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CONCEITOS E PRECONCEITOS NO DEBATE RECENTE SOBRE O BOLSA
FAMÍLIA
André Pomponet
1
INTRODUÇÃO
No Brasil contemporâneo um debate intenso se trava sobre o programa Bolsa Família e
sobre a forma mais adequada de erradicar a pobreza. De um lado se alinham o governo Lula
e setores progressistas da sociedade, que ostentam como trunfo para a continuidade e
expansão do programa os resultados obtidos na redução das desigualdades e da pobreza no
país, desde que o benefício foi instituído.
Questionando a eficácia do programa estão adversários derrotados nas eleições
presidenciais de 2006 e setores conservadores da sociedade brasileira. O debate sobre as
formas mais adequadas de auxílio aos pobres, porém, não é recente e ocupou pensadores
desde o século XVIII. Mudaram as sociedades, cresceu a riqueza social acumulada, mas
muitos dos antigos preconceitos permanecem presentes no Brasil.
O objetivo do presente texto é enfocar de maneira não exaustiva alguns aspectos do debate
contemporâneo no país, resgatando algumas contribuições de pensadores que ajudaram a
moldar conceitos e preoconceitos que orientam a discussão atual. A contribuição clássica é
tema da seção seguinte. Depois, foca-se a evolução do Bolsa Família. Por fim, atingem-se
as controvérsias atuais e se arremata com algumas considerações finais.
A POBREZA PARA OS CLÁSSICOS
A repulsa dos conservadores brasileiros às políticas de transferência de renda não tem nada
de original. Esta começou ainda nos primórdios do capitalismo, quando camponeses da
1 Economista/UEFS e Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental
E-mail: [email protected]
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Inglaterra foram expulsos das terras comunais para dar espaço às pastagens para carneiros
que, por sua vez, forneciam a matéria-prima para a incipiente indústria têxtil inglesa. Sem
opção, os pobres vagavam pelas estradas e, em alguns casos, passaram a obter ajuda através
da “Lei dos Pobres”. De imediato a legislação atraiu adversários ferrenhos no parlamento
inglês e entre intelectuais.
Um dos mais notáveis opositores foi o reverendo Malthus. Contrário à “Lei dos Pobres”, ele
enxergava a questão por uma ótica natural e não social, diagnosticando que a forma mais
adequada de redução da pobreza era a fome e a morte dos menos afortunados (CORAZZA,
2005). Contemporâneo e amigo do reverendo, Ricardo não compartilhava da visão
catastrófica da escassez de alimentos – embora reconhecesse o impacto do crescimento
demográfico sobre a elevação da pobreza – mas deslocou o foco da análise para os conflitos
distributivos. Preocupava-o a destinação de maior parcela do produto social para os pobres,
o que comprometia a acumulação do capital (IDEM, 2005). À época, porém, a abordagem
mais profunda partiu de Smith: ele enxergava as desigualdades como um processo natural,
dadas as diferenças de talento existentes entre os indivíduos, mas atribuía a origem do
pobreza ao surgimento da propriedade privada e à instituição do Estado, cujo propósito era
assegurar os direitos de proprietários (BELTRÁN, 2000).
A grande guinada no tratamento da pobreza nos países centrais ocorreu com a Grande
Depressão de 1929, a conseqüente derrocada do pensamento liberal e a ascensão das idéias
keynesianas. Surgia o Estado de Bem-Estar Social, que se sustentava sob duas abordagens:
uma delas, a européia, era ex-post: tentava-se corrigir as distorções do capitalismo com
políticas redistributivas, com justiça tributária e transferências sociais; a outra, vigente nos
Estados Unidos, articulava-se ex-ante: investimentos no sistema educacional e regulação no
patrimônio e no fluxo de renda (POCHMANN, 2004). Esse sistema entrou em crise na
década de 1970, com a estagnação econômica e elevação da inflação nos países centrais.
Há, então, o resgate do pensamento ortodoxo, que recomendava a redução do tamanho do
Estado e a focalização das políticas sociais apenas na população mais pobre, mediante
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programas de transferência de renda. Porta-voz dessas propostas, o Banco Mundial até
contribuiu para a elaboração de um receituário apropriado à América Latina, formulado no
“Consenso de Washington”, em 1989 (UGÁ, 2004).
No Brasil do presidente Fernando Henrique Cardoso (1995-2002) essas idéias conquistaram
grande simpatia. Elas contrapunham programas de transferência de renda para os mais
pobres (como o Bolsa Família) às aposentadorias, pensões e universidades públicas que
favoreciam os “mais abastados”. Começava a formar-se, assim, o cenário no qual se dão as
recentes discussões sobre a concessão de benefícios sociais. No âmbito da política
partidária, os dois principais partidos brasileiros (o PT e o PSDB) iniciavam uma batalha
que trouxe para o centro das discussões políticas o Programa Bolsa Família. Na campanha
presidencial de 2006 o benefício ganhou relevância ao lado de temas como a corrupção e o
baixo crescimento econômico. Derrotada, a aliança PSDB-PFL atribuiu a vitória do
presidente Lula ao programa, principalmente no interior do Nordeste, onde o candidato do
PT era tradicionalmente derrotado.
A EVOLUÇÃO DO BOLSA FAMÍLIA
O embrião do Programa Bolsa Família no Brasil é o Bolsa Escola, implementado pelo então
governador do Distrito Federal pelo PT, Cristóvam Buarque, em 1995. Embora em alguns
municípios brasileiros tenha havido experiências de programas de transferência de renda
nos anos anteriores, foi este, especificamente, o que mais se assemelhava com o modelo
adotado pelo Governo Federal. Suplicy (2002) aponta algumas vantagens do programa:
redução da evasão escolar e da repetência, melhoria da auto-estima e da qualidade de vida
das famílias e incremento das atividades econômicas nas regiões beneficiadas.
Nos anos seguintes diversos municípios brasileiros abraçaram a proposta, que se tornou
objeto de projetos de lei apresentados no Congresso Nacional. Naquela oportunidade ainda
se discutia a forma mais adequada de distribuição de benefícios: se através de dinheiro, por
meio de cartões magnéticos ou através de distribuição de material escolar ou cestas básicas.
Não demorou para se descobrir que a distribuição de materiais favorecia o clientelismo e a
corrupção. O retrocesso observado no Distrito Federal por especialistas, quando o sucessor
de Cristóvão Buarque, Joaquim Roriz, decidiu distribuir mochilas com material escolar e
leite para as crianças, contribuiu para elucidar a questão (SUPLICY, 2002).
Por fim, em março de 2001, o presidente Fernando Henrique Cardoso promulgou a lei
criando o Bolsa Escola e instituindo regras para que os municípios pudessem aderir ao
programa (IDEM, 2002). Ainda na segunda gestão de FHC foram criados dois outros
programas: o Bolsa Alimentação e o Vale Gás. Apesar do número limitado de famílias
beneficiadas e do valor irrisório pago pelo Bolsa Escola (o valor transferido era R$ 15 de
por criança, com limite de três crianças por família ou R$ 45), os programas foram uma das
vedetes da campanha do candidato governista José Serra para a presidência da República
em 2002, quando foi derrotado por Lula. Era o que o PSDB denominava nas propagandas
de “rede de proteção social”.
Em 2003, no primeiro mandato do presidente Lula, os programas de transferência de renda
começaram a ganhar musculatura. Ao anunciar a unificação dos programas sociais do
governo anterior no Bolsa Família, Lula afirmou que no primeiro ano de sua gestão o
montante aplicado foi de R$ 4,3 bilhões, um aumento percentual de 65% em relação ao ano
anterior (LEIA a íntegra..., 2003). Ele ressaltou que a transferência de recursos para as
famílias carentes implicava em contrapartidas, como a freqüência escolar e a atualização
dos cartões de vacina e negou haver caráter assistencialista no programa, destacando que as
contrapartidas exigidas são, na verdade, exercício de cidadania (IDEM, 2003).
O funcionamento do Bolsa Família envolve a articulação de distintos atores. O cadastro das
famílias que se encaixam no perfil do programa é realizado pelos órgãos municipais de
assistência social, a gestão cabe ao Ministério do Desenvolvimento Social e o repasse dos
recursos é operado pela Caixa Econômica Federal, através de cartões magnéticos
(MEDEIROS et al, 2007). O critério eletivo para o acesso ao programa é a obtenção de
rendimentos abaixo de uma linha administrativa (nos últimos anos, situada em cerca de um
terço do salário-mínimo per capita) e o valor médio do benefício concedido a cada família
está em torno de R$ 70. Controvérsias ideológicas à parte, o Bolsa Família contribuiu para a
redução da pobreza no Brasil ao longo dos últimos anos e angariou elogios ao redor do
mundo.
Estudo recente divulgado pelo Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA) aponta
que entre 1993 e 2006 a pobreza no Brasil caiu de 35% para 19% (OLIVEIRA, 2007). A
redução mais expressiva aconteceu ano passado, quando o número de pobres caiu 15%. Foi
quando 11,1 milhões de famílias se tornaram beneficiárias do programa, que atingiu um
total estimado de 45,8 milhões de pessoas (MANZANO FILHO, 2007). O Plano Real,
lançado em julho de 1994, estabilizou a economia e favoreceu a redução da pobreza
extinguindo a espiral inflacionária que penalizava os mais pobres, mas o lento crescimento
econômico dos anos seguintes colaborou para que a pobreza permanecesse no patamar de
28%, começando a cair de forma mais acelerada a partir do impulso dado pelo atual
governo às políticas de transferência de renda (OLIVEIRA, 2007).
O orçamento para 2008 do Ministério do Desenvolvimento Social, crescerá 26,23%,
saltando para R$ 13,248 bilhões. Só o principal programa de transferência de renda, o Bolsa
Família, disporá de R$ 10,368 bilhões. A novidade é que jovens com idade entre 15 e 17
anos e que freqüentam a escola passarão a figurar entre os beneficiários. Estima-se que
serão necessários R$ 693,3 milhões para atender essa parcela da população (RIBEIRO,
2007). Tão logo foram divulgadas essas informações, ressurgiu o debate sobre o caráter
assistencialista e o uso eleitoral dos programas de transferência de renda. É o que se
discutirá na seção seguinte.
A CONTROVÉRSIA DA BOLSA
Uma controvérsia que parece não caber em relação ao Bolsa Família é sobre sua eficiência
para a superação da pobreza por milhões de brasileiros. Segundo matéria da revista
britânica The Economist, “Os governos democráticos da América Latina começaram a
produzir grandes e inovadores esforços para tratar da pobreza”. Entre os exemplos de
sucesso está o programa brasileiro, que unificou cadastros e benefícios em 2003 (NADER,
2005).
Já o Banco Mundial revela que presta apoio “técnico e financeiro” ao programa e destaca o
fato do Bolsa Família alcançar uma parcela da população que, tradicionalmente, nunca foi
contemplada pelos programas sociais brasileiros (UMA revolução..., 2007). Segundo
avaliação do organismo, embora mobilize recursos em montante bastante inferior à
Previdência, por exemplo, o Bolsa Família representa um impacto profundo sobre um
número muito maior de famílias. Estima-se que 94% dos recursos acabam contemplando os
40% mais pobres da população brasileira, o que reflete a focalização adequada. Cerca de 20
outros países, inspirados pelo Bolsa Família, implementam programas de transferência de
renda similares (IDEM, 2007).
Esse reconhecimento internacional, porém, não impede que o programa seja avaliado
conforme as conveniências políticas do momento e reflita muito dos preconceitos da elite
brasileira. Assim que se anunciou a extensão do programa para jovens entre 15 e 17 anos, a
medida foi acusada de eleitoreira, já que favorece adolescentes que votam e haverá eleições
municipais em 2008. O ministro do Planejamento, Paulo Bernardo, rebateu as acusações
(RIBEIRO, 2007).
Entre os críticos mais habituais estão representantes de partidos conservadores. O senador
José Agripino (DEM-RN), por exemplo, acusou o presidente Lula de pretender manter os
eleitores “viciados” com os programas sociais (RECONDO, 2006). Já o líder do PSDB na
Câmara, Antônio Carlos Pannunzio, disse que os programas sociais são adequados para
resolver problemas pontuais, mas a perpetuação é ruim do ponto de vista econômico e
social. Rodrigo Maia (DEM-RJ) acrescentou que não estaria havendo a cobrança de
contrapartidas, como a freqüência de crianças à escola (LÍDER do PT..., 2006). Até
Cristóvam Buarque, candidato à presidência pelo PDT, atacou o programa: “Não quero
chamar isso de esmola, mas é uma minúscula transferência de renda” (RECONDO, 2006).
Mas não somente políticos em campanha criticaram o programa: a Conferência Nacional
dos Bispos do Brasil (CNBB) disse que o Bolsa Família “vicia e acomoda”, impedindo as
pessoas de procurar emprego (MATAIS, 2006).
Todavia, no ano passado, os principais candidatos à presidência da República não
apresentaram nenhuma alternativa consistente ao Bolsa Família. O adversário do presidente
Lula no segundo turno, Geraldo Alckmin (PSDB), passou a campanha prometendo que não
acabaria com o programa, mas que iria “melhorá-lo e ampliá-lo”. Ele prometeu também
remédio de graça para os mais pobres e sobraram acusações, por parte dos tucanos, de que
aliados de Lula estariam espalhando o “boato” de que Alckmin extinguiria o programa,
caso fosse eleito (MATAIS; GUERREIRO, 2006).
Candidatos de origem petista, como Heloísa Helena (PSOL) e Cristóvam Buarque (PDT),
também não apresentaram contestações muito sólidas. A ex-senadora afirmou que o
programa é importante, mas tem que ser combinado a ações de cultura e inclusão social
(OLIVEIRA, 2006), enquanto o ex-governador afirmou que Lula produziu uma “tragédia
social” ao retirar o “Escola” do nome do programa (CRISTÓVAM..., 2006). Já Rui Pimenta
(PCO) classificou o programa de ser um mero “paliativo” e Eymael acusou o PT de
chantagear os excluídos com o benefício, o que lhe rendeu uma interpelação junto ao
Tribunal Superior Eleitoral (TSE) (PIMENTA, Bivar..., 2006). Conforme se vê, as
contestações de origem política não são acompanhadas por propostas consistentes e só
ganham dimensão nos períodos eleitorais.
No rol de críticas, porém, se sobressaem acusações de que tais benefícios rendem votos
para os governantes e podem estimular o “efeito preguiça”, que ocorre quando os
beneficiados abdicam de procurar trabalho e passam a viver exclusivamente dos recursos do
programa (CLEMENTE, 2006), conforme também acusa a CNBB. Falta fundamento à
crítica, todavia: a partir de que valor o benefício pode estimular o indivíduo ao ócio? O
Bolsa Família sequer parece se aproximar desse limite, já que o valor médio repassado a
cada família hoje está em R$ 70, bastante abaixo do salário mínimo vigente no Brasil.
Talvez a situação se aplique apenas a empregos extremamente mal-remunerados, instáveis e
insalubres (MEDEIROS et al, 2007).
A pertinência das críticas parece ser aplicável apenas ao fato de, por si só, o Bolsa Família
ser incapaz de promover a emancipação sustentada do indivíduo da condição de pobreza.
Parece também consensual que investimentos em educação constituem o caminho mais
adequado para a erradicação da pobreza. Contudo, essa alternativa só apresenta resultados
no longo prazo e as necessidades básicas dos indivíduos exigem solução imediata.
Desemprego e baixos salários são uma realidade comum aos trabalhadores com baixa
qualificação. Assim, crescimento econômico por si só não parece condição suficiente para
erradicar a pobreza, conforme alardeiam os verdugos dos programas sociais brasileiros.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
O desenvolvimento das idéias caminha pari passu com o desenvolvimento das sociedades.
Assim, os juízos dos pensadores clássicos acerca da pobreza parecem superados à medida
que o vertiginoso desenvolvimento das forças produtivas passou a, potencialmente,
assegurar meios de subsistência a todos os indivíduos. Foi essa abundância e uma maior
consciência social que permitiram o surgimento do Welfare State, por exemplo.
Em países como o Brasil, contudo, essa consciência ainda é tênue e os conflitos
distributivos, decorrentes da elevada desigualdade, acirrados. Combinando esses fatores
com o ranço aristocrático contra os pobres, típico dos conservadores brasileiros, temos
desenhado o cenário onde são travadas as recentes batalhas no país.
Reivindicar investimentos maciços em educação e cobrar medidas que favoreçam o
crescimento econômico mais acentuado é salutar porque contribui para reduzir a pobreza.
Contudo, no curto prazo, não existe solução para a redução da pobreza no Brasil sem os
programas de transferência de renda como o Bolsa Família.
REFERÊNCIAS
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