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UNIVERSIDADE FEDERAL DO PARANÁ
FACULDADE DE DIREITO
A AUTONOMIA MUNICIPAL COMO UM DIREITO
FUNDAMENTAL NA CONSTITUIÇÃO
BRASILEIRA
GIOVANI CORRALO
CURITIBA
2006
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1
GIOVANI CORRALO
A AUTONOMIA MUNICIPAL COMO UM DIREITO
FUNDAMENTAL NA CONSTITUIÇÃO BRASILEIRA
Tese apresentada no Programa de Pós-
graduação em Direito, como requisito
parcial à conclusão do Doutorado da
Universidade Federal do Paraná – UFPR,
sob a orientação do Prof. Dr. Alvacir
Alfredo Nicz.
CURITIBA, 2006.
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2
A AUTONOMIA MUNICIPAL COMO UM DIREITO FUNDAMENTAL NA
CONSTITUIÇAO BRASILEIRA
por
Giovani Corralo
Tese aprovada como requisito parcial para a obtenção do grau de Doutor, no
Curso de Pós-graduação em Direito da Universidade Federal do Paraná –
UPFR, pela Comissão formada pelos professores:
ORIENTADOR:_______________________________________________
Prof. Dr. Alvacir Alfredo Nicz
________________________________________________
Prof. Dr.
________________________________________________
Prof. Dr.
________________________________________________
Prof. Dr.
________________________________________________
Prof. Dr.
CURITIBA, 2006.
3
DEDICATÓRIA
Aos meus pais, Airbal e Ivanilza, pelo apoio
em todas as minhas atividades,
especialmente nos momentos mais difíceis.
Felizes são os que podem contar com o
suporte familiar diante dos desafios.
4
AGRADECIMENTO
Ao meu amigo Dr. Alvacir Alfredo Nicz, que
com o seu conhecimento e sabedoria,
orientou a realização deste trabalho.
5
RESUMO
O presente trabalho objetivou o estudo da autonomia municipal como um
direito fundamental na Constituição brasileira, em vista da importância do
município, erigido à condição de ente federado pela Constituição de 1988.
Para tanto, o capítulo primeiro aborda as relações de poder e o
desenvolvimento histórico-sociológico do município. Como o Estado brasileiro
se organiza como uma federação, o segundo capítulo estuda o federalismo e a
autonomia municipal, perpassando as diversas formas estatais. Ademais, com
base no Direito Comparado e em ordenamentos constitucionais, estuda-se a
autonomia política, auto-organizatória, administrativa e financeira de nove
Estados federais, como também a relação existente entre o federalismo e a
autonomia municipal. Por fim, o terceiro capítulo discorre sobre os direitos
fundamentais, iniciando com a avaliação histórica desses direitos e adentrando
no estudo das normas de direito fundamental. Também se analisa a dignidade
da pessoa humana, o desenvolvimento do município brasileiro no contexto
histórico-federativo nacional e a relação entre o federalismo e os direitos
fundamentais. A conclusão apontou as disposições constitucionais pertinentes
6
à autonomia municipal como normas de direito fundamental.
Palavras-chaves: município, autonomia municipal, federalismo, federação,
direitos fundamentais.
ABSTRACT
This goal of this work was to study the municipal self-government as a
fundamental right in the Brazilian Constitution, due to the importance of the
municipality which was conceived in the condition of a federal being by the 1988
Constitution. Therefore, the first chapter approaches the power relationships
and the historic-sociological development of the municipality. Since the
Brazilian State is organized as a federation, the second chapter studies
federalism and municipal autonomy by going through the various state forms.
In addition, based on Comparative Law and on constitutional ordinances, one
studies the political, self-organizing, administrative and financial autonomy of
nine federal States as well as the existing relationship between federalism and
municipal autonomy. Lastly, the third chapter deals with the fundamental rights,
starting with the historical evaluation of these rights and entering the study of
the precepts of fundamental right. On also analyses the dignity of the human
being, the development of the Brazilian municipality in the national historic-
federative context and the relationship between federalism and fundamental
7
rights. The conclusion points out the constitutional stipulations pertaining to
municipal autonomy as precepts of fundamental right.
Key-words: municipality, municipal autonomy, federalism, federation,
fundamental rights.
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO.................................................................................10
1 O PODER LOCAL E OS MUNICÍPIOS........................................13
1.1 O homem e o poder.................................................................13
1.1.1 Teoria social moderna....................................................18
1.1.2 Teoria política não analítica............................................27
1.1.3 Teoria política analítica...................................................29
1.1.4 Teoria social pós-moderna.............................................51
1.2 O município na história............................................................66
8
1.2.1 Considerações iniciais....................................................66
1.2.2 As primeiras cidades......................................................74
1.2.3 O surgimento dos municípios.........................................92
1.2.4 A natureza e elementos do município..........................102
2. O FEDERALISMO E A AUTONOMIA MUNICIPAL...................106
2.1. Federalismo e federação: antecedentes históricos e
teóricos..................................................................................106
2.2. O federalismo e as formas estatais.....................................138
2.2.1 Princípios informadores do federalismo ......................138
2.2.2 Formas estatais federalistas........................................157
2.2.3 Características dos Estados federados........................162
2.3 A autonomia municipal nos Estados federados....................169
2.3.1 Alemanha.....................................................................171
2.3.2 Argentina......................................................................174
2.3.3 Austrália.......................................................................176
2.3.4 Áustria..........................................................................177
2.3.5 Brasil............................................................................178
2.3.6 Canadá.........................................................................180
9
2.3.7 Estados Unidos............................................................181
2.3.8 Índia..............................................................................183
2.3.9 México..........................................................................185
2.3.10 Rússia........................................................................187
2.3.11 União Européia..........................................................188
2.4. A autonomia municipal e o federalismo...............................191
3 OS DIREITOS FUNDAMENTAIS E A AUTONOMIA
MUNICIPAL...................................................................................196
3.1 Direitos humanos e direitos fundamentais............................196
3.1.1 Evolução histórica........................................................200
3.1.2 Taxonomia....................................................................208
3.2 Normas de direito fundamental.............................................209
3.3 O direito, a eficácia jurídica e a dignidade da pessoa
humana..........................................................................................220
3.3.1 Concepção emancipatória e crítica do direito..............220
3.3.2 A eficácia dos direitos fundamentais............................226
3.3.3 O princípio da dignidade da pessoa humana...............228
3.4. O município e a federação brasileira...................................233
3.5. A autonomia municipal como um direito fundamental na
10
Constituição brasileira.........................................................244
3.5.1 O federalismo e os direitos fundamentais....................246
3.5.2 A autonomia municipal como norma de direito
fundamental.................................................................253
CONCLUSÃO................................................................................263
REFERÊNCIAS.............................................................................266
INTRODUÇÃO
11
O desenvolvimento do poder local acompanha o desenvolvimento do
próprio homem, num feixe de relações complexas, marcadas pela
preeminência do poder. A satisfação das necessidades comuns foi e tem sido
a causa maior do senso gregário do ser humano, conduzindo-o a formas
associativas cada vez mais complexas, até a consubstanciação das primeiras
cidades.
A história do homem também pode ser compreendida pela análise do
desenvolvimento do poder local, inicialmente nas incipientes aldeias para,
depois, se desenvolver em espacialidades urbanas cada vez maiores e mais
abrangentes. Essa nova forma de organização social vai conduzir a
permanentes rupturas e mudanças no comportamento humano, ao mesmo
tempo que se consolida numa importante e imprescindível dimensão sócio-
jurídica.
O objeto do presente estudo é a autonomia municipal como direito
fundamental na Constituição de 1988, ou seja, o estudo da autonomia dos
municípios brasileiros consubstanciada nas respectivas disposições
constitucionais como normas de direito fundamental.
A importância da presente temática encontra-se no papel resguardado
pelo ordenamento constitucional ao município brasileiro, erigido à condição de
ente federado, condição essa singular nos Estados constitucionais modernos.
Ademais, a própria Constituição define, expressamente, um feixe de
autonomias garantidas constitucionalmente e que solidificam a posição das
municipalidades na organização estatal brasileira. O próprio exercício das
autonomias locais é condição essencial para a efetivação dos direitos
fundamentais.
A fim de alcançar os propósitos desta pesquisa jurídica, discorre-se, no
capítulo primeiro, sobre o poder local e os municípios, analisando-se as
diversas teorias que embasam o exercício do poder, como a teoria social
moderna, a teoria social pós-moderna, a teoria política não analítica e a teoria
política analítica. Após, analisa-se a evolução histórico-sociológica do
12
município, desde os tempos primevos, com as primeiras aldeias do neolítico,
até o surgimento e desenvolvimento das primeiras cidades. Em seqüência,
examina-se a gêneses do município, instrumento essencial à expansão do
Império Romano, como também os seus desenvolvimentos históricos
posteriores, buscando-se um entendimento atual da sua natureza e principais
elementos.
Em vista de o município brasileiro ser um ente integrante da federação, o
segundo capítulo estuda o federalismo e a autonomia municipal, iniciando na
análise histórica do federalismo e das federações, com os respectivos aportes
teóricos. Além disso, perpassam, nos mais diversos graus, os princípios
basilares do federalismo, as formas estatais resultantes da sua efetivação, e as
características dos Estados federais. Em continuidade, com suporte no Direito
Comparado, constrói-se um quadro comparativo da autonomia auto-
organizatória, política, administrativa e financeira dos municípios em
importantes Estados federais, aos quais se acresce a União Européia, com
base nas suas respectivas Constituições: Alemanha, Argentina, Austrália,
Áustria, Brasil, Canadá, Estados Unidos, Índia, México e Rússia. O
desdobramento final deste capítulo centra-se na relação diretamente
proporcional entre o federalismo e a autonomia municipal.
Por fim, o terceiro capítulo discorre sobre os direitos fundamentais e a
autonomia municipal, a fim de ponderar as disposições constitucionais acerca
dessa autonomia como normas de direito fundamental. Para tanto, estuda-se a
evolução histórica dos direitos humanos e dos direitos fundamentais, como
também as teorias de Joaquim Canotilho e Robert Alexy sobre as normas de
direito fundamental. Após, passa-se a uma concepção crítica e emancipatória
do direito, alcançando a dignidade da pessoa humana como o grande centro
legitimador e embasador dos direitos fundamentais. Em continuidade,
contextualiza-se historicamente a posição do município no Estado brasileiro,
como também em relação à federação, a fim de alcançar a Constituição de
1988. Nesse cenário, avalia-se a relação entre o federalismo e os direitos
fundamentais e embasa-se a tese da autonomia municipal como um direito
fundamental.
13
O caráter emancipatório da espacialidade municipal, tanto no transcorrer
da história humana, quanto no desenvolvimento do Estado brasileiro, conduz à
compreensão da essencialidade da sua autonomia para o pleno
desenvolvimento das potencialidades humanas, sem a qual o ser humano
desfalece. È no ambiente municipal que o homem se constitui como ser; que
as têmperas da liberdade e igualdade se forjam; que o humano se faz
essencialmente humano.
14
1 O PODER LOCAL E OS MUNICÍPIOS
O estudo da autonomia municipal nos Estados Federais em vista da
efetivação dos direitos fundamentais requer a análise minuciosa dos entes
municipais que, por sua vez, conduz ao exame do surgimento e à evolução do
poder local e dos municípios, a fim de possibilitar a sua compreensão
sociológico-histórica.
Como condição essencial para a compreensão das municipalidades,
esta parte inicia com uma análise do homem e o poder, a fim de possibilitar
uma melhor compreensão do surgimento do poder local, adentrando, como
conseqüência da evolução humana, no nascimento do Município e seu
desenvolvimento moderno.
1.1 O homem e o poder
O estudo do poder conduz ao estudo do próprio homem, das suas
aspirações e desejos mais recônditos, conhecidos ou ignorados, externados ou
maquilados. O poder é um elixir da vida, consubstanciador do homem como
humano, que na sua busca incessante o faz demasiadamente humano. A
atmosfera social não subsiste sem este condão, que impulsiona o viver a
conquistas crescentes e ilimitadas. O homem deseja o poder tal qual a própria
manutenção da vida, podendo-se afirmar que a vontade de poder constitui o
humano. A convivência social é uma convivência marcada pelo poder.
15
O poder se forja sobre o elemento humano, razão pela qual é
possível afirmar que o poder de uns subsume o não poder de outros, numa
equação matemática cuja soma é zero. Isso porque o poder de um indivíduo
significa que algum ou alguns outros se encontram desprovidos desse poder.
O poder não deve ser compreendido como um ente, mas como um conjunto de
relações que permeiam todo o corpo social. (LEBRUN, 1981, p. 17-20).
O poder, de forma ampla, assume várias formas, como a riqueza, a
autoridade, a glória, sendo a causa das questões mais relevantes no mundo
social: “Entre os desejos infinitos do homem, os principais são os desejos de
poder e de glória (...). O desejo de glória, por conseguinte, provoca, de modo
geral, as mesmas ações a que são levados os homens pelo desejo de poder e,
do ponto de vista dos objetivos práticos, ambos os motivos podem ser
considerados como sendo um só.” (RUSSELL, 1957, p. 5-6).
Não obstante seja possível encontrar estudos que apontem a
possibilidade da existência e convivência humana sem a existência de um
governo, compreendido numa perspectiva formal, não é aceitável pressupor a
inexistência do poder, conforme se pode observar contraditoriamente em David
Hume:
Though government be an invention very advantageous, and even in some
circumstances absolutely necessary to mankind; it is not necessary in all
circumstances, nor is it impossible for men to preserve society for some
time, without having recourse to such an invention. (…) This we find verified
in the American tribes, there men live in concord and amity among
themselves without any established government and never pay submission
to any of their fellows, except in time of war, when their captain enjoys a
shadow of authority (…). But though it be possible for men to maintain a
small uncultivated society without government, it is impossible they should
maintain a society of any kind without justice(…).
1
(HUME).
1
“Embora o governo seja uma invenção muito vantajosa e, mesmo em certas circunstâncias,
absolutamente necessária para a humanidade, não é necessário em todas as circunstâncias,
nem é impossível para os homens preservarem a sociedade por um certo tempo sem se
socorrerem desta invenção. (...) Isso nós verificamos nas tribos americanas, onde os homens
viviam em concórdia, sem qualquer governo e nunca se submetiam a alguns dos seus
semelhantes, exceto nos tempos de guerra, onde o seu comandante gozava de alguma
autoridade (...). Mas embora seja possível aos homens manterem uma pequena sociedade
sem governo, é impossível a eles manterem uma sociedade sem algum tipo de justiça.” (TN).
16
A maior dificuldade no estudo do poder encontra-se na grande
vagueza e indeterminação do seu conceito, formado por diferentes concepções
e compreensões do homem e da sociedade no decorrer dos séculos. A
existência de entendimentos que relacionam diversos significados em
contextos históricos e ideológicos diferenciados faz com que a sua
sistematização seja de crucial importância para a sua compreensão, o que se
faz com grande esforço para não desconfigurar as respectivas construções.
Nesse mesmo sentido:
There will never be a single concept of either political or social power
because each usage takes place within local, tacit or explicit, theoretical
systems. Any theory wich we construct (or take for granted) is almost like a
sub-language within the greater language. To use another felicitous term
coined by Wittgenstein, each theory is a local ‘language game’. Words
should not be viewed as essences, but, rather, as conceptual tools.
2
(HAUGAARD, 2002, p. 2).
A centralidade do poder nos estudos políticos, sociológicos e
filosóficos, no decorrer dos últimos 23 séculos da humanidade, faz com que
não seja viável perpassar todos quantos tenham se dedicado à árdua tarefa de
compreendê-lo. Assim, busca-se analisar aqueles que mais influenciaram o
pensamento ocidental no estudo e no entendimento do poder.
Bertrand de Jouvenel compreende o fenômeno do poder com foco no
seu grande e desmesurado crescimento, o que se apercebe nos recursos
disponíveis para a guerra pelos Estados contemporâneos. O crescimento da
máquina bélica observada no séc. XX impressiona pelo superdimensionamento
do aparato militar. É praticamente possível mobilizar todos os recursos de uma
nação para este fim.
3
O desenvolvimento da guerra tem possibilitado, como conseqüência,
2
“Jamais haverá um único conceito de poder politico ou social porque cada uso acontece num sistema
teórico local, tácito ou explícito. Qualquer teoria que nós construamos é quase como uma sublinguagem
dentro de uma linguagem maior. Para usar o termo cunhado por Wittgenstein, cada teoria é um específico
jogo de linguagem local. As palavras não devem ser vistas como essências, mas, preferencialmente,
como uma ferramenta conceitual.” (TN).
3
Observa-se que a obra de Bertrand de Jouvenel foi construída durante a Segunda Guerra Mundial, ou
seja, no ápice da mobilização de recursos bélicos pelos Estados totalitários, que ocorreu de forma nunca
antes vista. Entretanto, o autor não chegou a consignar o mega empoderamento bélico-militar dos países
17
o aumento do tempo das campanhas bélicas, oriundo do acréscimo do número
de combatentes, através do alistamento obrigatório. Além disso, em muito
acresceram os recursos dos tributos públicos utilizados para essa finalidade.
Em razão disso, os Estados democráticos do séc. XX efetivaram um Estado
inúmeras vezes mais poderoso que seu predecessor, o Estado absolutista:
Therefore the extension of Power, which means its ability to control ever more
completely a nation’s activities, is responsible for the extension of war.”
4
(JOUVENEL, 1993, p. 3-10).
O crescimento do poder do Estado pode ser concebido como um
desenvolvimento que advém fortemente desde os tempos do absolutismo,
onde sobressai o modelo histórico francês:
A primeira revolução francesa, em sua tarefa de quebrar todos os poderes
independentes – locais, territoriais, urbanos e provinciais – a fim de
estabelecer a unificação civil da nação, tinha forçosamente que desenvolver
o que a monarquia absoluta começara: a centralização, mas ao mesmo
tempo o âmbito, os atributos e os agentes do poder governamental.
Napoleão aperfeiçoara essa máquina estatal.(...) Todas as revoluções
aperfeiçoaram essa máquina, ao invés de destroçá-la. Os partidos que
disputavam o poder encaravam a posse dessa imensa estrutura do Estado
como o principal espólio do vencedor. (MARX, vol. 1, p. 276).
A sociedade contemporânea mascara o poder, antes esteriotipado na
pessoa do Rei, através de expressões como “instrumento da vontade geral.”
Nas sociedades democráticas, entretanto, continua sob o exercício de uns
poucos, escolhidos para tal fim. Seja na monarquia, seja na república, o
Estado é um instrumento de dominação: “Na realidade o Estado não é mais do
vencedores da II Guerra Mundial, que em muito ultrapassou o demonstrado na II Guerra Mundial,
especialmente com a energia nuclear e com a corrida armamentista, fomentada pela guerra fria.
4
“Portanto a extensão do poder, que significa a sua habilidade em controlar cada vez mais
completamente as atividades de uma nação, é responsável pelo prolongamento da guerra.” (TN).
Jouvenel cita as duas grandes façanhas que os Estados democráticos do sec. XX conseguiram e que os
Estados absolutistas não foram capazes: alistamente obrigatório e recursos tributários para as
campanhas bélicas. Os Estados monárquicos-absolutistas sempre encontraram grandes resistências
para estes fins, o que em muito limitou o seu poder. “The Louis XVI had 180.000 men-at-arms against
Charles VII’s (King of France 1402-1461) 12.000. The King of Prussia of the time os Louis XVI had
195.000 and the Emperor 240.000. (…) At the end of Napoleon Wars there were 3.000.000 men in Europe
under arms. The 1914-1918 war killed or mutilated five times as many. (…) When their masters were
kings, the peoples never stopped complaining at having to pay war taxes.” “Luís XVI tinha 180.000
homens armadas contra Charles VII’s (rei da França de 1402-1461). (...) No fim das guerras napoleônicas
havia três milhões de homens em exércitos na Europa. O período de guerra 1914-1918 matou ou mutilou
cinco vezes ou mais pessoas.”(TN). (JUVENEL, 1993, p. 9-12).
18
que uma máquina para a opressão de uma classe por outra, tanto na República
democrática como sob a monarquia; e, no melhor dos casos, um mal que se
transmite hereditariamente ao proletariado triunfante em sua luta pela
dominação de classe.” (ENGELS, vol. 2, p. 51).
A existência de um governo e conseqüentemente do poder, o que
caracteriza as sociedades, tem suscitado inúmeras reflexões. No campo da
ética política, questiona-se qual a melhor forma; no campo da metafísica
política, pergunta-se qual a essência do poder. Como conseqüência deste está
a obediência, numa relação direta entre a fração de recursos controláveis da
sociedade: “more completely Power can control the actions of the members of
society and turn their resources to its uses, the greater is Power’s extent.”
5
(JOUVENEL, 1993, p. 19-20).
A obediência pode ser explicada por fatores fora do espectro racional,
como também pelo hábito (um fato da natureza). No decorrer da histórica
utilizaram-se várias expressões para justificar a obediência, como a vontade
divina, a vontade geral, o espírito do povo, a consciência coletiva, o fim da
sociedade, dentre outras. Essas reflexões têm sido construídas em dois
campos distintos: o campo da teoria, que tem fundamentado o poder em si
mesmo; e o viés da prática, que o atrela a uma finalidade. O primeiro se
constitui numa causa eficiente da obediência, com fulcro na natureza do poder;
o segundo, numa causa final, calcada no fim do poder. (JOUVENEL, 1993, p.
25-27).
Há três qualidades indefectíveis do poder: força, legitimidade e
benefício. Há uma crença do homem na legitimidade do poder; na esperança
do seu benefício; na consciência da sua força:
Power, rather than as a definition, we may now call it a standing corporation,
which is obeyed from habit, has the means of physical compulsion, and is
kept in being partly by the view taken of its strength, partly by the faith that it
rules as of right (in other words, its legitimacy), and partly by the hope of its
5
“Quanto maior for o controle do poder sobre as ações dos membros da sociedade e na utilização dos
seus recursos, maior é a sua extensão.” (TN). O autor vai construir uma relação matemática para a
compreensão da extensão do poder, onde os recursos à disposição do poder é o numerador e os
recursos da sociedade é o denominador, resultando na extensão do poder. (JOUVENEL, 1993, p. 20).
19
beneficence.
6
(JOUVENEL, 1993, p. 27).
A fim de possibilitar a análise sistemática e ordenada dos mais
diversos estudiosos do poder, segue-se a taxonomia de Mark Haugaard, que
os divide em quatro grandes grupos: a) Teoria política analítica: busca construir
conceitos numa consistente lógica teórica e normativa; b) Teoria política não
analítica: sem a pretensão de clarear conceitos, mas de apresentar um modelo
de constituição da sociedade com base teórica e empírica, avesso ao
totalitarismo; c) Teoria social: marcada por construções empíricas de modelos
acerca do funcionamento da sociedade, com definições de poder específicas.
Este último grupo divide-se em: c.1) modernistas: influenciados pelo iluminismo
e pela concepção de que a razão deve conduzir o conhecimento humano numa
presunção de veracidade até que se prove o contrário; c.2) pós-modernos:
concebem o conhecimento como uma estratégia e o poder como uma realidade
constituída. (HAUGAARD, 2001, p. 3-5).
A presente classificação não pode ser concebida puramente, seja
pelo objeto de estudos se encontrar nas ciências sociais, seja pelos mais
diversos autores, que gravitam em duas ou mais esferas da classificação
apresentada, porém, com a preponderância de uma delas. Isso permite que se
fale necessariamente numa relação de complementaridade entre as dimensões
de estudo propostas para a compreensão do poder.
1.1.1 Teoria social moderna
Dentre os expoentes desta corrente encontram-se Max Weber, Talcot
Parsons e Wright Mills.
Max Weber foi um dos mais influentes sociólogos do séc. XX, com
uma concepção realista de política que tem sido altamente considerada pelos
6
“O poder, mais do que uma definição, nós podemos agora chamá-lo como uma ‘instituição’ que é
obedecida pelo hábito, possui o meio da força, e é mantida parcialmente pela visão da sua força,
parcialmente pela crença de que as suas normas são certas (em outras palavras, sua legitimidade), e
parcialmente pela esperança dos seus benefícios.” (TN).
20
seus sucessores. Por esse motivo Weber se adequa bem à consideração de
Norberto Bobbio como o último dos clássicos da filosofia política, seja por ser
um intérprete único e autêntico do seu tempo, ou pela sua atualidade
permanente, como também pela sua teoria-modelo sobre o poder e a política.
(BOBBIO, 2000, p. 130).
Não é possível prescindir dos estudos minuciosos de Max Weber
sobre a sociedade e as respectivas relações sociais, já que a Sociologia, no
seu entendimento, não deve buscar compreensões metafísicas ou objetivas
das relações sociais, mas deve estudá-las com foco na ação social, entendida
como um “comportamento humano (externo ou interno, de omitir ou permitir)
sempre que e na medida em que o agente ou os agentes o relacionem com um
sentido subjetivo. Ação social, por sua vez, significa uma ação que, quanto a
seu sentido visado pelo agente ou os agentes, se refere ao comportamento de
outros, orientando-se por este em seu curso.” (WEBER, 2000, p. 4).
Esse sentido da ação social é o sentido “subjetivamente visado”, seja
numa determinada realidade e história, por um agente, numa certa quantidade
de situações, seja num tipo conceitualmente puro, considerado típico e
construído pelos seus agentes. É uma ação com sentido, não obstante a
dificuldade de identificá-lo em determinadas situações. A ação social tem por
base o comportamento dos outros, excluindo-se destes, por exemplo, a
atividade religiosa focada na contemplação solitária. Também se excluem as
ações repetidas – homogêneas –
em que se age sem orientação pelos outros
(quando todos abrem o guarda-chuva em caso de chuva) e as ações
influenciadas, como aquelas explicadas pela psicologia das massas, de caráter
meramente reativo (imitação). Nesse último caso há uma grande complexidade
na apreensão dessa fluidez, já que tais comportamentos muitas vezes não são
conscientes.
7
(Weber, 2000, 4-15).
7
Weber cita a ação tradicional, que se situa na fronteira da ação com/sem sentido. Há processos
psicofísicos onde inexiste sentido, logo são incompreensíveis, e situações onde somente os especialistas
conseguem identificá-lo (compreensíveis). Ademais, muitas vezes os elementos compreensíveis e
incompreensíveis encontram-se misturados e relacionados entre si. Mais facilitada é a compreensão
racional, identificada com as proposições matemáticas pela sua evidência. Já a compreensão intuitiva
possui um menor grau de evidência, especialmente diante dos fins e valores que divirjam dos nossos,
21
A ação social, segundo Weber, pode ser determinada de quatro
formas: a) modo racional referente a fins; b) modo racional referente a valores;
c) modo emocional; d) modo tradicional.
A ação social do modo racional referente a fins embasa-se em
“expectativas quanto ao comportamento de objetos do mundo exterior e de
outras pessoas, utilizando essas expectativas como ‘condições’ ou ‘meios’ para
alcançar fins próprios, ponderados e perseguidos racionalmente, como
sucesso.” Neste viés encontra-se quem não age de modo emocional nem
tradicional. Ressalta-se que a consideração dos valores próprios da ação será
inversamente proporcional à ponderação das suas conseqüências. (WEBER,
2000, p. 15-16).
A ação racional pertinente a valores considera somente a importância
de uma determinada causa, consoante os seus mandamentos, sem considerar
as suas conseqüências, não obstante estas sejam previsíveis e conscientes.
(WEBER, 2000, p. 15).
A ação social tradicional normalmente está calcada no hábito, ora
como pura imitação, ora conscientemente, aproximando-se do comportamento
emotivo, embora ambos se encontrem no limite ou além do sentido de uma
ação. Assim, o comportamento emotivo vai se equiparar a uma sublimação
quando aparecer “como descarga consciente do estado emocional, nesse caso
encontra-se geralmente no caminho para a racionalização em termos
valorativos ou para ação referente a fins, ou para ambas.” Esta ação não
compreende uma definição consciente, conseqüente e planejada dos seus
objetivos e alvos. Da mesma forma que a ação racional calcada em valores, o
“sentido da ação não está no resultado que a transcende, mas sim na própria
ação”.(WEBER, 2000, p. 15).
Enquanto a ação social é um comportamento com um sentido
subjetivo, a relação social é o comportamento “reciprocamente referido quanto
como é o caso de “ações virtuosas, religiosas e caritativas para quem é insensível a elas, do mesmo
modo que muitos fanatismos de extremo racionalismo”. Os impulsos afetivos e as ações irracionais
podem ser revividos com maior evidência na razão direta da susceptibilidade aos respectivos afetos.
(WEBER, 2000, p. 4-5).
22
a seu conteúdo de sentido por uma pluralidade de agentes e que se orienta por
essa referência.” A base da relação social é a probabilidade de um
determinado agir, que pode ser orientado pela “representação da existência de
uma ordem legítima.” Já a legitimidade desta ordem pode ser garantida
internamente pelo indivíduo ou por expectativas de conseqüências externas.
No primeiro caso encontram-se os modos afetivo, racional e religioso; no
segundo, a convenção e o direito.
8
(WEBER, 2000, p. 16-21).
A transformação de uma relação social em relação associativa ocorre
quando a ação social tem por base uma conformação ou conjugação de
interesses motivados racionalmente por valores ou fins. Já a relação
comunitária pressupõe um sentimento subjetivo de pertencer a um mesmo
grupo. Não obstante tal diferenciação, deve-se observar que “toda ordem de
ações sociais deixa em pé, de alguma forma, a seleção efetiva na competição
dos diversos tipos humanos por suas possibilidades de vida.” Uma associação
surge diante de uma relação social fechada que limite a participação e cuja
ordem é garantida pelo comportamento de pessoas com esta finalidade: ter um
dirigente e um quadro administrativo. Assim, nem toda relação comunitária ou
associativa fechada é uma associação, como é o caso da relação erótica ou
de um clã sem chefe. (WEBER, 2000, p. 25-30).
O Estado, então, é um exemplo de associação. As associações
podem ter as suas ordens surgidas, ou por acordo, ou por imposição. Quando
numa associação a submissão ao poder do governo tiver efetiva probabilidade
de ocorrer segundo uma medida, modo e condições, se diz haver uma
constituição. A união e a instituição são formas de associação, da qual o
Estado é exemplo da última.
9
(WEBER, 2000, p. 31-32).
8
Weber (2000, p. 21) conceitua convenção o “costume que, no interior de determinado círculo de
pessoas, é tido como ‘vigente’ e está garantido pela reprovação de um comportamento discordante. Em
oposição ao direito falta o quadro de pessoas especialmente ocupadas em forçar sua observação. (...) o
decisivo no conceito de direito é a existência de um quadro coativo. Este, naturalmente, de modo algum
precisa ser semelhante ao que hoje em dia é habitual. Em particular, não é necessária a existência de
uma instância judiciária. O próprio clã pode representar esse quadro coativo quando de fato estão em
vigor, para a forma de sua reação, ordens de qualquer espécie.”
9
Weber conceitua “empresa” como uma “ação contínua que persegue determinados fins. (...)
Denominamos
união
uma associação baseada num acordo e cuja ordem estatuída só pretende vigência
para os membros que pessoalmente se associaram. Denominamos
instituição
uma associação cuja
23
É diante desses estudos que Max Weber consagra dois conceitos
capitais:
Poder significa toda probabilidade de impor a própria vontade numa relação
social, mesmo contra resistências, seja qual for o fundamento dessa
probabilidade. Dominação é a probabilidade de encontrar obediência a uma
ordem de determinado conteúdo, entre determinadas pessoas indicáveis;
disciplina é a probabilidade de encontrar obediência pronta, automática e
esquemática a uma ordem, entre uma pluralidade indicável de pessoas, em
virtude de atividades treinadas. (WEBER, 2000, p. 33).
A dominação, pois, se consubstancia no poder de mando, que não
requer, necessariamente, a existência de um aparato administrativo ou de uma
associação, mas, um deles deve estar presente. Uma associação de
dominação existe quando seus membros estejam “submetidos à relação de
dominação, em virtude da ordem vigente.” Entretanto, uma associação sempre
será, em alguma medida, uma associação de dominação, devido à existência
de um quadro administrativo.
10
(WEBER, 2000, p. 33).
Denomina-se associação política toda a associação de dominação,
logo o Estado é considerado uma “empresa com caráter de instituição política”,
que possui o monopólio legítimo da coação física para a manutenção da
ordem. O Estado é marcado pela dominação, em maior ou menor grau.
Diferencia-se da associação hierocrática pelo fato de esta aplicar a coação
psíquica em relação à salvação; quando a associação hierocrática tiver o perfil
de instituição será chamada de igreja.
11
(WEBER, 2000, p. 34).
ordem estatuída se impõe, com eficácia, a toda ação com determinadas características que tenha lugar
dentro de determinado âmbito de vigência.” (2000, p. 32)
10
Ao discorrer sobre a sociologia da dominação, Weber (1999, p. 191) a conceitua “por dominação
compreendemos, então, aqui, uma situação de fato, em que uma vontade manifesta do dominador ou dos
dominadores quer influenciar as ações de outras pessoas, e e fato as influencia de tal modo que estas
ações, num grau socialmente relevante, se realizam como se os dominados tivessem feito do próprio
conteúdo do mandado a máxima de suas ações (obediência).” Para chegar a esta conceituação o autor
discorre acerca das mais diversas possibilidades de dominação, ressaltando dois tipos, uma com foco em
interesses diversos, e a outra com base na autoridade. A primeira tem como exemplo mais puro o
monopólio do mercado e a última o poder do chefe da família e da autoridade administrativa. Há várias
formas de transição em ambos os tipos de dominação, porém, para uma melhor definição, centra-se na
existência efetiva de uma autoridade que emite mandados e encontra efetiva obediência. (WEBER, 1999,
190-192).
11
Não é possível definir o Estado em vista do seu fim, até mesmo porque a sua multiplicidade aponta
para um número infindável de finalidades. O elemento característico do Estado é a coação física, efetiva
ou eventual, tanto que o “caráter monopólico do poder coativo do Estado é uma característica tão
essencial de sua situação atual quanto seu caráter racional, de ‘instituição’, e o contínuo, de
24
Weber afirma, textualmente, ao citar Trotsky que “todo Estado se
funda na força”.O monopólio da violência, que caracteriza o Estado e que não
permite que qualquer outro grupo ou interesse a utilize, é um normal
instrumento do poder. Logo:
“Tal como nos agrupamentos políticos que historicamente o precederam, o
Estado consiste em uma relação de dominação do homem sobre o homem,
fundada no instrumento da violência legítima. O Estado só pode subsistir,
portanto, sob condição de que os homens dominados se submetam à
autoridade continuamente reivindicada pelos dominadores.” (WEBER, 1968,
p. 56-57).
A dominação influencia profundamente todas as áreas da ação social,
constituindo-se num caso especial de poder. Por mais que os possuidores de
poder não busquem interesses puramente econômicos, estes são uma
conseqüência da dominação, que normalmente é influenciada decisivamente
pelo emprego dos meios econômicos. Entretanto “nem toda posição de poder
econômico manifesta-se como dominação e nem toda dominação se serve de
meios coativos econômicos.” (WEBER, 1999, p. 188).
A dominação é um fenômeno complexo que pode ocorrer com base
nos mais diversos motivos, seja pelo hábito inconsciente, seja por motivos
racionais. Além disso, a “vontade de obedecer” é elemento indissociável de
uma inequívoca relação de dominação.
12
Não obstante isso, é fundamental
uma pretensão de legitimidade válida em alto grau, determinante dos meios de
dominação, já que não há dominação que se mantenha com motivos
‘empresa’.(...) A característica formal do Estado atual é a existência de uma ordem administrativa e
jurídica que pode ser modificada por meio de estatutos, pela qual se orienta o funcionamento da ação
associativa realizada pelo quadro administrativo e que pretende vigência não apenas para os membros da
associação senão, também, de maneira abrangente, para toda ação que se realize no território
dominado.” (WEBER, 2000, P. 35).
12
Ao discorrer sobre Max Weber, Dennis Wrong diz: “Weber comments, after defining domination, that
‘every genuine form of domination implies a minimum of voluntary compliance, that is, an interest (based
on ulterior motives or genuine acceptance) in obedience. This statement could be interpreted as excluding
a purely coercitive power relationship from falling under the category of domination, especially, since
Weber in the next paragraph lists custom, affectual ties, material interests and ideal or wertrationale
motives, but not fear, as possible motives binding an administrative staff ‘to obedience to their superior’.”
(WRONG, 1980, p. 37). “Os comentários de Weber, após definir dominação, que cada genuína forma de
dominação implica num mínimo de concordância voluntária, ou seja, um interesse (baseado em ulteriores
motivos ou genuína concordância) em obedecer. Esta construção poderia ser interpretada como a
exclusão de um exclusivo poder coercitivo dentro da categoria de dominação, especialmente desde que
Weber, no seguinte parágrafo lista os costumes, afeto, interesses materiais e ideais ou wertrationale
25
estritamente materiais, afetivos ou valorativos. Assim, a dominação
compreendida a partir de condições modernas, pode ser analisada conforme a
sua pretensão de legitimidade em três tipos puros:
1. De caráter racional: baseada na crença na legitimidade das ordens
estatuídas e do direito de mando daqueles que, em virtude dessas ordens,
estão nomeados para exercer a dominação (dominação legal), ou
2. De caráter tradicional: baseada na crença cotidiana na santidade das
tradições vigentes desde sempre e na legitimidade daqueles que, em virtude
dessas tradições, representam a autoridade (dominação tradicional), ou, por
fim
3. De caráter carismático: baseada na veneração extracotidiana da
santidade, do poder heróico ou do caráter exemplar de uma pessoa e das
ordens por esta reveladas ou criadas (dominação carismática). (WEBER,
2000, p. 141).
Neste ínterim, Weber (1968, p. 57 e 107-110) relata a íntima relação
entre os que se entregam à política e ao poder, como questão indefectível e
que vislumbra o ser humano. A alegria conferida pela carreira política
encontra-se no sentimento de poder, de influenciar no destino da sociedade, de
se encontrar numa posição privilegiada, da qual poucos podem compartilhar.
Os delineamentos em torno do poder levam à inequívoca identificação que o
homem possui com ele, como um alvo de cobiças, ainda mais quando se tratar
do poder político, ou seja, do poder de gerir a sociedade através do aparato
estatal.
O poder e a dominação constituem elementos centrais e
imprescindíveis para a compreensão weberiana da realidade social,
apreendendo as relações sociais como relações de dominação, ou seja, a
dominação como um fenômeno presente nas relações entre as pessoas, que
são, desta forma, relações de poder. O poder, assim compreendido, é
elemento central no entendimento do próprio homem, que o persegue, como se
fosse integrante da “essência” humana, tal é o fascínio que provoca no espírito
humano.
motives, mas não o medo, como possíveis motivos ligando a um
staff
administrativo de ‘obediência ao
26
Wright Mills foi um crítico severo da democracia norte-americana,
concluindo, em seus estudos, a grande concentração do poder numa elite, que
decide ou influencia nas mais importantes decisões. Essa elite, entretanto, é
pressionada por outros grupos de elites, bastante diversos, que interagem
mutuamente. (HAUGAARD, 2002, p. 5).
Mills distingue o homem comum daqueles que detêm o poder,
chamados de “grandes homens” que, por sua vez, dirigem as mais importantes
organizações existentes na sociedade contemporânea, sejam militares,
econômicas ou estatais. Abaixo deles encontram-se os políticos dos níveis
intermediários de poder, os grupos de pressão e as celebridades profissionais:
But not all men are in this sense ordinary. As the means of information and
of power are centralized, some men come to occupy positions in American
society from which they can look down upon, so to speak, and by-their
decisions mightly affect, the everyday worlds of ordinary men and women.
(…) These hierarchies of state and corporation and army constitute the
means of power; as such they are now of a consequence no before equaled
in human history. (...) Within American society, major national power now
resides in the economic, the political, and the military domains. (...)
Religious, educational, and family institutions are not autonomous center of
national power. (MILLS, 1964, p. 3-6).
13
As ordens religiosas, educacionais e familiares servem aos interesses
dos três grandes e centralizados círculos de poder, que se utilizam destas
instituições para a sua própria legitimação.
14
Há uma elite, composta por
aqueles que possuem, em grande escala, dinheiro, poder e prestígio. (MILLS,
1964, p. 6).
Nesse sentido, Wright Mills (1964, p. 9) define o poder da seguinte
superior.’” (TN).
13
“Mas nem todos os homens se encontram neste senso comum. Como os meios de informação e de
poder estão centralizados, alguns ocupam posições na sociedade Americana das quais podem observar,
falar e suas decisões podem afetar poderosamente o dia-a-dia das pessoas comuns. (…) Estas
hierarquias estatais, corporativas e militares constituem os meios do poder; tais como se encontram e têm
conseqüências jamais igualadas na história humana (...) Dentro da sociedade americana, o poder
majoritário reside nos domínios econômicos, politicos e militares. (...) As instituições religiosas,
educacionais e familiares não são centros autônomos do poder nacional.
14
Mills (1956, p. 7-9) aponta o crescimento destes três círculos de poder, que interagem fortemente entre
si; o poder econômico nas mãos de duas ou três centenas de grandes corporações, integradas com o
viés político; a centralização do poder político, em contraposição à originária descentralização; o
agigantamento do poder militar e sua influência na sociedade. O poder da elite americana está alicerçado
no entrelaçamento das pessoas que se encontram no comando dessas três ordens.
27
forma: “By the powerful we mean, of course, those who are able to realize their
will, even if others resist it. No one, accordingly, can be truly powerful unless he
has access to the command of major institutions (…)”.
15
Quem se encontra no
topo das instituições possui esse poder institucional, já que elas fundamentam
as bases do poder, riqueza e prestígio, além de possibilitar com maior
facilidade a sua obtenção. Não obstante esses grandes círculos não possuam
a totalidade do poder, somente através dessas instituições o poder se efetiva
em importância. (MILLS, 1964, p. 9).
O poder, a riqueza e o prestígio possuem um importante ponto em
comum: quanto mais se tem, mais se quer. Além do mais, há uma maior
facilidade em alcançar um quando se possui o outro. O poder, a riqueza e o
prestígio se esvaem fora do campo institucional; não são inerentes à pessoa.
Além disso, parece haver uma verdadeira consciência de classe entre os
integrantes dessa elite, que os aproxima, os faz semelhantes, com
comportamentos análogos, e excludentes àqueles que não fazem parte desta
elite.
16
(MILLS, 1964, p. 10 -11).
É falsear a realidade conceber todas as pessoas como protagonistas
da história; é de grande irresponsabilidade ofuscar a identificação daqueles que
possuem o acesso aos instrumentos do poder e que tomam decisões concretas
que atingem fortemente a vida das pessoas. Em cada época e em cada
estrutura social pode-se identificar o poder de uma elite:
The ends of men are often merely hopes, but means are facts within some
men’s control. That is why all means of power tend to become ends to an
elite that is in command of them. And that is why we may define the power
elite in terms of the means of power – as those who occupy the command
15
“Por poder nós entendemos, é claro, aqueles que podem concretizar a sua vontade, mesmo com a
resistência de outros. Ninguém, desta forma, pode ser verdadeiramente poderoso a menos que tenha o
comando das maiores instituições (…).” (TN).
16
“For power is not of a man. Wealth does not center in the person of the wealthy. Celebrity is not
inherent in any personality. To be celebrated, to be wealthy, to have power requires access to major
institutions, for the institutional positions positions men occupy determine in large part their chances to
have and to hold these valued experiences.” (MILLS, 1964, p. 11). Mills (1964, p. 12) relata que o fato de
não ter existido uma nobreza ou aristocracia caudatária de um regime feudal não diminui ou enfraquece o
poder de um grupo extremamente poderoso, oriundo de uma classe média, cujas decisões influenciam
fortemente a vida das pessoas. Tal grupo, na história moderna americana, tem monopolizado a riqueza,
o poder e o prestígio, sem a oposição de qualquer outro grupo. Nenhuma outra burguesia nacional
encontrou tais vantagens e oportunidades.
28
posts.
17
(MILLS, 1964, p. 23).
As facilidades do poder cresceram e sofreram uma tal centralização
que as decisões de uns poucos possuem conseqüências muito maiores do que
outrora. Isso pode ser facilmente observado na história dos povos. As grandes
decisões da história foram tomadas por um homem – ou pequeno grupo de
pessoas – e não por “necessidades históricas”: “There is nothing about history
that tells us that a power elite cannot make it. (...) The problem of the nature
and the power of this elite is now the only realistic and serious way to raise
again the problem of responsible government.”
18
(MILLS, 1964, p. 25).
Mills reacende o debate entre a existência de uma elite em
contraposição à massa, ao grande número alienado do processo decisório.
Isso é devido à centralização e ao engrandecimento do poder, à transmutação
para uma sociedade menos política e mais administrativa, à deterioração da
classe média, aos meios de comunicação que não comunicam
verdadeiramente, à segregação ocorrida nos grandes centros urbanos, à
abstenção das entidades que deveriam conectar as pessoas aos centros
decisórios e ao desfalecimento da espacialidade pública, com a perda da
vontade devido à impossibilidade de acesso aos meios de concretizá-la.
(MILLS, 1964, p. 323-324).
Nas cidades americanas observa-se este mesmo fenômeno do poder
de uma elite, que concentra os meios decisórios, com uma consciência que
abrange e engloba tanto as famílias tradicionais como os ascendentes, numa
relação tensa e contraditória: “Local society is a structure of power as well as a
hierarchy of status; at its top there is a set of cliques or ‘crowds’ whose
members judge and decide the importante community issues (...) all these cities
17
Os fins das pessoas freqüentemente são meras esperanças, mas os meios são fatos com controle das
pessoas. Eis porque todos os meios de poder tendem a se transformer em fins para uma elite que está
no comando. E é por isto que nós podemos definer o poder de uma elite em termos dos meios do poder
– como aqueles que coupam os postos de commando. (TN).
18
Não há nada na história que nos diga algo que o poder da elite não possa fazer. (…) O problema da
natureza e o poder desta elite é agora o único caminho sério e realista que traz novamente o problema do
governo responsável. (TN). Ainda neste sentido o autor vai afirmar o crescimento do poder da elite, que,
devido ao seu crescimento e centralização, tem conseqüências maiores para um número maior de
pessoas como jamais se viu na história da humanidade. (MILLS, 1964, p. 28).
29
are very much part of a national system of status and power and wealth”.
19
(MILLS, 1964, 30-31, 36 e 39).
Por fim, o estado em que se encontra a sociedade de massas não
permite ter alguma expectativa de mudanças. Isso conduz a uma elite sem
ideologia e vazia de ideais, que culmina numa irresponsabilidade organizada e
numa grande imoralidade:
The men of the higher circles are not representative men; their high position
is not a result of moral virtue; their fabulous success is not firmly connected
with meritorious ability. Those who sit in the seats of the high and the mighty
are selected and formed by the means of power, the sources of wealth, the
mechanics of celebrity, which prevail in their society. They are not men
selected and formed by a civil service that is linked with the world of
knowledge and sensibility. They are not men shaped by nationally
responsible parties that debate openly and clearly the issues this nation now
so unintelligently confronts. (...) Comanders of power unequaled in human
history, they have suceeded within the American system of organized
irresponsability.
20
(MILLS, 1964, p. 361).
Talcott Parsons, ao analisar o saber na sociedade contemporânea,
partiu do pressuposto de que a sociedade compõe um todo funcional, ao
contrário da concepção marxista. Tal concepção organicista advém do séc.
XIX e fortalece-se com o funcionalismo e sua compreensão da unicidade de
uma sociedade auto-regulável, que encontrou terreno fértil com o
welfare state
e as crescentes e abundantes sociedades capitalistas da segunda metade do
século vinte. É uma visão tecnocrática, que busca uma verdade unitária e
totalizante no sistema, onde o saber desempenha um papel indispensável na
19
“A sociedade local é uma estrutura de poder como também uma hierarquia de
status;
no seu topo há
um conjunto de pessoas cujos membros julgam e decidem as importantes questões da comunidade (...)
todas essas cidades fazem parte de um sistema nacional de
status
, poder e riqueza”. (TN). O autor
lembra que houve um tempo – antes da Guerra Civil - onde as localidades compunham a única
sociedade existente, entretanto, cada cidade possui uma elite local de poder, riqueza e prestígio. Não é
possível estudar as cidades atuais e tentar construir uma explicação para a sociedade americana. A
estrutura nacional não é uma enumeração das análogas unidades locais, já que estas não estão
dispostas uniformemente. Entretanto, as localidades observam os grandes círculos do poder nacional,
não obstante a resistência da elite tradicional em aceitar este fato. (MILLS, 1964, p. 45-46).
20
“Os homens dos grandes círculos não são representativos; sua elevada posição não é o resultado de
uma virtude moral; seu fabuloso sucesso não é conectada a uma meritória habilidade; aqueles que se
encontram nesta posição elevada de poder são selecionados e formados pelos meios de poder, as fontes
de riqueza, o mecanismo das celebridades, que prevalece na sociedade. Eles não são homens
selecionados e formados por um serviço civil conectado ao mundo do conhecimento e sensibilidade. Eles
não são homens forjados por partidos nacionais responsáveis que debatam aberta e claramente as
questões que a nação neste momento se confronta sem razão. Os comandantes de um poder inigualável
na história humana têm protagonizado um sistema americano irresponsavelmente organizado.” (TN).
30
sociedade. (LYOTARD, 1998, p. 20-24).
Parsons compreende o Herrschaft por
imperative control
, diminuindo
a idéia de confrontação entre quem manda e quem obedece, numa idéia de
que tal constitui a totalidade das relações humanas. O próprio poder político
acaba fundando-se num consenso social em torno de normas construídas em
prol da coletividade, fundada na figura da autoridade. Para Parsons “ter o poder
não é, basicamente, estar em condições de impor a própria vontade contra
qualquer resistência. É, antes, dispor de um capital e confiança tal que o grupo
delegue aos detentores do poder a realização dos fins coletivos”. (LEBRUN,
1981, p. 12-14).
Os estudos de Max Weber, Wright Mills e Talcot Parsons permite
apreender que, mesmo compreendidos numa mesma classificação, possuem
distintas características quanto à definição e compreensão do poder na
sociedade, até mesmo pelas suas perspectivas diferenciadas. A identificação
entre Weber e Mills é contraposta pelos estudos de Parsons, que minimiza a
relação de dominação existente na sociedade.
1.1.2 Teoria política não analítica
Neste campo teórico encontram-se Aristóteles e Hannah Arendt. Não
obstante Aristóteles não tenha direcionado os seus estudos contra o
totalitarismo, supõe-se que a sua colocação neste grupo deve-se pela
influência sobre Hannah Arendt e pelo seu estudo sobre a organização das
formas de governo. Essa influência pode ser mensurada com a seguinte
afirmação: “Hannah Arendt foi considerada, não sem razão, como um dos
pensadores que mais contribuíram para promover a reabilitação da filosofia
prática”. (BERTI, 1997, p. 242).
Além disso, Hanna Arendt, sob o viés das categorias aristotélicas, vai
apontar a primazia da
práxis
sobre a
theoría
e
poíesis
, identificando a
práxis
com o
logos,
que se desenvolve numa espacialidade comunicativa. Isso
também reflete a forte influência de Martin Heidegger, de quem foi aluna e por
31
quem nutria uma forte afeição, concebendo a relação homem-mundo “não de
tipo teorético-cognitivo, mas muito mais de tipo, como foi dito, ‘prático-
curativo.’” (BERTI, 1997, p. 242-243).
Hannah Arendt concebeu o poder de forma distinta do que
tradicionalmente é concebido, ou seja, como uma relação marcada pela
associação de vontades, por um acordo, num contexto comunicativo sem
violência. Como Weber, vislumbra no poder um potencial, porém, com modelos
de ações distintos. A violência é a antítese do poder, destruindo-o. (BITTAR,
2001, p. 363-364).
Eis as palavras de Hannah Arendtd:
O poder só é efetivado enquanto a palavra e o ato não se divorciam, quando
as palavras não são vazias e os atos não são brutais (...) O único fator
material indispensável para a geração do poder é a convivência entre os
homens. Estes só retêm o poder quando vivem tão próximos uns dos
outros que as potencialidades da ação estão sempre presentes; (...) Todo
aquele que, por algum motivo, se isola e não participa dessa convivência,
renuncia ao poder e se torna impotente, por maior que seja a sua força e
por mais válidas que sejam suas razões. (ARENDT, 2001, p. 212-213).
O poder somente existe em vista de uma coletividade, enquanto que
a força pode residir numa pessoa isoladamente. No momento em que há a
dispersão das pessoas, o poder desaparece. É o poder que mantém as
pessoas unidas, e, como a ação, é limitado diante da existência de outras
pessoas, o que impossibilita a onipotência humana, já que não pode ser
“possuído como a força ou exercido como a coação. (...) o poder humano
corresponde à condição humana da pluralidade.”
21
(ARENDT, 2001, p. 213).
É o poder que assegura a espacialidade pública, de interação e
convivência entre os homens e que garante o espaço da aparência, existente
quando os homens se aproximam no discurso e na ação. Esta espacialidade
21
“Se o poder fosse algo mais que essa potencialidade da convivência, se pudesse ser possuído como a
força ou exercido como a coação, ao invés de depender do acordo frágil e temporário de muitas vontades
e intenções, a onipotência seria uma possibilidade humana concreta. Porque o poder, como a ação, é
ilimitado; ao contrário da força, não encontra limitação física na natureza humana, na existência corpórea
do homem. Sua única limitação é a existência de outras pessoas, limitação que não é acidental, pois o
poder humano corresponde, antes de mais nada, à condição humana da pluralidade.” (ARENDT, 2001, p.
213).
32
pública e de aparência existe potencialmente, diluindo-se assim que o poder
desaparece. Filosoficamente, a autora discorda de Nietzsche e Hobbes, que
glorificam a vontade de poder, considerando esta “longe de ser uma
característica do forte, é, como a cobiça e a inveja, um dos vícios do fraco,
talvez o seu mais perigoso vício”. (ARENDT, 2001, p. 211-215).
Os estudos de Hannah Arendt ignoram as distinções entre as formas
de poder (força, autoridade, manipulação e persuasão), mas, identifica o
comando-obediência, quando embasado num mútuo consenso, com a
autoridade, especialmente a autoridade legítima analisada por Dennis Wrong.
(WRONG, 1980, p. 40).
Hannah Arendt vai diferir, e muito, das construções da teoria social
moderna estereotipada por Weber e Mills, aproximando-se de Talcot Parsons,
numa concepção que também busca minimizar ou ignorar a relação de
dominação existentes nas relações de poder.
1.1.3 Teoria política analítica
Os integrantes da teoria política analítica buscam construir conceitos
numa consistente lógica teórica e normativa, numa perspectiva
universalizadora, capaz de encontrar respostas aos intrigantes problemas
suscitados pelo estudo do poder. Neste campo enquadram-se Norberto
Bobbio, Robert Dahl, Bachrach and Baratz e Dennis Wrong, dentre outros.
Ademais, é neste campo que se encontra o estudo psicanalítico, como
importante forma de compreensão do poder e do homem.
Nos passos de Sigmund Freud constata-se a persecução do poder
pelo homem, como um fim inexcusável à espécie humana: “é impossível fugir à
impressão de que as pessoas comumente empregam falsos padrões de
avaliação – isto é, de que buscam poder, sucesso e riqueza para elas mesmas
e os admiram nos outros, subestimando tudo aquilo que verdadeiramente tem
valor na vida.” (FREUD, 1997, p. 09).
A civilização é compreendida como as realizações que diferenciam a
33
vida humana dos antepassados animais para dois fins: proteção contra a
natureza e ajuste dos relacionamentos recíprocos. Todas as atividades e
recursos úteis aos homens são considerados culturais, identificados como
criações humanas necessárias e que os aproximam da concepção ideal de
onipotência e onisciência dos seus deuses. (FREUD, 1997, p. 41-44).
Uma das características mais marcantes da civilização humana é a
maneira como os relacionamentos sociais são regulados, substituindo-se a
força arbitrária de um indivíduo por uma vida em comum, atrelada a uma
maioria que se sobrepõe a interesses e forças individuais. O poder dessa
maioria - da comunidade, é instituída como direito, contrapondo-se ao poder
individual, considerada “força bruta.” A justiça – observância da lei em
detrimento da vontade do indivíduo - é a primeira exigência da civilização, com
o sacrifício dos instintos, o que possibilita a vida em comunidade:
22
“a liberdade do indivíduo não constitui um dom da civilização. Ela foi maior
antes da existência de qualquer civilização, é verdade, naquele momento
então não possuísse, na maior parte, valor, já que dificilmente o indivíduo se
achava em posição de defendê-la. O desenvolvimento da civilização impõe
restrições a ela, e a justiça exige que ninguém fuja a estas restrições. O
que se faz sentir numa comunidade humana com desejo de liberdade pode
ser sua revolta contra alguma injustiça existente, e desse modo esse desejo
pode mostra-se favorável a um maior desenvolvimento da civilização.
Entretanto, pode também originar-se dos remanescentes de sua
personalidade original, que ainda não se acha domado pela civilização, e
assim nela tornar-se a base da hostilidade à civilização. (FREUD, 1997, p.
49-50).
O ser humano encontra-se diante desta situação paradoxal: de um
lado, a luta por maior liberdade do indivíduo, contra o grupo; de outro, as
reivindicações do grupo. A dificuldade está no ponto de equilíbrio entre esses
extremos; na possibilidade ou não de conciliação entre esses interesses.
(FREUD, 1997, p.50).
22
“Sobrepujando o pai, os filhos descobriram que uma combinação pode ser mais forte do que um
indivíduo isolado. A cultura totêmica baseia-se nas restrições que os filhos tiveram de impor-se
mutuamente, a fim de conservar esse novo estado de coisas. Os preceitos do tabu constituíram o
primeiro ‘direito’ ou ‘lei’. A vida comunitária dos seres humanos teve, portanto, um fundamento duplo: a
compulsão para o trabalho criado pela necessidade externa, e o poder do amor, que fez o homem relutar
em privar-se de seu objeto sexual – a mulher – e a mulher, em privar-se daquela parte de si própria que
dela fora separada. (...) O primeiro resultado da civilização foi que mesmo um número bastante grande
de pessoas podia agora viver reunido numa comunidade.” (FREUD, 1997, p. 55).
34
Mesmo diante das mais diversas fontes de legitimação das normas
jurídicas em que se embasou a humanidade no decorrer dos séculos, sempre
existiu um sistema de controle e distribuição do poder “descrito através das
normas impostas e sustentado pela força que o autoriza”. O poder é concebido
como ‘aquilo que opera em nome de’, com a representação de um
irresponsável, que encarna as fontes mitológicas da lei (natureza, imperador,
papa, Estado). (PHILIPPI, 2001, p. 13).
Diante dos mais diversos argumentos legitimadores da lei, esta
decorreu:
1) um princípio de ordens regulador de enunciados e estruturador de
comportamentos que, apesar de não possuir uma forma unívoca de
expressão, procura estabelecer os pressupostos éticos de uma sociedade a
partir dos seus interditos fundamentais; 2) as articulações dos poderes
instituídos que facultam – com o emprego da força - a sua inscrição no
mundo, descrevendo a priori um único sentido possível para a compreensão
e justificação das ações autorizadas dos sujeitos; 3) um topos singular ao
qual foi historicamente reportado o sentido normativo válido para adequar as
condutas dos indivíduos e as trocas sociais. (PHILIPPI, 2001, p. 14)
A legalidade humana e conseqüentemente, a posição da autoridade,
advém de um lugar outro, com a identificação da lei com a palavra escrita do
pai imaginário “mantendo intocável a relação de autoridade estabelecida para
reger o gênero humano (...) a psicanálise esclarece a palavra atual com
navalha simbólica, destituindo a aura de onipotência dos primeiros fantasmas e
provocando o sujeito a traçar o roteiro da sua história.”
23
(PHILIPPI, 2001, p. 23
e 27).
Freud (1997, p. 67-69) desmascara a concepção de uma bondade
intrínseca a todos os homens, de que os homens são bons por natureza; ao
contrário, relembra a famosa frase consagrada por Hobbes: homo homini
lupus.
24
O instinto agressivo é permanente e inarredável à raça humana,
manifestando-se das mais diversas formas: “o seu próximo é não apenas um
23
Essa lei, que pertence à ordem da perda e da castração, estabelece o circuito do desejo, impondo à
pulsão uma renúncia da satisfação plena, abrindo, com isso, a possibilidade exclusivamente humana de
criar objetos e diversificar o gozo.”(PHILIPPI, 2001, p. 27).
24
O homem é o lobo do homem.
35
ajudante potencial ou um objeto potencial, mas também alguém que os tenta a
satisfazer sobre ele a sua agressividade, a explorar sua capacidade de trabalho
sem compensação, utilizá-lo sexualmente sem o seu consentimento, apoderar-
se de suas posses, humilhá-lo, causar-lhe sofrimento, torturá-lo e matá-lo”.
Mesmo não encontrando tal afirmação expressa em Freud, pode-se questionar
se este instinto agressivo não se encontra identificado como uma vontade de
potência imanente e inextirpável do gênero humano. O próprio pai da
psicanálise vai dizer que seria “injusto censurar a civilização por tentar eliminar
da atividade humana a luta e a competição”, já que ambas são fundamentais
para o gênero humano; além disso, não é possível mudar as diferenças em
poder e influência mal empregadas pela agressividade.
25
Os esforços civilizatórios são enormes para conter esta inclinação
para a agressão mútua entre os humanos e colocá-la dentro de limites
suportáveis, já que esse quadro coloca permanentemente em risco a
sociedade. Entretanto, mesmo diante de todos os esforços, os resultados têm
sido tímidos diante da propensão natural à autodestruição.
26
Não obstante, Norberto Bobbio, um dos maiores jusfilósofos do séc.
XX, se encontrar na espacialidade moderna, identifica-se com Michel Foucault
quando concorda com a concepção de um poder difuso, ou seja, de um poder
que permeia as mais diversas matizes sociais, pessoas e instituições na
sociedade. Desmascara a idéia falaciosa de um poder nas mãos de uns
poucos, sejam pessoas, sejam instituições. Isto conduz à impossibilidade da
identificação de uns poucos detentores do poder – classe ou grupo, já que o
poder deve ser compreendido como um fenômeno onipresente:
O poder está em qualquer lugar como o ar que se respira. Não
compreendeu a estrutura ou o movimento de um sistema social aquele que
não se deu conta de que este é constituído por uma densa e complexíssima
25
Freud (1997, p.68) denominada de cruel agressividade esse resultado do instinto agressivo, que
exsurge diante de alguma provocação ou se atrela a algum outro fim, não obstante pudesse ser relegada.
Diante de circunstâncias favoráveis, surge espontaneamente, revelando o homem como uma “besta
selvagem, a quem a consideração para com sua própria espécie é algo estranho.”
26
“(...) a lei não é capaz de deitar a mão sobre as manifestações mais cautelosas e refinadas da
agressividade humana.” O psicanalista alemão afirma peremptoriamente a dificuldade de o homem ser
feliz, já que tanto os instintos sexuais como os instintos de agressividade devem ser contidos; essa
imposição de limites traduz a busca de segurança. (FREUD, 1997, p. 69 e 72).
36
inter-relação de poderes. O poder não está apenas difuso e repartido. Ele
está disposto em estratos que se distinguem um do outro por diferentes
graus de ‘visibilidade’. Isso quer dizer que uma análise completa do poder
social não deve limitar-se a explorá-lo na sua amplitude, mas procurar
também examiná-lo em sua profundidade. (BOBBIO, 1999, p. 204).
Ao analisar o poder sob este enfoque, Bobbio afirma que a
democracia é o governo do poder visível, ou seja, de um poder aberto a todos
os cidadãos, numa espacialidade onde o seu uso e gozo é marcado pela
transparênica e pela acessibilidade. A espacialidade pública é aberta,
transparente, visível, permeável e palpável a todos os cidadãos. Para tanto,
refere-se ao que Platão disse sobre a democracia, denominando-a de
“teatrocracia.” (BOBBIO, 1999, p. 204-205).
Ao analisar o sistema político italiano, Norberto Bobbio identifica, pelo
critério da visibilidade, três estratos de poder: a) poder público (emergente),
marcado pelo governo e pelas instituições democráticas; b) poder semipúblico
(semi-submerso), onde gravitam as entidades do terceiro setor, numa
espacialidade ao mesmo tempo dependente e sustentadora do governo; c)
poder imerso (criptogoverno), do qual não se possui controle algum. Esse
poder invisível pode assumir as mais diversas feições, como as associações
criminosas (combate ao poder público), as associações secretas (que muitas
vezes buscam benefícios ilícitos) e as instituições do Estado, como os serviços
secretos (que devem ser controlados pelo poder visível, e, conseqüentemente,
pela cidadania.
27
(BOBBIO, 1999, p. 205-211).
Outra importante taxonomia trazida por Norberto Bobbio (2000, p.
216-222) para a análise do poder tem por critério os meios para a obtenção
dos fins almejados. Segundo este fundamento há três formas de poder: a)
político: se fundamenta na força, com o monopólio do seu uso, razão pela qual
27
A avaliação da governabilidade italiana tem por base o subgoverno, calcado em instituições sólidas,
com um corpo burocrático mais estável do que o governo propriamente dito. Eis a razão da manutenção
do sistema diante das inúmeras crises políticas. As crises do governo fortalecem o subgoverno, que se
encontra menos suscetível ao controle popular: “É só um paradoxo. Mas poderíamos dizer que a Itália
não precisa ser governada porque é subgovernada, porque é governada de baixo, porque existe um
governo de baixo em relação a um governo de cima, uma sólida infra-estrutura que sustenta uma
estrutura frágil e sujeita a rápidas e aparentemente caprichosas mutações. Os governos passam e o
subgoverno fica.” (BOBBIO, 1999, p. 206).
37
se situa neste campo o poder soberano; b) econômico: se vale da “posse de
bens necessários, ou como tais percebidos numa situação de escassez, para
induzir aqueles que nada possuem a manter um determinado comportamento”;
c) ideológico: tem por base o saber e o conhecimento, nas mais diversas áreas,
para o exercício de influência sobre o comportamento das pessoas.
Os estudos de Robert Dahl, por outro lado, em muitos pontos
contrapõem-se às considerações de Wright Mills. Considera a democracia um
conjunto de procedimentos institucionais para garantir equanimidade nas
decisões. Assim, o poder é específico quanto aos seus fins, razão pela qual a
equanimidade dos recursos não é fundamental, já que estes podem ou não ser
utilizados nos processos decisórios; é uma mera potencialidade, com diferentes
escopos e particularidades, o que dificulta imaginar a constituição do poder de
uma elite. Diz que as teorias comunitaristas apenas constataram uma desigual
distribuição de reputações de poder e que, mesmo diante de uma desigual
distribuição dos recursos, não há uma simples elite, articulada em grandes
áreas. O que há é uma pluralidade de elites, um número considerável de
círculos onde não há o predomínio de um único. É a visão de uma democracia
pluralista, resultado das disputas no processo democrático. (HAUGAARD,
2002, p. 5-6).
Dahl (2002, p. 8-9) entende que o poder deve ser analisado
prescindido-se da valoração positiva ou negativa da sua existência, porém,
buscando fazer com que a sua manifestação possa fortalecer importantes
valores sociais. A maioria dos cientistas políticos, antes do séc. XX, não
conferiu maior importância para o estudo das questões correlatas ao poder,
pois acreditavam que tais conceitos encontravam-se devidamente incrustadas
no senso comum. O surgimento do Estado moderno impulsionou o estudo do
poder, seja no âmbito interno, seja no âmbito externo.
28
A fim de delimitar o campo de estudos, define-se o poder como:
“subset of relations among social units that the behavior of one or more units
28
Robert Dahl (2002, p. 10) aponta a impossibilidade – ou o a pouca utilidade - do desenvolvimento de
uma teoria que possa abarcar todos os usos da expressão.
38
(the responsive units, R) depend in some circumstances on the behavior of
other units (the controlling units). (…) power terms in the social sciences
excludes relations with inanimate or even nonhuman objects.”
29
(DAHL,
2002, p.11).
Assim, a expressão “poder” abrange todo o domínio das relações
humanas. Entretanto, para o seu entendimento, é fundamental avaliar as
variáveis dependentes e independentes. As primeiras descrevem
determinadas características do sistema (magnitude do poder, como ele é
distribuído, sua abrangência e domínio), enquanto que as segundas explicam a
razão do sistema possuir determinadas particularidades, avaliando os seus
efeitos (recursos, habilidade, motivação e custos). (DAHL, 2002, p. 11-12).
No estudo das variáveis dependentes, a magnitude refere-se ao
quantum
de poder exercido, com foco na maior concentração ou difusão do
controle sobre o governo. A distribuição centra-se nos meios de controle do
governo, efetivado por pessoas ou grupos, avaliando-se as características e
mudanças que ocorrem entre as unidades controladas e unidades
controladoras (número, classe, grupos, regiões...). A abrangência traduz o fato
de o poder não ser somente geral, ou seja, também é específico, com
situações onde se alteram as posições entre as unidades controladas e as
unidades controladoras. Busca-se a compreensão dessas especificidades e a
identificação das respectivas unidades em relação a grupos, indivíduos ou
classes. Por fim, o domínio compreende a identificação daqueles sobre o qual
o poder é exercido, seja em número, seja pelas suas características.
30
(DAHL,
2002, p.12-13).
O estudo das variáveis independentes permite identificar as
diferenças entre os diversos sistemas políticos. A forma como os recursos são
29
“conjunto de relações entre unidades sociais onde o comportamento de uma ou mais unidades
(unidades controladas, R) depende em algumas circunstâncias do comportamento de outras unidades
(unidades controladoras). (…) poder nas ciências sociais exlclui as relações com seres inanimados ou
com objetos não-humanos.” (TN).
30
O autor afirma que a inexistência de uma padronização traduz um grande número de critérios para a
classificação dos sistemas políticos. Entretanto, a maioria utiliza o critério da “distribuição do poder sobre
o comportamento do governo”, onde a mais antiga classificação remonta à Grécia antiga (Aristóteles) e o
governo de um, de poucos e de muitos. Com base no grau de autonomia e interdependência dos
39
distribuídos entre pessoas, grupos ou classes definem as diferenças entre as
estruturas de poder. A habilidade tem sido um diferencial, já que duas pessoas
podem dispor dos mesmos recursos, porém, não exercer o poder com a
mesma intensidade. A motivação, tanto da unidade de controle como da
controladora, também pode interferir e fazer com que duas pessoas com
acesso aos mesmos recursos exerçam o poder em níveis distintos. Quanto
aos custos, traduz uma transação entre os componentes da relação de poder.
31
(DAHL, 2002, p. 14-15).
Dahl (2002, p. 16-19) observa que as relações de poder aproximam-
se das relações causais, já que em ambos os casos há a possibilidade que
algum evento intervenha para alterar a ordem de outros eventos. Afirmar que
A
tem o poder sobre
B
significa o mesmo que dizer que o comportamento de
A
causa o comportamento de
B
. Entretanto, a dificuldade dos pesquisadores
consiste em determinar e controlar os elementos durante a investigação, razão
pela qual os estudiosos não têm conseguido produzir modelos rigorosos
causais.
32
Mesmo que não haja muitas construções causais rigorosas, tem
ocorrido uma difusão de taxonomias acerca dos tipos de poder. Uma dessas
classificações que tem tomado relevo tem sido a distinção entre ter e exercer o
poder, centrada na presença ou ausência de uma intenção explícita. O
exercício do poder encontra-se relacionado com a manifestação explícita de
uma intenção, enquanto que o ter o poder identifica-se como uma relação
indireta, onde se presumem as intenções:
We could define the
exercise
of power in such a way as to require
C
to
manifest an intention to act in some way in the future, his action to be
contingent on
R’s
behavior. By contrast,
C
might be said to
have
power
diversos detentores do poder há dois tipos: a autocracia e o constitucionalismo (Loewenstein). (DAHL,
2002, p. 13).
31
Quanto aos recursos, este método foi utilizado por muitos estudiosos, como Aristóteles, James
Harrington, Marx, Engels e pelos pais do constitucionalismo americano. A hipótese central, na maioria
destas construções, é da relação direta entre os recursos e o poder (maiores recursos, maior poder). A
habilidade poder ser compreendida formalmente como um recurso, encontrando-se dentre os aspectos
mais difíceis de se analisar. A relação de custo é uma linguagem oriunda dos economistas, em vista da
relação custo-benefício, que também será determinado pela motivação. (DAHL, 2002, p. 14-15).
32
A própria lógica científica não é adequada, como também as terminologias condições necessárias e
condições suficientes não se adequam para o estudo das ciências sociais. (DAHL, 2002, p. 17).
40
when, though he does not manifest an intention, R imputes an intention to
him and shapes his behavior to meet the imputed intention.(…) In the most
direct relationship R’s response would be tripped off by a signal directly from
C. In this case is exercising power. But some relationships are highly
indirect; for example, C may modify R’s environment in a more or less lasting
way, so that R continues to respond as C had intended, even though C
makes no effort to control R.
33
(DAHL, 2002, p. 21).
Quanto aos critérios para a mensuração do poder, distinguem-se
duas teorias:
a) Teoria do jogo teórico: feita por um matemático e um economista
(Shapley e Shubik), focada num método de avaliação da
distribuição do poder num determinado comitê, especialmente o
poder de um votante quando o resultado da votação depende do
seu voto. Não obstante cada membro tenha a probabilidade de
ser o último voto para completar o resultado necessário para a
vitória, quem se encontra nesta posição pode ser visto como
decisivo para o resultado final, com um valor superior aos demais.
b) Critério newtoniano: similarmente à mensuração da força na
física, propõe-se medir o poder de operar mudanças
comportamentais em R por C: quanto maior esta mudança, maior
o poder. Dentre as mais importantes dimensões a serem
avaliadas encontra-se a probabilidade de R concordar, o número
de pessoas R, a proporção da mudança e a sua rapidez.
c) Critério econômico: tem por foco o custo para C e R na
mensuração do poder de C, sob dois aspectos: o custo para C em
exercer/ter o poder e de R em o recusar.
34
(DAHL, 2002, p. 22-
33
“Nós poderíamos definir o exercício do poder no caminho que requer que C manifeste uma intenção de
agir num determinado sentido no futuro e sua ação é contingenciada no comportamento de R. Em
contraste, pode-se dizer que C tem o poder quando, na realidade, ele não manifeste a intenção de tê-lo, R
imputa uma intenção a ele e formata seu comportamento no sentido da intenção imputada.(…) Na maioria
das relações diretas a manifestação de R seria marcada pelo sinal direito de C. Neste caso está
exercendo o poder. Mas algumas relações são fortemente indiretas; por exemplo, C pode alterar o
comportamento de R num maior ou menor sentido, então R continua agindo como C tinha pretendido,
embora C não faça nenhum esforço para controlar R. (TN).
34
“Where the game-theoretical measures focuses on the pivotal position of C, and Newtonian measures
on changes in R, a third proposal would include ‘costs’ to both C and R in measuring C’s power.” (DAHL,
2001, p. 23).
41
23).
Por fim, Dahl (2001, p. 23) ressalta a problemática das definições
utilizadas nos mais diversos estudos, que não possuem uma padronização. Há
um abismo entre os conceitos e as definições conceituais, o que dificulta a
aplicação dos estudos teóricos na realidade. Ademais, os critérios de medição
do poder não se relacionam entre si, pois avaliam pontos distintos desse
fenômeno. Tais questões apresentam a complexidade que envolve o estudo
do poder, onde, não obstante o estudo dos sistemas políticos remontar à
antiguidade, o estudo empírico sistemático do poder é bastante recente.
Bachrach and Baratz encontram-se intermediaramente entre a teoria
social moderna e a teoria política analítica, com estudos que conduzem a uma
forte crítica a Robert Dahl; além disso, compreendem a relação de poder numa
amplitude maior, onde o exercício do poder abrange também as não-decisões,
quando questões cruciais são retiradas da agenda política. O reconhecimento
de instituições tendenciosas – não-neutras - tem sido de crucial importância, já
que a neutralidade é uma das bases dos sistemas democrático-liberais.
Entretanto, Bachrach and Baratz e Dahal concordam que é incorreto igualar o
poder às suas fontes, aos seus recursos, já que o poder deve ser estudado
com foco no nível de comportamento. (HAUGAARD, 2002, p. 26).
Diante da dicotomia acadêmica forjada pelos pluralistas (oriundos da
ciência política, com a concepção de um poder difuso) e pelos elitistas
(compostos por sociólogos, que compreendem a existência de um poder
concentrado), Bachrach and Baratz (1970, p. 3-4) desvelam uma face do poder
desconhecida por ambas as correntes, razão pela qual discorrem sobre as
duas faces do poder:
35
As It is perhaps self-evident, there are similarities in both faces of power. In
each A participates in decisions and thereby adversely affects B. But there
is an important difference between the two: in the one case, A openly
35
Bachrach and Baratz (1970, p. 4-6) apontam as principais críticas aos estudos dos elitistas, com base
em Polsby: a) premissa de que em cada instituição humana há uma estrutura de poder, com pessoas que
o detém; b) hipótese de que a estrutura de poder tende ser estável no tempo; c) equiparação entre a
reputação de poder com o poder atual. Os pluralistas, por sua vez, têm concentrado a sua atenção sobre
o processo de decisão e não nas fontes do poder.
42
participates; in the other he participates only in the sense that he works to
sustain those values and rules of procedure that help him keep certain
issues out of the public domain.
36
(BACHRACH AND BARATZ, 1970, p. 7).
O ponto central reside no poder de pessoas ou grupo de pessoas
que, consciente ou inconscientemente, criam barreiras para o conhecimento
público de determinados conflitos. Aliás, esta é uma das características das
organizações políticas, que possuem tendências para a exploração ou
supressão de conflitos. (BACHRACH AND BARATZ, 1970, p. 8-9).
Os autores desferem ferozes críticas a Dahl e seus adeptos
pluralistas, afirmando que estes não conseguem diferenciar as questões
essenciais da rotina política. A conceituação que Dahl faz das questões
essenciais tem foco na possibilidade dessas questões envolverem
discordâncias entre dois ou mais grupos, o que é considerado insuficiente, já
que a avaliação da mobilização de interesses na comunidade é essencial,
como também dos valores, mitos políticos, rituais e práticas institucionais
dominantes. Assim, poder-se-ia concluir que as questões essenciais são
aquelas que podem alterar os valores predominantes ou as regras
estabelecidas; o restante estaria fora das questões essenciais (BACHRACH
AND BARATZ, 1970, p. 11):
In sum, because he does not recognize both faces of power, Dahl is no
position to evaluate the relative influence or power of the initiator and
decision-maker, on the one hand, and of those persons, on the other, who
may have been directly or indirectly instrumental in preventing potentially
dangerous issues from being raised. (…) an approach which recognizes the
existence of nondecisions as well as decisions.
37
(BACHRACH AND
BARATZ, 1970, p. 16).
Bachrach and Baratz (1970, p. 17-18) apontam a inexistência de um
36
“Como é talvez auto-evidente, há similaridades em ambas as faces do poder. Em cada A participa nas
decisões e desse modo adversamente afeta B. Mas há uma importante diferença entre os dois: no
primeiro caso, A abertamente participa; no outro ele participa somente no sentido de que ele trabalha para
manter aqueles valores e regras de procedimentos que o ajudam a manter certas questões fora do
domínio público.” (TN).
37
“Em resumo, porque ele não reconhece ambas as faces do poder, Dahl não está em posição de avaliar
a relativa influência ou poder do iniciador e de quem decide, de um lado, e aquelas pessoas, de outro
lado, que podem ter sido direta ou indiretamente instrumentos na prevenção de potenciais perigos em
questões surgidas. (...) um método que reconhece a existência de não-decisões, como também de
decisões.” (TN).
43
acordo semântico de termos de fundamental importância no estudo do
processo de tomada de decisões, especialmente das conceituações e
respectivas diferenças entre poder, autoridade, influência e força, que também
se relacionam com o processo de não tomada de decisões. Para isso, é
fundamental clarear tais conceitos, diferenciando-os e mostrando a sua melhor
utilização.
Não obstante algumas conceituações tradicionais, o poder não pode
ser possuído, ao contrário, seu exercício é dependente da importância dos
conflitos na referida relação, ou seja, o poder é relacional, dependendo: a) de
um conflito de interesses ou valores entre pessoas ou grupos; b) da
observância de uma vontade, ou seja, A curva-se à vontade de B; c) ameaça
de sanções. É a ameaça de sanções que diferencia o poder da influência,
porém, é fundamental que o ‘ameaçado’ esteja consciente do comportamento
desejado, como também a sanção deve ser considerada uma falta. Ademais,
deve haver uma maior estima pelo valor a ser sacrificado se houver
desobediência do que por outros valores, além da convicção de que a ameaça
não é inútil e que não haveria hesitação na imposição de sanções.
38
(BACHRACH AND BARATZ, 1970, p. 19-24).
Diante destas considerações, apontam-se os principais elementos do
poder:
A power relationship exists when (a) there is a conflict over values or course
of action between A and B; (b) B complies with A’s wishes; and (c) B does so
because he is fearful that A will deprive him of a value or values which he
38
Para Bachrach and Baratz (1970, p. 19-21) o poder não pode ser concebido substantivamente, como
algo que possa ser possuído, seja por pessoas ou grupos. Primeiro, porque não distingue o poder sobre
as pessoas e o poder sobre questões, até mesmo porque na ciência política este somente pode ser
concebido envolvendo pessoas. Segundo, porque não é possível o exercício do poder no vácuo, ou seja,
este não se identifica com os desejos do seu eventual ‘possuidor’, pois necessita de relações entre
pessoas. Terceiro, porque o poder é uma relação. Além disso, o autor cita três situações ilustrativas,
tendo por foco uma guarnição militar . A primeira situação ocorre com a aproximação de um homem
desarmando, com uniforme, que segue o comando da guarnição e não avança. Na segunda situação um
homem com intenções de sabotagem não parou e foi fatalmente ferido. Na terceira situação um homem
com intenções suicidas, porém, sem coragem para tanto, é alvejado e morre. Em ambos os casos inexiste
o exercício de poder pela guarnição. No primeiro, se o homem, com formação militar não avançou por
convicções pessoais, pelos seus valores, não houve conflito de interesses; no segundo caso, mesmo
existindo conflito de interesses, o poder não foi exercido, pois o homem não parou; na terceira situação, o
homem se utilizou do conflito e da respectiva sanção para alcançar objetivos próprios. Sem conflito há
mais uma relação de autoridade do que de poder. Se não há a observância, há mais o exercício da força
do que de poder.
44
regards more highly than those which would have been achieved by
noncompliance.
39
(BACHRACH AND BARATZ, 1970, p. 24).
De acordo com os valores envolvidos e com a abrangência pode-se
mensurar o peso do poder. Entretanto, deve-se observar que a antecipação de
reações pode levar à constatação – muitas vezes errônea – de que se exerce o
poder. Tal dimensão pode transformar um poder em potencial num poder atual.
Também merece atenção o poder latente, que aparece como um instrumento
para o exercício do poder (riqueza, prestígio, força militar). Ao avaliar os
estudos de Wright Mills sobre os grandes círculos que consubstanciam o poder
da elite, aponta a falta de referência, nesses estudos, acerca da normal
abstenção do uso desse poder, que é mais latente do que real, não obstante
possa se tornar real.
40
(BACHRACH AND BARATZ, 1970, p. 25-26).
Bachrach and Baratz (1970, p. 27-) não concordam com a concepção
de que a força é o poder manifesto, é o poder exercido. A diferença reside que
na relação de poder obtém-se a conformidade, enquanto que numa relação de
força há somente um objetivo, uma vontade a ser alcançada. Neste sentido, a
manipulação é uma manifestação da força e não de poder; a força e
manipulação, mesmo que envolvam conflitos de valores, são manifestações
não-racionais e tendem a ser não-relacionais. Além disso, a aplicação de
sanções deve ser apreendida como uma derrota de quem utiliza o poder, pois a
ameaça de sanções não foi suficiente para obter a o comportamento desejado.
Mesmo diante da tendência em se acreditar que o uso da força numa situação
aumenta a credibilidade da ameaça nas demais, deve-se observar que: “at the
same time, it is important to recognize that the resort to force can result in a
39
“Uma relação de poder existe quando (a) há um conflito de valores ou de ações entre A e B; (b) B
consente com o desejo de A; e (c) B o faz tão somente porque está amedrontado que A o privará de um
valor ou de valores que considera mais fortemente do que aqueles que poderiam ter sido alcançados com
o não consentimento.” (TN).
40
Um exemplo de antecipação de ações é o caso do Chefe do Executivo que encaminha para o
parlamento somente aqueles projetos visivelmente aceitos pela maioria. Sobre o poder latente, cita o
exemplo de um “dirigente de uma das maiores empresas da comunidade, que pode escolher se abster do
exercício de poder nas resolucões das questões políticas locais. Ainda que os recursos à sua disposição
sejam tão grandes – isto é, ele tem muito poder latente – que outros na localidade podem regularmente
se referir às suas (reais ou imaginárias) preferências.” (TN). (BACHRACH AND BARATZ, 1970, p. 25 e
27).
45
loss of power.”
41
(BACHRACH AND BARATZ, 1970, p. 28-29).
Mesmo diante da dificuldade de distinção, os autores também
diferenciam poder de influência, atestando que ambos possuem em comum o
fato de serem atributos racionais e relacionais; entretanto, distinguem-se pelo
fato do exercício do poder depender de sanções, o que não ocorre com a
influência. A inter-relação entre poder e influência é muito forte, tanto que o
poder normalmente gera influência, e vice-versa. Esta também se diferencia da
manipulação, que tem como marco a dissimulação da demanda concretizada.
42
(BACHRACH AND BARATZ, 1970, p.31-31).
A identificação da autoridade com o poder também é rejeitada, seja
com o poder formal, seja com o poder institucionalizado. Assim, a autoridade é
compreendida como “quality of communication that possesses the potentiality
of reasoned elaboration”, ou seja, é um conceito relacional e racional, focado
num agente que compreende uma determinada pessoa como autoridade,
agindo, assim, em consonância dos seus próprios valores. Uma falsa
autoridade pode resultar numa relação de poder, já que não possuirá o
elemento racional, como também em várias situações a autoridade poderá
limitar o exercício do próprio poder, a fim de legitimar atos de quem se encontre
em posições oficiais.
43
(BACHRACH AND BARATZ, 1970, p. 35-36).
Conforme afirmado, os conceitos de decisão e não-decisão são
nucleares no trabalho de Bachrach and Baratz. Por decisão entende-se “a set
of actions related to and including the choise of one alternative rather than
41
“ao mesmo tempo, é importante reconhecer que o recurso da força pode resultar na perda de
poder.”(TN). Como exemplo desta sentença, o autor cita a política nazista nos países ocupados durante
a Segunda Guerra Mundial. O exército alemão, a fim de obter a cooperação dos respectivos povos,
assassinou os civis hostis à ocupação. O resultado, entretanto, foi o recrudescimento da resistência e o
aumento do número daqueles prisioneiros que colocavam o valor liberdade acima da própria vida.
(BACHRACH AND BARATZ, 1970, p. 29).
42
Há situações difíceis de compreender se há uma relação de poder ou influência. Pode-se citar o caso
de um jovem ambicioso, que se submete infelizmente a todos os pontos de vista do seu rico tio. Seria
porque o admira (influência) ou porque o preço da aceitação pode ser uma herança generosa no futuro
(poder)? (BACHRACH AND BARATZ, 1970, p. 31).
43
“Numa situação envolvendo poder, B é racional no sentido de que escolhe fazer ao invés de desafiar
porque parece o menor de dois males. Numa situação envolvendo autoridade, B faz porque reconhece
que o comando é racional em vista dos seus valores; em outras palavras, B segue A não porque tenha
medo de privações, mas porque a sua decisão pode ser racionalizada.” (TN). (BACHRACH AND
BARATZ, 1970, p. 34).
46
another... a choise among alternative models of action.”
44
O processo de
decisão pode envolver, isolada ou conjuntamente, tanto o poder como a força,
a influência e a autoridade, isso porque toda decisão envolve interação social.
Todo sistema político desenvolve uma mobilização de interesses; entretanto,
há um conjunto de valores, crenças e procedimentos institucionais que
normalmente beneficiam certas pessoas ou grupos, que defendem o
status
quo
. Um dos métodos para frear uma determinada mobilização de interesses é
a não tomada de decisão: (BACHRACH AND BARATZ, 1970, p. 39, 43-44):
A nondecision, as we define it, is a decision that results in suppression or
thwarting of a latent or manifest challenge to the values or interests of the
decision-maker. (…) is a means by which demands for change in the
existing allocation of benefits and privileges in the community can be
suffocated before they are even voiced; or kept covert; or killed before they
gain access to the relevant decision-making arena.
45
(BACHRACH AND
BARATZ, 1970, p. 44).
Várias são as formas que o processo de não-decisão pode tomar. A
mais extrema e direta é através do uso da força. Menos extremo é o exercício
do poder, com a ameaça de sanções, estendendo-se da intimidação até a
cooptação. Indiretamente, pode-se invocar a existência de interesses do
sistema político e até mesmo o fortalecimento dos interesses envolvidos para
bloquear as mudanças.
46
(BACHRACH AND BARATZ, 1970, p. 44-46).
Os responsáveis pela não-decisão muitas vezes não possuem
consciência das respectivas implicações. Da mesma forma, os que são
afetados ou não entendem o processo realizado, ou perdem o interesse pelo
seu conhecimento, devido à derrota sofrida. A identificação das não-decisões
44
“um conjunto de ações direcionadas, incluindo a escolha de uma alternativa mais do que outra... uma
escolha entre diversos modos de ação.” (TN).
45
Uma não-decisão, como nós a definimos, é uma decisão que resulta na supressão ou obstrução de
uma latente ou manifesta mudança de valores ou interesses de quem toma decisões. (...) são os meios
pelos quais as demandas por mudanças na existente alocação de benefícios e privilégios na comunidade
podem ser sufocadas antes que sejam externadas; ou mantidas encobertas; ou mortas antes de ganhar
acesso à arena das decisões.” (TN).
46
O uso da força pode alcançar uma forma de terror, atingindo os direitos civis. Quanto ao uso do poder,
a intimidação significa a ameaça da privação de certos valores, enquanto que a cooptação envolve
possíveis recompensas. Exemplo de cooptação pode ser a democracia participativa, como uma ilusão.
No que tange aos interesses do sistema político encontram-se variáveis como a ilegitimação através de
argumentos como causas impatrióticas ou imorais. Quanto ao fortalecimento dos interesses em questão
47
deve ter como cenário o processo decisório, as decisões efetivadas, a
identificação das pessoas e grupos, seus respectivos interesses no sistema
político e as fontes de poder, autoridade e influência: “observing the use of
power and its correlates as they interact with ideology and political institutions,
we gain a clearer understanding of the political behavior of individuals and
groups who have a common interest in shaping, sustaining, and benefiting from
a favorable bias in the system.”
47
(BACHRACH AND BARATZ, 1970, p. 49-51).
Ainda no campo da teoria política analítica encontra-se Dennis
Wrong, que ao analisar as concepções de dois filósofos ingleses – Hobbes e
Russel – as considera demasiadamente genéricas. Ambas identificam poder
com potência, abrangendo tanto o poder sobre si mesmo, como sobre a
natureza e também sobre as demais pessoas. Para a teoria política e social é
necessário uma definição mais restrita, razão pelo qual adota uma versão
alterada de Russel: “power is the capacity of some persons to produce intended
and foreseen affects on others.”
48
Neste viés, há cinco questões essenciais
para uma adequada definição do poder: a intencionalidade do poder, sua
efetividade, latência, assimetria e a natureza dos efeitos produzidos nas
relações de poder. (WRONG, 1980, p. 2).
O controle social é inerente a toda interação social, razão pela qual
todas as pessoas exercem influência mútua. O processo de socialização por
que passam os indivíduos remete à submissão ao poder, uma das primeiras e
mais marcantes experiências humanas. Inúmeros são as interações sociais
que produzem efeitos não desejados, assim, o poder é identificado com
intencional e efetiva influência: “intencionality is often understood to include all
outcomes that are anticipated of forseen by the actor. (…) However, so long as
está a instituição de procedimentos para apurar as mudanças propostas, como também o reforço de
barreiras já existentes. (BACHRACH AND BARATZ, 1970, p. 45-46).
47
“observando o uso do poder e seus correlatos como eles interagem com a ideologia e com as
instituições políticas, nós temos um entendimento mais claro do comportamento político de indivíduos e
grupos que tem interesses em comum em formar-se, manter-se e beneficiar-se de favoráveis tendências
no sistema.” (TN).
48
“poder é a capacidade de algumas pessoas em produzir previsíveis e pretendidos efeitos em outras
pessoas.” (TN). Ao distinguir as concepções de Hobbes (man’s present means to any future apparent
good) e de Russel (the production of intended effects), o autor vai considerar a primeira como potência
(dispositional) e a segunda como episódica. (WRONG, 1980, p. 2).
48
the effects were forseen by the actor even if not aimed at as such, they
constitute an exercise of power, in contrast to unanticipated (and by definition
unintended) effects.”
49
Há a ausência de poder quando a tentativa do seu
exercício não produz os efeitos desejados. Assim, a efetividade do poder é
essencial. (WRONG, 1980, p. 4-6).
Sempre que o poder é pensado como uma capacidade, há um
conceito potencial (dispositional), que expressa uma tendência de
comportamento, enquanto que o conceito episódico se refere a um poder
determinado e específico. Nesse prisma é possível diferenciar a expressão “ter
poder” (having power) de “exercer poder” (exercising power), já que a primeira
correlaciona-se a um conceito potencial e a segunda a um conceito episódico.
O poder sempre é potencial. Assim, há imputações de poder com base na
antecipação de reações, onde o sujeito não somente segue as determinações
do ‘detentor’ do poder, mas se antecipa, nas mais diversas situações,
antevendo a sua reação. Os que defendem o método reputacional atestam
que atribuir poder a alguém pode verdadeiramente conferí-lo, enquanto que os
defensores do método decisional recorrem à análise do seu exercício para
poder atribuí-lo a alguém. Eis como sentencia o autor, numa postura eclética:
50
If an actor is believed to be powerful, if he knows that others hold such a
belief, and if he encourages it and resolves to make use of it by intervening
in or punishing actions by others who do not comply with his wisches, then
he truly has power and his power has indeed been conferred upon him by
the attributions, perhaps initially without foundations, of others.
51
(WRONG,
1980, p. 9).
49
“intencionalidade é frequentemente entendida como a inclusão de todos os resultados que são
antecipados ou previstos pelo ator. (…) Entretanto, tão logo os efeitos foram previstos pelo ator, mesmo
que não desejados como tais, eles constituem o exercício do poder, em contraste com os imprevistos (e,
por definição, não intencionais) efeitos.” (TN).
50
Há palavras potenciais (dispositional) que expressam recorrentes tendências do comportamento
humano em determinados sentidos, como “saber”, “conhecer”, “aspirar” e “possuir”. Também existem
palavras episódicas, que se referem a determinados e específicos comportamentos. (WRONG, 1980, p.
6).
51
“Se um ator acredita ser poderoso, se ele sabe que outros possuem esta crença, e se ele os encoraja e
resolve fazer uso do poder intervindo ou punindo ações de outros que não acordem com os seus desejos,
então ele verdadeiramente tem poder e seu poder tem sido, na verdade, conferido a ele pelas atribuições,
talvez inicialmente sem fundamentos, de outros.” (TN).
49
Tal sentença vai encontrar escopo nos trabalhos de Raymond Aron,
que evidencia a existência, nas línguas inglesa e alemã, de uma mesma
palavra que significa tanto a capacidade de fazer alguma coisa, como também
o exercício atual da capacidade (
power
e
macht
). (WRONG, 1980, p. 10).
As relações de poder são assimétricas, isto quer dizer, o poder
exercido sobre o(s) sujeito(s) é muito maior do que o inverso; deve-se ressaltar,
entretanto, que a reciprocidade de influências sempre estará presente. É por
isto que a igualdade total das pessoas nas relações de poder, como também a
igualdade de força em termos de interdependência e mútua influência, conduz
à falta de poder e, conseqüentemente, a uma espacialidade fora do campo
político. A política requer uma relação de poder. (WRONG, 1980, p. 10).
Também existe um balanceamento de poder, ocasionado pelos
intercursos das mais diversas áreas, onde em determinadas situações o sujeito
é quem controla e em outras é controlado. Esse poder de intercurso pode ser
o resultado de uma luta aberta pelo poder e resume-se num “balance of power
and a divison of scopes between the parties”;
52
o poder de cada parte é
contraposto pelo poder da outra. Esse poder de intercurso tem modelado
várias concepções de pluralismo, e se contrasta fortemente com o poder
integral, que por sua vez se caracteriza pela centralização e monopolização
das iniciativas e decisões. Este poder integral não pode ser integralmente
eliminado ou dissolvido, porém, pode ser limitado pelo poder de intercurso:
The law must be a web that catches the lawmaker as well as his subjects.
Conditions making this a reality may include the separation of executive,
legislative and judicial powers within the government, the creation of different
and independent levels of government as in federative sates, divided rather
than unified elites within society at large, and, ultimately, strong support for
constitutional guarantees or traditional unwritten’ rights and liberties on the
part of the power subjects. In other words, there must be real countervailing
power centres able to enforce limits on the power of the integral power
holder, and, insofar as this is required, the distinction between intercursive
and integral power is not an absolute one.
53
(WRONG, 1980, p. 12).
52
“balanceamento de poder e uma divisão de áreas entre as partes.” (TN).
53
“A lei deve ser uma rede que capte o legislador como também os seus sujeitos. Condições para fazer
isto uma realidade pode incluir a separação do executivo, legislativo e judiciário no governo, a criação de
níveis diversos e independentes de governo, como em Estados federais, divididos mais do que unificadas
50
Neste ínterim, o autor aponta quatro caminhos pelos quais é possível
tentar resistir e combater o poder integral: a) exercício de um poder contraposto
para alcançar um sistema de poder de intercurso; b) colocar limites à extensão
e intensidade do poder exercido; c) destruição do poder integral com a abertura
para uma auto-determinação em relação aos atos formalmente controlados; d)
aquisição e exercício do próprio poder integral. As escolhas citadas
correspondem, respectivamente, a esforços para o estabelecimento de
governos democráticos; empenho para a efetivação de governos
constitucionais; eliminação de todo governo, ou anarquia; formas de sucessão
política, como a revolução ou o processo eleitoral. Como a política pode ser
compreendida como uma luta pelo poder, este não pode ser eliminado, porém,
pode ser limitado. (WRONG, 1980, p. 12-13).
Definindo-se o poder como a capacidade de uma pessoa – ou grupo -
produzir pretendidos efeitos sobre outra pessoa – ou conjunto de pessoas, a
natureza dos efeitos produzidos pode tanto abranger a atitude, como também o
comportamento, não obstante a primeira seja mais limitada do que a segunda.
Há várias situações em que se busca não mais do que manter ou reforçar uma
determinada atitude ou acreditado sistema de poder, como as que sustentam
as não-decisões. (WRONG, 1980, p. 14).
Nas trilhas de Bertrand de Jouvenel, o autor avalia os três variáveis
atributos do poder: extensão, compreensão e intensidade. A extensão tem por
critério a abrangência da relação em vista do número de pessoas; assim, mais
extensivo será o poder quanto maior for o número de pessoas envolvidas na
relação. Já a compreensão se refere ao número de áreas de controle de quem
exerce o poder sobre as atividades do sujeito da respectiva relação, ou seja,
quanto maior a compreensão, maior o controle sobre a respectiva conduta. Por
fim, a intensidade diz respeito à cadeia de efetivas opções abertas para quem
exerce o poder em cada área sobre o sujeito da relação; entretanto, deve-se
observar que há uma zona de aceitação, fora do qual não será possível
elites na sociedade, e, ultimamente, forte apoio em garantias constitucionais ou tradicionais e direitos e
liberdades não escritos dos sujeitos do poder. Em outras palavras, deve haver verdadeira contraposição
51
qualquer intensidade.
54
(WRONG, 1980, p. 16).
A existência de declarações formais dos direitos da pessoa humana
impõe limites tanto à compreensão como à intensidade do poder, excluindo a
sua incidência sobre determinadas questões, como liberdade de expressão, de
associação, religiosa, dentre outros direitos fundamentais. Há muitas variáveis
de grandeza nas relações de poder envolvendo os atributos em questão,
consoante as particularidades da relação de poder em apreço, ressaltando-se a
regra da relação indireta entre extensão e compreensão/intensidade do
poder:
55
There are three main reasons why the greater extensiveness of a power
relation sets limits to its comprehensiveness and intensity. First, the greater
the number of power subjets, the greater the difficulty of supervising all of
their activities. Second, the greater the number of power subjets, the more
extended and differentiated the chain of command necessary to control
them, creating new subordinate centres of power that can be played off
against each other and that may themselves become foci of opposition to the
integral power holder. Third, the greater the number of subjets, the greater
the likelihood of wide variation in their attitudes toward the power-holder.
56
(WRONG, 1980, p. 20).
O autor filia-se à interpretação weberiana na compreensão e definição
do poder. Por mais que concorde com a construção de Bachrach and Baratz,
acredita qure é mais útil e consoante com os estudos em curso definir o poder
de centros de poder hábeis em reforçar limites sobre o poder integral, e, como é requerido, a distinção
entre poder intercursivo e poder integral não é absoluta.” (TN).
54
Quanto à maior extensão do poder, cita-se o exemplo dos regimes políticos, onde um grupo de
pessoas dirige o destino de milhões de indivíduos. As áreas de controle às quais se refere a
compreensão envolve diferentes atividades institucionais, como educação, planejamento urbano, dentre
outras. Como exemplo de maior compreensão está a relação dos pais com seus filhos, que abrange
praticamente o controle sobre tudo o que a criança faz. Também quanto a intensidade a relação pais-
filhos é um exemplo de máxima grandeza. Como exemplo da zona de aceitação é a relação professor-
aluno: quanto ao marxismo, será possível que um professor influencie seus estudantes, porém, tal não
será possível se recair sobre os critérios para a escolha de esposas. (WRONG, 1980, p. 16-17).
55
A mais ilimitada e total relação de poder, que por sua vez é extrema em termos de intensidade e
compreensão, é menos extensiva, como se observa na relação do pai com o seu filho. Já uma relação
sado-masoquista é pouco extensiva, porém, altamente compreensiva e extensa. Os regimes totalitários
encerram um campo mais extensivo, compreensivo e intenso do que as conhecidas monarquias e tiranias
de outrora, (WRONG, 1980, p. 17-19).
56
“Há três razões principais pelos quais uma maior extensão na relação de poder impõe limites à sua
compreensão e intensidade. Primeiro, maior o número de sujeitos do poder, maior a dificuldade de
supervisionar todas as suas atividades. Segundo, maior o número de sujeitos de poder, mais extensa e
diferenciada a cadeia de comando necessário para controlá-los, criando novos centros subordinados de
poder que podem ser jogados uns contra os outros e que podem se transformar em foco de oposição ao
52
de forma mais parcimoniosa e abrangente. Diante dos estudos de Weber,
identifica inúmeras bases e circunstâncias que fundamentam o exercício do
poder – a habilidade de realizar uma vontade mesmo com resistência -, como o
prestígio, persuasão, manipulação, dever, hábito, dentre outros. Assim, o
poder é concebido como uma forma de influência, caracterizado pela
intencionalidade, abrangendo a força, manipulação, persuasão e a autoridade.
(WRONG, 1980, p. 21-23).
A força é normalmente relacionada com a força física ou biológica,
com o trato do indivíduo como um mero objeto ou como um organismo
vulnerável à dor e ao sofrimento. A forma última da força é a violência, não
obstante a utilização eficaz em alguns movimentos sociais – Índia no séc. XX -
de métodos não violentos para evitar ou restringir determinadas ações ou
movimentos. O uso da força pode assumir várias conotações, perpassando a
privação de necessidades biológicas básicas até a força psíquica; pode ser
exercida efetivamente ou ficar na ameaça, o que conduz, no último caso, a
uma relação social simbólica onde se busca diminuir as escolhas.
57
(WRONG,
1980, p. 24-25).
Os pesquisadores normalmente afirmam que o uso da força é
decorrência da ausência do poder, na concepção de que são conceitos
opostos: “when an effort to exercise power by other means fails, force may be
applied as the ‘final persuader’.”
58
A força é mais efetiva a fim de evitar ou restringir determinados atos e
não para obter um determinado comportamento, razão pela qual os seus
efeitos são negativos. Além disso, seu uso também serve para fortalecer uma
determinada relação de poder, já que a simples ameaça surtirá efeitos quanto à
possibilidade do seu uso. Por fim, tão severa quanto a força física é a força
poder integral. Terceiro, maior o número de sujeitos, maior a probabilidade de amplas variações nas suas
atitudes contra os detentores do poder.” (TN).
57
Um exemplo de ameaça do uso da força está no assaltante, que diz: o dinheiro ou a vida! Há uma
relação social estabelecida e o criminoso quer diminuir as escolhas da vítima, a fim de que ela entregue o
dinheiro. Além disso, o autor cita David Easton que distingue claramente força e ameaça de força, esta
última identificada com a autoridade. (WRONG, 1980, p. 25 e 27).
58
“Quando o um esforço para o exercício do poder por outros meios falha, a força pode ser aplicada
como a persuasão final.” (TN).
53
psíquica ou psicológica, que tem por foco atingir as emoções e os sentimentos
do sujeito, degradando a sua imagem, mediante a ordem simbólica. Para
tanto, apenas é preciso que o sujeito entenda e responda a essa ordem. Os
danos, por sua vez, são tão latentes quanto os causados pela força física e
podem assumir as mais diversas facetas: difamação de um inimigo político,
dentre outras formas. (WRONG, 1980, p. 26-28).
A manipulação também é compreendida como uma forma de poder e
consiste numa ação que omite a intenção buscada: “any deliberate and
successful effort to influence the response of another where the desired
response has not been explicitly communicated to the other constitutes
manipulation.”
59
Quando bem sucedida, a manipulação pode até mesmo trazer
a sensação de uma escolha livre e um forte entusiasmo. Para tanto, é preciso
uma acurada atenção do manipulador, especialmente quanto aos sentimentos,
por mais que as pessoas não tenham o hábito de planejar suas respostas e
aberturas aos outros. É a mais sinistra forma de exercício do poder; a mais
maligna e funesta; a mais desumana. Isso porque não é possível ao sujeito
alvo da manipulação – quando não ciente - identificar o manipulador e, assim,
oferecer alguma resistência. Os efeitos produzidos pela manipulação parecem
ser limitados quanto à extensão, compreensão e intensidade, mesmo diante do
fenômeno da manipulação de massas, pois normalmente conduzem a ações
limitadas. Entretanto, pode ser potencializada na combinação com as outras
formas de poder, como a persuasão, força e autoridade.
60
(WRONG, 1980, p.
28-32).
A persuasão, por sua vez, ocorre quando “A presents arguments,
appeals or exhortations to B, and B , after independently evaluating their
content in light of his own values and goals, accepts A’s communication as the
59
“Qualquer esforço deliberado e bem sucedido para influenciar a resposta (comportamento) de outro
onde o desejado comportamento não tenha sido explicitamente comunicado para o outro constitui
manipulação. (WRONG, 1980, p. 28).
60
O autor apresenta as inúmeras possibilidades de manipulação nos dias de hoje, seja em virtude do
desejo desconhecido do inconsciente, seja pelos veículos de comunicação de massas, seja pelo uso da
própria psicologia. (WRONG, 1980, p. 31).
54
basis of his own behavior, A has successfully persuaded B.”
61
A escolha de B
não ocorre em vista da possibilidade da imposição de penalidades ou do
recebimento de alguma recompensa, mas decorre da suas próprias
convicções. As diferenças de habilidades entre as pessoas fazem com estas
utilizem diferentemente os mais diversos recursos da persuasão, como a
oratória, a argumentação, a inteligência, a reputação, dentre outros. Porém, há
fatores externos, como os veículos de comunicação de massas, que
desequilibram o domínio desses recursos, até mesmo porque é muito difícil
para o indivíduo escapar do seu raio de atuação. (WRONG, 1980, p. 32-33).
A antecipação de argumentos na persuasão somente é possível num
senso muito acurado. Quanto aos efeitos, possui a persuasão grande
extensão – mais do que as outras formas de poder – mas limitada
compreensão e intensidade, já que depende da aceitação do sujeito alvo da
persuasão. É a mais segura forma de poder:
As distinct from legitimate authority, the power subject is not subjectively
constrained by a sense of obligation to comply and he does not by definition
run the risk, as in coercive authority, of deprivations inflicted by others
should he fail to do so. Precisely for these reasons, however, succesful
persuasion is one of the most reliable forms of power from the standpoint of
the power holder, requiring little expenditure of resources on his part and
running the least risk of arousing the antagonism of opposition of the power
subject.
62
(WRONG, 1980, p. 34).
Enquanto a persuasão tem como essência a argumentação, a
autoridade possui como essência a emissão de comandos. Não é o conteúdo
da ordem, mas a sua origem, ou seja, o conhecido
status
, recursos ou atributos
pessoais do emissor que levam ao comportamento desejado. No entender
weberiano, entende-se como fundamental alguma forma de consentimento,
que pode encontrar as mais diversas fundamentações para tanto. De acordo
61
“A apresenta argumentos, apelações ou exortações para B, e B, após avaliar independentemente seu
conteúdo, em vista dos seus próprios valores e objetivos, aceita a comunicação de A como a base do seu
próprio comportamento, A persuadiu B, com sucesso.” (TN).
62
“Distinta da autoridade legítima, o sujeito do poder não é subjetivamente constrangido por um senso de
obrigação em agir em conformidade, e ele não corre o risco, como na autoridade coerciva, de privações
impostas por outros que deveriam impô-las caso ele falhasse. Precisamente por estas razões, de
qualquer maneira, a persuasão bem sucedida é uma das formas de poder mais seguras do ponto de vista
55
com os motivos que levam à obediência o autor classifica as diversas formas
de autoridade: a) coercitiva: quando o sujeito é convencido da capacidade e
vontade do uso da força; b) indução: o contraposto à autoridade coercitiva, pois
se fundamenta na persuasão ou no oferecimento de vantagens; c) legitimidade:
quando o detentor do poder possui um reconhecido direito de exercer o poder e
o sujeito de obedecer; d) competência: é a autoridade dos
experts,
dos que
dominam um conhecimento especializado e que levam à obediência com base
na crença da maior competência do
expert
; e) pessoal: fundamenta-se nas
qualidades pessoais do detentor do poder, acima de qualquer outro motivo.
(WRONG, 1980, p. 40-64).
Mesmo diante das mais diversas formas de poder, dificilmente elas
vão incidir de forma pura numa determinada realidade. Uma relação de poder
razoavelmente estável, com algum elevado grau de compreensão e
intensidade, raramente se fundamenta numa forma singular de poder. Além
disso, as próprias formas de poder sofrem mutações. Isto significa que “most
power relations are inevitably mixtures since the taxonomy of forms is largely
based on assumptions about the motives of the power subjects and human
motivation is almost always an impure and heterogeneous blend of different,
often conflicting, impulses and affects.”
63
(WRONG, 1980, p.83).
Eis a taxonomia das formas de poder apresentada por Dennis Wrong
(1980, p.24), ressaltando-se que o poder é uma forma de influência, marcada
pela intencionalidade, que, por sua vez, manifesta-se na força, manipulação,
persuasão e autoridade:
de quem exerce o poder, requerendo pouco gasto de recursos da sua parte e correndo pouco risco de ter
o antagonismo ou oposição do submetido ao poder.” (TN).
63
“a maioria das relações de poder são inevitavelmente misturas desde que a taxonomia das formas é
amplamente embasada na assunção dos motivos dos sujeitos do poder e as motivações humanas são
quase sempre uma impura e heterogênea mistura de diferentes, freqüentemente conflitivos, impulsos e
afetos.” (TN).
56
1.1.4 Teoria social pós-moderna
Neste campo se encontram aqueles que concebem o conhecimento
como uma estratégia e o poder como uma realidade constituída. Ademais,
contrapõem-se à teoria social moderna, que se apóia no jugo absoluto da
razão. Neste campo se encontram Maquiavel, Nietzsche e Foucault.
Tal entendimento de classificação social pós-moderna também pode
ser complementado a fim de adequá-la aos
pressupostos
do pós-modernismo,
se for possível falar em pressupostos pós-modernos; isso por que se
compreende o pós-modernismo enquanto contra-discurso da modernidade,
como sua negação e tentativa de superação sem a utilização dos seus
pressupostos.
Tal consideração permite abranger o importante movimento oriundo
das artes – especialmente o
pop –
após os anos 50 do séc. XX, permeando-se
nas mais diversas áreas do conhecimento, como a arquitetura, a linguagem, a
literatura, a filosofia e o direito, dentre outros. Fala-se de um profundo
Unintended
Influence
Intended=power
Force Manipulation Persuation Authority
Pshysical Psychic
Coercive Inducted Legitimate Competent Personal
Violent Non-violent
57
ecletismo, aberto e sem marcos teóricos, numa espacialidade plural,
heterogênea e entrópica: “o pós-modernismo desenche, desfaz princípios,
regras, valores, práticas, realidades. A des-referencialização do real e a des-
substancialização do sujeito, motivadas pela saturação do cotidiano pelos
signos, foram os primeiros exemplos.” (SANTOS, 2000, p. 18).
Dessa forma, encontram-se abrangidos pela corrente teórica social
pós-modernista tanto aqueles que se opõem frontalmente ao discurso
moderno, como os que consideram o conhecimento como uma estratégia e o
poder como uma realidade constituída.
Na seara dos pós-modernistas é que se encontram pensadores como
Jacques Derrida, Gilles Deleuze e François Lyotard. Derrida constrói a palavra
desconstrução para destruir o
logos
ocidental. Considera-se um pós-
estruturalista, que se rebela contra a tradição instituída, insuflando as
diferenças contra as identidades. No mesmo sentido Deleuze, que cruza Freud
com Marx, e cria o anti-édipo, ou seja, um revolucionário anárquico
contemporâneo, com fim único na liberdade e no prazer longe das amarras da
sociedade capitalista. (SANTOS, 2000, p. 81-83).
A obra de Deleuze e Guatari denominada
L’Anti-Edipe
compreende o
Complexo de Édipo não com uma verdade universal presente na espécie
humana, mas como um instrumento de poder utilizado pela psicanálise para
conter o desejo e o inconsciente: “é a história de um poder, um poder político.”
(FOUCAULT, 2001, p. 29-
O filósofo francês François Lyotard (1998, p. IX-XIII e 3-14)
compreendeu a importância da informação na sociedade contemporânea ou
pós-moderna, que subjuga o valor da própria ciência. A impossibilidade de
uma ordem dentro de um metadiscurso faz com que a desordem seja
rediscutida. A riqueza depende do saber e o poder se encontra
indissociavelmente ligado ao conhecimento: aí reside a legitimidade pós-
moderna: “o saber e o poder são faces de uma mesma questão: quem decide o
que é saber, e quem sabe o que convém decidir? O problema do saber na
idade da informática é mais do que nunca o problema do governo.”
58
Esta perspectiva pós-moderna embasa-se na dissolução dos meta-
relatos da modernidade e, conseqüentemente, na decomposição dos vínculos
sociais e na pontencialização das individualidades, com uma mudança
paradigmática dos múltiplos detentores do poder:
“O acesso às informações é e será da alçada dos experts de todos os tipos.
A classe dirigente é e será a dos decisores. Ela já não é mais constituída
pela classe política tradicional, mas por uma camada formada por dirigentes
de empresas, altos funcionários, dirigentes de grandes órgãos profissionais,
sindicais, políticos, confessionais.” (LYOTARD, 1998, p. 27-28).
O saber não deve ser reduzido nem à ciência e nem ao conhecimento
e deve ser apreendido como uma competência que possibilita a alguém proferir
bons enunciados. O saber narrativo é fundamental no saber tradicional,
constituindo-se através de relatos, em jogos plurais de linguagem, com
múltiplos personagens, que definem o que pode ser feito e dito, na cultura a
qual pertencem. Já o saber científico abrange a pesquisa e o ensino,
definindo a competência através da aceitação do enunciado proposto, com o
recurso da argumentação e das provas; há os experts, com instituições
próprias para esse saber, numa temporalidade diacrônica e com a exigência de
legitimação. (LYOTARD, 1998, p. 35-50)
64
Na sociedade contemporânea, os meta-relatos perderam a sua
credibilidade, observando-se uma diminuição do poder unificador e legitimador
dos mesmos. A deslegitimação tem como propulsor a exigência de legitimação
e não da proliferação das ciências. Aliás, os novos conhecimentos não cessam
de nascer e constituir novas fronteiras com o conhecimento existente; “a
ciência joga o seu próprio jogo, ela não pode legitimar os outros jogos de
linguagem.” As universidades focam suas ações mais na reprodução de
professores do que de cientistas, perdendo a função de legitimação
especulativa. A linguagem constitui o vínculo social e a heterogeneidade de
novas linguagens científicas existentes não permitem a concretização de
qualquer “metalíngua-universal” ou a consubstancialização do “projeto do
59
sistema sujeito”. A pesquisa encontra-se diluída e a filosofia deve abrir mão do
seu inalcançável papel de legitimação. É esta nova conjuntura que conduz à
legitimação da pesquisa pelo seu desempenho, a legitimação pelo poder, que
cresce através do manejo das informações:
A administração da prova, que em princípio não é senão uma parte da
argumentação destinada a obter o consentimento dos destinatários da
mensagem científica, passa assim a ser controlada por um outro jogo de
linguagem onde o que está em questão não é a verdade mas o
desempenho, ou seja a melhor relação input/output. O Estado e/ou a
empresa abandona o relato de legitimação idealista ou humanista para
justificar a nova disputa: no discurso dos financiadores de hoje, a única
disputa confiável é o poder. Não se compram cientistas, técnicos e
aparelhos para a saber a verdade, mas para aumentar o poder. (LYOTARD,
1998, p. 83).
Na concepção de François Lyotard a sociedade contemporânea tem
experimentado uma escalada cada vez mais íngreme em busca da
potencialização, do aumento do poder, o que se tem feito com a ciência,
forjando, assim, esta nova forma de legitimação do saber científico. Esse é o
caráter da contemporaneidade e do intricado jogo de palavras que forja e
constitui a realidade. É um rompimento paradigmático com os “dogmas” e
pressupostos da modernidade.
Num sentido análogo a estas considerações encontra-se Michel
Foucault (2001, p. 7-10) quando discorre sobre as práticas sociais e os
domínios do saber, com o surgimento de novas formas e novos sujeitos de
conhecimento, “excluindo-se a proeminência de um sujeito de conhecimento
dado definitivamente.” Ademais, considera o discurso como um jogo de
linguagem, estratégico, de luta, de dominação, de ação. Também desloca o
sujeito como o núcleo do conhecimento, considerando as suas interações
históricas, que o funda e refunda: “isto é que deve ser feito: a constituição
histórica de um sujeito de conhecimento através de um discurso tomado como
um conjunto de estratégias que fazem parte das práticas sociais.”
64
“O conhecimento seria o conjunto dos enunciados que denotam ou descrevem objetos, excluindo-se
todos os outros enunciados, e susceptíveis de serem declarados verdadeiros ou falsos. A ciência seria
um subconjunto do conhecimento.” (LYOTARD, 1998, p. 35).
60
As estruturas do poder político incrustadas na cultura ocidental são
menos conhecidas do que as estruturas econômicas. Através da tragédia
Édipo-Rei, de Sófocles, Foucault demonstra a relação entre o saber
(conhecimento) e o poder (político), fortemente presente na civilização
ocidental. Édipo-Rei é concebida como um jogo de poder, onde Édipo utiliza,
de modo condenável, o seu saber-poder: a sua vontade imperava! A roda da
fortuna, onde presentes se encontram a miséria e a glória, fazem parte da
estória dos heróis épicos e dos tiranos gregos. Toda a busca da
verdade
na
tragédia se desenvolve com Édipo tentando manter o poder, preocupado muito
mais com a sua manutenção do que com a autoria do assassinato do pai. Foi o
uso do saber, mesmo que autocrático, com mais eficácia do que os demais que
lhe permitia deter o poder. Trata-se de um poder tirânico, exercido sem a
observância dos deuses (oráculos) e das pessoas do povo. É a sua sede de
poder que o faz descobrir o fim da sua tragédia mediante o testemunho dos
que presenciaram os fatos, unindo os relatos dos deuses e dos homens do
povo; é esta obsessão que demonstra a inutilidade do poder em excesso.
65
(FOUCAULT, 2001, p. 29-48).
Várias passagens da tragédia de Sófocles ilustram as considerações
de Foucault. Pode-se citar, no início da estória, o profeta Tirésias – ligado aos
deuses – falar, ao ser questionado por Édipo sobre o mal que afligia a cidade:
Ei de mim! Como é terrível saber, quando o saber de nada serve a quem o
possui! Tu não o ignorava, mas havia esquecido. Caso contrário, não teria
vindo. (...) Ah! É que te vejo não dizer aqui o que convém; e, como temo
cometer também o mesmo erro... É que todos, todos vós ignorais... Mas
não, não esperes de mim que eu revele minha infelicidade – para não dizer:
a tua. (...) Censuras minha furiosa obstinação, enquanto não percebes a
que habita em ti, e é a mim que a seguir condenas. (...) Tu me censuras de
ser cego; mas tu, que vês, como não vês a que ponto de miséria te
encontras nesta hora? (...) (SÓFOCLES, 2000, p. 22-32).
65
Em Édipo-Rei Sófocles conta a história de Édipo, abandonado pela sua família devido às predições de
que mataria o pai e casaria com a mãe. Não obstante, é encontrado e
adotado
pela família imperial de
Tebas. Quando cresce passa a saber da profecia, nos mesmos termos da que foi feita quando nasceu.
Assim, resolve fugir de Tebas para que tal não aconteça, porém, na estrada, se encontra com Laio, seu
verdadeiro pai, e acaba matando-o, sem saber da verdade. Ao chegar em Tebas, decifra um enigma,
salva a cidade e
ganha
a condição de governante ao lado de Jocasta (esposa de Laio, seu verdadeiro
pai), com quem tem filhos. O desenrolar da tragédia se dá quando Tebas é acometida por flagelos, que,
segundo as profecias, somente parariam quando o responsável pela morte de Laio fosse encontrado.
Essa é a trama, que acaba com a descoberta da culpa de Édipo como criminoso pela morte do seu pai e
que desposa a mãe!
61
O próprio Édipo afirmará a sua condição de mandatário, sabedor da
verdade e detentor do poder, tanto em diálogo com o profeta Tirésias como
com Creonte:
Ah! não repetirás tais horrores impunemente! Diz o que quiseres, falarás em
vão. (...) Vives só de trevas, tu: como poderias prejudicar-me, a mim ou a
quem quer que veja a luz do dia? (...) Ah! riqueza, coroa, saber que
ultrapassa todos os outros saberes, fazeis certamente a vida invejável; mas
quantos ciúmes conservais contra ela dentro de vós! Creonte, o leal,
Creonte, o amigo de sempre, busca hoje sorrateiramente enganar-me,
expulsar-me daqui (...) Pretendes então ser rebelde? Recusas-te a
obedecer? (...) Não importa, obedece a teu rei. (...) Não o surpreendi
armando criminosamente contra minha pessoa uma intriga criminosa?
66
(SÓFOCLES, 2000, p. 26-28 e 43-45).
Tal qual Édipo-Rei, a tragédia Antígona também pode ser
compreendida como um jogo de poder, com Creonte protagonizando o papel
do tirano. Diante da morte dos irmãos de Antígona – filhos de Édipo – não
concede ao que lutou contra a cidade os sagrados rituais fúnebres; por ter
realizado os rituais contra as ordens do tirano é que Antígona – noiva do filho
de Creonte – é condenada à morte. Como tirano, Creonte concentra todos os
poderes, sem a observância de limites – mesmo os impostos pelos deuses,
agindo por conta própria, sem ouvir os conselhos dos mais próximos – nem do
seu filho. A pena imposta à Antígona é uma verdadeira demonstração de um
poder que não pode ser desafiado.
Em vários momentos, na tragédia Antígona, Creonte demonstra o
poder incontestável da autoridade:
Poder e trono coube-me a mim. (...) Acontece que desde o começo, há na
cidade pessoas que se opõem a meus decretos – falam contra mim, às
escondidas sacodem a cabeça. Não estão dispostos a inclinar o pescoço ao
jugo e obedecer-me. (...) Sabe, entanto, que as vontades mais rijas são as
66
Inquestionável é a importância das tragédias para a compreensão do espírito grego; quanto a esta, em
especial, Freud a utiliza para compreender o próprio ser humano, universalizando-a. Édipo-Rei é o
esteriótipo da tragédia grega. A roda da fortuna, com os seus altos e baixos é uma constante, pois é
permanentemente presente na vida humana. Édipo esteve no alto da colina e nas profundezas do
abismo; rumou, permanentemente, da luz para as trevas; da riqueza para a miséria; salvou Tebas e a
arruinou. No término da tragédia o corifeu diz: “Olhai, habitantes de Tebas, minha pátria. Vede Édipo,
esse decifrador de enigmas famosos, que se tornou o primeiro dos humanos. Ninguém em sua cidade
podia contemplar seu destino sem inveja. Hoje, em que terrível mar de miséria ele se precipitou! É
portanto esse último dia que um mortal deve sempre considerar. Guardemo-nos de chamar um homem
feliz, antes que ele tenha transposto o termo da sua vida sem ter conhecido a tristeza.” (SÓFOCLES,
2000, p. 104).
62
que mais quebram. Verás o ferro mais inflexível, endurecido a fogo rachar
com freqüência e romper. Não se mostre altaneiro quem é escravo de
vontade alheia. (...) Muito bem, se precisas amar os mortos. Mas, em minha
vida não permitirei que uma mulher governe. (SÓFOCLES, 2001, p. 18, 25 e
37).
Ainda em Antígona resplandece o diálogo conturbado de Creonte
com seu filho Hemon – noivo da condenada - que, não obstante respeitar e
reconhecer a autoridade política do pai como governante supremo, diz:
Quem julga deter saber exclusivo, possuir língua e mente estranhas aos
demais, nesse, se o abres, verás o vazio. Para o homem, ainda que seja
sábio, aprender continuamente e ser flexível não é vergonhoso. Observa
que, nas torrentes de inverno, as árvores que cedem salvam os ramos,
enquanto as que resistem sucumbem, arrancadas as raízes.
67
(SÓFOCLES,
2001, p. 53-54).
As tragédias gregas, verdadeiros retratos da miséria humana,
também recorrem ao poder como um importante personagem nas relações
humanas. Na peça Prometeu Acorrentado, de Ésquilo, o poder é entificado e
chega a participar como personagem no início do seu desenvolvimento.
68
Como ente, o poder instiga constantemente a Vulcano para que cumpra com
as ordens de Júpiter e efetive os suplícios destinados a Prometeu, ao ponto de
Vulcano exclamar: “Tu serás sempre, ó Poder, destituído de piedade, e capaz
de tudo!”. Em resposta posterior o poder afirmará: ”Apieda-te de quem
quiseres, mas não censures minha audácia, nem a dureza do meu coração.”
67
A tragédia Antígona acaba com o filho de Creonte se suicidando, juntamente com Antígona, que
prefere morrer do que ficar agonizando no alto de uma rocha. Quando Creonte se arrepende do que fez,
diante da predições do profeta Tirésias, já é tarde. Não adiantou efetivar os rituais fúnebres do cadáver
em putrificação.
Quando Creonte chega ao topo da colina, vê Antígona morta, enforcada com um lenço e seu filho Hemon
abraçado a ela. Após isto, Hemon cospe no rosto de Creonte e se suicida introduzindo a sua espada no
seu flanco: “O destino celebrou as bodas no palácio da Morte.” Ao saber do que houve, a esposa de
Creonte também se suicida. No fim da tragédia o corifeu pronuncia: “A prudência é, em muito, a primeira
das venturas. Contra os deuses não convém agir. Palavras altivas trazem aos altivos castigo atroz.
Velhice ensina prudência.”(SOFOCLES, 2001, p. 90-96).
68
Este mito retrata o sofrimento de Prometeu, que diante da vontade de Júpiter em exterminar os
humanos para criar uma raça nova, levou aos homens o fogo, possibilitando-lhes o desenvolvimento das
ciências e das artes. Júpiter, que acabara de iniciar o seu ‘reinado’ no Olimpo se enfurece e determina
que Vulcano prenda Prometeu no alto de uma colina, sujeito a todos os suplícios, onde um abutre se
alimentará constantemente do seu fígado. Eis uma das falas do personagem principal, Prometeu: “Os
benefícios que fiz aos mortais atraíram-me este rigor. Apoderei-me do fogo, em sua fonte primitiva; (...)
ocultei-o no cabo de uma férula, e ele tornou-se para os homens a fonte de todas as artes e um recurso
fecundo... Eis o crime para cuja expiação fui acorrentado a este penedo, onde estou exposto a todas as
63
(ÉSQUILO, 2005, p. 10 e 22).
O drama também é uma luta de poder, marcada pela ira de Júpiter
pelo fato de Prometeu ter levado o fogo sagrado aos homens, permitindo,
dessa forma, o início da civilização. Antes disso, o fogo era de conhecimento
único dos deuses, que mantinham, assim, a sua hegemonia absoluta. O
domínio e o conhecimento do fogo pelos homens significou o fracionamento de
um poder antes reservado exclusivamente aos deuses. Eis as palavras de
Prometeu: “Antes de mim, eles viam, mas viam mal; e ouviam, mas não
compreendiam. Tais como os fantasmas que vemos em sonhos, viviam eles,
séculos a fio, confundindo tudo. Não sabendo utilizar tijolos, nem madeira,
habitavam com as providas formigas, cavernas escuras cavadas na terra.”
(ÉSQUILO, 2005, p. 48).
Já a profundidade da tragédia Édipo-Rei significa os pontos iniciais da
separação, que será forjada com Platão, do poder político e do saber. Essas
duas dimensões serão dissociadas, como um verdadeiro mito, que vai
impregnar o pensamento ocidental. A comunhão, outrora existente entre essas
dimensões, vai ser substituída pela idéia do poder político não ter condições de
ascender à verdade, pois esta é acessível aos sábios, aos filósofos: “onde se
encontra o saber e ciência em sua verdade pura, não pode mais haver poder
político.” Saber – verdade – e poder são campos inconciliáveis. Édipo é o
protótipo do “homem do poder, cego, que não sabia e não sabia porque
poderia demais”. Essa separação será devidamente destruída por Nietzsche.
(FOUCAULT, 2001, p. 49-51).
A história do direito está intrincada com o poder, especialmente
quando se tem por base os Estados que vão surgir a partir do séc. XII e que
necessitam de uma nova estrutura político-judiciária. O inquérito, que não
deixa de ser uma busca da verdade, também é uma forma de exercício do
poder. Surge a partir da Igreja – Alta Idade Média – e introduz na prática
judiciária a idéia de infração, que extrapola o simples dano ao outro,
injúrias. (...) Porque me apiedei dos mortais, ninguém tem pena de mim.” (ÉSQUILO, 2005, p. 16-17 e
29).
64
alcançando e infringindo, desta forma, a lei e o poder. O inquérito, assim
estabelecido, vai permear outros campos do conhecimento, mormente a partir
dos séc. XIV e XV, como um “empreendimento político de exercício do
poder.(...) o inquérito não é absolutamente um conteúdo, mas a forma de
saber. Forma de saber situada na junção de um tipo de poder e de certo
número de conteúdos de conhecimentos.
69
” (FOUCAULT, 2001, p. 70-77).
A sociedade disciplinar de Foucault confere a todos um espaço pré-
determinado por uma estrutura de poder, onde a “liberdade parece uma
invenção da filosofia modernista. Essa sociedade surgiu no final dos séc. XVIII
e XIX como conseqüência do reordenamento do sistema judiciário e penal
europeu, com base em três princípios: a) o crime – infração - não deve ter
relação com a moral ou religião; b) as leis devem prescrever o que é útil à
sociedade; c) o crime é um dano social, logo, a lei deve “reparar o mal ou
impedir que males semelhantes possam ser cometidos contra o corpo social.”
70
(LYON, 1998, p.29; FOUCAULT, 2001, p. 79-82).
As formulações teóricas do séc. XVIII (deportação, humilhação,
trabalhos forçados e talião) são substituídas, no séc. XIX, por uma pena
trabalhada marginalmente: a prisão. Também ocorre uma mudança na
legislação penal, que passa a buscar o controle dos comportamentos dos
indivíduos, ao invés de se preocupar com a defesa geral da sociedade. Além
do judiciário, é preciso um número considerável de instituições para efetuar o
“controle penal punitivo. (...) sociedade disciplinar por oposição às sociedades
propriamente penais.” (FOUCAULT, 2001, p. 84).
A esse fenômeno social Foucault denomina panoptismo, em alusão a
69
Ainda neste sentido, Foucault (2001, p. 78) afirma: “O inquérito é precisamente uma forma política, uma
forma de gestão, de exercício do poder que, por meio da instituição judiciária, veio a ser uma maneira, na
cultura ocidental, de autentificar a verdade, de adquirir coisas que vão ser consideradas como verdadeiras
e de as transmitir. O inquérito é uma forma de saber-poder.”
70
Na Inglaterra as formas de justiça permaneceram inalteráveis enquanto mudou-se o conteúdo das leis.
No séc. XVIII a Inglaterra tinha mais de 300 condutas punidas com a pena de morte, situação esta
alterada no séc. XIX. A França acompanhou mudanças nas instituições penais, sem alterações
significativas da lei. Quanto às punições, a fim de reparar o mal ou evitar outros, os teóricos previam 4
tipos, aceitos nas legislações: a) deportação; b) exclusão no próprio local, com o objetivo de provocar a
humilhação e o desprezo do infrator; c) trabalho forçado, como forma de reparação do dano; d) Pena do
talião. (FOUCAULT, 2001, p. 80 e 82).
65
Bentham, filósofo inglês que imaginou uma estrutura chamada panóptico,
identificada com as formas de poder cristalizadas na sociedade. O reino do
inquérito é substituído pelo reino do exame, da vigilância permanente, com foco
no controle dos indivíduos. O mais importante é a sensação de um estado
permanente de vigilância, que permite e garante o funcionamento do poder; um
poder visível e inverificável: “o detento terá diante dos olhos a alta silhueta da
torre central (...) o detento nunca deve saber se está sendo observado; mas
deve ter certeza de que sempre pode sê-lo.”
71
(FOUCAULT, 2001, p. 86-88;
2002, p. 166-167).
O exercício do poder potencializa-se com o panoptismo, que também
deve ser compreendido como uma forma de obter poder nunca antes visto. O
exercício do poder também é aperfeiçoado, com infindas possibilidades de
integração entre as mais diversas funções. Trata-se de uma diferenciada
anatomia política com foco não no poder político, tradicionalmente concebido,
mas nas relações de disciplina. (FOUCAULT, 2002, p. 170-172).
A sociedade contemporânea caracteriza-se pelo panoptismo, no seu
tríplice aspecto: vigilância, controle e correção. Em contraposição ao legalismo
penal, no panoptismo a vigilância se efetiva não em nível do que se faz, mas
do que se é, do que se pode fazer, individualizando-se o autor do ato. É uma
“retomada pelo poder central dos mecanismos populares de controle”. As
instituições de reclusão – escolas, hospitais, prisões... – que no séc. XVII
tinham por objeto a reclusão (fortalecimento da marginalidade) passam a
buscar o seqüestro, ou seja, têm por finalidade não a exclusão, mas a fixação
71
Segundo Foucault (2002, p. 165-166) o panóptico de Bentham possui um princípio conhecido: “na
periferia uma construção em anel; no centro, uma torre; esta é vazada de largas janelas que se abrem
sobre a face interna do anel; a construção periférica é divida em celas, cada uma atravessando toda a
espessura da construção; elas têm duas janelas, uma para o interior, correspondendo às janelas da torre;
outra, que dá para o exterior, permite que a luz atravessa a cela de lado a lado. Basta então colocar um
vigia na torre central, e em cada cela trancar um louco, um doente, um condenado, um operário ou um
escolar. (...) Cada um, em seu lugar, está bem trancado em sua cela de onde é visto de frente pelo vigia;
mas os muros laterais impedem que entre em contato com seus companheiros. É visto, mas não vê;
objeto de uma informação, nunca sujeito numa comunicação. (...) E esta é a garantia da ordem. Se os
detentos são condenados não há perigo de complô, de tentativa de evasão coletiva (...); se são doentes,
não há perigo de contágio; loucos, não há risco de violências recíprocas; crianças, não há ‘cola’, nem
barulho, nem conversa, nem dissipação.”
66
das pessoas, a sua inclusão e normalização.
72
(FOUCAULT, 2001, p. 104-114).
Com estas instituições de seqüestro surge um novo tipo de poder, um
poder polivalente. Ao lado do poder econômico há também um poder político
nessas instituições, já que elas não podem subsistir sem ordens ou
regulamentos, o que conduz à existência de um poder judiciário:
Este micro poder que funciona no interior destas instituições é ao mesmo
tempo um poder judiciário. O fato é surpreendente, por exemplo, no caso
da prisões, para onde os indivíduos são enviados porque foram julgados por
um tribunal, mas onde sua existência é colocada sob a observação de uma
espécie de micro-tribunal, de pequeno tribunal permanente, constituído
pelos guardiões e pelo diretor da prisão, que da manhã à noite vai puní-lo
segundo seu comportamento. (...) A todo momento se pune e se
recompensa, se avalia, se classifica, se diz quem é o melhor, quem é o pior.
(...) Por que, para ensinar alguma coisa a alguém, se deve punir e
recompensar? (FOUCAULT, 2001, p. 120-121).
Ademais, esse novo poder também assume a feição de um poder
epistemológico, que permite construir um saber sobre os indivíduos em
observação. Estes constroem um saber próprio, a partir do seu
comportamento. É tanto um saber tecnológico quanto um saber de
observação. É dessa forma que saberes como o psiquiátrio e o pedagógico
surgiram, nos nosocômios e nas escolas, respectivamente. A prisão vai
representar essa nova articulação e formação do poder na sociedade, como
um reflexo do que ocorre em outras instituições, mas para quem infringe a lei.
(FOUCAULT, 2001, p. 121-124).
Para Foucault a
episteme
do pensamento clássico não garantia ao
homem um espaço próprio, o que foi suprido com a
episteme
moderna, que
“constitui o homem como objeto e sujeito ao mesmo tempo.” As ciências
humanas são discursos de poder, analisando o ser humano com metodologias
próprias, especialmente diante da repressão sexual e da vida carcerária.
72
Para Foucault (2001, p. 116-120) essas instituições de seqüestro tinham os seguintes objetivos
capitais: a) controle sobre o tempo das pessoas, a fim de que o mesmo encontre-se disponível no
mercado de trabalho. Há uma mudança em relação aos períodos históricos anteriores, como o feudal,
onde o relevante era pertencer a uma determinada espacialidade geográfica. Nas sociedades
contemporâneas o tempo supera o espaço; b) controle sobre os corpos, a fim de que este também se
torne força de trabalho. O corpo deixa de ser um espaço para súplicas e castigos como fora outrora; c)
criação de um novo tipo de poder.
67
(LYON, 1998, p.28-29).
Há uma aproximação intensa de Foucault e Nietzsche quando aquele
comunga com a posição nietzschiana de um conhecimento inventado,
superando a idéia de um conhecimento pré-existente. Essa relação com o
conhecimento também é uma relação de poder:
Foi por obscuras relações de poder que a poesia foi inventada. Foi
igualmente por obscuras relações de poder que a religião foi inventada.(...)
O conhecimento foi inventado (...) não está em absoluto inscrito na natureza
humana.(...) O conhecimento tem por fundamento, por base e por ponto de
partida os instintos (...) o conhecimento é o efeito dos instintos.(...) O
conhecimento, no fundo, não faz parte da natureza humana. (FOUCAULT,
2001, p. 12-17).
Da mesma forma que inexiste identidade entre o conhecimento e a
natureza humana, também não há semelhança entre aquele e o mundo
propriamente dito. Ainda na esteira de Nietzsche, comunga na ruptura com a
teoria do conhecimento embasada na teologia, defendendo que entre o
conhecimento e os instintos há “ruptura, relações de dominação e
subserviência, relações de poder (...).” O conhecimento é produzido pela
confrontação de três impulsos – rir, deplorar e odiar – numa relação de
dominação, num sistema – precário - de poder. A relação de poder é o cerne
do conhecimento. É por esta razão que Foucault diz que o conhecimento pode
ser melhor compreendido junto aos políticos e não junto aos filósofos:
“devemos compreender quais são as relações de luta e de poder – na maneira
como as coisas entre si, os homens entre si se odeiam, lutam, procuram
dominar uns aos outros, querem exercer, uns sobre os outros, relações de
poder – que compreendemos em que consiste o conhecimento.” (FOUCAULT,
2001, p. 18-23).
Enquanto construtor de uma compreensão da importância que o
poder possui para o ser humano encontra-se Frederich Nietzsche, talvez o
maior niilista de todos os tempos. A descontextualização da sua obra com o
séc. XIX o aproxima muito dos sofistas, como também dos filósofos da pós-
modernidade do sec. XX. Não obstante a singularidade de todos os filósofos,
Nietzsche reveste-se de particularidades só encontradas na sua obra. Foi um
68
contestador que não somente subverteu e implodiu a ordem cristalizada no
logos
ocidental, mas que alicerçou caminhos para uma nova (des)ordem.
Nietzsche lança petardos mortais contra importantes construções que
se sedimentaram no decorrer dos séculos: a razão, o Estado e a ciência. Para
o filósofo prussiano tais construções têm anulado a criatividade do homem,
contrariando a sua natureza. Da mesma forma, ataca conceitos e valores
ocidentais também consolidados: fim, unidade e verdade. Prega uma
transmutação de todos os valores, combatendo todas as negações da vida
mundana, pois a natureza humana não deve ser corrompida. (SANTOS, 2000,
p. 74-78).
Assim, o filósofo prussiano busca desconstruir conceitos solidificados
na filosofia ocidental, como os aportes da filosofia do conhecimento em torno
de um mundo estável, apreensível, calcado na razão e que possibilita a
apreensão do verdadeiro. Critica ferozmente a dificuldade de se aceitar o
devir, a contradição e a impotência diante de uma vontade que ao invés de ser
criadora aceita um mundo como dado, pré-existente. Ataca ferozmente a idéia
de verdade e a metafísica clássica, especialmente quando desconstitui a
possibilidade de existência do ser em si mesmo, ou, em outras palavras, do
noumeno
kantiano.
73
Para Nietzsche a vontade de potência, de poder, é uma lei natural
que permeia, por conseqüência, as relações sociais. Não somente se busca
otimizar as energias, mas, principalmente, a sua ampliação, o máximo de força.
A única realidade é o:
73
Nietzsche (1945, p. 294-295) diz: “O homem procura a verdade: um mundo que não se contradiga, que
não engane nem se transmude, um mundo-verdade – um mundo em que não se sofra: contradição,
ilusão, mutação – causas do sofrimento! Não duvida que haja um mundo como devera ser; desejaria abrir
um caminho até ele. (...) O desprezo, o ódio de tudo o que passa, muda e se transforma: - de onde vem
essa evolução que permanece? Visivelmente, a vontade do verdadeiro é apenas o desejo de um mundo
em que tudo seja durável.(...) A felicidade somente pode ser garantida pelo que é: a mutação e a
felicidade excluem uma à outra. É portanto a mais alta ambição considerar a identificação com o ‘sendo’.
(...) A crença que o mundo que devera ser é, existe verdadeiramente, é uma crença de improdutivos que
não querem criar um mundo tal qual devera ser. Admitem que de antemão existe, buscam os meios para
atingi-lo. Vontade do verdadeiro é a impotência da vontade de criar.” Ainda Nietzsche (1945, p. 314): “A
idéia de ‘verdade’ é um contra-senso. Todo o reino do ‘verdadeiro’ e do ‘falso’ refere-se às relações entre
os seres e não ao ‘em si’... Não há ‘seres em si’ (são relações que constituem os seres...) como tão pouco
pode existir um ‘conhecimento em si’.”
69
Desejo de tornar-se mais forte, em cada centro de força. (...) A vida,
enquanto caso particular (a hipótese que, partindo dela, atinge o caráter
geral da existência), aspira a um sentimento máximo de potência; é
essencialmente a aspiração a um excedente de potências; aspirar não é
outra coisa senão aspirar à potência; essa vontade permanece sendo o
mais íntimo e o mais profundo: a mecânica é uma simples semiótica das
conseqüências. (NIETZSCHE, 1945, p. 307-308).
É nesta perspectiva que este grande niilista criou a teoria da vontade
de potência como uma paixão primitiva que subordina todas as demais
paixões; finalisticamente a idéia de felicidade é substituída pela idéia de
potência, considerando o prazer um sinal de que a potência, o poder foi
alcançado. Os seres vivos não buscam somente a própria conservação, mas
irremediavelmente procuram ser mais do que são: “o prazer e o desprazer são
simples conseqüências, simples fenômenos secundários. O que o homem
quer, o que a menor parcela de organismo vivo quer, é um
plus
de potência.”
74
(NIETZSCHE, 1945, p. 313-314).
Nesta busca de potência, o homem não somente se depara com a
resistência, mas precisa dela; o obstáculo é essencial nessa busca de maior
potência: é um estímulo e um impulsionador dessa vontade de poder. A não
saciedade dos instintos, como as pequenas dores, estimula a vida no sentido
da potência. O prazer aloja-se na não satisfação da vontade do desejo e não o
inverso; a resistência e a adversidade são fundamentais.
75
(NIETZSCHE,
1945, p. 315 e 318).
Ao analisar o Estado o critica mordazmente, atestando a sua
identificação com o homem supérfluo, que luta desesperadamente pelo poder
do dinheiro; ao invés de significar a liberdade, o Estado traz servidão e a
morte. Entretanto, como toda a criatura traz a marca do criador, o Estado e
todas as coletividades servem para realizar o que o homem sozinho não é
74
Nietzsche (1945, p. 315) compara o esgotamento, ou seja, a diminuição da vontade de potência, como
uma forma especial de desprazer, que pode conduzir à incapacidade de resistência. Quando em
esgotamento, o único prazer é o descanso, ao invés da vitória.
75
“O homem, assenhoreando-se das forças da natureza, o homem, assenhoreando-se de sua própria
selvageria e de seus instintos desencadeados (os desejos aprenderam a obedecer, a serem úteis) – o
homem comparado a um pré-homem representa uma enorme soma de potência - e não um
plus
de
felicidade! Como se pode pretender que ele tenha aspirado à felicidade?” (NIETEZSCHE, 1945, p. 318).
70
capaz, ou seja, são muito mais sinceras do que o indivíduo:
76
A impessoalidade que nos faz agir provoca-nos o sentimento de que nos
sacrificamos. (...) O crescimento faz parte da coisa viva; o que é vivo deve
aumentar sua potência e conseqüentemente absorver as forças
estranhas.(...) O egoísmo agressivo e o defensivo não são assuntos de
escolha e ainda menos de ‘livre arbítrio’, são a fatalidade da própria vida. É
indiferente, neste caso, se consideramos um indivíduo, um corpo vivo, ou
uma ‘sociedade’ que aspira a elevar-se.(NIETZSCHE, 1945, p. 329-334;
NIETZSCHE, 2002, p. 378-387).”
Nietzsche dedicou as suas obras àqueles que buscam o poder e a
grandeza de alma. O conceito de bom identifica-se com o poder e tudo que
pode conduzir a este fim; o mau, por sua vez, identifica-se com a fraqueza. A
felicidade é a “sensação de que o poder aumenta – de que uma resistência foi
superada.” A sua crítica feroz ao cristianismo centra-se nas conseqüências da
moral cristã, da sua proximidade com a fraqueza e oposição a todos os
instintos de preservação da vida. Isso corresponde à anulação do homem-
força, considerado superior pelo filósofo prussiano. A compaixão é um dos
grandes males do cristianismo, com uma deplorável ação depressora: “a
compaixão contraria inteiramente a lei da evolução, que é a lei da seleção
natural. Preserva tudo que está maduro para perecer; luta em prol dos
desterrados e condenados da vida.”
77
(NIETZSCHE, 2002b, p. 40-62).
Sua crítica impiedosa contra a filosofia alemã repousa na sua
inegável inspiração teológica, que transformou um mundo ilusório em
verdadeiro, reportando-se veementemente a um odioso conceito: a essência.
Abandona a filiação divina do homem para considerá-lo um animal, aliás, o
mais forte dos animais, entretanto, não deixa de ser o mais doentio devido ao
desvio dos seus instintos. O Deus cristão é considerado um Deus decadente,
76
Para Nietzsche (2002, p. 378-387) o Estado é o novo ídolo, que carrega consigo a morte dos povos, é
“o mais frio dos monstros. Mente também friamente, e eis que mentira rasteira sai da sua boca: ‘Eu, o
Estado, sou o povo’. (...) Onde há ainda povo não se compreende o Estado que é detestado como uma
transgressão aos costumes e às leis. (...) O Estado mente em todas as línguas do bem e do mal (...) tudo
nele é falso, morde com dentes roubados. Vêm ao mundo homens demais, para os supérfluos inventou-
se o Estado! (...) ‘Na terra nada há maior do que eu; eu sou o dedo ordenador de Deus’. (...) Além, onde
acaba o Estado... olhai, meus irmãos! Não vedes o arco-íris e a ponte do Super-homem?”.
77
“Denomino corrompido um animal, uma espécie, um indivíduo, quando perde seus instintos, quando
escolhe, quando prefereo que lhe é nocivo.(...) A própria vida apresenta-se a mim como um instinto para o
71
pois se opõe à vida, à natureza, à potência, à própria vontade de viver: é um
Deus cosmopolita que perdeu a identificação com o próprio homem e que
instiga à aceitação do sofrimento com fulcro na esperança. Ademais,
desclassifica o imperativo categórico e seu dever impessoal, afirmando que “é
exigido pelas mais profundas leis da autopreservação e do crescimento: que
cada homem crie sua própria virtude, seu próprio imperativo categórico.”
78
(NIETZSCHE, 2002b, p. 83-88, 95, 111 e 136).
Por fim, Nietzsche marca a sua trajetória filosófica pela busca
incessante do super-homem, alcançável através da superação de limites. Esse
deve ser o fim almejado, acima das mediocridades e do senso comum. A
vontade de potência é um requisito essencial nessa caminhada, impulsionando
o gênio humano para caminhos antes não percorridos. Esse é o grande clamar
de Zaratustra, sábio personagem que condensa o seu pensamento filosófico.
Eis o clamor de Zaratustra no início da sua mais marcante obra, numa de suas
falas ao povo:
79
Eu vos anuncio o super-homem. O homem é superável. Que fizestes para o
superar? Até agora todos os seres têm apresentado alguma coisa superior a
si mesmos; e vós, quereis o refluxo desse grande fluxo, preferis tornar ao
animal em vez de superar o homem? (...) Percorrestes o caminho que
medeia do verme ao homem, e ainda em vós resta muito do verme. (...) O
super-homem é o sentido da terra. (...) Exorto-vos, meus irmãos a
permanecer fiéis à terra e a não acreditar naqueles que vos falam de
esperanças supra-terrestres. (NIETZSCHE, 2002, p. 49-55)
O super-homem é o porvir, o futuro, a superação, o máximo de
crescimento, para a sobrevivência, para a acumulação de forças, para o poder: sempre que falta a
vontade de poder ocorre o desastre.”(NIETZSCHE, 2002b, p. 57-78).
78
Para Nietzsche (2002b, p. 158-159) a desobediência a Deus assume a feição de pecado,
indispensáveis nesta organização da sociedade. Os pecados são instrumentos de poder, sem os quais a
organização eclesiástica-católica não subsiste. Sem pecadores há a ruína da igreja.
79
O próprio autor, na sua última obra, Ecce Homo (1936, p. 136-158) afirma ser Assim Falava Zaratustra
a sua grande obra, construída a “seis mil pés sobre o nível do homem e do tempo”. O filósofo alemão
expõe a importância dessa obra que, pela sua grandeza, se volta contra o seu próprio autor, numa
espécie de “ódio da grandeza”. Zaratustra é concebido pelo seu autor como a maior elevação possível à
espécie, ao qual deveriam ser erigidas cátedras para o seu estudo. Para retratar a força desta obra, eis
uma importante passagem de Zaratustra, no início da sua jornada, ao se dirigir à multidão: “O homem é
corda estendida entre o animal e o super-homem: uma corda sobre um abismo; perigosa travessia,
perigoso caminhar, perigoso olhar para trás, perigoso tremer e parar. O grande do homem é ele ser uma
ponte, e não uma meta; o que se pode amar no homem é ele ser uma passagem e um acabamento. Eu
só amo aqueles que sabem viver como que se extinguindo, porque são esses os que atravessam de um
para o outro lado.” (NIETZSCHE, 2002, p. 52-53).
72
potência a que pode alcançar o gênio humano; é o fugir da mediocridade e o
alçar vôo às grandes alturas, que somente ocorre àqueles que ousam desafiar
os limites impostos pela natureza ao ser humano. A busca dessa
transmutação também encontra eco em outros estudiosos, com Ortega Y
Gasset, que contrapõe a massa à nobreza. A massa identifica-se com a
conformação, com uma vida vulgar, enquanto que a nobreza significa um
estado permanente de sacrifício, de obrigações próprias, de transcendência.
80
A contraditoriedade, como também a complementariedade dos
estudos pertinentes ao poder na taxonomia apresentada – teoria social
moderna, política analítica, política não analítica e social pós-moderna – com
os aportes de Weber, Mills, Parsons, Arendt, Bachrach and Baratz, psicanálise,
Bobbio, Dahl, Wrong, Nietzsche, Foucault, Lyotard e Derrida, demonstram a
complexidade desse fenômeno, que somente pode ser mais bem apreendido
em estudos interdisciplinares, permeados pela Sociologia, Filosofia, Política e
pelo Direito.
O poder, enquanto fenômeno inerente à espécie humana, se reflete
nas instituições criadas e moldadas pelo homem para a satisfação das suas
necessidades, seja nos agrupamentos mais primitivos, seja nas formas
contemporâneas de organização das espacialidades privadas e públicas.
Entretanto, deve-se salientar a importância e a essencialidade da matriz
weberiana, que, de forma diferenciada, tem influenciado todas as construções
que têm por base o estudo do poder nas relações humanas.
1.2 O Município na história
Estudar os primórdios do Município pressupõe compreender o
80
Eis as palavras do próprio autor: “Es intelectualmente masa, el que ante um problema cualquiera se
contanta con pensar lo que buenamente encuentra em su cabeza. (...) Para mí, nobleza es sinónimo de
vida esforzada, puesta siempre a superarse a si mesma, a trascender de lo que ya es hacia lo que se
propone como deber y exigência. De esta manera, la vida nobre queda contrapuesta a la vida vulgar o
inerte, que, estaticamente, se recluye em sí misma, condenada a perpetua inmanencia, como uma fuerza
exterior no la obligue a salir de si.” (ORTEGA Y GASSET, 1930, p. 95 e 99).
73
surgimento dos primeiros agrupamentos humanos, como também das
primeiras aglomerações urbanas.
Para tanto, esse estudo será divido em três partes: a) considerações
iniciais; b) as primeiras cidades; e c) o fenômeno municipal.
1.2.1 Considerações iniciais
Umas das primeiras reflexões sobre as cidades ocorreram com Platão
e Aristóteles, ambos integrantes do período clássico da filosofia grega. O
primeiro, considerado o pai dos filósofos idealistas, construiu as suas reflexões
na
academia
, distante das pessoas comuns do povo, como conseqüência da
sua desilusão com o trágico fim de Sócrates. Acreditava que a verdade se
encontrava nas idéias, alcançável transcendentalmente (inatismo platônico), e
não através da experiência; também era convicto da teoria da reminiscência
(metempsicose), com uma alma pré e pós-existente ao corpo, prevalecendo
uma implacável justiça divina. A razão como virtude deveria se sobrepor à
paixão. (CHAUÍ, 2001; DURANT).
No campo político, Platão descortinou a sua incredulidade em relação
à democracia e a sua fé na aristocracia, na inabalável concepção de que o
povo não possui condições de escolher os governantes e de que os mais bem
preparados deveriam governar. O poder deve estar subordinado ao saber. Um
dos pontos mais relevantes do seu pensamento foi “descobrir o meio de
impedir que a incompetência e a improbidade se instalem nos cargos públicos
e de selecionar e preparar os melhores para governar em benefício da
comunidade - eis o problema de filosofia política.” (DURANT, p. 42;
CHÂTELET, p. 17).
O trabalho de Platão, especialmente delineado na sua obra A
República, tem como foco a justiça, configurando-se numa tentativa de
ordenamento da sociedade, com um sólido fundamento político e moral. Platão
constrói o modelo de uma cidade real, num trabalho que adentra num estudo
teórico de como deve ser composto e limitado o poder na cidade.
74
Sobre o governo da cidade ideal, Platão, ao discorrer sobre as duas
artes fundamentais para a formação dos guardiões da cidade – a música para
estimular a sensibilidade/racionalidade e a ginástica para potencializar a
coragem -, as qualifica como essenciais para o governante, que, aliás, deve
estar entre os mais velhos. A atenção sobre as crianças é fundamental, para
identificar as suas aptidões paro o exercício de funções e atividades na cidade,
a fim de alcançar a sua unidade:
mas o deus que vos modelou, àqueles dentre vós que eram aptos para
governar, misturou-lhes ouro na sua composição, motivo por que são mais
preciosos; aos auxiliares, prata; ferro e bronze aos lavradores e demais
artífices. Uma vez que sois todos parentes, na maior parte dos casos
gerareis filhos semelhantes a vós, mas pode acontecer que do ouro nasça
uma prole argêntea, e da prata, uma áurea, e assim todos os restantes, uns
dos outros.(PLATÃO, 2001, p. 106-109).
Uma cidade boa deve estar fundada em quatro virtudes cardeais:
sabedoria, coragem, sensatez e justiça. Deve ser sábia, logo, ponderada, com
fulcro na ciência, onde o estereótipo encontra-se na reduzida classe dos
guardiões. A coragem política é a salvação da cidade, pois fundamentada na
educação, forja a têmpera dos seus cidadãos, evitando que estes se
corrompam pelo prazer, desgosto, temor ou desejo. A temperança encontra-se
presente em toda a cidade, ao contrário da sabedoria e da coragem que podem
estar presentes em alguma parte; é o domínio dos prazeres e desejos, quando
se é “senhor de si” e a menor e melhor parte domina a maior e pior. A
temperança é comparada a uma harmonia, que deve existir em todos: “é esta
concórdia, harmonia, entre os naturalmente piores e os naturalmente melhores,
sobre a questão de saber quem deve comandar, quer na cidade, quer num
indivíduo.”
81
(PLATÃO, 2001, p. 121-126).
Ao discorrer sobre a justiça, que dá força para a constituição das
outras três virtudes, relembra que cada um deve exercer uma função na
cidade, a mais adequada à sua natureza, sem se intrometer na dos outros,
81
Ainda sobre a temperança Platão (2001, p. 126) vai afirmar a dificuldade de encontrá-la faticamente:
“Mas sentimentos simples e moderados, dirigidos pelo raciocínio conjugado com o entendimento e a reta
opinião, em pouca gente os encontrarás, e só nos de natureza superior, e formados por uma educação
superior”.
75
sendo isto um princípio de justiça: o que pertence a cada um e a execução do
que lhe compete. Nesse viés, Platão compara as classes na sociedade com a
alma humana, equiparando-as, ao mesmo tempo em que fundamenta o papel
da razão, que é governar, competindo à cólera auxiliá-la, porém, ambas
dominarão o elemento concuspiscível, capaz de corromper o ser humano.
Volta-se novamente à temperança, na cidade e no indivíduo, considerando-se
a justiça essa força que produz tais homens e cidades.
82
(PLATÃO, 2001, p.
133-140).
Já o trabalho de Aristóteles, “discípulo rebelde” de Platão,
especialmente na sua obra A Política, concentra-se no estudo forte e
sistemático do poder com foco na cidade real, na persecução do entendimento
do fenômeno citadino. O pai do conhecimento científico foi um defensor da
aristocracia contra a democracia, sendo este um forte pilar na sua teoria
política, afirmando, taxativamente, que alguns nascem para mandar e outros
para obedecer. Entretanto, considera a lei a verdadeira expressão da ordem
natural. (DURANT, p. 98-100).
Aristóteles se atém à cidade real, buscando compreendê-la tal qual é,
no sentido inverso de Platão, que construiu um modelo ideal de cidade. Assim,
a cidade é concebida como uma associação que busca um bem, motivador
desta agregação. A família é a primeira sociedade constituída, com o fim de
atender às necessidades diárias; em seguida, a união de famílias constituem o
burgo, visando o atendimento de necessidades, porém, não diárias; por fim, a
união de burgos constitui uma cidade, possibilitadora de uma existência feliz.
Essas sociedades são o fruto da própria natureza humana: “a finalidade para o
82
“Na verdade, a justiça era qualquer coisa neste gênero, ao que parece, exceto que não diz respeito à
atividade externa do homem mas à interna, aquilo que é verdadeiramente ele e o que lhe pertence, sem
consentir que qualquer das partes da alma se dedique a tarefas alheias nem que interfiram umas nas
outras, mas depois de ter posto a sua casa em ordem no verdadeiro sentido, de ter autodomínio, de se
organizar, de se tornar amigo de si mesmo, de ter reunido harmoniosamenhte três elementos diferentes,
exatamente como se fossem três termos numa proporção musical, o mais baixo, o mais alto e o
intermédio, e outros quaisquer que acaso existam de permeio, e de os ligar a todos, tornando-os, de
muitos que eram, numa perfeita unidade, temperante e harmoniosa, só então se ocupe ou da aquisição
de riquezas, ou dos cuidados com o corpo, ou de políticas ou de contratos particulares, entendendo em
todos estes casos e chamando justa e bela à ação que mantenha e aperfeiçoe estes hábitos, e
apelidando de sabedoria a ciência que preside a esta ação; ao passo que denominará de injusta a ação
que os dissolve a cada passo, e ignorância a opinião que a ela preside.” (PLATÃO, 2001, p. 140).
76
qual cada ser foi criado é de cada qual ser bastante a si mesmo, ora, a
condição de bastar-se a si mesmo é o ideal a que todo indivíduo aspira, e o
que de melhor pode haver para ele.” (ARISTÓTELES, 2001, p. 11-14).
Muito enfaticamente pode-se apontar que a complexidade do conceito
de cidade, reconhecido por Aristóteles, relaciona-se diretamente à capacidade
de se bastar a si mesmo, ou seja, de atender às necessidades dos seus
cidadãos, razão pela qual era indesejável uma população superior a 10.000
pessoas. Poucas pessoas dificultariam o atendimento das respectivas
necessidades; um número exagerado dificultaria o funcionamento de um
governo constitucional. (DURANT, p. 143).
Cada ser busca o ideal de bastar-se a si mesmo; o homem é um
animal político que deve viver em sociedade, sendo o único animal com o dom
da palavra, que permite o entendimento e o desenvolvimento da linguagem. A
prudência e a virtude são os instrumentos que a natureza conferiu à natureza
humana. O Estado prevalece sobre o homem, já que o todo deve se sobrepor
à parte.
83
(ARISTÓTELES, 2001, p. 14-15).
Sendo a cidade composta de um número determinado de cidadãos,
busca-se definir o que seja cidadão, excluindo-se os critérios do
estabelecimento num lugar e da possibilidade de condução aos tribunais, para
assim se chegar a um conceito de cidade. A fim de adequar sua conceituação
às mais diversas formas de governo, cidadão é:
“o que possui participação legal na autoridade deliberativa, e na autoridade
judiciária – aí está o que denominamos cidadão na cidade assim formada.
E denominados cidade à multidão de cidadãos capaz de ser suficiente a si
própria, e de conseguir, de modo geral, quanto seja necessário à sua
existência. (...) Cidadão é o homem que detém um certo poder. Ora, desde
o instante em que tem em mãos um poder, passa a ser cidadão.”
(ARISTÓTELES, 2001, p. 77-80).
83
“Aquele que, por instinto e não por inibição de qualquer circunstância, deixa de participar de uma
cidade é um ser vil ou superior ao homem. Esse homem é merecedor, segundo Homero, da cruel
censura de um sem-família, sem leis, sem lar. Pois ele tem sede de combates e, como as aves
rapinantes não é capaz de se submeter a nenhuma obediência. (...) A natureza faz assim com que todos
os homens se associem. Ao que primeiro estabeleceu essa fórmula se deve o bem maior; pois se o
homem, chegado à sua perfeição, é o mais excelente dos animais, também é o pior quando vive isolado,
sem leis e sem preconceitos.” (ARISTÓTELES, 2001, p. 14-15).
77
O caráter aristocrático de Aristóteles se realça no seu conceito de
cidade, já que este vem a abranger um pequeno percentual das pessoas que
habitavam as cidades gregas. Não se deve olvidar que mais de 60% dos
habitantes de Atenas eram escravos e somente uma parcela dos restantes
poderiam se enquadrar no conceito pretendido. As cidades, assim concebidas,
eram um espaço para poucos; muito longe estavam da consideração de todos
os homens e mulheres como iguais, de uma conduta pautada pela alteridade e
igualdade de condições e oportunidades. Para uns, o direito de comandar;
para outros, o dever de obedecer.
Não obstante tais considerações aristocráticas de Platão e
Aristóteles, a cidade – polis – desempenhou um importantíssimo papel na
sociedade grega, e, conseqüentemente, na cultura ocidental. Desde o seu
surgimento nos séc. VII e VIII as relações sociais vão sofrer um impactante
processo de mutação, ocasionado pela linguagem, a qual vai resultar num
alargamento do campo da igualdade entre os homens: “El sistema de la polis
implica, ante todo, una extraordinaria preeminencia de la palabra sobre todos
los instrumentos de poder. La palabra no ya como termino ritual ( el decir
incuestionable del rey o el sacerdote ), sino el debate contradictorio, la
discusión, la argumentación.” (NAJMANOVICH, 2006).
Essa mudança conferiu à palavra a condição de instrumento capital
da vida política, com a difusão do conhecimento, que antes era reservado a
uns poucos. A própria redação das leis é uma conseqüência desse fenômeno,
já que são enquadradas num plano humano e racional, não obstante expressar
uma ordem sagrada. Ao mesmo tempo se operam mudanças no campo
religioso, já que a polis vai se apropriar dos cultos, símbolos e imagens
sagradas dos sacerdotes, publicizando-as nos tempos públicos. Opera-se uma
distinção: de um lado, a ordem mítico-religiosa, com a preponderância dos
sacerdotes; de outro, a ordem laica, focada na administração da polis, com a
hegemonia da palavra.
84
(NAJMANOVICH, 2006).
84
Observa-se esta mesma ambiguidade na filosofia: “La filosofía se encuentra al nacer en una posición
ambigua: por su marcha y por su inspiración está emparentada a la vez con las iniciaciones de los
78
Os cidadãos passam a operar num plano de igualdade, onde o
equilíbrio encontra-se na lei, que passa a regular as desordens do mundo
humano. A lei substituiu a vingança privada, com o juiz representando a
comunidade na busca da verdade através dos meios de prova.
(NAJMANOVICH, 2006).
A dessacralização da palavra teve como cenário capital a polis, no
séc. VI a.c., tanto com os guerreiros e a sua palavra-diálogo, como o poeta
Simonides de Ceos, um dos grandes protagonistas:
85
A desvalorização da alétheia e a conseqüente valorização da doxa iniciam-
se no século sexto. Tanto J.-P Vernanbt como M. Detienne apontam
Simonides de Ceos como o iniciador da mnemotécnica laica, atribuindo-lhe
técnicas de aperfeiçoamento do alfabeto e a invenção de novas letras
visando uma melhor anotação escrita. Simonides é o primeiro poeta a fazer
da poesia um ofício remunerado, mas a sua grande novidade não reside
nisto e sim no fato de que é o primeiro a reconhecer o caráter artificial da
palavra, isto é, que ela é uma imagem do real e não parte do real. (GARCIA-
ROZA, 2001, p. 31).
Também os sofistas, que contribuíram para as construções
aristotélicas sobre a lógica científica e dialética, foram importantes
protagonistas nesse processo que pode ser chamado de secularização da
palavra. Foram pontecializados pela democracia ateniense e pelo extremo
valor que era dado ao eficiente uso da linguagem nas assembléias populares.
Através da palavra os sofistas adentraram nos âmagos da doxa, sem perquerir
o caminho da verdade, pois acreditavam que a palavra somente poderia
conduzir à persuasão. Acreditavam que a realidade era um devir constante,
logo “a função da palavra é pontuar esse devir e reunir num discurso os vários
pontos de vista dos múltiplos observadores. (...) a ordem do mundo será dada
pelo ponto de vista de cada um. (...) Os sofistas são os dançarinos da doxa.”
misterios y las controversias del ágora; flota entre el espíritu secreto, propio de las sectas y la publicidad
del debate contradictorio que caracteriza a la actividad política.” (NAJMANOVICH, 2006).
85
O desafio era superar a palavra do aedo, ou seja, a palavra revelada, oriunda dos deuses e acessível a
uns poucos, especialmente os poetas, que possuíam a capacidade de acessá-la. Já os guerreiros se
encontravam numa outra espacialidade: “Aquilo que a palavra do guerreiro visava não era a verdade, mas
a persuasão (peithô). O que estava em jogo era sobretudo o poder que a palavra exercia sobre o outro,
sua capacidade de sedução ou de persuasão. (...) ela deixa de ser privilégio de um indivíduo singular
excepcional e inspirado, e passa a ser comum a uma classe - a dos guerreiros – no interior da qual a
79
(GARCIA-ROZA, 2001, p. 50-53).
Nesse mesmo aspecto, Hannah Arendt (2001, p.20-21) ressalta a
importância do papel da
polis
no pensamento antigo. Havia três modos de vida
que os homens poderiam escolher, independentemente daquelas relacionadas
às necessidades vitais (labor, artesão e comerciante), e assim, se ocupariam
do belo, das coisas que não fossem simplesmente úteis: a) prazeres do corpo;
b) vida do filósofo; c) assuntos da
polis
. A
polis
ocupava um papel central na
organização política antiga, com um modo de vida especial, calcado na ação.
A
vita activa
é forjada pela ação humana, que por sua vez, depende
da vida em comum, o que remete à clássica definição aristotélica do homem
como um animal político:
86
O surgimento da cidade-estado significava que o homem recebera “além da
sua vida privada privada, uma espécie de segunda vida, o seu
bios politikos.
Agora cada cidadão pertence a duas ordens de existência; e há uma grande
diferença em sua vida entre aquilo que lhe é próprio (
idion
) e o que é
comum (
koinon
).” Não se tratava de mera opinião ou teoria de Aristóteles,
mas de simples fato histórico: precedera a fundação da
polis
a destruição de
todas as unidades organizadas à base do parentesco, tais como a
phratria
e a
phyle.
(ARENDT, 2001, p.33; JAEGER apud ARENDT, 2001, p. 33).
É a
pólis,
“o mais loquaz dos corpos políticos”, que possibilita ao
homem adentrar numa espacialidade pública e desenvolver as duas atividades
políticas e constituintes do humano, realizadas unicamente através da palavra
e fora do domínio da violência: a ação e o discurso. Entretanto, essas
atividades separam-se, ressaltando-se o discurso, com ênfase na persuasão.
O homem político agia e decidia através da persuasão, prescindindo-se da
violência, que imperava na espacialidade privada da família.
87
(ARENDT, 2001,
palavra de cada um tem igual valor. Essa palavra igualitária, contemporânea à palavra do aedo, é a que
prepara o caminho para a palavra do sofista e do filósofo.” (GARCIA-ROZA, 2001, p. 32).
86
“A
vita activa
, ou seja, a vida humana na medida em que se empenha ativamente em fazer algo, tem
raízes permanentes num mundo de homens ou de coisas feitas pelos homens, um mundo que ela jamais
abandona ou chega a transcender completamente. (...) Todas as atividades humanas são condicionadas
pelo fato de que os homens vivem juntos; mas a ação é a única que não pode sequer ser imaginada fora
da sociedade dos homens. (...) Só a ação é prerrogativa exclusiva do homem; nem um animal nem um
deus é capaz de ação, e só a ação depende inteiramente da constante presença dos outros.” (ARENDT,
2001, p. 31).
87
É por isso que considera-se fundamental, para compreender a expressão aristotélica do homem com
um ser político, outra expressão que o define como um “ser vivo dotado de fala”. Ambas definições
80
p. 34-36).
Eis as palavras de Enrico Berti sobre Hannah Arendt:
O primado da vida prática, entendida como atividade política, isto é,
discussão e deliberação com os outros sobre como governar-se e portanto
como viver juntos, encontrou o seu lugar de realização na polis antiga,
enquanto na época moderna foi substituído pelo primado da tékhne, isto é,
da produção, do trabalho, atividades instrumentais que subordinam o
homem às coisas. A práxis, na polis antiga, está estreitamente vinculada ao
logos, o qual é racionalidade, mas igualmente discurso, palavra,
comunicação. (BERTI, 1997, p. 242).
Nesse período histórico observou-se uma nítida separação entre a
espacialidade pública, constituída pela pólis e pela política, e a espacialidade
privada, onde a família era o paradigma, observando-se que essa
espacialidade pública desenvolveu-se sob a espacialidade privada. A
dimensão privada se desenvolveu com foco na satisfação das necessidades do
lar, com o homem voltado à manutenção individual e a mulher na perpetuação
da espécie; já a polis abrangia a liberdade, no espaço da política. Entre esses
espaços havia uma relação de interdependência, já que a superação das
necessidades era condição para a vida política. (ARENDT, 2001, p. 37-40).
A força e a violência não encontram lugar na política, porém, eram
marca indelével na vida privada, como condição de superação das
necessidades: A pólis diferenciava-se da família pelo fato de somente conhecer
‘iguais’, ao passo que a família era o centro da mais severa desigualdade. Ser
livre significava não estar sujeito às necessidades da vida nem ao comando de
outro e também não comandar.” A igualdade na polis identificava-se com a
liberdade e era privilégio de quem podia abstrair a espacialidade privada e
adentrar neste território de “iguais”, gravitando numa órbita isenta de
desigualdade no ato de governar, sem a presença de governo/governados.
88
(ARENDT, 2001, p. 41-42).
juntam-se para caracterizar o homem na polis e na sua respectiva vida política. Os que eram alheios a
isto eram considerados bárbaros e escravos, pois não adentravam nesta espacialidade forjada pelo
discurso. (ARENDT, 2001, p. 36).
88
Evidentemente, essa igualdade pressupunha a desigualdade de todos que não se encontravam nas
condições de adentrar na espacialidade da política, que era a grande maioria da população. (ARENDT,
2001, p. 42).
81
É o poder, nesta concepção, que possibilita a existência e a
manutenção desta espacialidade pública. Além disso, adentrar nos negócios da
cidade significava um gesto de extrema coragem, pois significava o abandono
do lar e, conseqüentemente, colocar em risco a própria vida: “era só no lar que
o homem se empenhava basicamente em defender a vida e a sobrevivência.”
(ARENDT, 2001, p. 45 e 213).
A cidade foi, e tem sido, um importante espaço para a integração e o
desenvolvimento das potencialidades humanas. Na cidade, o homem ao
mesmo tempo em que discrimina seus semelhantes, os reconhece como
iguais; fomenta a necessária e imprescindível cooperação para o crescimento
mútuo, como também processos destrutivos internos; cristaliza a paz e
alavanca a guerra; registra os seus feitos e glórias para a posteridade. A
cidade tem se consubstancializado como uma espacialidade plural e paradoxal,
indispensável e insubstituível para o desenvolvimento humano.
1.2.2 As primeiras cidades
Na dimensão sociológica, Max Weber vai estudar as cidades como
uma espécie de dominação não legítima. Mesmo diante das mais diversas
conceituações, o sociólogo aponta uma característica comum a todas: “um
povoado, isto é, um assentamento de casas contíguas, as quais representam
um conjunto tão extenso que falta o conhecimento pessoal mútuo dos
habitantes, específico da associação de vizinhos.” (WEBER, 1999, p. 408).
Além disso, sob o viés econômico, deve-se agregar outras
características, como a não dependência da agricultura e a respectiva
existência de um comércio e uma indústria, esta diversificada. Dois são os
fundamentos sobre os quais uma cidade pode se embasar: a) sede territorial-
principesca que centraliza as necessidades dos cidadãos, onde atuam as
indústrias e o comércio; b) a troca de bens num mercado, que se constitui num
centro econômico “onde a população local satisfaz uma parte economicamente
essencial de suas necessidades cotidianas, e isso principalmente com produtos
que a população local e dos arredores produziu ou adquiriu para a venda no
82
mercado.”
89
(WEBER, 1999, p. 409).
Era normal a associação de uma gestão patrimonial principesca ou
senhorial-territorial e de um mercado, este como caudatário de uma concessão
(do senhor ou do príncipe), com garantia de proteção ou como o resultado do
próprio estabelecimento de artesãos e comerciantes. Em ambas as situações
havia vantagens para o príncipe ou para o senhorio, seja pela oferta regular de
produtos, seja pelos tributos ou rendas oriundas do uso do solo. (WEBER,
1999, p. 410).
Observe-se também que muitas cidades surgiram sem o apoio de
cortes ou concessões, mediante a simples união de interessados no comércio
local, o que ocorreu com freqüência na costa Mediterrânea, na Antiguidade, e
no início da Idade Média.
90
(WEBER, 1999, p. 410).
Outro tipo de cidade, próximo da principesca, é aquela que se
fundamenta em receitas patrimoniais e políticas (gestões patrimoniais,
principescas e outras) de grandes consumidores, que podem ser funcionários
ou senhores territoriais, possuidores de poder político que, por conseqüencia,
determina as oportunidades dos artesãos e comerciantes. Há aquelas
fundadas nas rendas do solo urbano, com uma aristocracia urbana – comum
desde os primórdios na Antiguidade até a Idade Média – consubstanciando-se
numa cidade de comerciante e artesãos que pagam pelo uso de prédios
urbanos; e há aquelas com fulcro em rendas não-condicionadas, com
propriedades localizadas fora do espaço urbano. Tais modelos distintos,
entretanto, podem interpenetrar-se, já que possuem como ponto de
convergência uma capacidade aquisitiva embasada em “fontes de renda
condicionadas pela economia monetária, sobretudo a capitalista, ou então se
baseiam em pensões estatais, pagas em dinheiro, ou outras rendas públicas.”
89
Max Weber (WEBER, 1999, p. 409-410) diz que era “normal que a cidade, que se apresentava como
complexo distinto do campo, fosse ao mesmo tempo sede de um senhor territorial ou príncipe e localidade
de mercado, possuindo centros econômicos de ambos os tipos –
oikos
e mercado – e, freqüentemente
nela ocorressem, periodicamente, ao lado do mercado local, feiras de comerciantes viajantes, vindos de
longe. Mas a cidade é um
assentamento
com mercado permanente.”
90
O autor também cita o caso das cidades do Leste, Norte e Centro da Europa, durante a Idade Média,
que freqüentemente surgiram através da concessão de senhores territoriais e príncipes não residentes,
com um mercado. (WEBER, 1999, p. 410).
83
Com variáveis, esses modelos se enquadram numa cidade de consumidores.
(WEBER, 1999, p. 411).
Pode existir, ainda, a cidade de produtores, marcada por um grande
número de empreendimentos industriais e artesanais que atendem às
demandas fora da cidade. Os grandes consumidores são os empresários,
seguidos pelos trabalhadores e artesãos e pelos comerciantes e rentistas.
Também se contrapondo à cidade dos consumidores está a cidade mercantil
onde a geração de riqueza encontra-se centrada na venda de produtos vindo
de outras regiões no mercado local ou na venda de produtos locais no exterior.
A cidade mercantil assemelha-se à cidade de produtores – em contraposição à
cidade de consumidores – por ter a sua base econômica nas empresas
aquisitivas locais. Já a cidade de agricultores caracteriza-se pela existência de
uma forte vida urbana, porém, com um alto grau de satisfação das
necessidades alimentares locais, o que era comum na Antiguidade, tanto que o
cidadão urbano com plenos direitos era aquele que possuía terras que
produziam alimentos: “o cidadão pleno da Antiguidade é um cidadão agricultor.”
(WEBER, 1999, p. 411-412).
Os tipos econômicos apresentados encontravam-se de forma mista
nas cidades, motivo pelo qual devem ser apreendidos em termos de
predominância. Em muitas cidades surgem políticas econômicas, destinadas a
regular as relações de produção, focadas num espaço urbano, definidas pelas
respectivas autoridades. A essas categorias econômicas devem-se agregar
elementos político-administrativos para uma conceituação de cidade, já que
esta deve ser vista como uma associação autônoma. (WEBER, 1999, p. 414-
415).
Um viés administrativo que auxilia na diferenciação das aldeias das
cidades é a situação dos bens de raiz, ou seja, a propriedade está calcada nos
prédios, pela sua rentabilidade, onde o terreno é um mero acessório. Ainda
nessa linha, as cidades da Antiguidade e da Idade Média eram espécies de
cidades fortaleza e guarnição, sendo os castelos senhoriais os precursores da
cidade fortificada. Na Inglaterra anglo-saxônica havia uma cidadela –
borough
84
– em cada condado, onde a segurança era efetivada pelos seus habitantes –
burgenses, que pelo fato de serem detentores de propriedades, tinham o dever
de defender a fortaleza: era um gravame burguês oriundo da sua situação
jurídica. Essa participação na associação militar, também resultante do
privilégio de residir na fortaleza, faz dos seus integrantes membros de um
estamento.
91
(WEBER, 1999, p. 416-417).
Ao lado do mercado há o castelo, muitas vezes localizados em locais
vizinhos, interagindo entre si, tanto que em alguns lugares encontravam-se no
mesmo local. Havia uma influência mútua do príncipe do castelo, dos
guerreiros e dos comerciantes em relação aos lucros do comércio: “a relação
entre a guarnição, os cidadãos políticos da fortaleza, por um lado, e por outro,
a população burguesa economicamente ativa é uma questão fundamental
muitas vezes complicadíssima, mas sempre de importância decisiva na história
constitucional urbana”.(WEBER, 1999, p. 418).
Havia uma grande diversidade na estrutura político-militar das
associações de dominação:
92
Nem toda ‘cidade’, no sentido econômico, e nem toda fortaleza submetida,
no sentido político-administrativo, a um direito especial dos habitantes era
uma ‘comuna’. Ao contrário, somente o Ocidente conheceu uma ‘comuna’
urbana. (...) uma parte do Oriente Próximo e em germe (...) seguintes
características: a) uma fortificação, 2) um mercado, 3) um tribunal próprio e
pelo menos parcialmente um direito próprio, 4) caráter de associação e,
ligadas a este, 5) autonomia e autocefalia pelo menos parciais e, portanto,
uma administração realizadas por autoridades, em cuja nomeação
participassem de alguma forma os cidadãos como tais. No passado, direitos
deste tipo costumavam assumir a forma de privilégios estamentais. Por
isso, o que caracterizava a cidade, no sentido político, era um estamento
especial de cidadãos como portador destes privilégios. (WEBER, 1999, p.
419).
91
Por cidades fortaleza deve-se compreender aquelas que possuam fortificações, não obstante as
aldeias também pudessem tê-las, enquanto que a guarnição identifica-se a um exército em campo aberto.
Eis a palavras de Weber (1999 p.416): “Na antiga Hélade, ao contrário, a polis de Esparta orgulhava-se
da ausência de muros, aplicando-se, porém, a ela, em sentido específico, a característica de ‘guarnição:
justamente por ser o permanente acampamento aberto dos guerreiros espartanos, considerava os muros
dispensáveis. (...) Em todo o caso, o castelo ou o muro faz parte, em regra, da cidade oriental e da
mediterrânea da Antiguidade, bem como do conceito normal da cidade medieval.”
92
Max Weber (1999, p. 420) argumenta que as cidades asiáticas não possuíam um direito material ou
processual dos cidadãos, como também não tinham uma administração autônoma, nem o caráter de
associação com o conceito de cidadão urbano em oposição a quem morava no campo. Além disso, a
participação dos habitantes nos assuntos da cidade no Ocidente da Antiguidade e medieval, eram mais
desenvolvidos do que na espacialidade rural.
85
O modelo puro e ideal de cidade ocorreu no norte dos Alpes, como
uma “localidade de mercado, (...) sede de comércio e indústria, (...) e fortaleza.
Corporações de comerciantes e artesãos existiam (...) e a criação de estatutos
autônomos para seus membros é um fenômeno universal, só que em grau
diverso.” Possuíam propriedades feudais e sedes de linhagens com áreas fora
do espaço urbano, que participavam das atividades econômicas da cidade.
Também se desenvolveu uma normatização urbanística própria, distinta das
regulações agrárias. As cidades nasceram da confluência de pessoas vindas
de outros locais. (WEBER, 1999, p. 425-426).
O mercado abria espaços para novas oportunidades, onde os
escravos e servos podiam comprar a sua liberdade, o que muitas vezes era
incentivo como forma de aumentar o seu rendimento. A cidade ocidental da
Antiguidade “era um lugar de ascensão da servidão à liberdade, por meio da
atividade aquisitiva do regime da economia monetária”. A cidade medieval do
ocidente operou uma verdadeira revolução ao possibilitar aos cidadãos
urbanos o rompimento do direito senhorial, chegando a ponto de estarem
“obrigadas à promessa de não acolher pessoas não-livres”. (WEBER, 1999, p.
427).
As diferenças entre os estamentos acabavam desaparecendo ao
significar a diferença entre a “liberdade e a não liberdade-comum”. Entretanto,
com base na igualdade política e na eletividade dos funcionários desenvolvia-
se uma diferenciação estamental entre os cidadãos. A cidade desenvolvida da
Antiguidade e da Idade Média era uma associação em forma de irmandade, o
que conduzia à primazia do símbolo religioso, tanto que a
polis
efetivou a
substituição dos prítanes individuais pelo prítane da cidade, símbolo da união
dos clãs. Tal configuração religiosa fazia da cidade um espaço não inclusivo
aos estrangeiros, nem aos que não participavam dos clãs – os plebeus, que,
por sua vez, acabaram impondo uma igualdade ritual.
93
(WEBER, 1999, p. 428-
93
“Mas a essas diferenças acrescenta-se, como elemento decisivo, a qualidade, tanto na cidade da
Antiguidade quanto da típica cidade medieval, de associação de ‘cidadãos’, que se encontra em uma
relação associativa com caráter institucional
e dotada de órgãos especiais e característicos, estando os
‘burgueses’, como tais, submetidos a um
direito comum
exclusivamente acessível a eles, isto é, sendo
eles membros de uma comunidade jurídica estamental.” (WEBER, 1999, p. 428).
86
430).
Nesta perspectiva, Weber (1999, p. 431) afirma:
Surgiu na Antiguidade o conceito de ‘comuna’, em oposição ao ‘Estado’,
somente na ocasião de sua incorporação ao grande Estado helenístico ou
romano, a qual, por outro lado, tirou-lhe a autonomia política. A cidade
medieval, ao contrário, era uma comune desde o seu nascimento,
independentemente da consciência maior ou menor que se tinha do
conceito jurídico de corporação como tal.
Na Antiguidade a condição de cidadão pleno era garantida a quem
estivesse ligado a um clã ou a uma cúria. Já na Idade Média, a pessoa se
incorporava ao espaço urbano, individualmente, mediante um juramento; o
culto estava centralmente presente; o cristianismo, entretanto, operou a
retirada do papel central do clã, pois o consubstanciava numa associação
religiosa de crentes individuais. A qualificação na paróquia já possibilitava a
condição de burguês. (WEBER, 1999, p. 433).
Essa condição de irmandade embasada num juramento é uma
característica da cidade ocidental, especialmente no período medieval.
Somavam-se às suas particularidades econômicas – comércio e artesanato,
políticas – fortaleza ou guarnição, e administrativas – distrito judicial. Da
eleição dos prítanes em comum, na Antiguidade, ao juramento, na Idade
Média. Essa consideração jurídica de corporação é fruto de um processo
iniciado pelos ‘senhores da cidade’, já que muitas vezes a cidade se
encontrava sob a sua tutela. Houve uma transformação dessa espacialidade
numa relação “associativa institucional, autônoma, ainda que em grau diverso,
e autocéfala, em uma ‘corporação territorial’ ativa e os funcionários municipais
tornaram-se todos ou em parte órgãos desta instituição.” A concepção de
direito pessoal foi iniciada na Antiguidade e desenvolveu-se no medievo,
colocando o cidadão numa posição privilegiada.
94
(WEBER, 1999, p. 434-435).
94
“Esta era uma conseqüência não apenas da concepção do direito pessoal, própria tanto da Idade
Média quanto, originalmente, da Antiguidade, que compreendia a sujeição a um direito comum
‘objetivo’como direito ‘subjetivo’, isto é, como qualidade estamental dos sujeitos, mas também,
especialmente na Idade Média, uma conseqüência da concepção ainda não extinta na constituição
jurídica germânica que via em todo membro da comunidade jurídica também um membro da ‘comunidade
87
Opera-se uma forte distinção entre a cidade medieval e a cidade da
Antiguidade: “o desenvolvimento da associação urbana medieval, autônoma e
autocéfala, com seu conselho administrativo e seu “cônsul”
major
ou “prefeito”,
como chefe, é um processo que se distingue em sua essência de todo
desenvolvimento urbano, não apenas da Ásia, mas também da Antiguidade.”
95
(WEBER, 1999, p. 435).
No séc. XI observa-se, juntamente com as
conjuratios,
as inúmeras
guerras entre as comunas, o que forçava a união interna dos seus habitantes,
que através das assembléias dos cidadãos, desafiam a autoridade e o poder
do bispo ou do senhor. Como conseqüência, começam a surgir os
consules
ou
honoratiores
eleitos e não indicados pelo senhor da cidade ou pelo bispo.
Destroem-se os castelos e origina-se um direito específico para os cidadãos
urbanos, que rompe com as construções feudais e respectivo patrimonialismo.
(WEBER, 1999, p. 439).
A cidade desenvolveu-se no mediterrâneo e, após, na Europa, e não
na Ásia. A comuna urbana – confraternização – não encontrou a resistência
das questões religiosas dos clãs ou de castas, como ocorreu na China e Índia.
No Oriente Próximo erigiu-se uma burocracia real, que abrangeu toda a
administração, inclusive o exército, equipado e sustentado. Isso ocasionou
uma cisão entre os meios de guerra e o soldado, com a impossibilidade de
defesa do cidadão. Não havia condições para o surgimento de uma
comunidade autônoma em vista da grandiosidade do poder real. No ocidente
“se conservava, até a época dos imperadores romanos, o princípio do auto-
judicial’, e isto significava um participante ativo nesta comunidade, dentro da qual ele próprio participava,
como julgador, na criação do direito objetivo para o cidadão.” (WEBER, 1999, p.435).
95
Para Weber (1999, p. 435-437) a
polis
desenvolveu suas características mais salientes na
espacialidade urbana, com a mutação do poder do rei urbano e dos anciões ligados aos clãs para uma
dominação de
honoratiores
dos aptos para o serviço militar. Quanto ao processo ocorrido no medievo o
autor distingue os processos formais-jurídicos e os sociológico e politicamente decisivos. Os primeiros
deparam-se com a constituição dos cidadãos e respectivas autoridades através de privilégios, não
obstante a existência de efetivos processos de usurpação revolucionária. Quanto ao desenvolvimento
originário “a associação dos cidadãos era o resultado da formação de uma relação associativa política”; já
o desenvolvimento derivado está fundado num “estatuto acordado ou imposto, em que o fundador da
cidade ou seus sucessores estabelecem um direito mais amplo ou mais limitado de autonomia e
autocefalia, direito que (...) favorece os novos habitante e seus sucessores jurídicos.” Na Itália o autor
observa o mais forte surgimento originário via
conjuratio
, com as condições “anárquicas” que imperavam,
com várias e incontáveis pretensões de dominação (poderes episcopais, cargo políticos, feudatários,
suvassalos, possuidores de castelo, estamentos privilegiados...).
88
equipamento do exército, tanto faz se era de camponeses, de cavaleiros ou
uma milícia de cidadãos”. (WEBER, 1999, p. 444).
O pesquisador Lewis Mumford (1998, p. 9-10) afirma a
impossibilidade de um conceito de cidade que abranja todas as suas
manifestações, até mesmo em vista da obscuridade dos seus primórdios, que,
para ser compreendido, deve voltar-se às recônditas origens do homem.
O desenvolvimento humano, pautado por uma tendência à vida
social, movimenta-se entre a mobilidade e o repouso, consoante um princípio
imanente a todas as formas de vida, que ora primam pela segurança, ora
primam pela aventura. Assim como em outras espécies (peixes, pássaros...) a
“propensão para armazenar e fixar-se pode ter sido originariamente uma
característica humana”. Os viveiros para a multiplicação e alimentação podem
ser concebidos como protótipos da aglomeração humana mais primitiva: a
aldeia.
96
(MUMFORD, 1998, p. 11).
A condição humana apresenta uma preocupação e apreensão
inexistente no mundo animal: a inquietação diante da morte. Isso conduziu,
ainda no período sedentário do paleolítico, às primeiras moradias permanentes,
que pertenceram aos mortos, seja em cavernas, covas ou túmulos: “a cidade
dos mortos antecede a cidade dos vivos (...) é a precursora, quase o núcleo, de
todas as cidades vivas”. (MUMFORD, 1998, p. 12-13).
O homem do paleolítico também encontrou uma referência,
especialmente quanto à arte e ao ritual, na caverna, onde freqüentemente
regressava. A espacialidade da caverna impulsionou a socialização humana:
nos ritos da caverna os impulsos sociais e religiosos que conspiraram para
finalmente atrair os homens às cidades, onde todos os sentimentos originais
96
Para o autor um “dos aspectos da cidade primitiva, o seu senso de isolamento defensiva – conjugado
com sua superficial pretensão de ‘territorialidade’ – tem esse remoto antecedente na evolução animal.” Há
espécies, como a dos castores, que efetuam obras de alteração e melhoramento no espaço, tais quais
comumentemente ocorrem nas aglomerações humanas. Por fim, frisando-se não se tratar de
continuidade biológica, mas de paralelismo e convergência, podem-se analisar os insetos sociais para
compreender, primariamente, o processo de divisão do trabalho, também presente nos primórdios e no
desenvolvimento das cidades: “A própria divisão do trabalho, a própria diferenciação de castas, a prática
da guerra, a instituição da realeza,a domesticação de outras espécies e o emprego da escravidão,
existiam em certos ‘impérios das formigas’, milhões de anos antes de se reunirem na cidade antiga.”
(MUMFORD, 1998, p. 12).
89
de medo, reverência, orgulho e alegria seriam ainda mais ampliados pela
arte e multiplicados pelo número de participantes capazes de responder.
Nesses antigos santuários paleolíticos, como nos primeiros túmulos e
montes sepulcrais, encontramos, se existem, os primeiros indícios de vida
cívica, provavelmente muito antes de poder sequer suspeitar-se de qualquer
agrupamento permanente em aldeias. (MUMFORD, 1998, p. 14).
Na caverna e nos demais pontos de encontro, enquanto centros
cerimoniais, vivia-se uma vida mais abundante, mais prazerosa, que superava
as necessidades de alimentação, de trocas ou de reprodução. A arte e a
fantasia simbolizadas nessas espacialidades centrais, forjaram a visão de uma
vida esteticamente melhor e mais significativa. A caverna, que fomentou a
primeira concepção arquitetônica humana, vai inspirar as primeiras grandes
construções, como as pirâmides, os zigurates, entre outras. (MUMFORD, 1998,
p. 15).
Esses pontos de encontros temporários são estimulados por questões
sagradas, de uma vida mais valiosa, e não somente por demandas para
atender às necessidades físicas. É inicialmente um espaço aberto, num
contexto que forjará o gérmen das instituições cívicas. O período paleolítico,
entretanto, não ofereceu as condições para a fixação permanente do homem,
já que este vivia da coleta e da caça, em grupos pequenos e móveis, vivendo
do dia a dia, até que aprendeu a defumar e salgar a carne. (MUMFORD, 1998,
p. 15-16).
Foi no período mesolítico – quinze mil anos atrás – que surgiram os
primeiros indícios de uma fixação permanente do homem numa espacialidade
territorial, possibilitada pelo necessário suprimento alimentar, oriundo não
somente da caça e da coleta, mas também dos primeiros vestígios de
atividades agrícolas e da domesticação de animais. Este suprimento alimentar,
por sua vez, estimulou o apetite sexual, seja pelo ócio resultante, seja pela
inexistência do jejum forçado, que comprovadamente, restringia a atividade dos
órgãos sexuais no período do paleolítico. (MUMFORD, 1998, p. 17).
Estes avanços - domesticação de animais e plantio de sementes -
efetivaram uma verdadeira revolução agrícola, que definitivamente possibilitou
a fixação do homem em determinadas circunscrições geográficas. Essa
90
revolução agrícola, por sua vez, foi antecedida por uma revolução sexual, que
elevou a mulher a uma posição predominante. Era a mulher que cuidava da
agricultura, que produziu os primeiros recipientes, que formatou a aldeia, que
respondia pelas necessidades de segurança, receptividade, proteção e
nutrição. Esse desenvolvimento agrícola e doméstico possibilitou a vida
urbana. Além disso, a disciplina moral desse período foi fundamental para o
processo de cooperação que emergirá nas cidades.
97
(MUMFORD, 1998, p. 18-
19).
Sobre essa posição predominante do elemento feminino:
A casa e a aldeia, e com o tempo a própria cidade, são obras da mulher. Se
tal parece ser uma conjectura psicanalítica extremada, estão os antigos
egípcios prontos a atestá-la. Nos hieróglifos egípcios, “casa” ou “cidade”
podem surgir como símbolos de “mãe”, como que a confirmar a semelhança
da função formadora individual e coletiva. Além disso, as estruturas mais
primitivas – casas, aposentos, túmulos -, geralmente são redondas,
lembrando o vaso original descrito no mito grego, que fora modelado no seio
de Afrodite. (MUMFORD, 1998, p. 19)
Essa associação do homem com animais e plantas foi fundamental
para as futuras cidades. Na aldeia, o indivíduo, do nascimento à morte,
desempenhava todas as funções existentes. Além disso, o ‘vizinho’ também foi
obra da aldeia, elemento essencial na formação moral dos indivíduos enquanto
integrantes de um corpo social, constituído por pessoas identificadas entre si;
esses laços primários são de suma importância para a manutenção das
comunidades urbanas. Essa ordem e essa estabilidade da aldeia foram
transmitidas à cidade.
98
(MUMFORD, 1998, p. 21-22).
As inovações tecnológicas do neolítico romperam com a rusticidade
do que havia no paleolítico, como resultado da hegemonia feminina, que
conferiram maior lisura às armas e aos instrumentos de caça e de mineração.
97
Há estudos que apontam a domesticação e o uso do esterco surgiram nos ritos de fertilidade e
sacrifícios, da mesma forma como a decoração do corpo em cerimônias teria acarretado a produção de
roupas para a proteção contra as intempéries. Além disso, a domesticação, nas suas diversas variáveis
(animais e plantas) trouxe duas importâncias conseqüências: a) residência fixa e contínua; e b)
planejamento em vista das condições naturais. (MUMFORD, 1998, p. 18).
98
Sem o cão e o porco o homem dificilmente teria conseguido sobreviver à problemática sanitária. Nos
primórdios, o primeiro mais foi um auxiliar na vigia e um carniceiro; o segundo um importante elemento na
limpeza púbica, o que persistiu até o séc. XIX. (MUMFORD, 1998, p. 20).
91
Entretanto, a grande inovação se deu com os recipientes, sejam eles para
armazenar cereais ou bebidas, sejam para abrigar o homem e respectiva
família ou para transportar, via canais, a água ou esgoto. A influência e a
importância desse invento vão possibilitar o surgimento da cidade, que
evidentemente vai ser um recipiente de recipientes: “Antes que fossem
inventados a roda do oleiro, o carro de Guerra ou o arado, isto é, muito antes
do ano 3500 a.C., todas as principais formas de recipientes tiveram uma longa
carreira”.
99
(MUMFORD, 1998, p. 23-24).
Os costumes e crenças da aldeia influenciaram fortemente o
desenvolvimento humano, estando presentes até os dias atuais. Assim, a
aldeia pode ser considerada:
100
A aldeia é um pequeno agrupamento de famílias, variando talvez entre meia
dúzia e três vintenas, cada qual com seu próprio lar, seu próprio deus
doméstico, seu próprio oratório, seu próprio cemitério, dentro da casa ou em
algum campo comum de sepultamento. (...) cada família segue o mesmo
modo de vida e participa dos mesmos trabalhos. Se alguma divisão do
trabalho existe, é da espécie rudimentar, determinada mais pela idade e
pela força do que pela aptidão vocacional: quem enxerga o rosto de seu
vizinho enxerga a própria imagem. (...) a estrutura social permaneceu rija e
durável (...) conservados como tesouros e passados sem deformação dos
velhos para os jovens. (MUMFORD, 1998, p. 25).
As aldeias possuíram a estrutura germinal das cidades, numa
formatação inicial, e subsistiram isoladamente uma das outras, com uma
estruturação focada na nutrição e reprodução que perdurou por milênios. Os
conselhos dos anciãos podem ser vistos como o estereótipo da moralidade
organizada, do governo, do direito e da justiça. Estes conselhos eram
formados pelos mais idosos, que se identificavam com o acúmulo de
99
“controle coletivo da água como uma das características diferenciadoras dos Estados totalitários que
floresceram na Idade da Pedra e do Cobre. Há provas, entretanto, de que os antigos aldeões espalhados
ao longo do Nilo e do Eufrates já tinham começado a dominar essa arte. A lama e a água, como bem
sabem as crianças, são plásticas e maleáveis. A lição aprendida na modelagem da casa e do pote, do
vale de irrigação e do canal, foi transmitida a todas as outras partes da paisagem. Com efeito, a
domesticação de plantas e animais, a domesticação do homem e a domesticação da paisagem natural –
tudo isso ocorreu ao mesmo tempo.” (MUMFORD, 1998, p. 24).
100
A propensão natural dos homens à associação é defendida por muitos autores, dos quais ressalta-se
Aléxis de Tocquevill: “É a comuna a única associação que se mostra tão perfeitamente natural que, em
toda parte onde há homens reunidos, forma-se uma comuna espontaneamente. Destarte, a sociedade
comunal existe entre todos os povos, sejam quais forem os seus usos e as suas leis; é o homem que faz
os reinos e cria as republicas; a comuna parece sair diretamente das mãos de Deus.” (1998, p. 53).
92
conhecimento, já que se tratava de comunidades marcadas por uma cultura
oral, somente passível de apreensão pela vivência: “somente a idade
estabelecia a precedência hierárquica e a autoridade. (...) a aldeia produzia
uma difusão do poder e da responsabilidade: as potencialidades de
diferenciação e especialização continuaram em suspenso (...)” (MUMFORD,
1998, p. 26-27).
A transformação das aldeias em cidades neolíticas corresponde a um
processo lento e gradual, praticamente imperceptível, influenciado tanto pelos
avanços ocorridos neste período, como também por componentes do
paleolítico. Neste interstício, há o retorno do caçador, com o ressurgimento do
preponderante papel masculino, com a busca incessante do domínio sobre a
natureza e também sobre os próprios agrupamentos humanos. O caçador teria
desenvolvido um importante papel na aldeia do neolítico, com a
responsabilidade da sua defesa, inicialmente contra os animais, o que conduzia
a estas aldeias um melhor desenvolvimento devido a essa proteção.
101
(MUMFORD, 1998, p. 28-30).
Mumford (1998, p. 30-31) relata que os caçadores poderiam ter
mudado o seu comportamento, de protetores da próspera aldeia para
exploradores desta, numa escalada crescente de poder, razão pela qual
normalmente apareciam com um visual diferenciado – roupas e cabelos -, uma
característica dos líderes, e mesmo dos reis. Nesta análise dos papéis
desenvolvidos neste período histórico o autor relata:
Ambas as vocações exigem liderança e responsabilidade no alto, e
requerem dócil mansidão embaixo. Contudo, a do caçador exaltava a
vontade de poder e acabava por transferir sua perícia em matar animais de
caça para a vocação mais altamente organizada de arregimentar ou matar
outros homens; enquanto que a do pastor se movia no sentido de vencer a
força e a violência e instituir certa medida de justiça, por meio da qual até o
membro mais fraco do rebanho podia ser protegido e alimentado.(...)
101
Este retorno do caçador talvez tenha ocorrido em virtude de uma insatisfação e inveja decorrentes da
estabilidade e confortos produzidos na maior parte do período neolítico. O autor cita, como um exemplo
da mudança de comportamento dos caçadores, os relatos numa estela do séc. VII a.C feita por
Assurbanipal, que relata os seus feitos, assim interpretados por Mumford: “o benéfico papel do caçador
tornara-se enxovalhado pelo desejo sadístico de poder, não sendo capaz de contar com uma reação
voluntária par parte da comunidade, o rei caçador rompeu o silêncio fazendo o elogio de si mesmo.”
(MUMFORD, 1998, p. 29-30).
93
Quando surgiu a realeza, o senhor da guerra e o senhor da lei tornaram-se
também o senhor da terra. (MUMFORD, 1998, p. 31-32).
A cidade vai ser o resultado da união da cultura neolítica com uma
cultura paleolítica arcaica, com o macho assumindo o papel preponderante.
Enquanto as antigas cidades apresentam formas circulares, as espacialidades
sacra e do governante assumem formas retangulares. Ressalta-se um forte
simbolismo masculino na tipologia da paisagem, onde aparece “insistente linha
reta, no retângulo, no plano geométrico firmemente traçado, na torre fálica e no
obelisco.” (MUMFORD, 1998, p. 35).
A revolução urbana é o fenômeno que se identifica com o surgimento
das cidades, fruto do aumento da complexidade dos elementos existentes na
aldeia. Ao pastor, caçador e camponês somaram-se inúmeras outras
atividades, com uma gigantesca dinamização do potencial humano. Na sua
origem, pode-se descrever a cidade:
102
como uma estrutura especialmente equipada para armazenar e transmitir os
bens da civilização e suficientemente condensada para admitir a quantidade
máxima de facilidades num mínimo de espaço, mas também capaz de um
alargamento estrutural que lhe permite encontrar um lugar que sirva de
abrigo às necessidades mutáveis e às formas mais complexas de uma
sociedade crescente e de sua herança social acumulada. (MUMFORD,
1998, p. 39).
A cidade identifica-se com o surgimento da civilização, com a enorme
ampliação dos poderes religiosos e seculares, como também do campo de
possibilidades humanas, fomentado pela ousadia dos novos governantes.
Grandes inventos como o navio a vela, o manuseio do cobre, a abstração
matemática, a observação astronômica exata, o calendário e a escrita se
desenvolvem efetivamente em torno do ano 3.000 a.C. Dentro da
espacialidade das primeiras cidades houve a interação e o conflito de inúmeros
interesses, guiados por uma realeza para determinados fins. Essa
concentração e mobilização do poder foi a conseqüência da evolução do papel
102
Tais mudanças também repercutem no plano religioso, com a substituição dos deuses familiares por
deuses mais longínquos e importantes, abrangendo toda a cidade; o domínio político e religioso passou
para o chefe local; a distância passou a existir entre os antigos vizinhos; a autoridade dos anciãos passou
a ser contrastada pelos jovens, ainda mais quando possuíam o apoio do rei. (MUMFORD, 1998, p. 38).
94
do caçador, que concentrou enormemente o poder político, enquanto que os
súditos tiveram a respectiva diminuição do seu poder.
103
(MUMFORD, 1998, p.
39-43).
A primeira explosão urbana observa a indispensável união-fusão do
poder secular com o poder sagrado, cristalizando o domínio sobre as demais
atividades da cidade. Houve um deslocamento dos ritos para o culto da força:
“uma estrutura psíquica paranóica foi preservada e transmitida pela cidade
murada: a expressão coletiva de uma personalidade revestida de armaduras
por demais pesadas.” (MUMFORD, 1998, p. 45-48).
O rei estereotipava a comunidade e as forças naturais, motivo pelo
qual, nos primórdios, diante de crises, os ritos de fertilidade conduziam ao
sacrifício do próprio rei a fim de aplacar a ira dos deuses; com o tempo,
passou-se a substituir o rei por pessoas conquistadas em outros domínios para
esse fim. Entretanto, tal fim foi abandonado pela obsessão da realeza em
exibir seu poder sem qualquer justificativa racional, com o extermínio e a
destruição em massa. Tal realidade fez surgir uma nova casta, adequada a
essa propagação desenfreada de violência: a dos guerreiros. O surgimento da
cidade, impulsionada pela implosão urbana, traduz o surgimento da guerra em
dimensões cada vez maiores, impulsionada também por motivos religiosos:
104
(MUMFORD, 1998, p. 49-55).
A cidade murada não deu simplesmente uma estrutura coletiva permanente
às pretensões e alucinações paranóicas da realeza, aumentando a suspeita,
a hostilidade, a não-cooperação, mas a divisão do trabalho e das castas,
103
Mumford (1998, p. 40-41) diz que os elementos dinâmicos oriundos de fora da aldeia foram de
excepcional importância, especialmente os novos governantes, que, movidos pelo ímpeto natural de
caçadores, souberam tomar decisões arrojadas, sem medo da assunção dos seus riscos. Essa foi a
fundamentação do domínio aristocrático, fundado nas qualidades individuais. A civilização trouxe alguns
aspectos interessantes à cidade, como “a expansão das energias humanas, as ampliações do ego
humano, quiçá pela primeira vez destacado do seu envoltório comunal imediato, a diferenciação de
atividades humanas comuns em vocações especializadas, e a expressão dessa expansão e diferenciação
em muitos pontos da estrutura da cidade.”
104
Tal desvirtuamento dos rituais de fertilidade trouxeram a ruína às cidades: “tão logo a guerra se
tornara uma das razões da sua existência, a própria riqueza e poder da cidade a transformaram num alvo
natural.” (MUMFORD, 1998, p. 52). No mundo animal, com fins mortais, há a combatividade, por
impulsos sexuais, e a agressividade, com fins alimentares. A guerra é um fenômeno somente encontrada
nos insetos sociais e na organização humana. Nos insetos sociais, por sua vez, não estão presentes os
motivos religiosos, porém, importantes elementos da cidade encontram-se presentes, como a divisão do
trabalho, a classe dos guerrreiros, a destruição coletiva, a escravidão e a domesticação, além da
fundamental instituição da realeza. (MUMFORD, 1998, p. 55).
95
levada ao extremo, veio tornar normal a esquizofrenia; ao passo que o
trabalho repetitivo e compulsório imposto a uma grande parte da população
urbana, sob a escravidão, reproduziu a estrutura de uma neurose
compulsiva. Assim, a cidade antiga, em sua própria constituição, tendia a
transmitir uma estrutura coletiva de personalidade cujas manifestações mais
extremas são agora reconhecidas como patológicas nos indivíduos.
(MUMFORD, 1998, p. 56).
Como a mais valiosa invenção coletiva da civilização humana, a
cidade, somente ultrapassada pela escrita na transmissão da cultura, passou,
desde os seus primórdios, a ser o “recipiente de forças internas demolidoras,
dirigidas no sentido da destruição e do extermínio incessante. (...) cada
civilização histórica começa com um núcleo urbano vivo, na polis, e termina
num cemitério comum de cinzas e ossos, uma necrópolis”.
105
(MUMFORD,
1998, p. 63).
O estudioso Fustel de Coulanges (2001, p. 12-14 e 39) faz uma
análise criteriosa do desenvolvimento da raça indo-européia e do surgimento
das cidades, calcada nas crenças religiosas que imperavam na Antiguidade.
Isso porque o homem dessa tradição nunca acreditou que a morte fosse
simplesmente o fim de tudo. Muito antes de se acreditar na existência do céu
ou do inferno – uma construção posterior, que será reforçada pelo cristianismo
– e em algum tipo de recompensa pela vida levada na terra, se acreditava
simplesmente que a alma viveria outra existência junto aos vivos, ou seja, na
própria terra. Cada família tinha o seu túmulo, muitas vezes no centro da casa,
acessível somente aos familiares.
106
Devido a essas crenças cultuou-se a idéia de que os mortos eram
entes sagrados, fazendo com que o seu culto assumisse uma valoração
105
Diante desta avaliação do surgimento das cidades, o autor afirma que 4/5 da população mundial
atualmente vive em aldeias mais próximas daquelas que originaram as cidades do que das grandes
metrópoles, e, momento em que estas aldeias começarem a desaparecer, aumentará a insegurança.
Este é um perigo que a humanidade deve se preocupar. (MUMFORD, 1998, p. 65).
106
O sepultamento é oriundo dessa tradição, já que se pretendia encerrar o corpo e a alma numa mesma
espacialidade, debaixo da terra. É por esse motivo que, nos primórdios, colocava-se junto ao morto os
seus haveres mais necessários e imprescindíveis para esta outra etapa da vida; da mesma forma, levava-
se bebida e vinho para que o defunto pudesse saciar a sua sede e a sua fome, já que a não realização
desses atos poderia levar ao tormento dos vivos por almas que se tornariam errantes. A inexistência dos
ritos fúnebres também conduziria a uma alma errante – um fantasma, que interagiria com os vivos de
diversas formas, razão pelo qual era muito mais temido não ter os ritos sepulcrais do que a própria morte,
pois tal falta representaria um suplício eterno (COULANGES, 2001, p. 15-21).
96
intangível nos povos da época, que perduraria até o advento do cristianismo. A
origem do sentimento religioso encontra-se nesta adoração dos seus mortos:
107
foi talvez diante da morte que o homem, pela primeira vez, teve a idéia do
sobrenatural e quis abarcar mais do que seus olhos humanos podiam lhe
mostrar. A morte foi pois o seu primeiro mistério, colocando-o no caminho
de outros mistérios. Elevou o seu pensamento do visível para o invisível, do
transitório para o eterno, do humano ao divino. (COULANGES, 2001, p. 26).
Devido a isso, em toda a casa grega ou romana havia um altar com
cinza e carvões, sempre acesos, que simbolizava não somente a divindade do
fogo, como também o culto aos mortos, aos antepassados: o fogo era uma
espécie de ser moral. Através das orações e da colocação sobre o altar de
alimentos e da libação de vinho, o homem entrava em comunhão com a
divindade. Tal contexto produziu uma religião doméstica, com a existência de
vários deuses que aceitavam a adoração de uma única família, em cerimônias
particulares capitaneadas pelo parente mais próximo e assistidas pelos seus,
com a vedação da participação e do conhecimento por estrangeiros.
108
(COULANGES, 2001, p. 27-40).
Com o tempo, mesmo diante da proibição de uma família adotar o
culto da outra, possibilitou-se que se unissem para um culto em comum, com a
adoção de outros deuses, superiores aos domésticos: surgiram as fratrias ou
cúrias, com poderes até mesmo para a expedição de decretos. Cada fratria ou
cúria, por sua vez, tinha um chefe religioso – curião ou fratriarca – que presidia
os respectivos rituais. Com um processo evolutivo, houve a união de fratrias
ou cúrias, que originaram as tribos. Estas, por sua vez, além de possuírem as
mesmas atribuições das cúrias ou fratrias que as formavam, porém, em
dimensão maior, chegaram ser consideradas como “sociedade
107
O autor afirma que o culto aos mortos foi encontrado junto aos helenos, latinos, sabinos, etruscos e
árias da Índia, tanto que junto a estes últimos tal culto ainda persiste. (COULANGES, 2001, p. 23).
108
Esta religião doméstica somente era transmitida na linhagem masculina, na crença de que “o poder
reprodutor residia exclusivamente no pai. Só o pai possuía o princípio misterioso do ser e transmitia essa
centelha de vida. E deste antigo conceito se partiu até provir como regra que o culto doméstico passasse
sempre de varão para varão; a mulher só participava nesse culto por intervenção de seu pai ou de seu
marido e, depois da morte, não recebia a mesma parte que o homem no culto e nas cerimônias do
repasto fúnebre.” (COULANGES, 2001, p. 42-43).
97
independente”, acima do qual inexistia qualquer outro poder.
109
(COULANGES,
2001, p.127-131).
Observa-se que, juntamente com a religião doméstica, surgiu e se
desenvolveu uma religião calcada no estranhamento e perplexidade do homem
diante da natureza. Foi construída com base nos elementos da natureza e
assumiu as mais diversas nominações e feições possíveis. Essa religião foi
capitaneada pelos deuses do Olimpo, e mesmo sem ter nada em comum com
a religião doméstica, permaneceu mais fortemente arraigada do que esta,
sofrendo pequenas mutações no tempo, enquanto que aquela aos poucos foi
perdendo a sua força. Não obstante, o seu surgimento ocorreu no seio das
primeiras famílias, com características análogas aos deuses domésticos,
porém, com o passar do tempo, alguns desses deuses tomaram maiores
proporções pelos seus feitos, e, com a aquiescência da família originária,
passaram a ser cultuados por inúmeras outras que queriam participar da
prosperidade observada. (COULANGES, 2001, p. 131-137).
Diante desta nova conjunta Fustel de Coulanges afirma:
esta segunda religião esteve, desde sempre, de acordo com o estado social
dos homens. Teve por berço a família, e por muito tempo permaneceu
fechada nesse horizonte limitado. Mas prestava-se melhor que o culto dos
mortos aos futuros progressos da associação humana. (...) A religião dos
deuses da natureza era um campo mais largo. Nenhuma lei rigorosa se
opunha a que cada um dos cultos se propagasse; não era da natureza
íntima desses deuses serem adorados apenas por uma família e rejeitarem
os estranhos. (...) À medida que esta segunda religião se foi desenvolvendo,
a cidade cresceu. (...) Pouco a pouco, esse deus foi conquistando maior
autoridade sobre as almas e abdicou dessa espécie de tutela; deixou então
o lar doméstico, teve habitação e sacrifícios que lhe eram próprios. Esta
habitação foi, aliás, construído à imagem do antigo santuário; foi, como
anteriormente, uma cela em frente a um lar; mas a cela aumentou,
embelezou-se e transformou-se em templo. (COULANGES, 2001, p. 136-
137).
Mesmo diante da vedação de as tribos poderem se fundir, ocorreu a
associação delas, com a condição dos seus cultos serem respeitados. Essas
alianças sacramentaram e possibilitaram o surgimento da cidade, que se forja
109
Observa-se que as tribos dispunham de um poder jurisdicional sobre os seus membros, com a
existência de um tribunal. (COULANGES, 2001, p. 131).
98
através de sucessivas alianças, onde cada círculo representava e exercia um
poder religioso e político próprios: “Várias famílias formaram a fratria, várias
fratrias a tribo e diversas tribos a cidade. Família, fratria, tribo, cidade são,
portanto, sociedades perfeitamente análogas e crescidas umas das outras por
uma série de federações.” (COULANGES, 2001, p. 138).
A cidade pode ser concebida, originariamente, como uma
confederação, marcada pelo respeito à espacialidade do direito privado
representado pelos círculos que a formavam. Cada cidadão fazia parte de
cada uma das quatro sociedades existentes (família, fratria, tribo e cidade);
quando o indivíduo aceitava a religião da cidade e o culto dos seus deuses, se
tornava um cidadão. Essa relação direta entre o desenvolvimento da sociedade
e da religião faz com que ambas sejam fundamentais neste processo de
constituição das primeiras cidades. (COULANGES, 2001, p. 139-142).
O vínculo social se estabeleceu e se desenvolveu com base na
crença, algo mais forte do que “a força material, mais respeitável que o
interesse, mais seguro que a teoria filosófica.” Somente com essa força seria
possível conduzir os homens à obediência. O surgimento da cidade acaba
coincidindo com o surgimento do próprio Estado, ressalvando-se que nem
todas cidades surgiram desse modo, pois uma vez alcançado o modelo, este
pode ser transfigurado para outros lugares.
110
(COULANGES, 2001, p. 143-
154).
Nenhum lugar era mais sagrado do que o altar da cidade – pritaneu –
onde ardia permanentemente o fogo sagrado. Cada cidade possuía um
número de deuses e de cultos que somente podiam ser divididos pelos seus
cidadãos, vedada a presença de estrangeiros. Esses deuses também
advinham dos homens que possuíam grandes feitos, que, após a sua morte,
lisonjeavam e protegiam o local onde estavam sepultados. A religião da cidade
110
O autor diferencia a urbe da cidade, ressaltando que aquela sempre foi fundada por um ato religioso
que necessitava da existência da própria cidade: “Cidade e urbe não foram palavras sinônimas entre os
antigos. A cidade era a associação religiosa e política das famílias e das tribos; a ube o lugar de reunião,
o domicílio e sobretudo o santuário desta sociedade.” (COULANGES, 2001, p. 145). O fundador da urbe,
conseqüentemente o pai da cidade, se transformava num antepassado comum a todos os cidadãos, que
tinham o dever de lhe prestar cultos. (COULANGES, 2001, p. 154-155).
99
se desenvolveu com grandiosos banquetes públicos – sacrifícios; com datas
designadas especificamente para festas com o objetivo de cultuar os deuses;
com festas de purificação onde se realizava o recenseamento e a classificação
perante os deuses. A religião encontrava-se presente na assembléia, no
senado, no tribunal e no exército. (COULANGES, 2001, p. 158-184).
O próprio surgimento da lei encontra suas raízes na religião, tanto
que nos primórdios os pontífices eram os magistrados. Sem o conhecimento
da religião não era possível conhecer o direito, pois este se identificava com as
crenças vigentes, oriunda dos deuses. As leis, desta forma, eram sagradas,
razão pela qual eram imutáveis e as novas leis mantinham as antigas, sem
revogá-las. Mesmo quando se admitiu a possibilidade das leis serem
construídas por um homem ou pelo povo, elas precisavam da aquiescência dos
pontífices. Esse vínculo da religião com o direito conferia a este um caráter
extremamente formal, com a observância estrita a procedimentos e também ao
disposto na própria lei, num exercício de mera subsunção ao seu conteúdo.
111
(COULANGES, 2001, p. 206-213).
As cidades indo-européias constituíram-se com base na religião.
Cada cidade possuía uma organização própria, com ritos, deuses, justiça,
festas, calendários, moedas, pesos e medidas diferenciadas. Entre duas
cidades o maior obstáculo eram essas particularidades oriundas da sua própria
religião, muito maior do que os limites territoriais:
Toda cidade tinha grande zelo pela sua autonomia; dava-se esse nome ao
conjunto que compreendia o culto, o direito, o governo e toda a sua
independência religiosa e política. Era mais fácil a cidade submeter-se a
outra do que juntar-se a ela. A vitória podia fazer de todos os habitantes da
cidade vencida, outros tantos escravos, mas nunca podia fazê-los
concidadãos do vencedor. (...) Essa independência absoluta da cidade
antiga só pôde cessar quando as crenças que a sustentavam
111
No início, as leis não eram escritas e quando começaram a sê-lo ficavam guardadas nos templos, sob
a responsabilidade dos sacerdotes. As leis eram civis, específicas para cada cidade, valendo para todos
os seus cidadãos, não valendo para os escravos, nem para os estrangeiros: “o direito não nascera da
noção de justiça, mas da religião, e não era concebido fora dela. Para haver qualquer vínculo de direito
entre dois homens, era necessário que houvesse entre eles o vínculo religioso, isto é, que tivessem o
culto do mesmo lar e os mesmo sacrifícios. (COULANGES, 2001, p. 210-212).
100
desapareceram por completo.
112
(COULANGES, 2001, p. 223 e 225).
O pesquisador Arnold Toynbee (1971, p. 173-177 e 62) vai concordar
com Coulanges na concepção de que todas as cidades – antes da revolução
industrial – foram até certo ponto, cidades santas, com um forte viés religioso,
tanto que o primeiro edifício público tem sido o prédio onde os cultos religiosos
ocorrem. As atividades comerciais, industriais, políticas, militares e religiosas
encontravam-se presentes, sem o predomínio exclusivo de uma delas. Ao
retratar as cidades sumérias, afirma o domínio dos deuses ou deusas sobre as
respectivas populações, superando a concepção de cidades-estados para
alcançar o conceito de templos-estados: “cada uma de las ciudades sumerias
era um Estado soberano, y ya estaban ejerciendo el derecho soberano de
entrar en guerra una con otra.”
113
Opostamente à visão aristotélica, o estudioso inglês considera a
cidade como uma agrupação humana cujos habitantes não são capazes de
produzir o alimento necessário para a sua subsistência. Mesmo as cidades
que procuraram ampliar as suas muralhas para incluir a maior quantidade de
áreas férteis o fizeram mais por objetivos militares do que econômicos, o que
se mostrou contraproducente, seja porque necessitava de um número maior de
homens para guarnecê-la, porque não era possível produzir o alimento
necessário, ou seja porque a aglomeração de grande número de pessoas em
tempos de guerra facilitava a disseminação de enfermidades mortais. O
comércio fora dos limites das cidades apareceu como uma verdadeira
imposição.
114
(TOYNBEE, 1971, p. 21-25 e 39).
112
Complementando, o autor afirma que “depois que as idéias evoluíram, depois que muitas revoluções
passaram pelas sociedades antigas, chegou-se então a conceber e a estabelecer um Estado mais amplo,
governado por outras leis. Mas para isso foi preciso que os homens descobrissem outros princípios e
outro laço social, diferente daquele das idades antigas.” (COULANGES, 2001, p. 227).
113
“En una ciudade-estado sumeria la corporación de sacerdotes que manejaba los asuntos del dios o
diosa tutelar, también manejaba
ex officio
la vida económica de la ciudad; y em ciudades que han llegado
a ser ciudades santas, como cosa primera y principal, la religión y la economía generalmente retuvieron
su asociación original.” (TOYNBEE, 1971, p. 177).
114
A quase totalidade das cidades no período anterior da Revolução Industrial eram cidades-mercados,
que, pela sua posição geográfica, possibilitou aos camponeses ir até a cidade, venderem lá os seus
produtos e retornarem antes do findar do dia. Da mesma forma, este movimento também era permitido
aos respectivos cidadãos. (TOYNBEE, 1971, p. 33).
101
As cidades-estados foram um fenômeno presente no
desenvolvimento urbano, consubstanciadas por uma verdadeira soberania,
sem constituir parte de alguma organização política maior; o mundo greco-
romano é um exemplo da proliferação deste modelo político. O mesmo não
ocorreu no antigo Egito que, devido aos meios de comunicação, – as correntes
do rio Nilo e o vento em sentido contrário – possibilitaram a plena unificação
política do território, sem o desenvolvimento de cidades soberanas.
115
(TOYNBEE, 1971, p. 55-63).
No séc. XII, o Império Romano do Oriente, fortemente centralizado,
estava sentindo a forte pressão do poder das cidades-estados italianas, já que
as cidades-estados ocidentais impulsionaram o desenvolvimento do
cristianismo, especialmente através das cruzadas. A Liga Hanseática, formada
pela associação de cidades-estados germânicas, dominou os primeiros séculos
após o primeiro milênio cristão. O estudo da realidade histórica dos séc. XII e
XIV em vista da história greco-romana poderia antever a proliferação das
cidades-estados na estrutura política da cristandade ocidental, em detrimento
de qualquer tendência de surgimento e cristalização de Estados nacionais, o
que não se efetivou “En la cristandad occidental, en el curso curso del siglo
XIV, las fortunas de las ciudades-estados comenzaron a palidecer y las de las
naciones-estados a crecer.” (TOYNBEE, 1971, p. 64-67).
Tais considerações servem para uma melhor compreensão da
evolução do poder local e das cidades, compreendidas estas como
aglomerações urbanas insuficiente para dar conta das suas necessidades. A
cidade, na suas mais diversas formas e configurações, é um fenômeno
relacionado, porém, distinto do fenômeno municipal. Cidade e Município são
facetas diferenciadas do poder local que, na sua evolução, acarretou o
surgimento deste último.
115
O autor afirma que não há uma correspondência exata entre os meios de comunicação e a
organização política de um território, citando o exemplo de Flandres e do norte da Alemanha e dos Países
Baixos, que na Idade Média tinham todas as condições para a centralização política. Entretanto, o que
ocorreu foi a proliferação de cidades-estados. (TOYNBEE, 1971, p. 61).
102
1.2.3 O surgimento dos municípios
A instituição municipal é fruto do gênio romano, que surge diante da
necessidade de meios facilitadores do domínio de vastas porções territoriais.
(CASTRO, 2001, p. 32; D’AQUINO, 1940, p. 8; MEIRELLES, 1993, p. 25;
COSTA, 2005, p. 3; BIELSA, 1921, p.125; HERNANDEZ, 1997, p. 111;
MARTORANO, 1985, p. 55; CRETELLA JR., 1981, p. 32; FERREIRA, 1991, p.
300).
A palavra Município possui a sua raiz etimológica em
municipium
, que
por sua vez, liga-se a
municeps
, e esta a
munus
e
capere
. O vocábulo
múnus
possui três significações: a) dádiva; b) cargos, em termos de isenções aos
soldados; c) ofício, quando referido a cargo militar. Com base em Ulpiano, nos
primórdios considerava-se munícipe quem possuía o privilégio de exercer
determinados cargos, transmitidos hereditariamente; com a evolução esse
conceito passou a abranger todo homem livre, nascido na cidade. Festo, no
séc. II, considerou munícipe as pessoas oriundas de outras localidades que se
agregavam ao povo romano, uns com mais, outros com menos direitos e
prerrogativas. Não obstante as divergências conceituais, hegemonizou-se tal
questão considerando munícipe quem possuía o direito, ou melhor, o dever do
exercício de cargos públicos, logo, com a imposição de obrigações.
116
(D’AQUINO, 1940, p. 7-13).
O Município surge como uma necessidade oriunda da expansão
desenfreada de Roma, com domínios cada vez maiores, devido à necessidade
de meios que possibilitassem o manejo e a gestão dos territórios conquistados.
Não foi uma dádiva romana, fruto do reconhecimento de um direito inerente
aos povos, mas um instrumento facilitador da administração e da dominação
romana.
Eis as considerações de Pedro Severiano Nunes:
116
Alexandre Herculano vai afirmar que a palavra munícipe passou a ser utilizada somente para os
decuriões, que suportavam pesados encargos. (D’AQUINO, 1940, p. 12).
103
Desde o séc. IV, organizara-se o Municipium, que permitia aos vencidos de
fazerem parte do Estado romano, pela concessão do direito de cidade de
maneira limitada, visto que os Municípios gozavam apenas de direitos civis,
não lhes sendo concedidos os direitos políticos que pertenciam tão somente
aos cidadãos romanos. (NUNES, 1940, p. 24).
O momento magno de desenvolvimento da instituição municipal em
Roma ocorreu com edição da Lex Julia, de Júlio César, no primeiro século
anterior à era cristã, que permitiu a difusão desta forma de organização do
poder local a todas colônias de Roma, como também à Grécia, Gália e
Península Ibérica. Essa lei concedeu o direito de cidadão a todos os povos
que não tinham se revoltado, apliando-se, mais tarde, aos rebeldes, desde que
solicitado por estes. O jus italicum difundiu-se aos domínios romanos.
(NUNES, 1940, p. 18-19; CASTRO, 2001, p. 33; MEIRELLES, 1993, p. 26).
Hélio Alcântara Avellar (1956, p. 25) afirma que o nome “município, designativo
de uma categoria de cidade de tipo romano acabou designando qualquer
cidade dotada de constituição municipal e em fruição do direito latino.”
O domínio da religião e a conseqüente submissão do indíviduo à
sociedade fizeram com que a concepção de liberdade praticamente não
existisse, nos termos em que hoje é conhecida. Os direitos dos cidadãos
tinham como base não a sua personalidade, a sua individualidade como ser
humano, mas a sua condição de cidadão. A vida privada encontrava-se sob o
jugo da cidade, que interferia nas mais diversas questões como conseqüência
desta hegemonia total, muito diferente do sentimento que forjará as comunas
na Idade Média.
117
(AQUINO, 1940, p. 32-33; COULANGES, 2001, p. 248-252;
NUNES, 1940, p. 30).
A conquista de Roma fez desaparecer qualquer direito político do
vencido, mas, como o ius civile eram normas exclusivas dos cidadãos
117
“A cidade havia sido constituída sobre uma religião e constituída como uma igreja. Daí a sua força;
daí também a sua onipotência e domínio absoluto que exercia sobre seus membros. Numa sociedade
organizada sobre tais princípios, a liberdade individual não podia existir. O cidadão estava submetido em
tudo, e sem reserva, à cidade, pertencia-lhe inteiramente. A religião que dera origem ao Estado, e o
Estado que mantinha a religião, apoiavam-se mutuamente e formavam um só corpo. (...) O homem nada
tinha de independente. (...) A vida privada não escapava da onipotência do Estado. (...) Os antigos,
portanto, não conheciam a liberdade nem da vida privada, nem da educação, nem a liberdade religiosa.
104
romanos, admitiu-se a construção de normas próprias pelos povos dominados.
Ademais, alguns povos foram unidos a Roma, através de acordo, mantendo-se
a igualdade política. As prerrogativas concedidas às cidades incorporadas
eram vistas mais com repulsa do que como uma liberalidade romana.
(D’AQUINO, 1940, p. 13-15).
O domínio de regiões cada vez mais distantes fez com que Roma
aumentasse a centralização do poder:
Enquanto Roma só dominou na Itália, os povos foram governados como se
fossem confederados. Cada república obedecia às suas próprias leis. Mas
quando conquistou regiões mais distantes, quando o senado não pôde ter
mais diante dos olhos as suas províncias, quando os magistrados que
residiam em Roma não puderam mais governar o império, foi necessário
enviar pretores e procônsules. (...) Eram magistrados despóticos, que muito
convinham aos lugares distantes para onde eram mandados. Exerciam os
três poderes. Eram, se ouso servir-me do termo, os paxás da república.
(MONTESQUIEU, 2002, p.193).
No início, o Município existiu somente na península itálica, porém,
com o perpassar do tempo, o direito itálico foi concedido a várias cidades, com
os mais variados tipos de organização. Foi no período final da República que
os municípios tiveram o seu período áureo, impulsionado pelo exercício do
sufrágio – em diversas cidades itálicas – nas próprias localidades, o que
acabou estimulando o exercício dos cargos locais. Ser decurião era um grande
privilégio, sem retribuição econômica permanente para o exercício do cargo,
recompensados apenas com títulos e honras. Entretanto, no período do
império Deocleciano observou-se o aumento vertiginoso do poder de Roma,
que ocorreu através da imposição de tributos cada vez mais elevados aos
municípios. Os decuriões,
118
responsáveis pela execução dessas medidas,
A pessoa humana tinha bem pouco valor, perante esta autoridade santa e quase divina que se chamava
pátria.” (COULANGES, 2001, p. 248 e 251).
118
A estrutura do Município era calcada na magistratura, representada pelos decuriões, em número
ilimitado, eleitos ou investidos por herança, de exercício obrigatório, “que formavam a cúria, com o mester
de governar a cidade; pelos duúmviros, ou quatuórviros, encarregados do poder civil e da administração
da justiça e eleitos por um ano; e de outros magistrados menores, nomeados, em regra, pelas cúrias,
entre os quais se citavam os questores, arrecadadores das contribuições públicas e incumvidos da
guarda das rendas locais; dos edis, com a atribuição da fiscalização e dos serviços municipais, além de
vários funcionários subalternos, com a designação genérica de escribas. Com hierarquia sobre os
duúmviros, ou quartuórviros, havia ainda, em várias cidades, os censores, ou curadores.” (D’AQUINO,
1940, p. 21). Rafael Bielsa (1921, p. 125) acrescenta como instituição citadina o
defensor civitatis,
105
passaram, de estereótipo da autonomia local a protagonistas do seu
aniquilamento. Com a conversão de Constantino ao cristianismo, o poder e as
riquezas direcionavam-se às igrejas, transferindo aos bispos a autoridade dos
magistrados locais. Por conseqüência, diminuiu-se a autonomia local, que
culminou no abandono do exercício da magistratura pelos cidadãos, que
chegavam a se refugiar junto aos clérigos os quais eram isentos do exercício
dos cargos municipais.
119
(D’AQUINO, 1940, p. 16-29).
Tal desvirtuamento do regime municipal conduziu Leão, o Filósofo,
dez séculos após o desenvolvimento dessa instituição, a aboli-la através de um
decreto, que fulminou a ordem fundada nas cúrias. O desenvolvimento
municipal não foi oriundo do respeito a direitos naturais dos povos ou de
direitos individuais, mas uma verdadeira “refração do Estado”, que pelo tempo
de sua duração não foi extinto do mundo social pelo referido decreto de
Leão.
120
(D’AQUINO, 1940, p. 30-36).
Fustel de Coulanges (2001, p. 398-400) relata que a submissão de
um povo a Roma não permitia a sua entrada no Estado romano –
in civitate
,
mas a sua dominação –
in império.
Só eram possíveis dois tipos de vínculos
entre os povos e Roma: a aliança e a dominação. No caso dos que se
submetiam a Roma havia uma renúncia a tudo o que lhes pertencia, inclusive
da religião, culminando no ‘desaparecimento‘ da cidade, já que se encontravam
sob o jugo do
praefectus
enviado por Roma. Já os aliados conservavam o seu
regime municipal, com constituição própria, entretanto, numa relação de
dependência a Roma. Em vista das características essenciais das cidades da
espécie de tribuno da plebe, com a função de “controlar la inversión de la renta y defender a los
habitantes, de las exacciones o abusos que contra ellos intentaran los recaudadores de impuestos o
tasas.” No mesmo sentido Hélio de Alcântara Avellar (1956, p. 25) que aponta a data da instituição do
defensor civitatis
no ano de 364, por Valentino e Valente, inicialmente para a Ilíria, espalhando-se, depois,
a todas as províncias.
119
Com base em citações de Alexandre Herculano o autor afirma que os domínios romanos dividiam-se
em duas partes distintas: a Itália e as províncias. As cidades italianas equiparavam-se a repúblicas, cujos
habitantes eram cidadãos romanos. Dentre estas havia as colônias e os municípios, as primeiras, fruto
da colonização, logo, regida pelas reis de Roma; já os municípios eram formados por habitantes não
originários de Roma, mas que - com maiores ou menores limitações – adentravam na categoria de
cidadãos romanos, observando, contudo, as suas próprias leis. (D’AQUINO, 1940, p. 17).
120
Essa “extinção” da organização básica do poder local também foi conseqüência da assunção, pela
organização eclesiástica, do poder das localidades, já que o Município, tal como estava estruturado, era
106
antiguidade, elas deixaram de existir em ambas as formas do domínio
romano.
121
Arnold Toynbee (1971, p. 64), ao analisar o Império Romano e suas
relações com as cidades afirma:
El Império Romano fue um cuerpo político constituído casi enteramente de
células que eran ciudades-estados em su estructura política. No eran, por
supuesto, ciudades-estados soberanas; pero fue un punto cardinal en la
política del gobierno imperial dar a las ciudades-estados componentes del
Império una autonomia local tan grande como se mostraran capaces de
ejercer con eficiência.
122
(TOYNBEE, 1971, p. 64).
Em continuidade, o autor apresenta as principais características
dessas cidades a quem o Império Romano retirou a soberania e concedeu
autonomia, independentemente do respectivo grau, ressaltando-se a
preservação dos seus territórios e a manutenção de um governo próprio para
tratar dos assuntos locais. (TOYNBEE, 1971, p. 73).
É nessa perspectiva que surgiu o Município, como fruto de um
processo de agregação de novos territórios aliados, que, não obstante
estivessem longe das configurações tradicionais das cidades antigas -
verdadeiras cidades-estados, trouxe à história uma nova forma de organização
do poder, limitado às prerrogativas definidas por Roma, que consubstanciava
um verdadeiro poder soberano. Pode-se utilizar as palavras de Hernandez
(1997, p. 113) para uma melhor compreensão desse fenômeno histórico: “el
município romano se afirma con una própria personalidad.”
Com as invasões bárbaras, especialmente dos visigodos, não houve
fruto de privilégios, o que não era admissível pela Igreja, que tinha como pressuposto a igualdade de
todos os homens na espiritualidade cristã. (D’AQUINO, 1940, p. 42).
121
Eis as consoantes palavras de Rafel Bielsa (1921, p. 125): “En la primera época de sus conquistas, los
romanos sometían a los pueblos vencidos a una condición servil; se les reducía a la esclavitud. Sin
embargo, si el conquistado no había opuesto resistencia, es decir, se si sometía a discreción
deditio,
se lê
permitia conservar parte de sus bienes y gozar de algunos derechos; pero en ambos casos la
independência del pueblo vencido era aniquilada.” No mesmo sentido Hélio de Alcântara Avellar (1956, p.
24): “Depois de conquistada uma província, o Senado romano enviava comissão que, ouvindo os
representantes das cidades da região dominada, promovia a divisão em circunscrições administrativas e
judiciais, premiava os que de bom grado aceitassem a dominação de Roma, com relativa autonomia
administrativa.”
122
“Roma había se transformado lo que previamente fue un mundo de ciudades-estados soberanas en
un mundo en que las mismas ciudades-estados habían sido unidas politicamente bajo la soberania de
una de ellas, Roma.” (TOYNBEE, 1971, p. 73).
107
o desaparecimento da organização municipal, ao contrário, esta se amoldou às
novas características sociais. Como fruto dessa nova organização social,
calcada na espacialidade rural em detrimento da urbana, surge uma nova
instituição, genuinamente visigótica: o
conventus publicus vicinorum.
Entretanto, o conselho ou o Município medieval espanhol surge como o
resultado da mescla do
conventus publicus vicinorum
com a organização
municipal romana e suas respectivas instituições. O mesmo fenômeno é
observado no Município português.
123
(BIELSA, 1921, p. 126-127; AVELLAR,
1956, p. 21 e 26).
A tradição bárbaro-germânica, antes mesmo dos romanos, trouxe o
gérmen da participação popular nas decisões locais, que privilegiava os
proprietários. (MAIA, 1883, p. 79). A constituição de conselhos foi um dos
legados da influência germânica nos Municípios ibéricos, oriundo do
conventus
publicus vicinorum.
(PAUPÉRIO, 1959, p. 29).
Com a derrocada do Império Romano houve o conflito de duas
ordens distintas: o catolicismo e sua tendência centralizadora, e o
individualismo dos povos bárbaros, que tinham como pressuposto de toda
organização social a pessoa humana. A própria Igreja se encontrava num
paradoxo, diante da dificuldade de admitir o poder temporal – corrompido pelo
pecado original -, o que foi efetivado através de Santo Agostinho, que abriu
caminho para a simbiose Estado-Igreja, com o domínio sobre as hordas
bárbaras. Para tanto, houve a criação de um direito canônico, para possibilitar
o exercício do poder da igreja. O próprio feudalismo vai ser o resultado da
contraposição entre a Igreja, os grupos patriarcais e a tradição, culminando
numa organização privada e personalíssima, como uma força descêntrica, com
ordens sobrepostas, contrárias a uma construção estatal.
124
(D’AQUINO,
1940, p. 37-45).
123
“El
conventus publicus vicinorum
, asamblea compuesta de hombres libres, y que se organizaba en
cada población o distrito rural. Esta singular entidad de gobierno, tênia competência: a) edilícia, en
materia de deslinde y amojonamiento de heredades; b) policial, em la indagación y busca de siervos
fugitivos; c) judicial, em la aplicación de ciertas penas.” (BIELSA, 1921, p. 126).
108
No séc. X ocorre o ressurgimento das cidades, consoante as
particularidades do período medieval, caracterizado por múltiplos centros de
poder. Observam-se três tipos principais de municípios: a) rural, com a
predominância do elemento econômico; b) privilegiado, oriundo de concessões;
c) consular, com a justiça separada e dependente do rei. Ademais, deve-se
ressaltar a importância das cartas forais, que regulavam as relações entre o
concessor e os povoadores de determinada região, que variavam consoante o
número dessas cartas, numa pluralidade incontável de organizações locais
distintas. Nesse contexto surgem os conselhos, mescla da organização
municipal romana e das instituições visigótico-germânicas, que floresceu nos
séc. XII a XIV, com o conselho aberto de vizinhos que, além de resolver os
problemas locais, designava as autoridades locais. (HERNANDEZ, 1997, p.
115-117).
A reação ao feudalismo estimulou o municipalismo no continente
europeu, com a aquiescência da realeza e união do Rei, clero e burguesia, já
que o “feudo era, para o Estado, um quisto; para a diocese, uma sombra; para
a plebe, um instrumento de opressão”. Na Itália e na Alemanha houve a
proliferação de cidades-Estados, em vista da debilidade estatal; na França e na
Espanha interligam-se à realeza, como comunas interdependentes do poder
monárquico. (D’AQUINO, 1940, p. 46-47).
Tal retorno das cidades-estados deve ser compreendido na
perspectiva do desenvolvimento econômico e das profissões, fundada na
burguesia, muito distante das cidades-estados da antiguidade, calcadas no
privilégio. Os séc. XII a XIV observam um intenso desenvolvimento do poder
local em virtude do comércio, com o surgimento do direito comercial - fruto do
espírito social-democrático da cidade -, que vai conduzir a um intenso
intercâmbio entre os povos.
125
(D’AQUINO, 1940, p. 47-50).
124
Não há que se contrapor o cristianismo ao individualismo, pois, conforme Michel Villey (1977, p. 107-
109), o cristianismo, juntamente com o nominalismo e o humanismo, são as fontes do individualismo
moderno, já que a própria vida cristã é fundada na interpessoalidade.
125
Do séc. XII ao séc. XVII desenvolveu-se a Liga Hanseática, formada pela união de diversas cidades-
estados do norte europeu, numa confederação, onde pode-se citar as cidades de Hamburgo, Bremen,
Londres, Lisboa, Amsterdan, Rotterdan, Nápoles, Sevilha, Barcelona, Cádiz, com o objetivo de “elevar o
109
Segundo Fernando Alves Correa, pode-se caracterizar a cidade
medieval:
comuna comercial e industrial cercada por um recinto fortificado, que
gozava de uma lei, de uma administração e de uma jurisdição excepcionais,
que faziam dela uma pessoa colectiva privilegiada. O desenvolvimento da
cidade medieval está intimamente ligado ao florescimento dos concelhos,
aos quais era reconhecido oficialmente um governo autônomo, através da
outorga de forais, fenómeno que se inicia no território nacional nos fins do
século XI e ganha um forte impulso nos dois séculos seguintes. (CORREIA,
2001, p. 106-107).
No período histórico dos conselhos aparece o foral, forjado na mesma
conjuntura político-ideológica, que atraía os povoadores pela imunidade
concedida aos seus habitantes contra abusos das ordens instituídas. Os forais
constituíram-se num diploma constitutivo – carta de garantias – das localidades
que se “emancipavam com mais intensidade naquela época, não só
espontaneamente, por ato voluntário da coroa, da nobreza e do clero, com
também sob a pressão de movimentos populares que forçavam a concessão
daquela carta de liberdades.”
126
(VILLA, 1952, p. 11).
Esta posição do Município medieval o faz precursor do Estado
comércio, evitando as violências da força, libertando-o dos entraves do governo feudal e regulando-o
pelos princípios universais dos direitos das gentes. Seu apogeu manifestou-se no séc. XV, quando
dominou soberanamente no Báltico e Mar do Norte, obtendo privilégio de diversos Estados da Europa,
proteção para o comércio, abolição do albinágio e do confisco dos bens naufragados.” (MENDONÇA,
1963, p. 58).
126
Em vista das divergências nas mais diversas concepções dos forais, Fernando Alves Correa (2001, p.
106) apresenta uma série de definições: “para Alexandre Herculano, forais eram ‘cartas constitutivas dos
municípios, os códigos que os estatuíam ou fixavam o direito público local e que constituíam pela
agregação de vários indivíduos uma pessoa moral, uma entidade social com certa autonomia, a
civitas
da
jurisprudência romana, mais ou menos profundamente caracterizada.’ Lobo D’Ávila entendia por forais ‘a
denominação genérica da carta orgânica das instituições municipais ou, por assim dizer, uma espécie de
pacto político que regulava os direitos e os deveres colectivos das cidades, vilas e lugares.’ Marcelo
Caetano, depois de referir que não se pode formular um conceito muito estrito de forais, dadas as
variantes que apresentam, indica como características principais as seguintes: acto estrito outorgado
unilateralmente pelo rei ou entidade senhorial, mas que é considerado um pacto para ambas as partes’o
seu objeto principal é concder perpetuamente, a uma colectividade o domínio de uma área que irá povoar
e cultivar e assim ‘fixa precisamente os encargos ou as obrigações que a colectividade ( e seus membros)
ficam tendo para o concedente’; daí resulta uma comunhão de interesses individualizadora da entidade
social dessa colectividade que irá conduzir à ‘reunião da assembléia dos interessados e à criação através
dela de magistrados encarregados de reger a colectividade. Por sua vez M.J.Almeida Costa escreve que
carta foral é ‘o diploma concedido pelo rei, ou por um senhorio laico ou eclesiástico, a determinada terra,
contendo normas que disciplinam as relações dos seus povoadores ou habitantes entre si e destes com a
entidade outorgante.’” Hélio Avellar (1956, p. 34) vai dizer que “em Leão, predominantemente, as relações
jurídicas prosseguiram sob a égide do
Fuero Juzgo
traduzindo-se o particularismo local nos
foros
municipais, que eram cartas concessórias de privilégios outorgadas aos povoados pelos reis, senhores, -
ou ambos – regulando a vida jurídica local.”
110
moderno, pois nos seus limites surgiram os princípios basilares da política
contemporânea, especialmente quanto à liberdade da pessoa e os respectivos
direitos civis e políticos, além da minimização das diferenças entre os estratos
sociais. (NUNES, 1940, p. 45; VILLA, 1952, p. 12).
A partir do séc. XV, como conseqüência da centralização operada nos
regimes monárquicos, há um desfalecimento do poder municipal, que vai
retomar a sua força no séc. XVII e XVIII, consubstanciada em importantes
avanços, como igualdade formal, a inviolabilidade do domicílio, a justiça e a
participação na vida pública. (VILLA, 1952, p. 11-12). Na França, Portugal e
Espanha operou-se uma forte concentração do poder nos Estados totalitários,
o que também ocorreu, num outro sentido, na Itália, com a predominância das
classes aristocráticas. Já as localidades alemãs mantiveram a sua
organização até o séc. XVII, quando passaram a sofrer o mesmo fenômeno.
(D’AQUINO, 1940, p. 50-51).
O Município moderno vai ter como marco a Revolução Francesa, que
o impregnará das respectivas ideologias individualistas. Entretanto, com a
inicial “absolutização” do princípio da igualdade, enfraqueceu-se a autoridade,
com uma excessiva descentralização semi-anárquica das comunas e da
própria organização do poder, que foi revertido com a legislação napoleônica,
que resultou numa anulação do poder local. Entretanto, o marco do
municipalismo moderno deve ser buscado na lei prussiana de 1808, que
primeiramente reconheceu o interesse local o “ser a cidade além de agente do
governo estatal, uma organização para satisfazer seus interesses locais”. A
partir disso, surgiram, no século XIX, quatro grupos distintos de normatizações
constitucionais pertinente aos Municípios: a) não faziam referência, como as
Constituições do Império Alemão, da Grécia, da França, da Noruega, da
Bavária, da Saxônia, entre outras; b) faziam referência à necessária regulação
infraconstitucional do poder local, como na Suécia, Portugal, Itália, Dinamarca,
Prússia, a título exemplificativo; c) traziam princípios gerais da organização
municipal, porém, adstritas a uma regulamentação infraconstitucional, como na
Bélgica, Holanda, Espanha, Luxemburgo, Brasil e Sérvia; d) faziam uma
exposição específica do regime municipal, como a Constituição Suíça.
111
(D’AQUINo, 1940, p. 78-85).
Observa-se, assim, que o termo Município serve para designar um
grau mínimo de autonomia concedida a uma determinada localidade, que lhe
permita resolver os problemas que afligem a sua população, ou seja, requer
não somente a possibilidade de um governo local, como também de recursos
mínimos para a execução de políticas próprias. Onde a autonomia não possuir
limites, estar-se-á diante de uma cidade-estado; quando a autonomia for
demasiadamente restrita, não haverá condições para o exercício efetivo do
auto-governo.
127
Sem discorrer sobre a autonomia não é possível abordar os
municípios. A palavra autonomia normalmente é concebida como resultado da
contração das palavras
auto + nomos
, significando a capacidade de produzir as
próprias leis. Atribui-se a sua etimologia à língua grega, abrangendo tanto o
poder de constituir leis próprias, dentro de limites fixados por uma ordem maior,
como também no sentido de total independência. Importantes são as
considerações de Georges Ténékidés a respeito:
On rencontre dans les textes le terme autonomie dans le sens où le mot
autonome est entendu aujourd’hui (faculte pour um Êtat de régler à son gré
ses affaires intérieures), mais aussi dans le sens d’indépendant (autonomie
em matière de politique extérieure) (...) son étymologie l’indique – a d’abord
um sens plus restreint (droit pour un Cite d’avoir ses propres lois); et, par
extension, um sens plus large, celui d’independance, en tout état de cause,
une signification invariable: la situation d’un État qui, n’étant soumis à
aucune domination étrangère, a la possibilité de conduire et d’orienter à son
gré sa politique extérieure.
128
(TÉNÉKIDÉS, 1954, p. 7 e 9).
Na cidade antiga grega, esta autonomia identificava-se com o poder
da cidade de produzir as suas próprias leis, autonomamente, de forma
127
“Percebe-se, pois, que se é verdade que Estado integralmente centralizado não existe e jamais
existiu, e que Estado totalmente descentralizado é inconcebível, não é menos verdade, porém –
advertíamos já -, que o conceito exato de autonomia somente é aplicável à coletividade local com
relatividade. É que a autonomia tem conformação com regra constitucional, no conceito exato da
descentralização política.” (CASTRO, 2001, p. 54).
128
“Encontra-se nos textos o termo “autônomo” com o significado entendido atualmente (faculdade para
um Estado de regular a seu gosto os seus afazeres internos), mas também dentro do senso de
independência (autonomia em matéria de política exterior). (...) sua etimologia indica, ao lado de um
significado mais restrito (direito de uma cidade de ter suas próprias leis); e por extensão, um sentido mais
amplo, aquele de independência.” (TN).
112
independente, já que se falava de cidades-estados. Seus cidadãos defendiam
as suas leis com a mesma intensidade com que defendiam as suas muralhas.
(TÉNÉKIDÉS, 1954, p. 10-17). A transposição deste conceito para o direito
público, no séc. XVIII, contou com a interferência do Direito Romano,
especialmente diante de conceitos como a vontade objetiva e a
autodeterminação dos indivíduos. (COSTÓDIO FILHO, 2000, p. 31-32).
Nos Estados de Direito, o conceito de autonomia tem sido delineado
não como uma liberdade absoluta, mas de poderes limitados, até mesmo
porque o próprio direito é limitado, razão pela qual os municípios e Estados, em
contextos federativos como o brasileiro, desfrutam de autonomia. (DALLARI,
2000, p. 124).
Tais considerações reforçam a posição de que o Município é fruto do
gênio romano, do esforço de uma cidade para dominar porções geográficas até
hoje não superadas. Foi um instrumento facilitador do domínio de Roma,
especialmente aos povos aliados, com contornos que variavam de localidade
para localidade. Não obstante o perpassar dos séculos, observa-se a
influência dessa instituição, que se transmutou para se adequar às novas
realidades, mantendo, porém, as suas raízes.
1.2.4 A natureza e elementos do Município
Uma das grandes dificuldades que se tem é na definição da natureza
e dos elementos constitutivos dos entes municipais, razão pela qual existem
inúmeros posicionamentos sobre a temática, o que é possível apreender na
obra de José Nilo de Castro (2001, p. 53).
Antônio Maria Hernandéz (1997, p. 212-239) propõe uma taxonomia
própria para o estudo da natureza do Município, em quatro vieses
diferenciados, consoante a classificação dos seus principais autores: Fernando
Albi, Carmona Romay e Salvador Antônio Leal Osório.
113
Para Fernando Albi, há quatro tendências para a compreensão do
fenômeno municipal: a) histórico ou germânico: que considera o Município uma
criação espontânea, logo, assimétrica, em vista das diversas variáveis, não
constituindo uma mera criação legal; b) sistema legal ou francês: em vista da
tendência centralizadora da revolução francesa, considera as municipalidades
meras corporações administrativas; c) jusnaturalista: compreende o Município
como uma associação natural em todos os povos; d) econômico: que
compreende o Município em vista da satisfação das necessidades locais.
(HERNANDEZ, 1997, p. 212-215).
Já Carmona Romay avalia as tendências sociológicas (jusnaturalista,
social católica, economismo municipalista, corporativismo, democracia popular)
e legalistas (individualista liberal, individualista intervencionista e
administrativa). Ao assumir uma tendência sociológica, faz importantes
definições, ressaltando que o Município somente pode ser reconhecido pelo
Estado, devido à sua origem na associabilidade natural do homem, que não é
suficiente para bastar por si mesmo. Há associações com fins universais –
família e Município – e outras com fins específicos – Igreja e Estado.
(HERNANDEZ, 1997, p. 216-220).
Ainda, Carmona Romay distingue:
Lo local alude a una extensión territorial restricta (...) atiende a la pluralidad
de personas entendiéndose así como pueblo. (...) comunidad local nos
indica la pluralidad de habitantes de un espacio territorial restricto. (...)
núcleo es un sustantivo que alude al elemento central y primitivo como
aldeas, lugares, barrios (...) La comunidad local integración diversos núcleos
sociales (...) es instintiva, natural y espontánea en virtud de la fuerza de
cohesión que determina a toda agrupación de familias y hombres. (...)
cuando esta comunidad local toma razón y conciencia de sus fines, forma la
sociedad local (...) tales fines constituyen el orden publico (...) Comunidad y
sociedad, por la primera la forma natural y original, y por la segunda, la
forma derivada y artificial (...) nace la imprescindible necesidad de una
organización político-jurídica y administrativa y es cuando, reconocida esa
necesidad orgánica por el Estado, y no creada por éste, se ha producido el
fenómeno socio-político que es el municipio. (HENANDEZ, 1997, p. 222).
Já Salvador Antônio Leal Osório constrói uma síntese com base
numa tese (escolas sociológicas) e numa antítese (escolas legalistas) para dar
cabo a sua homogenia municipal. Ao estudar as escolas sociológicas, inicia
114
com a jusnaturalista, ressaltando o Município como uma instituição natural, não
como uma delegação do Estado. O homem depende do Município, que é um
dos órgãos da sociedade, juntamente com a família e o indivíduo; é um órgão
autônomo, com autonomia política, administrativa e fiscal, com o uso de
poderes públicos. Além disso, pelo viés tomista, deve-se observar o princípio
da subsidiariedade, que impede a intromissão do Estado nos assuntos locais.
A antítese está nas escolas legalistas, abragendo: a) centralização como efeito
do individualismo extremo, com base na Revolução Francesa; b)
descentralização como conseqüência do individualismo moderado, onde a
municipalidade tem competência para os assuntos locais, nos limites legais; c)
teoria kelseniana, que concebe o Município como criação estatal. A síntese do
autor centra-se em três veios: o histórico (Município é anterior ao Estado), o
sociológico (o Município é uma comunidade, sociedade local e territorial, com
laços de solidariedade) e o filosófico (é uma entidade natural, que busca o bem
comum).
129
(HERNANDEZ, 1997, p. 224-239).
Não obstante tais considerações, majoritariamente jusnaturalistas
ou sociológicas, para falar de categorias mais amplas, não é possível conceber
o Município como anterior ao Estado, pois, conforme já visto na etimologia do
vocábulo, o Município somente se constitui dentro de uma espacialidade
estatal, ou seja, dentro do Estado ou ordem análoga. Logo, correto está
Hernandez (1997, p. 242), apoiando-se em Posada, quando afirma que “El
concepto de Município está ínsita la idea de autonomia y de subordinación”,
esta considerada como a observância às normas vigentes.
Assim, Hernandez (1997, p. 243-244) afirma adequadamente que os
problemas municipais assemelham-se aos problemas do Estado, já que ambos
possuem os mesmos elementos e, também, a mesma natureza, com uma
diferença de grau e extensão: “La sustancia política y social resulta
129
Leal Osório vai discorrer sobre as conseqüências derivadas dos princípios: a) históricos, com a
concepção do Estado como o resultado da integração de municípios, que antecedem ao Estado e
determinam o seu âmbito jurídico; b) sociológicos, considerando o Município uma comunidade de serviços
e a salvação da democracia, com o Estado para resolver as questões intermunicipais; c) filosóficos:
princípio da identidade sobrepondo-se ao legalismo, com a limitação da atividade estatal, culminando no
direito municipal. (HERNANDEZ, 1997, p. 238-239).
115
inesquivable, porque están todos sus fundamentos: hombres ligados por
necesidades comunes, que organizan poder y derecho para alcanzar el bien
comum en la sociedad local.”
Enquanto elementos, estes se assemelham ao preconizado ao
Estado, ou seja, os elementos que constituem o Município são: território, povo
e poder. É esta última característica que traduz o caráter político do Município e
realça a complexidade da dimensão municipal, envolta em relações de poder.
(HERNANDEZ, 1997, p. 246 e 268-269).
O Município, ao mesmo tempo em que possui uma conformação
natural, depende de uma espacialidade estatal que o abranja e delimite os seus
limites, que por sua vez, devem resguardar um mínimo de autonomia para que
os interesses locais possam ser satisfeitos. Assim, a autonomia é o cerne
fundamental do Município, sem o qual este desfalece, compreendida tanto na
escolha dos governantes (política) como na estrutura e recursos necessários
(administrativa e financeiramente) para a resolução dos problemas locais.
Ademais, o estudo do Município e da sua respectiva autonomia
permeia a compreensão do poder, já que este é um dos elementos
indissociáveis desta construção humana, que adentra, por sua vez, na
espacialidade estatal. O Estado, enquanto associação humana identifica-se
com o Município e com as mais diversas relações permeadas e forjadas pelo
poder.
116
2 O FEDERALISMO E A AUTONOMIA MUNICIPAL
O estudo do federalismo e das federações significa o estudo das
relações de poder nas estruturas estatais. Não obstante as relações de
dominação e de poder permearem todas as facetas do agir humano, elas
podem se estruturar das mais diversas formas, sendo o federalismo um
caminho no sentido do seu abrandamento.
Para tal compreensão, neste capítulo será estudado o federalismo, os
Estados federais e a autonomia municipal, com o intuito de demonstrar a
relação direta entre esses fenômenos. Para tanto, discorre-se sobre os
antecedentes históricos do federalismo, perpassando as primeiras construções
humanas dessa forma de organização das relações entre entes públicos até a
117
paradigmática Federação norte-americana. Após, apresentam-se as principais
construções teóricas acerca do federalismo, de Montesquieu aos escritos
contemporâneos. Em seqüência, esmiúçam-se os princípios informadores do
federalismo e visualizam-se as formas de organização do Estado,
especialmente sob o manto desses princípios. Por fim, discorre-se sobre a
relação direta existente entre o federalismo e a autonomia municipal,
apresentando-se um quadro comparativo dessa autonomia (auto-organizatória,
política, administrativa, legislativa e financeira) no ordenamento constitucional
dos principais Estados federais.
2.1 Federalismo e Federação: antecedentes históricos e teóricos
Inicialmente, importa destacar que federalismo e federação
constituem fenômenos estreitamente ligados entre si, mas, com conotações
diferenciadas. O primeiro se constitui num conjunto de valores, de idéias, de
princípios que orientam a consubstanciação dos Estados federais; por sua vez,
federação é a concretização desses princípios, idéias e valores numa
determinada realidade, ou seja, num determinado Estado.
Eis as palavras de Preston King:
It is essential do begin by distinguishing between federalism and federation.
Federalism is here construed as some form of doctrine – even a variety of
these. (…) Federalism as a coherent and inclusive view of the world – at
once philosophical, legal, anthropological, sociological, economic and
political, a doctrine supposedly providing a sound basis for not only
understanding but also directing the affairs of the world. (…) such federalism
is to be distinguished from federation, understood as a more limited
institutional arrangement (…) federalism is some one or several varieties of
political philosophy or ideology, and the federation is some type of political
institution.
130
(KING, 1982, p. 74-75).
130
“É essencial começar pela distinção entre federalismo e federação. Federalismo é aqui considerado
como uma forma de doutrina – uma variedade destas. (…) Federalismo como uma coerente e abrangente
visão do mundo – filosófica, legal, antropológica, sociológica, econômica e política, uma doutrina
supostamente provedora de uma base profunda não somente para a compreensão, mas também
direcionada para as questões do mundo (…) tal federalismo é distinto de federação, entendida como um
118
No mesmo sentido se manifesta Maurice Croisat (1992, p. 15-16) ao
firmar que “le terme fédéralisme dans cette perspective ne concerne que les
idées, les valeurs, les conceptions du monde, que expriment ‘une philosophie
compréhensive de la diversité dans l’unité.’”
131
Quanto à federação “ce terme
renvoie aux applications concrètes du fédéralisme”
132
nos mais diversos
arranjos institucionais possíveis, com base numa Constituição. Assim, se
observa uma grande possibilidade de variações nas concepções do
federalismo, ao qual não é possível denotar um sentido unívoco.
Feita essa distinção, é possível discorrer sobre o desenvolvimento
histórico do federalismo e das idéias federativas. Segundo os estudos de
Daniel Elazar (1991, p. 115) as instituições federativas se desenvolveram
historicamente em dois aspectos distintos, mas complementares: a)
instrumento de unidade de povos já vinculados através da distribuição de poder
político entre o poder central e os entes federados; b) instrumento de unificação
de povos sem vínculos para a persecução de relevantes fins, observando-se a
liberdade originária dos entes federados.
Os primeiros experimentos federalistas ocorreram na antiguidade.
Inicialmente, no séc. XIII a.c., com os judeus, objetivando a manutenção da
unidade das tribos israelenses mediante uma constituição única. O Estado
judeu foi organizado consoante os princípios federalistas, com um povo ligado
por uma convenção, um pacto. Essa experiência se desenvolveu por mais de
seis séculos, mesmo diante das mudanças ocorridas no regime político, como,
por exemplo, durante a monarquia. Observe-se que a bíblia possui contornos
federalistas, seja na pactuação direta de todos os homens com Deus
(concepção reafirmada pelo protestantismo), seja na clássica união de tribos
sob um mesma ordem normativa (influenciou os puritanos da América do
Norte), seja na visão bíblica do fim dos tempos com uma confederação mundial
arranjo institucional limitado (...) federalismo é alguma ou muitas variedades de filosofias políticas ou
ideologias, e a federação é algum tipo de instituição política”. (TN).
131
“o termo federalismo numa certa perspectiva não se refere senão às idéias, aos valores, às
concepções de mundo que exprime ‘uma filosofia compreensiva da diversidade na unidade.’” (TN).
132
“este termo aplica-se às aplicações concretas do federalismo” (TN).
119
de nações, cada uma preservando as suas particularidades.
133
(ELAZAR, 1991,
p. 117-120; ZIMMERMANN, 1999, p. 217-219; PROUDHON, 2001, p. 107).
Alguns séculos após, as cidades-estados da Grécia desenvolveram
empiricamente um arranjo próprio, também calcado em princípios federalistas,
porém, com contornos mais confederativos. Essas alianças submetiam-se à
hegemonia de uma determinada cidade, onde há os paradigmáticos exemplos
da Liga do Peloponeso – capitaneada por Esparta - e a Liga de Delfos –
capitaneada por Atenas. Além do Senado de cada
polis
havia as assembléias
regionais, onde participavam todas as cidades-estados partícipes do pacto
confederativo. Tais modelos surgiram com fins defensivos, sem uma maior
fundamentação teórica, até mesmo porque a concepção da época era calcada
em cidades-estados, independentes, suficientes por si para satisfazer as
necessidades dos seus cidadãos.
134
Estas especificidades dos contornos
federalistas judaicos e gregos mostram que: “It is not unfair to conclude that the
Greeks were the origintors of confederation just as the Israelites were the
originators of federation.”
135
(ELAZAR, 1991, p. 120-121; ZIMMERMANN, 1999,
p. 220).
As confederações gregas alcançaram um considerável grau de
complexidade, como é possível observar na
Ligue Béotienne
, nos séc. V e IV
a.c., formada por nove cidades independentes –
Thèbes, Tanagra, Thespies,
Haliarte, Coronée, Orchomène, Copal, Lébadéc e Acraiphia
, que conseguiu
equilibrar verdadeiramente a autonomia das cidades-estados nas questões
locais com as competências da confederação. A representação das cidades
ocorria através de distritos, que escolhiam um magistrado cada uma, a fim de
133
Daniel Elazar (1991, p. 115) afirma que o suporte desse arranjo confederativo judaico foi de caráter
teopolítico, em vista da estreita relação entre Deus e os homens, ligados por um pacto, conforme descrito
na Bíblia e nas demais escrituras sagradas. Assim, o ideal federal originou-se da relação entre Deus e os
homens, com um forte caráter sacro-religioso. O pacto bíblico representava uma “parceria entre as partes
envolvidas. Claro, as relações entre Deus e os homens pactuantes não eram entre partes iguais, mas
eram entre parceiros iguais num objetivo comum (a reforma do mundo) na qual ambas as partes
preservaram suas respectivas identidade. (...)” (TN). (ELAZAR, 1991, p. 117).
134
Observar as considerações de Aristóteles, no seu livro A Política, sobre a cidade, discorrido na
primeira parte deste trabalho. Aristóteles centra-se na idéia de uma cidade independente, ignorando as
possibilidades de pactos ou convenções.
135
“Não é injusto concluir que os gregos foram os protagonistas da confederação, como os israelitas
foram os protagonistas da federação.” (TN).
120
executar funções executivas na cidade – especialmente as questões militares e
da política externa. Além disso, cada distrito indicava sessenta representantes
para o conselho confederal, que tomava as decisões pertinentes à
confederação para a execução dos magistrados. Por fim, havia uma Alta
Corte, com representação igualitária dos distritos, para julgar conflitos do pacto
confederativo. (TÉNÉKIDÈS, 1954, p. 70-74).
Como resultante da ordem social, as integrações entre as cidades-
estados gregas assumiram várias feições, nas quais é possível citar dois
modelos paradigmáticos: a) associação confederativa, com cidades-estados
verdadeiramente autônomas de fato e de direito, participantes das decisões
pertinentes ao pacto; b) associação imperial: a autonomia local é concebida
como uma tolerância do poder central, que dirige soberanamente a política
exterior dos associados. (TÉNÉKIDÈS, 1954, p. 175-180).
Muito grande foi a importância desses arranjos confederados gregos:
L’histoire de la Grèce aux V et IV siècles est jalonnée par une série d’éfforts
accomplis para les Cités en vue de se fédérer.(...) loin de faire obstacle à
l’union, l’autonomie se révèle comme le point de départ nécessaire, voire la
pièce maîtresse, de tout système fédératif. La idée fédéraliste est à la base
du phénomène politique grec. Elle se situe à son origine et en constitue le
prolongement.
136
(TÉNÉKIDÈS, 1954, p. 178).
Com menos ênfase quanto ao uso de princípios federativos, porém,
com importância histórica, especialmente devido à anterioridade cronológica
em relação aos casos judaicos e gregos, encontra-se a experiência de muitos
impérios da Ásia ocidental que expandiram as suas conquistas através de
acordos com as regiões dominadas, concedendo a estas um estrato de
autonomias internas, não obstante as normatizações locais devessem, em
muitos casos, ter a complacência dos conquistadores. Com variáveis, esse
modelo foi utilizado pelos impérios persa e romano. (ELAZAR, 1991, p. 121).
Eis as palavras de Daniel Elazar:
136
“A história da Grécia nos séculos V e IV é marcada por uma série de esforços no sentido das cidades
se federalizarem. (...) longe de ser um obstáculo à união, a autonomia se revelou como um ponto de
partida necessário, peça central de todo o sistema federativo. A idéia federalista foi a base do fenômeno
político grego. Ela se situa na sua origem e se constitui no seu prolongamento.” (TN).
121
Although the Romans introduced the Word foedera to describe the bilateral
relations between Rome and states absorbed into its expanding empire on
the basis of equality (the foederatii), given their imperialist orientation, they
paid no more attention to the federal idea than did the Greeks. In practice,
the Romans promoted such bilateral federal ties, confederations and
leagues of cities within the empire, particularly in the early period, and
various forms of constitutional home rule over the long course of imperial
history.
137
(ELAZAR, 1991, p. 122).
No período histórico posterior aos modelos históricos grego e romano,
podem-se citar alguns exemplos de sistemas protofederais, como a
Decalópolis, num modelo confederativo de cidades na Palestina romana, entre
o séc. I a.c. e séc d.c.; o Sagrado Império Romano, como uma liga imperial, na
Europa Central, entre os séc. IX e XIX d.c.; a Liga Lombarda, formada por
cidades do norte da Itália, entre os séc. XII e XIII; a Liga Hanseática, formada
por cidades germânicas, entre os séc. XII e XVII; a Confederação Suíça,
formada por repúblicas da Europa Central, entre os séc. XIII e XIX; o Império
Aragonese-Catalão e o Castelo de Aragão-Navarra, ambos na Espanha, numa
monarquia dual, dos séc. XIII a XIV; as Províncias Unidas dos Países Baixos,
uma federação de províncias entre os séc. XVI e XVIII; a Confederação
Iroquois e Creek, ambas formadas por tribos indígenas da América do Norte,
entre os séc. XVII e XVIII. (ELAZAR, 1991, p. 118).
O modelo grego em muito influenciou o pensamento moderno e o
desenvolvimento de arranjos correlatos nos séculos posteriores, até o advento
da Federação americana:
Thus a modified form of the Greek view was adopted by the early modern
continental theorists of the state and international law who held that
federalism could be no more than a permanent league of states united
through a perpetual covenant, binding as international law, in which the
constituent states delegated limited enumerated powers to a common
governing council while retaining full rights of internal sovereignty. Their
conception became the accepted one among most political theorists until the
137
“Embora os romanos introduzissem a palavra foedera para descrever as relaçòes bilaterais entre
Roma e os Estados absorvidos na expansão do seu império com base na igualdade (o foederatti), dada a
sua orientação imperialista, eles não deram maior atenção à idéia federalista do que fizeram os gregos.
Na prática, os romanos promoveram tais pontuais arranjos bilaterais, confederações e ligas de cidades
dentro do império, especialmente no período inicial, e várias formas de autonomia normativa no curso do
seu período imperial.” (TN).
122
foundation of the American federal system.
138
(ELAZAR, 1991, p. 140).
A Idade Média, consubstanciada em relações contratuais privadas e
hierárquicas nas relações de vassalagem, teve nas cidades comerciais da
Europa central o mais autêntico desenvolvimento no sentido do federalismo.
Essas cidades se uniram na defesa dos seus interesses comerciais,
constituindo ligas, muito próximas do modelo grego. Já no aspecto interno
eram constituídas por corporações, formadas principalmente pela burguesia em
ascensão nos mais diversos ofícios e ocupações, cientes da importância da
conjugação de esforços na defesa e prosperidade da cidade, não obstante as
constantes rixas internas. Essas cidades romperam com o feudalismo,
constituindo um verdadeiro auto-governo e possibilitando aos seus habitantes a
cisão com o regime da vassalagem e a ascensão à liberdade.
139
(ELAZAR,
1991, p. 123; PARKER, 1991, p. 35-42).
Além disso, o regime das cartas forais
140
levado a cabo na península
Ibérica durante a reconquista, também pode ser compreendido como um
instrumento predecessor do federalismo moderno, já que exsurge com a fusão
de elementos contratuais do feudalismo e da política empreendida pelas ligas
comerciais. Essas cartas constituíam a fonte das liberdades locais, que não
poderiam ser diminuídas ou vilipendiadas. (ELAZAR, 1991, p. 124-125).
Já na época moderna, outro importante marco no desenvolvimento
histórico do federalismo encontra-se na Reforma, no séc. XVI, capitaneado
138
Assim, uma modificada forma da visão grega foi adotada pelos primeiros teoristas continentais
modernos do Estado e do Direito Internacional, que asseguraram que o federalismo deveria ser não mais
do que uma permanente liga de Estados, unidos através de um acordo perpétuo, obrigatório como o
Direito Internacional, nos quais os Estados partícipes delegam limitados e enumerados poderes para um
governo comum em forma de conselho, enquanto asseguram plenamente a sua soberania interna. Essa
concepção foi aceita entre a maioria dos teóricos políticos até a fundação do sistema federal americano.
(TN).
139
Pode-se citar os exemplos das Ligas Helvética, Hanseática (citada na nota de rodapé n° 124) e
Lombarda. Esta última representou o ápice das cidades do norte italiano, especialmente Florença, Milão
e Veneza, que no séc. XII estavam entre as 4 cidades européias com mais de 100 mil habitantes. Essas
cidades sofreram menos com as invasões bárbaras do que as demais cidades do norte europeu e
mantiveram com mais ênfase as instituições do Império Romano. Muitas dessas cidades comerciais se
uniram na defesa dos seus interesses comerciais, mantidos com as mais longínquas regiões do globo
terrestre e foram responsáveis por impedir o domínio de grande parte do norte da Itália pelo rei germânico
Barbarossa. Seus habitantes consideravam-se livres e tudo faziam para manter essa condição.
(PARKER, 1991, p. 35-42).
140
Ver nota de rodapé n° 125.
123
pelo calvinismo, que concretizou nos Países Baixos uma organização
tipicamente federalista, perdurando por mais de dois séculos, até o domínio de
Napoleão. Esse pacto foi firmado em 1579, em Utrecht, culminando na
Províncias Unida dos Países Baixos.
141
(ELAZAR, 1991, p. 126-127;
ZIMMERMANN, 1999, p. 221-222).
A Confederação Suíça, também sob a mesma influência religiosa
calvinista e com objetivos defensivos, originou-se no séc. XVIII, e foi composta
por pequenas repúblicas, que, salvo a interrupção napoleônica, se manteve no
decorrer dos séculos, até a sua transformação numa federação em 1848, não
obstante ainda mantenha alguns traços característicos da antiga confederação,
como a neutralidade, a milícia armada, o reconhecimento de quatro línguas e a
efetivação de procedimentos democráticos semi-diretos.
142
(ELAZAR, 1991, p.
126-127; ZIMMERMANN, 1999, p. 221-222).
A opção pelo federalismo se contrapõe ao tradicional conceito de
Estado-nação, oriundo das correntes nacionalistas e com um forte sentido
centralizador. Entretanto, de forma paradoxal, o próprio federalismo surge
como uma alternativa a esse modelo clássico, moldando-o sem fugir dos seus
parâmetros básicos. Os primeiros federalistas reconheceram a necessidade de
mudanças constitucionais a fim de atender os desígnios dessa nova forma de
organização estatal.
143
(ELAZAR, 1991, p. 128-129).
Assim, as nações européias se desenvolveram, ou conseguinte ao
141
“Em 1568, o descontentamento dos holandeses com o seu monarca católico e espanho, Carlos V (ou
Felipe Ii, na Espanha), resultou na guerra dos Oitenta Anos. No curso da disputa as sete províncias
setentrionais (Holland, Zeeland, Gelderland, Groningen, Friesland e Overjissel) firmaram um pacto de
união, que foi finalmente concluído em 1579, na cidade de utrecht, dando-se surgimento às Províncias
Unida dos Países Baixos.”( ZIMMERMANN, 1999, p. 222).
142
Segundo Daniel Elazar (1991, p. 127): “The Reformation in Switzerland, Scotland, the Netherlands,
and England plus parts of France and Germany gave impetus to the development of federalism as a social
principle. (…) The Swiss and the Dutch created federal states; the Scots reestablished their national
identity through the Scottish national covenant; and the Puritans created the federal theology and
organized their New England colonies and churches on federal principles. The French term for their
Protestants was
Huguenot,
a corruption of the German
eidgenossen,
literally ‘oath-based association’ or
federation.”
143
O autor aponta a origem do Estado moderno, no séc. XVI, construído sob uma ordem centralizada,
hierárquica, baseada na idéia de um ente controlador, com totais poderes sobre as pessoas e objetos
dentro dos seus limites territoriais. Esta concepção tem por fundamento uma soberania indivisível,
concentrada num único centro de poder. A França foi o primeiro Estado dentro desta nova concepção.
(ELAZAR, 1991, p. 128-129).
124
modelo centralizador do Estado-nação, ou pelo viés do federalismo:
From the mid-sixteenth through the mid-eighteenth centuries, France,
England, and Prússia chose the path of the modern nation-state; Switzerland
and the Netherlands chose the path of traditional federalism or
confederation; and the other German and Italian states tried to preserve their
independence through modernized version of medieval personal rule.
Russia and Austria were transformed into modernized empires with certain
organizational characteristics of modern states but still were multinational
medieval autocracies in conception. (ELAZAR, 1991, p. 130).
144
Diante desses exemplos históricos deve-se ressaltar a importância da
Alemanha, que instituiu modelos confederativos e federativos no decorrer dos
anos de 1815 a 1871, como resultado do Congresso de Viena e sob a
influência histórica da Liga Hanseática. Após esse período há a unificação da
Alemanha, como resultado do trabalho do estadista Otto Von Bismarck. Os
primeiros contornos deste Estado alemão foi um Estado Federal Monárquico,
que, após a Primeira Guerra, com a derrocada alemã, resultou na Constituição
de Weimar de 1919, pretensiosamente democrática, republicana e federalista.
Entretanto, tal quadro perdura até a década de trinta, com a ascensão do
nazismo, que interromperá o desenvolvimento federalista alemão até a
segunda República Federal da Alemanha, após a Segunda Guerra Mundial.
(ZIMMERMANN, 1999, p. 223-225).
Diante de todos esses acontecimentos históricos no continente
europeu, evoluiu no continente americano a concepção moderna do
federalismo, formado por Estados independentes republicanos que rejeitavam
o corporativismo medieval e se opunham à centralização e ao absolutismo. O
modelo americano – o primeiro Estado federal moderno - por sua vez,
influenciou inúmeros Estados, mesmo aqueles com os quais possuíam um
anterior desenvolvimento histórico, como a transformação da confederação
Suíça em federação, operada em meados do séc. XIX. (ELAZAR, 1991, p. 131-
144
“Da metade do século dezesseis até a metade do século dezoito, França, Inglaterra, e Prússia
escolheram o caminho moderno do Estado-nação; Suíça e os Países-Baixos escolheram o caminho do
tradicional federalismo ou confederação; os Estados da Alemanha e Itália tentaram preservar sua
independência mediante uma versão moderna das regras pessoais do medievo. Rússia e Áustria foram
transformados em modernos impérios com algumas características dos Estados modernos, mas ainda
eram conceitualmente autocracias medievais multinacionais.” (TN).
125
132).
Até o advento da Constituição de 1787 havia uma similitude
conceitual entre federação e confederação. Após a Revolução Americana de
1776, vários foram os embates acerca da melhor forma de organização da
incipiente nação norte-americana. Inicialmente, pugnou-se pelo arranjo
confederativo, formalizado nos
Artigos de Confederação
, elaborado em 1776 e
promulgado em 15 de novembro de 1777.
145
Nessa confederação inexistia
Executivo e Judiciário, mas tão somente um Congresso formado por uma
representação igualitária dos seus membros – um representante. Isso decorria
do receio de que um governo central pudesse se agigantar e se sobrepor aos
respectivos Estados confederados, razão pela qual a sua principal atribuição
era a defesa e a política externa. Qualquer alteração estatutária somente
poderia ocorrer com a aprovação do Congresso e de todas as Assembléias dos
Estados. (ZIMMERMANN, 1999, p. 241-244; VENTURA, 2002, p. 40).
Após a vitoriosa revolução da independência contra o jugo inglês,
cada colônia transformou-se numa república com plena soberania, receosa de
arranjos que pudessem obnubilar os seus interesses e a sua importância. O
primeiro arranjo confederativo mostrou-se insuficiente para evitar o
perecimento do incipiente Estado americano, que se demonstrava insuficiente
para dar conta das dívidas oriundas da guerra da independência, como
também para alocar recursos às questões indígenas. (TOCQUEVILLE, 1998, p.
91-9).
Além disso, deve-se analisar, juntamente com as relações internas, o
cenário externo:
Il debole potere della nuova Confederazione si trovó a convivere con una
situazione di elevata conflittualità tra gli stati, alimentata prevalentemente de
la rivalità commerciale e dissidi sulla suddivisione delle terre dell’Ovest, e
con una difficile sittuazione internazionale: l’Inghilterra era presente in
Canadá e all’Ovest con postazioni non ancora smantellate, la Spagna
controllava lo sbocco Del Mississippi e dunque il commercio del Sud.
146
145
“Eles, entretanto, não entrariam em vigor até 1° de março de 1781, quando Mariland se tornou o ultimo
dos treze Estados a ratificá-lo.” (ZIMMERMANN, 1999, p. 243).
146
“O débil poder da nova Confederação passou a conviver com uma situação de elevada
conflituosidade, com os Estados, alimentado principalmente da rivalidade comercial e das divergências
126
(VENTURA, 2001, p. 41).
Devido ao enfraquecimento desse arranjo confederativo, que não era
suficiente para equacionar os problemas internos e entre os Estados
integrantes, foi feito o chamamento de uma convenção na Filadélfia, em 1787,
a fim de revisar os
Artigos de Confederação.
Foi um momento notável, onde
os legisladores reconheceram as deficiências do seu regime político e ser
propuseram a esmiuçar as suas causas na busca de uma solução
:
Durante noventa dias, os delegados dos Estados discutiram todos os
problemas de interesse comum, sob a liderança de homens notáveis tais
como Benjamin Franklin, James Madison, James Wilson, Governador
Morris, Alexander Hamilton; todos sob a presidência de George Washington.
Enfrentadas as divergências internas, estes delegados resolveram executar,
através de uma
Constituição escrita
, o ousado e inventivo projeto de
governo federal que, à época, nenhuma outra Nação houvera implantado.
147
(ZIMMERMANN, 1999, p. 245).
Estabeleceu-se a repartição constitucional de competências,
evitando-se o agigantamento do governo central: “Por isso, definiram-se com
cuidado as atribuições do Governo Federal e declarou-se que tudo o que não
se achava compreendido na definição fazia parte das atribuições do governo
dos Estados. Dessa forma, o governo dos Estados ficou no terreno do direito
comum, enquanto que o governo federal era a exceção.”
148
(TOCQUEVILLE,
1998, p. 93).
Assim, definiram-se expressamente as competências da União:
direito de fazer a paz e a guerra, tratados de comércio, equipar frotas, questões
pertinentes à moeda, serviços postais, abertura de vias de comunicação entre
nas terras do oeste, e com uma difícil situação internacional: A Inglaterra estava presente no Canadá, a
Espanha controlava o estuário do Mississipi e por conseqüência o comércio do Sul.” (TN).
147
O Governador Morris fez a redação final do texto, de maio a setembro de 1787, consoante as idéias
dos 55 delegados dos 12 Estados americanos presentes na convenção, a sua quase totalidade de
delegados continentalistas, ou seja, provenientes das áreas urbanas e costeiras das classes média e alta.
Somente o Estado de Rhode Island não mandou representantes. No final, 39 assinaram a nova
Constituição em 17 de setembro de 1787. (ZIMMERMANN, 1999, p. 245-246). Aléxis de Tocqueville
(1998, p. 92) diz que “a Assembléia, pouco numerosa que se encarregou de redigir a segunda
constituição encerrava os mais notáveis espíritos e os caracteres mais nobres que jamais tinham
aparecido no Novo Mundo. George Washington a presidia.”
148
Zimmermann (1999, p. 246-247) diz que a Constituição americana definiu poderes à União, outros
conjuntamente com os Estados, além dos denegados a qualquer nível de governo e da competência
residual para os Estados.
127
os Estados e a instituição de impostos. Ademais, a fim de evitar o
desfalecimento da federação, permitiu-se à União, em situações excepcionais,
intervir nos Estados federados. (TOCQUEVILLE, 1998, p. 94).
As questões mais candentes foram resolvidas através de três grandes
compromissos: a) Grande compromisso: criou-se um congresso bicameral para
resolver a divergência entre os grandes e pequenos Estados, com
representação proporcional à população pela Câmara de Representantes e
igualitária no Senado; b) Compromisso comercial: não obstante o poder de
regular o comércio e as relações internacionais, vedou-se leis contrárias a
entrada dos escravos até 1807 e instituidoras de taxação sobre a importação.
Obrigou-se a ratificação de 2/3 do Senado para os tratados internacionais; c)
Compromisso dos 3/5: para o cômputo da representação na Câmara dos
Representantes, cada escravo sulista valeria o equivalente a 3/5 de um branco
para o cálculo da representação parlamentar. (ZIMMERMANN, 1999, p. 246-
247).
Foi em junho de 1788 que ocorreu a validação por no mínimo ¾ dos
Estados norte-americanos, com validade a partir de dois de julho, porém, com
efeitos a partir de quatro de março de 1789. O sistema presidencial foi uma
adaptação do regime monárquico à forma republicana, com forte influência dos
poderes exercidos pelo Rei Jorge III na Inglaterra. (ZIMMERMANN, 1999, p.
248-249).
Por fim, foi uma constituição que buscou, além de uma união mais
perfeita entre os Estados, a justiça, a paz interna, a defesa, o bem-estar e a
liberdade. Quanto às suas características, pode ser concebida como uma
constituição formal, sintética, prescritiva, rígida e liberal. (ZIMMERMANN, 1999,
p. 250-251).
Ainda nesse diapasão histórico deve-se avaliar a tentativa de
constituir uma confederação sul-americana, protagonizada por Simon Bolívar.
Mesmo diante da posição contrária desse estadista em relação ao regime
federativo, pois ele acreditava que os povos latino-americanos não se
encontravam preparados para os avanços desse modelo de organização
128
estatal, forte foi o seu empenho na efetivação de uma confederação, nos
termos tradicionais em que essa associação tem surgido. Eis uma passagem
do convite feito por Bolívar para o Congresso do Panamá, em 1826:
149
Já é tempo de os interesses e as realizações que ligam entre si as
Repúblicas americanas, antes colônias espanholas, terem uma base
fundamental que eternize, se for possível, a duração destes governos. (...)
Profundamente penetrado destas idéias, convidei em oitocentos e vinte e
dois, como Presidente da República de Colômbia, os governos do México,
Peru, Chile e Buenos Aires, para que formássemos uma confederação e
reuníssemos, no istmo de Panamá ou outro ponto escolhido por maioria,
uma assembléia plenipotenciária de cada Estado, ‘que nos servisse de
conselho nos grandes conflitos, de ponto de contato nos perigos comuns, de
fiel intérprete nos tratados públicos, quando ocorressem dificuldades, e de
conciliador, enfim, de nossas diferenças.’ (BOLÍVAR, 1947, p. 86)
Simon Bolívar (1947, p. 84-85) delineou a formação de uma liga que
seria a mais poderosa já aparecida em todos os tempos, formada por Estados
independentes, visando a defesa dos seus interesses, porém, com uma
normatização comum para as suas relações internacionais, mediante um
congresso geral e permanente, onde cada Estado manteria a sua ordem
interna.
150
Mesmo diante desses modelos históricos, pode-se afirmar que as
idéias federalistas foram dessacralizadas nos séculos dezessete e dezoito:
“The development of the compact theories of Thomas Hobbes, John Locke and
others marked the first step in that direction. But it remained for Montesquieu
and Madison to transform the federal idea into a fully secular political
149
Eis algumas passagens de Bolívar (1947, p. 23): “O sistema federal, conquanto seja o mais perfeito e
mais capaz de proporcionar felicidade humana em sociedade, é o mais contrário, não obstante, aos
interesses de nossos nascentes Estados. (...) nossos cidadãos carecem de aptidão para exercer seus
direitos, porque não possuem as virtudes políticas que caracterizam o verdadeiro republicano”. Em outra
passagem (1947, p. 47) ”Não me conformo com o sistema federal entre os populares e representativos,
por ser demasiado perfeito e exigir virtudes e talentos políticos muito superiores ao que possuímos”. E
ainda, com ênfase no ideal confederativo (1947, p. 50): “é idéia grandiosa pretender formar, de todo o
Novo Mundo, uma só nação com um só vínculo que ligue suas partes entre si e com o todo. Uma vez
que a origem, a língua, os costumes e a religião são os mesmos, dever-se-ia ter, como conseqüência, um
só governo que confederasse os vários Estados que houvessem de se formar.”
150
Estranhamente, Bolívar (1947, p. 84-85) faz várias referências à participação da Grã-Bretanha nesta
confederação, admitindo uma verdadeira assimilação americana pelos ingleses, seja no viés econômico,
seja no viés cultural.
129
principle.”
151
(ELAZAR, 1991, p. 115).
O francês Jean Bodin foi um dos precursores do Estado absolutista,
caracterizando-o por uma soberania absoluta, confundida com o próprio
governo. O poder é supremo, uno e indivisível, razão pela qual o federalismo
era inviável, por contradizia com a sua concepção de Estado. (VECCHIO,
1959, p. 101; ELAZAR, 1991, p. 139).
Thomas Hobbes (2001, p. 176 e 243) confluiu no mesmo sentido da
construção de Jean Bodin acerca da soberania e do poder do Estado.
Considerava ilegítima toda e qualquer associação ou liga formada pelos
súditos, como também as corporações, que inevitavelmente levariam à
destruição do próprio Estado. Essas alianças eram concebidas como uma
ameaça ao poder estatal. Entretanto, via com naturalidade as associações
entre Estados, desde que não existisse a constituição de um poder acima dos
pactuantes, o que impossibilitaria o desenvolvimento do federalismo: “As ligas
entre Estados, portanto, acima dos quais na há qualquer poder humano
constituído, capaz de mantê-los a todos em respeito, não apenas são legítimas
como são também proveitosas durante o tempo que duram.”
152
No séc. XVI, o alemão Johannes Althusius desenvolveu estudos
sobre o direito natural e a importância dos pactos no desenvolvimento humano,
defendendo a tese de que todas as sociedades em que o homem participa
(naturais, civis ou públicas) são resultados de acordos ou contratos sociais, que
por sua vez, constituem a sua respectiva normatização. Consoante esse
desenvolvimento e influenciado pelas construções teóricas protestantes
oriundas da Reforma, como também pelos modelos da Confederação Helvética
e da União de Províncias Suíças, delineou a possibilidade da construção de um
151
“O desenvolvimento das teorias de Thomas Hobbes, John Locke e outros marcaram o primeiro passo
nessa direção. Mas remonta a Montesquieu e Madison a transformação da idéia federal num completo
princípio e técnica política.” (TN).
152
Hobbes constrói uma teoria da soberania, vista como ilimitada, absoluta, inalienável e indivisível,
prerrogativas essas fundamentais para quem governa. Ao analisar o cumprimento das normas nas
relações humanas, compreende que isso somente é possível quando há unidade de poder. A unidade
das nações depende da unidade do poder. A unidade do poder implica o monopólio da força na
sociedade. É por isso que a construção hobbesiana não é adequada para a compreensão da lógica
republicana e democrática num sistema federal. (OSTROM, 1991, p. 29-41)
130
Estado federal, com seus princípios identificados com a soberania popular.
Concebeu o federalismo como uma forma de organização política e buscou a
transformação do Sagrado Império Romano numa união federal. (GALVES,
1996, p. 143; ELAZAR, 1991, p. 139).
Maurice Croisat (1992, p. 13) considera Althusius o primeiro teórico
do federalismo:
à Althusius (1562-1638) la qualité de premier théoricien du fedéralisme.
Dans sa construction de l’État, il tente de transformer la hiérarchie féodale
en une forme moderne du fédéralisme constitutionnel. Celui-ci repose sur
l’autonomie de communautés et leur association en un ensemble élargi, de
la famille aux corporations de métiers, aux villes, provinces et Etat pour
aboutir à l’Empire.
153
Neste mesmo período histórico, outros integrantes da Escola Clássica
do Direito Natural – Hugo Grócio e Samuel Pufendorf – observaram a
existência de sistemas confederativos, o primeiro nos Países Baixos e o
segundo na Alemanha. Grócio, considerado o pai do Direito Internacional,
sustentou a viabilidade de arranjos federalistas, calcado na sua concepção da
sociabilidade humana, fundamentada no
pacta sunt servanda
, aplicável
também aos Estados. Pufendorf, por sua vez, não aceitou a viabilidade de
conciliação entre soberania e federalismo. (GALVES, 1996, p. 142-143;
ELAZAR, 1991, p. 140).
Conforme exposto em outro trabalho, John Locke teve grande
influência ideológica no federalismo americano, que absorveu a sua doutrina
dos direitos naturais do homem e a concepção de que o Estado deve
resguardar esses direitos, que são inalienáveis, especialmente o direito à vida,
à liberdade e à propriedade; assim, não pode o Estado se sobrepor a esses
direitos da pessoa humana. Ele identifica a soberania com a vontade popular e
admite o direito de resistência sempre que o governo se afastar das suas
atribuições e extrapolar as suas prerrogativas. Ademais, utilizou o termo
153
“para Althusius (1462-1638) a qualidade de primeiro teórico do federalismo. Dentro de sua construção
de Estado, ele tenta transformar a hierarquia feudal numa forma moderna de federalismo constitucional.
Isso repousa sobre a autonomia das comunidades e sua associação em assembléias maiores, da família
às corporações de ofícios, às vilas, ás províncias e aos Estados para alcançar o Império.”(TN).
131
federativo
154
para definir o poder natural do Estado em manter a paz, declarar
guerra, efetivar alianças e acordos com outros Estados (DEL VECCHIO, 1959,
p. 130-133; GALVES, 1996, p.145-1148; BITTAR, 2001, p. 226-227; ELAZAR,
1991, p. 141; NADER, 2001, p. 135-136; LOCKE, 2003; MORBIDELLI, 1999, p.
25).
Não obstante pairem dúvidas sobre o pensamento de Rosseau sobre
o federalismo, principalmente porque os seus escritos a esse respeito se
perderam, não há indícios, na sua obra-prima
O Contrato Social,
de
posicionamento favorável aos princípios federativos, muito pelo contrário. O
pai do jacobismo vai defender incansavelmente a unicidade e indivisibilidade do
poder do Estado, combatendo quaisquer sociedades parciais dentro do Estado.
Além disso, ao avaliar a divisão dos governos, não concebe a possibilidade do
federalismo nem para os pequenos, nem para os grandes Estados. Por fim,
não admite qualquer outro contrato além do contrato de associação que forma
o Estado: “não podemos imaginar um contrato público que não seja uma
violação do primeiro.”
155
(ROUSSEAU, p. 33, 67 e 95; ELAZAR, 1991, p. 141;
GALVES, 1996, p. 160-162).
Um dos contratualistas mais importantes neste processo de
formulação teórica do federalismo foi Montesquieu, que na sua obra
O Espírito
154
No XII capítulo do seu livro
Second Treatise of Government,
Locke (2003) analisa os poderes
Legislativo, Executivo e Federativo. Este último poder é considerado natural e corresponde ao poder que
cada indivíduo possuía antes de adentrar no pacto social. O corpo social formado pelos indivíduos que
abandonaram o Estado de natureza corresponde ao indivíduo no estado de natureza, se visto este corpo
social em relação às pessoas que estão fora ou em relação a outros corpos políticos. Os poderes são
distintos entre si, porém, entre o poder Executivo e Federativo há a característica comum de ambos
necessitarem da força da sociedade para o seu exercício. Eis uma importante passagem literal sobre o
poder federativo: “Sec. 146. This therefore contains the power of war and peace, leagues and alliances,
and all the transactions, with all persons and communities without the common-wealth, and may be called
federative, if any one pleases. So the thing be understood, I am indifferent as to the name.” (LOCKE,
2003).
155
“O contrato social, para Rousseau, não cria a sociedade ou o Estado: é um programa que diz como
eles devem ser, para o bem da humanidade. No contrato social são estipuladas as condições que
permitem aos homens retornar a viver sob os benefícios de um estado de natureza aperfeiçoado –e no
qual reencontra a sua autêntica natureza humana, desalienada. (...) Cada indivíduo, pelo contrato social,
aliena ao Estado a sua pessoa e todos os seus direitos e suas coisas. (...) O direito, ou Lei, que vige no
Estado do contrato, expressa a vontade geral. Por isso, a lei é geral, abstrata e publicada.” (GALVES,
1996, p. 162). Além disso, Elazar (1991, p. 145-146) diz que a Revolução Francesa estimulou o
desenvolvimento de um governo popular, porém diametralmente oposto ao federalismo, já que a
concepção jacobina, calcada na vontade geral concebida por Rousseau, fundava-se num regime
centralizado, onde uma elite apreendia e concretizava esta vontade. Tal viés é o oposto ao viés não
centralizador do federalismo.
132
das Leis
discorre sobre as relações entre os Estados para a manutenção da
sua segurança. O filósofo francês vai defender o arranjo federativo para as
pequenas repúblicas:
Esta forma de governo é uma convenção pela qual diversos agrupamentos
políticos consentem em se tornar cidadãos de um Estado maior que
desejam formar. É uma sociedade de sociedades, que dela fazem uma
nova, que pode ser aumentada pela união de novos associados. (...) Essa
espécie de república, capaz de resistir à força exterior, pode manter-se em
sua grandeza sem que o interior se corrompa. (...) Esse Estado poderia
perecer em uma de suas partes, sem que as outras partes perecessem
também; a confederação poderia ser dissolvida, e os confederados
permaneceriam soberanos. (MONTESQUIEU, 2002, p. 141-142).
De acordo com o seu tempo, Montesquieu não faz a distinção entre
Estado federal e confederado, defendendo a sua constituição com base nos
exemplos históricos, como as confederações dos Países Baixos, da Suíça e da
Alemanha. Ademais, Estados da mesma natureza – preferencialmente
republicanos – deveriam constituir esses arranjos, já que a República busca a
paz e a moderação, em contraposição à monarquia, que busca a guerra e o
poder. Além disso, novos Estados somente poderiam adentrar na república
federativa com a aquiescência dos demais, devendo entregar-se inteiramente.
De acordo com o poder dos entes constituintes deveria ser qualitativamente
disciplinada a sua participação na república: “Essa espécie de república, capaz
de resistir à força exterior, pode manter-se em sua grandeza sem que o interior
se corrompa. A forma dessa sociedade previne todos os inconvenientes.”
156
(MONTESQUIEU, 2002 p. 143-144).
Montesquieu discorre sobre o federalismo fundamentando-o em três
questões essenciais: a) a federação deve ser constituída de Estados com o
mesmo regime e natureza, principalmente os Estados republicanos; b) a
soberania externa deve pertencer à confederação; c) a integração entre os
entes deve ocorrer através de um órgão decisório, mediante o voto qualitativo
dos seus integrantes. (VEDEL, 1965, p. 41).
156
A influência de Montequieu na constituição da Federação americana foi muito grande, tanto que os
maiores teóricos deste modelo – Jay, Madiosn e Jay – citam recursivamente o pensador francês nos seus
133
A Federação americana vai representar uma verdadeira ruptura em
relação aos modelos estatais efetivados no decorrer dos séculos e nas
respectivas construções teóricas. Vai representar um marco inigualável no
desenvolvimento do ideal federalista:
Mais, c’est avec la révolution américaine que commence l’histoire moderne
du fédéralisme. La rupture avec la tradition s’inscrit dès le préambule de la
déclaration d’indépendance, ‘nous le peuple dês Etats-Unis (...)’. Cette
expression signifie que la nouvelle union a pour sujets non pas des cités, de
sociétés ou de états mais des citoyens.
157
(CROISAT, 1992, p. 14).
Conforme já visto, o arranjo confederativo adotado pelas treze
colônias americanas após a independência de 1776 não foi suficiente para
equacionar os problemas e harmonizar as relações entre os Estados partícipes
deste pacto. Em vista disto, em 1787 efetuou-se uma convocatória com o
objetivo de revisar os
Artigos de Confederação
, com a participação dos entes
confederados.
Como resultado, propôs-se uma nova organização estatal - a
Federação americana – a ser respaldada pelos Estados partícipes da
confederação, o que ocorreu em 1788. Durante esse período, a proposta
apresentada foi minuciosamente debatida, especialmente pelas duas frentes
constituídas na época: os
federalists
e os
anti-federalists
, os primeiros na
defesa da proposta e a conseqüente centralização dos assuntos econômicos
pela União; os segundos, contrários à ratificação, receosos do agigantamento
do poder central.
158
Os embates teóricos foram centrados em artigos públicos nos meios
de comunicação: um total de 85 artigos de ambas as frentes num interstício
temporal de seis meses. Tal pressão – em vista do andamento do processo de
escritos
O Federalista.
O escrito n° 09 deste conjunto de reflexões chega a reproduzir
ipsis litteris
grande
parte do livro nono, partes I a III, do
Espírito das Leis.
157
“Mas é com a revolução americana que começa a história moderna do federalismo. A ruptura com a
tradição é inscrita no preâmbulo da declaração da independência: ‘(...) nós o povo dos Estados Unidos
(...)’. Esta expressão significa que a nova união tem por sujeitos não cidades, sociedades ou Estados,
mas os cidadãos.” (TN).
158
A Convocatória à Convenção Constituinte Federal foi oriunda de uma Resolução do Congresso de 21
de fevereiro de 1878, que no seu primeiro parágrafo assim dispôs: “e considerando que a prática tem
evidenciado que a Confederação padece de certos males, para remediar os quais, vários dos Estados,
particularmente o de Nova York, através de instruções a seus delegados no Congresso, têm sugerido que
se reúna uma convenção para os efeitos que se expressam na resolução seguinte, e parecendo que dita
134
ratificação – fez com que os seus autores não pudessem construir um
arcabouço teórico consistente a ponto de evitar contradições – onde se destaca
o uso ambíguo e descompromissado de uma maior clareza conceitual dos
termos federação e confederação, tanto que muitos dos textos foram escritos
separadamente.
159
Entretanto, tais textos constituem o cerne teórico sem o qual não é
possível uma ampla compreensão do federalismo e da Federação americana,
ou seja, são imprescindíveis para compreender essa nova forma de
organização do Estado que surge no final do séc. XVIII.
160
Os textos
The Federalists
compreendem um conjuntos de reflexões
que além de defender a proposta apresentada pela Convenção da Filadélfia,
definem pormenorizadamente as características do Estado Federal,
especialmente a importância dessa forma de organização do Estado, as
relações entre o governo central e os entes federados, a autonomia dos
governos locais, a repartição dos poderes e os seus respectivos limites.
Busca-se defender a federação nos termos propostos e também a
compreensão desse novo arranjo político-institucional.
No campo da política internacional reputa-se ao governo central a
capacidade para resolver amistosamente e com moderação os conflitos,
evitando a guerra, já que não possuirá o “orgulho” natural dos Estados. Além
disso, as nações estrangeiras terão mais receio em hostilizar um governo
central e forte do que um governo fraco ou várias confederações de Estados,
evitando-se, também a possibilidade da união de parcelas do território com
convenção constitui o meio mais provável de estabelecer nestes Estados um firme governo nacional.”
(HAMILTON, 1959, p. 361).
159
Conforme Ostrom (1991, p. 7): “Serius ambiguities continue to exist because both Hamilton and
Madison were not careful to distinguish between ‘federal’ and ‘confederation’ in their discourses. What
was proposed by the Philadelphia Convention of 1787 was variously referred to as a confederation, a
federal government, the Union, and the general government.” “Sérias ambigüidades continuam a existir
porque tanto Hamilton quanto Madison não foram cuidadosos ao distinguir federação de confederação
nos seus discursos. O que era proposto pela Confederação da Filadélfia de 1787 foi variavelmente
referido como confederação, governo federal, União e governo geral.”(TN).
160
Dentre os federalistas citam-se os expoentes Alexander Hamilton, James Madison e John Jay; os
antifederalistas tinham como expoente Richard Henry.
135
outras nações (JAY, 1959, p.17 e 20):
161
Todavia, se nos desunirmos e as partes integrantes permanecerem
separadas, ou, o que é mais provável, se reunirem em duas ou três
confederações, nos encontraríamos, em um breve período de tempo, no
mesmo transe que as potências continentais da Europa – nossas liberdades
seriam vítimas dos instrumentos necessários para defender-nos contra a
ambição e a inveja de cada qual.
162
(HAMILTON, 1959, p. 35).
163
Ao discorrer sobre a construção de Montesquieu na sua obra
O
Espírito das Leis,
Hamilton (1959, p. 39) define república confederada como a
associação de Estados num único Estado. Defende enfaticamente a
Constituição proposta, por esta considerar os Estados pactuantes como “partes
constituintes da soberania nacional, permitindo-lhes estar representados
diretamente no Senado, e deixa-os de posse de certas partes exclusivas e
importantíssimas do poder soberano.”
164
O governo central, para cumprir com a sua missão, deve ter
condições de agir concretamente junto aos cidadãos, sem a necessidade de
instâncias intermediárias, utilizando-se, também, da magistratura:
O plano sobre o qual opinou a convenção, ao estender a autoridade da
chefatura federal até os cidadãos dos diferentes Estados, permitirá ao
governo utilizar a magistratura ordinária na execução de suas leis. (...)
Merece particular atenção neste ponto, que as leis da Confederação, assim
como os objetivos
enumerados e legítimos
de sua jurisdição, converterão à
LEI SUPREMA do país; que a seu cumprimento estarão obrigados, pela
santidade de um juramento, todos os funcionários legislativos, executivos e
judiciais, em cada Estado.
165
(HAMILTON, 1959, p. 109).
Aos Estados não é possível se contrapor ao exercício desse poder
161
Textos n° 3, 4 e 5, para o Diário Independente.
162
A essas considerações junta-se importante consideração de Hamilton (Apud Mably,1959, p. 27),
também para o Diário independente: “As nações vizinhas são naturalmente inimigas, a não ser que sua
debilidade comum as obrigue a se unirem em uma República Confederada, e sua constituição evite as
diferenças que ocasiona a proximidade, extinguindo essa secreta inveja que incita todos os Estados a se
engrandecerem às expensas do vizinho.” Ademais, observa-se em Hamilton (1959, p. 99), no texto n° 24,
uma preocupação muito grande com a Grã-Bretanha e com a Espanha, especialmente em vista dos
interesses comerciais, razão pela qual a União deve ser forte o suficiente para defender os interesses dos
seus Estados. Já no texto 29 Hamilton (1959, p. 112) expressa a sua preocupação com sublevações
internas – o poder é quase sempre o rival do poder, razão pela qual a União terá a incumbência de
efetivar este controle.
163
Texto n° 8, para o Correio de Nova York.
164
Texto n° 9, para o Diário Independente.
136
legítimo da União sem agir de forma inconstitucional. Além disso, é mais
factível os Estados adentrarem nas competências da União do que o oposto,
isso em virtude da sua maior influência sobre o povo. O número de atribuições
dos Estados é tão grande que seria impossível enumerá-las, razão pela qual
fez-se isto somente para o governo central.
166
(HAMILTON, 1959, p. 66-69).
A respeito dessa divisão de competências entre a União e os
Estados:
A necessidade de uma jurisdição concorrente, em certos casos, resulta da
divisão do poder soberano; e a regra de que os Estados conservam em toda
a sua plenitude todas as faculdades das quais não se desprenderam
explicitamente a favor da União não é uma conseqüência teórica dessa
divisão, mas sim, que está claramente admitida em todo o texto do
documento que contém os artigos da Constituição proposta.
167
(HAMILTON,
1959, p. 126).
Eis os propósitos conferidos ao governo central: “defesa comum de
seus membros, tanto em referência às convulsões internas, como contra os
ataques externos; a regulamentação do comércio com outras nações e entre os
Estados; a direção de nossas relações políticas e comerciais com as nações
estrangeiras.” Para o exercício de tais atribuições os poderes não podem ser
limitados, não obstante seja fundamental a fiscalização do povo. Entretanto,
para que se tenha controle das forças militares, estas estarão sob o controle
dos representantes do povo, ou seja, da Câmara dos Deputados.
168
(HAMILTON, 1959, p. 93-95 e 111).
Ainda sobre a repartição de competências:
Os poderes delegados ao governo federal pela Constituição proposta são
poucos e definidos. Os que hão de ficar em mãos dos governos dos
Estados são numerosos e indefinidos. Os primeiros empregar-se-ão
principalmente cm relação a objetivos externos (...). Os poderes reservados
aos Estados estender-se-ão a todo os objetivos que no curso normal das
coisas interessem às vidas, liberdades e propriedades do povo, e à ordem
interna, ao progresso e à prosperidade dos Estados. (...) descobriremos que
as mudanças que se propõe consistem muito menos em agregar NOVOS
165
Texto n° 27, para o Correio de Nova York.
166
Textos 16 e 17, para o Correio de Nova York e para o Diário Independente, respectivamente.
167
Texto 31, para o Anunciador Cotidiano.
168
Texto n° 22 e 28, para o Correio de Nova York e para o Diário Independente, respectivamente.
137
PODERES à Unia, que em dar vigor a seus PODERES OFICIAIS. É certo
que a regulamentação do comércio constitui um novo poder; porém parece
ser uma adição a que nada se opõe e que não suscita apreensões de
nenhuma classe.
169
(MADISON, 1959, p. 190).
A forma de governo republicano é enfaticamente ressaltada pelos
federalistas, repousando no fato dos poderes derivarem do povo, gestionados
por pessoas vinculadas ao povo, em mandatos limitados, ou mantidos
enquanto desempenharem satisfatoriamente as suas funções. É essencial que
o governo derive de todo o povo e não de uma casta; é suficiente que os
detentores do poder sejam designados direta ou indiretamente pelo povo.
Enquanto a Câmara dos Representantes é eleita diretamente pela população, o
Senado é designado indiretamente, já que representa os Estados.
170
O caráter
republicano do sistema proposto alicerça-se, também, na vedação da
concessão de quaisquer títulos de nobreza.
171
(MADISON, 1959, p. 153-155).
A impossibilidade da concessão de quaisquer títulos de nobreza é
reforçada pela abertura a todo e qualquer cidadão para ser representante dos
Estados Unidos – desde que possua 25 anos, tenha 7 anos como cidadão e
ser habitante do Estado que representará – independentemente da sua classe
social, fé religiosa, idade, local de nascença ou profissão.
172
(HAMILTON,
1959, p. 213)
A Constituição apresentada mescla os caráteres nacional e federal. É
federal quanto a sua instituição, já que será ratificada pelos Estados,
considerados soberanos; a Câmara dos Representantes, que representa
diretamente o povo, numa mesma proporção, possuirá um governo nacional; já
o Senado, que recebe os seus poderes dos Estados que representa,
169
Texto n° 45, para o Diário Independente.
170
“a igualdade de votos concedida a cada Estado é, por sua vez, o reconhecimento constitucional da
parte de soberania que conservam os Estados individuais e um instrumento para protegê-la. Sob este
ponto de vista, a igualdade deveria ser tão aceitável nos Estados mais extensos, como nos menores, já
que terão o mesmo empenho em precaverem-se por todos os meios possíveis contra a indevida
consolidação dos Estados em uma república unitária.” (HAMILTON, 1959, p. 248).
171
Texto n° 39, para o Diário Independente. Madison (1959, p. 154) afirma que a maioria das
constituições dos Estados apresenta a nomeação direta pelo povo às funções públicas, abrangendo, até
mesmo, a escolha dos magistrados.
172
Texto n° 52, para o Correio de Nova York.
138
equanimente, possuirá um governo federal; o Executivo, por sua vez, possui
relações mais complexas, já que o Presidente será eleito pelos Estados, numa
proporção composta, também com a participação da população, que conferirá
um caráter tanto nacional quanto federal:
Como conseqüência do anterior, a Constituição proposta não é estritamente
uma Constituição nacional nem federal, mas uma combinação, uma
acomodação de ambas. Do ponto de vista de seu fundamento, é federal,
não nacional; pela origem de onde procedem os poderes ordinários do
governo, é em parte federal e em parte nacional; pela atuação destes
poderes, é nacional, não federal; pela extensão deles é, outra vez, federal e
não nacional, e, finalmente, pelo modo que autoriza pela introduzir
emendas, não é totalmente federal, nem totalmente nacional.
173
(MADISON,
1959, p. 1158).
Quanto à representação nas assembléias, defende-se a idéia de que
estas não devem ser numerosas, facilitando a manipulação de uns poucos,
pois “mais forte há de ser o predomínio da paixão sobre a razão.” Além disso,
maior será a probabilidade de um maior número de membros com pouca
instrução ou de capacidade limitada, facilitando o trabalho dos hábeis oradores.
O caráter democrático com um maior número de pessoas seria desvirtuado no
sentido oligárquico: “depois de estabelecer o número suficiente para os fins de
segurança, informação local e amplo contato com toda a sociedade, frustrará
seu propósito cada vez que aumente o número de seus representantes.”
174
(HAMILTON, 1959, p. 137).
Ao discorrer sobre o Presidente dos Estados Unidos, Hamilton (1959,
p. 176-177 e 281) afirma as particularidades da instituição proposta, que não
admite grandes similitudes com outros modelos existentes, nem mesmo com o
modelo inglês, não obstante terem recaído fortes críticas a esse respeito.
Ademais, a unidade do Executivo tem sido uma das características marcantes
dos Estados, que por sua vez, é transposta para o Executivo Federal. A
eleição do Presidente ocorre para um período de 4 anos, com possibilidade de
reeleição, enquanto que o monarca inglês é hereditário. O Presidente poderá
ser acusado, processado e até mesmo destituído, o que não ocorre com o Rei
173
Texto n° 39, para o Diário Independente.
139
da Inglaterra, onde a sua pessoa é sacra e inviolável. O Presidente possui o
direito de veto de matérias aprovadas pelo parlamento, devolvendo para nova
apreciação, enquanto que o Rei inglês possui direito de veto absoluto.
175
Além
dessas diferenças, o autor aponta outras:
Um estará autorizado para mandar nas forças militares e navais da nação; o
outro, além desse direito, dispõe do de declarar a guerra e de recrutar e
organizar exércitos e frotas de própria autoridade. Um gozará de
faculdades concorrentes com um ramo da legislativa para a negociação de
tratados; o outro é o possuidor exclusivo do poder de celebrá-lo.(...) A um
está proibido conferir toda classe de privilégios; o outro pode converter os
estrangeiros em cidadãos, e os plebeus em nobres e criar corporações
dotadas de todos os direitos inerentes a essa classe de grupos.
176
(HAMILTON, 1959, p. 281).
Os federalistas ressaltam o princípio da anterioridade quanto à
remuneração do Presidente, que não poderá ser alterada durante o período do
mandato, vedando-se a possibilidade da percepção de quaisquer outros
emolumentos. Também firmam o poder do Presidente em nomear funcionários
públicos, com o aval do Senado, nos casos em que a Constituição não
determina uma forma específica, como é o caso dos embaixadores, ministros,
juízes da Suprema Corte, dentre outros.
177
(HAMILTON, 1959, p. 295 e 305).
Quanto aos magistrados, estes conservarão os seus postos enquanto
mantiverem “boa conduta”. A independência dos tribunais é concebido como
essencial numa Constituição limitada, ou seja, que contém proibições às
autoridades legislativas, razão pela qual o judiciário é essencial para fazer este
controle contra as usurpações legislativas. Por fim, essa independência judicial
é de crucial importância para “proteger a Constituição e os direitos individuais
que os efeitos desses maus humores que as artimanhas de homens intrigantes
ou a influência de conjunturas especiais espalham (...).”
178
(HAMILTON, 1959,
174
Texto n° 58, para o Correio de Nova York.
175
O poder de veto é concebido como uma forma de controle do Executivo sobre o Legislativo diante de
leis indevidas, dependendo, para a ‘derrubada’ do veto, da aquiescência de 2/3 das duas câmaras
parlamentares. (HAMILTON, 1959, p. 295-296).
176
Texto n° 69, para o Correio de Nova York.
177
Texto n° 73 e 76, ambos para o Correio de Nova York.
178
Texto n° 78 para a Edição de McLean, Nova York.
140
p. 312-315).
A construção teórica dos textos do
The Federalist
impactaram não
somente a teoria política do final do séc. XVIII, mas também os séculos
vindouros, chegando aos dias atuais como uma imprescindível fonte de
consulta para a compreensão do federalismo. Entretanto, outras importantes
construções também surgiram com o objetivo ora de compreender o
federalismo, ora de entendê-lo como um princípio organizador da sociedade,
ora como um fim natural da humanidade.
O filósofo alemão Immanuel Kant, responsável por uma verdadeira
revolução copernicana na teoria do conhecimento, também se debruçou sobre
a questão federativa ao refletir sobre o futuro das nações e as possibilidades
de uma paz perpétua. Para tanto, no final do séc. XVIII construiu uma obra
denominada
A Paz Perpétua
, que, numa perspectiva bastante otimista,
considera o federalismo um fim natural e imanente à espécie humana.
Ao avaliar o desenvolvimento histórico dos povos, o filósofo alemão
busca construir proposições universais referentes às suas relações – com
propósitos cosmopolitas – das quais se extrai a sétima proposição: “O
problema da instituição de uma constituição civil perfeita depende, por sua vez,
do problema de uma relação externa legal entre os Estados e não pode
resolver-se sem esta última”. (KANT, 1995, p. 29).
O autor faz uma comparação da situação entre os Estados soberanos
com o homem no estado de natureza, ou seja, da mesma forma como os
homens foram compelidos pela natureza para constituírem uma associação
civil – Estado – os Estados são compelidos a constituírem ligas – federação de
nações, que possibilitariam a todos os povos resguardarem o seu direito com
segurança, superando a beligerância constante entre os Estados. O otimismo
kantiano pressupõe que as constantes guerras conduzirão a novas alianças
entre os Estados e que a natureza levará a uma organização cada vez mais
141
avançada, até alcançar a almejada federação de nações.
179
(KANT, 1995, p.
28-31).
O filósofo alemão constrói um projeto filosófico para a paz perpétua,
com princípios preliminares e definitivos. Estes encontram-se descritos em três
artigos:
180
Primeiro Artigo definitivo para a Paz Perpétua: A Constituição civil em cada
Estado deve ser republicana. (...) Segundo Artigo definitivo para a Paz
Perpétua: O direito das gentes deve fundar-se numa federação de Estados
livres. (...) Terceiro Artigo definitivo para a Paz Perpétua: O direito
cosmopolita deve limitar-se às condições da hospitalidade universal. (KANT,
1995, p. 127-137).
A Constituição republicana é aquela fundada no princípio da
liberdade, onde todos são tratados igualitariamente em relação a uma
legislação comum, oriunda do contrato originário que constitui o Estado.
Ademais, efetiva a separação entre os poderes estatais. (KANT, 1995, p. 127-
131).
A federação de Estados não deve ser compreendida como um Estado
de povos, pois tal concepção equivaleria ao agigantamento do Estado para
acobertar todas as pessoas. Os Estados devem continuar existindo enquanto
Estados, por isso, é proposta uma federação da paz –
foedus pacificum –
que
se diferenciaria do pacto de paz
- pactum pacis -,
pois enquanto esta busca
acabar com uma guerra especificamente, aquela busca impedir todas as
guerras. O objetivo dessa federação é “manter e garantir a paz de um Estado
para si mesmo e, ao mesmo tempo, a dos outros Estados federados, sem que
179
Neste aspecto, Immanuel Kant (1991, p. 95) vai se contrapor ao pensamento de Moses Mendelssohn,
para quem não há evidências do aperfeiçoamento humano no decorrer da história, muito pelo contrário,
os avanços inevitavelmente são seguidos por retrocessos. Assim, Kant pergunta e responde: “Há na
natureza humana disposições a partir das quais se pode inferir que a espécie progredirá sempre em
direção ao melhor, e que o mal dos tempos presentes e passados desaparecerá no bem das épocas
futuras? Pois, se assim for, podemos amar a espécie, pelo menos na sua constante aproximação do bem;
caso contrário, deveríamos votar-lhe o ódio ou o desprezo.”
180
Eis os princípios preliminares: “1 – não deve considerar-se como válido nenhum tratado de paz que se
tenha feito com a reserva secreta de elementos para uma guerra futura; 2 – nenhum Estado independente
poderá ser adquirido por outro mediante herança, troca, compra ou doação; 3 – os exércitos permanentes
devem, com o tempo, desaparecer totalmente; 4 – não se devem emitir dívidas públicas em relação com
os assuntos de política exterior; 5 – nenhum Estado deve imiscuir-se pela força na constituição e no
governo de outro Estado; 6 – nenhum Estado em guerra com outro deve permitir hostilidades tais que
142
estes devam por isso submeter-se a leis públicas e à sua coação. (...) deve
estender-se paulatinamente a todos os Estados e assim conduzir à paz
perpétua.”
181
(KANT, 1995, p. 134-135).
Kant construiu suas reflexões filosóficas sem ter conhecimento do
funcionamento dos mecanismos de um governo federal, não obstante tenha
sido contemporâneo aos pais do federalismo americano. Por isso o filósofo
alemão não concecebera a possibilidade de uma soberania maior compatível
com uma pluralidade de centros decisórios soberanos. Por sua vez, concebe a
paz como um aspecto axiológico do federalismo: “l’identification de la paix et
de l’ autonomie de la raison et de la volonté, et enfin l’ élucidation du rappor
entre la paix, d’une part, et la liberté, l´egalité et la justice, d´autre part.”
182
(BARTHALAY, 1991, p. 25-32).
A organização do mundo em Estados soberanos é um dos obstáculos
à paz, razão pela qual os avanços obtidos na Europa, que se encaminha para
uma federação, devem servir de modelo: é uma vitória histórica do federalismo
sobre as soberanias nacionais. A construção teórica kantiana é adequada aos
tempos atuais:
Les vicissitudes du XX siècle finissant semblent donc suggérer que se vérifie
la prophétie de Kant, d’après laquelle seule l’expérience de la négativité de
la guerre conduirait les Estats à renoncer à leur “liberté sauvage” et à se
plier à une commune. Face à l’indivisibilité du devenir de l’humanité, il est
de plus en plus urgent, pour préparer l’avenir et le construire consciemment,
de réfléchir sur le modèle kantien de l’humanité future.
183
(BARTHALAY,
1991, p. 31-32).
tornem impossível a confiança mútua na paz futura, como, por exemplo, o emprego no outro Estado de
assassinos, envenenadores, a instigação à traição.” (KANT, 1995, p. 120-124).
181
“Pois se a sorte dispõe que um povo forte e ilustrado possa formar uma república (que, segundo a sua
natureza, deve tender para a paz perpétua), esta pode constituir o centro da associação federativa para
que todos os outros Estados se reúnam à sua volta e assim assegurem o estado de liberdade dos
Estados conforme a idéia do direito das gentes e estendendo-se sempre mais mediante outras uniões.”
(KANT, 1995, p. 135).
182
“a identificação da paz e da autonomia da razão e da vontade, e enfim a elucidação de uma ligação
entre paz, de uma parte, e a liberdade, igualdade e justiça, de outra.” (TN). Barthaley (1991, p. 28-29) vai
criticar Kant pelo fato de este desconsiderar os demais fatores essenciais à paz, como os decorrentes das
relações de produção na sociedade, até mesmo porque o Estado é o resultado dessas relações.
183
“ As vicissitudes do século vinte parecem sugerir a verificação da profecia de Kant, segundo a qual
somente a experiência negativa da guerra conduziria os Estados a renunciar à sua ‘liberdade selvagem’ e
a se dobrar a uma comuna. Face a indivisibilidade do futuro da humanidade é cada vez mais urgente
preparar o futuro e construí-lo conscientemente e refletir sobre o modelo kantiano da humanidade futura.”
(TN).
143
É diante destes pressupostos que Immanuel Kant constrói uma visão
otimista do futuro com base numa análise diacrônica da natureza humana, que,
caminhando inevitavelmente para o seu aperfeiçoamento, conduzirá os
Estados – tal qual aconteceu com os homens individualmente, à constituição
de uma associação universal, que garantirá, assim, a paz perpétua a todos os
Estados.
O pensador francês Saint-Simon, no início do séc. XIX, também
buscou soluções para a paz entre os países europeus, chegando a conclusão
de que isso somente seria possível mediante um novo princípio que una os
povos europeus num único corpo político – governo democrático supracional,
mantendo, entretanto, a autonomia de cada nação, e cita o exemplo da
monarquia britânica. Não obstante a imprecisão conceitual de Saint-Simon, o
seu trabalho significou um esforço, no contexto europeu da época, marcado por
fortes e centralizadores Estados nacionais, de construir um modelo calcado nos
princípios federalistas de organização dos Estados europeus para uma
convivência política estável e harmônica. (BARTHALAY, 1991, p. 50-51).
O patriota italiano Carlo Cattaneo, na primeira metade do séc. XIX,
desenvolve, a parte dos seus contemporâneos, um modelo institucional preciso
de federalismo, na busca de uma organização do regime democrático e liberal,
fundado na descentralização do poder político. O federalismo centra-se na
liberdade, como a única teoria possível da liberdade, via limitação do poder
estatal, já que concilia a unidade com a liberdade – uma unidade pluralista,
com os poderes dos entes federados e da federação mutuamente limitados. É
o caminho da paz para a Itália e para Europa, muito superior aos Estados
centralizados e unitários que marcaram os séc. XIX.
184
(BARTHALAY, 1991, p.
552-53).
O francês Pierre Joseph Proudhon foi um dos mais notáveis
184
“ Tout peuple peut avoir plusieurs interest à traiter en commun, avec d’autres peoples; mais il y a des
interest qu’il est seul à pouvoir traiter, parce qu’il est seul à les connaître, parce qu’il est seul à les
comprendre. E-til existe aussi dans chaque peuple la conscience de son être, et même la superbe de son
nom, et même la jalousie de sa terra ancestrale. D’où le droit federal, c’est-à-dire le droit de
peuples
;
lequel doit avoir sa place, à côté du droit de la
nation
, a côté du droit de l’humanité.” (CATTANEO, apud
BARTHALAY, 1991, p. 52).
144
estudiosos do federalismo no séc. XIX, concebendo-o não somente como uma
forma mais avançada de organização do Estado, mas como um princípio
informador e organizador da sociedade, que extrapola o sistema político para
também abranger o aspecto social-econômico. A sua obra-prima
Do Princípio
Federativo
é resultado de uma importante mudança paradigmática do seu
autor, que ao invés de continuar a sua bandeira em prol da destruição dos
governos, passa a defender a sua limitação através da organização federal,
reforçando a sua batalha contra os Estados centralizadores. Ademais,
Proudhon busca construir uma teoria inédita do sistema federativo, ligada à
teoria dos governos.
Proudhon (2001, p. 35-43) faz uma crítica feroz ao pensamento
político da metade do séc. XIX especialmente à democracia, que tem prestado
submissão ao nacionalismo e à unidade, expressões interligadas que
representam o poder absoluto, imutável e indivisível.
185
O sistema político encontra-se fundado em dois princípios capitais,
tão antigos como o próprio homem: a autoridade e a liberdade. Esses
princípios se encontram numa relação dialética, apoiando-se e negando-se
mutuamente. Enquanto o princípio da autoridade é fruto da natureza humana –
podendo ter as mais diversas dimensões e amplitudes – o princípio da
liberdade é resultado de uma construção do espírito humano, superior à
natureza. Toda e qualquer sociedade, por mais autoritária ou liberal, possui
ambos os princípios, motivo pelo qual os sistemas de governo vão buscar o
equilíbrio entre a autoridade e a liberdade.
186
(PROUDHON, 2002, p. 45 –49).
185
Proudhon não concebe a possibilidade dos Estados nacionais estarem comprometidos com a
democracia, mas com novas formas de opressão, visto que a democracia jacobina destrói com a
autonomia dos demais entes que existem dentro do Estado, subjugando-os através de uma suposta
vontade geral da nação. Sobre a unificação da Itália nesse contexto, apresentou a sua contestação,
especialmente em vista das liberdades provinciais e municipais, confiscadas pelo governo centralizador.
Ademais, tal forma de organização do Estado não estaria comprometido com o povo, mas com as classes
superiores, além de reduzir o princípio da divisão entre os poderes, já que esse princípio não é compatível
com o agigantamento do poder central. (BARTHALAY, 1991, p. 54-55).
186
“A autoridade supõe necessariamente uma liberdade que a reconheça ou a negue; a liberdade por seu
lado, no sentido político do termo, supõe igualmente uma autoridade que lide com ela, a reprima ou a
tolere. Suprima-se uma das duas, a outra não faz mais sentido.” (PROUDHON, 2002, p. 46). O autor
também vai apresentar as quatro formas fundamentais de governo: a) regime de autoridade: monarquia
(governo de todos por um só) e panarquia/comunismo (governo de todos por todos); b) regime de
liberdade: democracia (governo de todos por cada um) e anarquia (governo de cada um por cada um).
145
As sociedades e respectivos governos se encontram ou sob a
predominância da autoridade, ou sob a hegemonia da liberdade, de onde se
deduz os regimes absolutistas ou liberais que, como um dos pontos mais
marcantes em termos de diferenciações a indivisibilidade e a separação dos
poderes. Devido a esta eterna complementaridade entre os dois princípios, os
governos tendem a entrar em contradição e, conseqüentemente, em colapso,
em vista da entrada do arbítrio na política. A corrupção passa a ser uma marca
do poder, conduzindo a sociedade a revoluções sucessivas. (PROUDHON,
2002, p. 79-80).
A análise das sociedades conduz à aceitação de que a autoridade
surge primeiro, enquanto princípio, do que a liberdade. Isso devido à família,
que é marcada por esse princípio. A liberdade, por sua vez, surge em
contestação à autoridade. Quanto mais a autoridade cresce, mais intolerável
se torna, levando as concessões desta cada vez maior à liberdade. Nesse
desenvolvimento surgem as constituições, seguidas da descentralização, que
por sua vez, acarretam o surgimento da federação. (PROUDHON, 2002, p. 82).
A federação vai ser assim concebida por Proudhon:
Federação, do latim foedus, genitivo foederis, quer dizer pacto, contrato,
tratado, convenção, aliança etc... é uma convenção pela qual um ou mais
chefes de família, uma ou mais comunas, um ou mais grupos de comunas
ou Estados, obrigam-se recíproca e igualmente uns em relação aos outros
para um ou mais objetivos particulares, cuja carga incumbe especial e
exclusivamente aos delegados da federação.
187
(PROUDHON, 2002, p. 90).
Os pactuantes, numa federação, se obrigam sinalagmática e
cumulativamente, resguardando para si mais direitos, liberdade, autoridade e
propriedade do que antes possuíam. O contrato político, nesse caso, se
encontra no campo fático, muito diferente do contrato previsto por Rousseau,
Nenhuma dessas formas subsiste isoladamente, ou seja, de forma pura, complementando-se umas às
outras. Além disso, as formas chamadas oligarquia e aristocracia são frutos do arbítrio, que por sua vez,
não é resultado do princípio da autoridade, mas é resultado do princípio da liberdade. (PROUDHON,
2002, p. 49 e 56).
187
O autor, no capítulo VIII da sua obra, apresenta a seguinte definição de federação: “um contrato
sinalagmático e comutativo, para um ou mais objetos determinados, mas cuja condição essencial é que
os contratantes reservem sempre uma parte de soberania e de ação maior que aquela que abandonam.”
(PROUDHON, 2002, p. 97).
146
que subsiste somente em hipótese, como uma ficção. Além disso, o pacto
delineado por Proudhon resguarda e amplia a liberdade dos contratantes,
sendo um contrato restrito, que não pode levar a poderes maiores à federação
do que aos federados; ao contrário, Rousseau acaba esboçando um contrato
que leva à alienação absoluta de direitos e liberdades. (PROUDHON, 2002, p.
90-93).
O sistema federativo opõe-se abruptamente à hierarquia, à
centralização, aos Estados unitários, pois restringe os poderes e a intensidade
da autoridade central, o que ocorre inversamente nos Estados centralizadores.
Por esta razão não é possível a consubstanciação de Estados federados entre
monarquias ou democracias imperiais, pois esses regimes possuem regimes
incompatíveis com essa forma de organização do Estado. Da mesma forma,
não é possível uma federação entre Estados com escravos, pois a escravatura
é a negação do federalismo. (PROUDHON, 2002, p. 93-95).
Essa concepção de conceder maiores poderes aos entes locais é da
essência do contrato de federação, que visa “reservar sempre mais para os
cidadãos que para o Estado, para as autoridades municipais e provinciais que
para a autoridade central (...).” Por ser o resultado da união de grupos
menores, o Estado federado deve ter um governo calcado pela separação de
poderes e atividades, resguardando para si muito mais a iniciativa e vigilância
do que a execução. Deve garantir os direitos dos cidadãos e dos entes
pactuantes, sendo mais legislativo do que executivo. (PROUDHON, 2002, p.
101-102).
Como complemento ao federalismo político, Proudhon (2001, p. 130-
132) apresenta o federalismo agrícola-industrial, que pugna pela quebra do
feudalismo industrial e financeiro. Esse federalismo econômico é “a aplicação
sobre a mais alta escala dos princípios de mutualidade, de divisão do trabalho
e de solidariedade econômica, que a vontade do povo teria transformado em
leis do Estado.”
O modelo federalista americano não é paradigmático, pois aumentou
drasticamente os poderes centrais, considerados “tão extensos como os
147
acordados a Luis-Napoleão pela constituição de 1848: esse excesso de
atribuições não foi estranho à idéia de absorção unitária que se manifestou
primeiro nos Estados do Sul, e que hoje arrasta por sua vez os do Norte.”
188
(PROUDHON, 2001, p. 125).
O Estado federal é a mais elevada construção do gênio humano,
capaz de solucionar a problemática da relação entre autoridade e liberdade.
Entretanto, mesmo com esta concepção do federalismo como um princípio
organizador da sociedade, Proudhon não aceitava a possibilidade de uma
federação universal, nem mesmo dos Estados europeus, mas somente uma
confederação de confederações. Isso porque não é possível pensar em
federação com a participação de grandes potências unitárias. O sistema
federativo é o futuro, mesmo não tendo sido assim no passado.
189
O anarquista Michael Bakunin tentou fazer aprovar em 1868, no
Congresso da Liga da Paz e da Liberdade, um texto com forte apologia
federalista, com fortes críticas ao nacionalismo. Como discípulo de Proudhon,
sua construção em muito se aproxima do pensador francês.
Bakunin (1980, p. 113-114) defende a constituição dos Estados
Unidos da Europa, como forma de alcançar a paz, a liberdade e a justiça nas
relações entre os Estados europeus. Para tanto, as nações deverão se
reorganizar a fim de superar a ordem calcada na autoridade e na violência para
que advenha uma nova organização com fulcro na “federação livre dos
indivíduos nas comunas, das comunas nas províncias, das províncias nas
188
Nota-se claramente a confusão conceitual que Proudhon faz entre federação e confederação,
utilizando-se indistintamente de ambos os conceitos. Ademais, forte é a sua posição no sentido de que o
centralismo deve ceder lugar a um controle da autoridade através da liberdade, o que se dá idealmente
com o regime federal, de forma progressiva no desenvolvimento social humano. Barthalay (1991, p. 62)
considera “imperdoável” a ignorância de Proudhon acerca do funcionamento dos Estados federados,
especialmente dos Estados Unidos, além da sua imprecisão conceitual.
189
Proudhon (2001, p. 107-110) vai remontar à origem das federações com as tribos hebraicas e nas
ligas gregas, como também afirmar a sua existência em organizações estatais como a Suíça, Alemanha,
Áustria, dentre outras. Entretanto, essa idéia permaneceu velada em vista da necessidade de
organizações estatais fortes e centralizadas para o adequado ordenamento humano (impérios gregos,
romanos, francos, Igreja, Revolução Francesa...), como também pela fraqueza do princípio federativo na
expansão dos Estados. Importante é observar que o autor conclui com a afirmação de uma maior
segurança/garantia para os Estados pactuantes, como também para os seus vizinhos, ou seja, o pacto
federativo assegura uma maior estabilidade nas relações entre os Estados, contribuindo para a paz.
Neste pondo, é possível aproximar o autor da construção kantiana, mesmo não concordando com Kant
quanto à possibilidade de um Estado federal universal.
148
nações, enfim, destas nos Estados Unidos da Europa primeiramente e mais
tarde no mundo inteiro.”
Também os Estados devem abandonar os direitos históricos
pertinentes às fronteiras, à política e ao comércio, reconhecendo a autonomia
completa de cada povo e das suas associações internas (província, comuna...),
desde que tal não se constitua numa ameaça. A Liga da Paz – como a
federação é denominada – deve combater tudo o que possa conduzir ao
agigantamento do Estado, reconhecendo a nacionalidade como um direito
natural – desde que não se volte contra a liberdade, mas não como um
princípio, pois não possui o caráter de universalidade. A nacionalidade se opõe
ao propósito desta revolução dos povos, pois nega a liberdade das
associações que constituem o Estado. A unidade somente deve ser aceita se
for constituída “livremente pela federação das partes autônomas no todo, de
forma que este, cessando de ser a negação dos direitos e dos interesses
particulares (...) se tornará, ao contrário, a confirmação e a fonte de todas
essas autonomias e de todas essas prosperidades.”
190
(BAKUNIN, 1980, p.
115-118).
No séc. XX, o pensador liberal F.A. Hayek, na sua obra
O Caminho
da Servidão
, ao refletir sobre as perspectivas da ordem internacional e sobre a
busca da paz, vai apregoar a necessidade de uma autoridade econômica
internacional calcada num poder político superior, com força para poder
estancar eventuais interesses econômicos. Tais poderes devem ser
amparados pelo direito, razão pela qual defende a federação como a
organização adequada para esse fim:
191
O princípio federativo é a única forma de associação de povos diferentes
capaz de criar uma ordem internacional sem restringir de maneira indevida o
desejo de independência desses povos. O federalismo nada mais é do que
a aplicação aos assuntos internacionais, da democracia, único método de
190
Bakunin (1980, p. 118) afirma: “A Liga atacará, pois, vigorosamente, toda organização religiosa,
política, econômica e social que não esteja envolta por esse grande princípio da liberdade: sem ele não
há inteligência, não há justiça, não há prosperidade, nem humanidade.”
191
Hayek (1994, p. 206) vai ser enfático ao negar a possibilidade de paz se os Estados possuírem uma
soberania irrestrita na ordem econômica: “significa dizer que deve haver um poder capaz de impedir que
as diferentes nações adotem medidas prejudiciais aos seus vizinhos; um conjunto de normas que defina o
campo de ação de cada Estado; e uma autoridade capaz de fazer cumprir essas normas.”
149
mudança pacífica até hoje inventado pelo homem. Trata-se, porém, de uma
democracia com poderes limitados. (...) é o único meio de converter em
realidade o ideal do Direito internacional. (HAYEK, 1994, p. 207).
O liberal inglês vai defender a federação como forma de inverter o
processo histórico de centralização e concentração de poderes, a fim de que
estes sejam devolvidos à órbita local. A constituição de federações até o
advento de uma única federação mundial tem sido o ideal dos pensadores do
séc. XIX, que fora abandonado diante do agigantamento dos Estados no séc.
XX. Essa autoridade supranacional deverá ter poderes para “impedir tanto a
autoridade internacional como as nacionais de se tornarem tirânicas.(...) Uma
autoridade internacional que limite de modo efetivo o poder do Estado sobre o
indivíduo será uma das melhores salvaguardas da paz.”
192
(HAYEK, 1994, p.
208-210).
É dentro dessa perspectiva que o autor britânico defende uma nova
organização internacional, menor e mais poderosa, já que sua obra remonta à
década de 40. Também deve-ser observar o perfil ideológico de Hayek, um
dos arautos do (neo)liberalismo contemporâneo. Não obstante, tal perfil
defende uma autoridade internacional que possa auxiliar os mais pobres a
elevarem ao máximo o seu padrão de vida a fim de conseguirem
desenvolverem-se por si mesmos. Nesse contexto, importa ressaltar a
veemente defesa do federalismo como um essencial princípio organizador da
sociedade, que, nos termos de Immanuel Kant, pode conduzir a uma paz
perpétua.
Nos séc. XIX e XX várias foram as tentativas de explicação jurídica do
Estado federal, da quais citamos Calhoun, Le Fur, Escola de Viena, Jellinek e
Durand. O político americano Calhoun, no séc. XIX, influenciou o mundo
europeu, negando o Estado Federal ao compará-lo a uma confederação. Sua
análise partiu do pressuposto de que a soberania é um atributo essencial do
192
“É certo que, com a formação de tais federações regionais, ainda permanecerá a possibilidade de
guerra entre os diferentes blocos. Para diminuir ao máximo esse risco, seria preciso confiar numa união
mais ampla e menos compacta. O que desejo acentuar é que a necessidade dessa outra organização não
deve constituir obstáculo à associação mais íntima de países que apresentem maior semelhança de
civilização, idéias e padrões.”(HAYEK, 1994, p. 210).
150
Estado, não sendo possível a União e os Estados federados a possuírem.
Assim, estar-se-ia diante de uma confederação no momento em que os
Estados possuíssem a soberania, com uma relação formalizada por um
tratado; no lado oposto, estar-se-ia diante de um Estado simples, pois não
haveria base jurídica para outra compreensão dessa realidade (AZAMBUJA,
1963, p. 372-373).
Por sua vez, Le Fur buscou superar o dilema de Calhoun, apontando
duas formas para os surgimentos dos Estados federais: a) independentemente
de um tratado, quando um Estado unitário confere autonomia às suas regiões
ou quando há um forte movimento nacional nesse sentido, onde destacam-se
os exemplos do Brasil e da Suíça, respectivamente; b) um tratado firmado por
Estados independentes, que dá origem a uma Constituição, conseqüência
deste tratado. Le Fur compreende a importância dos Estados por estes
participarem da formação da vontade nacional, logo, não deixam de serem
Estados, até mesmo porque o direito internacional reconhece a existência de
Estados não soberanos. (AZAMBUJA, 1963, p. 373).
Com a mesma conclusão de Le Fur está a Escola de Viena, no séc.
XX, que concebe a supremacia do direito internacional, irradiador das ordens
jurídicas nacionais. Quando um Estado é assim reconhecido no âmbito
internacional, este poderá, sendo federal, considerar, pelo direito público
interno, seus membros constituintes como Estados: “o Estado federal é um
Estado segundo o direito internacional; os Estados federados são Estados
segundo o direito interno ou nacional.” (AZAMBUJA, 1963, p. 374).
Jellinek construiu uma argumentação sólida para conceituar o Estado
como uma “organização autônoma fundada em uma vontade autônoma”,
dotado de um órgão supremo que não se confunda com o de outro Estado,
além de uma autonomia consubstanciada na existência das três funções
estatais. (AZAMBUJA, 1963, p. 380-382).
Charles Durand aponta a existência concomitante de dois pactos nas
federações, um que constitui a coletividade pública – personalidade jurídica, e
outro que confere autonomia para os entes federados, culminando numa
151
constituição: “associer la diversité et l’unité, supprimer la pleine indépendance
des parties sans les fondre en une collectivité complètement intégrée, assurer
la co-existence de ce deux catégories d’intérêts, telle est la raison d’être du
fédéralisme.”
193
(DURAND, 1955, p. 14-15).
Os estudos apontados são cruciais para a compreensão do
federalismo e dos Estados federados, já que se encontram no gênesis das
primeiras formulações sobre essa forma de organização do poder na
espacialidade estatal. Seja a partir dos primeiros delineamentos históricos com
os hebreus ou com as ligas das cidades gregas, seja diante das primeiras
construções racionais para a sua compreensão com os primeiros
contratualistas, o federalismo e a sua conseqüente aplicação tem sofrido
importantes mutações no decorrer dos séculos. Não obstante, esses aportes
histórico-teóricos são imprescindíveis para a sua compreensão. O federalismo
é uma idéia em movimento; é um processo em permanente mutação, que
busca a melhor forma de dispor do poder, conciliando a liberdade e a
autoridade numa determinada cicunscrição territorial.
O séc. XX foi o palco de inúmeras outras reflexões sobre o
federalismo e os Estados federais, nas mais diferentes perspectivas do
conhecimento humano, com uma profusão de entendimentos, sem comparação
na história. A infinidade desses estudos ajusta-se às diversidades dos próprios
arranjos federativos, que passaram a ter contornos os mais distintos consoante
as particularidades e singularidades dos contextos envolvidos. Nesse sentido,
pode-se considerar os mais diversos arranjos estatais com fulcro nos princípois
federalistas como o mais notável avanço no ordenamento da espacialidade
estatal ocorrido no séc. XX, como resultado de um processo que tem
acompanhado a humanidade há mais de dois milênios. Há um começo; porém,
não há um fim. Os contornos finais desse processo é ainda inalcançável ao
gênero humano.
193
“Associar a diversidade e a unidade, suprimir a plena independência das partes sem unificá-los numa
coletividade completamente integrada, assegurar a coexistência dessas duas categorias de
interesses,esta é a razão de ser do federalismo.” (TN).
152
2.2 O federalismo e as formas estatais
Feita a distinção entre federalismo e federação, compreendendo o
primeiro como um conjunto de princípios e valores que norteiam a
concretização de uma forma de governo calcada na busca da unidade na
diversidade e o segundo como a concretização destes princípios e valores
numa determinada realidade estatal, como também os respectivos
antecedentes históricos e teóricos, é fundamental estudar os princípios
fundamentais do federalismo, como também as formas estatais oriundas da
sua aplicação, já que estas não se resumem unicamente nos Estados
federados, não obstante estes sejam o melhor exemplo da sua máxima
efetividade. Por fim, resta caracterizar os Estados federadais e correlacionar o
federaismo com a autonomia municipal.
2.2.1 Princípios informadores do federalismo
O federalismo se apóia em determinados princípios fundamentais,
sem os quais há a sua negação. Assim, há princípios plenamente identificados
com o federalismo, que lhe dão suporte e que permeiam a sua essência,
apreendidos naturalmente como normas jurídicas. Neste contexto:
194
princípios son normas que ordenan que algo sea realizado en la mayor
medida posible, dentro de las posibilidades jurídicas y reales existentes.
Por lo tanto, los princípios son mandatos de optimização, que están
caracterizados por el hecho de que pueden ser cumplidos en diferentes
grados y que la medida debida de su cumplimiento no sólo depende de las
posibilidades reales sino también de las jurídicas.”(ALEXY, 1993, p. 86).
Há uma relação direta entre o federalismo e a efetividade dos
princípios do Estado democrático de direito, da república, da não centralização,
194
Diante das várias possibilidades de conceituação de princípios, também é de grande importância o
trabalho de Humberto Ávila para uma melhor compreensão dos princípios (2004, p. 70): “Os princípios
são normas imediatamente finalísticas, primariamente prospectivas e com pretensão de
complementariedade e de parcialidade, para cuja aplicação se demanda uma avaliação da correlação
153
da subsidiariedade, da liberdade e do pluralismo. Aliás, tais princípios
comumente encontram-se estampados, expressa ou implicitamente, nos
ordenamentos constitucionais dos Estados democráticos de direito,
corroborando com a efetivação da máxima federalista: a unidade na
diversidade. Ademais, tais princípios se apóiam mutua e recursivamente,
constituindo um feixe principiológico alicerçador do federalismo.
195
O princípio do Estado democrático de direito ou Estado constitucional
democrático traduz um avanço em relação ao Estado de direito, subsumindo-o
mediante a agregação dos valores democráticos que, por sua vez, possui um
conceito mais abrangente do que o próprio Estado de direito.
196
O Estado de direito tem as suas raízes assentadas em quatro
paradigmas modernos: a)
The rule of law
inglês, oriundo do processo surgido
com a Magna Carta de 1215, com quatro variáveis: processo adequado para o
julgamento dos cidadãos, a supremacia da lei e dos costumes sobre a vontade
do governante, a submissão do governante às determinações legais e a
igualdade de acesso aos tribunais pelos cidadãos na defesa dos seus
interesses;
197
b)
Always under law
americano, fundado no direito do povo de
fazer uma Constituição, abaixo da qual subsumem-se as demais normas
jurídicas, além de significar um governo justificado subordinado às leis e a
existência de tribunais que efetivam a justiça com amplos poderes em nome do
entre o estado de coisas a ser promovido e os efeitos decorrentes da conduta havida como necessária à
sua promoção.”
195
Quanto ao princípio de não centralização, observa-se que ele é muito mais saliente nos Estados
federados, não obstante os Estados historicamente unitários estarem efetivando este princípio, em
algumas situações aproximando-se dos Estados federados, como é o caso da Espanha. Porém, são mais
comuns os Estados unitários trabalharem no caminho da descentralização, diferenças estas que serão
mais bem estudadas.
196
“A democracia, como realização de valores (igualdade, liberdade e dignidade da pessoa) de
convivência humana, é conceito mais abrangente do que a de Estado de Direito, que surgiu como
expressão jurídica da democracia liberal. A superação do liberalismo colocou em debate a questão da
sintonia entre o Estado de Direito e a sociedade democrática.” (SILVA, 1990, p. 99).
197
O tributarista italiano Victor Uckmar (1999, p. 21-24) observa o caráter inovador e, até certo ponto,
revolucionário da Magna Carta de 1215 que, primeiramente, afirmou que nenhuma obrigação pecuniária
pode ser exigida sem a deliberação dos órgãos legislativos. Aliás, desde o início do séc. XI se observa,
na Inglaterra, um controle sobre a imposição de obrigações financeiras: “Foi somente durante o reinado
de João-sem-Terra que os barões – sobretudo por causa da onerosidade e das injustiças nas exigências
financeiras – rebelaram-se e, com a força das armas, exigiram determinadas concessões, para tutela dos
seus direitos. Ao rei não restou senão aceitar o texto que lhe foi apresentado de forma já definitiva, e foi
assim editada a
Magna Charta.
”
154
povo; c)
L’État legal
oriundo da Revolução Francesa, que erigiu um sistema
hierárquico de normas jurídicas radicalmente oposto ao Estado de polícia, já
que afirma o primado da lei calcado na soberania nacional expressa pelo
parlamento; e d) Rechtsstaat do direito alemão, que significa, literalmente,
“Estado de direito”, oriundo dos primórdios do séc. XIX e que, após quase um
século, passou a denotar um Estado liberal de direito que se impunha ao
próprio soberano, limitando-se à defesa da ordem e segurança, conferindo aos
cidadãos o desenvolvimeno das espacialidades econômicas e sociais e
vedando as limitações da liberdade e da propriedade que não estivessem
respaldadas expressamente na lei, aprovada pela representação popular.
(CANOTILHO, 1999, p. 89-93).
Assim, podem-se enumerar as características essenciais do Estado
de direito, inicialmente identificado com o Estado liberal:
a) submissão ao
império da lei
, que era a nota primária de seu conceito,
sendo a
lei
considerada como ato emanado formalmente do Poder
Legislativo, composto de representantes do povo, mas do povo-cidadão; b)
divisão de poderes
, que separe de forma independente e harmônica os
poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, como técnica que assegure a
produção das leis ao primeiro e a independência e imparcialidade do último
em face dos demais e das pressões dos poderosos particulares; c)
enunciado e garantia dos direitos individuais
. Essas exigências continuam a
ser postulados básicos do Estado de Direito, que configura uma grande
conquista da civilização liberal. (SILVA, 1990, p. 99-100).
O Estado liberal sofreu mutações no decorrer do tempo, alcançando a
forma de um Estado de direito social
198
no início do séc. XX, com
compromissos no campo da efetivação dos direitos sociais e da justiça social,
mediante a busca de um bem-estar social da população. O Estado transmuta-
se de um Estado que se abstém para um Estado prestacional. É diante dessa
conjectura que é possível falar da transmutação de um Estado liberal para um
Estado social, ou seja, um Estado comprometido, pelo menos no seu
ordenamento, com os direitos sociais. Esse Estado pode assumir as mais
198
Pode-se afirmar que os direitos sociais surgem como resultado da decadência do próprio liberalismo,
diante das pressões sociais, numa sociedade fragmentada e dividida. A ação coletiva passa a ser
essencial: “A interdependência e a solidariedade, o intervencionismo e a socialização vão, como é natural,
155
diversas feições: a) conservador; b) concretizador da igualdade e da justiça; c)
comprometido com o socialista; d) ditatorial.
199
(BONAVIDES, 2001, p. 223-
232).
A união do Estado de direito e da democracia conduz a uma realidade
qualitativamente superior a simples união destes conceitos, pois agrega um
viés revolucionário de transmutação do
status quo.
Ademais, o viés
democrático persegue a necessidade de legitimação do poder para se
configurar numa ordem de domínio legitimada pelo povo, ou seja, “poder” e
“direito” devem estar articulados para a consubstanciação de uma ordem
democrática. Nesse aspecto a soberania popular é um dos pilares de
sustentação da ordem constitucional, levando à derivação do poder político dos
cidadãos. (SILVA, 1990, p. 102-103; CANOTILHO, 1999, p. 93-94).
O Estado constitucional democrático supera a liberdade negativa
esteriotipada pelo Estado de direito, que teria precedência sobre a participação
política, que estaria abaixo, na importância, da liberdade pessoal e de
consciência. Este Estado constitucional democrático parte do pressuposto:
200
É a liberdade democrática que legitima o poder. (...) O Estado constitucional
é mais do que o Estado de direito. O elemento democrático não foi apenas
introduzido para “travar” o poder
(to check the power);
foi também
reclamado pela necessidade de
legitimação
do mesmo poder. O Estado
alterar profundamente o sistema dos direitos fundamentais – trazendo novas concepções, outros pontos
de partida e um equilíbrio diferente.”
198
(ANDRADE, 1987, p. 48-49).
199
As transformações ocorridas nos países europeus do séc. XIX, oriundas do processo de
industrialização e da organização do proletariado, trouxeram para a pauta fortes reivindicações
econômicas e sociais, que se concretizaram, mesmo que modicamente, nas Constituições francesas de
1793 e, principalmente, na de 1848, esta com uma fundamentação intervencionista do Estado na busca
do bem-estar de todos. A titularidade passa a ser do homem histórico, concreto, diante das suas
condições existenciais. Já a natureza jurídica desses direitos supera as liberdades de ação para abarcar
as liberdades de participação e de prestações positivas. Entretanto, inequívoca é a importância das
constituições mexicana de 1917 e alemã de 1919 na defesa dos direitos sociais e sua harmonização com
as tradicionais liberdades individuais. Porém, é somente após a segunda grande guerra que tais idéias
disseminaram-se com extrema força, influenciando a quase totalidade das 50 constituições construídas
no pós-guerra. (LUÑO, 1995, p. 120-124).
200
O federalismo e as federações coadunam-se com os mais diversos estágios de desenvolvimento do
Estado de direito, do liberal ao democrático. Porém, em maior monta identifica-se com este último, que
subsume os compromissos sociais pugnados pelo Estado social, razão pela qual o conceito de Tobias
Barreto (apud FERREIRA, 1991, p. 96) coaduna-se com esse propósito: “O princípio democrático –
prossegue ele – é em suma a liberdade, operando como força, e a igualdade, operando como tendência,
em todos os átomos do corpo social, para a sua completa harmonia e felicidade. Ao passo pois, que a
liberdade é uma força individual, força ativa e consciente, a igualdade é, apenas, como vimos, um pendor
social; e ao passo que as leis da liberdade são subjetivas, as que regulam a igualdade são objetivas e
estranhas à vontade do indivíduo.”
156
“impolítico” do Estado de direito não dá resposta a este último problema: de
onde vem o poder. Só o princípio da soberania popular segundo o qual
“todo o poder vem do povo” assegura e garante o direito à igual participação
na formação democrática da vontade popular. (CANOTILHO, 1999, p. 95-
96).
A democracia, aliando-se ao já delineado neste trabalho, também
deve ser apreendida em dois vieses, com fulcro na divisão territorial: um que
assegura a neutralidade e a igualdade na representação dos vários grupos e
interesses, e o outro, na garantia da autonomia e representação local desses
grupos. (ELAZAR, 1995, p.137).
A democracia, ínsita no conceito de Estado constitucional
democrático, é condição essencial para a efetivação do federalismo nos
Estados federais, razão pela qual pode-se afirmar que a inexistência de
democracia desnatura e corrompe a essência do federalismo. Democracia e
federalismo são como elos de uma mesma corrente, indefectivelmente
interligados.
Daniel Elazar (1991, p. 107-109) afirma que o federalismo conduz ao
espírito republicano e, conseqüentemente, a um Estado federal efetivamente
público, com a participação do povo, fundado numa base popular. Tanto que o
sistema federal americano foi o primeiro a efetivar a ligação entre federalismo e
governo popular democrático, tanto que os Estados federais tem sido
estabelecidos em bases democráticas. Assim, os sistemas federais modernos
perseguem a democracia e buscam a legitimidade democrática: “the great
majority of those polities held up as models of democracy are either federal in
form or extensively use federal principles. Moreover, the minimal significance
of formal federal structures in undemocratic political systems offers negative
testimony in the same direction.”
201
Há uma grande identificação do federalismo com o princípio do
Estado constitucional democrático ou Estado democrático de direito. Isso
201
“que a grande maioria dos Estados tidos como modelo de democracias (França é uma grande e
importante exceção) são ou federal em forma ou extensivamente usam princípios federativos. Além
disso, a mínima correspondência de estruturas federativas formais em não democráticos sistemas
políticos oferece um testemunho negativo na mesma direção.” (TN).
157
porque não é possível conceber um arranjo federalista onde não estejam
presentes os avanços pugnados pelo Estado de direito, especialmente a
limitação do poder, como também onde não subsista um regime democrático.
Os regimes não-democráticos inevitavelmente conduzem ao centralismo,
antítese do federalismo.
202
Quanto ao princípio republicano, este é ínsito no federalismo na
acepção original do termo –
res publica
, tanto que no
The Federalist
a
federação aparece como um remédio republicano para “doenças” republicanas.
Conforme já visto, Montesquieu, ao compreender a união de Estados o fez em
relação às repúblicas; Madison e Hamilton, nos textos 39 e 52 do
The
Federalist
enfatizam o regime republicano, concebido pelo fato de os poderes
derivarem do povo – Legislativo, Executivo e Judiciário – com o consequente
controle de um poder pelos demais, pela rotatividade dos mandatos em vista
da sua limitação temporal e pela inexistência de privilégios e vedação da
concessão de quaisquer títulos de nobreza, já que os cargos encontram-se
passíveis de exercício por todos os cidadãos. Não obstante tais considerações,
com base em Dalmo de Abreu Dallari (1986,p. 28) não há empecilhos para a
existência de monarquias constitucionais federais.
203
Assim, é possível uma federação não republicana e uma República
não federativa; Deve-se observar, entretanto, que a república e o federalismo
202
Através dos estudos de Hans Kelsen (2000, p. 443) a própria democracia, na perspectiva dinâmica,
pode ser vista como um método de descentralização, ao contrário de métodos centralizadores de criação
de normas. O mesmo não ocorre com o viés estático, que é, de início, indiferente às formas democráticas
ou autocráticas. Dessa forma, a descentralização dinâmica requer o elemento democrático para a sua
real efetivação: “Adotando o conceito dinâmico de centralização e descentralização, a democracia pode
ser descrita como um método descentralizado de criação de normas, já que, numa democracia, as
normas jurídicas são criadas pela pluralidade dos indivíduos cujo comportamento elas regulamentam, e
estes órgãos criadores de Direito estão distribuídos pelo território inteiro para o qual é válida a ordem
jurídica.” O jurista austríaco também considerou que, em determinados momentos, a divisão territorial – e
conseqüentemente a descentralização estática – pode ser um postulado democrático, desde que acarrete
a descentralização dinâmica com o viés participativo da população.
203
Canotilho (1999, p. 224-225) ao discorrer sobre a densificação da forma republicana de governo
aponta as seguintes características presentes na Constituição portuguesa e que servem de parâmetro
para a identificação do núcleo essencial do conceito de república: a) incompatibilidade com o princípio
monárquico e respectivos privilégios; b) estrutura política garantidora das liberdades cívicas e políticas,
mediante a repartição dos poderes estatais em relação de controle mútuos; c) pressupõe um
catálogo de
liberdades
, tanto de participação política quanto dos direitos individuais; d) existência e resguardo da
autonomia dos entes locais; e) legitimação do poder político fundado na soberania popular, com fulcro na
democracia e no governo de leis e não de homens; f) contra os privilégios estão os princípios da
eletividade, colegialidade, temporariedade e pluralidade das funções e cargos públicos.
158
se complementam principiologicamente e teleologicamente, fortalecendo-se
mutuamente. São faces complementares de uma mesma moeda ou labaredas
de uma mesma áscua iluminadora das liberdades humanas.
O princípio da não centralização é um dos princípios que mais
expressam a natureza do federalismo ao resguardar a diversidade na unidade
engendrada nessas espacialidades estatais. Muitas vezes confundido com a
descentralização ou com a desconcentração, diferencia-se em muito dessas
outras formas de fracionamento do poder estatal, em virtude da inexistência de
um controle ou vínculo hierárquico.
É a partir da Idade Média que o Estado se concretiza no continente
europeu, se difundindo em todo o mundo através das potências colonizadoras
européias. Até o surgimento do Estado federal americano no final do séx. XVIII
“ il modello organizzativo che si afferma e si consolida è quello unitario, il quale
si caratteriza per quattro caratteri distintivi: centralismo,
gerarchia,centralizzazione e uniformità.”
204
(BALDI, 2003, p. 3).
O professor italiano Pietro Toesca identifica a origem do Estado
moderno:
Esso è un organismo piú o meno compatto costituitosi nel corso degli ultimi
secoli nell’incrocio di due processi. Primo, la concentrazione del potere e
dei poteri. Secondo, l’assunzione di responsbilità sociali sempre più amplie
e capillari. quando si dice Stato si dice l’istituzione che risolve in sé la
dimensione pubblica, vale a dire ciò che è comune e “perciò stesso” non
appartiene più ai singili.
205
(TOESCA, 1998, p. 21).
O centralismo expressa a essência monocêntrica do Estado unitário,
que se desenvolveu historicamente mediante o crescimento de um centro de
domínio político sobre as regiões adjacentes e com a conseqüente absorção
cultural. Pode ser apreendido pela “esistenza di un unico centro politico
204
“o modelo de organização que se afirma e se consolida é o unitário, que se caracteriza por quatro
características distintas: centralismo, hierarquia, centralização e uniformidade.” (TN).
205
“Esse é um organismo mais ou menos denso constituído no decorrer do último século na encruzilhada
de dois processos. Primeiro, a concentração do poder e dos poderes. Segundo, a assunção de
responsabilidades sociais sempre mais amplas e capilares. Quando se diz Estado se diz a instituição que
resolve ser a dimensão pública,vale dizer, aquilo que é comum e por isso mesmo não mais pertence ao
singular.” (TN).
159
investito del potere sovrano e preposto al suo esercizio, il quale trattiene presso
di sé tutte le articolazioni istituzionale del potere: il potere legislativo, quello
esecutivo e quello giudiziario.”
206
(BALDI, 2003, p. 3).
O único vínculo ao exercício desse poder encontra-se no princípio da
soberania do parlamento, única instituição que produz o Direito, expressão
máxima do poder. Essa soberania se identifica com a representatividade da
população, fundada no mandato popular dos parlamentares e na idéia de
nação incrustrada nas instituições e no povo. Esta idéia de nação é fruto do
desenvolvimento do próprio Estado, especialmente da homogeneização
linguística e cultural que permite uma recomposição da identidade local pré-
existente ao nascimento do Estado.
207
(BALDI, 2003, p. 4).
Do princípio da hierarquia deriva o princípio do centralismo. Devido à
tamanha concentração de poderes, todos os entes periféricos encontram-se
subordinados a esse poder soberano e supremo. É o princípio da hierarquia
que ordena as relações entre o centro e a periferia, uma relação de dominação
e controle: “il centro rappresenta il vertice e il motore del sistema istituzionale
mentre la periferia la sua articolazione territoriale.”
208
(BALDI, 2003, p. 4-5).
Não obstante a confusão entre centralismo e centralização, há uma
grande diferença entre esses dois conceitos, já que o centralismo exprime o
princípio ordenador do Estado unitário, consoante a natureza monocêntrica do
poder soberano. A centralização, por sua vez, indica o grau de concentração
dos recursos do centro em relação à periferia, ou seja, espelha a intensidade
com que o centralismo se expressa numa determinada realidade. O Estado
unitário surge altamente centralizado para cumprir com as suas funções iniciais
– defesa externa, manutenção da ordem interna, comércio, atividade fiscal – e
ao assumir novas funções e competências que requerem uma intervenção e
206
“existência de um único centro político investido do poder soberano e preposto ao seu exercício, o
qual aproxima-se da articulação institucional total do poder: o poder legislativo, executivo e judiciário.”
(TN).
207
“ O resultante de tais processos é o Estado-Nação, como ratificado e institucionalizado na Paz de
Vestfália de 1648, uma organização política na qual se presume a plena identificação entre a instituição
soberana central, a cidadania e uma determinada idéia de nação.” (BALDI, 2003, p. 3). (TN).
160
controle de toda a sua espacialidade territorial, passa a um caráter cada vez
mais descentralizado. (BALDI, 2003, p. 4-5).
A uniformidade requer uma organização do poder indiferente ao
reconhecimento do direito à diversidade, assentada na homogeneidade
jurídica, administrativa e cultural, elementos essenciais do Estado-Nação. Não
há espaço para ordens locais distintas. A uniformidade encontrou terreno fértil
na Revolução Francesa, com fulcro no princípio da igualdade, quando essa se
contrapôs ao regime ao
l’ancien régime
e seus diversos
status
jurídicos.
(BALDI, 2003, p. 5).
Há uma forte interdependência entre a uniformidade e a hierarquia, já
que esta é fundamental para a uniformização administrativa e política, além do
que:
L’uniformità e la centralizzazione si rafforzano poi reciprocamente: tanto piú
concentrate le risorse al centro, tanto piú facilitata la standardizzacione delle
periferie e viceversa. In tal senso, l’uniformità segue il medesimo destino
della centralizzazione, conoscendo nel corso del tempo un progressivo
indebolimento, a seguinto del decentramento che introducce elementi di
varazione e differenzizzione, più o meno accentuati, nel governo delle
periferie.
209
(BALDI, 2003, p. 6).
A superação da centralização é fundamental, já que essa se centra
na sobreposição de uma única determinação à multiplicidade de um grande
território denominado nação, sempre referido a um centro formal. O
fracionamento do poder, especialmente no sentido da auto-gestão das
comunidades é de crucial importância para superar esse quadro de injustiça e
de morticínio. (TOESCA, 1998, p. 25).
A descentralização é fruto de um processo de evolução do Estado
unitário, através da transferência de poderes e responsabilidades do centro
para os entes periféricos, com os respectivos recursos. Entretanto, é um
208
“o centre representa o vértice e o motor do sistema institucional, ao passo que a periferia, a sua
articulação territorial.” (TN).
209
“A uniformidade e a centralização se reforçam reciprocamente: quanto mais concentrados os recursos
no centro, mais facilitada a estandartização da periferia e vice-versa. Neste sentido, a uniformidade
segue o mesmo destino da centralização, conhecendo no curso do tempo um progressivo
161
processo reversível, já que, a qualquer momento, pode ser revogado, além da
periferia ter um posicionamento de assujeitamento hierárquico ao centro,
mostando-se compatível, desse modo, com os princípios do centralismo e da
hierarquia. Do modelo unitário “il decentramento indebolisce invece i caratteri
di centralizzazione, a cui si contrappone apertamente, e uniformità, aprendo
spazi per una gestione differenziata del potere sul territorio.”
210
(BALDI, 2003, p.
6).
As diversas formas de descentralização ocorridas nos Estados
unitários conduzem a dois modelos distintos: a descentralização administrativa
e a descentralização política.
A descentralização administrativa tem por modelo paradigmático o
Estado pós-revolucionário francês, jacobino, marcado por um forte controle
estatal uniforme sobre os entes periféricos. Há a figura do prefeito, que
representa o poder central junto às localidades, reforçando o princípio
hierárquico. A esse modelo convencionou-se chamar desconcentração, visto
como um deslocamento de competências do centro para a periferia, numa
mesma estrutura jurídica, com uma forte dependência e estreita relação
hierárquica. (BALDI, 2003, p. 7).
Com o processo de transformação do Estado liberal para o Estado
social, este passa a ter um caráter prestacional, a fim de efetivar os direitos
sociais. O aumento das atividades do Estado conduz ao surgimento da
descentralização política, um aperfeiçoamento da descentralização
administrativa, calcada não na hierarquia e uniformidade, mas na delegação de
funções a um ente dotado de personalidade jurídica própria, logo, com uma
certa autonomia em relação ao poder central. Essa configuração estatal
também se coaduna com o Estado unitário, pois é mantida uma relação de
enfraquecimento, seguido da descentralização que introduz elementos de variações e diferenciações,
mais ou menos acentuadas, no governo da periferia.” (TN).
210
“a descentralização enfraquece por sua vez os caracteres da centralização, à qual se contrapõe
abertamente, e uniformidade, abrindo espaços para uma gestão diferenciada do poder sobre o território.”
(TN).
162
controle do centro com o ente descentralizado:
211
Il decentramento politico mantiene coerenza con i principi del modello
unitario, sebbene ne ridimensioni, oltre alla centralizzazione, anche i
caratteri di gerarchia e univormità. Il riconoscimento di margini di autonomia
e discrezionalità agli enti locali riduce il loro assoggettamento gerarchico al
centro nazionale e, parallelamente, prospetta gradi di differenziazione nelle
modalità di organizzazione del potere e di interveno pubblico (...). Resta
invece intatto il principio di centralismo: per quanto i governi periferici
possano arrivare a configurarsi come centri di decisione politica, essi non
vengono mai investiti di potere legislativo e, in tal senso, operano sempre
nell’ambito di politiche e leggi nazionali. Le competenze e risorse dei governi
locali sono determinatte dalla legislazione nazionale che definisce il grado i
contenuti del decentramento.
212
(BALDI, 2002, p. 9).
Em sentido análogo temos a análise da descentralização por Rui
Cirne Lima (1964, p. 145-146), que identifica esse processo com a pluralização
de autoridades, passível de ocorrer tanto no viés político quanto no viés
administrativo. A descentralização administrativa é uma espécie do divisão do
trabalho, ora como o resultado de uma multiplicação de órgãos públicos, onde
ocorre o fenômeno da desconcentração, ora como fruto da distribuição de
competências a entes com personalidade jurídica próprias, criadas pelo
Estado, onde incide o fenômeno da descentralização administrativa
propriamente dita. A descentralização política, por sua vez, é uma
“manifestação do individualismo”, oposta, por natureza, à centralização, que
“antepõe o indivíduo ao governo”. A descentralização política não se confunde
com o
self-government,
que ocorrerá com a incidência do regime
democrático.
213
211
A descentralização política é concebida como um interesse dos entes locais, pois acarreta uma efetiva
autonomia legislativa, organizacional e financeira na gestão dos sues interesses. Também é uma
resposta às demandas de democratização, especialmente de uma maior participação dos cidadãos, seja
para a escolha dos seus governante, seja nas questões administrativas locais. (BALDI, 2003, p. 8).
212
“A descentralização política mantém coerência com os princípios do modelo unitário, se bem que o
redimensionando, além da centralização, também as características de hierarquia e uniformidade. O
reconhecimento de uma margem de autonomia e discricionariedade aos entes locais reduz a sua
submissão hierárquica ao centro nacional e, paralelamente, projeta graus de diferenciação nas
modalidades de organização do poder e de intervenção pública (...). Permanece intacto o princípio do
centralismo: enquanto o governo periférico possa se tornar o centro das decisões políticas, eles nunca
estão investidos do poder legislativo e, neste sentido, operam no âmbito da política e legislação nacional.
A competência e recursos dos governos locais são determinados pela legislação nacional que define o
grau e o conteúdo da descentralização.” (TN).
213
Nesse mesmo sentido se manifestam a grande maioria dos publicistas, como Marcelo Caetano (1977,
p. 89) e Maria Zylvia Zanella Di Pietro (2001, p. 342-343), que por sua vez assim se manifesta:
163
Muitas vezes ocorre um equívoco conceitual ao se enquadrar o
federalismo e os Estados federais como exemplos de descentralização política
ou administrativa, como se observa nos estudos de Maria Zylvia Zanella Di
Pietro, Rui Cirne Lima e Augusto Zimmermann. Isso porque os Estados
federais possuem a marca da não-centralização, ou seja, os poderes dos entes
federados encontram-se difusos em vários centros, com sua autonomia
resguardada pelo ordenamento constitucional, além de não sofrerem com o
controle do poder central, uma das características marcantes da
descentralização. Aqui, é de grande importância a contribuição de Daniel
Elazar:
214
Noncentralization is not the same as decentralization, though the latter term
is frequently – and erroneously – used in its place to describe federal
systems. Decentralization implies the existence of a central authority, a
central government that can decentralize or recentralize as it desires. In
decentralized systems, the diffusion of power is actually a matter of grace,
not right (...). In A noncentralized political system, power is so diffused that it
cannot be legitimately centralized or concentrated without breaking the
structure and spirit of the constitution.
215
(ELAZAR, 1991, p. 34).
Assim, observa-se uma nítida diferença da não-centralização dos
Estados federais com os processos de descentralização e desconcentração
operado pelos Estados nacionais, já que a autonomia dos entes federados
encontra respaldo na Constituição: “in contrasto con le politiche nazionali,
“Descentralização é a distribuição de competência de uma para outra pessoa, jurídica ou física. Difere da
desconcentração pelo fato de ser esta uma distribuição interna de competências, ou seja, uma
distribuição de competências dentro da mesma pessoa jurídica. (...) A descentralização política ocorre
quando o entre descentralizado exerce atribuições próprias que não decorrem do ente central; é a
situação dos Estados-membros da federação e, no Brasil, também dos Municípios. (...) A
descentralização administrativa ocorre quando as atribuições que os entes descentralizados exercem só
tem o valor jurídico que lhes empresta o ente central.” No mesmo sentido Rafael Bielsa (1921, p. 68):
“Centralizar, en la matéria que nos ocupa, es atribuir a una autoridad administrativa dada, el suficiente
poder de acción para realizar funciones necesarias a los fines colectivos o la gestión de los intereses
generales: llevar a un centro las atribuciones de ejercer tales funciones, para que luego sean por este
distribuídas. Descentralizar, por el contrario, significa restar de ese centro el poder de acción o impulsión,
para repartirlo a vários otros.”
214
Dircêo Torrecillas Ramos (2000, p. 40-41), influenciado por Daniel Elazar e Bernard Schartwz também
corrobora este entendimento acerca do princípio da não-centralização.
215
“Não-centralização não é o mesmo que descentralização , embora o último termo seja frequentemente
– e erroneamente – utilizado para descrever os sistemas federais. Descentralização implica a existência
de uma autoridade central, um governo central que pode descentralizar ou recentralizar conforme o seu
desejo. Nos sistemas descentralizados, a difusão do poder é realmente uma questão de graça, não de
direito (...). Em um sistema político não-centralizado, o poder e tão difuso que ele não pode ser
legitimamente centralizado ou concentrado sem quebrar a estrutura e o espírito da constituição.” (TN).
164
perché lê comunità constitutive posseggono poteri autenticamente
irrevocabili.”
216
(ELAZAR, 1995, p. 136).
Dentro dessa mesma concepção, a não-centralização pode ser
compreendida como policentrismo, fenômeno presente em todos os sistemas
em vista da capacidade humana de agir em prol dos seus interesses.
Entretanto, o policentrismo assume feições específicas nos Estados federais
em vista do seu caráter pactual de grupos/entes distintos. Essa identificação é
explicada por Vincent Ostron:
217
The autonomous character of polycentric systems implies self-organizing
capabilities. The many autonomous elements or units seek to order their
relationships with one another rather than by reference to some external
authority. Self-organizing systems become democratic self-governing
systems when those being governed have equal liberty and equal standing
in the constitution of an order where rulership prerogatives are subject to
effective limites among multiple agents, each exercising a limited public
trust.
218
(OSTRON, 1991, p. 227).
O federalismo identifica-se na sua essência com a não-centralização
e com o policentrismo diante da autonomia conferida aos seus respectivos
entes, que não traduz uma relação hierárquica ou de controle, mas somente a
observância aos limites externados pela Constituição, dentro dos quais, cada
ente é plenamente autônomo.
O princípio da subsidiariedade é oriundo do Estado liberal, com uma
função acessória ou complementar na vida econômica e social. Mesmo diante
do caráter assumido pelo Estado democrático de direito, inequivocadamente
prestacioinal, tal princípio não deve ser excluído, já que a auto-organização dos
216
“em contraste com a política nacional, porque a comunidade constitutiva possui poderes
autenticamente irrevogáveis.” (TN).
217
O conceito de policentrismo foi primeiramente concebido por Michael Polanyi, na sua obra
The logic of
liberty
, onde o autor avalia os dois métodos de organização social: a) ordem social unificada, norteada por
uma autoridade superior que exerce o controle de todas as estruturas; b) ordem policêntrica, cujos
integrantes efetivam pactos numa normatização que resguarda a cada ente um certa independência em
relação aos demais. (OSTROM, 1991, p. 226).
218
“O caráter autônomo dos sistemas policêntricos implica a capacidade de auto-oganização. Os vários
elementos autônomos ou unidades parecem normatizar suas relações entre si mais do que em referência
a alguma autoridade externa. Sistemas auto-organizáveis se tornam democráticos sistemas de auto-
governo quando aqueles que são governados tem igual liberdade e igual posição na constituição de uma
ordem onde as prerrogativas de normatização estão sujeitas a efetivos limites entre múltiplos agentes,
cada um exercendo um limitado interesse público.”
165
indivíduos e grupos sociais deve ser resguardada da mesma forma que a
intervenção estatal na efetivação das políticas públicas. (CANOTILHO, 1999, p.
328-329).
É no federalismo que o princípio da subsidiariedade encontra a sua
máxima potencialização, pois contraria e afronta qualquer concepção
centralizadora. Etimologicamente, subsidiariedade e seus correlatos provém
do termo latino
subsidium
, derivado de
subsidiarius,
que traduz a idéia de
auxílio ou ajuda. Tal princípio:
aplica-se em numerosos domínios, seja no administrativo ou econômico.
Apesar de sugerir uma função de suplência, convém ressaltar que
compreende, também, a limitação da intervenção de órgão ou coletividade
superior. Pode ser interpretado ou utilizado como argumento para conter ou
restringir a intervenção do Estado. Postula-se, necessariamente, a respeito
das liberdades, dos indivíduos e dos grupos. (BARACHO, 2000, p. 26).
A subsidiariedade repousa na dignidade da pessoa humana e na
consideração dos grupos sociais mais próximos do indivíduo, que devem ser
potencializados com um espectro de liberdades cada vez mais amplas, em
oposição às políticas centralizadoras do poder. Tal posicionamento tem sido
fortemente defendido pela teoria social da Igreja Católica, em oposição às
construções estatizantes dos socialistas, especialmente após as encíclicas
Rerum Novarum
e
Quadragésimo anno,
que recrudesceram a concepção da
Igreja de fortalecimento do indivíduo e suas organizações sociais mais
próximos do que de estruturas estatais centralizadoras do poder
.
(ZIMMERMANN, 1999, p. 200-203).
Discorrer sobre a subsidiariedade, enquanto princípio organizador da
sociedade, significa relevar o papel preponderante do indivíduo e dos
agrupamentos sociais diante de tendência centralizadora e sufocadora da
liberdade. Traduz um limite à atuação dos “entes superiores”, que somente
devem agir diante da impossibilidade dos entes menores alcançarem os
objetivos propostos. Assim, no viés do direito público e das relações entre
entes estatais num Estado federal, somente deve a União agir quando o
Estado não puder, o mesmo em relação ao Município, que também deve ter
esta congruência em relação aos agrupamentos sociais que o constitui e aos
166
indivíduos. Assim, nota-se o indubitável resguardo de liberdades na limitação
da autoridade a fim de evitar o seu agigantamento.
219
A identificação do federalismo com a subsidiariedade é expressiva:
O princípio da subsidiariedade deve ser interpretado como inerente à
preservação das individualidades, dentro dos vários agrupamentos sociais.
(...) Tomando por base as implicações constitucionais concretas, o
federalismo pode ser considerado a implementação do princípio da
subsidiariedade na vida do Estado. Essa compreensão leva ao
entendimento de que o federalismo, de fato, é a aplicação do princípio de
subsidiariedade. (...) O dinamismo do federalismo, relacionado com o
princípio de subsidiariedade, leva à correlação entre integração e
autonomia, criando uma espécie de subsidiariedade de base federativa,
capaz de assegurar paz e liberdade dos diversos Estados que fazem parte
do processo aproximativo geral, com preservação das potencialidades
individuais. (BARACHO, 2000, p. 46).
Assim, compreende-se a plena correlação e suporte mútuo da
subsidiariedade e do federalismo, idéias que se completam e se
complementam em contrariedade ao centralismo e ao agigantamento de
estruturas concentradoras de poder, e, conseqüentemente, em prol de um
fracionamento e difusão do poder na sociedade, especialmente quanto ao
indivíduo e grupos sociais.
Consoante os princípios da subsidiariedade e da não-centralização
observa-se um forte realce ao princípio da liberdade, já que a conjugação
desses princípios reafirma o espaço da individualidade e dos grupos sociais
mais próximos.
A liberdade, como condição, pode ser compreendida no sentido
positivo ou negativo. A liberdade negativa traduz uma ausência de
impedimento ou de constrangimento, ou seja, uma situação onde o indivíduo
possa “agir sem ser impedido ou de agir sem ser obrigado.” Tal liberdade se
219
Alexis de Tocqueville (1998, p. 57) traduz o espírito do povo americano em relação ao respeito da
espacialidade individual e dos corpos mais próximos do cidadão, o que, inevitavelmente, contribuiu para o
espírito associativista americano e para a concretização de um modelo de Estado – federal – adequado a
esta forma de pensar, fundadana subsidiariedade: “a máxima de que o indivíduo é o melhor e o exclusivo
juiz do seu interesse particular, e de que a sociedade não tem o direito de dirigir as suas ações a não ser
quando se sente lesada pelo seu ato ou quando tem necessidade de reclamar o seu concurso. (...) As
comunas, em geral, só são submetidas ao Estado quando se trata de um interesse a que chamarei social,
vale dize que elas dividem com outras. Em tudo aquilo que só diz respeito a elas mesmas, as comunas
continuaram sendo corpos independentes.”
167
identifica com a observância do primado da legalidade, ou seja, de que o
indivíduo tudo pode fazer desde que as leis permitam ou não proíbam. Já a
liberdade positiva significa a possibilidade de um sujeito ou grupo “orientar seu
próprio querer no sentido de uma finalidade, de tomar decisões, sem ser
determinado pelo querer de outros.” Essa liberdade positiva equipara-se à
autonomia, ou seja, à condição de autodeterminação de uma conduta, sem a
interferência alheia.
220
(BOBBIO, 1995, p. 47-49).
A liberdade negativa encontra-se identificada com o indivíduo –
liberdades civis, enquanto que a liberdade positiva normalmente se refere a um
ente coletivo:
As liberdades civis, protótipo das liberdades negativas, são liberdades
individuais, isto é, inerentes ao indivíduo singular: com efeito, são
historicamente o produto das lutas pela defesa do indivíduo, considerado ou
como pessoa moral ou como sujeito de relações econômicas contra a
intromissão de entes coletivos como a Igreja e o Estado; (...) a liberdade
como autodeterminação, ao contrário, é geralmente atribuída, no discurso
político, a uma vontade coletiva, seja essa vontade a do povo, da
comunidade, da nação, do grupo étnico ou da pátria: para a teoria política, o
problema historicamente relevante não é tanto o da autodeterminação do
indivíduo singular, mas antes o da autodeterminação do corpo social do qual
o indivíduo faz parte.
221
(BOBBIO, 1995, p. 57).
Ambas as liberdades se complementam, são resguardadas e
potencializadas pelo federalismo, já que as liberdades civis encontram-se
amparadas pelo Estado constitucional de direito, enquanto que as liberdades
políticas numa constituição estatal formada por múltiplas espacialidades, cada
uma com a sua autonomia e respectiva autodeterminação, não obstante a
existência de limites para tanto. A liberdade, na concepção federalista, é
220
“O fato de que, na maior parte das definições tradicionais da liberdade negativa, a liberdade seja
definida mais em relação à ausência de impedimento do que à ausência de constrangimento, pode ser
explicado se lembrarmos que as liberdades historicamente mais importantes, no período em que o
problema da liberdade negativa se torna politicamente relevante – em geral, todas as liberdades civis - ,
representam o resultado de uma luta travada mais contra anteriores impedimentos do que contra
anteriores constrangimentos.” (BOBBIO, 1995, p. 50).
221
As diferenças quanto ao sujeito não pode ser visto de maneira absoluta: “pode-se falar – até mesmo
em contextos politicamente relevantes – da liberdade negativa em favor de um sujeito coletivo, como é o
caso, para dar um exemplo que é sempre de grande atualidade, de uma guerra de libertação nacional; do
mesmo modo, é apropriado falar de liberdade positiva com referência a um indivíduo singular, ainda que o
problema da autodeterminação individual seja mais um problema moral do que político.” (BOBBIO, 1995,
p. 58).
168
potencialidade ao máximo, como condição indispensável para o
desenvolvimento pleno dessa forma de organização do Estado.
Respalda tal entendimento Augusto Zimmermann:
A liberdade do federalismo é a existência pluralista na Federação,
garantindo-se a cada parte, cidadão ou unidade política descentral, a
autonomia para fazer tudo aquilo que é compatível com a liberdade dos
demais; ou seja, a relativa independência dos cidadãos em face da
coletividade, e, no âmbito da organização estatal federativa, de cada
Estado-membro em face dos outros e da própria União. (ZIMMERMANN,
1999, p. 190).
O foco nodal do federalismo é a liberdade, partindo do pressuposto
de que a máxima liberdade é conseqüência natural da natureza humana, já que
o homem nasce livre. O respeito, resguardo e potencialização da liberdade
externa-se no pacto federativo, que confere autonomia a todos os entes
federados. Além disso, liberdade, participação dos cidadãos e governança
integram-se como elementos fundamentais dos sistemas federais. (ELAZAR,
1991, p. 91).
Diante dessa potencialização da liberdade que é feita pelo
federalismo, há uma nítida identificação com o pluralismo, elemento e
característica inolvidável dessa forma de concepção e organização do Estado,
sem o qual há a ruptura do seu cerne fundante.
Os modelos estatais devem refletir, da maneira mais precisa possível,
a diversidade da qual é composta, ou seja, reafirma a crença de que a
sociedade é tão diversa quanto a natureza humana, não cabendo medidas que
venham a contrariá-la, o que conduz ao seu resguardo. O pluralismo pode ser
compreendido como ideologia, teoria e uma construção empírica na
espacialidade política. (CROISAT, 1992, p. 20).
Como ideologia, o pluralismo vai significar uma reação da diversidade
contra a uniformidade, podendo assumir feições conservadoras ou dinâmicas A
primeira pode conduzir a situações inaceitáveis diante dos direitos
fundamentais, como a defesa da discriminação como forma de manutenção da
pluralidade racial; já na sua forma dinâmica, o pluralismo vai aceitar as mais
diversas formas de interação social, como um resultado natural da vida em
169
sociedade. (CROISAT, 1992, p. 21).
Como teoria, o pluralismo é uma forma de análise da distribuição do
poder, em vista das interações dos mais diversos grupos, cujos estudos tem
por base “l’unité et des tensions dans la personne humaine,le groupe social, la
nation, la société civile, la ou les cultures, le marché économique.”
222
(CROISAT, 1991, p. 21).
O campo de estudos empíricos do pluralismo são numerosos,
podendo se referir a uma série de questões observáveis, como a separação de
poderes e as respectivas relações de controle, os partidos políticos, o
multicameralismo, dentre outros. Ademais, pode-se adotar o caminho pluralista
ao invés das concepções clássicas da soberania estatal, pela variedade de
interesses envolvidos, funcionais e territoriais. (CROISAT, 1992, p. 22).
O pluralismo – multiplicidade dos possíveis - se contrapõe às
construções unitárias, homogêneas e centralizadoras da realidade política e
social, aceitando a existência de “mais de uma realidade, de múltiplas formas
de ação prática e da diversidade de campos sócias com particularidade própria,
ou seja, envolve o conjunto de fenômenos autônomos e elementos
heterogêneos que não se reduzem entre si.” Filosoficamente, há uma oposição
entre o pluralismo e o unitarismo determinista, como também, com as
concepções idealistas dos modernos. No campo sociológico e político se
contrapõe ao monismo social e à teoria tradicional da soberania estatal.
Entretanto, o pluralismo vai buscar uma intermediação entre os extremos da
fragmentação atomista e o centralismo/unitarismo muitas vezes ligados ao
estatismo, motivo pelo qual a autonomia encerra um papel central: “refere-se
ao poder intrínseco que os movimentos coletivos ou associações profissionais,
econômicas, religiosas, familiares e culturais possuem independentemente do
poder governamental.” Identifica-se com a autonomia, por sua vez, a
‘descentralização’ , enquanto valor intrinsecamente pluralístico, já que reforça
os entes locais e intermediários. Assim, o poder local, nas democracias
222
“a unidade e as tensões na pessoa humana, o grupo social, a nação, a sociedade civil, a ou as
culturas, o mercado econômico.”
170
pluralistas, será potencializado à condição de localismo. Por fim, radicam-se
no sentido pluralista o respeito e a tolerância à diversidade, fragmentação e
diferença. (WOLKMER, 1997, p. 155-162).
O pluralismo tem sido um princípio informador do primeiro Estado
federal nos tempos modernos – Estados Unidos – desde a sua origem, tanto
que cinco modelos diferenciados de pluralismo se desenvolveram, como um
fenômeno inerente à sociedade americana. Os estudos de Tocqueville (1998,
p. 146) afirmam a importância das associações nos Estados Unidos, não
somente das criadas pelo poder estatal, mas, principalmente, das oriundas da
sociedade, fruto do espírito associativista americano, que encontra nesses
corpos intermediários o caminho para a minimização das dificuldades: “A
América é o país do mundo onde mais se tirou partido da associação, (...)
aplicado à maior diversidade de objetos. Independente das associações
criadas pela lei, (...) existe uma multidão de outras, que só devem o seu
nascimento e o seu desenvolvimento a vontades individuais.”
223
A diferença entre federalismo e pluralismo é que o primeiro está
fundado numa ordem constitucional, enquanto que o segundo é uma
manifestação social espontânea. Não obstante o pluralismo seja uma forma de
salvaguarda da liberdade, isto somente se efetiva diante de uma ordem
constitucional: “pluralism is not enough because sentiments for pluralism are
not enough. Only constitutional barriers will overcome the natural propensities
of ambitious men to consolidate power. Even they may not be enough, but at
223
Os Estados Unidos adotaram a territorialidade como a única base territorial legítima para a
organização política, em dois caminhos distintos. Primeiramente, em New York e na Pennsylvania, com
base na neutralidade do território, o primeiro enfocado num pluralismo de mercado e o segundo
consoante diretrizes religiosas dos
quakers
. Este modelo foi o mais disseminado nos Estados Unidos. O
segundo modelo ocorreu em Massachusetts, com os puritanos, e em New England, numa confederação
contra os índios e a Inglaterra, onde grupos se organizavam em entidades territoriais fechadas para quem
não comungasse das mesmas convicções e propósitos. Entretanto, mantinham relações com outras
organizações, com base no respeito mútuo. A terceira forma de pluralismo, considerado o lado negro do
pluralismo americano, tem por foco o racismo e a escravidão, com a separação entre brancos e negros.
Teve máxima expressão na Virgínia do século XVII, remanescendo até a década de 60 do século XX. O
quarto modelo tem foco em Ohio e a organização de redes de associações. Por fim, o pluralismo radical
de indivíduos que tem como exemplo a Califórnia, muito identificada com as idéias pós-modernas.
(ELAZAR, 1991, p. 87-91).
171
least they give pluralism a fighting chance.”
224
(ELAZAR, 1991, p. 87 e 100).
Não obstante o pluralismo se desenvolva em Estados fortemente
enraizados em grupos originários que detêm o controle político e social da
sociedade, dificultando o processo de integração, nos tempos modernos tem
tomado outras feições, onde se ressalta o modelo americano:
225
The United States as a fully modern polity from the first was founded on the
basis of strictly territorial communities, in contrast to Europe, where
modernism emerged from a society that was divided into corporations and
states which, while occupying and sharing the same territory, were each
governed by their own institutions and leaders. This form of corporate
pluralism was already declining in Europe when the first settlers came to
British North America, giving way there to the territorial organization of civil
society.
226
O pluralismo é um princípio de organização política e também social,
enquanto que o federalismo pode ser concebido como um meio de resguardar
a pluralidade numa determinada espacialidade territorial. A correlação entre
esses dois conceitos é tão grande que o federalismo pode ser definido com
base no pluralismo:
Une définition du fédéralisme peut être déduite de celle du pluralisme: il
suffit de remplacer le terme de groupe par celui de grupes territoriaux ou de
grupes définis territorialement: une organisation fédéraliste forme une entité
composée de groupes territoriaux autonomes que participent d’une manière
ordonée et permanent aux institutions et aux décisions de l’entité centrale.
C’est donc l’élément territorial que permet de distinguer lês deux
concepts.
227
(CROISAT, 1992, p. 24).
224
“pluralismo não é o suficiente porque o sentimento de pluralismo não basta. Somente normas
constitucionais evitarão a natural propensão da ambição do homem pelo poder. Embora estes não
possam ser suficientes, pelo menos dão ao pluralismo uma oportunidade de luta.” (TN).
225
Maurice Croisat (1992, p. 20) ao discorrer sobre o caso americano afirma que uma sociedade
democrática deve ser livre e estar aberta à diversidade, onde o modelo dos Estados Unidos mostra que a
sua unidade está forjada na pluralidade.
226
“Os Estados Unidos como o primeiro Estado moderno pela primeira fez fundado em bases
estritamente territoriais, ao contrário da Europa, onde o modernismo emergiu de uma sociedade que
estava dividida em corporações e Estados os quais, enquanto ocupando e dividindo um mesmo território,
eram cada uma governada pelas suas próprias instituições e líderes. Essa forma de pluralismo
corporativo estava em declínio na Europa quando os primeiros imigrantes vieram para a América do Norte
Britânica, efetivando aqui a organização territorial da sociedade civil.” (TN).
227
“Uma definição de federalismo pode ser deduzida da do pluralismo: basta substituir o termo grupo por
grupos territoriais ou grupos definidos territorialmente: uma organização federalista forma uma entidade
composta de grupos territoriais autônomos que participam de uma maneira ordenada e permanente nas
instituições e decisões da entidade central. É o elemento territorial pois, que permite a distinção entre os
dois conceitos.”
172
É por essa razão que todos os teóricos que, de uma forma ou de
outra pugnaram pelo federalismo, com maior ou menor intensidade – de
Montesquieu a Madison – vão reconhecer o pluralismo como uma realidade
inescusável, passível de reconhecimento e resguardo na/pela espacialidade
estatal.
Pela importância do pluralismo é possível afirmá-lo como o “mais forte
instrumento de desenvolvimento do federalismo democrático. (...) a unidade
política é compreendida como a soma das pluralidades, donde se conclui que
há uma organização funcional dos elementos componentes da Federação.”
(ZIMMERMANN, 1999, p. 190).
O pluralismo mantém uma relação muito estreita com a liberdade,
tanto que cada uma das manifestações do pluralismo americano vai resguardar
uma concepção própria de liberdade. A liberdade federal é uma conseqüência
da liberdade natural, desenvolvendo-se tanto na espacialidade individual,
quanto pública. (ELAZAR, 1991, p. 99-104).
Estado constitucional de direito, não-centralização, subsidiariedade,
pluralismo e liberdade são princípios informadores que se entrelaçam como
ramos de um mesmo feixe, apoiando-se mutuamente, ao mesmo tempo que
constituem os pilares de sustentação do federalismo e, consequentemente, dos
sistemas federais. Tais princípios encontram-se numa relação de
interdependência e recursividade, motivo pelo qual o federalismo, ao discorrer
sobre um deles, recai necessariamente num dos outros. O mesmo ocorre com
os demais princípios que, mesmo não estando expressamente citados, também
respaldam e sustentam essa forma de organização estatal, pois informam o
regime jurídico administrativo e a própria ordem constitucional.
228
Por fim, no campo axiológico, pode-se discorrer sobre os valores
buscados pelo federalismo, como a unidade na diversidade, o pluralismo,
228
Nesse sentido, poder-se falar de inúmeros outros princípios, como a igualdade, sem a qual as
relações entre os entes federados e os cidadãos se desnaturam a tal ponto que desconfigura o
federalismo e os Estados federais. Assim é possível discorrer sobre outros princípios e deveres
constitucionais que reforçam o federalismo e os Estados federais. Trabalharam-se os princípios citados
173
dentre outros, que não foram alvo de maiores digressões em vista da sua não
normatividade. Assim, o federalismo se consubstancia num feixe de princípios
e valores, que vão tomar os mais diversos contornos nas realidades estatais
em que incidirem.
2.2.2 Formas estatais federalistas
Enquanto o federalismo se consubstancia num ideal, fundamentado
em princípios e valores, a sua efetividade pode ocasionar os mais diversos
contornos empírico-fáticos, ou seja, pode surgir da aplicação dos princípios
informadores do federalismo uma grande diversidade de arranjos estatais,
entre os quais as federações, que podem ser concebidas como o modelo mais
fiel à plena efetividade desses princípios e valores fundamentais.
Isso se explica pelo fato de que os princípios informadores do
federalismo não incidem com a mesma intensidade nas mais diversas
espacialidades estatais que buscam a sua aplicação, em vista da influência
decisiva das particularidades e singularidades econômicas, políticas, sociais,
geográficas, étnicas, culturais e religiosas. Assim, é possível identificar as mais
diversas ordens estatais, como também os mais diferenciados modelos
federativos, pois não há como buscar modelos idênticos em dois ou mais
Estados, pois as realidades fáticas são diferenciadas.
O moderno Estado-nação apresenta duas váriáveis: a) a sentimento
de nação precedeu a formação do Estado político, como a Alemanha, por
exemplo; b) aqueles onde houve o desenvolvimento concomitante da
identidade nacional com o Estado político, como o modelo inglês. O
sentimento de nacionalidade tem sido potencializado pelo princípio da
cidadania comum a todos os habitantes de um mesmo Estado. As freqüentes
versões jacobinas do Estado-nação têm sua base num governo popular e
representativo, mas, o centralismo operado tem solapado as liberdades
no corpo do trabalho pelo seu relevo na fórmula federalista, ou seja, pelo seu relevo para compreensão
desse fenômeno jurídico-estatal.
174
individuais, tanto que o modelo da Federação americana foi uma alternativa a
essa problemática do Estado-nação, que se centra na soberania indivisível e
na centralização do poder.
229
(ELAZAR, 1991, p. 38-39).
É por isso que o federalismo moderno surge para dar conta desta
problemática do Estado-nação:
Modern federalism reflects this claim in its efforts to deal with de problem of
creating and maintaining unity in polities where diversity has to be
accommodated and, at the same time, is an expression of the interest and
effort to try to prevent the simple concentration or power in a single center
or, in some cases, the amalgamation of preexisting peoples into one.
230
(ELAZAR, 1991, p. 40).
Muitas vezes há a compreensão de que o federalismo é aplicado
numa espacialidade estatal unicamente nas formas de federações ou de
confederações, olvidando a multiplicidade decorrente das mais diversas
realidades, com uma diversidade cada vez maior em vista do panorama
político-internacional surgido no final do séc. XX e início do séc. XXI.
Nessa conjuntura é possível citar as seguintes variedades de arranjos
federalistas, consoante a taxonomia de Daniel Elazar (1991, p. 38-64; 1998, p.
2-10 e 159-170):
a) Federações: forte autonomia aos entes federados, unidos por uma
Constituição que define os limites da autoridade central. A
soberania repousa no povo, sendo exercida, no cenário
internacional, pela União, vedando-se a secessão. Normalmente
há a institucionalização de espaços onde os entes federados
participam da formação da vontade nacional. É nas federações
que os princípios e valores do federalismo se efetivam com maior
intensidade e potência. Mais de 90 Estados são consignados
229
O caminho adotado pelos norte-americanos para suprir a problemática da soberania foi deslocá-la do
Estado para a população, ou seja, através do primado deque a soberania repousa no povo. Assim, os
entes estatais apenas possuem poderes delegados dessa soberania. (ELAZAR, 1991, p. 41).
230
“O federalismo moderno reflete este clamor no seu esforço em lidar com a problemática de criar e
manter a unidade em Estados onde a diversidade tem que ser acomodada e, ao mesmo tempo, é uma
expressão dos interesses e esforços para tentar evitar a simples concentração ou poder num único centro
ou, em alguns casos, a fusão de povos pré-existentes num único.” (TN).
175
como federações nas suas constituições, abrangendo mais de
40% da população mundial. A Alemanha, a Suíça e o Canadá
figuram entre os três principais modelos federativos, não obstante
seja possível citar inúmeros outros países nos mais diversos
continentes, como a Argentina, Brasil, Austrália, Índia, Malásia,
México, Nigéria, Paquistão, Venezuela, Emirados Árabes, e
outros;
b) Arranjos federais: Estados que não são formalmente federações,
porém, que têm introduzido princípios e práticas federativas a fim
de acomodar as heterogeneidades existentes nos seus territórios,
mediante um pacto constitucional ou com igual força, que garante
a integridade dos entes. Há três espécies de arranjos federais: a)
Uniões legislativas, formada por países que antes eram separados
ou por povos com um senso comum que resolvem se unir
constitucionalmente, garantindo a integridade dos entes políticos.
É uma aliança pública para a constituição de uma autoridade
nacional, com elementos não-centralizadores. Pode-se citar como
exemplos a Bélgica e o Reino Unido;
231
b) Estados unitários
descentralizados constitucionalmente: há uma garantia de
autonomia em algumas regiões, embora o poder local seja
definido pela autoridade central, sob a sua supervisão. Encontra-
se num intermédio entre a federação e os Estados unitários, com
uma efetiva descentralização política, definida no ordenamento
231
O Reino da Bélgica é formado por seis unidades constituintes: duas lingüísticas, uma capital e três
comunidades culturais. O Reino Unido da Grã-Bretanha e Irlanda do Norte é uma união legislativa
formada por quatro países e várias ilhas, embasado em disposições constitucionais. Entre os pontos de
comunhão com o federalismo, as uniões legislativas possuem elementos não centralizantes, como a
garantia das fronteiras, a representação no Legislativo nacional e certa autonomia para o poder local.
Normalmente é utilizado para entes desiguais (ELAZAR, 1991, p. 48). Nesta taxonomia podem ser
incluídas as tradicionais uniões pessoal, real e incorporada. A primeira, somente viável nas monarquias,
é caracterizada pela assunção de um monarca ao trono de dois ou mais países pela sucessão hereditária,
casamentos ou violência; as uniões pessoais são temporárias e resguardam a soberania de cada Estado
no cenário internacional e a sua supremacia interna. A segunda, também aplicável às monarquias, ocorre
quando um monarca assume o trono mediante a unificação das leis sucessórias, porém, as leis internas
de cada Estado são mantidas, enquanto no cenário internacional passa a existir somente um Estado. As
uniões reais são permanentes. Por fim, a união incorporada é o resultado da fusão de dois ou mais
Estados para a formação de um novo Estado (AZAMBUJA, 1963, p. 365-366).
176
constitucional. Como exemplos encontram-se a Espanha,
Portugal, Holanda e Itália; c) Consociações: são Estados
aparentemente unitários e centralizados, entretanto, possuem
adequações a fim de resguardar as diversidades étnicas,
religiosas ou ideológicas de grupos não organizados
territorialmente, com o devido amparo constitucional. Abrangem
aproximadamente trinta por cento da população mundial. A
problemática de uma descentralização territorial é que esta
tenderia a uma forte centralização devido ao controle que
determinadas elites possuem sobre essas respectivas
comunidades. Nessa situação há os exemplos da Holanda
(comunidades religiosas e ideológicas), Bélgica (grupos
lingüísticos), Israel e Líbano (comunidades religiosas e
ideológicas);
c) Confederações: mais de 70% da população se encontra sob a
vigência de alguma forma de confederação. Considerada pelos
europeus como a forma mais original do federalismo, encontrou no
séc. XX um novo impulso, devido ao advento da globalização e
dos organismos multilaterais, que trouxeram uma redefinição da
soberania estatal, antes considerada um dogma pelo conceito de
Estado-nação, responsável pelo declínio desses pactos nos séc.
XVIII e XIX, não obstante o seu apogeu na antiguidade e na Idade
Média. O continente europeu foi pioneiro na revisão desses
conceitos no séc. XX, até mesmo pelas conseqüências
desastrosas das antigas concepções da soberania estatal, que
culminou em duas grandes guerras mundiais.
232
Há uma grande
autonomia dos entes confederados, que transferem determinadas
competências a um governo comum, com a instituição de um
órgão próprio com a representação dos entes confederados. Não
232
O autor afirma a importância dos funcionalistas europeus, que defenderam entusiasticamente a
formação confederal, em contraposição aos federalistas, que buscavam o estabelecimento dos Estados
Unidos da Europa e aos estatistas, saudosistas da noção de Estado-nação. (ELAZAR, 1991, p. 54).
177
há a intensidade da unidade que se observa na União dos
Estados federados, mesmo assim, encontram-se presentes as
marcas do federalismo. Atualmente há mais de 300 órgãos
intergovernamentais, com os mais diversos propósitos –
desenvolvimento econômico, social, militar... – em pleno
funcionamento, o que demonstra a flexibilidade contemporânea
dessa forma de associação estatal.
233
d) Arranjos federais assimétricos: esta forma de associação é
recente e abrange pequenos Estados que necessitem de uma
relação com um Estado maior, conhecida como “associação livre”,
muitas vezes uma relação colonial. Há um assimetrismo federal
porque a relação mantém a autonomia interna e de auto-governo,
preferível à independência. Quando tal associação permitir a sua
livre dissolução por qualquer das partes, unilateralmente,
observados os procedimentos estabelecidos, há os Estados
associados. Como exemplo encontram-se o Principado
Liechtenstein e a Suíça, Mônaco e França, Macau e Portugal,
Estados Federados da Micronésia e Estados Unidos, San Marino
e Itália. Na medida em que quaisquer alterações nessas
associações somente possam ocorrer quando acordadas
mutuamente, há um quase-federalismo.
234
A título exemplificativo
233
Como conseqüência dessa nova realidade, Daniel Elazar (1998, p. 2) aponta existência de 266
convenções de organismos internacionais (federações de organizações internacionais, organizações
universais e intercontinentais, dentre outras), 1497 outros organismos (oriundas de lugares, pessoas e
outros corpos, incluindo as que possuam uma forma especial, como fundações e fundos) e 3049
organizações especiais internacionais. Esses novos entes demonstram a atual conjuntura internacional,
impregnada dos princípios e valores fundamentais do federalismo e que trazem uma transmutação da
realidade internacional, tanto na espacialidade pública-estatal, quando na espacialidade pública não-
estatal. Além disso, Elazar (1998, p. 41) aponta as seguintes características básicas dos Estados
confederados: a) manutenção da soberania dos Estados partícipes; b) possibilita a união de povos tão
distintos que inviabilizariam um Estado federal; c) requer um pacto escrito; d) requer uma forte razão a fim
de unir esforços comuns; e) os poderes dos Estados partícipes são exercidos sem restrições dos demais;
f) normalmente se dirigem à segurança externa ou assuntos econômicos; g) requer o apoio das
comunidades dos Estados envolvidos, reforçado pela relação entre os Estados; h) o apoio popular e a
aliança estão subordinados aos pactos internos em cada Estado partícipe; i) seus integrantes devem
resolver suas contendas via amigável ou arbitrada e não pela força; j) há um órgão com a participação de
todos os Estados para decidir as questões da confederação, com quorum qualificado para as decisões.
234
A palavra utilizada por Elazar para definir este modelo é
federacy
, que não encontra uma terminologia
adequada na língua portuguesa.
178
citam-se Porto Rico e Estados Unidos, Ilhas Madeira e Açores e
Portugal, Kashmir e Buthan e Índia, Groelândia e Dinamarca. Por
fim, há os condomínios, espécie rara e incomum de adequações
federalistas assimétricas, em que dois ou mais Estados possuem
a responsabilidade pelo governo de uma associação política
menor. Como exemplo encontra-se a relação de Andorra com a
França e a Espanha;
e) Ligas: é uma forma limitada, mas, que utiliza os princípios
federalistas, associando determinados Estados para fins
específicos num lapso temporal indeterminado. Há os exemplos
da Liga Árabe e do Tratado da Organização dos Países do
Atlântico Norte;
f) Federalismo foral: com a sua origem nas cartas forais, com alguns
remanescentes na Espanha, onde se cita o exemplo de Navarro,
que possui a sua autonomia oriunda da antiga carta foral.
Ademais, forte tem sido a influência desse modelo na definição da
autonomia das regiões autônomas na Espanha, que tem
constituído um arranjo federal calcado numa descentralização
constitucional, muito próxima das federações.
Segundo Daniel Elazar (1999, p. 51) mais de dois terços da
população mundial se encontra abrangida por alguma das formas acima
descrias de aplicação dos princípios do federalismo, o que realça o
crescimento desta forma de organização do poder estatal como um princípio
ordenador da vida social e política, especialmente diante das mutações
sofridas pelo Estado contemporâneo. O autor fala de uma revolução federalista
Tal diversidade de efetivação do federalismo torna a sua própria
definição uma tarefa difícil, salientada pelo seu caráter de fenômeno político-
social, não sujeito às certezas matemáticas (DALLARI, 1986, p.77); por ser um
comportamento social identificado com um valor e uma história própria
(BARTHALAY, 1981, p. 5); pelo seu uso ideológico e por estarem presentes
nas mais diversas manifestações associativas (CROISAT, 1992, p. 12).
179
A estes fatores, agrega-se a multiplicidade de conceituações e
caracterizações oriundas do processo histórico, seja pelos distintos matizes
teóricos, seja pela variedade histórica de estruturas sócio-políticas, com uma
pluralidade de concepções e modelos que dificulta a identificação de um único
viés conceitual ou estrutural capaz de dar conta dessa diversidade tão ampla.
Não obstante o Estado federal possa ser considerado o paradigma federalista
por excelência, ao refletir a incidência equilibrada dos seus princípios e valores
para alcançar, com o máximo de intensidade, a unidade na diversidade, é
inegável a sua pluralidade de formas nos mais distintos contextos históricos e
políticos.
Assim, o federalismo vai abranger fenômenos bastante distintos,
desde a associação oriunda na vida privada, até a limitação do poder na
espacialidade estatal. São os seus princípios fundamentais e os seus valores
que, incidindo com maior ou menor intensidade, permitem a sua identificação,
como um feixe de luz que ilumina o longo e interminável caminho do
federalismo.
2.2.3 Características dos Estados Federados
Como já fora afirmado, o estudo do federalismo e das respectivas
formas estatais traduz o estudo do poder político, já que este:
molda o Estado segundo uma idéia, um projecto, um fim de organização.(...)
Por ser de homens a autoridade está tão propensa a infringir as normas
jurídicas como a liberdade humana individual. (...) Sejam quais forem os
fins, a limitação do poder depende, em última instância, da concepção de
governantes e governados sobre as suas relações recíprocas, do equilíbrio
entre liberdade e autoridade sem sacrifício, em caso algum, da primeira à
segunda (salvo em estado de necessidade), da efectiva observância pelos
governantes dos direitos dos governados e da consciência que estes
possuam tanto dos seus direitos como dos seus deveres cívicos.
(MIRANDA, 2002, p. 214-217).
A forma como se concebe a sociedade política alicerçará a
organização estatal de um determinado povo. Discorrer sobre os Estados
federadais significa trabalhar uma forma de Estado que se distingue dos seus
180
tipos históricos e das formas e sistemas de governo, isso porque “forma de
Estado é o modo de o Estado dispor o seu poder em face de outros poderes de
igual natureza (em termos de coordenação e subordinação) e quanto ao povo e
ao território (que ficam sujeitos a um ou a mais de um poder político).”
(MIRANDA, 2002, p. 298-299).
A forma do Estado externa a organização do poder e a relação entre
governantes e governados, correlacionando-se a algumas questões
fundamentais, como a legitimidade, a participação popular, a liberdade e uma
maior ou menor divisão do poder e sua configuração externa. (MIRANDA,
2003, p. 299-300).
Nesse sentido, surge uma distinção clássica entre Estados
compostos e simples, marcados, respectivamente e principalmente, pela
existência ou não de mais de um órgão de governo político, com o respectivo
pluralismo ou monismo jurídico. Os Estados unitários, não obstante a
tendência centralizadora podem assumir formas descentralizadas,
especialmente no campo administrativo. Os Estados compostos, por sua vez,
possuem maior complexidade, pois são formados pela associação de dois ou
mais entes políticos. (AZAMBUJA, 1963, p. 362-363; FERREIRA, 1991, p. 261;
CASSEB, 1999, p. 6-7; BARACHO, 1986, p. 11-13; SILVEIRA NETO, 1985, p.
254-255; MIRANDA, 2002, p. 301-302).
A fim de precisar conceitualmente tal distinção, utiliza-se o
entendimento de Jorge Miranda:
unidade ou pluralidade de poderes políticos (ou de poderes soberanos na
ordem interna), unidade ou pluralidade de ordenamentos jurídicos
originários ou de Constituições; unidade ou pluralidade dos sistemas de
funções e órgãos do Estado; e unidade ou pluralidade de centros de decisão
política a se. Apesar das diferenças e perspectivas, coincidem nos
resultados. (MIRANDA, p. 300).
Assim, o Estado federal é uma forma de Estado composto, já que a
pluralidade de entes políticos, de ordenamentos jurídicos, dos poderes estatais,
dos órgãos de governo e dos centros de decisão política encontra-se presente,
em maior ou menor intensidade, consoante o disposto no ordenamento
181
constitucional.
Conforme a taxonomia das formas estatais apresentadas na
subseção anterior, pode-se considerar Estados compostos as federações, as
confederações e as uniões reais e pessoais, estas duas últimas como espécies
de arranjos federais. Já os demais arranjos federais, o arranjos federais
assimétricos, as ligas e o federalismo foral são consideradas associações
influenciadas pelo federalismo, porém, formadas por Estados que, por sua vez,
podem ser unitários ou compostos. Não são relações que dão forma a
Estados compostos perante o Direito Internacional.
As federações, por sua vez:
Alla sovranità monocentrica dello Stato unitario, lo Stato federale
contrappone uma sobranità policentrica, riconoscendo il pluralismo delle
polities e delle istituzione preposte al suo esercizio. (...) Nell’ambito
dell’organizzazione federale, al pluralismo instituzionale si affianca il
pluralismo culturale. (...) La sua architetura policentrica riconosce la diversità
e il diritto allá diversità, prestandosi allá coesistenza di identità miltiple. Lo
Stato federale promuove la formazione di un’identità nazionale comune,
senza però soffocare le identità storiche precedenti, alle quali riconosce
invece possibilita di tutela ed espressione.
235
(ELAZAR, 1999, p. 30).
O Estado federal moderno tem como paradigma o Estado norte-
americano, surgido no final do séc. XVIII, que influenciou a formação de
praticamente todos Estados federais surgidos nos séculos posteriores. Com
algumas variações e adaptações, há tipos e características possibilitadoras da
identificação de um Estado federal, resultado da aplicação, numa determinada
realidade, dos princípios e valores do federalismo.
Quanto ao tipo de federações, apresentam-se as seguintes variáveis,
consoante os aportes de Augusto Zimmermann (1999, p. 54-72), Preston King
(1982. p. 24-68), Dircêo Ramos (2000, p. 48-97):
235
“À soberania monocêntrica do Estado unitário, o Estado federal contrapõe uma soberania policêntrica,
reconhecendo o pluralismo dos entes federados e das instituições prepostas ao seu exercício.(...) No
âmbito da organização federal, o pluralismo institucionalizado se afirma como pluralismo cultural. (...) A
sua arquitetura policêntrica reconhece a diversidade e o direito à diversidade, prestando-se a coexistência
de múltiplas identidades. O Estado federal promove a formação de uma identidade nacional comum, sem
sufocar a identidade histórica precedente, à qual reconhece, ao contrário e possibilita a tutela e
expressão.” (TN).
182
a) por agregação ou desagregação: leva em conta o surgimento do
Estado federal, seja pela união de Estados originariamente
soberanos, seja pela fragmentação do poder no interior de uma
espacialidade unitária ou descentralizada. Como exemplos de
federações por agregação encontram-se os Estados Unidos e a
Alemanha, e por desagregação o Brasil e a Argentina;
b) dual e cooperativo: com base na repartição de competências
entre a União e os entes federados, esta pode ser rigidamente
demarcada em campos distintos ou pode ter por base uma
espacialidade de atribuições a serem exercidas conjuntamente.
No primeiro caso, há a federação dual, como se apreende do
modelo originário americano e brasileiro; no segundo caso há a
federação cooperativa, onde se salienta o caso brasileiro na
atualidade. Não obstante a necessidade de equilíbrio entre
ambos os posicionamentos, no caso do federalismo cooperativo a
existência de instituições democráticas sólidas é fundamental a
fim de evitar a hegemonia da União sobre os demais entes. É
nesta tipologia que adentra o debate de uma federação
centralizada, descentralizada ou em equilíbrio, em vista dos
maiores ou menores poderes dados à União ou aos entes
federados.
c) simétrico ou assimétrico: leva em consideração a igualdade dos
entes federados perante a União, o que deve ser avaliado com
cautela, pois ao mesmo tempo em que a assimetria sempre vai
existir em todo e qualquer Estado federal como conseqüência da
ínsita diversidade dos seus entes partícipes, a União também
poderá perseguir a minimização das diferenças entre os entes
federados, como as disparidades sociais.
Quanto às características dos Estados federais, várias são as
construções a respeito. Paulo Adib Casseb (1999, p. 11-14) aponta como
elementos caracterizadores a existência de duas esferas de governo com as
183
respectivas funções estatais – legislativo, executivo e judiciário; enquanto
somente a União possui a soberania, os entes federados possuem uma
autonomia definida na Constituição, que é o elemento solidificador desta forma
de federalismo; a repartição de competências encontra-se no ordenamento
constitucional, resguardando-se a autonomia auto-organizatória, política,
administrativa e financeira a todos os entes; participação de todos os partícipes
na formação da vontade nacional, seja através da proposição de alterações à
Constituição, seja num órgão específico que interaja no processo legislativo.
Para José de Oliveira Baracho (1986, p. 47-49) há três características
essenciais aos Estados federais: a) repartição de competências entre a União e
os entes federados; b) participação de todos os entes na formação da vontade
nacional; c) todos os entes são considerados iguais, com igual participação no
órgão que os representa.
Para Maurice Croisat (1992, p. 25-28), como decorrência dos
princípios da separação, da autonomia e da participação, os Estados federais
são marcados pela repartição constitucional de competências entre a União e
os entes federados, pela autonomia de cada ente federado nos limites fixados
no pacto federativo sem qualquer relação de controle e pela participação nas
decisões federais.
Augusto Zimmermann (1999, p. 38-42 e 120) e Darcy Azambuja
(1963, p. 368-369) ao fazer a distinção entre federação e confederação aponta
os seguintes traços essenciais dos Estados federais: é um Estado perante o
Direito Internacional, onde os entes integrantes dispõem de autonomia e não
soberania; volta-se aos negócios internos e externos; resulta numa mesma
nacionalidade; pacto federativo consubstanciado numa Constituição formal e
rígida; decisões com caráter obrigatório a todos; vedação de secessão;
existência de órgão representativo dos Estados federados.
Jorge Miranda (2002, p. 309-310) apresenta alguns princípios
diretivos das federações: dualidade de soberanias, já que tanto a União quanto
os entes federados possuem uma Constituição escrita; sistema próprio de
órgãos e funções estatais – legislativo, judiciário e executivo; garantia da
184
existência dos Estados partícipes; participação na formação e alteração da
constituição e da vontade nacional, esta última mediante órgão específico;
igualdade jurídica dos Estados federados, que reflete na igualdade de todos os
cidadãos; limitação dos poderes da União. Segundo o autor, as federações
que possuem todas essas características são Estados federais perfeitos,
enquanto os que possuem a maioria são imperfeitos.
Daniel Elazar (1991, p.33, 64, 157-168) apresenta como requisitos
dos sistemas federais: a existência de uma constituição escrita, que se
amoldará às características de cada Estado; não-centralização, mediante
poderes difusos em centros autônomos de poder; e a divisão territorial do
poder, elemento de extrema importância, não obstante seja possível um Estado
federal não ter tais contornos geográficos. Uma das marcas das federações é
a efetivação da unidade resguardando a diversidade dos entes partícipes.
Dalmo de Abreu Dallari (1986, p. 15-24) apresenta a Constituição, a
proibição de secessão, a soberania da União, a autonomia dos Estados-
membros, a repartição constitucional de competências, a desconcentração e o
nascimento de uma nova cidadania como as principais características do
Estado Federal.
236
Brunetta Baldi (2003, p. 34-36) aponta cinco características básicas
das federações: a) Constituição escrita; b) existência de duas ordens políticas
autônomas, com as funções executiva, legislativa e judiciária; c) repartição
constitucional de competências; d) um órgão que represente igualitariamente
os entes federados no processo legislativo nacional; e) órgão judicial
encarregado de resguardar a constituição:
Nell’insieme, tali attributi strutturano un’organizzazione territoriale del potere
diametralmente opposta a quella unitaria: al centralismo contrappongono il
policentrismo (una pluralità di centri preposti all’esercizio del potere
sovrano); alla gerarchia la reciprocità (l’equiordinazione e i vincoli reciproci
fra i livelli di governo); alla centralizzazione il decentramento (la ripartizione
del potere sul territorio); all’uniformità la diversità (tutelata ed espressa dal
236
Isso na perspectiva de que a cidadania efetiva a ligação jurídica de uma pessoa a um determinado
Estado. Assim, surge uma cidadania federal, que coexiste com a cidadania estadual (DALLARI, 1986, p.
24).
185
pluralismo).
237
(BALDI, 2003, p. 36).
O cientista político Fernando Abrúcio (2001, p. 97-100) traz cinco
características das federações: a) existência de heterogeneidades territoriais,
lingüísticas, étnicas, socioeconômicas, culturais e políticas; b) unidade na
diversidade; c) direitos originários dos entes federados e instituições
fundamentais definidas na Constituição, como o bicameralismo e a Corte
Constitucional; c) combinação da autonomia republicana com a
interdependência dos entes federados; d) dinâmica paradoxal da competição e
cooperação, esta com base na regra
shared decision making
.
As federações encontram uma intensidade muito grande de
efetivação dos princípios do federalismo – Estado democrático de direito, da
República, da não-centralização, da subsidiariedade, da liberdade e do
pluralismo, e dos seus valores – unidade na diversidade, razão pela qual pode-
se afirmar que os Estados federais são os que melhor apresentam esses
princípios e valores efetivamente presentes em relação às demais formas
estatais onde esses também se encontram presentes.
Utilizando-se da taxonomia de Jorge Miranda, pode-se afirmar que a
configuração de um Estado federal perfeito depende, além do disposto no
parágrafo anterior, da existência das seguintes características:
a) Constituição escrita, que se encontre no
topos
hermenêutico e
defina os direitos fundamentais do cidadão - vinculantes a todos
os entes, além de dispor sobre a repartição de competências
entre a União e os entes federados, considerando-os numa
situação de igualdade jurídica, com a disposição expressa das
situações que excepcionalmente possibilitem a utilização do
instituto da intervenção, além de definir a soberania como um
atributo da federação;
237
“No conjunto, tais atributos estruturam uma organização territorial do poder diametralmente oposta à
unitária: ao centralismo contrapõe-se o policentrismo (uma pluralidade de centros prepostos ao exercício
do poder soberano); à hierarquia a reciprocidade (equidade e vínculos de reciprocidade entre os níveis de
governo); à centralização, a descentralização (a repartição de poderes no território); à uniformidade, a
diversidade (tutelada e expressão do pluralismo).” (TN).
186
b) pluralidade de ordens jurídicas, sem a hierarquização entre os
distintos sistemas jurídicos dos entes federados e da União;
c) participação dos entes federados na formação da vontade
nacional, tanto na criação e alteração da Constituição, como
também no processo legislativo, o que normalmente ocorre
através de um órgão com a representação eqüânime dos entes
federados;
d) diversidade de órgãos governamentais autônomos nas três
funções estatais – legislativa, executiva e judiciária, sem relação
de tutela ou controle de um nível federado em relação ao outro,
atuando sob a égide da não-centralização ou policentrismo;
e) órgão jurisdicional com o objetivo de defender a Constituição e
resolver eventuais litígios entre os entes federados,
especialmente com base no pacto federativo;
f) vedação de secessão;
g) pluralidade de cidadanias.
Diante dessas considerações ressalta-se que essas características,
como também os princípios e valores fundantes do federalismo se adequam de
forma diferenciada em cada contexto estatal, já que sofrem a influência das
particularidades e singularidades econômicas, sociais, políticas, culturais,
étnicas e religiosas.
Para Daniel Elazar (1991, p. 38) é nessa flexibilidade e adaptação
que reside a força do federalismo, como uma idéia em movimento: “the great
strength of federalism (including the federal Idea and the structures and
processes that flow from it) lies in its flexibility (or adaptability), but that very
strength makes federalism difficult to discuss satisfactorily on a theoretical
187
level.”
238
2.3 A Autonomia Municipal nos Estados Federados
Será analisada agora, sob o prisma do Direito Comparado, a
autonomia municipal em alguns Estados federais, com base no ordenamento
constitucional e numa perspectiva sincrônica.
Para tanto, será levado a cabo um trabalho de microcomparação, na
qual institutos jurídicos pertinentes à autonomia municipal serão comparados.
Para esse fim, consideram-se institutos jurídicos um “conjunto de normas,
princípios e instituições de natureza jurídica que, numa dada ordem jurídica,
possam ser tomados unitariamente sob certa perspectiva ou critério.”
239
(ALMEIDA, 1994, p. 8-9).
Tal esforço se justifica na convicção da importância das funções
utópicas e realistas do Direito Comparado, ou seja, na busca de uma melhor
compreensão entre os povos; para a uniformização e harmonização de direitos;
para a construção de regras de aplicação subsidiária; e para a cultura jurídica.
(ALMEIDA, 1994, p. 13).
Para a concretização desse propósito, será analisada a autonomia
municipal em cinco perspectivas diferenciadas, com base no ordenamento
constitucional de cada Estado. Será avaliada a existência, na Constituição, de
normas que resguardem a autonomia auto-organizatória, política,
administrativa, legislativa e financeira das municipalidades, em vista da
necessidade de delimitação dos elementos a serem comparados. Tal escolha
em analisar a autonomia municipal diante do ordenamento constitucional foi
238
A grande força do federalismo (incluindo a idéia federal e as estruturas e processos que dela advêm)
repousa na sua flexibilidade (ou adaptabilidade), mas esta mesma força faz do federalismo uma idéia
difícil de discutir satisfatoriamente em nível teórico (TN).
239
“Comparação é a atividade que consiste em estabelecer sistematicamente semelhanças e diferenças,
isto é, pesquisar e relacionar semelhanças e diferenças segundo um método adequado a um objetivo. (...)
A microcomparação consiste na comparação entre institutos jurídicos afins em ordens jurídicas
diferentes.” (ALMEIDA, 1994, p. 7-8).
188
feita em vista da Constituição ser o pacto pelo qual a Federação se constitui
como tal, ou seja, é o elemento fundamental do Estado federal. Isso significa
que a falta de uma determinada autonomia municipal na Constituição não
significa a sua inexistência fática, pois em algumas situações é da competência
dos Estados federados disciplinar o regime municipal, o que pode ocorrer nas
Constituições estaduais e na própria legislação federal infraconstitucional.
Entretanto, esse critério de comparação possui relevo pela possibilidade de
mensurar a importância consignada pelos Estados federados ao poder local, ou
seja, a pertinência da autonomia local para o federalismo, para a própria
federação e para os direitos fundamentais.
Por autonomia auto-organizatória compreende-se a liberdade para
que os municípios construam as suas cartas constitutivas, ou seja, a sua
Constituição local ou Lei orgânica. Não obstante seja possível avaliar a
autonomia legislativa num viés próprio, esta será avaliada juntamente com a
autonomia auto-organizatória, a fim de dar uma maior otimização no trabalho
de pesquisa.
A autonomia política restringe-se à eletividade dos governantes locais
pela própria população, em processo democrático, como também a
possibilidade de cassação do mandato dos seus agentes políticos pelo órgão
que representa a população, normalmente o Legislativo.
A autonomia administrativa diz respeito à gerência dos assuntos
locais, ou seja, dos assuntos pertinentes à vida dos habitantes de um
determinado Município, podendo englobar os serviços públicos, a polícia
administrativa e o fomento às atividades econômicas e sociais.
Por sua vez, a autonomia financeira se refere à consignação de
receitas para que as municipalidades possam cumprir com as suas atribuições,
dividindo-se em receitas próprias e receitas oriundas de transferências
constitucionais ou voluntárias.
Assim, a pesquisa será centrada nas normas constitucionais, pois a
Constituição é o pacto que consubstancia os Estados federais como tais, razão
pela qual é possível avaliar a importância do poder local no que tange ao
189
resguardo da sua autonomia.
2.3.1 Alemanha
A Constituição alemã de 1949 e respectivas alterações garantem uma
efetiva autonomia política, administrativa e financeira, centradas no art. 28 da
Lei Fundamental, que discorre sobre a federação e os Estados, entretanto, não
dispõe sobre a autonomia auto-organizatória.
240
Observa-se que a autonomia municipal chega a ser erigida a um
princípio constitucional; tanto que as Constituições estaduais deverão observá-
la compulsoriamente. Quaisquer alterações nos limites dos Estados federados
deverão passar pela consulta dos municípios. Além disso, o parágrafo primeiro
do art. 23 discorre sobre a observância do princípio da subsidiaridade, que
reforça, principiologicamente, o poder local.
Quanto à autonomia política, assegura-se o direito de o povo eleger a
sua representação, podendo, para tanto, substituir o colegiado formal pela
assembléia local. A autonomia administrativa está resguardada para todos os
“assuntos da comunidade local”, onde se afirma, como conseqüência, a
autonomia financeira.
241
A autonomia financeira consignada na Constituição, por sua vez, traz
claramente a possibilidade de auxílios aos entes locais, conforme se
240
Art. 128 – Garantia Federal das Constituições estaduais e do governo local
“(1) A ordem constitucional nos Estados deverá se sujeitar aos princípios do Estado de direito
republicano, democrático e social no sentido desta Lei Fundamental. Nos Estados, distritos (
Kreise
) e
municípios, o povo terá uma representação eleita por sufrágio universal e pelo voto direto, livre e secreto
e com valor igual para todos. Pessoas que detenham a nacionalidade de um país-membro da
Comunidade Européia poderão votar e ser eleitas nas eleições distritais e municipais, em conformidade
com o Direito da Comunidade Européia. Nos municípios, a assembléia local poderá substituir o corpo
eleito.
(2) Será assegurado aos municípios o direito de regular, sob sua própria responsabilidade e nos limites da
lei, todos os assuntos da comunidade local. No âmbito de suas atribuições legais e nas condições
definidas em lei, as associações de municípios gozarão igualmente do direito de autogestão. Essa
autonomia administrativa pressupõe também autonomia financeira: aos municípios deverá caber uma
fonte de arrecadação fiscal baseada em sua capacidade econômica, bem como o direito de fixar os
percentuais de taxação dessas fontes.
(3) A Federação deverá garantir que a ordem constitucional dos Estados se coadune com os direitos
fundamentais e com as disposições dos §§ 1 e 2 deste artigo.”
241
A assembléia local é constituída pela presença de todos os cidadãos, indistintamente, a fim de decidir
as questões comunais.
190
depreende do parágrafo quarto do art. 104a.
242
Além disso, há a garantia
constitucional da participação dos municípios na receita dos impostos sobre a
renda de pessoas físicas e sobre as mercadorias e serviços. Além disso, os
municípios possuem a competência para a definição das taxas dos impostos
territorial e industrial, ficando com as suas respectivas receitas. Quanto aos
impostos locais sobre o consumo e gastos diversos, sua receita poderá ser do
Município ou dos distritos, como dispuser a lei estadual. Por fim, os municípios
têm direito a um percentual – definido em lei estadual – da cota do Estado
federado dos impostos em comum – com a União.
243
A Constituição alemã traz a preocupação com a minimização das
desigualdades entre os entes federados, considerando, para este fim, as
necessidades e capacidades dos municípios. Os Estados também poderão
delegar aos municípios atividades administrativas tributárias quando se referir a
impostos destinados aos próprios entes locais.
244
242
Art.104a, sobre os gastos entre a federação e os Estados: “(4) A federação poderá conceder aos
Estados subvenções financeiras para investimentos particularmente importantes de Estados e municípios
(ou associações de municípios), na medida em que esses investimentos forem necessários para prevenir
distúrbios no equilíbrio geral da economia, para compensar desigualdades econômicas dentro do território
federal, ou para promover o crescimento econômico. A matéria, especialmente aquela relativa à natureza
desses investimentos, será regulamentada por lei federal sujeita à aprovação do Conselho Federal ou por
acordo administrativo firmado com base na Lei Orçamentária Federal.”
243
Art. 106, sobre os impostos: “(5) Aos municípios caberá uma parcela da receita do imposto sobre a
renda de pessoas físicas, a ser repassada pelos Estados aos respectivos municípios em função do
imposto sobre a renda de pessoa física pago por seus habitantes. Lei federal sujeita à aprovação do
Conselho Federal regulará a matéria. Essa lei poderá autorizar os municípios a fixar alíquotas para a sua
parcela do imposto. (5a) A partir de 1º de janeiro de 1998, os municípios passarão a receber uma parcela
da receita do imposto sobre mercadorias e serviços. Os Estados repassarão essa parcela da receita aos
seus municípios, com base numa fórmula que considere fatores geográficos e econômicos. Lei federal
sujeita à aprovação do Conselho Federal regulará a matéria. (6) A receita do imposto territorial e do
imposto industrial caberá aos municípios; a receita dos impostos locais sobre consumo e sobre gastos
diversos caberá aos municípios ou, conforme estabelecer a legislação estadual, às associações de
municípios. Os municípios serão autorizados a definir, nos limites estabelecidos em lei, as alíquotas do
imposto territorial e do imposto industrial. (7): Aos municípios ou associações de municípios caberá um
percentual, a ser definido pela legislação estadual, da quota estadual da receita total dos impostos em
comum. Nos demais, a legislação estadual determinará se e em que medida a receita dos impostos
estaduais reverterá em favor dos municípios (ou associações de municípios).”
244
Art. 107, sobre a equalização financeira: “(2) A lei deverá assegurar uma equalização adequada das
disparidades estaduais em termos de capacidade financeira, considerando, para esse fim, as
capacidades e necessidades financeiras dos municípios (ou associações de municípios). Essa lei definirá
os pressupostos para que os Estados possam reivindicar os recursos previstos para essa equalização, as
obrigações dos Estados chamados a contribuir para essa equalização, bem como os critérios de cálculo
dos montantes dessas alocações de recursos. Essa lei poderá determinar também que a Federação
compareça, com seus próprios recursos, para ajudar Estados financeiramente debilitados a atender às
suas necessidades financeiras gerais (dotações suplementares).” e Art.108, sobre a administração
financeira: “(4) (...)Relativamente aos impostos destinados exclusivamente aos municípios (ou
191
Este mesmo plexo de autonomias que é conferido pela Constituição
aos municípios também subsiste, em menor escala, para os distritos –
kreise
,
instituição política intermediária entre o Estado e as municipalidades. Hoje, há
mais de 300 desses distritos com o objetivo de conjugar esforços dos
municípios para a resolução de problemas que isoladamente não seria possível
resolverem. Esses distritos percebem cinco vezes menos recursos do que os
municípios.
As taxas sobre os negócios alcançam o percentual de 70% das
receitas próprias e 16% do total das receitas municipais, enquanto o imposto
sobre a propriedade alcança 28% e 6,4% respectivamente. Das principais
transferências, as municipalidades recebem 15% do imposto sobre a renda, o
que representa 17% da sua receita e 2% do imposto sobre valor agregado, que
representa 2% da receita municipal. As transferências dos fundos são de
grande importância e podem ser genéricos ou específicos, normalmente
visando à minimização das desigualdades regionais.
De 1965 a 1977 houve uma reorganização do poder local na
Alemanha, que culminou com a diminuição de 25.000 para 8.500 municípios.
Mesmo com essa reforma 80% dos entes locais têm menos de 5.000
habitantes. Dentre as competências mais comuns aos municípios alemães
encontram-se: registros oficiais, planejamento urbano municipal, água,
albergues, vias públicas locais e de ligação entre os distritos locais, parque e
jardins, assistência social, saúde e educação. A cultura, desenvolvimento
econômico, esporte e lazer são competências opcionais das municipalidades.
2.3.2 Argentina
A Constituição argentina é bastante sintética ao tratar dos assuntos
municipais, repassando tal competência para os Dstados federados. Nesse
sentido, há duas referências ao poder local, nos art. 5º e 123 da Constituição.
associações de municípios), os Estados poderão delegar, no todo ou em parte, aos municípios (ou
associações de municípios) as funções administrativas afetas aos órgãos fiscais estaduais.”
192
Entretanto, ao mesmo tempo em que o ordenamento constitucional é
muito explícito ao delegar aos Estados federados tal atribuição, é enfático ao
dispor que estes devem observar a autonomia municipal: “cada provincia dicta
su propia constitución, conforme a lo dispuesto por el Artículo 5
o
asegurando la
autonomía municipal y reglando su alcance y contenido en el orden
institucional, político, administrativo, económico y financiero.”
245
Cada Município é governado por um intendente (executivo) e por um
conselho, ambos eleitos através do sufrágio universal, com o número de
conselheiros variando de acordo com o número de habitantes. Dentre as
competências municiais encontram-se os albergues, parques e jardins, saúde,
assistência social, educação primária, esporte e laser.
Pode-se observar a existência de uma autonomia política,
administrativa e financeira dos municípios argentinos, em vista do disposto nas
Constituições dos Estados federados. A título exemplificativo pode-se observar
as Constituições das províncias de Córdoba e Corrientes.
A província de Corrientes, no seu art. 184 resguarda a autonomia
política das municipalidades, sejam elas regidas pelas leis orgânicas ditadas
pelas províncias, ou por cartas orgânicas construídas pela própria localidade
quando se tratar de cidade; no seu art. 180 reafirma a autonomia municipal
num viés de independência quando se tratar dos assuntos da sua alçada,
descrevendo, no art. 186, a autonomia para os assuntos locais voltados ao
bem comum, com um rol bastante amplo de competências. Já a autonomia
financeira é assegurada por receitas próprias e transferências, conforme o
disposto no art. 188 e na legislação provincial.
246
245
Art. 123 da Constituição argentina.
246
Constituição da Província de Corrientes: “
Artículo 180.-
Esta Constitución reconoce la existencia del
Municipio como una comunidad natural fundada en la convivencia y asegura el régimen municipal basado
en su autonomía política, administrativa, económica, financiera e institucional. Los Municipios son
independientes de todo otro poder en el ejercicio de sus atribuciones, conforme a esta Constitución y las
leyes que en su consecuencia se dicten.
Artículo 186.-
Son funciones, atribuciones y finalidades
inherentes a la competencia municipal: 1. Gobernar y administrar los intereses públicos locales dirigidos al
bien común.
2. Julgar políticamente a las autoridades municipales. 3. Crear, determinar y percibir los recursos
económicos financieros, confeccionar presupuestos, realizar la inversión de recursos y el control de los
mismos. 4. Administrar y disponer de los bienes que integran el patrimonio municipal. 5. Nombrar y
193
A Província de Corrientes, com diferenças em virtude das suas
particularidades e singularidades, também resguarda a autonomia política,
administrativa e financeira. Tais diferenças apontam uma assimetria no regime
municipal argentino, conforme se pode observar quanto às receitas municipais,
a participação na receita imobiliária da Província de Corrientes em percentual
de até 50%, conforme dispuser a lei.
247
Somente alguns municípios possuem a autonomia auto-organizatória
de instituir as suas Cartas Orgânicas, o que varia de província para província.
A província de Córdoba, a título exemplificativo, faculta, aos municípios
considerados cidades, essa autonomia.
248
Há 2.157 municípios argentinos em 24 províncias, com uma
população média de 17 mil habitantes.
remover los agentes municipales, con garantía de la carrera administrativa y la estabilidad. 6. Realizar
obras públicas y prestar servicios públicos por sí o por intermedio de particulares. 7. Atender las
siguientes materias: salubridad; salud y centros asistenciales; higiene y moralidad pública; ancianidad,
discapacidad y desamparo; cementerios y servicios fúnebres; planes edilicios, apertura y construcción de
calles, plazas y paseos; diseño y estética; vialidad, tránsito y transporte urbano; uso de calles y subsuelo;
control de la construcción; protección del medio ambiente, paisaje, equilibrio ecológico y polución
ambiental; faenamiento de animales destinados al consumo; mercados, abastecimiento de productos en
las mejores condiciones de calidad y precio; elaboración y venta de alimentos; creación y fomento de
instituciones de cultura intelectual y física y establecimientos de enseñanza regidos por ordenanzas
concordantes con las leyes en la materia; turismo; servicios de prevención, asistencia social y bancarios.
8. Disponer y fomentar las políticas de apoyo y difusión de los valores culturales, regionales y nacionales,
en general. Conservar y defender el patrimonio histórico y artístico. 9. Regular el procedimiento
administrativo y el régimen de faltas. 10. Establecer restricciones, servidumbres y calificar los casos de
expropiación por utilidad pública con arreglo a las leyes que rigen la materia. 11. Regular y coordinar
planes urbanísticos y edilicios. 12. Publicar periódicamente el Estado de sus ingresos y gastos y,
anualmente, una memoria sobre la labor desarrollada. 13. Ejercer las funciones delegadas por el
Gobierno Federal. o Provincial.
14. Ejercer cualquier otra función o atribución de interés municipal que no este prohibida por esta
Constitución y no sea incompatible con las funciones de los poderes del Estado.
Artículo 188.-
Las
Municipalidades disponen de los siguientes recursos: 1. Impuestos municipales establecidos en la
jurisdicción respectiva, que respeten los principios constitucionales de la tributación y la armonización con
el régimen impositivo provincial y federal. 2. Los precios públicos municipales, tasas, derechos, patentes,
contribuciones por mejoras, multas y todo ingreso de capital originado por actos de disposición,
administración o explotación de su patrimonio. 3. Los provenientes de la coparticipación provincial y
federal, cuyos porcentajes no pueden ser inferiores al veinte por ciento. El monto resultante se distribuye
en los municipios y comunas de acuerdo con la ley, en base a los principios de proporcionalidad y
redistribución solidaria. 4. Donaciones, legados y demás aportes especiales.”
247
Tal disposição não se encontra na Constituição de Córdoba, que apenas afirma a co-participação nas
receitas provinciais e federais, sem especificar em quais espécies tributárias – art. 188 da Constituição
provincial.
248
Constituição de Córdoba: “Artículo 181.- Toda población con asentamiento estable de más de dos mil
habitantes, se considera Municipio. Aquellas a las que la ley reconozca el carácter de ciudades, pueden
dictar sus Cartas Orgánicas.” Já a Constituição da província de Corrientes faculta a todo o Município com
mais de quatro mil habitantes a possibilidade de construir a sua Carta Orgânica ou adotar a Lei Orgânica
definido pela Província – Art. 159 da Constituição provincial.
194
2.3.3 Austrália
A Constituição australiana não faz menção ao governo local, nem às
suas respectivas autonomias. Isso faz com que o reconhecimento
constitucional seja um dos pleitos das autoridades locais, conforme se observa
em três resoluções, tiradas da assembléia nacional dos governos locais que
requerem o reconhecimento constitucional.
Essas resoluções perpassam o simples reconhecimento
constitucional do governo local até a mudança do conceito de federalismo, a
fim de que este incorpore as localidades:
Resolution 57 - Council: Wakefield Regional Council - That delegates of this
National General Assembly reaffirm the current policy of having local
government recognised in the Australian Constitution. Resolution 58 -
Council: Knox City Council - That delegates of this National General
Assembly call upon ALGA to develop a comprehensive strategy in
conjunction with state local government associations to ensure constitutional
recognition of local government is a key policy consideration for all major
political parties at the next federal election.
Resolution 59 - Council: Wellington - That delegates of this National General
Assembly request the federal government to initiate a review of the concept
of federalism as it relates to federal, state and local government.
249
Em vista da inexistência de menção ao governo local na Constituição
australiana, tal competência fica a cargo dos Estados federados, que
disciplinam autonomamente as municipalidades. Normalmente as
competências dos municípios centram-se em obras de interesse da
comunidade, como planejamento urbano, questões de vigilância da saúde,
educação – livrarias, cultura, recreação, administração de serviços públicos –
cemitérios, aeródromos, água, dentre outros.
São mais de 700 conselhos locais, rurais e urbanos, nos seis Estados
249
Estas resoluções foram aprovadas em 2005: “Resolução 57 – Conselho Regional de Wakefield – Que
os delegados desta Assembléia Geral Nacional reafirme a corrente política de ter o governo local
reconhecido na Constituição da Australia. Resolução 58 – Conselho de Knox City – Que os delegados
desta Assembléia Geral Nacional acionem a ALGA para desenvolver uma estratégia com as associações
dos governos estaduais para assegurar o reconhecimento constitucional do governo local como uma
política chave para todos os mayores partidos na próxima eleição federal.
195
australianos. Não obstante a diversidade de organização do poder local, a
autonomia política encontra-se presente.
250
Quanto à autonomia financeira, tal
se afirma com as receitas próprias e os auxílios de fundos dos governos federal
e estadual.
2.3.4 Áustria
A Constituição austríaca faz referência expressa às competências das
suas municipalidades – mais de 2.300 – nos noves Estados federados. Nos
termos dos art. 115 e seguintes da Constituição, os Estados possuem a
competência de disciplinar o poder local, sendo que as suas atribuições
também poderão ser conferidas pela Federação, tendo por pressuposto que as
questões exclusivas ou preponderantemente locais competem às
municipalidades, além das expressamente previstas no texto constitucional.
251
As municipalidades possuem autonomia administrativa, com
referência expressa ao auto-governo, podendo até mesmo ocorrer o consórcio
de municípios para a resolução de problemas comuns. Além disso, o texto
constitucional se refere aos municípios como entes economicamente
independentes, com autonomia financeiro-orçamentária. A autonomia auto-
organizatória é conferida aos entes locais com mais de vinte mil habitantes,
Resolução 59 – Conselho de Wellington – Que os delegados desta Assembléia Geral Nacional requeiram
do governo federal a iniciativa de rever o conceito de federalismo para que se refira ao governo federal,
ao Estado e ao governo local.” (TN).
250
Há variações, conforme o Estado, no sistema eleitoral local, com diferenças que vão desde a duração
dos mandatos, o voto obrigatório ou facultativo, até o sistema de representação, que normalmente é
proporcional.
251
Art. 118 da Constituição da Áustria, sobre as competências do poder local: “(2) Its own sphere of
competence comprises, apart from the matters mentioned in Article 116 (2) , all matters exclusively or
preponderantly concerning the local community as personified by a County, and suited to performance by
the community within its local boundaries. Legislation shall expressly specify matters of that kind as being
such falling within the County's own sphere of competence. (3) A County is guaranteed official
responsibility in its own sphere of competence particularly for performance of the following matters: 1.
appointment of the local authorities, notwithstanding the competence of selection boards at a higher level;
settlement of the internal arrangements for performance of the County functions; 2. appointment of the
County staff and exercise of the official responsibility over them, notwithstanding the competence of
disciplinary, eligibility, and investigatory commissions at a higher level; 3. local public safety administration
(Article
15 (2)
), local events control; 4. administration of County traffic areas, local traffic police; 5. crops
protection police; 6. local market police; 7. local sanitary police, especially in the field of emergency and
first aid services as well as matters of deaths and interment; 8. public decency; 9. local building police
excluding federally owned buildings which serve public purposes (Article
15 (5)
); local fire control; local
environment planning; 10. public services for extra-judicial settlement of disputes; and 11. debtors' sale of
goods.”
196
desde que com a aquiescência do Estado e da Federação, conferindo-lhe
também as competências da administração distrital.
252
A autonomia política é constituída pela eletividade do parlamento
local que, juntamente com o prefeito e a junta comunal, - caráter executivo -
constituem as autoridades do Município. Tanto o prefeito quanto os integrantes
da junta municipal são responsáveis perante o parlamento.
253
Ainda quanto à autonomia financeira, os tributos próprios
correspondem a mais de 17% das receitas dos municípios, especialmente os
incidentes sobre a propriedade e sobre os negócios. Também há a
transferência oriunda da participação em tributos da União e dos Estados
federados, que alcança 14% do montante total, além das transferências
compensatórias e das que buscam minimizar as diferenças regionais.
Os Estados federados, como também a Federação, podem
supervisionar a atuação das municipalidades, como também avaliar a sua
eficiência e a economicidade, com a respectiva submissão ao parlamento
local.
254
252
Art. 116 da Constituição austríaca, sobre o auto-governo das municipalidades: “(1) Every State is
divided into Counties. The County is a territorial corporate body entitled to self-administration while being
at the same time an administrative local district. Every piece of State must form part of a County. (2) The
County is an independent economic entity. It is entitled, within the limits of the laws of the Federation and
the States, to possess assets of all kinds, to acquire and to dispose of such at will, to operate economic
enterprises as well as to manage its budget independently within the framework of the constitutional
finance provisions and to levy taxation. (3) A County with at least 20,000 inhabitants shall, at its own
request, if State interests are not thereby jeopardized, be awarded its own charter by way of State
legislation. Such an enactment may only be published with Federal Government approval. This shall be
deemed given if the Federal Government, within eight weeks from the day of the enactment's arrival at the
competent Federal Ministry, has not informed the State-Governor that the approval is refused. A town with
its own charter shall perform besides its local administrative duties also those of the District administration.
(4) The formation of County Associations for specific purposes can be planned on the basis of the
competent legislation (Articles 10 to 15 ). In so far as such County Associations are to undertake matters
within the County's own sphere of competence, the members of the County Association shall be accorded
decisive influence upon the performance of the association's functions. The Counties concerned shall be
given a hearing prior to the formation of County Associations by way of an executive measure.”
253
O Art. 118 da Constituição dispõe sobre a autonomia política.
254
Art. 15 da Constituição austríaca dispõe sobre as competências dos Estados federados: “(2) In matters
of local public safety administration, i.e., that part of public safety administration which exclusively or
preponderantly affects the interests of the local community personified by the County and which, like
preservation of public decency and defence against the improper creation of noise, can suitably be
undertaken by the community within its local boundaries, the Federation has authority to supervise the
conduct of these matters by the County and to redress any observed shortcomings by instructions to the
State-Governor. Inspectoral authorities of the Federation can for this purpose be delegated to the County;
in each and every case the State-Governor shall be informed hereof.” O art. 119 também trata da
supervisão: “(1) The Federation and the State exercise the right of supervision over a County to the
197
2.3.5 Brasil
A República Federativa do Brasil é formada pela união indissolúvel
dos Estados, Distrito Federal e dos municípios, discorrendo a carta
constitucional exaustivamente sobre os municípios – aproximadamente 5 mil
municípios, alçando-os à condição de entes federados. O núcleo fundamental
da autonomia municipal centra-se nos art. 29 e 30 da Constituição, que
conferem uma inequívoca autonomia auto-organizatória, política, administrativa
e financeira.
255
A autonomia auto-organizatória está garantida com a prerrogativa dos
municípios em construir as suas leis orgânicas municipais, ou seja, as
Constituições locais, para o que se requer quorum qualificado de dois terços
dos vereadores em dois turnos de votação, com interstício mínimo de dez dias
entre as votações.
256
Ademais, os poderes legislativos municipais constroem
purpose that it does not infringe laws and ordinances in dealing with its own sphere of competence, in
particular does not overstep its sphere of competence, and fulfills the duties legally devolving upon it. (2)
The State has the right to examine the financial administration of a County with respect to its thrift,
efficiency, and expediency. The result of the examination shall be conveyed to the Mayor for submission to
the County Parliament. The Mayor shall within three months inform the supervisory authority of the
measures taken by reason of the result of the check. (3) In so far as a County's own sphere of competence
comprises matters deriving from the sphere of Federal execution, the right of supervision and its legislative
regulation lie with the Federation, in other respects with the States, the right of supervision shall be
exercised by the authorities of the ordinary public administration. (4) The supervisory authority is entitled to
inform itself about every kind of County business. The County is bound to give the information demanded
in individual cases by the supervisory authority and to allow examination to be conducted on the spot.”
255
Art. 30. Compete aos Municípios: I - legislar sobre assuntos de interesse local; II - suplementar a
legislação federal e a estadual no que couber; III - instituir e arrecadar os tributos de sua competência,
bem como aplicar suas rendas, sem prejuízo da obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes
nos prazos fixados em lei;
IV - criar, organizar e suprimir distritos, observada a legislação estadual; V - organizar e prestar,
diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o
de transporte coletivo, que tem caráter essencial; VI - manter, com a cooperação técnica e financeira da
União e do Estado, programas de educação pré-escolar e de ensino fundamental; VII - prestar, com a
cooperação técnica e financeira da União e do Estado, serviços de atendimento à saúde da população;
VIII - promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do
uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano; IX - promover a proteção do patrimônio histórico-
cultural local, observada a legislação e a ação fiscalizadora federal e estadual.
256
Constituição brasileira: “Art. 29. O Município reger-se-á por lei orgânica, votada em dois turnos, com o
interstício mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços dos membros da Câmara Municipal, que a
promulgará, atendidos os princípios estabelecidos nesta Constituição, na Constituição do respectivo
Estado e os seguintes preceitos: I - eleição do Prefeito, do Vice-Prefeito e dos Vereadores, para mandato
de quatro anos, mediante pleito direto e simultâneo realizado em todo o País; II - eleição do Prefeito e do
Vice-Prefeito realizada no primeiro domingo de outubro do ano anterior ao término do mandato dos que
devam suceder, aplicadas as regras do art. 77, no caso de Municípios com mais de duzentos mil
eleitores; III - posse do Prefeito e do Vice-Prefeito no dia 1º de janeiro do ano subseqüente ao da eleição;
IV - número de Vereadores proporcional à população do Município, observados os seguintes limites: a)
mínimo de nove e máximo de vinte e um nos Municípios de até um milhão de habitantes; b) mínimo de
trinta e três e máximo de quarenta e um nos Municípios de mais de um milhão e menos de cinco milhões
198
um verdadeiro sistema normativo local, nos moldes das espécies normativas
elencadas no art. 59 da Constituição, sujeitas ao controle difuso e concentrado
de constitucionalidade.
A autonomia política é resguardada através da eletividade do prefeito,
vice-prefeito e vereadores, por sufrágio universal, acessível a todos os
cidadãos para mandatos temporários de quatro anos.
A autonomia administrativa é determinada com fulcro no interesse
local, ou seja, no interesse predominante da municipalidade em todas as
questões pertinentes à sua população, razão pela qual, no âmbito da sua
competência não pode sofrer qualquer controle ou interferência de outros entes
políticos, salvo nos casos expressamente previstos para a intervenção estadual
nos municípios, consignado no art. 35 da Constituição Federal. Essa
autonomia municipal compreende as atividades administrativas, desdobradas
nos serviços públicos, polícia administrativa e fomento de atividades
econômicas e sociais.
A autonomia financeira, além de estar respaldada no art. 30, III da
Constituição, encontra-se delineada nos art. 146, 149A, 150, 156, 158 e 159 do
de habitantes; c) mínimo de quarenta e dois e máximo de cinqüenta e cinco nos Municípios de mais de
cinco milhões de habitantes; V - subsídios do Prefeito, do Vice-Prefeito e dos Secretários Municipais
fixados por lei de iniciativa da Câmara Municipal, observado o que dispõem os arts. 37, XI, 39, § 4º, 150,
II, 153, III, e 153, § 2º, I; VI - o subsídio dos Vereadores será fixado pelas respectivas Câmaras Municipais
em cada legislatura para a subseqüente, observado o que dispõe esta Constituição, observados os
critérios estabelecidos na respectiva Lei Orgânica e os seguintes limites máximos: a) em Municípios de
até dez mil habitantes, o subsídio máximo dos Vereadores corresponderá a vinte por cento do subsídio
dos Deputados Estaduais; b) em Municípios de dez mil e um a cinqüenta mil habitantes, o subsídio
máximo dos Vereadores corresponderá a trinta por cento do subsídio dos Deputados Estaduais; c) em
Municípios de cinqüenta mil e um a cem mil habitantes, o subsídio máximo dos Vereadores
corresponderá a quarenta por cento do subsídio dos Deputados Estaduais; d) em Municípios de cem mil e
um a trezentos mil habitantes, o subsídio máximo dos Vereadores corresponderá a cinqüenta por cento
do subsídio dos Deputados Estaduais; e) em Municípios de trezentos mil e um a quinhentos mil
habitantes, o subsídio máximo dos Vereadores corresponderá a sessenta por cento do subsídio dos
Deputados Estaduais; f) em Municípios de mais de quinhentos mil habitantes, o subsídio máximo dos
Vereadores corresponderá a setenta e cinco por cento do subsídio dos Deputados Estaduais; VII - o total
da despesa com a remuneração dos Vereadores não poderá ultrapassar o montante de cinco por cento
da receita do Município; VIII - inviolabilidade dos Vereadores por suas opiniões, palavras e votos no
exercício do mandato e na circunscrição do Município; IX - proibições e incompatibilidades, no exercício
da vereança, similares, no que couber, ao disposto nesta Constituição para os membros do Congresso
Nacional e na Constituição do respectivo Estado para os membros da Assembléia Legislativa; X -
julgamento do Prefeito perante o Tribunal de Justiça; XI - organização das funções legislativas e
fiscalizadoras da Câmara Municipal; XII - cooperação das associações representativas no planejamento
municipal; XIII - iniciativa popular de projetos de lei de interesse específico do Município, da cidade ou de
bairros, através de manifestação de, pelo menos, cinco por cento do eleitorado; XIV - perda do mandato
do Prefeito, nos termos do art. 28, parágrafo único.”
199
ordenamento constitucional, referindo-se ao poder do Município de instituir
tributos próprios e definindo as transferências constitucionais compulsórias,
sejam oriunda da participação em tributos estaduais e federais, ou pela
distribuição operada por fundos.
Neste sentido, pode-se afirmar que a Constituição brasileira
apresenta uma clara e exaustiva delineação da autonomia municipal auto-
organizatória, política, administrativa e financeira, até mesmo em vista do
status
constitucional do Município brasileiro, alçado à condição de ente
federado, logo, com competências definidas exclusivamente no texto
constitucional.
2.3.6 Canadá
A Constituição canadense somente faz menção à competência
exclusiva das províncias – Estados federados - em definir e normatizar o
regime municipal, o que conduz a uma pluralidade de disciplinas diferenciadas.
Não há menção à autonomia política, administrativa, financeira ou auto-
organizatória das municipalidades.
257
Entretanto, de grande valor tem sido o trabalho da Federação de
Municípios Canadenses, que desde 1901 tem representado as aspirações do
poder local junto ao governo federal. Nesses termos, a carta constitutiva
municipal que essa entidade propõe às províncias considera o Município como
uma pessoa política natural, com plena capacidade; as suas disposições,
entretanto, tem que estar de acordo com a Constituição provincial. Além disso,
confere autonomia administrativa para prestar serviços, definir exigências e
licenças, além da autonomia política para a eletividade do prefeito e dos
conselheiros municipais. A parte sete prevê as receitas da municipalidade,
composta tanto de tributos próprios, como de transferências. Não há menção
257
Constituição do Canadá, sobre as competências exclusivas da província: “92.- In each Province the
Legislature may exclusively make Laws in relation to Matters coming within the Classes of Subjects next
hereinafter enumerated; that is to say: 8. Municipal Institution in the Province.”
200
de uma autonomia auto-organizatória.
258
Daniel Elazar (1991, p. 189) diz que, de todos os sistemas federais, o
canadense é o que menos reconhece a autonomia local, constitucionalmente e
praticamente.
Ademais, a carta referida resguarda a opinião das municipalidades
em todas as questões que, em face da avaliação pela Província, possam afetar
a comunidade local, inclusive as transferências de responsabilidades com os
respectivos recursos financeiros.
259
2.3.7 Estados Unidos
A Constituição americana, rígida e sintética, procurou normatizar as
relações do incipiente Estado federal, especialmente com os Estados
federados e dos poderes estatais, de forma concisa – em sete artigos, até
mesmo como um limitador do governo central.
Como o ponto centralda relação federativa que então era
implementada de forma inovadora centrava-se nas relações entre a União e os
Estados federados, as municipalidades não receberam nenhuma distinção,
ficando para a competência residual – dos Estados, os contornos do exercício
do poder local.
Assim, a Constituição dos Estados Unidos da América não
resguardou quaisquer formas de autonomia às municipalidades, ou seja, com
foro no ordenamento constitucional norte-americano não é possível apreender
a autonomia política, administrativa, financeira e auto-organizatória dos
municípios.
258
A Parte III dispõe sobre as competências locais, ressaltando-se a Divisão um, sobre as pessoas
políticas naturais : “The municipality has the power and capacity, rights, and privileges of a natural person
of full capacity, except to the extent expressly limited or restricted under the Charter.” É na parte quatro,
sobre o público, que se definem eleições a cada quarto anos para a escolha do prefeito e conselheiros
municipais. A parte sete apresenta os tributos que os municípios poderão instituir, como também as
transferências das províncias para ações protagonizadas pelas municipalidades e também do governo
federal. Nestes termos os municípios poderão instituir impostos sobre a propriedade, água e esgoto,
além de diversas taxas e encargos, abrangendo várias áreas, como o estacionamento, o combustível, os
negócios, a detenções, dentre outras.
259
Conforme parte dez, que discorre sobre as relações intergovernamentais.
201
O sistema municipal americano é o cerne do seu sistema político, já
que a liberdade comunal é fruto do desenvolvimento histórico do poder local,
posteriormente cristalizado na legislação. São as instituições locais que forjam
o espírito da liberdade, muito superior a um governo livre. Há uma grande
diversidade de arranjos locais, conforme as particularidades e singularidades
de cada Estado federado americano, tanto que os Estados mais ao sul
possuem um espírito comunal menos intenso, com poderes concentrados nas
mãos de um número menor de governantes: “o poder do magistrado eleito é,
pois, comparativamente maior, e o do eleitor, menor; o espírito comunal é ali
menos desperto e menos poderoso.” (TOCQUEVILLE, 1998, p. 53-69).
Entretanto, é inegável a grande característica do regime comunal
americano de dispersar o poder, envolvendo um número bastante grande de
pessoas no trato da coisa pública através da multiplicação dos deveres locais.
Ademais, o controle dos habitantes locais é permanente, sendo comum, como
no Estado da Nova Inglaterra, as pessoas escolhidas pela comunidade para a
execução de medidas de interesse comum serem diretamente dirigidas pela
mesma, superando a idéia da simples representação. (TOCQUEVILLE, 1998,
p. 55-59).
Essa diversidade nos arranjos locais leva a varias formas de
administração local:
Não é menor a diversidade de sistemas adotados nos vários Estados e até
mesmo entre cidades de um mesmo Estado, podendo-se distinguir os
seguintes tipos básicos: 1) o governo por um Conselho – counsil – que toma
decisões colegiadas; 2) o governo por uma Comissão – comission – em que
cada membro cuida individualmente de uma atividade pública; 3) o governo
por um indivíduo – mayor – em cujas mãos se concentram amplos poderes,
embora assessorado por um Conselho; 4) o sistema denominado federal
analogy, bastante próximo do regime municipal brasileiro; 5) o governo por
um gerente – manager – contratado para administrar a cidade por um
determinado período. (MEIRELLES, 1993, p. 40).
Esse caráter descentralizador enraizado nas comunas é uma das
grandes características do modelo americano. Com divergências entre os
Estados federados, subsiste um forte espírito local, que resguarda uma efetiva
autonomia política, administrativa e financeira, não obstante seja da
202
competência do Estado a normatização do poder local.
2.3.8 Índia
A Constituição da Índia sofreu alterações na década de 90 a fim de
atender aos reclamos de uma normatização das municipalidades, embora
estas estejam sob a normatização dos Estados federados. Assim, a parte IXA
da Constituição foi instituída para esse fim.
O Município é conceituado como uma instituição detentora do auto-
governo, podendo ser um conselho municipal – menores áreas urbanas - ou
uma corporação municipal – maiores áreas urbanas. São através dos bairros –
divisão territorial interna – que serão preenchidas, mediante escolha direta da
população, os postos de governo da municipalidade.
260
Esses bairros terão
assentos preenchidos conforme disposição estadual. Além disso, os Estados
poderão ter representantes na municipalidade, sejam técnicos, sejam políticos
detentores de mandato representativo e deverão definir a escolha do
presidente do Município.
261
Deve-se reservar, na mesma proporção dos assentos na
municipalidade preenchidos por eleição direta, número correspondente à lista
de castas e de tribos existentes na municipalidade, resguardando-se um
mínimo de 30% para as mulheres. A competência municipal é referida como
auto-governo, especificando-se as funções de planejamento do
desenvolvimento econômico e social.
262
260
No total, há seis categorias de entes urbanos e três de entes rurais, corpos estes que constituem o
poder local na Índia.
261
Eis a Constituição indiana: “Art. 243P. Definitions: (d) “Municipal area” means the territorial area of a
Municipality as is notified by the Governor; (e) “Municipality” means an institution of self-government
constituted under article 243Q. (…) Art. 243Q. Constitution of Municipalities.—(1) There shall be
constituted in every State: (b) a Municipal Council for a smaller urban area; and (c) a Municipal
Corporation for a larger urban area, in accordance with the provisions of this Part. (…)243R. Composition
of Municipalities.—(1) Save as provided in clause (2), all the seats in a Municipality shall be filled by
persons chosen by direct election from the territorial constituencies in the Municipal area and for this
purpose each Municipal area shall be divided into territorial constituencies to be known as wards.”
261
Conforme parte dez, que discorre sobre as relações intergovernamentais.
262
Constituição Indiana, “Art. 243T. Reservation of seats.—(1) Seats shall be reserved for the Scheduled
Castes and the Scheduled Tribes in every Municipality and the number of seats so reserved shall bear, as
nearly as may be, the same proportion to the total number of seats to be filled by direct election in that
203
Assim, pode-se afirmar que registros oficiais, desenvolvimento
urbano, água, esgoto, albergues, distribuição de energia, transporte público,
rodovias, parques e jardins, habitação, saúde, educação, cultura e
desenvolvimento econômico são exemplos de competências das corporações
municipais, a mais comum das formas de organização do poder, já que possui
mais de 1.500 municipalidades entre vinte e trezentos mil habitantes. Estas
competências sofrem pequenas mudanças quando se tratar dos demais entes
locais.
As receitas públicas municipais podem ser de tributos próprios,
dependentes da autorização do Estado, como também as arrecadadas pelo
ente federado para este fim, que as repassará às municipalidades. Além disso,
há os recursos oriundos dos fundos dos Estados, que consoante normatização
própria, poderá auxiliar os municípios, além de uma comissão de finanças
definida pelo Estado a fim de analisar a situação financeira dos municípios e
apontar soluções.
263
A fim de auxiliar as comunidades rurais e os municípios prevê-se a
constituição de comitês distritais de planejamento, que desenvolverão ações de
integração entre os entes locais, como o planejamento urbano, coleta e
Municipality as the population of the Scheduled Castes in the Municipal area or of the Scheduled Tribes in
the Municipal area bears to the total population of that area and such seats may be allotted by rotation to
different constituencies in a Municipality. (…)
243W. Powers, authority and responsibilities of
Municipalities, etc.—Subject to the provisions of this Constitution, the Legislature of a State may, by law,
endow—(
a
) the Municipalities with such powers and authority as may be necessary to enable them to
function as institutions of self-government and such law may contain provisions for the devolution of
powers and responsibilities upon Municipalities, subject to such conditions as may be specified therein,
with respect to—(
i
) the preparation of plans for economic development and social justice; (
ii
) the
performance of functions and the implementation of schemes as may be entrusted to them including those
in relation to the matters listed in the Twelfth Schedule; (
b
) the Committees with such powers and authority
as may be necessary to enable them to carry out the responsibilities conferred upon them including those
in relation to the matters listed in the Twelfth Schedule.”
263
Constituição Indiana, artigo “243Y. Finance Commission.—(1) The Finance Commission constituted
under article 243-I shall also review the financial position of the Municipalities and make recommendations
to the Governor as to—(
a
) the principles which should govern—(
i
) the distribution between the State and
the Municipalities of the net proceeds of the taxes, duties, tolls and fees leviable by the State, which may
be divided between them under this Part and the allocation between the Municipalities at all levels of their
respective shares of such proceeds; (
ii
) the determination of the taxes, duties, tolls and fees which may be
assigned to, or appropriated by, the Municipalities; (
iii
) the grants-in-aid to the Municipalities from the
Consolidated Fund of the State; (
b
) the measures needed to improve the financial position of the
Municipalities; (
c
) any other matter referred to the Finance Commission by the Governor in the interests of
sound finance of the Municipalities. (2) The Governor shall cause every recommendation made by the
Commission under this article together with an explanatory memorandum as to the action taken thereon to
be laid before the Legislature of the State.”
204
distribuição de água, meio-ambiente, dentre outros.
264
Pode-se observar que a Constituição indiana resguarda a autonomia
política, administrativa a financeira dos municípios, sem fazer qualquer menção
à autonomia auto-organizatória, cabendo aos Estados a competência de
disciplinar o poder local.
2.3.9 México
A Constituição dos Estados Unidos Mexicanos aporta
especificamente a temática municipal, conferindo aos municípios livres a
condição de base da divisão territorial e da organização política e
administrativa. Não obstante os Estados tenham a competência de disciplinar
o regime municipal nos termos do ordenamento constitucional, a própria
Constituição outorga poderes específicos aos entes locais.
265
O Município é governado por um conselho, eleito diretamente pela
população, com um presidente municipal, sendo vedado a recondução imediata
para tais funções. Tais conselhos poderão ser suspensos pelas legislaturas
dos Estados, consoante o previsto na legislação respectiva.
266
Os municípios têm poderes – nos limites da legislação estadual –
para ditar normas sobre o funcionamento do governo local, em questões que
afetem o patrimônio imobiliário, na celebração de convênios, na assunção de
competências municipais pelo Estado e para formalizar consórcios
264
Eis o art. 343ZD da Constituição da Índia: “(3) Every District Planning Committee shall, in preparing the
draft development plan,—
(a)
have regard to—
(i)
matters of common interest between the Panchayats
and the Municipalities including spatial planning, sharing of water and other physical and natural
resources, the integrated development of infrastructure and environmental conservation;
(ii)
the extent and
type of available resources whether financial or otherwise;
(b)
consult such institutions and organisations
as the Governor may, by order, specify. (4) The Chairperson of every District Planning Committee shall
forward the development plan, as recommended by such Committee, to the Government of the State.”
265
É no título quinto, sobre os Estados, a Federação e o Distrito Federal que se encontra o art. 115, que
define o regime municipal na Constituição mexicana.
266
Constituição mexicana: “Artículo 115.- Los Estados adoptarán, para su régimen interior, la forma de
gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su
organización política y administrativa, el Municipio Libre, conforme a las bases siguientes: I.- Cada
Municipio será gobernado por un Ayuntamiento de elección popular directa, integrado por un Presidente
Municipal y el número de regidores y síndicos que la ley determine. La competencia que esta Constitución
otorga al gobierno municipal se ejercerá por el Ayuntamiento de manera exclusiva y no habrá autoridad
intermedia alguna entre éste y el gobierno del Estado.”
205
intermunicipais, dentre outras questões.
267
As competências municipais também se encontram disciplinadas no
ordenamento constitucional – Art. 115, III e V -, além das que forem assim
definidas pelas legislaturas locais, estando expressamente: coleta, tratamento
e distribuição de água e disposição dos seus resíduos; iluminação pública;
limpeza pública; resíduos sólidos; mercado e centrais de abastecimento; ruas,
parques, jardins e seus equipamentos; segurança através da polícia preventiva
e de trânsito. Ademais, consoante as normatizações federais e estaduais, os
municípios poderão disciplinar o desenvolvimento urbano e o desenvolvimento
econômico, as reservas ecológicas e o transporte público.
Quanto à receita pública, os municípios têm autonomia para
administrá-la. Sua composição se dá por tributos próprios – especialmente o
imposto sobre a propriedade imobiliária e das suas rendas -, conforme
disposição estadual, além das participações federais e do montante decorrente
da prestação de serviços públicos. Aos Estados federados é dada a
competência da construção das leis orgânicas municipais para todos os
respectivos municípios.
268
267
Eis o inciso II do Art.115: “Los ayuntamientos tendrán facultades para aprobar, de acuerdo con las
leyes en materia municipal que deberán expedir las legislaturas de los Estados, los bandos de policía y
gobierno, los reglamentos, circulares y disposiciones administrativas de observancia general dentro de
sus respectivas jurisdicciones, que organicen la administración pública municipal, regulen las materias,
procedimientos, funciones y servicios públicos de su competencia y aseguren la participación ciudadana y
vecinal. El objeto de las leyes a que se refiere el párrafo anterior será establecer: a) Las bases generales
de la administración pública municipal y del procedimiento administrativo, incluyendo los medios de
impugnación y los órganos para dirimir las controversias entre dicha administración y los particulares, con
sujeción a los principios de igualdad, publicidad, audiencia y legalidad; b) Los casos en que se requiera el
acuerdo de las dos terceras partes de los miembros de los ayuntamientos para dictar resoluciones que
afecten el patrimonio inmobiliario municipal o para celebrar actos o convenios que comprometan al
Municipio por un plazo mayor al periodo del Ayuntamiento; c) Las normas de aplicación general para
celebrar los convenios a que se refieren tanto las fracciones III y IV de este artículo, como el segundo
párrafo de la fracción VII del artículo 116 de esta Constitución; d) El procedimiento y condiciones para que
el gobierno estatal asuma una función o servicio municipal cuando, al no existir el convenio
correspondiente, la legislatura estatal considere que el municipio de que se trate esté imposibilitado para
ejercerlos o prestarlos; en este caso, será necesaria solicitud previa del ayuntamiento respectivo,
aprobada por cuando menos las dos terceras partes de sus integrantes; y e) Las disposiciones aplicables
en aquellos municipios que no cuenten con los bandos o reglamentos correspondientes.”
268
Constituição mexicana, Art. 115: “IV.- Los municipios administrarán libremente su hacienda, la cual se
formará de los rendimientos de los bienes que les pertenezcan, así como de las contribuciones y otros
ingresos que las legislaturas establezcan a su favor, y en todo caso: a).- Percibirán las contribuciones,
incluyendo tasas adicionales, que establezcan los Estados sobre la propiedad inmobiliaria, de su
fraccionamiento, división, consolidación, traslación y mejora así como las que tengan por base el cambio
de valor de los inmuebles. Los Municipios podrán celebrar convenios con el Estado para que éste se haga
cargo de algunas de las funciones relacionadas con la administración de esas contribuciones. b).- Las
206
A Constituição mexicana resguarda a autonomia política, financeira e
administrativa das municipalidades, mesmo diante dos limites da legislação
federal e estadual, reservando aos Estados a elaboração das leis orgânicas
municipais.
2.3.10 Rússia
A Constituição russa traz um capítulo específico sobre o auto-governo
local que deve assegurar soluções independentes para as questões locais,
sendo exercido pelos cidadãos, através de eleições e outras formas de
manifestação da vontade popular.
A autonomia local é erigida como princípio constitucional informador
das relações estatais, cabendo a uma jurisdição conjunta da Federação russa
com os respectivos Estados, o estabelecimento de normas gerais de
organização do poder estadual e local.
269
A organização do poder local deve ter por base a história e as
tradições locais, cabendo à população determinar a estruturação
administrativa, de forma independente, como também opinar quanto às
alterações nos limites territoriais da municipalidade.
270
participaciones federales, que serán cubiertas por la Federación a los Municipios con arreglo a las bases,
montos y plazos que anualmente se determinen por las Legislaturas de los Estados. c).- Los ingresos
derivados de la prestación de servicios públicos a su cargo. Las leyes federales no limitarán la facultad de
los Estados para establecer las contribuciones a que se refieren los incisos a) y c), ni concederán
exenciones en relación con las mismas. Las leyes estatales no establecerán exenciones o subsidios en
favor de persona o institución alguna respecto de dichas contribuciones. Sólo estarán exentos los bienes
de dominio público de la Federación, de los Estados o los Municipios, salvo que tales bienes sean
utilizados por entidades paraestatales o por particulares, bajo cualquier título, para fines administrativos o
propósitos distintos a los de su objeto público. Los ayuntamientos, en el ámbito de su competencia,
propondrán a las legislaturas estatales las cuotas y tarifas aplicables a impuestos, derechos,
contribuciones de mejoras y las tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base
para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria. Las legislaturas de los Estados
aprobarán las leyes de ingresos de los municipios, revisarán y fiscalizarán sus cuentas públicas. Los
presupuestos de egresos serán aprobados por los ayuntamientos con base en sus ingresos disponibles.
Los recursos que integran la hacienda municipal serán ejercidos en forma directa por los ayuntamientos, o
bien, por quien ellos autoricen, conforme a la ley.”
269
Constituição russa: “Article 12. Local self-government shall be recognized and guaranteed in the
Russian Federation. Local self-government shall operate independently within the bounds of its authority.
The bodies of local self-government shall not be part of the state power bodies
.”
O art. 72 traz a
competência legislativa conjunta da Federação com os Estados federados para a organização do poder
local.
270
Constituição Russa: “Article 130: (1) Local self-government in the Russian Federation shall ensure
independent solution by the population of local issues, the ownership, use and disposal of municipal
property. (2) Local self-government shall be exercised by the citizens through referendums, elections and
207
A autonomia financeira é assegurada pela aprovação e execução do
orçamento e pelo estabelecimento de tributos, abrindo-se a possibilidade dos
municípios assumirem competências de outros entes, com o respectivo
repasse de recursos. Por fim, ampara-se a autonomia local através do
judiciário, tendo o ordenamento constitucional como um paradigma a ser
compulsoriamente observado.
271
Sinteticamente a Constituição russa consagra a autonomia municipal
administrativa, financeira e política, de forma ampla, abrangente e enfática, não
abrangendo a autonomia auto-organizatória, já que as normas gerais
ordenadoras do poder local é da competência conjunta da Federação com os
Estados federados.
2.3.11 União Européia
A União Européia, concebida como uma confederação rumo a uma
federação, na proposta de Constitutição apresentada aos Estados europeus,
dispõe do princípio da subsidiariedade como um princípio fundamental da
União, alcançando os entes estatais em nível local. Para uma melhor
efetividade da subsidiariedade, trabalha-se conjuntamente com o princípio da
proporcionalidade, a fim de vetar que os entes maiores excedam os poderes
estritamente necessários para a persecução dos seus objetivos.
272
forms of expression of their will, through elected and other bodies of local self-government. Article 131
(1) Local self-government shall be exercised in the cities, rural areas and other localities taking into
account historical and other local traditions. The structure of bodies of local self-government shall be
determined by the population independently. (2) The borders of territorial entities under local self-
government shall be changed only with the consent of their population.”
271
Constituição da Rússia: “Article 132: (1) The bodies of local self-government shall independently
manage municipal property, form, approve and execute the local budget, establish local taxes and levies,
ensure law and order and solve any other local issues. (2) The bodies of local self-government may be
invested under law with certain state powers with the transfer of material and financial resources required
to exercise such powers. The exercise of the powers transferred shall be supervised by the state.
Article 33. Local self-government in the Russian Federation shall be guaranteed by the right to judicial
protection and compensation for any additional expenses arising from the decisions passed by the bodies
of state power, and the ban on the restrictions of the rights of local self-government established by the
Constitution and federal laws.”
272
Constituição proposta para a União Européia, Art. I, 11º: “1. A delimitação das competências da União
rege-se pelo princípio da atribuição. O exercício das competências da União rege-se pelos princípios da
subsidiariedade e da proporcionalidade. 2. Em virtude do princípio da atribuição, a União actua dentro dos
limites das competências que os Estados-Membros lhe tenham atribuído na Constituição para alcançar os
objectivos por esta fixados. As competências que não sejam atribuídas à União na Constituição
pertencem aos Estados-Membros. 3. Em virtude do princípio da subsidiariedade, nos domínios que não
208
A estrutura da União Européia – o Parlamento europeu, o Conselho e
a Comissão - contam com o apoio de dois órgãos consultivos: o Comitê das
Regiões e o Comitê Econômico Social, o primeiro congregando todos os
detentores de mandatos em nível local e regional, representando os interesses
dos entes locais com total independência.
273
O número de integrantes do Comitê das Regiões não pode superar os
350 membros, conforme decisão do Conselho europeu, por unanimidade. O
mandato é de 5 anos, podendo ser reconduzidos; veda-se, entretanto, a
cumulação de funções com o Parlamento. O comitê tem poderes para emitir
pareceres requisitados pelos demais órgãos da União Européia ou sempre que
julgar conveniente.
274
Há também o protocolo relativo à aplicação dos princípios da
subsidiariedade e proporcionalidade, assegurando a tomada de decisões o
mais próximo possível das comunidades. Além disso, os projetos devem ter
fundada e consistente argumentação que demonstre a observância do princípio
da subsidiariedade e proporcionalidade. O art. 8º do protocolo respectivo traz o
controle jurisdicional pelo Tribunal de Justiça da União Européia quanto à
observância do princípio da subsidiariedade e proporcionalidade, cujo recurso
também pode ser interposto pelo Comitê das Regiões.
275
sejam da sua competência exclusiva, a União intervém apenas se e na medida em que os objectivos da
acção considerada não possam ser suficientemente alcançados pelos Estados-Membros, tanto ao nível
central como ao nível regional e local, podendo contudo, devido às dimensões ou aos efeitos da acção
considerada, ser melhor alcançados ao nível da União. As instituições da União aplicam o princípio da
subsidiariedade em conformidade com o Protocolo relativo à aplicação dos princípios da subsidiariedade
e da proporcionalidade. Os Parlamentos nacionais velam pela observância desse princípio de acordo com
o processo previsto no referido Protocolo. 4. Em virtude do princípio da proporcionalidade, o conteúdo e a
forma da acção da União não deve exceder o necessário para alcançar os objectivos da Constituição.”
273
Conforme disposto no art. I, 32 da Constituição proposta.
274
Disposições dos art.III-386 a III-388.
275
Eis os art. 2º e 5º desse protocolo: “Art. 2º Antes de propor um acto legislativo europeu, a Comissão
procede a amplas consultas. Tais consultas devem, se for caso disso, ter em conta a dimensão regional e
local das acções consideradas. Em caso de urgência excepcional, a Comissão não procederá a estas
consultas, fundamentando a sua decisão na proposta que apresentar. Art. 5º Os projectos de actos
legislativos europeus são fundamentados relativamente aos princípios da subsidiariedade e da
proporcionalidade. Todos os projectos de actos legislativos europeus devem incluir uma ficha com
elementos circunstanciados que permitam apreciar a observância dos princípios da subsidiariedade e da
proporcionalidade. A mesma ficha deve conter elementos que permitam avaliar o impacto financeiro do
projecto, bem como, no caso das leis
ões para a
regulamentação a aplicar pelos Estados Membros, incluindo, nos casos pertinentes, a legislação regional.
As razões que permitam concluir que determinado objectivo da União pode ser melhor alcançado ao nível
desta serão corroboradas por indicadores qualitativos e, sempre que possível, quantitativos. Os projectos
209
Mesmo não havendo uma expressa referência à autonomia municipal
nas dimensões política, auto-organizatória, administrativa e financeira, ressalta-
se a inequívoca determinação da Constituição Européia e do Protocolo relativo
à aplicação dos princípios da subsidiariedade e proporcionalidade em observar
estritamente e fielmente a autonomia local, normativamente englobada nos
respectivos princípios.
De acordo com o estudo no Direito Comparado das federações da
Alemanha, Argentina, Austrália, Áustria, Brasil, Canadá, Estados Unidos, Índia,
México, e Rússia, pode-se construir uma grade, onde os elementos de
comparação são a autonomia auto-organizatória, política, administrativa e
financeira dos municípios, com base nas disposições expressas na
Constituição de cada um desses Estados. Reafirma-se que a ausência de
disposição constitucional não significa que uma determinada autonomia local
não exista efetivamente, pois em algumas situações – Estados Unidos e
Canadá, por exemplo – o regime municipal é da competência dos Estados
federados.
Logo, com fulcro no ordenamento constitucional, para fins de
comparação, pode-se afirmar que, dentre os dez Estados federais analisados,
a grande maioria resguarda, no ordenamento constitucional, um mínimo de
autonomia política, administrativa e financeira para as municipalidades,
observando-se que há Estados – como os Estados Unidos – que observam tal
autonomia, sem consigná-la na Constituição:
Autonomia auto-
organizatória
Autonomia
política
Autonomia
financeira
Autonomia
administrativa
Alemanha
X X X
Argentina
X X X
Austrália
de actos legislativos europeus têm em conta a necessidade de assegurar que qualquer encargo, de
natureza financeira ou administrativa, que incumba à União, aos Governos nacionais, às autoridades
regionais ou locais, aos agentes económicos e aos cidadãos, seja o menos elevado possível e seja
proporcional ao objectivo a realizar.”
210
Áustria
X
276
X X X
Brasil
X X X X
Canadá
USA
Índia
X X X
México
X X X
Rússia
X X X
2.4 A Autonomia Municipal e o Federalismo
Em vista do federalismo ser um conjunto de princípios e ideais e as
federações serem o resultado da aplicação deles numa determinada realidade,
é que a diversidade de federações é tão grande quanto o seu número. Isso faz
com que todas as federações sejam diferenciadas umas das outras, pois as
singularidade e particularidades históricas, econômicas, sociais, políticas,
étnicas, religiosas e geográficas impelem a arranjos distintos.
O mesmo ocorre com o regime municipal. Não obstante haver uma
total compatibilidade do federalismo com a autonomia local, esta vai se efetivar
em cada realidade política de forma distinta. Isso porque cada realidade vai
formatar um arranjo do poder local distinto, adequado ás particularidades e
singularidades de cada povo. Tais quais as federações, os municípios vão ser
distintos uns dos outros nos mais diversos contextos federais.
No entanto, deve-se observar a total compatibilidade da autonomia
municipal com o federalismo, seja pela adequação em relação aos seus
princípios fundamentais, seja quanto aos seus valores. O federalismo e a
autonomia do poder local estão para si mesmos como duas faces de uma
mesma moeda, se complementando na formação de uma realidade
276
Aos municípios com mais de 20 mil habitantes.
211
teoricamente interdependente.
Já se discorreu sobre os princípios informadores do federalismo:
Estado constitucional democrático, república, não-centralização,
subsidiariedade, pluralismo e liberdade. Tais princípios também solidificam a
existência de um poder local autônomo, capaz de responder aos anseios da
comunidade local. Há um entrelaçamento desses princípios na constituição de
um feixe de normas que dão sustentação à autonomia política, auto-
organizatória, administrativa e financeira dos municípios.
Os princípios do Estado constitucional democrático e da República
fundamentam precipuamente a autonomia política, respaldando a escolha dos
governantes locais pelos cidadãos, onde todos possuam condições de
participar dos cargos municipais em períodos de tempo determinados.
277
A autonomia auto-organizatória é reforçada pelo princípio da
liberdade, já que ser autônomo quer dizer ser livre, dentro de um contorno
delimitado, respaldando a construção da constituição local pelos municípios. O
princípio do pluralismo, por sua vez, traduz a existência de várias ordens
jurídicas numa mesma espacialidade, incidindo concomitantemente ao cidadão,
incluindo o ordenamento municipal. Ademais, o pluralismo traduz a existência
de vária instâncias das funções estatais, nos diversos níveis, incluindo o nível
municipal – normalmente o executivo e legislativo.
Quanto à liberdade e às comunas Aurélio Tavares Bastos (1997,
p,08) diz que em sociedades monárquicas centralizadas “amortecidas ou
extintas as instituições locais, foco da liberdade, desaparece a liberdade.”
Também Alexis de Tocqueville afirma:
É a comuna a única associação que se mostra tão perfeitamente natural
que, em toda parte onde há homens reunidos, forma-se uma comuna
espontaneamente. (...) Por isso mesmo, é na comuna que reside a força dos
povos livres. As instituições comunais são para a liberdade aquilo que as
escolas primárias são para a ciência; pois a colocam ao alcance do povo,
fazendo-o gozar do seu uso pacífico e habituar-se a servir-se dela. Sem
277
Manoel Ribeiro (1959, p. 51) considera a autonomia política concedida aos corpos intra-estatais um
avanço no contexto federal, significando “mais democracia, maiores garantias, maior participação do povo
nos assuntos do governo.”
212
instituições comunais, pode uma nação dar-se um governo livre, mas não
tem o espírito da liberdade. (TOCQUEVILLE, 1998, p.53-54).
O pluralismo reforça, também, a autonomia administrativa para tratar
das questões de interesse local da população, já que se trata de uma instância
governamental administrativa que subsiste juntamente com instâncias
similares, porém, em outros níveis - do Estado e da União.
278
O princípio da não-centralização traz ínsita uma organização avessa
ao centralismo e à centralização, o que reforça a autonomia do poder local e
toma corpo com o princípio da subsidiariedade, que pontecializa as
municipalides, vedando às entidades maiores o exercício de prerrogativas e
funções que possam ser efetivadas pelos corpos políticos mais próximos da
população. Isso faz com que se busque decisões mais próximas possíveis dos
cidadãos, proximidade esta inquestionável dos entes locais.
279
A autonomia financeira, por sua vez, é crucial para que a autonomia
local realmente se efetive, especialmente no âmbito administrativo, como
também para a efetivação dos princípios do federalismo ora trabalhados.
Observa-se um entrelaçamento e uma complementariedade entre a
autonomia municipal (auto-organizatória, política, administrativa, legislativa e
financeira) e os princípios informadores do federalismo (Estado constitucional
democrático, não-centralização, pluralismo, subsidiariedade, liberdade e
República), razão pela qual é possível afirmar a existência de uma relação
278
Reforça este entendimento Diana Gagliano (1978, p. 42) que correlaciona a liberdade com o
pluralismo, essenciais num regime federalista, que deve preservar a autonomia local: “Cuando las
provincias que componem una nación federal son, a su vez, pequeños Estados unitários que no dan lugar
a la injerencia de comunas, regiones, gremios o asociaciones en la formación de las deciones políticas, tal
sistema no es federal más que em el nombre. Todo que se ha dicho acerca de la relación del federalismo
con el pluralismo, es también aplicable a su relación com la libertad. Em realidad pluralismo y libertad son
dos conceptos estrechamente ligados, ya que el pluralismo presupone la real vigencia de uma amplia
esfera de libertad y un systema de garantias que permita su ejercicio en forma individual y comunitária.
Em armonía con este punto de vista, Carlos A. Erro dice: ‘el federalismo es una exigencia de la libertad,
por eso los gobiernos totalitários terminan com la autonomia del municipio, de las provincias, de las
regiones.’”
279
“Assim, a não-centralização, inicialmente, entre os dois entes maiores, agora alcança a maioria das
localidades, contempladas constitucionalmente com dispositivos locais. Contribui, assim para capitalizar
o espírito de não-centralização e o espírito do federalismo. (...) Em resumo, o sucesso depende de
interação, da cooperação intergovernamental com o compromisso de autonomia local, a responsabilidade
de controle local e a manutenção da integridade do Estado-Membro como um corpo político.” (RAMOS,
2000, p. 45).
213
diretamente proporcional entre ambos: quanto maior a autonomia municipal,
maior a efetivação dos princípois do federalismo e vice-versa.
Segundo Daniel Elazar (1991, p. 187) o federalismo organiza a
sociedade e os entes político-estatais em quatro caminhos: a) estabelecendo
um conjunto de normas vigentes para os entes; b) estimulando certos padrões
geográficos; c) influenciando a política cultural; d) modelando o comportamento
político dos seus cidadãos. Quando os princípios do federalismo encontram-se
presentes nas estruturas políticas abrem-se maiores possibilidades de ação
para todas as esferas governamentais:
280
What happens is that the basic noncentralized relationship between the
federal government and the states has been extended de facto through the
political process to the localities as well and has been affirmed in the
overwhelming majority of state constitutions through local home rule
provisions. American local government have gained a substantial measure
of entrenched political power because they have been able to capitalize on
the spirit of noncentralization – the spirit of federals, if you will – in their day-
to-day operations and in their bargaining with other governments.
281
(ELAZAR, 1991, p. 187-188).
É nessa perspectiva que José Baracho (1986, p. 101) vai afirmar que
o “federalismo moderno, para que possa sobreviver, deve aceitar uma divisão
de encargos e responsabilidades entre os níveis intermediários e locais de
governo.”
O desenvolvimento do poder local é de grande importância para a
potencialização máxima do federalismo, resguardando-se plena autonomia às
municipalidades tratarem das questões afetas à sua coletividade.
Há uma plena adequação da autonomia do poder local com o
280
Daniel Elazar (1969, p. 96-101), num artigo acerca do governo local e suas relações
intergovernamentais, diz que o poder local desenvolve-se em cinco vertentes: a) busca de recursos de
outros entes políticos para as necessidades locais; b) adaptação de funções e serviços às condições
locais; c) experimentar novas funções e serviços; d) iniciar programas que vão se espalhar na nação; e)
meio de participação nas decisões governamentais, ou seja, calcado na autonomia local. Não há
incompatibilidades entre os municípios e o sistema federal, já que há uma colaboração entre os entes
estatais, especialmente as municipalidades com a União e os Estados.
281
“O que acontece é que a básica relação não-centralizada entre o governo federal e os Estados tem
sido estendida de fato através do processo político para as localidades, também tem sido firmado na
submissão da maioria das Constituições dos Estados mediante normas locais. Os governos locais
americanos tem ganhado uma substancial quantidade de poder político porque eles tem sido hábeis em
214
policentrismo – característica imanente do federalismo muito próxima da não-
centralização, já que esta traduz uma auto-organização (auto-governo) dentro
de limites estabelecidos, nos termos definidos por Vincent Ostron (1991, p.
227): “the autonomous character of polycentric systems implies self-organizing
capabilities. The many autonomous elements or units seek to order their
relationships with one another rather than by reference to some external
authority.”
282
Concebendo o federalismo como um princípio ordenador da
sociedade, anti-centralista e não-centralizada, Pierre-Joseph Proudhon ( p. 98)
diz que “o contrato de federação, cuja essência consiste em reservar sempre
mais para os cidadãos que para o Estado, para as autoridades municipais e
provinciais que para a autoridade central, poderia sozinho pôr-nos no caminho
da verdade.”
O federalismo identifica-se plenamente com a autonomia municipal,
cujos princípios informadores e respectivos desdobramentos apóiam-se
mutuamente, numa relação de complementaridade e integração. O
federalismo requer a autonomia municipal e a autonomia municipal conduz á
efetivação dos princípios do federalismo.
capitalizar o espírito da não-centralização – o espírito do federalismo, se você desejar – nas atividades do
dia-a-dia e nas negociações com outros governos.” (TN).
282
“A autonomia como característica do policentrismo significa capacidade de auto-organização. Os
vários elementos de autonomia ou unidade buscam ordenar suas relações reciprocamente mais do que
pela referência de alguma autoridade externa.” (TN).
215
3 OS DIREITOS FUNDAMENTAIS E A AUTONOMIA MUNICIPAL
Após os estudos sobre o poder local, das municipalidades, do
federalismo, das federações e das suas respectivas relações, este trabalho
centra o seu foco nos direitos fundamentais, a fim de avaliar as suas relações
com a autonomia municipal na República Federativa do Brasil.
Para tanto, os direitos humanos e fundamentais serão
contextualizados na sua evolução teórico-histórica, passando-se ao estudo da
qualificação das normas de direito fundamentais, para, no momento seguinte,
se avaliar o Direito, a eficácia jurídica e a dignidade da pessoa humana, como
questões essenciais para a compreensão da matéria.
Por fim, analisa-se o papel e a centralidade do Município brasileiro,
numa perspectiva diacrônica e sincrônica, para a consideração da autonomia
municipal consignada no ordenamento constitucional pátrio como um direito
fundamental, em vista das normas que fundamentam a Constituição da
República Federativa do Brasil.
3.1 Direitos humanos e direitos fundamentais
Não obstante constituam conceitos distintos, é inegável a
identificação dos direitos fundamentais com os direitos do homem, e destes
com os direitos naturais. Para Norberto Bobbio (1992, p. 2) os direitos naturais
são direitos históricos, oriundos da modernidade e respectiva visão
individualista do homem. Para Antonio Peres Luño (1995, p. 30-31), a
expressão “direitos fundamentais” surgiu na França, em 1770, com o
movimento que culminou com a Declaração dos Direitos do Homem,
solidificando-se no pensamento jurídico com a Constituição alemã de 1949.
216
Não obstante a existência de posicionamentos divergentes, há:
283
“una cierta tendência, no absoluta como lo prueba el enunciado de la
mencionada Convención Europea, a reservar la denominación ‘derechos
fundamentales’ para designar los derechos humanos positivados a nível
interno, em tanto que la fórmula ‘derechos humanos’ es la más usual em el
plano de las declaraciones y convenciones internacionales.” (LUÑO, 1995,
p. 31).
Assim, consoante a posição majoritária na doutrina nacional e
estrangeira, podem-se considerar como direitos fundamentais os direitos do
homem positivados no ordenamento jurídico de um determinado Estado. É
possível identificar inúmeros doutrinadores que se coadunam com esta
distinção, como Joaquim Canotilho e Robert Alexy.
Canotilho (1999, p. 352-356) realça a necessidade não somente da
positivação dos direitos fundamentais num ordenamento jurídico-constitucional,
mas que tal ocorra numa posição “privilegiada”, ou seja, que de tais normas
decorram efeitos jurídicos, devido à sua constitucionalização e
fundamentalização. Essas normas possuem uma proteção especial do
ordenamento constitucional, como normas vinculantes, reforçada pelo controle
jurisdicional de constitucionalidade, encontrando-se no ápice do ordenamento
constitucional, vinculando todas as funções estatais e servindo de limite à
própria revisão da Constituição. Ademais, o conteúdo desses direitos
fundamentais é “constitutivo das estruturas básicas do Estado e da sociedade”,
possibilitando-se a integração de outras normas não necessariamente
positivadas no plexo de direitos fundamentais. De forma mais enfática,
discorre o jurista português:
As expressões “direitos do homem” e “direitos fundamentais” são
frequentemente utilizados como sinônimas. Segundo a sua origem e
significado poderíamos distingui-las da seguinte maneira: direitos do homem
são direitos válidos para todos os povos e em todos os tempos (dimensão
jusnaturalista-universalista); direitos fundamentais são os direitos do
homem, jurídico-institucionalmente garantidos e limitados espacio-
283
Eis as palavras de Antonio Luño (1995, p. 31) sobre tais posicionamentos divergentes, especialmente
com base em Peces-Barba “Frente a estas caracterizaciones de los derechos fundamentales que
coinciden en situarlos en el plano de la estricta positividad, no há faltado quien postulara su naturaleza
ambivalente. De este modo se los considera como la resultante de las exigencias de la filosofia de los
derechos humanos com su plamación normativa em el derecho positivo.”
217
temporalmente. Os direitos do homem arrancariam da própria natureza
humana e daí o seu caráter inviolável, intemporal e universal; os direitos
fundamentais seriam os direitos objetivamente vigentes numa ordem jurídica
concreta. (CANOTILHO, 1999, p. 369).
Já Robert Alexy (1993, p. 21-31) afirma categoricamente que
discorrer sobre direitos fundamentais significa analisar direitos consignados
num ordenamento jurídico-constitucional, e construir uma teoria geral que os
explique, redunda num trabalho no campo da dogmática jurídica, nas suas
dimensões analítica, empírica e normativa.
284
Para Bobbio (1992, p. 20-24), os direitos do homem variam com a
própria história, diante da necessidade de o homem limitar os abusos do poder.
São as contingências históricas que determinam o surgimento de novos
direitos, consoante as particularidades de cada sociedade e de cada
momento.
285
Assim, inexistiria um fundamento absoluto a esses direitos, até
mesmo porque muitos são conflitantes entre si; o que há são os vários
fundamentos possíveis, estando a sua efetivação adstrita a questões
estritamente políticas. A questão reside na proteção desses direitos e não na
sua fundamentação.
Num outro aspecto, para Carlos Nino (1989, p. 14-25) os direitos
humanos são independentes das normas positivadas, não obstante estas
possam consagrá-los mais efetivamente. Entretanto, tal reconhecimento
jurídico, por mais que tornem os direitos humanos menos controversos e mais
determinados, não é necessário, nem suficiente para isto, pois a “su ausencia
no modifica de ningún modo la ilegitimidad de las normas y las decisiones que
los desconozcam, y su presencia no exime de la necesidad de recurrir a
argumentos morales para establecer los alcances de tales derechos.”
284
Para Alexy (1993, p. 30-32) a dimensão analítica trabalha as concepções sistemático-conceitual do
direito válido, desde as questões conceituais básicas até a fundamentação e a estrutura do sistema
jurídico; a dimensão empírica aprofunda o conhecimento do direito válido e os pressupostos empíricos na
argumentação jurídica; por fim, a dimensão normativa foca a orientação e crítica da
praxis
jurídica,
especialmente a jurisprudencial: “es constitutiva la cuestión de saber cuál es, en el caso concreto y sobre
la base del derecho positivo válido, la decisión correcta.”
285
É nessa perspectiva que Bobbio vai afirmar a existência das gerações de direitos: primeira, segunda,
terceira e quarta gerações. Cada novo direito surge diante de uma nova perspectiva histórica. Das
218
Superando a dicotomia e os conflitos entre os positivistas e os jusnaturalistas, o
autor identifica os direitos humanos com os direitos morais, determinados por
princípios morais.
286
Germán Bidart Campos (1991, p. 4), no mesmo caminho de Carlos
Nino, trabalha os direitos humanos com uma amplitude que abrange os direitos
fundamentais, definindo este qualificativo em vista da primariedade e
indispensabilidade desses direitos: “la fundamentalidad coincide, de algún
modo, com la inherencia a la naturealeza humana.”
O estudo dos direitos humanos perpassa necessariamente a axiologia
jurídica, já que, sem a valoração, não é possível um estudo abrangente desses
direitos, que trazem ínsito o dever de uma prestação negativa ou positiva de
dar algo ou fazer. Os direitos humanos são verdadeiros princípios gerais do
direito, de caráter axiológico, que independentemente da sua origem,
encontram-se dentro da ordem jurídica: “los principios que acoge el derecho
positivo sirven para dar recepción a los derechos humanos cuando faltan
normas expresas, y para acicatear su inclusión em ellas. (...) la fisolofia y
ideología de los derechos humanos son uma fuente de los principios
generales.” (CAMPOS, 1991, p. 6-8 e 51-52).
Germán Campos (1991, p. 57-64) afirma que os direitos humanos
buscam o desenvolvimento integral do ser humano, em todas as suas
potencialidades. O direito de liberdade tem a função de assegurar ao homem a
sua dignidade na comunidade política, ao mesmo tempo limitando o Estado e o
poder e colocando-o a serviço do homem para a satisfação das suas
necessidades. Para que a própria liberdade possa se afirmar também é
preciso condições econômicas e sociais para o desenvolvimento humano, ou
guerras religiosas surge a liberdade de religião; das lutas do parlamento contra os soberanos surgem os
direitos civis, e assim por diante. (Bobbio, 1992, p. 5).
286
Carlos Nino (1989, p. 20) externa as características destes princípios morais: “a)los principios morales
a que aludo son tales que si existieran, su existência extaría dada por su validez o aceptabilidad y no por
su reconocimiento efectivo o aceptación real por ciertos individuos; no son, em consecuencia, principios
de una moral positiva sino de una moral crítica o ideal que puede o no tener vigencia em algún âmbito; b)
si estos principios fueran aceptados para justificar ciertas conductas, ellos serían aceptados como
justificación final de esas conductas; es decir, no hay principios de
otra clase
que prevalezcan sobre ellos
para valorar una acción que este comprendida em su domínio; c) los principios morales pueden valorar
219
seja, políticas de bem-estar social. Como um “sistema cultural de valores y
bienes que componem el
status
material de la persona humana” os direitos
humanos são oponíveis
erga omnes
, tanto ao Estado como aos particulares.
Ademais:
287
los derechos humanos integrados al orden público jurídico del Estado hacen
de principio de unidad de dicho orden em cuanto éste se engarza em el
sistema de valores que aquéllos persuponen (...) hay un nexo indisoluble
que pone a los derechos en circulación por todo el circuito constitucional y,
desde éste, por todo el resto del ordenamiento jurídico infraconstitucional.
(...) como la eficácia es esencial a la positividad, hay outra función motriz
que hemos de adjudicar a los derechos, cual es la de fundar su tutela
jurisdiccional mediante un sistema de organos y vias idôneos, con base en
el derecho a la jurisdicción, y en el llamado
status activus processualis
que
permite acceder al ejercicio del mencionado derecho. (CAMPOS, 1991, p.
62-63).
Enquanto os direitos fundamentais identificam-se com a sua
positivação num ordenamento constitucional específico de um determinado
Estado, os direitos humanos se encontram numa outra espacialidade,
normalmente consignada nos tratados internacionais ou concebida numa
ordem que precede a própria normatividade positiva, imanente ao homem.
Desta forma, adota-se a distinção majoritária na doutrina em termos
de distinção entre direitos fundamentais e direitos humanos, aqueles como
resultado de um processo de positivação no ordenamento constitucional de um
determinado Estado, enquanto que estes são universais, com uma amplitude
maior que os próprios direitos fundamentais, nas mais diversas acepções,
sejam como princípios ordenadores do direito, seja como direitos morais, sejam
como o resultado de concepções jusnaturalistas.
3.1.1 Evolução histórica
cualquier conducta
. Si una conducta está o no sometida a valoración moral no puede determinarse
a
priori
, sino que depende del contenido de los principios morales básicos.”
287
Germán Campos (1991, p. 63-64) diz que os direitos humanos “son la
condicio sine qua non
para que
los hombres participen en liberdad razonablemente igualitaria de los provechos del bien común público.
(...) hay que acudir a la regla de optimización o maximización de los derechos, de modo que su
220
O surgimento dos direitos fundamentais encontra-se diretamente
ligado com as liberdades do ser humano. Por mais que não tenhamos tido na
antiguidade uma defesa da individualidade e da liberdade como tais, pois o
homem era compreendido como um ente integrante do contexto social, pode-
se afirmar que tais direitos, oriundos das construções filosóficas gregas,
encontraram no ordenamento jurídico romano a primeira consideração do
homem como um centro de imputações jurídicas, mesmo que tal sujeito tenha
sido apenas um sujeito ficto. (LUÑO, 1995, p. 109-110).
A antiguidade renegou direitos inquestionáveis ao manter institutos
como a escravidão, compactuados por importantes filósofos da Grécia clássica,
como Platão e Aristóteles. Entretanto, há o pensamento sofístico, que em
muito vai se aproximar de uma concepção igualitária de todos os homens, com
posicionamentos ora contrários à escravidão, ora defensor de direitos
imanentes a todos os indivíduos, gregos ou bárbaros. (CANOTILHO, 1999, p.
357).
A consideração da dignidade e da igualdade entre os homens, que
resulta no livre-arbítrio e na liberdade de escolha que estes possuem, encontra
as suas raízes na própria bíblia, especialmente pela origem divina da
humanidade. A própria idéia de um direito natural, superior a todas as
construções normativas e decisões humanas encontra-se presente na
antiguidade, onde o exemplo da tragédia Antígona de Sófocles é um marco
importante. Foi no período romano, notadamente com o estoicismo, que se
solidifica a concepção de um direito natural, do qual vão derivar,
posteriormente, os direitos naturais e os direitos humanos. A máxima será:
“law should be made and developed so that it will correspond to nature.”
288
(HENKIN, 1979, p. 4-5).
O estoicismo, embora não tenha conseguido elevar a igualdade ao
plano de uma categoria jurídica, obteve importantes avanços filosóficos.
Assim, a igualdade:
efectividad y eficacia generales tengam fuerza difusora y expansiva em toda la sociedad, y para todos sus
integrantes y todos sus sectores.”
221
radica no facto de todos os homens se encontrarem sob um nomos unitário
que os converte em cidadãos do grande Estado universal. Quer dizer:
direitos de todo o mundo e não apenas direitos limitados ao espaço da polis.
Aqui se visualiza já a idéia de universalização ou planetarização dos direitos
do homem. No mundo romano, o pensamento estóico tentará deslocar a
doutrina da igualdade da antropologia e da ética para o terreno da filosofia e
doutrina políticas. (CANOTILHO, 1999, p. 357).
O desenvolvimento das construções estóicas encontrou solo fértil no
cristianismo, notadamente no direito natural tomista, que se utilizou da idéia de
direitos próprios e inerentes ao homem, onde a lei verdadeira repousa na razão
oriunda da natureza humana. Houve uma cristianização das idéias romanas,
enraizadas na lei natural e na autoridade divina, concebidas como a maior das
leis. Embora algumas dessas leis sejam reveladas, a maioria deveria ser
desvelada pelo homem através da razão.
289
(HENKIN, 1979, p. 5; LUÑO, 1995,
p. 111-114; CANOTILHO, 1999, p. 358).
A secularização desses direitos naturais foi o resultado dos trabalhos
da escolástica espanhola, que “substituindo a vontade divina pela ‘natureza ou
razão das coisas’, deu origem a uma concepção secular do direito natural,
posteriormente desenvolvida por Grotius, Pufendorf e Locke.” É essa
concepção secular que levará às construções dos direitos naturais do indivíduo
e, consequentemente, dos direitos humanos universais. (CANOTILHO, 1999, p.
358).
Foi na Idade Média que surgiram os primeiros documentos que
afirmavam direitos próprios do homem, seja por pertencerem a um estamento,
seja por constituírem certo grupo. Várias cartas assim foram redigidas,
ressaltando-se a Carta Magna de 1215, na Inglaterra que, pelo seu
fundamento, sua titularidade, e natureza jurídica, a faz ser o mais importante
documento desse período, notoriamente por significar o reconhecimento de
direitos mútuos entre o Rei e respectivos estamentos. Entretanto, tais
direitos, de caráter privado e estamental, transformam-se em liberdades
288
“lei deveria ser feita e desenvolvida de forma que corresponda à natureza.” (TN).
289
Segundo Louis Henkin (1979, p. 5) o direito natural adotado pelo cristianismo era calcado em deveres
impostos por Deus aos homens, num universo perfeitamente ordenado. Esses deveres, pela sua origem,
eram considerados direitos naturais da pessoa humana.
222
públicas, mutação essa que já se observa no Bill of Rights do séc. XVII,
ampliando cada vez mais a sua abrangência a todas as pessoas do reino.
290
(LUÑO, 1995, p. 111-114; CANOTILHO, 1999, p. 359).
Além da influência positiva da tolerância religiosa, oriunda do
desfalecimento da unidade do catolicismo, que culminou no pleito de minorias
religiosas de professarem a sua fé, o capitalismo mercantil também deixou as
suas marcas:
interdependência da “instância filosófico-jurídica” dos direitos fundamentais
com a “instância econômica”, o capitalismo mercantil com a sua acumulação
de riquezas e a necessidade de segurança das convenções comerciais
postulava a existência de um estatuto individual estável, assente numa larga
autonomia do “homo oeconomicus”. (CANOTILHO, 1999, p. 361).
É sob a influência das declarações de direitos norte-americanas que
se inicia uma nova etapa na positivação dos direitos fundamentais. A partir do
séc. XVII sustenta-se a idéia que juntamente com a organização das funções
estatais, as Constituições devem conter disposições fundamentais, embasadas
em construções oriundas da razão humana, titularizáveis por qualquer cidadão
e com natureza jurídica pública. (LUÑO, 1995, p. 114-116).
Como resultado da influencia do jusnaturalismo, a primeira fase dos
direitos fundamentais encerra-se nas liberdades individuais, como produto do
viés ideológico predominante e como resposta histórica a problemas reais e
concretos. O status destes direitos passa a ser público, considerados, assim,
direitos públicos subjetivos, já que integravam o indivíduo na sua condição pré-
social. (LUNO, 1995, p. 117-120).
291
290
A Carta Magna delineou o caminho da transformação de direitos estamentais em direitos do homem,
no sentido da individualização dos privilégios, como observa-se na interpretação do art. 39: “Nenhum
homem livre será detido ou sujeito à prisão, ou privado dos seus bens, ou colocado fora da lei, ou exilado,
ou de qualquer modo molestado, e nós não procederemos, nem mandaremos proceder contra ele, senão
em julgamento regular pelos seus pares ou de harmonia com a lei do país.” (CANOTILHO, 1999, p. 359).
291
José Carlos Vieira de Andrade (1987, p.44-48) discorre sobre a consideração do individuo num viés
micro, seja economicamente, seja politicamente, exigindo-se o atomismo e a mobilidade dos sujeitos. A
vontade geral do povo seria construída por aqueles que possuíam condições para tanto, ou seja, pelos
proprietários. Somente estes podiam participar da vida política. A propriedade era condição para a
liberdade e para a felicidade. Foi a mobilização dos não proprietários em prol da igualdade, inicialmente
política, que influenciou decisivamente os direitos fundamentais. Aumenta-se a incidência dos direitos de
liberdade, a fim de abranger os grupos dos desprivilegiados, com base na igualdade de todos. Eis o
resultado de um longo processo de democratização.
223
O séc. XVIII foi fortemente marcado pelas declarações francesa e
americana dos direitos do homem, fundadas na natureza humana, apreendida
pela razão. Todo o ser humano possui tais direitos, inalienáveis ao governo ou
ao Estado, sendo que a soberania repousa no povo, onde o governo deve
repousar no seu consentimento. (HENKIN, 1979, p. 5-9).
Os protagonistas dos direitos americanos não eram filósofos, apenas
consignaram direitos que deveriam ser observados por todos, especialmente
pelo governo. Esses direitos nasceram em solo norte-americano diante da
revolução contra a Grã-Bretanha, como direitos políticos atrelados ao
self-
government
– auto-governo e, consequentemente, ao governo representativo.
Para evitar o despotismo e a tirania estabeleceu-se a separação das funções
estatais. O federalismo americano teve este condão: “our federalism, too, was
a ‘vertical separation’ which by dividing authority guarded against too much, too
concentrated governmental power. And against any and all government the
individual retains his other inviolable rights.”
292
(HENKIN, 1979, p.9-10).
Por essa razão que a Constituição americana foi muito mais um pacto
de governabilidade da nova forma de organização do poder estatal que estava
surgindo do que uma carta protetora dos direitos do homem. Aos estados
federados coube a tarefa de definir nas suas constituições as respectivas
declarações de direitos. Não obstante alguns direitos básicos – vida, liberdade
e propriedade – fossem resguardados, a Constituição americana não positivou
o princípio da igualdade, tampouco a persecução de direitos sociais – apenas
algumas constituições estaduais fizeram referência à educação.
293
(HENKIN,
1979, p. 11).
Indubitavelmente, foram a Revolução Francesa e a sua Declaração
de Direitos os responsáveis pela propagação dos direitos do homem em todo o
mundo, positivando direitos implícitos no homem, como a presunção de
292
“Nosso federalismo, também, foi uma ‘separação vertical’ , na qual dividindo a autoridade resguardada
contra muito e tão concentrado poder governamental. E contra qualquer e todos governos os indivíduos
retém os seus invioláveis direitos.” (TN).
293
John Locke foi um dos inspiradores do pensamento político americano do final do séc. XVIII,
especialmente na defesa dos direitos à vida, liberdade e propriedade, orientando a Declaração de
Independência das colônias americanas. (HENKIN, 1979, p.11-12).
224
inocência. A Constituição francesa de 1791 já pugnou uma dimensão
fortemente social, tanto na educação, quanto nos direitos econômicos e
sociais. (HENKIN, 1979, p. 13).
Karl Marx, ao avaliar os direitos humanos na França, diz que estes se
dividem em dois: a) Direitos humanos que são direitos políticos, do cidadão,
exercidos na comunidade política – no Estado, se inserindo na ‘categoria de
liberdade política e dos direitos civis’; b) Direitos humanos que se distinguem
dos direitos do cidadão. Assim, os direitos humanos são direitos do homem
burguês, egoísta, separado da comunidade política e do próprio homem. Os
direitos humanos imprescritíveis estampados na Constituição de 1793 –
liberdade, igualdade, segurança e propriedade – são direitos do homem
egoísta, do homem burguês.
294
(MARX, 19--, p. 39-47).
Enquanto o séc. XVIII pode ser considerado a “tese” dos direitos do
homem, o séc. XIX é concebido com a sua “antítese”, devido à resistência à
efetivação desses direitos. Este século presenciou o crescimento do
nacionalismo e o apogeu do imperialismo, com regimes autocráticos vigendo
em vários países do globo, em contraposição à necessidade de governos
representativos e democráticos para a difusão e efetivação dos direitos
humanos. Além da rejeição dos direitos naturais pelas construções teóricas
que imperaram nesse período histórico, o socialismo também significou uma
forte resistência aos direitos humanos, já que subordinava o indivíduo ao
coletivo, o cidadão ao Estado, reafirmando os deveres que estes possuem com
o corpo social. Os direitos individuais não encontraram campo fértil para o seu
florescimento, seja pela negação dos direitos naturais, seja pela não aceitação
dos direitos individuais. (HENKIN, 1979, p14-17).
295
294
Para Karl Marx (19--,p.52) o homem individual/egoístia/burguês tem que recuperar a sua dimensão
social-política, rompendo com a divisão operada pelos próprios direitos humanos: “Somente quando o
homem individual real recupera em si o cidadão abstrato e se converte (...) em ser genérico (...) somente
quando o homem tenha reconhecido e organizado suas forces próprias como forças sociais e quando não
separa de si a força social sob a forma de força política,somente então se processa a emancipação
humana.”
295
A diversidade de idéias e construções filosóficas, políticas e científicas – de Kant a Nietzsche e de
Marx a Darwin - contribuiu para esse quadro desfavorável aos direitos humanos no séc. XIX. O
racionalismo, o secularismo e o humanismo também se constituíram em fortes algozes dos direitos
naturais, fulminando uma das fundamentações dos direitos do homem. (HENKIN, 1979, p. 15-16).
225
As transformações ocorridas nos países europeus do séc. XIX,
oriundas do processo de industrialização e da organização do proletariado,
trouxeram fortes reivindicações econômicas e sociais que se concretizaram,
mesmo que modicamente, nas Constituições francesas de 1793 e,
principalmente, na de 1848, esta com uma fundamentação intervencionista do
Estado na busca do bem-estar de todos. A titularidade passa a ser do homem
histórico, concreto, diante das suas condições existenciais. Já a natureza
jurídica desses direitos supera as liberdades de ação para abarcar as
liberdades de participação e de prestações positivas. Entretanto, inequívoca é
a importância das Constituições mexicana de 1917 e alemã de 1919 na defesa
dos direitos sociais e sua harmonização com as tradicionais liberdades
individuais. Porém, é somente após a segunda grande guerra que tais idéias
disseminaram-se com extrema força, influenciando a quase totalidade das 50
Constituições construídas no pós-guerra. (LUÑO, 1995, p. 120-124).
É nesse período que as construções socialistas ganham impulso,
reclamando a “unidimensionalização” dos direitos do “homem egoísta”, como
apregoou Karl Marx, a fim de completá-lo para alcançar os direitos do “homem
total”. Essa construção encontra-se atualmente presente, independentemente
da adesão aos postulados marxianos:
a radicação da idéia da necessidade de garantir o homem no plano
econômico, social e cultural, de forma a alcançar um fundamento
existencial-material, humanamente digno, passou a fazer parte do
patrimônio da humanidade. As declarações universais dos direitos tentam
hoje uma “coexistência integrada” dos direitos liberais e dos direitos sociais,
econômicos e culturais, embora o modo como os estados, na prática,
asseguram essa imbricação, seja profundamente desigual. (CANOTILHO,
1999, p. 361-362).
O séc. XX pode ser apreendido como a síntese do desenvolvimento
dos direitos humanos operado nos séc. XVIII – tese – e XIX – antítese,
fortemente impulsionado pelos esforços em evitar que se repita, no futuro, a
catástrofe humanitária protagonizada pelos países do Eixo, notadamente a
Alemanha. A luta contra o colonialismo, o racismo e o movimento dos países
do Terceiro Mundo em prol da autodeterminação econômica também
impactaram positivamente o desenvolvimento dos direitos humanos. O
226
paradigma do estado-nação, todo poderoso, é superado; o sufrágio universal e
o governo representativo passam a estar presentes em praticamente todos os
Estados, e também certos direitos, como a liberdade, igualdade e justiça,
porém nas formas mais variadas. (HENKIN, 1979, p.18-19).
É no século XX que o Direito e a lei natural retomarão um novo vigor,
normalmente através da sua positivação nos ordenamentos jurídicos, onde a
influência do constitucionalismo americano foi muito grande. Soma-se a isso a
positivação dos direitos humanos em tratados e acordos internacionais,
vinculantes aos Estados pactuados. É nesse contexto que surge a importante
síntese dos direitos civis com os direitos econômicos, sociais e de auto-
governo, ou seja, a conciliação da liberdade com o bem-estar social. A
igualdade passa a ser uma tônica essencial para a efetivação da liberdade,
especialmente no sentido das oportunidades iguais para todos, num aspecto
material, além da necessária participação das pessoas na condução dos
negócios públicos. (HENKIN, 1979, p. 19-29).
O séc. XVIII catapultou o desenvolvimento estatal no sentido de um
Estado liberal, não intervencionista, garantidor de direitos civis e políticos do
ser humano, enquanto que o séc. XIX observou o seu desenvolvimento efetivo,
ao mesmo tempo em que tomavam corpo as concepções em prol de um
Estado interventor e garantidor de outros direitos, posteriormente conhecidos
como direitos sociais. No inicio do séc. XX e, principalmente, a partir da
Segunda Grande Guerra, tais direitos sociais vão ser incorporados, juntamente
com os consagrados direitos civis e políticos, nos ordenamentos
constitucionais, acrescentando-se, com o tempo, o imperativo da radicalização
da democracia e outros direitos comuns a mais um povo.
Pode-se afirmar que os direitos sociais também surgem como o
resultado da decadência do próprio liberalismo, diante das pressões sociais
numa sociedade fragmentada e dividida. A ação coletiva passa a ser
essencial: “A interdependência e a solidariedade, o intervencionismo e a
socialização vão, como é natural, alterar profundamente o sistema dos direitos
fundamentais – trazendo novas concepções, outros pontos de partida e um
227
equilíbrio diferente.”
296
(ANDRADE, 1987, p. 48-49).
É diante dessa conjectura que é possível falar da transmutação de
um Estado liberal para um Estado social, ou seja, um Estado comprometido,
pelo menos no seu ordenamento, com os direitos sociais. Esse estado pode
assumir as mais diversas feições: a) conservador; b) concretizador da
igualdade e da justiça; c) comprometido com o socialista; d) ditatorial.
(BONAVIDES, 2001, p. 223-232).
Inúmeras são as reflexões acerca da compatibilidade ou não de um
Estado social com os compromissos do Estado liberal, razão pela qual se
prefere utilizar a expressão “dimensão de direitos” ao invés de “gerações”, com
o fim de esclarecer o natural acolhimento, pelas dimensões posteriores, dos
direitos defendidos pelas dimensões anteriores. Assim, pode-se afirmar que
“The international law of human rights has also synthesized liberty and welfare,
more easily, perhaps, since it was building a new. The Universal Declaration of
Human Rights and the later covenants included both political-civil and
economic-social rights.”
297
(HENKIN, 1979, p. 27).
A evolução dos direitos humanos e fundamentais no decorrer da
história moderna acarretou a própria transmutação do Estado que, no final do
séc. XVIII e no decorrer do séc. XIX até o início do séc. XX, era um Estado a
fim de resguardar as liberdades individuais e políticas, logo um Estado liberal;
com os movimentos populares e a respectiva pressão a fim de consignar
direitos essenciais para o pleno desenvolvimento humano, surgem os direitos
fundamentais sociais, na primeira metade do séc. XX, culminando no Estado
social ou
welfare state;
por fim, na segunda metade do séc. XX surgem novas
tendências que vão consignar novos direitos, especialmente na espacialidade
democrática e em campos que exigem uma atuação conjunta de mais de um
296
José Vieira de Andrade (1987, p.50-53) aponta o surgimento de direitos através do Estado e não
contra o Estado. As próprias liberdades vão se alargar e abranger novas necessidades. Os direitos
sociais são menos individuais porque não são individualistas. Além disso, deve o Estado possibilitar as
condições para o exercício das liberdades individuais, o que reforça a importância do papel dos direitos
sociais.
297
“A lei internacional de direitos humanos tem sintetizado liberdade e bem-estar, mais facilmente, talvez,
desde que fora construído novamente. A Declaração Universal dos Direitos do Homem e as convenções
posteriores incluíram tanto os direitos civis-políticos como os direitos econômicos e sociais.” (TN).
228
Estado, culminando nos Estados Democráticos de Direito e no surgimento de
outros direitos fundamentais.
3.1.2 Taxonomia
Diante da evolução histórica dos direitos do homem surgem diversas
espécies desses direitos, consoante o momento histórico e as respectivas
concepções jurídicas. Busca-se, agora, uma compreensão sincrônica desse
fenômeno, dentro dos esforços para classificá-los, muito longe de exaurir as
reflexões sobre essa temática. Apontam-se algumas construções importantes
para a compreensão desses direitos, especialmente de Norberto Bobbio,
Alexandre Moraes, Paulo Bonavides e J.J.Gomes Canotilho.
Alexandre Morais vai adotar a tríplice classificação dos direitos
fundamentais em três gerações: a) primeira geração: direitos e garantias
individuais e políticas, de caráter negativo, fundado na liberdade da pessoa
humana; b) segunda geração: consubstanciados nos direitos sociais,
econômicos e culturais, calcados na igualdade entre os indivíduos; c) terceira
geração: são os direitos de solidariedade/fraternidade, englobando questões
como o meio ambiente, a qualidade de vida, a paz, a autodeterminação dos
povos, além de outros direitos difusos.
298
Por sua vez, Paulo Bonavides (1997, p. 516-531) apresenta quatro
gerações de direitos fundamentais: a) primeira geração: direitos de liberdade,
os chamados direitos negativos, já que visam a omissão estatal diante do
campo de atuação do indivíduo; b) segunda geração: direitos sociais,
econômicos e culturais, com fundamento na igualdade material, enquanto
direitos prestacionais, onde o Estado deve agir para garantí-los; c) terceira
298
No mesmo sentido é o posicionamento de Manoel Gonçalves Ferreira Filho (1999, p. 279-286) ao
discorrer sobre as três gerações de direitos fundamentais: “Hoje se começa a falar numa terceira geração
dos direitos do homem. Seriam direitos de solidariedade: direito à paz, ao meio ambiente. Proviriam do
Direito Internacional e estariam em vias de consagração no Direito Constitucional. Não há, porém, uma
cristalização da doutrina a seu respeito, forte corrente entendendo não constituírem esses ‘direitos’ mais
que aspirações, despidas de força jurídica vinculante.” No mesmo sentido encontra-se Guilherme Praga
Peña de Moraes (1997, p. 70-73), que ao se referir aos direitos fundamentais de terceira geração: “É
mister afirmar que a diferenciação entre direitos coletivos e direitos difusos reside na individualização do
destinatário, posto que aqueles apresentam diversos destinatários individualizados, enquanto que estes
possuem, como destinatários, uma coletividade sem individualização daqueles que a constituem.”
229
geração: direitos de solidariedade, voltados não para um indivíduo, mas para
toda a coletividade, onde se sobressai o direito à paz e ao patrimônio comum
da humanidade; d) quarta geração: globalização política, em fase de
normatização e institucionalização, sem contornos definidos.
Para Canotilho (1999, p. 362-363), os direitos humanos devem ser
concebidos num viés que permita a compreensão de que os mesmos são de
todas as gerações, ou seja, uma geração de direitos não exclui a outra, razão
pela qual é mais adequado discorrer sobre três dimensões de direitos. Assim,
os direitos do homem seriam classificados em quatro categorias: a) direitos de
liberdade: oriundos dos das revoluções francesa e americana; b) direitos
democráticos de participação política; c) prestacionais: fundados na igualdade,
se identificam com os direitos sociais; e e) direitos de solidariedade ou direitos
dos povos, que pressupõe a colaboração de todos os Estados em prol de
direitos comuns, como os direitos de autodeterminação, do meio ambiente, do
desenvolvimento, à paz, ao patrimônio comum da humanidade, dentre outros.
Além disso, deve-se incluir os direitos dos estrangeiros e das minorias, estas
compreendidas como os grupos de pessoas não dominantes num determinado
Estado e que possuem certas características em comuns – étnicas, religiosas
ou culturais – que os diferenciam da maioria da população “solidários uns com
os outros e animados de uma vontade de sobrevivência e de afirmação da
igualdade de facto e de direito com a maioria.”
299
3.2 Normas de direito fundamental
O estudo das normas de direito fundamental levará por conta,
precipuamente, os estudos de Robert Alexy e Joaquim José Gomes Canotilho.
299
A taxonomia de Canotilho (1999, p. 369-373) permite uma compreensão bastante ampla dos direitos
humanos em vista da necessária precisão terminológica dos direitos fundamentais. Nesse sentido, os
direitos humanos de primeira dimensão estariam identificados com os direitos do homem, quando
contraposto aos direitos do cidadão, consubstanciados nos direitos de segunda dimensão, da mesma
forma em relação a diversas terminologias utilizadas, como direitos naturais e direitos civis, direitos
individuais/civis e direitos/liberdades públicas.
230
Robert Alexy (1993, p. 21-23) aprofunda a problemática jurídica das
normas de direitos fundamentais dispostas numa Constituição, vinculante a
todas as funções estatais – Legislativo, Executivo e Judiciário, problema esse
de caráter interpretativo, aguçado pela vigência imediata desses direitos e pela
vagueza do conteúdo normativo-textual.
300
Para tanto, deve-se partir de uma teoria geral dos direitos
fundamentais calcada na sua válida positivação; logo uma teoria dogmática
que abranja as dimensões analítica, empírica e normativa, apreendidas em
termos de complementariedade, não obstante seus campos distintos: “en gran
medida, la dogmatica juridica es el intento de dar una respuesta racionalmente
fundamentada a cuestiones valorativas que han quedado pendientes de
solución en el material autoritativamente ya dado.”
301
(ALEXY, 1993, p. 29-34).
Essa integração das dimensões analítica, empírica e normativa é que
denota o caráter de uma teoria integradora, também das diversas teorias dos
direitos fundamentais, porém, mais do que isso, uma teoria estrutural,
primariamente analítica. Isso porque a clareza analítico-conceitual é essencial
para a racionalidade de toda a ciência, especialmente da ciência jurídica e seus
juízos do dever-ser: “si no existe claridad acerca de la estructura de los
derechos fundamentales y de las normas sobre derechos fundamentales, no es
posible lograr claridad en la fundamentación jusfundamental.”
302
(ALEXY, 1999,
300
“El catalogo de derechos fundamentales regula de una manera extremadamente vaga cuestiones en
parte sumamente discutidas de la estructura normativa básica del Estado y la sociedad. Esto se percibe
com especial claridad en el caso de los conceptos de los derechos fundamentales a la dignidad, la
libertad y la igualdad. Si a ellos se agregan los conceptos de los fines del Estado y los conceptos
estructurales de la democracia, del Estado de dereho e del Estado social, se obtiene un sistema de
conceptos que abarca las fórmulas centrales del derecho racional moderno, complementado con el
princípio del Estado social que expresa las exigencias de los movimientos sociales de los siglos
diecinueve e veinte.” (ALEXY, 1993, p. 23).
301
Robert Alexy (1993, p. 29-34) trabalha focado na Lei Fundamental alemã, discorrendo, na sua
dogmática jurídica, as dimensões: a) analítica: avaliação sistemático-conceitual do direito válido com base
nos conceitos fundamentais, na construção jurídica, na estrutura do sistema jurídico e na fundamentação
dos direitos fundamentais; b) empírica: conhecimento do direito positivamente válido e das bases da
argumentação jurídica; c) normativa: orientação e crítica da práxis jurídica.
302
Diante das críticas das reduções da ciência jurídica à dimensão analítica, há a concordância do autor,
que também não aceita a redução do fenômeno jurídico à lógica tradicional e defende a ciência jurídica
como uma disciplina multidimensional, superando os meios da lógica. Entretanto, reafirma a importância
de uma teoria estrutural primariamente analítica: “Así como están justificadas las objeciones en contra de
una reducción de la ciencia del derecho a la dimensión analítica y en contra de todo intento de
fundamentar las decisiones jurídicas
exclusivamente
con medios de la lógica, así también es injustificada
la subestimación de lo analítico que se percibe claramente en las opiniones aqui expuestas. Sín una
231
p. 41).
Só há direito fundamental quando existente uma norma válida de
direito fundamental, admitindo-se normas que não outorguem diretamente um
direito subjetivo. Assim, o conceito de norma de direito fundamental é mais
amplo que o conceito de direito fundamental. Diante da dificuldade de
harmonização doutrinária acerca da conceituação de normas de direito
fundamental e da vagueza das formulações dessas normas, deve-se efetivar
uma distinção entre o enunciado normativo e a norma propriamente dita, já que
esta é o resultado do trabalho do intérprete. A fim de trazer um caminho
seguro para a definição de norma de direito fundamental, Alexy elenca um
critério para a sua identificação: uma fundamentação jusfundamental correta.
(ALEXY, 1999, p. 47-73).
Para chegar a tal conclusão, o jurista alemão apresenta um conceito
semântico de norma muito próximo da formulada por Hans Kelsen, distinguindo
claramente o enunciado normativo da norma, já que esta é o significado de um
enunciado normativo. Toda norma pode ser expressa por um enunciado
normativo, considerando-se enunciados deônticos quando, no campo do dever
ser, definam “possibilidade”, “proibição” ou “dever”. Entretanto, não obstante
existirem enunciados normativos que não sejam deônticos, todos os
enunciados deônticos são normativos.
303
(ALEXY, 1999, p. 50-55).
Robert Alexy também distingue, nesta concepção semântica, o
conceito de norma do conceito da sua validez, ou seja, é possível existir uma
norma sem que esta seja válida. Ademais, tal concepção é conciliável com as
mais diversas teorias de validez – trazem critérios para a identificação de uma
norma válida, sendo pressuposta por estas. Não obstante tal conciliação,
indubitável é a posição da teoria jurídica, num primeiro plano. Por fim, ao lado
consideración sistemático-conceptual del derecho, no es posible la ciência del derecho como disciplina
racional. La medida de racionalidad de la ciência del derecho depende esencialmente del nível alcanzado
em la dimensión analítica. (...) Si hay algo que puede librar, ao menos en parte, a la ciencia de los
derechos fundamentales, de la retórica política y de los vaivenes de la lucha de las concepciones del
mundo, ello es, sobre todo, el trabajo en la dimensión analítica.” (ALEXY, 1993, p. 45).
303
Robert Alexy (1993, p. 54) aceita a existência de enunciados deônticos complexos, como os
compreendidos em expressões “ter direito a...”. Porém, não considera os enunciados imperativos
232
dos enunciados de validade normativa, que expressam quais normas são
válidas, há as asseverações de normas, marcantemente interpretativas, com o
uso dos mais variados recursos para tal função.
304
(ALEXY, 1999, p. 55-58).
Ao discorrer sobre quais enunciados normativos constitucionais
podem ser considerados disposições de direitos fundamentais, excluem-se as
definições materiais, que as vinculam a um determinado modelo de Estado e
as definições estruturais, que abrangeriam somente as disposições expressas
nas Constituições consignadoras de direitos subjetivos, indiferentemente da
concepção de Estado:
305
Más conveniente que la fundamentación del concepto de norma de derecho
fundamental sobre criterios materiales y/o estructurales es su vinculación
con un critério formal, que apunte a la forma de la positivización. Por lo
tanto, de acuerdo con este critério, todos los enunciados del capítulo de la
Ley Fundamental titulado “derechos fundamentales” son disposiciones de
derechos fundamentales, independientemente del contenido y la estructura
de aquello que sea estatuído por ellos. (...) No hay duda que una serie de
otras disposiciones de la Ley Fundamental (...) expressa una norma de
derecho fundamental. (ALEXY, 1999, p. 63-65).
O caminho perseguido por Robert Alexy é da definição expressa, nos
respectivos artigos da Constituição alemã, das disposições de direitos
fundamentais, que confiram direitos individuais. Entretanto o jurista alemão
possibilita a adstrição de normas de direito fundamental, ou seja, diante de
expressas disposições de direito fundamental da carta constitucional é possível
resultarem outras disposições, que também serão consideradas de direito
fundamental. Tal fato vai ocorrer mais frequentemente diante de enunciados
normativos semanticamente abertos, em vista da sua imprecisão, que vão
enunciados deônticos, nem os que não possuam expressões deônticas, não obstante, se traduzirem
normas, possam ser transformados.
304
Há as seguintes teorias de validez: a) sociológica, com base nos fatos sociais; b) jurídica, quando
expressa a imposição de uma autoridade por uma norma superior; c) éticas, que consideram o
fundamento moral da validez. A teoria jurídica avalia a validade de uma norma com base em outra
superior, que a autoriza. Quanto às asseverações de normas, o autor cita o exemplo da Constituição
alemã, que em diversas partes traz o direito ao livre desenvolvimento da personalidade, à liberdade de
formação e de profissão. Tais direitos permitem considerar válida uma proposição normativa que ateste o
direito à educação e ao aperfeiçoamento educacional, mesmo que esta não esteja prevista
expressamente no ordenamento constitucional. (ALEXY, 1993, p. 57-58 e 61).
305
Para o autor alemão, vincular a um modelo de Estado seria temerário, como o proposto por Carl
Schmidt em relação ao Estado Liberal. Também é inadequado o critério estrutural, pois certas
233
requerer maiores esforços na sua definição e aplicação em casos concretos.
Nessas situações há uma relação de precisão, que agrega à disposição
originária a disposição resultante: “se trata, pues, de una relación de
fundamentación entre la norma que hay que precisar y la norma precisante. (...)
Las normas de derecho fundamental pueden, por ello, dividir-se en dos grupos:
en las normas de derecho fundamental directamente estatuídas por la
Constitucion y las normas de derecho fundamental a ellas adscriptas.”
306
(ALEXY, 1999, p. 66-70).
O elemento essencial para que tal adscrição possa ocorrer é a
existência de uma sólida fundamentação jusfundamental correta, ou seja,
encontra-se no campo da argumentação essa ampliação das normas de direito
fundamental com amplitude superior ao previsto expressamente no enunciado
normativo. Os critérios de validação calcados nas disposições de direitos
fundamentais, na jurisprudência e nos argumentos práticos e gerais também se
encontram presentes. (ALEXY, 1993, p. 70-71).
Ainda no caminho sedimentado por Alexy (1993, p. 85-87), as normas
podem ser compreendidas em duas espécies: os princípios e as regras. Os
primeiros como mandatos de otimização,
prima facie,
que podem ser
efetivados em diversos graus, utilizando-se da ponderação para os casos de
colisão entre princípios. Já as regras são cumpridas na sua totalidade ou não,
utilizando-se, no caso de conflitos, de uma regra de exceção que declare
inválida uma das regras.
307
Somente através de uma cláusula de exceção é
disposições – todo o sistema escolar se encontra sob a supervisão estatal – não seriam considerados
enunciados normativos fundamentais, mesmo em conexão com outras disposições. (ALEXY, 1993, p. 64).
306
Um exemplo de adscrição de normas de direito fundamental advém do art. 5º da Lei Fundamental
alemã: “a ciência, a investigação e o ensino são livres.” A partir desse enunciado normativo é possível
determinar a validade de normas de direito fundamental como: a) “o Estado tem o dever de possibilitar e
promover o livre estudo da ciência livre e a sua transmissão a futuras gerações, facilitando os meios
pessoais, financeiros e organizacionais; b) todo aquele que trabalhe na ciência, na investigação e no
ensino tem um direito de defesa contra toda a influência estatal no processo de obtenção e transmissão
dos conhecimentos científicos.” (ALEXY, 1993, p. 66-68).
307
Segundo Alexy (1993, p. 86-87) princípios “son normas que ordenan que algo sea realizado em la
mayor medida posible, dentro de lãs possibilidades jurídicas e reales existentes. Por lo tanto, los
princípios son mandatos de optimización, que están caracterizados por el hecho de que puedem ser
cumplidos em diferente grado y que la medida debida de su cumplimiento no solo depende de lãs
posibilidades reales sino también de las jurídicas. El âmbito das posibilidades jurídicas es determinado
por los princípios y regras opuestos. Em cambio las reglas son normas que solo pueden ser cumplidas o
no. Si uma regla es válida, entonces de hacerse exactamente lo que ella exige, ni más ni menos. Por lo
234
possível não ter a validade e eficácia de uma regra jurídica.
308
Não obstante essa seja uma das definições mais utilizadas
academicamente, importa fazer, ao menos, dois registros de construções
diferenciadas. A primeira advém de Friederich Müller, que construiu uma teoria
estrutural pós-positivista, no pressuposto de que a norma é superior e mais rica
do que o texto, logo, abrange o que denomina o âmbito normativo. Assim, a
norma jurídica extrapola a linguagem para englobar também a realidade.
(ALEXY, 1993, p. 73-81).
A segunda construção a ser considerada é de Humberto Ávila, que
parte do mesmo pressuposto de Alexy e Müller quanto à construção da
norma(s) pelo intérprete a partir do dispositivo legal, ou seja, das inúmeras
possibilidades hermenêuticas de um determinado texto.
309
Entretanto,
Humberto Ávila (2004) vai redefinir as relações entre princípios e regras,
relativizando-as às singularidades de cada situação analisada pelo intérprete.
Assim, o autor vai aceitar a possibilidade de ponderação quando existir
conflitos de regras, superando as majoritárias construções que compreendem
as regras no raciocínio do “tudo ou nada”.
310
Além disso, vai construir uma
teoria que, além dos princípios e regras, vai possuir postulados inespecíficos
311
tanto, las reglas contienen diterminaciones en el âmbito de lo fáctica y juridicamente posible. Esto
significa que la diferencia entre reglas y princípios es cualitativa y no de grado. Toda norma es o bien
uma regla o um principio.”
308
Instigante é o debate acerca das condições da cláusula de exceção que excepcione a validade de
uma regra. Segundo o próprio Alexy (1993, p.99-100) tal pode ocorrer diante de um princípio que
fundamente tal exceção. Porém, ressalva-se que o autor considera, dogmaticamente, a preponderância
das regras sobre os princípios. No mesmo sentido encontra-se Humberto Ávila (2004, p. 85), tanto ao
defender a primazia das regras sobre os princípios, como também a possibilidade da cláusula de exceção
de aplicação de uma regra se embasar num princípio, o que seria sustentado mediante uma forte carga
argumentativa consoante o postulado da razoabilidade.
309
Isto significa que é o intérprete quem vai identificar um princípio ou uma regra no processo
hermenêutico de um determinado dispositivo legal.
310
Humberto Ávila (2004, p. 70) vai conceituar “regras são normas imediatamente descritivas,
primariamente retrospectivas e com pretensão de decidibilidade e abrangência, para cuja aplicação se
exige a avaliação da correspondência, sempre centrada na finalidade que lhes dá suporte ou nos
princípios que lhes são axiologicamente sobrejacentes, entre a construção conceitual da descrição
normativa e a construção conceitual dos fatos. Os princípios são normas imediatamente finalísticas,
primariamente prospectivas e com pretensão de complementaridade e de parcialidade, para cuja
aplicação se demanda uma avaliação da correlação entre o estado de coisas a ser promovido e os
efeitos decorrentes da conduta havida como necessária à sua promoção.”
311
Encontram-se entre os postulados inespecíficos a ponderação, a concordância prática e a proibição
de excesso.
235
e postulados específicos
312
, apreendidos como condições essenciais para a
interpretação dos textos legais, sem as quais não é possível a compreensão
das normas jurídicas.
Na teoria estrutural alexiana dos direitos fundamentais as normas são
qualificativas de pessoas ou ações, que acarretam determinadas posições
jurídicas, que culminam, por sua vez, em direitos subjetivos. Tal direito
subjetivo é concebido como uma posição jurídica estabelecida mediante uma
relação para posições jurídicas diversas, em vista da pluralidade desses
direitos. (ALEXY, 1993, p. 178-185).
As posições jurídicas fundamentais, por sua vez, dividem-se em: a)
direito a algo, que abrange tanto os direitos a ações negativas, como o direito a
ações positivas; b) liberdades jurídicas protegidas e não protegidas; e c)
competências do cidadão e do Estado. (ALEXY, 1993, p. 189-234).
As competências referem-se a uma posição determinada por uma
norma de competência, que confere a um sujeito a competência para criar uma
determinada posição jurídica, podendo-se converter numa sujeição. As
competências do cidadão dizem respeito, primariamente, à proibição de
eliminação de algumas instituições do direito privado, como criar associações e
realizar o matrimônio; pode abranger, entretanto, competências de direito
público, como o direito eleitoral que, por sua vez, se consubstancia numa forma
de aumentar o campo de ação e a liberdade negativa da pessoa. As
competências do Estado, por sua vez, são limitadas por normas de
competência negativa, colocando o ente estatal numa posição de não-
competência, enquanto para os cidadãos há uma posição de não-sujeição,
vedando, assim, a intervenção estatal: “a este derecho corresponde una
prohibición dirigida al Estado de no intervenir en el ámbito de no-competencia
definido por las normas iusfundamentales.” (ALEXY, 1993, p. 227-240).
Ademais, os direitos fundamentais devem ser compreendidos no seu
conjunto, ou seja, quando alguém se refere a um direito fundamental, se refere
312
Dentre estes se encontram a igualdade, a razoabilidade e a proporcionalidade.
236
a um feixe de posições fundamentais. Tais posições, distintas entres si,
plurais, reúnem-se em vista da adscrição a uma disposição de direito
fundamental, já que as posições jurídicas sempre correspondem a normas que
lhes conferem essa condição. A problemática do direito fundamental, como um
todo, é fundamentalmente interpretativa, diante das diversas posições entre o
cidadão e o Estado e respectivas relações:
313
un derecho fundamental como un todo es un haz de posiciones
fundamentales.(...) Al ensamblamiento de un haz de posiciones en un
derecho fundamental corresponde entonces la adscripción de un haz de
normas a una disposición de derecho fundamental. (...) El titular de
derechos fundamentales deberá tener un derecho a las acciones del Estado
que “son indispensables para la protección de su ámbito de libertad
asegurado por disposiciones iusfundamentales.” (ALEXY, 1993, p. 241-242).
No estudo dos direitos a ações positivas do Estado discorre-se sobre
o direito à proteção, a prestações em sentido estrito – direitos fundamentais
sociais, e sobre os direitos à organização e procedimento. Estes últimos, por
sua vez, compreendem as competências de direito privado, os procedimentos
judiciais e administrativos, a organização em sentido estrito e a formação da
vontade estatal. Ressalte-se que os procedimentos judiciais e administrativos
existem como meios para alcançar o resultado correto quanto à conformidade
aos direitos fundamentais na maior medida possível, sem olvidar os limites
não-procedimentais de caráter material. Essas normas procedimentais são
exigidas para resguardar posições existentes frente ao Estado: “donde las
normas procedimentales puden aumentar la protección de los derechos
fundamentales, están exigidas
prima facie
por principios iusfundamentales. Si
no priman principios opuestos, existe un derecho definitivo a su vigencia.”
314
(ALEXY, 1993, p. 472-474).
313
O autor também afirma o caráter principiológico das normas de direito fundamental, sobre as quais
deve incidir um processo de concreção mediante deveres do Estado. Entre as normas e as posições
podem ocorrer relações de precisão, meio/fim e de ponderação, que vinculam um feixe de posições
definitivas e
prima facie
a uma disposição de direito fundamental, ou seja, um direito fundamental como
um todo. Há quatro coisas que poderiam ser chamadas de direito fundamental como um todo: “(1) un haz
de posiciones definitivas, (2) un haz de posiciones definitivas, inclusive las relaciones que existen entre
ellas, (3) un haz de posiciones definitivas y
prima facie
y (4) um haz de posiciones definitivas y
prima
facie,
inclusive las relaciones que existen entre ellas.” (ALEXY, 1993, p. 242-244).
237
Ainda quanto ao direito a procedimentos e à organização, no que
tange à formação da vontade estatal, a ele é consubstanciado em direitos
frente ao Estado que “facilite procedimientos que possibiliten una participación
en la formación de la voluntad estatal.” O legislador, ao efetuar tal disciplina,
que deve propiciar efetivamente a participação dos cidadãos no processo
decisório, encontra-se limitado pelos próprios direitos fundamentais, numa
relação de tensão entre estes e o princípio democrático.
315
(ALEXY, 1993, p.
481-482).
Para Canotilho (1999, p.1070-) a Constituição é a norma fundamental
da ordem jurídica, de natureza estatal, porém, não é a única, pois subsistem
outras ordens jurídicas definidas por instituições politicamente legitimadas. A
unidade da ordem jurídica é fruto de construções ultrapassadas, já que se deve
aceitar a imanente tensão entre ordem e caos. Entretanto, é inegável a
superioridade hierárquico-normativa da Constituição, seja pelo auto-
reconhecimento de validade, seja por ser a fonte primária da produção jurídica
de outras normas, seja pela conformidade necessária dos atos de todas as
funções estatais aos mandamentos constitucionais. Não obstante a
complexidade oriunda do pluralismo de ordenamentos superiores – princípios
gerais do direito e declarações, a ordem jurídica global oriunda do processo de
globalização e do direito comunitário e o direito reflexivo resultante da auto-
regulação de determinados grupos, a Constituição se encontra no ápice da
pirâmide normativa, como norma superior a ser observada, mesmo nestes
fenômenos complexos da atualidade. (CANOTILHO, 1999, p.1071-1079).
Joaquim José Gomes Canotilho avalia o sistema do direito
constitucional positivo português com base nos direitos, liberdades e garantias
314
“es claro que el simple aumento de la probabilidad de un resultado conforme al derecho fundamental
no puede ser nunca una razón para renunciar al examen judicial de la conciliabilidad material de los
resultaos con las normas iusfundamentales.” (ALEZY, 1993, p. 473).
315
Não obstante o autor se refira exemplificativamente ao direito de voto, a sua justificativa permite
interpretar várias outras possibilidades dessa participação dos cidadãos na formação da vontade estatal,
mediante os mais diversos instrumentos de participação e controle da população, vinculantes e não
vinculantes. Ainda: “los derechos fundamentales, al asegurar el procedimiento democrático, expresan una
confianza en su própria razón pero, esta confianza no es ilimitada. Por lo tanto, existe una conexión
interna y una relación de tensión entre los derechos fundamentales y el principio de la democracia.”
(ALEXY, 1993, p. 482).
238
pessoais, políticas e dos trabalhadores e nos direitos econômicos, sociais e
culturais, expressamente definidas no ordenamento constitucional. Não são
direitos contrapostos, mas distintos, repousando os primeiros como direitos de
defesa, enquanto os segundos se consubstanciam, em sua grande parte, em
direitos prestacionais. Os primeiros radicam-se numa pretensão jurídica
individual, com aplicabilidade direta, determinabilidade constitucional do
conteúdo e exeqüibilidade autônoma, com “função de defesa”, como direitos
negativos “directamente conformadores de um espaço subjetivo de
distanciação e autonomia com o correspondente dever de abstenção ou
proibição de agressão por parte dos destinatários passivos, públicos e
privados.”
316
(CANOTILHO, 1999, p. 374-379).
Ao lado desses direitos residem os direitos fundamentais sem
assento constitucional, embasados numa cláusula aberta, logo,
extraconstitucionais e materialmente fundamentais, cuja fundamentação reside
no seu objeto e importância relativa aos direitos fundamentais formais. Não
obstante tais direitos não possuam escopo constitucional, terão assento em lei
ou em normas do direito internacional. Serão considerados direitos
fundamentais dispersos aqueles que, não obstante fora do catálogo
constitucional, encontram-se em outras partes da Constituição, porém, de
natureza análoga aos direitos, liberdades e garantias e também aos direitos
econômicos, sociais e culturais. (CANOTILHO, 1999, p. 379-380).
Ainda integram os direitos fundamentais aqueles de natureza
análoga, com um regime constitucional semelhante, podendo situar-se também
entre os direitos econômicos, sociais e culturais, como entre os demais direitos
fundamentais dispersos, trabalho este para a metódica constitucional.
317
316
“a base antropológica dos direitos fundamentais não é apenas o “homem individual”, mas também o
homem inserido em relações sociopolíticas e socioeconômicas e em grupos de vária natureza, com
funções sociais diferenciadas.” (CANOTILHO, 1999, p. 382).
317
Canotilho (1999, p. 381) apresenta um quadro comparativo em vista dos direitos, liberdades e
garantias, que devem ser avaliados em vista da condição de serem pessoais, de participação política ou
dos trabalhadores. Os direitos traduzem um
status positivus e activus
, inerentes ao homem como
indivíduo ou como cidadão; as liberdades um
status negativus
pela defesa da esfera do cidadão diante do
Estado; e as garantias um
status activus processualis
em vista dos meios processuais para a defesa dos
direitos. A metódica deve avaliar cada direito, liberdade ou garantia em vista de serem direitos pessoais,
de participação política ou dos trabalhadores, analogamente.
239
(CANOTILHO, 1999, p. 381-382).
A Constituição é um sistema aberto de princípios e regras, no qual
ambos subsistem como um imperativo do ordenamento. Os princípios
desempenham, nesse contexto, funções normogenética e sistêmica, ou seja,
são fundamentos das regras e pilares essenciais do edifício jurídico
constitucional. É através de procedimentos e processos que as funções
estatais devem concretizá-los, consubstanciando uma “constituição viva.”
318
(CANOTILHO, 1999, p. 1089).
Ademais, os princípios e regras entrelaçam-se na formação do
sistema normativo constitucional, como princípios estruturantes que sintetizam
as idéias diretivas básicas do ordenamento constitucional que, por sua vez, vão
se densificar através de princípios gerais, que se concretizam através de
princípios especiais e de regras constitucionais.
319
(CANOTILHO, 1999, p.
1099-1101).
Tal qual Alexy, Canotilho afirma o caráter dogmático dos direitos
fundamentais, porém, enfatiza a importância das perspectivas analítica,
empírica e normativa, sem a preponderância que Alexy denota à perspectiva
analítica. As normas de direito fundamental traduzem direitos subjetivos e
objetivos; os primeiros como uma relação trilateral entre o titular, o destinatário
e o objeto do direito, conferindo ao seu titular o direito a um determinado ato; já
os direitos objetivos definem um dever, porém, sem relação a um titular
concreto. (CANOTILHO, 1999, p. 1175-1176).
318
O autor ressalta a abertura natural dos princípios, além de consagrarem valores, com “capacidade
deontológica de justificação.” Nesses termos: “o enraizamento prescruta-se na
referência sociológica
dos
princípios a valores, proramas, funções e pessoais; a capacidade de caminhar obtém-se através de
instrumentos
processuais e procedimentais adequados
, possibilitadores da concretização, densificação e
realização prática (política, administrativa e judicial) das mensagens normativas da constituição. Por
último, pode-se dizer que a individualização de princípios-norma permite que a constituição possa ser
realizada de forma gradativa, segundo circunstâncias factuais e legais.” (CANOTILHO, 1999, p. 1089).
319
Canotilho cita o exemplo da Constituição portuguesa, que possui os princípios do Estado de direito,
democrático e republicano como princípios estruturantes O Estado de direito é densificado mediante
vários princípios gerais, como o princípio da vinculação do legislador aos direitos fundamentais, que por
sua vez,é densificado por princípios especiais, como o da não retroatividade de leis restritivas e o da
proibição de excesso. Além disso, os princípios estruturantes possuem uma dimensão constitutiva e
declarativa; a primeira, devido a sua fundamentalidade principal para a compreensão da própria
Constituição; a segunda, pela sua posição de ‘superconceitos’, por ser, muitas vezes, a soma de outros
princípios ou subprincípios. (CANOTILHO, 1999, p. 1099-1100 e 1110).
240
As normas de direito fundamental também são avaliadas em termos
de princípios e regras, distinguindo-se as dimensões objetiva e subjetiva e suas
respectivas fundamentações:
320
Um fundamento é subjectivo quando se refere ao significado ou relevância
da norma consagradora de um direito fundamental para o indivíduo, para os
seus interesses, para a sua situação da vida, para a sua liberdade. (...) Fala-
se de uma fundamentação objectiva de uma norma consagradora de um
direito fundamental quando se tem em vista o seu significado para a
colectividade, para o interesse público, para a vida comunitária.
(CANOTILHO, 1999, p. 1178).
Mesmo assim, o reconhecimento de direitos fundamentais à pessoas
jurídicas conduze à defesa de interesses de pessoas, razão pela qual se afirma
uma presunção da dimensão subjetiva dos direitos fundamentais:
A ‘tese do individualismo’ ao exigir que os direitos fundamentais sejam,
prima facie, garantidos como direitos subjectivos, tem a vantagem de
apontar para o dever objectivo de o Estado conformar a organização,
procedimento e processo de efectivação dos direitos fundamentais, de
modo que o indivíduo possa exigir algo de outrem e este tenha o dever
jurídico de satisfazer esse algo. Todavia, os direitos fundamentais são
também reconhecidos como direitos do homem, seja como indivíduo, seja
como membro de formações sociais onde desenvolve a sua personalidade.
(...) A pessoa é uma ‘unidade interactiva’, centro de referência de relações
sociais, emancipada do domínio, e daí que a ‘sua autodeterminação e
desenvolvimento’ se obtenha também através do reconhecimento de
direitos fundamentais a certas formações sociais onde ela se insere.
(CANOTILHO, 1999, p. 1179).
Da mesma forma que Robert Alexy, Joaquim Canotilho (1999, p.
1180-1182) identifica as posições como resultante das normas de direito
fundamental, determinadoras de direitos subjetivos a atos negativos,
321
a ações
positivas – fáticas e normativas, a liberdades e a competências. (CANOTILHO,
1999, p. 1180-1183).
320
“Regras são normas que, verificados determinados pressupostos, exigem, proíbem ou permitem algo
em termos definitivos, sem qualquer exceção. (...) Princípios são normas que exigem a realização de
algo, da melhor forma possível, de acordo com as possibilidades fáticas e jurídicas. Os princípios não
proíbem, permitem ou exigem algo em termos de ‘tudo’ ou ‘nada’; impõem a otimização de um direito ou
de um bem jurídico, tendo em conta a ‘reserva do possível’, fática ou jurídica.” (CANOTILHO, 1999, p.
1177).
321
Direito ao não impedimento dos entes públicos em determinados atos, direito à não intervenção dos
entes públicos em certas situações jurídico-subjetivas e direito à não eliminação de posições jurídicas.
(CANOTILHO, 1999, p. 1180-1181).
241
Pode-se afirmar que tanto Alexy como Canotilho perfilham normas de
direitos fundamentais que se encontrem além do catálogo expresso no
ordenamento constitucional, seja através da adstrição destas normas, como
propõe Alexy, seja sem assento constitucional, dispersos ou de natureza
análoga, como apresenta Canotilho. Também ambos categorizam as posições
jurídicas resultantes das normas de direito fundamental, conforme disposto no
parágrafo anterior. Para ambos as normas de direito fundamental vinculam
tanto o poder público quanto os particulares e também todas as funções
estatais no exercício das suas competências, abragendo tanto direitos
individuais do indivíduo, como também direitos fundamentais de pessoas
coletivas.
3.3 O direito, a eficácia jurídica e a dignidade da pessoa humana
Nesta parte são tecidas considerações acerca da importância de uma
concepção crítica do direito, como também se analisa a eficácia jurídica das
normas de direito fundamental, especialmente do princípio da dignidade da
pessoa humana.
3.3.1 Concepção emancipatória e crítica do direito
O Estado brasileiro comporta níveis de desigualdades sociais e de
oportunidades singulares no globo terrestre, ainda mais quando se tem em
vista as suas potencialidades desenvolvimentistas.
Entretanto, amarga-se um quadro de exclusão e de dominação do
homem pelo homem singulares no quadro das nações, alimentado
historicamente por uma elite descomprometida com os interesses nacionais.
Muitas foram as justificativas forjadas para o subdesenvolvimento e a
exploração do povo brasileiro, como a necessidade da dominação dos ricos
sobre os pobres, a presença negra e a miscigenação racial, a localização
242
tropical, a religiosidade católica, a colonização portuguesa, dentre outros
argumentos. Descobriu-se, entretanto, que nenhuma dessas explicações
possuía condições de prosperar. A verdadeira responsabilidade pelo atraso e
pela exploração residia(e) nas elites brasileiras.
322
(Ribeiro, 1979, p. 11-14).
Entre os dados estatísticos alarmantes da tragédia social brasileira e
os direitos fundamentais, especialmente os sociais, consignados no
ordenamento constitucional, há um verdadeiro precipício. O próprio Estado
Democrático de Direito, que deveria estar comprometido com as promessas
sociais da modernidade, encontra-se dissociado e descomprometido. O direito,
nesse espectro, deve ser um instrumento transformador da realidade social e
não mantenedor do status vigente.
Lênio Streck apresenta uma hermenêutica fundada numa nova crítica
do direito, antimetafísica que, por sua vez, encontra-se alicerçada no método
fenomenológico heidegariano-gadameriano, onde a linguagem é analisada no
plano da historicidade. Não se acredita num único sentido, mas em instâncias
de sentido, criticando-se ferrenhamente a objetificação do pensamento
dogmático do direito. O ser é essencial para o desvelamento do ente, com
fulcro no
dasein
, o ser do ente. Busca-se o desocultamento do ente no seu
ser, onde a verdade ontológica é essencial:
Em síntese, há que denunciar que no campo jurídico, refém do pensamento
metafísico-objetificante, os juristas têm uma compreensão meramente ôntica
do fenômeno da Constituição. (...) a Constituição é apreendida pelo
pensamento dogmático em seu sentido ôntico-existencial; já a Constituição
como “constituir” demanda uma compreensão ontolótica-existencial. (...)
missão de uma nova crítica do direito: desvelar as obviedades do óbvio,
onde falar da tenteação do intuitivo, do óbvio en-cobridor, é apontar a
vocação de administrar o que acontece na trama existencial que sustenta a
lei e o direito, isto é, um universo prévio que não se dá sem a lei, mas sem a
lei não se tornaria fenômeno do cotidiano.
323
(STRECK, 2002, p. 222-
322
Darci Ribeiro no seu livro Ensaios Insólitos (1979, p. 11-14) faz uma paródia das diversas explicações
dadas pelas elites para explicar o atraso nacional com a ilusão dos antigos que, pelo fato de o Sol nascer
no leste e se pôr no oeste, acreditavam que o Sol circundava a Terra. Com o tempo, tais ilusões, como
ocorreu com as antigas concepções, foram sendo superadas, alcançando-se a responsabilidade da
classe dirigente nacional. Tal postura Darci Ribeiro levou por toda a sua vida, como se observa numa de
suas últimas obras, O
Povo Brasileiro
(1995).
323
Tal posicionamento é defendido por vários juristas, como Lênio Streck (2000, p. 33-34), que afirma
“não há duvida de que, sob a ótica do Estado Democrático de Direito – em que o Direito deve ser visto
como instrumento de transformação social -, ocorre uma desfuncionalidade do Direito e das Instituições
243
223).
Reafirma-se a necessidade de uma prática jurídica emancipatória,
que apreenda a realidade jurídica diante da complexidade social:
Num Estado Democrático de Direito, alicerçado numa Constituição
comprometida com a dignidade do homem, o ofício do jurista eticamente
ligado com a práxis libertária assumirá vastas proporções, em face das
inúmeras possibilidades argumentativas que poderão ser descobertas. Uma
Constituição Democrática é uma fonte inesgotável de argumentos que
podem ser utilizados com o sentido de democratizar o direito, inclusive, se
for o caso, para o fim de negar aplicação à lei que viole valor protegido pela
Lei Fundamental. (CLÈVE, 2001, p. 207).
O jurista Juarez Freitas (2002, p. 182-221) apresenta dez preceitos
para uma interpretação sistemática-constitucional coerente e aberta, onde os
princípios se encontram no vértice do ordenamento jurídico, sacrificando ao
mínimo os direitos fundamentais visualizados como totalidade indissociável,
restringindo ao máximo as suas limitações e concebendo o núcleo dos direitos
fundamentais com eficácia direta e imediata. Observa-se a centralidade dos
direitos fundamentais nessa proposta de interpretação sistemática do direito,
especialmente das normas de Direito Constitucional.
A metódica constitucional apresentada por Joaquim Canotilho é um
importante instrumento para a construção de normas, tomando o texto
constitucional como ponto de partida, com a Constituição no vértice do
ordenamento constituído por um sistema aberto de regras e princípios, que
apele sistematicamente a valores substantivos, valores procedimentais e
valores formais. Tal caminho apontado pelo jurista português traz um viés
distante do positivismo, porém, ao mesmo tempo em que possui o texto como
ponto de partida, admite como fundamental o relevo e a consideração de
fatores outros pertencentes a uma racionalidade material que conecte a norma
resultante do processo de interpretação à realidade na qual incidirá.
Concretizar a Constituição significa densificar princípios e regras
encarregadas de aplicar a lei. O direito brasileiro e a dogmática jurídica que o instrumentaliza está
assentado em um paradigma liberal-individualista que sustenta essa desfuncionalidade, que,
paradoxalmente, vem a ser a sua própria funcionalidade.”
244
contitucionais que partem do texto – elemento primário - para alcançar a norma
de decisão, num trabalho de construção da norma jurídica, como resultado de
uma mediação do conteúdo semântico do texto constitucional. Essa mediação
reveste-se de grande complexidade, especialmente quando diante de
elementos lingüísticos polissêmicos, o que remete às particularidades do
problema a ser enfrentado: “a norma jurídico-constitucional é um modelo de
ordenação orientado para uma concretização material, constituído por uma
realidade de ordenação, expressa através de enunciados lingüísticos, e por um
‘campo’ de dados reais (factos jurídicos, factos materiais).”
324
(CANOTILHO,
1993, p. 1126-1142).
O programa normativo (análise do texto) e o setor/domínio normativo
(dados meta-jurídicos) devem entrelaçaram-se, o primeiro exsurgindo como
limite ao segundo. Tal trabalho metódico de concretização pode redundar em
princípios que densifiquem outros princípios, como também em normas
jurídicas oriundas do parlamento e decisões especificas oriundas do Judiciário
e do Executivo.
325
(CANOTILHO, 1999, p. 1145-1147).
Com base na metódica constitucional, o jurista português desenvolve
a metódica dos direitos fundamentais, trabalhando, conseqüentemente, com as
particularidades que envolvem as normas de direito fundamental,
especialmente diante da concorrência e colisão de direitos e,
consequentemente, com a sua respectiva restrição.
324
Para Canotilho (1999, p. 1127) densificar “uma norma significa preencher, complementar e precisar o
espaço normativo de um preceito constitucional, especialmente carecido de concretização, a fim de tornar
possível a solução, por esse preceito, dos problemas concretos.” (CANOTILHO, 1999,p. 1127). Autor
também apresenta uma explicação para o setor normativo, que tem por base os elementos materiais: “o
significado do texto aponta para um referente, para um universo material, cuja análise é fundamental num
processo de concretização que aspira não apenas a uma racionalidade formal (como o positivismo) mas
também a uma racionalidade material. Compreende-se, pois, que: (1) seja necessário delimitar um
domínio ou sector de norma constituído por uma quantidade de determinados elementos de facto (dados
reais); (2) os elementos do domínio da norma são de diferente natureza (jurídicos, econômicos, sociais,
psicológicos, sociológicos); (3) a análise do domínio da norma seja tanto mais necessária: (a) quanto mais
uma norma reenvie para elementos não jurídicos e, por conseguinte, o resultado de concretização da
norma dependa, em larga medida, da análise empírica do domínio de norma e (b) quando mais uma
norma é aberta, carecendo, por conseguinte, de concretização posterior através dos órgãos legislativos.”
(CANOTILHO, 1999, p. 1145).
325
Enfim, dentre outros elementos, Canotilho (1999, p. 1148-1153) apresenta os princípios de
interpretação da Constituição – princípios da unidade, do efeito integrador, da máxima efetividade, da
conformidade funcional, da concordância prática e da força normativa - e os princípios da interpretação
245
Também é importante trazer os aportes de Robert Alexy (1991, p.
503-526), que afirma a fundamentalidade formal e material dos direitos
fundamentas no sistema jurídico, ou seja, as normas jusfundamentais
determinam o conteúdo constitucionalmente necessários e impossíveis, além
de determinarem a “estrutura normativa básica do Estado e da sociedade.” As
normas de direitos fundamentais não somente traduzem direitos subjetivos do
cidadão perante o Estado, mas também uma ordem valorativo-objetiva, com
validade e irradiação em todos os âmbitos do sistema jurídico, incluindo a
espacialidade privada. Essa irradiação possui três efeitos importantes: a)
limitação dos conteúdos possíveis do direito ordinário; b) determinação
material, que em virtude da abertura semântica e estrutural das disposições
fundamentais e seu caráter principiológico, trazem a necessidade da
ponderação, esta concebida como um procedimento aberto para a busca de
uma solução para um caso específico; c) a abertura do sistema jurídico para a
moral.
Diante do controle judicial – material, funcional e metodológico –
subsiste a questão da fundamentação jusfundamental que, por sua vez, remete
à relação entre argumentação e decisão e a conseqüente busca da
argumentação correta. As situações mais complexas vão requerer valorações
que vão extrapolar as condicionantes restritivas – sujeição à lei, precedentes e
a dogmática – dotadas de autoridade. Assim, a questão se encontra na
fundamentação racional dos juízos apresentados, sejam práticos ou morais. A
inviabilidade de teorias morais materiais que apresentem uma única resposta
conduz a teorias morais procedimentais, que apresentem regras para a
decisão, não obstante a tendência de resultados muito diversos em vista da
amplitude do campo discursivo, razão pela qual se deve vincular a teoria do
direito à teoria da moral.
326
(ALEXY, 1993, p. 529-531).
das leis em conformidade com a Constituição e de interpretação do direito interno em conformidade com
o direito comunitário.
326
Robert Alexy (1993, p. 531-532) apresenta os quatro níveis desta vinculação do direito com a moral.
Inicia-se pelo discurso prático geral, como um sistema geral de regras, sem a possibilidade de alcançar
um resultado único. Esta necessidade leva à institucionalização da creação do própria direito, onde se
junta a decisão à argumenação: têm-se o exemplo do processo legislativo. Como é impossível definir
normas capazes de dar cabo a todas as necessidades sociais, tem-se o terceiro procedimento, que é o
246
Ao analisar as bases da argumentação jusfundamental, ressaltam-se
as limitações do texto como conformador da argumentação jusfundamental,
sejam em termos semânticos, sejam em termos genéticos-teleológicos, não
obstante possam influenciá-la. Já o uso dos precedentes judiciais apresenta
duas regras: a utilização de um precedente – favorável ou contra - para uma
decisão ou assumir o peso da argumentação se o precedente não for
observado, ou seja, deve-se partir de uma vinculação
prima facie
dos
precedentes, razão pela quais novos casos podem conduzir a novas decisões.
Por fim, a dogmática exerce um importante papel, atendo-se à dimensão
normativa, ou seja, às teorias materiais dos direitos fundamentais com um alto
grau de abstração, válidas para as mais diversas posições fundamentais, com
uma fundamentação mais argumentativa do que calcada na autoridade – uma
teoria dos princípios. Essas teorias são construídas com fulcro no fim dos
direitos fundamentais: teoria liberal, democrática e do Estado social.
327
Além
dessas, há as teorias axiológica e institucional, a primeira relacionada a
valores, porém, sem identificá-los, motivo pelo qual se pode afirmar a
imprescindibilidade de uma teoria axiológica para uma teoria normativa dos
direitos fundamentais; já a teoria institucional considera os direitos
fundamentais como institutos, invocados por um grande número de pessoas e
com grande estabilidade. Entretanto, em ambas as situações podem ser vistos
como fins a serem realizados.
328
(ALEXY, 1993, p. 533-544).
Após a descrição da cinco teses normativas:
La correción de la tesis segun la cual, en el caso de las teorias materiales
de los derechos fundamentales, se trata de teorias de principios. Por ello, la
discurso jurídico, sujeito à lei, aos precedentes judiciais e à dogmática, que reduz substancialmente a
insegurança. A fim de decidir com o máximo de segurança há o quarto procedimento, o judicial, com
resultados razoáveis se observados os procedimentos anteriores: “estas cuestiones valorativas son
decididas dentro del marco d sujeciones que, como muestra el modelo, son, en tanto tales, racionales; por
otra, estas cuestiones valorativas pueden ser decididas sobre la baase de la argumentación práctica
racional, lo que confiere um carácter racional a la decisión también cuando, de acordo con las reglas de la
argumentación práctica racional, es posible más de una decisión.”
327
A teoria liberal está centrada na liberdade negativa frente ao Estado; a teoria democrática, na
participação do cidadão na comunidade; a teoria do Estado social, no pleno desenvolvimento do ser
humano. (ALEXY, 1993, p. 452-543).
328
Sobre as teorias materiais dos direitos fundamentais, não obstante estas devam ter por base o texto
constitucional, a vontade do legislador e os precedentes jurisprudenciais, são mais do que o somatório
destes e, quando possuem uma grande aprovação, tornam-se uma opinião dominante. (ALEXY, 1993, p.
540-541).
247
cuestión es saber cuál teoria de principios es correcta. Interesan aqui três
tipos de teorias de principios: aquéllas que esencialmente apuntan a um
principio iusfundamental, aquéllas que parten de un haz de principios
iusfundamentales de igual herarquía y aquéllas que parten de um haz de
principios iusfundamentales, pero intentan crear um cierto orden entre ellos.
(ALEXY, 1993, p. 546).
Diante dessas teorias, Alexy apresenta três considerações: a) os
princípios são muito relevantes, o que é demonstrado pela ponderação; b) não
é possível uma ordenação hierárquica dos princípios que possa conduzir a
resultados certos, mas apenas uma ordem branda com prioridades
prima facie
;
c) não se deve aguardar muito de uma teoria material dos direitos
fundamentais, somente a estruturação de uma argumentação iusfundamental o
mais aceitável possível: “estas exigencias satisfacen una teoría de los
principios que contenga un haz de principios iusfundamentales y los coloque en
un orden blando, a través de prioridades
prima facie
, en aras de los principios
de la libertad jurídica y de la igualdad jurídica.” (ALEXY, 1993, p. 552).
A crítica jurídica é essencial para que se abram espaços para ações
transformadoras da realidade existente. Para tanto, compreende-se por teoria
crítica “toda teoria que não reduz a realidade ao que existe. A realidade,
qualquer que seja o modo como é concebida, é considerada pela teoria crítica
como um campo de possibilidades e a tarefa da teoria consiste, precisamente,
em definir e avaliar a natureza e o âmbito das naturezas ao que está
empiricamente dado.”
329
(SANTOS, 2001, p. 23).
Reafirma-se a importância de uma dogmática e práxis crítica a fim de
concretizar os direitos consignados no ordenamento jurídico brasileiro,
especialmente quando se tem por escopo os direitos fundamentais, fonte
inesgotável de hermenêuticas emancipatórias no mundo jurídico.
329
O viés de Boaventura de Souza Santos (2000, p.23-29) é da efetivação de uma teoria crítica pós-
moderna, que faça de uma ação conformista uma ação rebelde, consoante o pluralismo existente na
sociedade. Este multiculturalismo refuta as construções universais. As promessas da modernidade,
especialmente da igualdade material, não foram cumpridas, inexistindo espaços dentro da modernidade
para a sua reconstrução. Não obstante, é referência a posição de Boaventura em prol de uma postura
pós-moderna inquietante, que reconstrua o espaço de um conhecimento-emancipatório que fora ocupado
pelo conhecimento-regulação.
248
3.3.2 A eficácia dos direitos fundamentais
Tema de grande polêmica e relevância é a eficácia dos direitos
fundamentais, não obstante se tenha claro que todas as normas jurídicas
devessem possuir esse atributo. Aliás, é a possibilidade de se exigir
judicialmente uma norma jurídica que a distingue das demais normas
existentes, como as normas morais.
Entretanto, conforme assinala Ana Paula Barcellos (2002, p. 59-61),
nem sempre é possível ao ordenamento jurídico atribuir a eficácia necessária
para que a norma produza os efeitos pretendidos. Num importante exercício de
identificação dos tipos de eficácia possível, num escalonamento em níveis de
consistência, a autora constrói a seguinte taxonomia: a) eficácia
simetria/positiva; b) nulidade; c) ineficácia; d) anulabilidade; e) negativa; f)
vedativa do retrocesso; g) penalidade; h) interpretativa; i) outras.
330
Deve-se cuidar para não confundir a eficácia, ou seja, a possibilidade
da exigência judicial, de um determinado direito, com a efetividade, que
significa a sua concretização no mundo dos fatos.
No que tange às regras e aos princípios, estes possuem uma eficácia
mais ampla devido à maior indeterminação dos efeitos pretendidos e das
variáveis em termos de aplicação. A doutrina normalmente aponta a eficácia
negativa, interpretativa e vedativa de retrocesso como inerentes aos princípios,
o que somente poderia ocorrer em relação às ações/comissões. Já as regras,
330
Conforme Ana Paula Barcellos (2002, p.61-70) a modalidade de eficácia jurídica simétrica/positiva
significa a identidade entre a eficácia jurídica e os efeitos pretendidos pela norma, criando um direito
subjetivo ao beneficiado; a nulidade opera na validade de atos comissivos a fim de obstaculizar efeitos
não desejados pelo ordenamento,assim, pressupõe a prática comissiva de um ato infrator; a ineficácia
consiste na desconsideração dos efeitos de um ato comissivo não querido pelo ordenamento jurídico, ou
seja, a própria ordem jurídica autoriza que determinados atos desconformes com as suas normas sejam
ignorados; a anulabilidade busca evitar que um ato comissivo contrário ao ordenamento tenha efeitos; a
eficácia negativa atinge atos comissivos que contrariem princípios constitucionais; a penalidade busca
evitar que o indivíduo cometa uma ação vedada pelo ordenamento; a eficácia interpretativa significa a
hermenêutica de normas hierarquicamente inferiores consoante as superiores, tal qual deve ocorrer com
a ascendência axiológica dos princípios; a vedação do retrocesso atua no plano da validade – como
eficácia negativa – e objetiva a invalidação de normas - comissivas - que diminuam ou anulem direitos
fundamentais sem uma política de substituição ou de equivalência, já que a “revogação de um direito já
incorporado como efeito próprio do princípio constitucional, o esvazia e viola, tratando-se, portanto, de
uma ação inconstitucional”. (BARCELLOS, 2002, p. 69).
249
pela sua maior determinação, caracterizam-se pela eficácia simétrica/positiva,
nulidade, anulabilidade, ineficácia e, em determinadas situações – regras
constitucionais - a eficácia interpretativa. A alternativa encontrada para que as
omissões de princípios possam ter eficácia é estender a estes a eficácia
positiva/simétrica. (BARCELLOS, 2002, p. 76-82).
Para Robert Alexy, tanto os direitos fundamentais de defesa, como
também os de proteção – prestacionais, possuem eficácia, devendo-se
ponderar os campos de ação dos prognósticos, o que ocorre mais
freqüentemente com os direitos prestacionais do que com os direitos de
defesa: “de esta manera, puede decirse que, por lo que respecta a
justiciabilidad de los derechos a protección, no surge ningún problema que no
se presente también en el âmbito de los derechos de defensa.” (ALEXY, 1993,
p. 454).
Alexandre Moraes (2002, p. 60-61) afirma que a eficácia e
aplicabilidade estão diretamente relacionadas com o enunciado do direito
fundamental, já que alguns dependem de legislação ulterior. Ademais, tais
direitos não são absolutos, até mesmo porque podem sofrer restrições e
limitações de outros direitos fundamentais, o que deverá ser devidamente
sopesado através de um trabalho de ponderação. Entretanto, no que tange
aos “direitos fundamentais democráticos e individuais são de eficácia e
aplicabilidade imediata. A própria Constituição, em uma norma síntese,
determina tal fato dizendo que as normas definidoras dos direitos e garantias
fundamentais têm aplicação imediata.”
Comoo critérios para a determinação da eficácia das normas jurídicas
encontram-se a fundamentalidade social e jurídica da situação regulada, numa
relação diretamente proporcional à eficácia, como também a análise do texto e
do sistema jurídico. Dessa forma, é possível afirmar a sindicabilidade dos
princípios constitucionais, consoante estes critérios, especialmente dos direitos
fundamentais, o que significa um avanço em relação às tradicionais
250
construções acerca da eficácia.
331
3.3.3 O princípio da dignidade da pessoa humana
Inquestionável é a centralidade do princípio da dignidade da pessoa
humana no ordenamento constitucional brasileiro, fenômeno este que se
observa na própria centralidade ocupada por esse direito no feixe de direitos
fundamentais.
Historicamente, deve-se ressaltar a importância do cristianismo nesta
compreensão moderna dos direitos humanos e da dignidade do homem, que
surge devido a sua imagem e semelhança de Deus. Por isso que o
cristianismo exaltará com muito maior intensidade o homem, por razões de
crença, do que os filósofos gregos na estima e consideração do
logos
humano.
332
(VILLEY, 1983, p. 106).
Muito grande foi a influência do cristianismo para a dignidade
humana, pois sua base filosófica estava centrada no amor ao próximo, mesmo
aos inimigos, e num comportamento calcado na máxima “haz com los demás lo
mismo que quisiera que hiciesen contigo.” De um deus vingativo para um deus
bom e misericordioso, compreensivo e respeitador do homem. (DESDIMONI,
1999, p. 106-109).
A Idade Média significou o início da consubstanciação do conceito de
pessoa humana, na sua individualidade, em contraposição à visão social e
comunitária greco-romana. A modernidade, que se firma depois do século XV,
com a dominação das Américas, será a grande responsável pelo entendimento
de um ser humano ao mesmo tempo universal e individualista, possuidor de
uma subjetividade indelével. Entretanto, as sementes de tal construção do
331
É possível identificar três correntes sobre a eficácia dos direitos constitucionais sociais: a) nega a
eficácia, pois depende da atuação do legislador; b) compreendem esses direitos como os direitos
individuais; c) aceitam a eficácia dentro da reserva do possível. (AMARAL, 2001, p. 61).
332
“(...) les philosophes avaient reconnu la supériorité de l’homme, pourvu du logos, sur lês choses. Déjà
une anthropologie universaliste. Celle de la Gênese ne l’est pás moins. Lê christianisme va conduire plus
251
pensamento moderno encontram-se na idade medieval, especialmente no
período marcado pela Escolástica.
A influência de Santo Tomás de Aquino foi decisiva na
solidificação de um conceito filosófico de individualidade e racionalidade. Para
Santo Tomás a concepção de indivíduo é pressuposto para a idéia de pessoa,
advindo a individualização da matéria e a individualidade de uma substância
concreta inexpugnável do todo. A pessoa-personalidade é uma individualidade
com uma dignidade que tem seu fundamento na razão humana. É essa
dignidade cristã - que tem como escopo a racionalidade do homem, a
imortalidade da alma e a ressurreição do corpo - que torna o homem um ser
autônomo na ação, portanto, livre para agir devido a essa dignidade imanente à
pessoa. Eis um dos fundamentos no combate ao absolutismo: a dignidade da
pessoa humana, enquanto ser racional.
333
(SZANIAWSKI, 1993, p. 23-24).
Esses princípios basilares da doutrina cristã sedimentou a difusão de
uma postura em defesa dos direitos do homem, que no séc. XX tomou grande
impulso com documentos relevantes como as encíclicas papais R
erum
Novarum
de Leão XIII e
Quadragésimo anno,
de Pio XI, que também
avançaram no campo dos direitos sociais, concebendo-os como pressuposto
essencial para o desenvolvimento humano. (DESIMONI, 1999, p. 106-109).
Neste sentido, podem-se apresentar quatro importantes momentos
históricos de afirmação da dignidade humana: o cristianismo, o iluminismo-
humanista, o trabalho de Kant e os terrores da Segunda Guerra Mundial. O
iluminismo foi crucial pela crença inabalável na razão humana, em substituição
à perspectiva teológica, preocupando-se com os respectivos direitos individuais
haut l’exaltation de l’Homme: Dieu s’est fait home; nous voici appelés à la vie divine.” (VILLEY, 1983,
p.106).
333
Mesmo diante de tal desenvolvimento histórico, a proteção do homem enquanto pessoa humana
somente passou a ser tutelada pelo Estado, inicialmente na Inglaterra, com o liberalismo – devido a
Monarquia Constitucional, com seus primórdios nos séculos XI, XII e XIII, consolidada com a Revolução
Gloriosa de 1688 e que se aprimorou nos séculos seguintes -, em contraposição ao Absolutismo reinante
no continente europeu. Tais construções teóricas em prol da intangibilidade dos direitos e garantias do
homem foram transpostos para os Estados Unidos da América - Declaração de Direitos do Bom Povo de
Virgínia, de 1776 e Constituição de 1787 - e também para o continente europeu, onde fortes influências
exerceram – inicialmente na França - na Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão de 1789 e nas
respectivas Constituições Francesas subseqüentes. Importa ressaltar que estas influências,
252
e com o exercício democrático do poder. Immanuel Kant apresentou uma
construção calcada no homem com um fim em si mesmo, realçando, assim a
sua dignidade, já que o direito e o Estado devem estar a serviço do homem.
Já os horrores da Segunda Guerra provocaram uma reação mundial à barbárie
vivenciada pela humanidade em pleno séc. XX, que catapultou a consagração
da dignidade da pessoa humana no cenário internacional e como valor
fundante dos ordenamentos constitucionais nacionais.
334
(BARCELLOS, 2002,
p.104-108).
É no entorno desse núcleo que serão consubstanciados o feixe de
direitos fundamentais:
a consagração de um conjunto de direitos fundamentais tem uma intenção
específica: explicitar uma idéia de Homem, decantada pela consciência
universal ao longo dos tempos, enraizada na cultura dos homens que
formam cada sociedade e recebida, por essa via, na constituição de cada
Estado concreto. Idéia de Homem que no âmbito da nossa cultura se
manifesta juridicamente num princípio de valor, que é o primeiro da
Constituição portuguesa: o princípio da dignidade da pessoa humana.
(ANDRADE, 1987, p. 85).
Neste viés, José Carlos Andrade (1987, p. 85) vai discorrer sobre
a autonomia dos direitos fundamentais como reflexo da autonomia do homem.
Não obstante a dignidade do ser humano no campo jurídico ser recente,
335
pode-se dizer que os direitos do homem e a sua dignidade encontram-se num
mesmo plano, salientando-se a sua origem na necessidade de defesa do
homem contra as arbitrariedades do poder. (EDELMAN, 1999, p. 507).
Há uma centralidade para a pessoa humana e para a humanidade no
conjuntamente, culminaram com a magna Declaração Universal dos Direitos do Homem, aprovada em
Assembléia da Organização das Nações Unidas em 1949.
334
Quanto a Kant, importa trazer a sua concepção de direito, calcada na liberdade da pessoa humana:
“podemos dizer que, segundo Kant, o direito é a forma universal de coexistência dos arbítrios dos
simples. Enquanto tal, é a condição ou o conjunto das condições segundo as quais os homens podem
conviver entre si, ou o limite da liberdade de cada um, de maneira que todas as liberdades externas
possam coexistir segundo uma lei universal. Finalmente, o direito é o que possibilita a livre coexistência
dos homens, a coexistência em nome da liberdade, porque somente onde a liberdade é limitada, a
liberdade de um não se transforma numa não-liberdade para os outros, e cada um pode usufruir da
liberdade que lhe é concedida pelo direito de todos os outros de usufruir de uma liberdade igual à dele.”
(BOBBIO, 2000, p. 114).
335
Segundo Bernard Eldeman dois fenômenos impulsionaram o estudo jurídico da dignidade da pessoa
humana: o nazismo com suas barbáries e o avanço da biomedicina. (1999, p. 507).
253
ordenamento jurídico quando se tem por enfoque os direitos fundamentais e a
dignidade:
Quant à la dignité, elle n’est autre que la qualité de certe appartenance. Si
tous lês êtres humains composent l’humanité, c’est qu’ils ont tous cette
meme qualité de dignité dans le <plan> de l’humanité; nous disons qu’ils
sont tous humain et dignes de l’être. Mise au centre d’um ordre juridique,
loin de commander une identification, l’humanité instruit une
reconnaissance. Em deux mots, si la liberté est l’essence des droits de
l’homme, la diginté est l’essence de l’humanité.
336
(EDELMAN, 1999, p.
509).
A centralidade da dignidade na própria fundamentação dos direitos
humanos e fundamentais vai encontrar respaldo nos mais diversos juristas, em
vista dessa necessária identificação: “Y de la dignidad humana se desprenden
todos los derechos, em cuanto son necesarios para que el hombre desarrolle
su personalidad integralmente. El ‘derecho a ser hombre’ es el derecho que
engloba a todos os demás em el derecho a ser reconocido y a vivir com la
dignidad (...)”
337
(CAMPOS, 1991, p. 75).
A fim de ressaltar a fundamentalidade da dignidade da pessoa
humana pode-se citar a obra de John Rawls, este contratualista liberal que
concebeu uma teoria da justiça embasada na eqüidade. (BITTAR, 2001, p.
375-376).
Para Rawls há dois princípios basilares da justiça na formulação do
pacto, o princípio da igualdade e o princípio da diferença:
336
“Quanto à dignidade, ela não é outra coisa que a qualidade de certa pertinência. Se todos os seres
humanos compõem a humanidade, é que todos eles possuem a mesma qualidade de dignidade no plano
da humanidade; nós dizemos que eles são todos humanos e dignos de sê-lo. Colocada no centro de uma
ordem jurídica, longe de ordenar uma identificação, a humanidade instrui um reconhecimento. Em duas
palavras, se a liberdade é a essência dos direitos do homem, a dignidade é a essência da humanidade.”
(TN).
337
Importante é a citação de Ángel Sánchez de la Torre: “Los derechos humanos parten de um nível por
debajo del cual carecen de sentido: la condición de persona jurídica, o sea, desde el reconocimiento de
que en el ser humano hay una dignidad que debe ser respetada en todo caso, cualquiera que sea el
ordenamiento jurídico, político, econômico y social, y cualesquiera que sean los valores prevalentes en la
colectividad histórica.” (Apud CAMPOS, 1991, p. 73). No mesmo sentido podem-se observar as mais
diversas construções, como a de Alexy (1993, p. 495), ao tratar do mínimo existencial, como também em
Martin Borowski (2003, p. 145) que vai discorrer sobre a relação direta entre a proteção dos direitos
sociais através do mínimo existencial para o exercício da liberdade, ou seja, sem as condições materiais
não é possível discorrer sobre o exercício da liberdade. Também neste caminho encontram-se Ana Paula
Barcellos (2002, p. 115), Gregório Peces-Barba Martinez (Apud BARCELLOS, 2002, p. 115) e Gustavo
Amaral (2001, pl. 98), este último que afirma: “Os direitos humanos são normas cujo teor varia ao longo
da história, mas tendo sempre um prumo: a dignidade da pessoa humana (..)”.
254
Primeiro: cada pessoa deve ter um direito igual ao mais abrangente sistema
de liberdades básicas iguais que seja compatível com um sistema
semelhante de liberdades para as outras. Segundo: as desigualdades
sociais e econômicas devem ser ordenadas de tal modo que sejam ao
mesmo tempo (a) consideradas como vantajosas para todos dentro dos
limites do razoável, e (b) vinculadas a posições e cargos acessíveis a
todos.
338
(RAWLS, 2000, p.64).
Ao mesmo tempo em que Rawls considera a igualdade no uso das
liberdades, trabalha com a diferença e, diante da impossibilidade da sua
eliminação, deve-se equilibrar ao máximo essas diferenças. Ao lado de um
princípio formal, subsiste um princípio com um forte caráter material. (BITTAR,
2001, p. 382-388).
De grande relevo é a garantia de oportunidades para todos, já que “a
satisfação das necessidades básicas é condição necessária para o exercício
dos direitos fundamentais. (...) Pode-se afirmar que, abaixo de determinadas
condições materiais, educacionais e sociais, as pessoas são impedidas do
exercício da cidadania.” (ZAMBAM, 2004, p. 68).
Ao lado do exercício de todas as liberdades, o acesso aos bens tende
a ser desigual, porém, deve ser vantajoso a todos. O benefício aos
desprivilegiados é condição para a efetivação da justiça. (ZAMBAM, 2004, p.
99).
É possível observar em John Rawls a defesa do mínimo existencial
na persecução da igualdade eqüitativa, com a distinção, na sua obra
Liberalismo político
, entre o mínimo existencial e o princípio da diferença.
Porém, somente este último encontra-se nas mãos do legislador, pois aquele
se afirma como uma imposição.
339
(BARCELLOS, 2002, p.129).
No ordenamento jurídico pátrio, a dignidade do ser humano foi erigida
à condição de princípio e valor fundamental, como norma com
status
338
Posteriormente, Rawls vai melhor conceituar o princípio da diferença: “As desigualdades econômicas
e sociais devem ser ordenadas de modo a serem ao mesmo tempo (a) para o maior benefício esperado
dos menos favorecidos e (b) vinculadas a cargos e posições abertos a todos em condições de igualdade
eqüitativa de oportunidades.” (RAWLS, 2000, p. 88).
339
Quanto ao mínimo existencial, observam-se uma forte tendência da sua aceitação pelos mais diversos
juristas, dos quais pode-se citar, a título exemplificativo, Ana Paula Barcellos, Robert Alexy, Gustavo
Amaral, Ricardo Lobo Torres, Clèmerson Merlin Clève, dentre outros.
255
constitucional formal e material, conforme consta no primeiro artigo da
Constituição de 1988. Tal condição fundamenta “posições jurídico-subjetivas,
isto é, normas definidoras dos direitos e garantias, mas também de deveres
fundamentais. (...) como princípio constitucional de maior hierarquia axiológico-
valorativa” (SARLET, 2001, p. 72 e74).
340
Com tal primazia no sistema jurídico, a dignidade da pessoa humana
confere unidade de sentido ao ordenamento constitucional, podendo ser
considerada “elemento fundante e informador” de todos os direitos
fundamentais, em todas as dimensões:
Em suma, o que se pretende sustentar de modo mais enfático é que a
dignidade da pessoa humana, na condição de valor (e princípio normativo)
fundamental que “atrai o conteúdo de todos os direitos fundamentais”, exige
e pressupõe o reconhecimento e proteção dos direitos fundamentais de
todas as dimensões (ou gerações, se assim preferirmos). Assim, sem que
se reconheçam à pessoa humana os direitos fundamentais que lhe são
inerentes, em verdade estar-se-á lhe negando a própria dignidade.
(SARLET, 2002, p. 89-90).
Toda a pessoa humana possui o direito fundamental de ser portadora
de direitos fundamentais, em todas as suas dimensões, que efetivem esta
dignidade inerente a todo o ser humano. Assim, há uma relação direta entre a
dignidade da pessoa humana e os direitos fundamentais, servindo aquela de
critério para a definição destes:
com sua função como critério para a construção de um conceito
materialmente aberto de direitos fundamentais na nossa ordem
constitucional. (...) sempre que se puder detectar, mesmo para além de
outros critérios que possam incidir na espécie, estamos diante de uma
posição jurídica diretamente embasada e relacionada à dignidade da
pessoa, inequivocadamente estaremos diante de uma norma de direito
fundamental.
341
(SARLET, 2002, p. 99 e 103).
340
Eis o disposto no primeiro artigo da Constituição brasileira: “Art. 1º A República Federativa do Brasil,
formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado
Democrático de Direito e tem como fundamentos: I - a soberania; II - a cidadania; III - a dignidade da
pessoa humana; IV - os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa; V - o pluralismo político. Parágrafo
único. Todo o poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos
termos desta Constituição.”
341
Isso porque há direitos fundamentais dispostos em outras partes da Constituição, além do seu Título
II, como também oriundos de tratados e de direitos não-escritos decorrentes das normas constitucionais,
denominados de princípios implícitos. Assim, “apenas posições jurídicas implícita ou expressamente
consagradas que efetivamente sejam de tal sorte relevantes no que diz com seu conteúdo e significado, a
256
O ordenamento constitucional brasileiro relevou o papel da dignidade
da pessoa humana, elevando-a a princípio fundamental, essencial para a
hermenêutica sistemática das normas constitucionais, além de ser instrumento
fundante e essencial para a definição e compreensão dos direitos
fundamentais, não somente dos expressamente definidos na Constituição, mas
também dos implícitos, razão pela qual se pode afirmar a sua
fundamentalidade axiológica e jurídica, como também, a sua posição no vértice
do próprio sistema jurídico pátrio.
3.4 O Município e a Federação Brasileira
O Município tem sido uma célula estatal de crucial importância no
desenvolvimento pátrio, desde os tempos do início da colonização lusitana até
o constitucionalismo brasileiro contemporâneo, com a alternância de períodos
com maior ou menor autonomia, ressaltando-se que esses últimos períodos
foram majoritários.
Os primórdios do desenvolvimento municipal brasileiro ocorreu com o
processo de colonização implementado a partir do séc. XVI, com a Colônia
seguindo as disposições legais definidas pela Metrópole, especialmente as
ordenações Afonsinas, Manoelinas e Felipinas. Logo, o poder local também
seguia formalmente tal disciplina, influenciada pelas construções romano-
germânicas, da qual não era possível se separar.
Entretanto, movido pelos altos ganhos comerciais oriundos da
exploração do comércio das Índias, a Metrópole não concentrou fortemente os
seus esforços no desenvolvimento das novas áreas conquistadas, razão pela
qual, não obstante a existência de governantes que representavam o poder
central, houve espaço para o desenvolvimento autônomo das comunidades
locais nos primeiros dois séculos da história colonial brasileira. (ATALIBA,
ponto de merecerem o
status
de direitos fundamentais, em sentido material e formal, ou mesmo apenas
material, quando for este o caso.” (SARLET, 2002, p. 100-101).
257
1986, p. 32; VIEIRA, 1964, p. 6; PAUPÉRIO, 1959, p. 24; SOARES, 1986, p.
5).
Tal contexto remete à centralidade dos municípios nos séc. XVI e
XVII da história brasileira, como nos episódios da expulsão dos holandeses em
Pernambuco; da expulsão os franceses e holandeses no Maranhão; da
permanência de Dom Pedro no Brasil. O pode local constituía-se, em muitas
ocasiões, consoante a vontade dos seus habitantes, submetendo-se
posteriormente ao reconhecimento da Metrópole, sem contar no
status
análogo
ao de governador de que desfrutavam junto à Coroa portuguesa. (MAIA, 1883,
p. 36-68; JAGUARIBE, 1848, p. 76).
Porém, a partir do final do séc. XVII o poder local passa a estar
estreitamente atrelado aos desígnos da Coroa, fulminando as liberdades
usufruídas nos dois primeiros séculos de dominação. O Município no Brasil
Colônia norteava-se efetivamente pelos moldes da organização local lusitana,
com fulcro nas Câmaras Municipais, formadas pelos vereadores, juízes,
procurador e almotacés. (MELLO, 1965, p. 36-37; PAUPÉRIO, 1959, p. 30-31).
É a partir da independência, em 1822, que inicia a fase histórica de
normatização própria do poder local, com base no ordenamento constitucional
brasileiro. Na Constituição de 1824 houve uma rápida menção ao poder local,
consignado em cidades e vilas, resguardando a estas o governo econômico e
local. Mas, em contraposição às posições que defendiam a autonomia
municipal, predominou a teoria da tutela, que concebia as municipalidades
como meros entes administrativos, o que ficou sedimentado na legendária lei
de primeiro de outubro de 1828. Essa lei conduziu a uma uniformização da
poder local em todo o território brasileiro, além de fundamentar uma posição de
sujeição das cidades e vilas às províncias. Pode-se apontar uma autonomia
mínima dos municípios nessa fase da história monárquica brasileira, seja
financeira, administrativa, auto-organizatória, legislativa ou política.
342
342
Eis a redação original dos artigos da Constituição de 1824 que disciplinavam os Municípios: “Art. 167
– Em todas as Cidades e Villas ora existentes e, nas mais, que para o futuro se crearem haverá Câmaras,
às quaes compete o Governo econômico e Municipal das mesmas Cidades e Villas. Art. 168 – As
Câmaras são electivas, e compostas do número de Vereadores que a Lei designar, e o que obtiver o
258
O surgimento da República Federativa do Brasil, nos moldes da
Federação americana, inobstante as particularidades e singularidades da
nação brasileira, fortaleceu os regionalismos, pois foi calcada num federalismo
dual, com uma nítida separação de competências entre os entes federados.
Tal organização do poder estatal serviu para aumentar a força dos caciques
políticos regionais, cristalizando-se com o fenômeno do coronelismo.
343
Quanto aos municípios, a Constituição provisória de junho de 1890
procurou resguardar a autonomia local, especialmente a eletividade dos
governantes municipais. Entretanto, a Constituição de 1891 cingiu-se apenas a
proclamar a autonomia dos municípios, sem especificar, porém, o seu
conteúdo, a sua materialidade.
344
Tal tarefa coube aos estados federados que, criaram, assim, as mais
diversas normatizações acerca da autonomia municipal, ora com maior, ora
com menor amplitude. Cada estado criou uma Lei Orgânica Municipal padrão,
de observância obrigatória nos seus municípios, disciplinando a autonomia das
localidades, o que redundou em legislações bastante diversificadas e
diferenciadas.
345
Devido às particularidades dos primórdios da Federação brasileira, no
maior número de votos, será Presidente. Art. 169 – O exercício de suas funções municipais, formação
das suas Posturas policiais, applicação das suas rendas, e todas as suas particulares, e úteis attribuições
serão decretadas por uma Lei regulamentar.” A lei de 1º de outubro de 1828, por sua vez, disciplinou a
vida municipal sob um forte controle dos Conselhos Gerais e Assembléias Provinciais. A lei 105 de 1840
em nada melhorou a caótica situação das municipalidades nesta primeira fase constitucional brasileira,
não obstante ressalta-se o surgimento da figura do Prefeito em São Paulo e a discriminação de rendas
em Minas Gerais. (NUNES, 1920, p. 46; MONTORO, 1945, p. 33).
343
Neste sentido, federalistas extremados, desde o Brasil monárquico, como Rui Barbosa, passaram de
defender a revisão da Constituição, devido à impossibilidade da simples importação de instituições de um
país para o outro e pela necessidade de se amparar os direitos sociais. (BONAVIDES, 1996, p. 170-172).
A distorção do federalismo pátrio pelas oligarquias regionais levou à reforma de 1926, que concentrou
poderes no Congresso. Entretanto, tais mudanças perduraram somente até 1930, com o movimento
revolucionário que galgou Vargas ao poder. (ZIMMERMANN, 1999, p. 310).
344
Eis o disposto na Constituição de 1891: “Art. 68. Os Estados organizar-se-ão de forma que fique
assegurada a autonomia dos Municípios em tudo quanto respeito ao seu peculiar interesse.”
345
Situações contraditórias eram visíveis nas mais diversas regulamentações do poder local. Enquanto a
quase totalidade dos Estados instituíam as leis orgânicas municipais, com vigência compulsória para
todos os municípios, o Rio Grande do Sul, desde 1891 permitiu que as próprias localidades construíssem
as suas leis orgânicas municipais. No mesmo sentido, cada Estado definiu a autonomia política dos
municípios, ora admitindo a eleição dos seus governantes, ora vedando. Também observou-se alterações
nas funções estatais locais, tanto que o Estado de Minas Gerais incumbiu a Câmara Municipal do
exercício de funções executivas, mantendo uma característica do Município do Brasil - Colônia. (SILVA,
1971, p. 17; MONTORO, 1975, p. 39; SCHILLING, 1963, p. 35).
259
período denominado a Velha República, pode-se afirmar que os municípios
continuaram numa situação de limitadíssima autonomia, seja ela auto-
organizatória, política, administrativa, financeira e legislativa. Muito pouco
mudou em relação à disciplina do Brasil Império. Foi somente com a emenda
constitucional de 1926 que o princípio da autonomia municipal foi consignado
no texto da Constituição, com aplicação compulsória nos Estados, sob pena de
intervenção federal.
As alterações pugnadas em 1926 não tiveram tempo para sua
efetivação, pois em 1930 o movimento revolucionário capitaneado por Getúlio
Vargas mudou o ambiente político-institucional brasileiro. A nova ordem
implementada foi altamente concentradora, não obstante ter “mantido” as
normas constitucionais e infraconstitucionais vigentes. O interventor federal
não somente nomeava e exonerava livremente os prefeitos e, a partir de 1931,
os conselhos consultivos municipais, que exerciam funções legislativas e
executivas, como também controlava os seus atos. Nesse período, que durou
até o advento da próxima carta constitucional, os municípios foram
desconsiderados na sua autonomia, já que se encontravam sob pleno controle
do interventor. Não há como discorrer sobre quaisquer das autonomias
municipais, salvo num trabalho de ficção jurídica.
A Constituição de 1934, por sua vez, significou um grande avanço na
delimitação de uma autonomia municipal considerável, com fulcro no peculiar
interesse, resguardando a eletividade dos governantes locais – prefeito e
vereadores – salvo nas capitais e estâncias hidrominerais, a autonomia
financeira para a instituição de tributos e aplicação das receitas municipais, a
organização dos seus serviços e a intervenção federal no caso dos Estados
que não observarem o princípio da autonomia municipal. Essa ordem
constitucional foi um profícuo marco na consubstanciação de uma autonomia
administrativa, política, financeira e legislativa dos municípios brasileiros,
podendo ser considerada a primeira disposição constitucional nesse sentido,
260
mas, perdurou por menos de três anos.
346
Em 1937 estabeleceu-se o regime ditatorial conhecido como o Estado
Novo que, não obstante ter reconhecido formalmente o Estado federativo
brasileiro, na prática o desmantelou, já que a concentração de poderes, aliada
ao aniquilamento da democracia, redundou no falecimento da federação.
Mesmo em ficção, eliminou-se a autonomia municipal como princípio ensejador
da intervenção federal nos Estados. Mais do que isso, os prefeitos – com
atribuições legislativas - passaram a ser indicados pelos governadores e se
encontravam sob o controle do Departamento Administrativo vinculado à
Presidência da República que controlava, juntamente com esta, praticamente
todas as atividades municipais. Foi um período negro para os municípios
brasileiros, comparado, na histórica constitucional pátria, somente ao período
da transição da revolução de 1930 a 1934 e com o Município no Brasil
Monárquico. Não é possível discorrer sobre a existência de quaisquer das
autonomias auto-organizatória, política, administrativa, financeira ou
legislativa.
347
346
Eis a redação da Constituição de 1934: “Art 13 - Os Municípios serão organizados de forma que lhes
fique assegurada a autonomia em tudo quanto respeite ao seu peculiar interesse; e especialmente: I - a
eletividade do Prefeito e dos Vereadores da Câmara Municipal, podendo aquele ser eleito por essa; II - a
decretação dos seus impostos e taxas, a arrecadação e aplicação das suas rendas; III - A organização
dos serviços de sua competência. § 1º - O Prefeito poderá ser de nomeação do Governo do Estado no
Município da Capital e nas estâncias hidrominerais. § 2º - Além daqueles de que participam,
ex vi
dos
arts. 8º, § 2º, e 10, parágrafo único, e dos que lhes forem transferidos pelo Estado, pertencem aos
Municípios: I - o imposto de licenças; II - os impostos predial e territorial urbanos, cobrado o primeiro sob a
forma de décima ou de cédula de renda; III - o imposto sobre diversões públicas; IV - o imposto cedular
sobre a renda de imóveis rurais; V - as taxas sobre serviços municipais. § 3º - É facultado ao Estado a
criação de um órgão de assistência técnica à Administração municipal e fiscalização das suas finanças. §
4º - Também lhe é permitido intervir nos Municípios a fim de lhes regularizar as finanças, quando se
verificar impontualidade nos serviços de empréstimos garantidos pelos Estados, ou pela falta de
pagamento da sua dívida fundada por dois anos consecutivos, observadas, naquilo em que forem
aplicáveis, as normas do art. 12.” Deve-se salientar a proteção aos direito sociais desta carta
constitucional, como também a defesa do regime democrático. Esta Constituição delineou os contornos
do federalismo cooperativo brasileiro, que tomaria corpo a partir da Constituição de 1946.
347
Eis as disposições da Constituição de 1946: “Art 26 - Os Municípios serão organizados de forma a ser-
lhes assegurada autonomia em tudo quanto respeite ao seu peculiar interesse, e, especialmente: a) à
escolha dos Vereadores pelo sufrágio direto dos munícipes alistados eleitores na forma da lei; b) a
decretação dos impostos e taxas atribuídos à sua competência por essa Constituição e pelas
Constituições e leis dos Estados; c) à organização dos serviços públicos de caráter local. Art 27 - O
Prefeito será de livre nomeação do Governador do Estado. Art 28 - Além dos atribuídos a eles pelo art.
23, § 2, dessa Constituição e dos que lhes forem transferidos Pelo Estado, pertencem aos Municípios: I -
o imposto de licença; II - o imposto predial e o territorial urbano; III - os impostos sobre diversões públicas;
IV - as taxas sobre serviços municipais. Art 29 - Os Municípios da mesma região podem agrupar-se para
a instalação, exploração e administração de serviços públicos comuns. O agrupamento, assim
constituído, será dotado de personalidade jurídica limitada a seus fins. Parágrafo único - Caberá aos
261
Foi a Constituição de 1946, envolta pelos novos ares democráticos,
que resgatou o fio da história delineado pela Constituição de 1934, no que
tange às municipalidades. Pode-se falar que foi a Constituição que mais
avançou na defesa da autonomia municipal, juntamente com a Constituição de
1988, positivando a possibilidade de intervenção dos Estados nos municípios
somente nas situações expressamente definidas na Constituição, além de
trazer novamente a autonomia municipal como um princípio de observância
obrigatória dos estados, sob pena de intervenção federal. A posição do
Município no contexto federativo foi altamente fortalecida, especialmente com a
busca clara e inequívoca de um federalismo cooperativo, que somente se
efetivaria com a participação dos entes locais.
348
Não obstante tais avanços, no que tange à autonomia política dos
entes locais, consignou a indicação dos prefeitos das capitais e das estâncias
hidrominerais pelos governadores. Mesmo assim, pode-se afirmar que a Carta
Constitucional de 1947 definiu claramente a autonomia política, administrativa,
financeira e legislativa dos municípios, e de forma singular, na história brasileira
até o final da metade do séc. XX.
349
O golpe de 1964 rompeu com a normalidade constitucional, e através
da Constituição de 1967 e Emenda Constitucinal de 1969, manteve grande
partes dos avanços referentes à autonomia municipal, o que foi maculado pela
centralização de um governo ditatorial, que conduziu ao próprio desfalecimento
Estados regular as condições em que tais agrupamentos poderão constituir-se, bem como a forma, de
sua administração.”
348
A Constituição de 1946 consignou as seguintes disposições: “Art 28 - A autonomia dos Municípios
será assegurada: I - pela eleição do Prefeito e dos Vereadores; II - pela administração própria, no que
concerne ao seu peculiar interesse e, especialmente, a) à decretação e arrecadação dos tributos de sua
competência e à aplicação das suas rendas; b) à organização dos serviços públicos locais. § 1º - Poderão
ser nomeados pelos Governadores dos Estados ou dos Territórios os Prefeitos das Capitais, bem como
os dos Municípios onde houver estâncias hidrominerais naturais, quando beneficiadas pelo Estado ou
pela União. § 2º - Serão nomeados pelos Governadores dos Estados ou dos Territórios os Prefeitos dos
Municípios que a lei federal, mediante parecer do Conselho de Segurança Nacional, declarar bases ou
portos militares de excepcional importância para a defesa externa do País. Art 29 - Além da renda que
lhes é atribuída por força dos §§ do art. 15, e dos impostos que, no todo ou em parte, lhes forem
transferidos pelo Estado, pertencem aos Municípios os impostos: I - predial e territorial, urbano; II - de
licença; III - de indústrias e profissões; IV - sobre diversões públicas; V - sobre atos de sua economia ou
assuntos de sua competência.”
349
A posição fortalecida do Município brasileiro na carta constitucional de 1946 levou alguns juristas a
afirmarem a excepcionalidade da Constituição, num prelúdio ao papel que, em 1988, o Município passaria
a ter na órbita constitucional. (MONTORO, 1975, p. 56 e 60-61).
262
da autonomia disposta na Carta Constitucional.
Foi a Constituição de 1988 que revigorou o papel das municipalidades
no Estado brasileiro, consagrando a elas a posição de entes federados, tais
quais os Estados e o Distrito Federal. Além disso, assegurou a autonomia
auto-organizatória, política, administrativa, financeira, legislativa e
administrativa dos municípios brasileiros, além de erigir a autonomia municipal
como um dos princípios basilares da ordem constitucional brasileira.
Tal autonomia se encontra delineada em uma série de normas
oriundas das disposições constitucionais que disciplinam o poder municipal, já
que a autonomia não é poder originário, mas “prerrogativa política outorgada
pela Constituição a entidades estatais internas (Estados-membros e
Municípios).” (MEIRELLES, 1993, p. 80). Assim, o estudo da autonomia
municipal significa o estudo da própria Constituição, que delimita a
espacialidade local onde o poder encontra-se adstrito aos governantes locais e
à população, sem a possibilidade de interferência ou controle de qualquer outro
ente da Federação.
É nessa perspectiva que a repartição de competências deve ser
compreendida, já que interliga-se com a autonomia local, tanto que o texto
constitucional resguardou competências expressas para o Município, centrada
na concepão de interesse local. Onde houver o interesse local há uma grande
liberdade de atuação das municipalidades, resguardado pela Constituição.
350
Nesse sentido observa-se a menção expressa às municipalidades
nos art. 1° , 18,
351
23,
352
24
353
, 29, 29A, 30,
354
39,
355
144 par. 8° ,
356
156,
357
350
A Constituição Federal de 1988 definiu competências expressas para a União (art. 21 e 22),
competências expressas para os municípios (art. 29 e 30), competência residual para os Estados (art.
25), competências comuns a todos os entes federados (art. 23) e competência concorrente entre a União
e os Estados (art. 24). Mesmo assim, em várias outras partes da Constituição há menções sobre as
competências dos entes federados, que guardam simetria a esta coluna vertebral delineada entre os art.
21 e 30 do ordenamento constitucional.
351
Os art. 1° e 18 consideram o Município com ente federado.
352
Dispõe sobre as competências comuns, de caráter predominantemente administrativo.
353
Para Urbano Melo Filho (2000, p. 273) “o art. 23 institui competências comuns a todas as entidades
federativas, sendo expressa a referência ao Município, por sua vez, o art. 24 estipula competências
concorrentes da União, Estados e Distrito Federal. Ora, o simples fato de seis, dos doze incisos do art.
23 comparecerem no art. 24 acaba por limitar a competência dos Municípios. Com efeito, qualquer dos
263
165,
358
182,
359
198
360
e 211
361
da Constituição Federal, que resguardam o
importante papel do Município na Federação brasileira
A Constituição de 1988 consolidou a autonomia municipal como um
dos princípios fundamentais do Estado Democrático de Direito, tanto que
possibilita a intervenção federal no Estado se este não a observar. Além disso,
o Estado somente poderá intervir nos municípios nas situações expressamente
definidas no art. 35 da Consittuição Federal, ou seja, define a órbita municipal
como intangível à União e aos estados, somente podendo estes últimos intervir
nos casos previstos na Constituição.
362
doze incisos do art. 23 vai exigir a lei local e, é claro, esta lei se destina a ser executada no processo de
realização do direito. No entanto, o fato de seis incisos do art. 23 comparecerem no art. 24, significa que
à União cabem as normas gerais e aos Estados e Distrito Federal as normas suplementares, daí então se
acaba por limitar a autonomia municipal (..)”. Carlos Ari Sundfeld (1993, p. 273) exclui a possibilidade de
legislação municipal nas matérias de competência concorrente. Já Tércio Ferraz Filho (1993, p. 19)
afirma que tanto a competência suplementar do Estado – art. 24 - e do Município – art. 30, I – não são
para a construção de uma legislação concorrente, pois se adstringe aos limites já existentes das normas
gerais ou mais genéricas, mas é para a edição de uma legislação decorrente, vista como uma
regulamentação. Para Fabiana Menezes de Almeida (2002, p. 75), mesmo inexistindo a indicação dos
Municípios como detentores da competência legislativa concorrente do art. 24 da Constituição, estes não
fixam alijados desta atribuição, pois em decorrência do art. 30, II da Constituição possuem competência
para suplementar a legislação federal e estadual no que couber, ou seja, na existência do interesse local,
posição esta adotada no presente trabalho.
354
Os art. 29 e 30 dispõem sobre as competências exclusivas do Município, de caráter político, auto-
organizatório, legislativo, administrativo e financeiro. Entretanto, são cruciais as disposições do art. 30:
“art. 30. Compete aos Municípios: I – legislar sobre assuntos de interesse local; II – suplementar a
legislação federal e a estadual no que couber; III – instituir e arrecadar os tributos de sua competência,
bem como aplicar suas rendas, sem prejuízo da obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes
nos prazos fixados em lei; IV – cria, organizar e suprimir Distritos, observada a legislação estadual; V –
organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de
interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter pessoal; VI – manter, com a cooperação
técnica e financeira da União e do Estado, programas de educação pré-escolar e de ensino fundamental;
VII – prestar, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, serviços de atendimento à
saúde da população; VIII – promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante
planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano; IX – promover a
proteção do patrimônio histórico-cultural local, observada a legislação e a ação fiscalizadora federal e
estadual.”
355
Refere-se aos servidores públicos e disposições constitucionais incidentes.
356
Dispõe sobre a constituição de guardas municipais, onde se ressalva, desde já, a inexistência de lei
complementar federal que discipline os limites de atuação destas corporações locais.
357
Deve ser analisado juntamente com o art. 145 e seguintes da Constituição Federal, pois diz respeito à
atribuição de competência tributária e à distribuição de receitas.
358
Discorre acerca da legislação orçamentária.
359
Desenvolve a temática da política urbana, a ser executada pelo poder público municipal.
360
Ações na área da saúde, de competência comum.
361
Ações na área da educação, também de competência comum.
362
Eis o artigo da Constituição sobre a intervenção dos Estados nos Municípios: “Art. 35. O Estado não
intervirá em seus Municípios, nem a União nos Municípios localizados em Território Federal, exceto
quando: I - deixar de ser paga, sem motivo de força maior, por dois anos consecutivos, a dívida fundada;
II - não forem prestadas contas devidas, na forma da lei; II – não tiver sido aplicado o mínimo exigido da
264
A autonomia auto-organizatória consiste na construção da
Constituição municipal, denominada Lei Orgânica, pelos próprios municípios,
observando-se os limites previstos no ordenamento constitucional. Tal
autonomia se apresenta de singular importância, seja pelo seu caráter inovador
na órbita constitucional, ao seguir o modelo gaúcho de um século atrás, seja
pelo seu caráter único em comparação com os ordenamentos constitucionais
de outros Estados democráticos.
363
A autonomia política encontra-se claramente consignada no art. 29 da
Constituição, que traz a eletividade do prefeito e vereadores, em sufrágio
universal, para mandato de quatro anos, consoante as normas do direito
eleitoral brasileiro. Ademais, como corolário da autonomia auto-organizatória,
receita municipal na manutenção e desenvolvimento do ensino e nas ações e serviços públicos de saúde;
IV - o Tribunal de Justiça der provimento a representação para assegurar a observância de princípios
indicados na Constituição Estadual, ou para prover a execução de lei, de ordem ou de decisão judicial.”
363
Sobre a autonomia auto-organizatória: “Art. 29. O Município reger-se-á por lei orgânica, votada em
dois turnos, com o interstício mínimo de dez dias, e aprovada por dois terços dos membros da Câmara
Municipal, que a promulgará, atendidos os princípios estabelecidos nesta Constituição, na Constituição do
respectivo Estado e os seguintes preceitos: I - eleição do Prefeito, do Vice-Prefeito e dos Vereadores,
para mandato de quatro anos, mediante pleito direto e simultâneo realizado em todo o País; II - eleição do
Prefeito e do Vice-Prefeito realizada no primeiro domingo de outubro do ano anterior ao término do
mandato dos que devam suceder, aplicadas as regras do art. 77, no caso de Municípios com mais de
duzentos mil eleitores; III - posse do Prefeito e do Vice-Prefeito no dia 1º de janeiro do ano subseqüente
ao da eleição; IV - número de Vereadores proporcional à população do Município, observados os
seguintes limites: a) mínimo de nove e máximo de vinte e um nos Municípios de até um milhão de
habitantes; b) mínimo de trinta e três e máximo de quarenta e um nos Municípios de mais de um milhão e
menos de cinco milhões de habitantes; c) mínimo de quarenta e dois e máximo de cinqüenta e cinco nos
Municípios de mais de cinco milhões de habitantes; V - subsídios do Prefeito, do Vice-Prefeito e dos
Secretários Municipais fixados por lei de iniciativa da Câmara Municipal, observado o que dispõem os
arts. 37, XI, 39, § 4º, 150, II, 153, III, e 153, § 2º, I; VI - o subsídio dos Vereadores será fixado pelas
respectivas Câmaras Municipais em cada legislatura para a subseqüente, observado o que dispõe esta
Constituição, observados os critérios estabelecidos na respectiva Lei Orgânica e os seguintes limites
máximos: a) em Municípios de até dez mil habitantes, o subsídio máximo dos Vereadores corresponderá
a vinte por cento do subsídio dos Deputados Estaduais; b) em Municípios de dez mil e um a cinqüenta mil
habitantes, o subsídio máximo dos Vereadores corresponderá a trinta por cento do subsídio dos
Deputados Estaduais; c) em Municípios de cinqüenta mil e um a cem mil habitantes, o subsídio máximo
dos Vereadores corresponderá a quarenta por cento do subsídio dos Deputados Estaduais; d) em
Municípios de cem mil e um a trezentos mil habitantes, o subsídio máximo dos Vereadores corresponderá
a cinqüenta por cento do subsídio dos Deputados Estaduais; e) em Municípios de trezentos mil e um a
quinhentos mil habitantes, o subsídio máximo dos Vereadores corresponderá a sessenta por cento do
subsídio dos Deputados Estaduais; f) em Municípios de mais de quinhentos mil habitantes, o subsídio
máximo dos Vereadores corresponderá a setenta e cinco por cento do subsídio dos Deputados Estaduais;
VII - o total da despesa com a remuneração dos Vereadores não poderá ultrapassar o montante de cinco
por cento da receita do Município; VIII - inviolabilidade dos Vereadores por suas opiniões, palavras e
votos no exercício do mandato e na circunscrição do Município; IX - proibições e incompatibilidades, no
exercício da vereança, similares, no que couber, ao disposto nesta Constituição para os membros do
Congresso Nacional e na Constituição do respectivo Estado para os membros da Assembléia Legislativa;
X - julgamento do Prefeito perante o Tribunal de Justiça; XI - organização das funções legislativas e
fiscalizadoras da Câmara Municipal; XII - cooperação das associações representativas no planejamento
municipal; XIII - iniciativa popular de projetos de lei de interesse específico do Município, da cidade ou de
265
encontra-se a autonomia política de poder definir os procedimentos e as
situações ensejadoras da cassação de mandatos dos agentes políticos do
executivo e do legislativo pela Câmara Municipal de Vereadores, como também
a definição do número de vereadores, esta última conforme expressa definição
constitucional.
A autonomia financeira fixa-se tanto no poder de tributar, como na
liberdade para a alocação de recursos dentro do espectro de competências
municipais, isso porque as receitas municipais extrapolam os tributos próprios
instituídos pelos municípios, abrangendo também a distribuição de receitas de
outros entes que, por sua vez, podem ser voluntárias e constitucionais.
364
A
distribuição voluntária encontra-se à mercê das factualidades políticas e quanto
maior o seu aporte de recursos, maior a probabilidade de desnaturamento do
pacto federativo. A distribuição constitucional de receitas, por sua vez,
assegura efetivamente recursos para que as municipalidades as utilizem
autonomamente, não obstante não possibilitar a estas a alteração do volume
de recursos arrecadados, o que diminui a capacidade de controle dos próprios
gastos governamentais. Essa distribuição constitucional inclui tanto a
participação direta na arrecadação e no resultado de tributo de outro ente,
como a participação em fundos, onde estão os exemplos do imposto de renda,
imposto sobre a circulação de mercadorias e serviços e o fundo de participação
dos municípios.
365
(BERCOVICI, 2000, p. 153-154; MACHADO, 1999, p. 485-
bairros, através de manifestação de, pelo menos, cinco por cento do eleitorado; XIV - perda do mandato
do Prefeito, nos termos do art. 28, parágrafo único.”
364
O Art. 30, III da Constituição expressa esta autonomia financeira das municipalidades: “Art. 30.
Compete aos Municípios: III - instituir e arrecadar os tributos de sua competência, bem como aplicar suas
rendas, sem prejuízo da obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes nos prazos fixados em
lei.”
365
No que tange ao exercício do poder de tributar, os municípios possuem a competência para a
instituição e aplicação dos recursos oriundos de impostos, taxas e contribuições. Os primeiros
adstringem-se ao imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana, sobre a transmissão inter vivos
de bens imóveis e sobre os serviços de qualquer natureza. Por sua vez as taxas podem ser
estabelecidas em razão do poder de polícia municipal ou pela utilização efetiva ou potencial de serviços
públicos. No que tange às contribuições, pode a municipalidade dispor sobre a contribuição de melhoria,
a contribuição para o custeio da iluminação pública e, também, contribuições previdenciárias quando
existir fundo previdenciário próprio para os servidores municipais. Quanto à distribuição de receitas
definidas na Constituição Federal, encontram-se consignadas as seguintes transferências constitucionais
da União: 22,5% do Imposto de Renda e do Imposto sobre Produtos Industrializados, que constituem o
Fundo de Participação dos Municípios; 50% ou 100% do Imposto Territorial Rural; 70% do Imposto sobre
o ouro; o produto da arrecadação do Imposto de Renda Retido na Fonte sobre rendimentos pagos a
qualquer título pelos Municípios, suas autarquias e fundações. As transferências constitucionais do
266
490; REZENDO, 2001, p 197; BASTOS, 1995, p. 110).
A autonomia financeira amplia-se à medida que a autonomia tributária
se efetiva, concretizando, assim, um verdadeiro federalismo fiscal. Entretanto,
ainda há um longo caminho a ser perfilhado pelos municípios brasileiros que,
no contexto atual, gerem aproximadamente 16% da receita pública nacional, o
que demonstra uma grande dependência das transferências voluntárias de
recursos dos Estados e da União.
A autonomia administrativa e autonomia legislativa encontram-se
plenamente abrangidas pelo art. 30 da Constituição Federal, verdadeiro feixe
de normas disciplinadoras da competência municipal, encrustada na coluna
vertebral constitucional da repartição de competências consignadas entre o art.
21 e 30 dos dispositivos constitucionais.
366
O conceito de interesse local norteia a atuação administrativa e
legislativa dos municípios, ou seja, tanto no desenvolvimento das atividades
administrativas, que engloba os serviços públicos, o dever-poder de polícia e o
fomento às atividades econômicas e socias, quanto nas ações legislativas
voltadas à construção de normas jurídicas. Tal conceito, que substituiu a
expressão peculiar interesse, existente nas constituições anteriores, é
devidamente explicado por Hely Lopes Meirelles:
Interesse local não é interesse exclusivo do Município; não é interesse
privativo da localidade; não é interesse único dos municípios. Se se
exigisse essa exclusividade, essa privatividade, essa unicidade, bem
reduzido ficaria o âmbito da Administração local, aniquilando-se a
Governo Estadual são: 50% do Imposto sobre a Propriedade de Veículos Automotores; 25% do Imposto
sobre a Circulação de Mercadorias; 25% do percebido pelo Estado consoante o disposto no Art. 159, II da
Constituição Federal e 25% do recebido pelo Estado de transferência da contribuição de intervenção no
domínio econômico.
366
Eis a redação do art. 30 da Constituição Federal brasileira: “Art. 30. Compete aos Municípios: I -
legislar sobre assuntos de interesse local; II - suplementar a legislação federal e a estadual no que
couber; III - instituir e arrecadar os tributos de sua competência, bem como aplicar suas rendas, sem
prejuízo da obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes nos prazos fixados em lei; IV - criar,
organizar e suprimir distritos, observada a legislação estadual; V - organizar e prestar, diretamente ou sob
regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte
coletivo, que tem caráter essencial; VI - manter, com a cooperação técnica e financeira da União e do
Estado, programas de educação pré-escolar e de ensino fundamental; VII - prestar, com a cooperação
técnica e financeira da União e do Estado, serviços de atendimento à saúde da população; VIII -
promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do
parcelamento e da ocupação do solo urbano; IX - promover a proteção do patrimônio histórico-cultural
local, observada a legislação e a ação fiscalizadora federal e estadual.”
267
autonomia de que faz praça a Constituição. (...) O que define e caracteriza o
“interesse local”, inscrito como dogma constitucional, é a predominância do
interesse
367
do Município sobre o do Estado ou da União. (MEIRELLES,
1993, p. 98).
Para Fernanda Menezes de Almeida (2002, p. 113) a Constituição
“definiu uma área e competências privativas não enumeradas, uma vez que os
Municípios legislarão sobre os assuntos de interesse local. Todavia, o
constituinte optou (...) por discriminar também certas competências municipais
exclusivas em alguns dos incisos do artigo 30 e em outros dispositivos
constitucionais.”
A competência legislativa significa o poder dos municípios
construírem normas jurídicas dos tipos dispostos no art. 59 da Constituição
Federal, sujeitas ao controle difuso e concentrado de constitucionalidade, este
último perante o Tribunal de Justiça de cada Estado da Federação. Para tanto,
uma das atribuiçõe precípuas do parlamento, juntamente com a função
fiscalizadora, é a função legiferante, ou seja, o poder de construir leis/normas
jurídicas num ordenamento jurídico municipal que possui no vértice da sua
pirâmide normativa a Lei Orgânica Municipal, que apresenta os critérios de
validade de todas as normas municipais.
368
Assim, subsistindo o interesse predominante do Município, há o
interesse local, e assim, a garantia da autonomia municipal, até mesmo porque,
como um ente integrante da Federação brasileira, os municípios não podem
sofrer quaisquer controles ou interferência dos outros entes da Federação em
áreas da sua competência. O ordenamento constitucional garante um espectro
de atuação amplamente autônomo aos municípios no exercício da sua
competência constitucional, como condição essencial para o seu pleno
367
No mesmo sentido afirma Carlos Ari Sundfeld (1993, p. 173) “Interesse local é o interesse
preponderantemente local.” O autor divide os municípios em três categorias: a) partícipes de regiões
metropolitanas; b) municípios urbanos; e c) municípios rurais. Devido à ação federal e estadual, os
primeiros caracterizam-se por uma intensidade menor do interesse local, enquanto os segundos um
elevado interesse e os últimos um interesse mediano.
368
Eis o dispositivo constitucional: “Art. 59. O processo legislativo compreende a elaboração de: I -
emendas à Constituição; II - leis complementares; III - leis ordinárias; IV - leis delegadas; V - medidas
provisórias; VI - decretos legislativos; VII - resoluções. Parágrafo único. Lei complementar disporá sobre a
elaboração, redação, alteração e consolidação das leis.”
268
desenvolvimento.
3.5 A Autonomia Municipal como um Direito Fundamental na
Constituição Brasileira
A autonomia do Município brasileiro, desde os primórdios da
colonização até os tempos atuais tem sido uma constante reivindicação. Num
desenvolvimento histórico-constitucional calcado pela alternância de períodos
de grande autonomia e períodos onde esta praticamente inexistiu, mesmo após
o processo de independência, alcança-se a Constituição da República
Federativa do Brasil de 1988 que, além de fundamentar a organização do
Estado brasileiro numa Federação, a considerou integrada pelos Estados,
Distrito Federal e Municípios.
O Município brasileiro, neste contexto constitucional, foi erigido à
condição de ente federado, com um plexo de autonomias: auto-organizatória,
política, legislativa, administrativa e financeira. Tais autonomias encontram-se
resguardadas no próprio ordenamento constitucional, como condições
essenciais para e pelo desenvolvimento das localidades e da própria pessoa
humana.
É na Constituição que o Município encontra o marco delimitador da
sua autonomia; é no ordenamento constitucional que as municipalidades se
forjam enquanto células fundamentais na organização do Estado brasileiro,
essenciais no processo de descentralização de políticas públicas e na
construção de alternativas locais para efetivação dos direitos fundamentais; é
na espacialidade municipal que o cidadão exsurge como tal, no exercício de
uma cidadania ativa, construtora de caminhos próprios para o
desenvolvimento; é com o exercício dessas autonomias que os entes locais e
seus concidadãos exercem uma efetiva participação nos negócios públicos, em
vista da maior participação e controle da cidadania na vida pública municipal.
269
Discorrer sobre a autonomia municipal como um direito fundamental
na Constituição brasileira significa trabalhar com a função de defesa ou
liberdade dos direitos fundamentais, seguindo a taxonomia de Canotilho dessa
matéria. Isso porque é uma norma de competência negativa para as funções
estatais que resultam, num “plano jurídico subjetivo, o poder de exercer
positivamente direitos fundamenais (liberdade positiva) e de exigir omissões
dos poderes públicos, de forma a evitor agressões lesivas por parte dos
mesmos (liberdade negativa).”
369
(CANOTILHO, 1999, p. 383).
Ademais, as pessoas coletivas de direito público também podem ser
consideradas titulares de direitos fundamentais, já que estes não são
puramente individualistas, podendo haver a incidência de direitos fundamentais
específicos. Tal consideração se fundamenta na possibilidade das pessoas de
direito público possuírem determinadas posições que, pelo seu grau de
importância podem ser erigidas à condição de direitos fundamentais. Neste
sentido, ressalta-se o exemplo português das universidades e das autarquias
locais, que possuem autonomias erigidas á condição de direito fundamental:
“Não é pelo facto de serem públicas que que elas deixam de ser associações
e, consequentemente, deixam de ser titulares de certos direitos fundamentais
reconhecidos às pessoas colectivas.” (CANOTILHO, 1999, p. 395-396).
Além disso, a Constituição brasileira, nos art. 34 e 35, apresenta um
verdadeiro dever fundamental, vinculante a todos os entes federados – União e
Estados – e a todas as funções estatais, de resguardar a autonomia municipal.
Trata-se de um dever fundamental dotado de aplicabilidade imediata, conexo
ao direito fundamental da autonomia municipal, não subsistindo como um dever
fundamental autônomo.
370
369
Canotilho (1999, p. 383-386) apresenta as funções de defesa ou liberdade, de prestação social, de
proteção perante terceiros e de não-discriminação dos direitos fundamentais.
370
Segue-se o entendimento de Canotilho (1999, p. 491-495) quanto à existência de deveres
fundamentais, com um efeito negativo diretamente aplicável, que podem ser autônomos ou conexos com
os direitos fundamentais, traduzindo problemas de “articulação e de relação do indivíduo com a
comunidade.”
270
3.5.1 O federalismo e os direitos fundamentais
Da mesma forma pela qual se identifica com a autonomia municipal,
numa relação de complementaridade e integração, o federalismo também
conduz á efetivação dos direitos fundamentais, seja mediante a hermenêutica
dos seus princípios embasadores, seja pela interpretação das normas contidas
na Constituição da República Federativa do Brasil.
No que tange aos princípios informadores do federalismo - Estado
constitucional democrático, república, não-centralização, subsidiariedade,
pluralismo e liberdade -, eles apóiam e auxiliam na concretização dos direitos
fundamentais, mormente os direitos de primeira dimensão, não obstante
também potencializem os direitos fundamentais sociais.
Daniel Elazar (1996, p. 1-2) diz que os três pilares da democracia
moderna, também considerados as maiores invenções dos governos
democráticos, são o federalismo, a diversidade e os direitos individuais,
impulsionados pela revolução americana em vista dos seus fins análogos. O
federalismo embasa-se num viés democrático garantido constitucionalmente,
com poderes divididos de forma não não-centralizada, numa espacialidade
calcada pelo debate e diálogo, resultando no respeito à diversidade e à
pluralidade, inerentes ao regime democrático.
Além disso, há o fortalecimento da espacialidade intermediária entre o
Estado e a esfera privada, chamada de espacialidade pública não-estatal, já
que o Estado não deve intervir nas questões onde as “pessoas” nesta
espacialidade possam agir satisfatoriamente. Concebe-se, paradoxalmente, o
governo como necessário e limitado, garantindo, ao mesmo tempo, os direitos
da maioria em relação à minoria e vice-versa.
371
(ELAZAR, 1996, p. 3-4).
Os direitos individuais encontram-se entrelaçados com o federalismo,
371
Neste sentido, a sociedade civil depara-se não somente com a problemática da proteção dos direitos
individuais e do direito de associação, mas também de outros grupos de direitos relacionados com a
realidade da existência humana. (ELAZAR, 1996, p. 6). Tal viés reforça a diversidade como um dos
pilares essenciais do federalismo em conexão com os direitos fundamentais.
271
tanto que é possível afirmar que:
rights ideas developed parallel to federalism and simultaneously with it (...)
the combinations of the two tends to serve the larger interest of civil society
(...). Throuthout most of American history, I would argue, federalism and
rights have not been in tension but have actually complemented each other
in the development of a more successful, a more democratic, a more
peaceful, a more just, and a more progressive civil society.
372
(ELAZAR,
1996, p.7).
A liberdade federal encontra-se consignada no pacto federativo, que
consubstancia uma equilibrada relação direitos-obrigações a qual resguarda os
avanços contemporâneos dos direitos humanos consignados na preservação
do interesse público: “synthesis between federalism and rights can be used to
achieve an appropriate relationship between private and public concerns,
between individual protections through rights thinking and public group needs
through federalism.”
373
(ELAZAR, 1996, p. 9).
Segundo os aportes de Dick Howard (1996, p. 11-26), os valores
buscados pelo federalismo são importantes se os grupos sociais estiverem em
condições de livremente exercerem a democracia, a liberdade, a prosperidade
e a paz. O federalismo também deve ser compreendido como um conjunto de
valores, ressaltando-se: a) restrição da concentração e do abuso de poder; isso
se observa com a repartição constitucional de competências e de poderes
estatais a fim de possibilitar um melhor controle do próprio poder; b)
participação cívica: um valor educacional da maior grandeza, que inclui não
somente o voto periódico, mas a participação nas decisões governamentais; c)
senso de comunidade: não obstante a tendência de atomização individualista
em vista dos direitos individuais, o fracionamento do poder e do governo
pugnado pelo federalismo conduz a uma atenção especial para os problemas
das pessoas, próximos aos centros de decisão; d) sociedade pluralística:
372
“as idéias de direitos desenvolveram-se paralelamente e simultaneamente ao federalismo (...) a
combinação das duas tendências servem para o maior interesse da sociedade civil (...). Através da maior
parte da história americana, eu poderia arguir que o federalismo e os direitos não têm estado em tensão,
mas têm realmente complementado um ao outro no desenvolvimento de uma sociedade civil mais bem
sucedida, mais democrática, mais pacífica, mais justa e mais progressiva.” (TN).
373
“síntese entre federalismo e direito pode ser buscado para encontrar uma apropriada relação entre
assuntos públicos e privados, entre proteção individual através de direitos e necessidades públicas
através do federalismo.” (TN).
272
permite o florescimento das idiossincrasias individuais, até mesmo porque tanto
o federalismo com o localismo vão em sentido contrário à uniformização em
todos os campos da ação humana; e) soluções locais aos problemas locais: é
uma das facetas práticas do federalismo, já que muitos problemas não
requerem soluções uniformes, muito pelo contrário, essas soluções devem se
adequar às particularidades e singularidades locais; f) estados como
laboratórios: muitas políticas bem sucedidas nos entes federados tendem a se
disseminar horizontalmente e verticalmente; g) referendo contínuo dos
princípios fundamentais: na busca da unidade na diversidade, os princípios
fundamentais do federalismo estão permanentemente em debate,
especialmente na espacialidade do judiciário; h) governo responsável: tal
responsabilidade cresce na proporção direta da proximidade do governo da
população pelas maiores facilidades de participação e controle social; i) o
direito de escolha: valor fundamental para o auto-governo de pessoas livres,
calcado nos princípios democráticos, até mesmo porque:
But federalism reminds us of the core value in democratic government: the
right to become involved in the public life of a polity. (…) The right of
individuals to participate in the process of making political choices is
reinforced by a cluster of fundamental rights, among them free expression,
criticism of public officials voting, and equality of representation. (…)
Federalism reinforces this right of choice (…) Democratic government is
healthier when people can see that how they vote, and what their
representatives do, actually matters.
374
(HOWARD, 1996, p. 11-26).
Assim, observa-se claramente a relação direta entre o federalismo e
os direitos fundamentais, especialmentes os direitos fundamentais de primeira
dimensão, que compreendem os direitos de liberdade e os democráticos de
participação política, na taxonomia de Canotilho, sem olvidar a relação com os
direitos sociais e as demais dimensões dos direitos fundamentais. Isto porque
os princípios fundamentais do federalismo se entrelaçam como alicerces dos
374
“Mas o federalismo relembra-nos do âmago dos valores num governo democrático: o direito de ser
envolvido na vida pública do Estado. (...) O direito dos indivíduos de participar do processo decisório
político é reforãdo pelo conjunto de direitos fundamentais, entre eles a livre expressão, crítica pública de
posições oficiais, e igualdade de representação. (...) O federalismo reforça esse direito de escolha (…) O
governo democrático é mais forte quando as pessoas podem ver como elas votam e o que seus
representantes fazem, realmente importa.” (TN).
273
próprios direitos fundamentais, como o princípio do Estado constitucional
democrático, da república, da não-centralização, da subsidiariedade, do
pluralismo e da liberdade. Tais princípos são interdependentes ao apoiarem
mutuamente os direitos de liberdade e os democráticos de participação política,
que sem estes não se efetivam.
Isto quer dizer que o federalismo conduz naturalmente à
concretização dos direitos de liberdade e aos direitos democráticos de
participação política, entretanto, a existência destes direitos fundamentais não
requerem necessariamente a existência de um Estado federal, já que também
podem se concretizar e serem garantidos em estados unitários. O federalismo,
enquanto um conjunto de princípios e valores, necessariamente significará a
efetivação dos direitos fundamentais citados, como condição essencial para o
seu desenvolvimento, sob pena de desfalecimento do regime federativo.
Quanto aos direitos sociais, num primeiro momento, parecem ser
antitéticos em relação aos arranjos federativos, já que possuem seu
embasamento no estado social e na incessante busca da igualdade de direitos
sociais a todos os cidadãos para o seu pleno desenvolvimento: haveria a
oposição imanente entre a busca da diversidade e da uniformidade. O
envolvimento de vários atores estatais oriundos da não-descentralização dos
Estados federados pode ser visto como um óbice à efetivação de políticas
sociais, especialmente quando estas têm por base as antigas políticas sociais,
o que se demonstra na avaliação comparativa dos gastos nessas políticas em
países como Estados Unidos, Austrália, Canadá, Alemanha, Suíça e Áustria.
O paradigma das novas políticas sociais encontram-se enquadradas numa
época de austeridade, responsável pelo ressurgimento das políticas sociais nas
últimas duas décadas, como o fruto da “fuga da culpa” dos agentes políticos
em vista dos resultados eleitorais. (OBINGER, 2005, p. 2-5).
Herbert Obinger (2005, p. 308 e 321-324) afirma enfaticamente que o
federalismo pode interferir negativamente na efetivação de políticas sociais,
entretanto, com um impacto muito menos negativo do que normalmente se
apresenta, até mesmo porque, em várias situações, o federalismo impulsiona e
274
estimula o desenvolvimento do Estado social, que por sua vez, pode ter feitos
na própria estrutura do federalismo, não obstante este não efetue tais políticas
uniformemente no tempo e no espaço. Os Estados democráticos federais
muitas vezes encontram resistência pela falta de consenso entre os entes
acerca das responsabilidades nas políticas sociais, além da dificuldade em se
uniformizarem políticas nacionais devido aos divergentes interesses
envolvidos. Isso leva à consideração de que o federalismo, ou seja, a
organização do estado federal influencia na arquitetura das políticas sociais:
territorialy fragmented powers, institutional veto points and local social policy
initiatives defended by vested interest groups all contributed in those
democratic federations with inter-state-type federalism to causing a
protracted and veto-ridden decision-making process that ultimately ended up
in delayed programme adotpion and preconfiguring the structural
development of welfare states.
375
(OBINGER, 2005, p. 325).
Também vai se observar um desenvolvimento mais amplo das
políticas sociais antes da concretização dos Estados federais democráticos,
fundamentados com os exemplos da Alemanha e Áustria, devido à
concentração de poderes. Após a democracia federalista, esse Estado social
foi amplamente ampliado e generalizado. Paradoxalmente, o atual processo de
readequação das novas políticas sociais tem encontrado no próprio federalismo
uma forte resistência aos respectivos movimentos de restrições, já que a
fragmentação institucional do poder dificulta os processos de alteração do
status quo
. (OBINGER, 2005, p.325-328 e 332).
Deve-se obervar a interação da redistribuição de benefícios e de
poderes que caracterizam tanto as políticas sociais como os Estados federais.
Os modelos federativos calcados na cooperação – intra-estatal – permite um
florescimento de políticas sociais, enquanto que o modelo dual – inter-estatal –
conduz á manutenção do
status
. Da mesma forma, quando o estado social é
impulsionado por contribuições específicas, há uma pontecialização das suas
375
“poderes territoriais fragmentados, vetos institucionais pontuais e iniciativas sociais locais defendida
pelos interesses de grupos têm contribuído nas federações democráticas com o tipo de federalismo inter-
estatal para trazer um prolongado e velado veto no processo decisório que finalmente finaliza no atraso
da adoção de programas e pré-configura o desenvolvimento estrutural de Estados socials” (TN). O autor
275
políticas respectivas. (OBINGER, 2005, p. 338-339).
Inquestionavelmente, o federalismo é um laboratório de experiências
sociais, como se observa com as novas políticas implantadas pelos entes
locais, que, ao mesmo tempo em que diminuem o poder de ação do poder
central, servem de parâmetros para a disseminação de novas práticas bem
sucedidas. (OBINGER, 2005, p. 340).
O federalismo, sendo a busca da unidade na diversidade, se assenta
precipuamente na limitação do poder, ou seja, na constituição de barreiras para
que o poder não se concentre a ponto de se agigantar e se sobrepor aos
demais centros políticos e sobre os indivíduos, o que se depreende nos
escritos
The Federalist
e demais teóricos comprometidos e nos princípios e
valores fundantes do próprio federalismo.
Como uma forma de organização do poder estatal, o federalismo
significa um freio contra os abusos e usurpações do poder centralizado contra
os direitos fundamentais da pessoa humana, especialmente os de primeira
dimensão, até mesmo porque quanto maior a concentração do poder, maior a
probabilidade de abusos e de um exercício descontrolado. O federalismo,
assim, vem ordenar a sociedade mediante centros plenamente autônomos de
poder, consoante o princípio da subsidiariedade, o que significa um maior
controle e participação social no seu exercício.
Para o federalismo, o poder deve ser limitado, e severamente, sejam
quais forem as concepções utilizadas para compreendê-lo, como no viés
weberiano, onde assume com a dominação um papel central nas relações
humanas; nos estudos de Mills acerca do domínio de três grandes elites –
econômica, militar e estatal – na sociedade americana, nas mãos de uma elite;
nos aportes psicanalíticos sobre a fonte da legalidade e sua relação com o
poder e a tendência do homem a buscá-lo incessantemente, até mesmo em
vista da sua natureza; nas considerações de Bobbio e Foucault de um poder
difuso na sociedade, emanado de diversas fontes e a sociedade disciplinar
considera como tipo de federalismo inter-estatal os calcados nos modes anglo-saxão, como os Estados
Unidos e a Austrália.
276
apresentada por este último; as análises de Dahl em contraposição a um poder
da elite, mas num conjunto de procedimentos e de elites, sem a possibilidade
de hegemonia de uma delas; Bachrach and Baratz e os seus aprofundamentos
sobre as não-decisões e a condição relacional do poder; Wrong sua construção
com marcos webberianos de que o poder é uma forma de influência, marcada
pela intencionalidade, que, por sua vez, manifesta-se na força, manipulação,
persuasão e autoridade; nos delineamentos de Nietzsche sobre o poder
enquanto elemento integrante da própria natureza humana, o que também é
identificado nas tragédias gregas. Quanto mais o poder estiver limitado, maior
a probabilidade do controle social e menor a probabilidade de abusos que
atentem contra os direitos individuais, e mesmo os sociais. Aqui, os aportes de
Parsons e Arendt acerca da importância da consensualidade e as construções
desta última sobre a separação do poder da força em muito podem construir a
consolidação de teorias democráticas do exercício do poder.
No caso da República Federativa do Brasil, como se depreende da
hermenêutica do art. 1º e do §4º do art. 60 da Constituição de 1988, o princípio
federativo é um princípio constitucional estruturante do Estado brasileiro,
essencial para a compreensão da espacialidade estatal, tanto que se encontra
entre as chamadas cláusulas pétreas, ou seja, não passíveis de eliminação
através de emendas constitucionais, mas somente mediante um novo poder
constituinte. A mesma centralidade observa-se quanto aos direitos
fundamentais, que também se encontram nessa condição, além do
reconhecimento da dignidade da pessoa humana como fundamento do Estado
Democrático de Direito, em posição central na hermenêutica das normas
constitucionais e infra-constitucionais.
376
Os direitos individuais e coletivos expressos no art. 5º, os direitos
376
Eis os art. 1º e §4º do art. 60 da Constituição brasileira: “Art. 1º A República Federativa do Brasil,
formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado
Democrático de Direito e tem como fundamentos: I - a soberania; II - a cidadania; III - a dignidade da
pessoa humana; IV - os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa; V - o pluralismo político. Art. 60,
§4º Não será objeto de deliberação a proposta de emenda tendente a abolir: I - a forma federativa de
Estado; II - o voto direto, secreto, universal e periódico; III - a separação dos Poderes; IV - os direitos e
garantias individuais.”
277
sociais dos arts. 6º a 11, os direitos políticos e pertinentes à nacionalidade dos
arts. 12 a 17 da Constituição Federal, os demais direitos fundamentais
localizados em outras disposições constitucionais, como também os direitos
fundamentais implícitos, apóiam-se nos princípios fundamentais do federalismo
e da Federação brasileira, como molas propulsoras da concretização dos
direitos fundamentais com a maior intensidade.
A própria repartição de competências, expressas nos art. 20 a 30 da
Constituição, como coluna vertebral da definição das competências e da
autonomia dos entes integrantes da Federação brasileira, não obstante restem
competências expressas em outras disposições constitucionais, aponta
claramente para o federalismo cooperativo, mormente quando se tem por foco
de estudos os art. 23 e 24, que trazem as competências comuns e
concorrentes, respectivamente. Tais competências requerem a articulação de
políticas públicas entre os entes federados, seja na dimensão legislativa, seja
na dimensão administrativa, a fim de atender com maior eficiência e eficácia a
efetivação dos direitos fundamentais consignados no ordenamento
constitucional.
Assim, além da análise da competência de atuação de cada
ente federado, tem se utilizado como critério para a resolução dos conflitos de
normas, oriundos do exercício da competência comum, a consideração da
norma que mais atenda aos direitos fundamentais, o que demonstra o
compromisso do pacto federativo com os direitos humanos consignados na
Constituição.
Como já visto, o federalismo de cooperação é um forte elemento
impulsionador das políticas sociais e, conseqüentemente, dos direitos
fundamentais, até mesmo porque os direitos sociais são condições
imprescindíveis para o pleno desenvolvimento humano, questão inconteste nos
estudos sobre a temática.
Assim, pode-se afirmar que o federalismo, como princípio estruturante
do Estado Democrático de Direito brasileiro, corrobora para a afirmação e
efetivação dos direitos fundamentais, seja em vista da limitação do poder e
respectivamente do seu exercício, respeitando-se a diversidade, seja devido
278
aos seus princípios e valores fundamentais que induzem à concretização dos
direitos fundamentais nos Estados democráticos.
3.5.2 A autonomia municipal como uma norma de direito fundamental
Conforme já visto, o Município constitui uma ordem natural
conformada por uma espacialidade estatal ou análoga a esta, que define os
limites da sua autonomia, já que sem esta não é possível falar em
municipalidades. Tal qual o Estado, o Município é uma associação marcada
por fortes relações de poder, que se organizam dentro dos parâmetros da sua
autonomia. Assim, a autonomia é condição essencial e indissociável dos entes
municipais, numa relação diretamente proporcional ao fortalecimento dessa
dimensão estatal.
O federalismo, conforme já estudado, pela busca do fracionamento do
poder a fim de evitar a sua concentração e respectivos abusos e por seus
princípios e valores, reforça a importância das municipalidades, conduzindo ao
fortalecimento da autonomia municipal. É o que ocorre com o a autonomia do
Município brasileiro, fortemente catapultada pela configuração da República
Federativa do Brasil.
Tal relação, diretamente proporcional, entre a efetivação do
federalismo e da autonomia municipal, conduziu, na organização estatal
brasileira, à consideração do Município como um ente integrante da Federação,
situação inédita nos estados federais contemporâneos, peculiar às
características e singularidades da Federação brasileira. É o que se
depreende da hermenêutica dos artigos da Constituição relacionados com a
autonomia municipal, especialmente os art. 1º e 18, que expressam o estado
federal brasileiro.
377
Os municípios possuem um tratamento praticamente
idêntico ao dos Estados como entes federados, pois:
377
O art. 1º retrata expressamente a formação da Federação brasileira: “Art. 1ºA República Federativa do
Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal” e “Art. 18. A
279
a) são vedados de instituir impostos não previstos na Constituição e
devem observar os limites constitucionais;
b) somente é possível a intervenção neles nos casos expressamente
previstos no ordenamento constitucional, como se depreende dos art. 34 e 35
da Constituição;
c) possuem competências delimitadas unicamente pela Constituição,
a qual garante plena autonomia para o exercício dessas competências;
d) possuem ordens jurídicas próprias, com o ápice normativo
repousando na Constituição de cada ente e na própria Constituição Federal;
e) pluralidade de esferas governamentais autônomas
consubstanciadas pelo Executivo e Legislativo, não obstante inexista o
Judiciário próprio, nas municipalidades;
f) pluralidade de cidadanias, pois cada cidadão o é do Estado e do
Município;
g) proibição de secessão, que abrante tantos os Estados como os
municípios;
h) resguardo da Constituição pelo Supremo Tribunal Federal, que
pode até mesmo apreciar atos e leis municipais diante da argüição de
descumprimento de preceito fundamental.
Tais considerações demonstram a posição central que os municípios
ocupam no ordenamento constitucional brasileiro, erigidos à condição de entes
federados, com um plexo de autonomias não antes visto nesse.
A análise da autonomia municipal deve ser compreendida, consoante
os dispositivos constitucionais, no sentido auto-organizatório, político,
administrativo, legislativo e financeiro, devidamente resguardados e
assegurados pela Constituição Federal. É o que se depreende da
hermenêutica dos artigos 1° e 18 (Município como ente federado); artigo 35
organização político-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o
Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição”.
280
(intervenção dos estados nos municípios); artigo 29 (autonomia auto-
organizatória e política); artigos 23, 24, 29A, 30 e 39 (autonomia auto-
organizatória, administrativa e legislativa); artigos 144 par. 8° , 156 e 165
(autonomia financeira); artigos 182, 198 e 211 (autonomia legislativa e
administrativa).
Conforme estudos no campo do Direito Comparado, tendo por base
as disposições constitucionais das federações da Alemanha, Argentina,
Austrália, Áustria, Brasil, Canadá, Estados Unidos, Índia, México e Rússia,
observa-se que a Constituição brasileira é a que mais resguarda a autonomia
auto-organizatória, política, financeira e administrativa das municipalidades.
Tais dispositivos constitucionais demonstram a essencialidade da autonomia
municipal no ordenamento jurídico brasileiro.
A fundamentalidade da autonomia municipal na Federação brasileira
faz com que essa seja considerada uma norma de direito fundamental, inerente
aos direitos democráticos ou políticos de participação e inerente à dignidade da
própria pessoa, essencial para o pleno desenvolvimento humano.
A autonomia municipal encontra uma fundamentação jusfundamental
correta, consoante os aportes de Alexy, já que é imprescindível para o
desenvolvimento da pessoa humana. Além disso, mesmo não estando
expressamente prevista no rol de direitos fundamentais consignados no Título
II – dos direitos e garantias fundamentais da Constituição brasileira (art. 5º a
17), é possível adscrever tal norma nessas disposições de direitos
fundamentais, como do direito à liberdade e igualdade consignada no caput do
art. 5º e seus respectivos incisos, além do Art. 14 da carta constitucional. Esses
artigos tratam de direitos fundamentais essenciais para a consubstanciação de
um regime democrático, que se concretiza à medida que a participação e o
controle social se efetivarem com maior ênfase.
A autonomia dos municípios brasileiros conduz à efetivação do
regime democrático, especialmente na dimensão política, já que traduz os
mecanismos de participação e controle não somente no período eleitoral, mas
também nas atividades dos poderes municipais no exercício das suas
281
atribuições institucionais. O exercício da cidadania ativa, condição fundamental
para o desenvolvimento humano, encontra solo fértil para florescer em
municípios autônomos no exercício das competências delineadas pela
Constituição. Os artigos da Constituição delineadores da autonomia municipal
devem ser compreendidos como direitos fundamentais dos seus respectivos
munícipes e do próprio ente local, como adscrição dos direitos fundamentais
transcritos no título II da Constituição brasileira.
Pelo caminho alexiano tanto se pode compreender a autonomia
municipal como um direito a algo – caráter negativo -, já que se quer a
observância desse campo de autonomias definidos na Constituição, como
competências do cidadão e do próprio Estado, este último por normas de
competência negativa, e o primeiro pelo resguardo do campo de ação e
liberdade política que não pode sofrer constrangimentos de quaisquer outras
ordens estatais, salvo nas situações expressamente previstas pela própria
Constituição. A compreensão das normas de direito fundamental em conjunto,
como um feixe, reforça essa posição da autonomia municipal que, por sua vez,
reforça os demais direitos fundamentais.
No próprio estudo dos direitos a ações positivas do Estado há o
direito fundamental à organização e procedimentos, abrangendo a formação da
vontade estatal, ou seja, de mecanismos que possibilitem a participação da
cidadania na formação dessa vontade, o que fortalece a autonomia municipal
como direito fundamental, pois potencializa essa participação e respectivo
controle.
A taxonomia dos direitos fundamentais apresentada por Canotilho
inclui os direitos de liberdade, democráticos de participação política,
prestacionais e de solidariedade. A autonomia municipal, embora não presente
no catálogo de direitos fundamentais, conforme já visto, pode também ser
compreendida como direitos fundamentais dispersos e de natureza análoga,
dispostos em outras partes da Constituição, pois se identificam plenamente
com os direitos fundamentais, reforçando-os em vista da sua essencialidade
para o desenvolvimento da pessoa humana.
282
Como um direito fundamental democrático de participação política a
autonomia municipal assenta a imprescindibilidade de mecanismos
possibilitadores da construção dos caminhos próprios a serem seguidos em
cada organização do poder local, ou seja, em cada municipalidade. Isso
porque a condução dos assuntos pertinentes aos municípios e,
consequentemente, dentro do espectro da sua autonomia, é essencial para o
fortalecimento de uma cidadania ativa, participativa, construtora e controladora
de políticas públicas. É condição essencial para o transpassar de uma
participação simplesmente eleitoral para uma participação efetiva nos negócios
públicos. Quanto mais perto os centros decisórios estiverem da população,
maior a tendência dos cidadãos em controlá-los e formatá-lo consoante os
seus interesses.
A autonomia municipal, como norma de direito fundamental, possui
uma forte fundamentação, tanto subjetiva como objetiva, pois repercute pela
sua importância tanto na espacialidade individual, em vista do indivíduo, como
para a coletividade, devido à importância para o bem comum. A autonomia
municipal possui essa essencialidade tanto para o indivíduo como para a
coletividade.
A dignidade da pessoa humana, que confere unidade e sentido a
todos os direitos fundamentais, depende destes para que seja alcançada, ou
seja, há uma relação de interdependência dos direitos fundamentais com a
dignidade da pessoa humana. Sem aqueles, esta não se concretiza. Eis o
motivo da sua posição de princípio e valor fundamental e a razão de servir
como critério para a própria definição dos direitos fundamentais: “já que diante
de uma posição jurídica diretamente embasada e relacionada à dignidade da
pessoa, inequivocadamente estaremos diante de uma norma de direito
fundamental.” (SARLET, 2002, p. 99 e 103).
A autonomia municipal exsurge como elemento essencial e
indispensável, no ordenamento constitucional brasileiro, para a
consubstanciação e efetivação da dignidade da pessoa humana. Isso porque
parte do pressuposto da capacidade de qualquer cidadão de poder participar
283
no processo político, não somente nos períodos eleitorais, mas como sujeito
construtor e controlador efetivo das políticas públicas estatais e não estatais.
Portar o condão da dignidade humana significa ter o “poder” de
determinar os rumos que a célula estatal mais próxima da população, o
Município, deve tomar a fim de atender os legítimos reclamos da população. A
autonomia auto-organizatória, política, administrativa, legislativa e financeira
dos municípios brasileiros entrelaçam-se para reforçar e fortalecer o pilar da
dignidade da pessoa humana como núcleo inabalável da condição cidadã
garantida pela Constituição da República Federativa do Brasil, de 1998.
Afirma-se, dessa forma, a preeminência de uma cidadania ativa, que extrapola
a simples participação em pleitos eleitorais.
A autonomia municipal, em si, reforça e estimula o desenvolvimento
de instrumentos da democracia semi-direta ou comumente denominados
instrumentos de participação e controle das políticas públicas, acarretando,
consequentemente, o recrudescimento da própria democracia, pois o princípio
democrático deve abranger os postulados da democracia representativa e da
democracia participativa. A democracia é um:
processo de continuidade transpessoal, irredutível a qualquer vinculação do
processo político a determinadas pessoas. (...) é um processo dinâmico
inerente a uma sociedade aberta e activa, oferecendo aos cidadãos a
possibilidade de desenvolvimento integral, liberdade de participação crítica
no processo político, condições de igualdade econômica, política e social.
(...) princípio democrático como princípio de organização da titularidade e
exercício do poder (...) é o princípio que permite organizar o domínio político
segundo o programa de autodetermianção e autogoverno: o poder político é
constituído, legitimado e controlado por cidadãos (povo), igualmente
legitimados para participarem no processo de organização da forma de
Estado e de governo. (CANOTILHO, 1999, p. 282-284).
Ademais, conforme asseverou Canotilho (1999, p. 284-285) acerca da
relação próxima dos direitos fundamentais com o princípio democrático:
os direitos fundamentais são um elemento básico para a realização do
princípio democrático. (...) têm uma função democrática (...) ao pressupor a
participação igual dos cidadãos, o princípio democrático entrelaça-se com
os direitos subjectivos de participação e associação, que se tornam, assim,
fundamentos funcionais da democracia. Por sua vez, os direitos
fundamentais, como direitos subjectivos de liberdade, criam um espaço
pessoal contra o exercício de poder antidemocrático, e, como direitos
284
legitimadores de um domínio democrático, asseguram o exercício da
democracia mediante a exigência de garantias de organização e de
processos com transparência democrática.
A autonomia municipal, como direito fundamental, constitui-se, nessa
perspectiva, num pilar essencial da democracia, tanto representativa, como
participativa, delineando uma espacialidade contra os abusos de poder, o que é
reforçado pelos princípios e valores do federalismo, que permeiam a
espacialidade estatal brasileira, até mesmo pela consideração do Município
como um ente federado.
A inexistência de autonomia municipal conduz ao solapamento da
dignidade humana, pois pressupõe a falta de condições para que os cidadãos
gestionem, consoante o ordenamento constitucional pátrio, as questões de
interesse local. Ter autonomia significa o mesmo que ter dignidade para gerir
os negócios da cidade, do Município, os negócios pertinentes à vida de cada
pessoa que habita e vive numa determinada localidade.
É por esse motivo que, em 1990, na Conferência sobre a Dimensão
Humana da Conferência sobre Seguridade e Cooperação Européia, realizada
em Copenhague, com a participação de estados não-europeus (Estados
Unidos, Canadá e União Soviética) aponta-se claramente para a adoção de
medidas em prol do desenvolvimento da dimensão humana, calcada numa
espacialidade aberta, plural e democrática. Eis o que dispõe a cláusula 26 do
documento elaborado nessa Conferência:
(26) The participating States recognize that vigorous democracy depends on
the existence as an integral part of national life of democratic values and
practices as well as an extensive range of democratic institutions. They will
therefore encourage, facilitate and, where appropriate, support practical co-
operative endeavours and the sharing of information, ideas and expertise
among themselves and by direct contacts and co-operation between
individuals, groups and organizations in areas including the following: —
local government and decentralization.
378
(CSCE, 2005).
379
378
“Os estados partícipes reconhecem que uma vigorosa democracia depende da existência de uma
parte integral da vida nacional de valores e práticas democráticas, como também de uma extensiva
cadeia de instituições democráticas. Por esta razão, eles encorajarão, facilitarão e, onde apropriado,
apoiarão iniciativas de práticas cooperativas e de divisão de informações, idéias e conhecimentos entre
285
No início da década de 90 os países europeus afirmaram e
reconheceram claramente que o desenvolvimento da dimensão humana
depende de uma espacialidade democrática e que esta se encontra numa
relação direta com a autonomia local e com práticas de fracionamento do
poder. Assim, a autonomia local é compreendida como uma forma de
potencializar o desenvolvimento da dimensão humana, o que é bastante
próximo do consagrado na Constituição brasileira quanto à autonomia
municipal como disposição e norma de direito fundamental. Eis a
essencialidade da autonomia municipal para o desenvolvimento da dimensão
humana, ou seja, como um direito fundamental encontram-se diretamente
imbricado com os demais direitos fundamentais, reforçando-os e apoiando-se
mutuamente, até mesmo porque, consoante Canotilho (1999, p. 283) o viés
participativo, essencial à democracia possui uma premissa antropológico-
política: “o homem só se transforma em homem através da autodeterminação e
a autodeterminação reside primariamente na participação política.”
Desta forma, têm-se a autonomia municipal como disposição e norma
de direito fundamental, assim consignada na Constituição brasileira, reforçada
pelos princípios e valores do federalismo, já que o Município brasileiro integra o
pacto federativo. Depreende-se tal conclusão pela identificação da autonomia
municipal com os direitos democráticos ou políticos de participação, logo, como
disposições de direito fundamental oriunda da adscrição de normas
catalogadas na ordem constitucional ou concebida como normas dispersas,
traduzindo, assim, um direito a algo – caráter negativo – e também
competências do cidadão e do Estado.
Além disso, a autonomia municipal entrelaça-se com a dignidade do
eles mesmos e por contatos diretos e cooperação entre indivíduos, grupos e organizações em áreas
como as seguintes: - governo local e descentralização.” (TN).
379
Ademais, nesta mesma cláusula, outras ações são apontadas, como: “— constitutional law, reform
and development, — electoral legislation, administration and observation, — establishment and
management of courts and legal systems, — the development of an impartial and effective public service
where recruitment and advancement are based on a merit system, — law enforcement, — access to
information and protection of privacy, — developing political parties and their role in pluralistic societies,
— free and independent trade unions, — co-operative movements, — developing other forms of free
associations and public interest groups, — journalism, independent media, and intellectual and cultural life,
— the teaching of democratic values, institutions and practices in educational institutions and the fostering
of an atmosphere of free enquiry.” (CSCE, 2005).
286
ser humano, com uma forte fundamentação subjetiva e objetiva, em vista da
sua relevância tanto para o desenvolvimento da pessoa, como da própria
sociedade. A dignidade da pessoa humana conduz à autonomia municipal, tal
qual a luz conduz o inseto à cidade, numa relação indefectível.
Da mesma forma que o desenvolvimento é um direito, a participação
na sua construção também constitui um direito fundamental social:
Não se trata, simplesmente, de receber passivamente os benefícios do
progresso, mas de tomar parte nas decisões e no esforço para a sua
realização. Em lugar de ser tratado como ‘objeto’ das atenções
paternalistas dos detentores do poder, o homem tem o direito de ser
considerado pessoa consciente e responsável, capaz de ser ‘sujeito’ e
‘agente’ no processo do desenvolvimento. (MONTORO, 1999, p. 276).
Tal direito à participação na construção do desenvolvimento
depreende-se dos artigos 21, 22 e 27 da Declaração Universal dos Direitos
Humanos, que fundamentam tal assertiva.
380
Tais considerações fazem da
participação dos moradores nas soluções dos problemas locais, um verdadeiro
imperativo, que se confunde com o próprio princípio democrático. Essa
participação deve englobar o direito das pessoas participarem no processo
decisório das questões que lhe são pertinentes, como também do respectivo
planejamento.
381
A autonomia municipal encontra-se numa relação diretamente
proporcional entre a participação e o controle social, fortalecendo-se
mutuamente. Quanto maior a autonomia municipal, maior a participação e o
380
Eis os respectivos artigos da Declaração Universal dos Direitos Humanos de 1948: “Artigo XXI - 1.
Toda pessoa tem o direito de tomar parte no governo de sue país, diretamente ou por intermédio de
representantes livremente escolhidos. 2. Toda pessoa tem igual direito de acesso ao serviço público do
seu país.3. A vontade do povo será a base da autoridade do governo; essa vontade será expressa em
eleições periódicas e legítimas, por sufrágio universal, por voto secreto ou processo equivalente que
assegure a liberdade de voto. Artigo XXII - Toda pessoa, como membro da sociedade, tem direito à
segurança social e à realização, pelo esforço nacional, pela cooperação internacional e de acordo com a
organização e recursos de cada Estado, dos direitos econômicos, sociais e culturais indispensáveis à sua
dignidade e ao livre desenvolvimento da sua personalidade.
Artigo XXVII - 1
. Toda pessoa tem o direito
de participar livremente da vida cultural da comunidade, de fruir as artes e de participar do processo
científico e de seus benefícios. 2. Toda pessoa tem direito à proteção dos interesses morais e materiais
decorrentes de qualquer produção científica, literária ou artística da qual seja autor.”
381
Observa-se que o art. 29 da Constituição Federal traz expressamente a necessidade das leis
orgânicas municipais possuírem preceitos pertinentes à participação social no planejamento das ações
287
controle social, como conseqüência do próprio estímulo à cidadania ativa.
É diante dessas considerações que se afirma a autonomia municipal,
consignada nos artigos 1° e 18 (Município como ente federado), artigo 35
(intervenção dos estados nos municípios), artigo 29 (autonomia auto-
organizatória e política), artigos 23, 24, 29A, 30 e 39 (autonomia auto-
organizatória, administrativa e legislativa), artigos 144 par. 8° , 156 e 165
(autonomia financeira), artigos 182, 198 e 211 (autonomia legislativa e
administrativa) como disposições de direito fundamental, que sustentam e
fundamentam a própria dignidade da pessoa humana.
Tais considerações trazem para tais dispositivos constitucionais
algumas consequências básicas, como: a) proibição de proposta de emenda
que venha a abolir tais direitos;
382
b) a posição preeminente de direito
fundamental no próprio ordenamento constitucional para fins hermenêuticos; c)
sujeição de leis e atos à argüição de descumprimento de preceito fundamental.
Por fim, a autonomia municipal apresenta-se, no ordenamento
constitucional brasileiro, como disposição e norma de direito fundamental,
abrangento o plexo de autonomias auto-organizatória, política, administrativa,
legislativa e financeira, que se complementam na fundamentação da dignidade
da pessoa humana e como resultante de um processo hermenêutico das
disposições de direito fundamentais efetivamente catalogadas na Constituição,
submetidas, assim, ao mesmo tratamento que o ordenamento jurídico brasileiro
confere às disposições e normas de direito fundamental.
governamentais, como se depreende: “Art. 29... XII - cooperação das associações representativas no
planejamento municipal;”
382
Conforme par. 4º do art. 60 da Constituição Federal, que passa a considerar tais disposições como
cláusulas pétreas.
288
CONCLUSÃO
O poder local consistiu na primeira forma de organização social
humana, resultante do natural espírito gregário do homem para a resolução dos
seus problemas comuns. Tais associações, por conseqüência, resultaram em
relações de poder, normal e ínsita à própria natureza humana, até mesmo em
vista da natural busca de poder pelo homem que, muitas vezes, o reduz à
289
condição retratada por Hobbes:
hommo hominis lupus est.
O desenvolvimento dos primeiros ambientes urbanos resulta dessas
incipientes relações de poder, que tiveram origem dos encontros casuais nas
cavernas do período do paleolítio e nas aldeias do neolítico. O crescimento
das espacialidades urbanas relevou o papel das primeiras cidades na formação
das primeiras formas de organização do próprio Estado, inicialmente pautado
pela peeminência da ordem mítico-religiosa.
O município propriamente dito surgiu como um instrumento
indispensável para a expansão e desenvolvimento do Império Romano,
especialmente diante dos novos domínios que eram agregados. A concepção
de município traz em si a idéia de um plexo de autonomias definidas por uma
ordem superior para uma determinada localicade. Assim, a autonomia é
elemento essencial da municipalidade, que se soma à sua conformação natural
e aos seus elementos essenciais: território, povo e poder.
As mutações da espacialidade estatal levaram ao surgimento de
formações que observaram os princípios e valores do federalismo,
especialmente no séc. XVIII, quando essa forma de organização do poder do
Estados se firma com a Federação americana.
Na busca da unidade na
diversidade e observando os princípios do Estado democrático de direito, da
República, da não-centralização, da subsidiariedade, da liberdade e do
pluralismo, várias formas estatais federalistas surgiram no intercurso histórico
destes últimos três séculos, ressaltando-se os Estados federais, que, em tese,
mais efetivaram tais propósitos.
Os Estados federais, por sua vez, apresentam as mais diversas
características em vista das suas particularidades e singularidades, razão pela
qual é possível afirmar a inexistência de duas federações idênticas. Mesmo
diante de uma relação diretamente proporcional entre a autonomia municipal e
o federalismo, o que se depreende da análise pormenorizada dos princípos
deste, a autonomia dos entes locais diferem em cada realidade constitucional.
A análise comparativa de dez Constituições de Estados federais – Alemanha,
Argentina, Austrália, Áustria, Brasil, Canadá, Estados Unidos, Índia, México e
290
Rússia – permite concluir a amplitude da autonomia consignada no
ordenamento constitucional brasileiro.
Tal particularidade se sobressai diante da consideração do município
como um ente integrante da Federação brasileira, o que não encontra similar
nas Constituições dos Estados federais contemporâneos. O município
brasileiro possui um plexo considerável de autonomias: auto-organizatória,
política, administrativa, legislativa e financeira.
Mesmo diante de uma evolução histórica pautada por alternados
momentos de autonomia e tutela, esta, muito mais presente nos cinco séculos
após a dominação lusitana, os município conseguiram conquistar uma posição
singular na Constituição de 1988.
Além disso, tendo por base a dignidade da pessoa humana como
princípio e valor fundamental do ordenamento constitucional pátrio, derivador
de direitos fundamentais para a efetivação dessa dignidade, pode-se afirmar a
condição de norma de direito fundamental conferido ao plexo de autonomias
dos municípios contidos nas disposições constitucionais. É o exercício da
autonomia municipal, reforçado pela relação direta existente entre o
federalismo e os direitos fundamentais, que confere condições para o pleno
desenvolvimento humano.
A autonomia municipal constitui um direito fundamental derivado tanto
dos direitos consubstanciados nos arts. 5º a 11 da Constituição Federal de
1988, quanto do princípio/valor da dignidade da pessoa humana. É corolário
do direito de liberdade, da radicalização da democracia, da participação na
construção do desenvolvimento, e da organização do poder local. É um
insubstituível alicerce do edifício democrático, cada vez mais reconhecido
como condição imprescindível para o desenvolvimento da dimensão humana.
A autonomia municipal, nessa perspectiva, é compreendida como
disposição e norma de direito fundamental, imprescindível para o pleno
desenvolvimento humano, numa posição jusfundamental racionalmente
definida pela Constituição brasileira de 1988, em todas as concepções dessa
autonomia.
291
A fundamentalidade da autonomia municipal encontra-se no exercício
da própria cidadania, entrelaçando-se igualmente com os direitos fundamentais
de primeira e segunda dimensão. Ademais, a própria efetivação desses
direitos terá uma maior possibilidade de concretização na medida em que os
cidadãos puderem exercê-los de fato, já que a participação e o controle popular
sobre o Estado e respectivas políticas públicas é um imperativo constitucional.
Resguardar a autonomia do município brasileiro significa respeitar a
dignidade dos seus cidadãos, plenamente capazes de construir a sua história,
o seu destino, o seu futuro. Mais do que aguardar, enpedernidos como
estátuas, a definição e implementação de políticas públicas, os cidadãos são
impulsionados pela autonomia municipal ao exercício de uma cidadania ativa,
participativa e controladora da espacialidade estatal.
É essa espacialidade, aberta à participação e controle popular, que
constrói o homem, permitindo a cada pessoa o desenvolvimento da sua
condição humana, num aprendizado que pode ser comparado a um processo
ininterrupto, ou seja, com início, mas sem um fim.
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