
anos)
Portadores de deficiências e idosos
V6.
Ausência de portadores de deficiência
V7.
Ausência de idosos
Dependência econômica
V8.
Presença de cônjuge
V9.
Mais da metade dos membros encontra-se em fase
ativa
Em Presidente Prudente verificamos na variável “V1” que em 98,42% famílias
(10.956) são apresentam gestantes, logo apenas 1,58% das famílias possui pelo menos uma
gestante, no entanto existem 7,8% de mães amamentando. A variável “V3” registra 39,68%
famílias com presença de criança de 0 a 6 anos, 75,87% de famílias com presença de
crianças ou adolescentes entre 7 a 14 anos e 82,22% de famílias com presença de
adolescentes ou jovens entre 15 e 17 anos. Embora o público maior seja de adolescentes e
jovens e como observamos anteriormente que a maior parte dos programas e projetos da
Secretaria da Assistência Social são voltados para um público com idade máxima de 14
anos, essa é uma informação importantíssima para se repensar algumas políticas.
Em relação à presença de portadores de alguma necessidade especial, como
cegueira, mudez, surdez, mental, física, e outras foi registrada a presença de 7,59% de
famílias com de pelo menos um familiar portador de deficiência. Em relação à população
idosa podemos verificas na “V7” que das famílias cadastradas, 9,35% conta com a presença
de pelo menos um idoso com mais de 64 anos de idade.
A variável “V8” apresenta uma informação interessante, pois 5.317 famílias
(47,76%) possuem ralações maritais, logo mais da metade das famílias, 52,24% das famílias
são “chefiadas” apenas por uma mulher ou um homem, isso é um indicativo da
reestruturacão do arranjo familiar que era predominante (o do tipo casal com filhos) e
Fonte: BARROS, CARVALHO E MENDONÇA, 2008.
128 | Paula Lindo
agora um responsável (pai ou mãe) e filhos. Em entrevistas com as equipes dos CRASs foi
confirmado o aumento de famílias com a presença de mulheres chefes de família.
A seguir (figura 7), podemos observar a espacialização das variáveis.
Gráfico
13
-
Presidente Prudente: Porcentagem das variáveis que compõem o Indicador de
Vulnerabilidade da Família, 2008.
Fonte: IDF, IPEA - Ministério do Desenvolvimento Social, 2008.
Geografia e Política de Assistência Social| 129
Localização de famílias com presença
de gestantes
Localização de famílias com presença de
Mulheres em fase de amamentação
Presenças de famílias com crianças
Presenças de famílias com crianças ou
adolescentes
Presenças de famílias com crianças, adolescentes
ou jovens
Presenças de famílias com portadores
de deficiência
Presenças de famílias com idosos Ausência de cônjuge na família
Figura 7 – Presidente Prudente: Variáveis que compõem o Indicador de Vulnerabilidade da Família, 2008.
Fonte: IDF, IPEA - Ministério do Desenvolvimento Social, 2008. Elaboração: Oséias Martinuci e Paula Lindo, 2010.
130 | Paula Lindo
Geografia e Política de Assistência Social| 131
A sobreposição das 9 variáveis resultam no mapa 26. Observamos que há 48 famílias
com os piores índices de vulnerabilidade (0,13 a 0,35) provavelmente famílias com a
presença de gestantes, crianças, adolescentes, jovens, portadores de deficiência e idosos
significando o aumenta da vulnerabilidade, na medida em que aumenta o volume de
recursos necessários para a satisfação de suas necessidades básicas.
Pela distribuição das informações conseguimos identificar que mais de 70% das
famílias estão entre o índice 0,35 a 0,79. Lembrando que o índice varia de 0 a 1, quanto
mais próximo de 1 melhor a situação da família.
Mapa 26 – Presidente Prudente: Índice de Vulnerabilidade
Fonte: IDF - IPEA, Ministério do Desenvolvimento Social, 2008.
Elaboração: Oséias Martinuci e Paula Lindo, 2010.
132 | Paula Lindo
O acesso ao conhecimento, certamente, se encontra entre os mais importantes
meios de uma família satisfazer suas necessidades. O indicador de acesso ao conhecimento
é composto por seis variáveis, conforme verificaremos a seguir.
Quadro 5 – Variáveis que compõem o Indicador Acesso ao Conhecimento
Indicador de Acesso ao Conhecimento
Analfabetismo
C1. Ausência de adultos analfabetos
C2.
Ausência de adultos analfabetos funcionais
C3.
Presença de pelo menos um adulto com ensino fundamental completo
Escolaridade
C4.
Presença de pelo menos um adulto com ensino médio completo
C5.
Presença de pelo menos um adulto com ensino superior
No gráfico 14 temos uma dimensão da situação das famílias de Presidente Prudente
em relação a variável de acesso ao conhecimento. A variável “C1” revela que do universo de
11.132 famílias, 9.685 possuem pelo menos um adulto, acima de 17 anos, analfabeto, ou seja,
87% das famílias. Outro valor que merece destaque é o nível de estudo dessas famílias que
se mostra de baixíssimo grau. Apenas 36,11% das famílias possuem Ensino Fundamental
completo, ou seja pelo menos um familiar com escolaridade superior a 7 anos. Essa
porcentagem fica ainda mais baixa quando são verificadas as famílias que tenha pelo menos
um familiar com mais de 10 anos de estudo, equivalente ao Ensino Médio, essa porcentagem
é de apenas 1,82%. E a “C5” demonstra ausência total de pessoas com Ensino Superior.
Gráfico
14
–
Presidente Prudente:
Porcentagem das v
ariáveis que
compõem o Indicador de Acesso ao Conhecimento, 2008.
Fonte: IDF, IPEA - Ministério do Desenvolvimento Social, 2008.
Fonte: BARROS, CARVALHO E MENDONÇA, 2008.
Geografia e Política de Assistência Social| 133
Presenças de famílias com adultos analfabetos
Presenças de famílias com adultos analfabetos
funcionais
Presença de famílias com pelo menos um adulto com
fundamental completo
Presença de famílias com pelo menos um adulto com
secundário completo
Presença de famílias com pelo menos um adulto com
alguma educação superior
Fonte: IDF, IPEA - Ministério do Desenvolvimento Social, 2008. Elaboração: Oséias Martinuci e Paula Lindo, 2010.
Figura 8 – Presidente Prudente: Variáveis que compõem o Indicador de Acesso ao Conhecimento, 2008.
134 | Paula Lindo
Geografia e Política de Assistência Social| 135
Os mapas de acesso ao conhecimento, que compõe a figura 8, denunciam a
importância e necessidade urgente de elaboração de políticas públicas educacionais.
Observamos que há uma concentração de famílias com analfabetos funcionais
principalmente na porção norte e leste da cidade, porém o interessante é a presença
desses casos em famílias que habitam a porção oeste. Interessante no sentido em que ao se
considerar o processo histórico da porção norte e leste, (o além linha férrea) a informação
não se apresenta como novidade devido às características marcantes de exclusão social. O
mapa de “presença de analfabetos funcionais” revela outro território a oeste da cidade que
merece um olhar mais cuidadoso.
Os mapas referentes ao ensino fundamental, médio e superior infelizmente
reproduzem a realidade nacional, uma grande quantidade de pessoa com menor grau de
instrução.
O índice de acesso ao conhecimento (mapa 27) representa 1.439 famílias com o
índice entre 0 e 0,25, provavelmente famílias com presença de analfabetos e com poucos
anos de estudo que se localizam por todo município, sem se configurar em um tipo de
concentração. Embora 85% das famílias (com índice entre 0,25 a 0,67) se localizam por
todo território, conseguimos identificar “manchas” mais concentradas nas áreas de
exclusão social.
136 | Paula Lindo
Fonte: IDF – IPEA, Ministério do Desenvolvimento Social, 2008.
Elaboração: Oséias Martinuci e Paula Lindo, 2010.
Mapa 27– Presidente Prudente: Índice de Acesso ao Conhecimento
Geografia e Política de Assistência Social| 137
Quanto ao trabalho:
Dotar as famílias de meios sem garantir que elas possam efetivamente
utilizá-los para a satisfação de suas necessidades não é uma política eficaz.
Assim, tão importante quanto garantir que as famílias tenham acesso aos
meios de que necessitam é dar-lhes a oportunidade de utilizá-los. Por
exemplo, a importância de dar a uma pessoa os conhecimentos necessários
para que ela desempenhe uma determinada função será dramaticamente
reduzida, caso ela não venha a ter a oportunidade de realizá-la. (BARROS,
CARVALHO e MENDONÇA, 2008, P. 15)
Quadro 6 – Variáveis que compõem o Indicador de Acesso ao Trabalho
Indicador de Acesso ao Trabalho
Disponibilidade de
trabalho
T1. Mais da metade dos membros em idade ativa encontram-se ocupados
Qualidade do posto
de trabalho
T2.
Presença de pelo menos um ocupado no setor formal
T3.
Presença de pelo menos um ocupado em atividade não agrícola
Remuneração
T4.
Presença de pelo menos um ocupado com rendimento superior a 1 salário
mínimo
T5.
Presença de pelo menos um ocupado com rendimento superior a 2 salários
mínimos
No gráfico 15 a variável “T1” revela que 32,68% das famílias possuem mais da
metade dos membros em idade ativa ocupados. Quando é verificada essa porcentagem em
relação ao setor formal, percebe-se que o valor percentual diminui ainda mais: apenas
20,14% das famílias possuem pelo menos 1 familiar em emprego formal. Levando em
consideração que as condições de vida dependem de diversos fatores, não é surpresa o
baixo rendimento salarial das famílias cadastradas, já que verificamos o baixo grau de
escolaridade dessa população. Em 2008 foi registrado que 15,31% das famílias possuíam
pelo menos um trabalhador ocupado com remuneração acima de 1 salário mínimo e apenas
1% possuem pelo menos um trabalhador ocupado com remuneração acima de 2 salários
mínimos. Podemos observar na figura 9, como as informações relacionada as variáveis que
compõem o indicador de acesso ao trabalho se epacializam pela cidade.
Fonte: BARROS, CARVALHO E MENDONÇA, 2008.
138 | Paula Lindo
Gráfico
15
-
Presidente Prudente:
Porcentagem das v
ariáveis que compõem
o Indicador de Acesso ao Trabalho, 2008.
Fonte: IDF, Secretaria de Assistência Social de Presidente Prudente, 2008.
Geografia e Política de Assistência Social| 139
Figura 9 – Presidente Prudente: Variáveis que compõem o Indicador de Acesso ao Trabalho, 2008.
Menos da metade dos membros da famílias em idade
ativa encontram-se ocupados
Presença de pelo menos um ocupado em atividade
agrícola
Presença de pelo menos um ocupado com rendimento
inferior a 2 salários mínimos
Presença de pelo menos um ocupado com rendimento
inferior a 1 salário mínimo
Famílias que não possuem pelo menos um ocupado no
setor formal
Fonte: IDF, IPEA - Ministério do Desenvolvimento Social, 2008. Elaboração: Oséias Martinuci e Paula Lindo, 2010.
140 | Paula Lindo
Geografia e Política de Assistência Social| 141
O mapa 28 demonstra a importância da elaboração de políticas públicas articuladas.
O acesso ao conhecimento de uma família se reflete no acesso ao trabalho, logo o mapa
anterior (mapa 25) revela o baixo grau de instrução das famílias e o do trabalho dele não
se diferencia. Daí verificamos que mais de 50% das famílias estão com os índices entre 0 e
0,25, distribuídos em todo o território a cidade.
Fonte: IDF - IPEA, Ministério do Desenvolvimento Social, 2008.
Elaboração: Oséias Martinuci e Paula Lindo, 2010.
Mapa 28 – Presidente Prudente: Índice de Acesso ao Trabalho
142 | Paula Lindo
Sobre a disponibilidade de recursos, na medida em que a grande maioria das
necessidades básicas de uma família pudesse ser satisfeita através de bens e serviços
adquiridos no mercado, a renda familiar per capita passa a ser um recurso fundamental na
determinação do seu bem-estar. Barros, Carvalho e Mendonça os afirmam que:
Embora a origem dos recursos não seja relevante para a satisfação das
necessidades de uma família, a sustentabilidade e o grau de independência
das mesmas dependem da parcela que é gerada autonomamente e da parcela
que é recebida como transferências de outras famílias ou do governo
(Barros, Carvalho e Mendonça, 2008, p. 16).
O Indicador de Disponibilidade de Recurso é composto por seis variáveis como
mostra o quadro 7.
Quadro 7 - Variáveis que compõem o Indicador de Disponibilidade de Recursos
Indicador de Disponibilidade de Recurso
Extrema pobreza
R1. Despesa familiar per capita superior à linha de extrema pobreza
R2.
Renda familiar per capita superior à linha de extrema pobreza
R3.
Despesa com alimentos superior à linha de extrema pobreza
Pobreza
R4.
Despesa familiar per capita superior à linha de pobreza
R5.
Renda familiar per capita superior à linha de pobreza
Capacidade de geração
de renda
R6. Maior parte da renda familiar não advém de transferências
Os dados referentes ao gráfico 15 registraram que 47,96% das famílias tem
despesa familiar per capita maior que a linha de extrema pobreza, definida como 60,00
Reais (variável “R1”). Porém apenas 61,45% das famílias possuem renda per capita superior
a linha da extrema pobreza, ou seja, 38,54% das famílias possuem uma renda per capita
inferior a 60,00 Reais. Esses valores se refletem nas despesas destinadas a alimentação,
observamos na variável “R3” que apenas 10,15% das famílias destinam mais de 60,00 Reais
para despesas alimentares. Podemos observar a localização e distribuição territorial dessas
informações no figura 10.
Fonte: BARROS, CARVALHO E MENDONÇA, 2008.
Geografia e Política de Assistência Social| 143
Gráfico
16
-
Presidente Prudente:
Porcentagem das v
ariáveis que compõem
o Indicador de Disponibilidade de Recursos, 2008.
Fonte: IDF, Secretaria de Assistência Social de Presidente Prudente, 2008.
144 | Paula Lindo
Geografia e Política de Assistência Social| 145
Despesa familiar per capita superior a linha de extrema
pobreza
Renda familiar per capita superior a linha de extrema
pobreza
Despesa com alimentos superior a linha de extrema
pobreza
Maior parte da renda familiar não advém de
transferências
Renda familiar per capita superior a linha de pobreza
Despesa familiar per capita superior a linha de pobreza
Fonte: IDF, IPEA - Ministério do Desenvolvimento Social, 2008. Elaboração: Oséias Martinuci e Paula Lindo, 2010.
Figura 10 – Presidente Prudente: Variáveis que compõem o Indicador de Disponibilidade de Recursos, 2008.
146 | Paula Lindo
Geografia e Política de Assistência Social| 147
Quanto à disponibilidade de recursos podemos afirmar, ainda, que 6.483
famílias possuem uma renda
per capita
relativamente baixa (mapa 29). Isso significa que
quase 60% das famílias então com índices entre 0 a 0,5.
Fonte: IDF – IPEA, Ministério do Desenvolvimento Social, 2008.
Elaboração: Oséias Martinuci e Paula Lindo, 2010.
Mapa 29 – Presidente Prudente: Índice de Disponibilidade de Recursos
148 | Paula Lindo
Com o objetivo de garantir a cada criança oportunidades para seu pleno
desenvolvimento foram elaborados indicadores relacionados ao trabalho precoce, acesso à
escola e progresso escolar. No quadro 8 verificamos as variáveis que compõe o indicador de
desenvolvimento infantil.
Quadro 8 - Variáveis que compõem o Indicador de Desenvolvimento Infantil
Indicadores de Desenvolvimento Infantil
Trabalho precoce
D1. Ausência de pelo menos uma criança de menos de 10 anos trabalhando
D2.
Ausência de pelo menos uma criança de menos de 16 anos trabalhando
D3.
Ausência de pelo menos uma criança de 0-6 anos fora da escola
Acesso à escola
D4.
Ausência de pelo menos uma criança de 7-14 anos fora da escola
D5.
Ausência de pelo menos uma criança de 7-17 anos fora da escola
D6.
Ausência de pelo menos uma criança com até 14 anos com mais de 2
anos de atraso
Progresso escolar
D7.
Ausência de pelo menos um adolescente de 10 a 14 anos analfabeto
D8.
Ausência de pelo menos um jovem de 15 a 17 anos analfabeto
Segundo o IDF de Presidente Prudente sobre o desenvolvimento infantil (gráfico 17)
em relação ao trabalho precoce foi registrado a existência de duas famílias no qual há pelo
menos uma criança com menos de 10 anos trabalhando. Esse número aumenta quando a
idade é elevada para 16 anos, sendo registrada a existência de 16 famílias com a presença
de pelo menos uma criança trabalhando (figura 11). Os dados de acesso à escola é
preocupante, pois há 25,94% de crianças de 0 a 6 anos fora da escola; 7,87% de famílias
com pelo menos uma criança/adolescente de 7 a 14 anos fora da escola e a porcentagem
aumenta para 9,10% para adolescentes/jovens de 7 a 17anos (gráfico 16). Em relação ao
progresso escolar, verificamos que 4,59% das famílias possuem pelo menos uma
criança/adolescente com mais de dois anos de atraso escolar. Quanto ao analfabetismo
observamos que 1,62% das famílias, o que equivale a 180 famílias, tem pelo menos um
adolescente, entre 10 a 14 anos de idade, analfabeto e 22 famílias com a presença de pelo
menos um jovem de 15 a 17anos analfabeto.
Fonte: BARROS, CARVALHO E MENDONÇA, 2008.
Geografia e Política de Assistência Social| 149
Gráfico
17
-
Presidente Prudente:
Porcentagem das v
ariáveis
que compõem o Indicador de
Desenvolvimento Infantil, 2008.
Fonte: IDF, Secretaria de Assistência Social de Presidente Prudente, 2008.
150 | Paula Lindo
Geografia e Política de Assistência Social| 151
Presença
de pelo menos uma criança de menos
de 10 anos trabalhando
Presença de pelo menos uma criança de
menos de 16 anos trabalhando
Presença de pelo menos uma criança de 0-6
anos fora da escola
Ausência de pelo menos uma criança de 7-
14 anos fora da escola
Presença de pelo menos uma criança de 7-
17 anos fora da escola
Presença
de pelo menos uma criança com
até 14 anos com mais de 2 anos de atraso
Presença de pelo menos um adolescente
de 10 a 14 anos analfabeto
Presença de pelo menos um jovem de
15 a 17 anos analfabeto
Fonte: IDF, IPEA - Ministério do Desenvolvimento Social, 2008. Elaboração: Oséias Martinuci e Paula Lindo, 2010.
Figura 11 – Presidente Prudente: Variáveis que compõem o Indicador de Desenvolvimento Infantil, 2008.
152 | Paula Lindo
Geografia e Política de Assistência Social| 153
No mapa 30 percebemos que o índice de desenvolvimento infantil é melhor se
comparado com os outros índices: 90% das famílias têm o índice entre 0,86 a 1. Poderíamos
apontar duas questões: i) política pública que exigem que as crianças estejam devidamente
matriculadas e freqüentando a escola e também a carteira de vacinação em dia como condição
Fonte: IDF – IPEA, Ministério do Desenvolvimento Social, 2008.
Elaboração: Oséias Martinuci e Paula Lindo, 2010.
Mapa 30 – Presidente Prudente: Índice de Desenvolvimento Infantil
154 | Paula Lindo
para as famílias terem acesso a programa e ii) a maioria das políticas desenvolvidas pela
assistência social municipal tem como principal foco as crianças e adolescentes.
As condições habitacionais representam uma das principais dimensões das condições de
vida de uma família devido a sua íntima relação com as condições de saúde, com o sentimento
de sentir-se incluído, conforto e salubridade. Para a analise foram selecionadas variáveis
relacionadas à propriedade do domicílio, déficit habitacional, abrigabilidade, acesso adequado
à água, saneamento básico e esgotamento sanitário, acesso à coleta de lixo e à eletricidade
(quadro 9).
Quadro 9 - Variáveis que compõem o Indicador de Condições Habitacionais
Indicadores de Condições Habitacionais
Propriedade do domicílio
H1. Domicílio próprio
H2.
Domicílio próprio, cedido ou invadido
Déficit habitacional
H3.
Densidade de até 2 moradores por dormitório
Abrigabilidade
H4.
Material de construção permanente
Acesso adequado à água
H5.
Acesso adequado à água
Acesso adequado a saneamento
e esgotamento sanitário
H6. Esgotamento sanitário adequado
Acesso à coleta de lixo
H7.
Lixo é coletado
Acesso à eletricidade
H8.
Acesso à eletricidade
As variáveis de condições habitacionais revelam informações interessantes.
Verificamos no gráfico 18 que das 11.132 famílias, 52,98% não possuem domicílios próprio. A
variável “H3” revela a densidade habitacional, 67,75% dos domicílios possuem até duas
pessoas por dormitório. Pela variável “H4” notasse que 144 domicílios não são de material de
construção permanente. Quanto ao acesso a água, saneamento e esgotamento sanitário,
coleta de lixo e eletricidade (variáveis “H5 a 8 6”) 98% dos domicílios estão em condições
adequadas. A síntese dessas informações, podem ser observadas no mapa 29.
Fonte: BARROS, CARVALHO E MENDONÇA, 2008.
Geografia e Política de Assistência Social| 155
Gráfico 18
–
Presidente Prudente; Variáveis que compõem o Indicador de Condições
Habitacionais, 2008.
Fonte: IDF, Secretaria de Assistência Social de Presidente Prudente, 2008.
156 | Paula Lindo
Geografia e Política de Assistência Social| 157
Ausência de domicílio próprio
Ausência de domicílio próprio, cedido ou
invadido
Densidade de até 2 moradores por dormitório
Ausência de material de construção
permanente
Famílias que não te acesso adequado à
água
Famílias que não tem esgotamento
sanitário adequado
Famílias que não tem o lixo coletado
Famílias que não tem acesso à
eletricidade
Fonte: IDF, IPEA - Ministério do Desenvolvimento Social, 2008. Elaboração: Oséias Martinuci e Paula Lindo, 2010.
Figura 12 – Presidente Prudente: Variáveis que compõem o Indicador de Condições Habitacionais, 2008.
158 | Paula Lindo
Geografia e Política de Assistência Social| 159
No conjunto de mapas da figura 12 optamos por representar as famílias que não têm
domicílios próprio, cedido e/ou invadido, pois significa que parte da renda é gasta com aluguel.
Observamos que a localização de famílias que não possuem acesso a água, saneamento básico
adequado, coleta de lixo e eletricidade são pontuais, sendo necessária uma verificação de
campo para compreender o porquê de tais ocorrências.
Fonte: IDF – IPEA, Ministério do Desenvolvimento Social, 2008.
Elaboração: Oséias Martinuci e Paula Lindo, 2010.
Mapa 31– Presidente Prudente: Índice de Condições Habitacionais
160 | Paula Lindo
Foi no recorte da escala local em sua dimensão intra-urbana que representamos as
desigualdades e é com o conceito de escala geográfica que capturamos os territórios de
exclusão social, avançando dessa maneira a idéia que os agentes possuem de área de
abrangência. Conseguimos identificar na escala local “dados” socioterritoriais que possibilitam
o aprofundamento sobre o conhecimento dos territórios em contexto de exclusão social.
Os mapas elaborados apresentaram os territórios de Presidente Prudente, suas
diferenças, desigualdades e a necessidade de intervenções para minimizar as condições de
precariedade e/ou exclusão social das famílias. São instrumentos de análises significativos
para redirecionar as políticas públicas e valorizar as ações em parcerias. Embora nosso foco
seja a Política de Assistência Social verificamos que o IDF fornece informações sobre a
diversidade das necessidades das famílias, passando exigir uma reestruturação das ações das
diferentes Secretarias e das suas respectivas ações que passam a exigir um trabalho
conjunto para dar conta das complexidades territoriais.
Acreditamos ter demonstrado como as formas de representação dos dados podem
revelar relações de poder, inclusão/exclusão, territórios que se diferenciam. Mais do que
“apresentar” os fenômenos, o importante é a capacidade de se interpretar as informações e
gerar possibilidades de intervir na realidade.
Fica clara, ainda, a importância de qualificar as ações dos agentes diretamente envolvidos com
as políticas públicas em relação ao uso de dados estatísticos, sistematização de dados em
informações e espacialização destes, pois além de um melhor reconhecimento do território de
atuação local, passa-se a ter uma dimensão do território municipal como um todo, sendo o
objetivo principal a apreensão da dinâmica da realidade presente nos fenômenos sociais.
4.3 – O território de atuação do CRAS
A partir dos resultados obtidos durante a realização da oficina “Reconhecendo o
território de atuação dos CRASs” e tendo em vista a posição da área de atuação do Centro de
Referência Morada no Sol quanto ao Índice de Desenvolvimento da Família (mais baixa quando
comparada às posições dos outros CRAS – ver gráfico 19), optamos por analisar mais
detalhadamente este território, considerando o levantamento dos seus principais aspectos
históricos e a realização de trabalhos de campo onde buscamos algumas informações junto a
moradores e agentes do CRAS.
Geografia e Política de Assistência Social| 161
O Jardim Morada do Sol foi implantado ao norte e em descontinuidade à malha urbana
da cidade de Presidente Prudente em 1991 e na época o loteamento não pertencia ao
perímetro urbano, que foi ampliado em 1996, com a elaboração do Plano Diretor, para
regularizar a situação dos loteamentos Jardins Morada do Sol e Brasil Novo.
Ele foi implantado porque em 1989 a Secretaria Municipal da Habitação elaborou o
Programa de Desfavelamento para a população residente em áreas públicas municipais, que
visava a legalização de moradias, por fixação ou deslocamento e construção de novas
habitações, infra-estrutura com remanejamento temporário das famílias durante o período de
recuperação das áreas; acompanhamento na mudança das famílias para novas residências;
desenvolvimento de programas sociais voltados à saúde, lazer, trabalho e educação etc. Para
atender as famílias que não foram beneficiadas com a implantação do Conjunto Habitacional
Ana Jacinta, construído na gestão de Paulo Constantino (1989-1992), foi criado o Programa
“Loteamentos Urbanizados” em 1990. (SILVA, 2005, p. 49- 52) do qual faz parte.
Porém, a maioria da população chegou ao loteamento entre os anos de 1997 a 1999. O
bairro demorou a ser habitado, segundo Silva (2005), porque não houve uma política de
planejamento e programas sociais que favorecessem a inserção socioespacial dos moradores.
O loteamento Jardim Morada do sol tem características que denotam
que sua implantação e ocupação não foi precedida de planejamento que
considerasse as condições favoráveis à inserção socioespacial de seus
moradores na cidade de Presidente Prudente, tendo em vista que não
Gráfico 19 – Índice de Desenvolvimento da Família dos CRAS de Presidente Prudente
Fonte: IDF-IPEA, Ministério do Desenvolvimento Social, 2008. Elaborado por Martinuci, 2009.
162 | Paula Lindo
houve a implantação de equipamentos urbanos básicos e logo surgiram
problemas devido à sua localização distante em posição descontínua à
malha urbana já implantada e com ocupação consolidada. (SILVA, 2002,
p. 92)
Segundo entrevista concedida à Silva (2008), o presidente da Associação de
Moradores do Jardim Morada do Sol bem como a moradora e membro-fundadora da Igreja
Congregação Cristã do Brasil no bairro, disseram que:
[...] no decorrer dos anos, através de muita luta por parte dos
trabalhadores, houve melhorias no bairro: as primeiras, e de extrema
necessidade, foram os serviços de energia elétrica e água encanada,
carências que fizeram com que, nos primeiros anos do loteamento,
muitas famílias abandonassem os lotes, pois o loteamento era servido
com “caminhões pipas” que enchiam as caixas d’água presentes na frente
das habitações. (SILVA, 2008, p. 25 -26)
Posteriormente e lentamente, começam ali a serem implantados serviços e infra-
estruturas, conforme Silva (2008):
- no transporte coletivo, que passou a servir internamente o loteamento, na medida em
que antes chegava apenas à via de entrada.
- implantação do núcleo de Assistência Social (1997), denominado CRAS a partir de
2004.
- o asfaltamento das ruas e vielas;
- a construção de creche (inaugurada no início de 2007);
- a implantação da escola, inaugurada no começo de 2008, que atende apenas ao Ensino
Infantil, Fundamental e EJA (Ensino de Jovens e Adultos);
- concessão do direito ao Passe Escolar;
- nova instalação do Programa de Saúde da Família (2009).
Para complementarmos a visualização de alguns aspectos da nossa análise sobre este
território, optamos por utilizar a fotografia para registrar a paisagem local. Temos muito
claro que apenas a captura de uma imagem não é suficiente para explicar uma realidade, pois
se trata de uma representação estática, uma “fração do espaço” que nossa vista alcança.
Porém, o uso da fotografia justifica-se pelo fato dela conter um conjunto de objetos que os
olhos alcançam e identificam.
Geografia e Política de Assistência Social| 163
De um modo geral percebemos certas particularidades e/ou semelhanças nas paisagens
dos territórios de atuação dos CRASs que nos fazem pensar a respeito das dinâmicas
territoriais que neles existem.
Para o desenvolvimento da nossa análise sobre alguns aspectos do território do CRAS
Morada do Sol, tomamos dois critérios norteadores:
a) Observação e comparação dos padrões de moradia e de infra-estrutura;
b) Identificação de “áreas descampadas” e terrenos baldios;
Na figura 13, o leitor poderá visualizar algumas características do bairro.
164 | Paula Lindo
Geografia e Política de Assistência Social| 165
Foto 1
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oto 2
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oto 3
F
oto 4
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oto 8
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Foto 1
3
Fotografias: Paula Lindo e Reginaldo J. de Souza, 2010.
Figura 13 – Jardim Morada do Sol: Fotografias, 2010.
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Geografia e Política de Assistência Social| 167
Complementando as informações do quadro fotográfico, percebemos em nossos
diversos trabalhos de campo a heterogeneidade quanto à distribuição espacial das moradias no
bairro. Nas porções noroeste e oeste há maior concentração de moradias, instituições
públicas e religiosas e comércio e, por outro lado, as áreas mais ao sul e sudeste apresentam
maior concentração de lotes vazios.
Podemos dizer que existe um padrão geral das moradias. Segundo informações de
moradores (a partir de entrevistas informais), os terrenos tem em média 130m² e a área das
casas não chega a 50m². Observamos um grande número de moradias de alvenaria cuja
construção ainda está inacabada. Estas construções geralmente foram e são feitas a partir de
trabalhos na forma de mutirão organizados e compostos pelos próprios moradores. Vale
ressaltar que ainda existem algumas casas de madeira em situações muito precárias de
habitabilidade.
Também observamos alguns terrenos com dupla função, onde foram construídas as
moradias e ao mesmo tempo se estabelecem pequenos pontos comerciais (bares, salões de
beleza, fornecedor de gás). Podemos atribuir este fato (a partir das nossas observações e da
entrevista realizada com a assistente social) à necessidade dos moradores em complementar
ou até mesmo obter uma renda com estes estabelecimentos comerciais junto de suas
moradias.
Em contrapartida à presença dos terrenos com dupla função está a grande quantidade
de lotes vazios que representam um significativo problema à medida que servem como
depósitos de lixo e se tornam locais de proliferação de animais e insetos nocivos à saúde.
Para além da descrição dos aspectos anteriormente expostos, coube apreender o
território do Morada do Sol a partir da área de atuação do CRAS. Poderíamos fazer a
análise deste território a partir da visão dos moradores, das instituições religiosas, dos
diretores das instituições públicas (escola e PSF)
37
, mas optamos pela visão dos agentes
responsáveis pela política de assistência social, não significando que os papéis dos outros
agentes sejam nulos.
No decorrer da oficina realizada com a equipe deste CRAS, obtivemos informações
relevantes para nossa análise. A assistente social que atua no Jardim Morada do Sol, Maria
37
Para mais informações a respeito das condições de vida urbana do território do Jardim Morada do Sol, conferir o trabalho de SILVA
(2008).
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José da Silva, deixou claro que o objetivo do centro de referência é ser “a porta de entrada”
da família ao atendimento, inclusão através do acesso aos serviços de políticas públicas.
Segundo a assistente, o CRAS é um local de escuta, de orientação, de acolhimento,
encaminhamento e inclusão
.
O CRAS conta com uma equipe de 8 pessoas, sendo: 1 assistente social, 4 educadores, 2
trabalhadores de serviços gerais, 1 cozinheira e 3 vigias. Maria José nos informou que os
principais desafios do CRAS atualmente é adequar a equipe como prevê o SUAS e ampliar e
melhorar o espaço físico predial. Em junho de 2009 eram desenvolvidos os seguintes
programas e projetos, sendo que constatou-se, ainda uma lista de espera de 40 pessoas para
serem inseridas nos respectivos programas e projetos.
- Criança cidadã (175 atendidos);
- Ação Jovem (102 atendidos);
- Renda cidadã (50 atendidos);
- Cuidadores de Idosos (23 atendidos);
- Casa do brinquedo (20 atendidos);
A descentralização da política social funciona como uma estratégia territorial, pois ela
se propõe localizar o Centro de Referência em um território de alta exclusão social, indicando
uma lógica de responsabilidade-estatal que se diferencia da prestação de serviço
assistencialista. No território do Morada do Sol observa-se uma dimensão socioterritorial que
introduz, no decorrer dos processos decisórios e da prestação de serviços, o fortalecimento
de redes socioassistencial, a participação de agentes intermediadores oriundos da
comunidade, incluídos como comunicadores entre o corpo técnico e comunidade. O CRAS
estabelece parcerias com 1) Casa da Sopa, 2) Proama , 3) Pastoral da Criança, 4) Pastoral da
Família, 5) Associação de moradores, 6) Posto de saúde da Família, 7) Escola EMEIF, 8) Senai,
9) UNESP, 10) Conselho Tutelar e 11) Ministério Público.
Essas articulações, além de transformarem o território, transformam o modo como os
agentes responsáveis pela política agem e também a escala de ação da política pública.
Resultando uma melhoria no modo de implementar a política.
Assim, percebemos que o território do Morada do Sol é mais do que uma área de
atuação. Afirmamos isso porque os agentes do CRAS concebem esse território como lugar da
responsabilidade social, da ação compartilhada. O território apresenta-se como o lugar de
Geografia e Política de Assistência Social| 169
elaboração de ações, práticas diferenciadas de gestão do lugar social. Existe uma ação
social diferenciada naquilo que se relaciona com a capacidade e a possibilidade material e
institucional efetiva da assistente que busca garantir a igualdade efetiva e não apenas formal,
como prevista em lei, de oportunidades aos moradores.
Segundo afirmação da equipe, os moradores possuem uma identidade, uma história
comum - referente à formação do bairro - que os fazem colaborar com as ações propostas.
Encontra-se ai questão não desprezível: a identidade forjada pela história comum alia-se a
nosso ver, com os esforços da ação da equipe para formar um novo sujeito de direito, seja nas
salas do Centro com o trabalho dos educadores sociais, seja na ação direta que a assistente
social estabelece com os moradores e redes de solidariedade. A equipe consegue identificar
as posturas dos moradores que acompanham e percebem as transformações territoriais que
surgem com as ações do CRAS.
Verificamos que a articulação das ações em rede é um ponto no qual a assistente social
Maria José da Silva se dedica desde a época que iniciou o trabalho no bairro. Antes de 1997
ela trabalhava na secretaria e sempre fazia visitas ao bairro, que ainda não possuía
infraestrutura básica. Ela lembra que a maioria das moradias eram barracos cobertos de lona,
plástico ou madeirite. Depois de 1997, com a nova administração (gestão 1997-2000), ela
passou a acompanhar mais de perto os moradores, estabeleceu uma parceria com a “Casa da
Sopa” que desenvolvia trabalhos no local. Posteriormente estabeleceu uma parceria com os
líderes da igreja católica que também disponibilizaram o espaço da igreja. A partir dessas
articulações foi possível conhecer a demanda da população local e assim elaborar e
implementar projetos.
Entre as atividades desenvolvidas (pelas instituições religiosas) no âmbito destes
projetos, estão aquelas que foram além dos atendimentos imediatos e assistencialistas com a
doação de materiais de construção, cestas básicas, remédios etc. Houve um trabalho de
identificação e formação de líderes locais. Maria José nos informou que a igreja católica -
através da pastoral social, da criança e da saúde - treinou e formou líderes, do mesmo modo a
“Casa da Sopa” também tinha o papel de identificar líderes e chamá-los para
responsabilidades. Portanto, as ações não objetivaram somente as doações e passaram para o
plano da própria conscientização dos cidadãos sobre seus direitos e a melhor forma de
reivindicá-los.
170 | Paula Lindo
É possível, agora, retomar a leitura do mapa 13 elaborado pela equipe do CRAS. É
possível localizar no mapa a distribuição espacial de todos os pontos os quais descrevemos até
agora como localização de moradia com dupla função, lotes vazios, redes socioassistenciais e
equipamentos públicos. Associando tais informações/características sobre o território do
Morada do Sol junto àquelas elaboradas dos mapas 3, 4 e 5, que representam áreas de
exclusão social e território usado, chegamos à seguinte hipótese: apesar de se tratar de um
território da exclusão e com o mais baixo IDF entre os demais CRASs, as “ações sociais
diferenciadas” dos agentes possibilitarão a médio e longo prazo a minimização de
desigualdades e inclusão social dos moradores dentro da escala urbana como um todo: o
cidadão e seu direito de vivenciar e usar os diferentes espaços urbanos (além do seu próprio
bairro) com suas diferentes funções e possibilidades (acesso ao trabalho, educação, saúde,
áreas de lazer e cultura).
Visando contribuir com a ação da equipe, com base em todos os argumentos
anteriormente apresentados, para melhor apreender o território de atuação e para
potencializar as políticas públicas, elaboramos o mapa 32 na tentativa de suprir a ausência de
elementos que permitam a identificação do território usado. Então, sobrepusemos os dados do
IDF na imagem de satélite com o objetivo de conferir maior visibilidade para identificação da
dimensão territorial das desigualdades sociais. Para além do território área, pretende-se que
essa ferramenta tenha decorrências positivas nas ações cotidianas dos agentes em benefício
dos atendidos. E, ao mesmo, tempo possa ser também por eles apropriada.
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Mapa 32 – Morada do Sol: Índice de Desenvolvimento da Família, 2008.
Fonte: IDF, IPEA – Ministério do Desenvolvimento Social, 2008 e Imagem de Satélite do Google Earth.
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Considerações Finais
Sem ter a pretensão de apontar conclusões definitivas a respeito de todos os temas
abordados ao longo deste trabalho, podemos sintetizar algumas ideias em torno da questão
das desigualdades sociais. Sabemos que essas desigualdades são fenômenos que se
manifestam espacialmente assim como a produção do espaço urbano reproduz a
desigualdade e por isso devem constar nas agendas de pesquisa entre as ciências sociais,
inclusive a Geografia.
Do ponto de vista do geógrafo, partimos do pressuposto de que a análise das
questões sociais precisa de uma sustentação teórica a partir de categorias e conceitos que
sejam capazes de possibilitar leituras territoriais, tendo-se em vista a complexidade
inerente ao fenômeno da exclusão social.
Nós verificamos que um dos aspectos desta complexidade está na própria
visibilidade do fenômeno quando representado cartograficamente por meio de diferentes
escalas geográficas. Escalas menores
38
nos oferecem panoramas mais gerais e
generalizantes da distribuição espacial das desigualdades em contextos mais amplos, ou
seja, em contextos regionais.
Por outro lado, ao direcionarmos a análise do fenômeno – bem como sua
representação cartográfica – para a escala local, somos chamados, de modo mais
apropriado, a melhor compreender suas particularidades, ou seja, passamos a perceber
como, de fato, as desigualdades transformam territórios, geram formas espaciais, afetam
a(s) dinâmica(s) social(ais), influenciam o cotidiano das pessoas e reclamam por políticas
públicas que tenham como meta combatê-las ou minimizá-las.
Daí emerge outro aspecto da complexidade dessa problemática: o que fazer e como
fazer para que ela seja resolvida? Quais são as melhores medidas a serem tomadas para
que a exclusão social, por exemplo, seja minimizada no âmbito dos territórios das cidades?
As políticas públicas de assistência social despontam atualmente como formas de se
atender à garantia dos direitos dos cidadãos no que diz respeito à busca por condições
dignas de vida. Certamente são vários os desafios para todos os agentes envolvidos – direta
38
Escalas diferentes indicam maior ou menor redução. Em razão disso, são usadas as expressões Escala Maior e Escala Menor
para se fazer comparações entre várias escalas. Uma escala será maior quando indica menor redução. Por sua vez, uma escala
será menor quando indica mais redução. Por exemplo, na relação de escalas a seguir, a maior será 1: 5.000 e a menor será
1: 5.000.000. Exemplo: 1: 5.000 (maior), 1: 50.000, 1:500.000, 1:5.000.000 (menor).
174 | Paula Lindo
ou indiretamente – com a elaboração dessas políticas. Nós verificamos que um dos desafios
foi aquele referente à própria estratégia a ser adotada para se intervir nos territórios de
modo a transformá-los em beneficio de grupos sociais que porventura venham a se
encontrar em situações de extrema pobreza, vulnerabilidade, miséria, precariedade, enfim,
em situações de exclusão social.
Então, foi preciso conhecer de modo mais próximo o trabalho de agentes que lidam
diretamente com esta realidade para que verificássemos quais eram as formas/as
estratégias que eles adotavam para colocar em prática as propostas legais do Plano
Nacional de Assistência Social (2004). A melhor maneira para alcançarmos esse objetivo
foi nos aproximarmos dos Centros de Referência da Assistência Social. Aproximação esta
que, por sua vez, não poderia ter sido mais produtiva no sentido de ampliar horizontes de
leituras sobre a temática da exclusão social.
O trabalho realizado junto aos CRASs teve um importante significado para todos os
participantes diretos, em primeiro lugar porque a Universidade Pública cumpre de maneira
concreta seu dever de envolver-se com a realidade, os desafios e as demandas sociais em
que pode interferir a partir de seus conhecimentos acumulados.
Em segundo lugar, porque se tratou de uma articulação conjunta entre a produção de
um conhecimento sobre os territórios da exclusão social e a capacidade de neles intervir,
enfrentando com melhores instrumentos os problemas.
As reuniões em que cada CRAS foi visitado, o contato direto com os servidores da
Assistência Social municipal, o diálogo com assistentes sociais e educadores foram
fundamentais para conhecer as atividades e apreender a dinâmica destes centros de
referência da política da Assistência Social.
O envolvimento na elaboração dos mapas, na identificação de seus territórios de
ação, seus potenciais e os entraves ali existentes, com a participação direta de quem
implementa a política pública, permitiu visualizar, compreender e refletir de outra maneira
sobre a política da assistência social. E tais resultados ficaram mais claros na oficina final
de encerramento da atividade.
Ao mesmo tempo, o conjunto das reflexões acumuladas, além de fornecerem pistas
concretas e valiosas para a avaliação da política pública em andamento, permite ainda a
Geografia e Política de Assistência Social| 175
formulação de outras ações necessárias e cada uma específica em relação à outra, na
medida em que o foco passa a ser o território.
Sobre o conceito de território, nós percebemos que há uma lacuna entre a
concepção dos agentes e as práticas de intervenção na realidade. Assim, nós chegamos à
conclusão de que o conceito de território, apesar de ser considerado como um avanço no
âmbito da política nacional (à medida que está inserido nas determinações oficiais do
NOB/SUAS), ainda não vem sendo interpretado a partir de seus múltiplos significados,
sobretudo aqueles que oferecem possibilidades à efetivação de ações que realmente vão ao
encontro dos interesses sociais, ou seja, o território como produto e processo de relações
de poder, como espaço de fluxos de pessoas, mercadorias e informações, enfim, como
espaço de sociabilidade e de vivencia direta das pessoas que o (re)produzem
cotidianamente.
Diante da constatação dessa lacuna entre uma determinada concepção de território
e as intervenções baseadas nas políticas de assistência social, nós também concluímos que a
Geografia tem um papel relevante no que diz respeito: i) à abertura de seus pressupostos
teórico-metodológicos a outras áreas do conhecimento (uma possível interdisciplinaridade,
por exemplo, entre Serviço Social e Geografia); e ii) ao seu importante caráter pedagógico
e instrumental, de onde a produção cartográfica emerge como potente ferramenta para o
reconhecimento de dinâmicas territoriais e difusão de informações que orientem
políticas realmente capazes de transformar territórios, ou melhor, transformar as
realidades das pessoas, principalmente daquelas que se encontram socialmente excluídas.
Além de constarmos alguns limites quanto ao modo de conceber o território e as
possibilidades de contribuições da Geografia, com a finalidade de conhecer os diferentes
tipos de exclusão social e seus territórios, verificamos a partir da articulação do nosso
conhecimento geográfico e das experiências vivenciadas nos CRASs, que uma das
possibilidades reais para potencializar e avançar com as políticas públicas será através do
desenvolvimento da capacidade e de meios de gestão dos agentes executores. E como
apontamos e demonstramos ao longo de nossa dissertação, isso pode ser feito através da:
1) produção e sistematização de informações das famílias/indivíduos em relação ao
gênero e a em seus diferentes ciclos de vida (crianças, adolescentes, jovens, adultos
e idosos); e
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2) construção de indicadores e índices territorializados das situações de
vulnerabilidade, risco pessoal e exclusão social.
A finalidade será identificar pessoas: a) com redução da capacidade pessoal; b)
portadoras de deficiências; c) em situação de abandono; d) vítimas de maus tratos,
violência, exploração; e) vítimas de apartação social. Para que o direito à cidadania não
seja só declaratório, isto é, não dependa apenas de palavras ou texto de lei.
Além da produção e sistematização de dados contribuírem para identificação e leitura
do território, também podem cumprir o papel de avaliadora das ações prestadas pelo poder
público, pois facilmente pode detectar e informar sobre as ações realizadas, sua eficiência
e efetividade.
Tal proposição decorre do fato de que sistematização e uso das informações não são
novidades para a Política de Assistência Social, pois o PNAS/2005 preconiza a “vigilância
social” com uma das funções da Assistência Social. Segundo a NOB/SUAS (2005, p. 19) a
vigilância socioassistencial deve buscar conhecer o cotidiano da vida das famílias, a partir
das condições concretas do lugar onde elas vivem e não só as médias estatísticas ou
números gerais, responsabilizando-se pela identificação dos “territórios de incidência de
riscos” no âmbito da cidade, do Estado, do país, para que a Assistência Social desenvolva
política de prevenção e monitoramento de riscos. Assim, acreditamos que o nosso mérito
foi constatar que ainda há muito o que se avançar para colocar em prática o que é previsto
em lei. Para além dessa constatação, acreditamos também que há grande potencial na
função vigilância social, que deve se colocada em prática e procuramos avançar
concretamente com sugestões possíveis de incorporar dados e informações para esta
tarefa.
Quanto à representação cartográfica, embora tenhamos insistentemente buscado
superar antigas práticas de produção de mapas com a localização de objetos e fenômenos,
procurando formas de representações dinâmicas, que fossem capazes de revelar processos,
o movimento de apropriação do território e a multidimensionalidade da exclusão social,
apenas avançamos em relação ao modo de conceber tal representação.
Denominamos essa concepção de cartografia para ação na tentativa de colaborar
com a ação dos agentes envolvidos com a elaboração de políticas públicas. Embora ainda
não tenhamos alcançado o objetivo de apresentar produtos cartográficos mais dinâmicos,
Geografia e Política de Assistência Social| 177
salientamos que existem possibilidades abertas para que a elaboração de mapas com tal
caráter aconteça, principalmente quando revalorizamos o (re)conhecimento direto do
território vivido (por meio de trabalhos de campo) e sentimos a necessidade de produzir
mapas analíticos capazes de representar as carências de grupos excluídos e viabilizar a
efetivação da ação da política pública.
Acreditamos que, ao fim dessa dissertação, todas as ideias expostas até o momento
contribuem para o debate de caráter geográfico sobre as políticas públicas voltadas ao
combate das desigualdades sociais. Também esperamos que este trabalho suscite a
produção de novos estudos relacionados:
1) às diferenças das políticas universais e focalizadas, bem como as suas
coexistências, associadas às escalas geográficas.
Algumas políticas públicas devem ser pensadas na escala nacional para garantir sua
unidade estratégica. Por outro lado, a diversidade dos territórios também exige elaboração
de políticas para escala local para garantir as necessidades e especificidades do lugar.
Dessa maneira, existem políticas públicas que devem ser elaboradas para a escala nacional
com o objetivo de garantir direitos universais a todos os cidadãos quanto ao acesso a
serviços públicos nas áreas de educação, saúde, seguridade social e mercado de trabalho.
Por outro lado, é necessário, também, pensar nas políticas públicas locais que podem ser
universais ou focalizadas.
2) aos impasses no desenvolvimento das políticas públicas no Brasil relacionados
às fases de formulação e implementação das políticas.
Para aumentar o potencial de enfrentamento da exclusão social por meio da política
de assistência social, de maneira que esta seja efetiva, eficaz e eficiente, é necessário
reordenar as relações entre as fases de formulação e implementação da política pública. Os
processos de formulação e implementação da política pública advêm de uma série de
elementos: trata-se da formulação a partir do cotidiano, da particularidade, da
especificidade dos territórios. Portanto, é necessário que haja um retorno da
implementação para a formulação (“reformulação para ação”) como meio de avançar sobre a
linha unidirecional que existe atualmente nas políticas públicas.
3) ao processo de desenvolvimento da autonomia dos agentes responsáveis pela
execução da política pública.
178 | Paula Lindo
Observamos que os Centros de Referência de Assistência Social têm toda
possibilidade de desenvolver sua autonomia para personalizar suas políticas públicas e o
elemento fundamental capaz de particularizar a política de assistência social é o território
– elo conceitual entre a ação das políticas e as transformações que procura desencadear. É
o agente que implementa a política no dia a dia, que conhece seus territórios de atuação e
deve ter autonomia, por exemplo, para formular cursos de qualificação, estabelecer e
desenvolver redes de relacionamentos, discutir a maneira de acolher os diferentes
segmentos sociais etc.; ou seja, estamos falando de estratégias territoriais, reformulações
de ações que concretizam a política, que só são viabilizadas por meio da autonomia.
Os instrumentos das políticas públicas só adquirem verdadeira importância ao terem
sua operacionalização e a sua implementação se forem reelaboradas, aplicadas e
monitoradas pelos agentes executores da política no território. Caso contrário, os
instrumentos, programas e projetos, mesmo quando respaldados em leis, serão em princípio
apenas recursos, que só se transformarão em ações efetivas quando houver condições de
implementação eficaz desses mesmos recursos por agentes autônomos.
Optamos por sistematizar as ideias anteriormente apresentadas e sugeri-las como
novas possibilidades/novos pontos de partida para outros estudos porque elas não foram
necessariamente contempladas no decorrer do trabalho, porém suscitaram reflexões que
também contribuem ao entendimento e à potencialização das políticas públicas.
Esperamos, assim, que esta dissertação possa contribuir com outras pesquisas de
diferentes campos científicos que têm como objetivo comum a minimização das
desigualdades sociais.
Geografia e Política de Assistência Social| 179
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a celebrar convênios com Entidades ou Organizações Assistenciais do Município,
objetivando a descentralização das ações e serviços de assistência social, e dá outras
providências. Prefeitura, Presidente Prudente, 1998b.
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Prudente a celebrar convênio com a Secretaria de Assistência e Desenvolvimento Social do
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celebrar convênios com Entidades ou Organizações Assistenciais do Município, objetivando
a descentralização das ações e serviços de assistência social, e dá outras providências.
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celebrar convênios com entidades ou Organizações Assistenciais do Município, objetivando
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