( PDF ) Responsabilidade civil do Estado

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RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO

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DO MESMO AUTOR:

A Religião Ceará—1874.

A Meus Discipulos (Polemica religiosa). Ceará—1875.

Livro Popular (Miscellanea de conhecimentos uteis), Ceará—1879 New York, 1881.

Educação Elementar noa B. Unidos da N. America. Ceará - 1881.

Noticia Chronologica da Educação popular ao Brazil (incompleto). Ceará—1888.

Ensino moral e religioso nas Escolas Publicas, Rio—1888.

Melo de desenvolver a instrucção primaria aos municípios ruraes, Rio—1884.

The Brasilian Language aad its agglutination, Rio—1884.

Finances (du Brésíl). Paris- 1889.

Resenha Financeira do ex-lmperio. Rio -1890.

Projecto de Constituição de um Estado (com varias notas e conceitos politicos; sob

O pseudonymo de Agonates), Rio—1890.

A Reforma Monetaria, Rio 1891. Politica a Finanças. RIO—1892. O Meio Circulante Nacional.

Rio—1898. A Situação Politica ou a intervenção do Governo Federal nos Estados da União,

Rio — 1898. Elementos de Finanças, Rio—1896. Tributação Constitucional. Rio-1896.

Regimes Federativo. Rio 1900. Sobre a unidade do direito processual Relatorio ao Congresso

Jurídico Ame-

ricano, Rio—l900. Direito das obrigações (Relatório sobre os arts. 1011-1227 do Proj. do

Cod.

Brasileiro), Rio—l901. O Arbitramento (no direito internacional,

Rio—l901. Taxas Protectoras nas tarifas aduaneiras, Rio—l902,

E diversos outros trabalhos, literarios, economicos, juridicos e políticos.

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RESPONSABILIDADE

IVIL DO

STADO

POR

AMARO CAVALCANTI

f)o Instituto dos Advogados Brazíleiros

RIO DE JANEIRO

LAEMMERT & C. RUA DO OUVIDOR. 66

CASA FILIAL EM 8 PAULO

1905

A Escola de Direito da Union Univerasity na Capital do

Estado de New York.

Dedica o presente livro livro, como um tributo de amor e

saudade

Amaro Cavalcanti.

"Dos 58 alumnos graduandos da turma de 1880-1881 era eu o unico

estrangeiro; mas, isso não obstante, além de generosamente distinguido na Class

Organization, coube-me ainda a honra de ser o primeiro orador de acto solemne da

collação dos grãos. Apenas recebido o diploma academico, apresentado pelo Diretor

da Escola à Côrte Supremo, a qual por sua vez me conferio o titulo de "Counsellor at

law."

Factos desta ordem, em vez de apagarem no espírito, mais se avivam, com o

correr dos annos e a distancia dps logares... E, precisamente a sua grata recorda-ção

explica a dedicatoria escripta alto desta pagina.

AO LEITOR

" Qmié «si #»•** cinta*, niti jttri*

civitm".-Cie. De Rep. I, 93.

■ O titulo do livro indica claramente o objecto, que nos propu-

lemot com a sua publicação. Todavia não será, certamente, inútil

dizer ao leitor algumas palavras de previa informação sobre o modo

particular, segundo o qual encaramos a matéria da < Responsabili-

dade Civil do Estado. > •

Não sendo mais possível admittir, aem protesto, a velha doutrina

da irresponsabilidade absoluta do Estado, pela sua repugnância ma-

nifesta com o moderno conceito desta organisação essencial de direito,

proourou-se muito naturalmente aventar e justificar nova theoría

que. mantendo embora todas as prerogativas do poder soberano, que

o Estado symbolisa,comtudo,não sacrificasse os direitos individuaes,

pelo menos, do modo illimitado ou incondicional, como outrora se

pretendia.—Dahi oa systemas diversos que, conforme o ponto de

vista particular doa autores, ora ampliam, ora restringem, quasi

sempre sem um critério assas definido, a responsabilidade do Estado

pelos actos dos seus representantes ou funecionarios.

Oa systemas engendrados assentam, todos elles, em distineçoes,

maia ou menos subtis, que se devem guardar entre oa actos. Uçaes

e iUegaes, tteitar e iUiciíos, de império e de gestão, ou ainda, entra actos

praticados. sem etdpm ou com ctúpa ou dolo, por parte do respectivo

agente ou funecionario. I

viu m

Semelhantes systemas, é de vêr, não tem podido satisfazer, nem

jamais serão capazes de satisfazer, ao postulado geral de direito e de

justiça, que a questão involve; desde que começam por distinguir, em

principio, o que, somente em dados casos particulares, seria licito

fazer, e ainda assim, na oceorrencia de circumstancias espe-ciaes,

segundo a razão e fim do próprio facto.

Em principio, a única these, possivel de ser affirmada, é esta: «

dada a lesão de um direito objectivo, effectivamente adquirido pelo

individuo,—do próprio acto lesivo resulta a obrigação de prestar ao

lesado uma reparação equivalente.» E' um dever imperativo da justiça

natural, e sabidamente consagrado na legislação positiva dos diversos

Estados civilisados.

Insiste-se, não obstante, em dizer, que o Estado, considerado no

seu fim superior, ou na sua qualidade essencial de poder soberano, não

se pôde achar igualmente sujeito áquelle grande principio; com-

petindo-lhe, ao contrario, declarar elle próprio, quaes os actos lesi-

vos, por que lhe apraz responder, quaes, não ; donde, conseguinte-

mente, a impossibilidade de haver uma regra geral, positiva, para

essa ordem de relações...

É evidente, que o predominio desta doutrina importaria a nega-

ção, a mais formal, do próprio direito e justiça,—para cuja mantenção

e constante garantia, aliás, é, que o Estado existe, como a primeira e

a mais poderosa das instituições sociaes.

"Soberania" significa sem duvida poder supremo, isto é, a func-ção

mais elevada e comprehensiva de todas as mais, que se manifestam

na ordem jurídica; mas não, que ella seja absoluta, ou menos sujeita

ao direito, do que qualquer outra forma de funcção social. (*) , A

soberania exprime as propriedades de uma dada forma de or-

ganisação social, a dizer, da sociedade-Estado; mas o direito é o

principio de ordem, necessário ás sociedades humanas em todas as suas

formas, quaesquer que sejam. Ella significa somente, que o Estado

(*) Folgamos de poder dizer, que as idéas, ora sustentadas, quanto ao

exercício da soberania do Estado, nada diflérem das que havíamos emittido

em trabalho anterior (Regimen Federativo, p. f-10.— Rio Janeiro, 1900).

«\

occupa o primeiro logar; mas é sempre o direito, que lhe deve formar

e assegurar o seu próprio fim, assim como o faz com relação ás outras

associações diversas. O Estado é, e tem por objecto dar garantia, a

maior, e nunca denegada, da condição primordial da própria vida e

acção humana collectiva: o direito (die oberste und niemals versagende

Burgschaft fiirjene Urbedingung alies menschlichen Zusammenlebens und

Zusammenwirkens, die das Beckt ist). O que, por si só, basta, para se

não poder jamais apresentar, como argumento, que, em virtude da

sua soberania, lhe seja licito considerar-se, sujeito ou não, ás rela-

ções do direito (Haenel, Deutsches Staatsrecht, §§ 15-16).

Em menos palavras: poder soberano, quer dizer, aquelle, que

não está sob ás ordens ou fiscalisação de um outro; mas, não, poder

juridicamente irresponsável, isto é, que não deva responder pelas

lesões do alheio direito: "Justa imperia sunto" (Cie. De leg. III).

— E' certo, que muito embora já consagrado o novo credo do

Estado de direito (Rechtsstaat), não falta, todavia, quem ainda per-

sista em sustentar, na pratica das leis e da jurisprudência, que o

Estado, ente politico ou soberano, age em esphera superior ao propiio

direito, e que, consequentemente, é irresponsável, si, como tal, violar

os direitos individuaes... Tanto pôde, com effeito, a força do dogma

tradicional de Estaão-creador do direito!

De maneira que ainda agora, temos, bem ou mal, de escolher:

ou a continuação da doutrina da irresponsabilidade, que se suppõe

justificada em vista da velha concepção do Estado antigo e medieval;

jou abraçar resolutamente a nova doutrina da sua responsabilidade

geral conforme aos princípios, sobre os quaes assenta a moderna

sciencia.

Por nossa parte, não podemos deixar de preferir á ultima destas

doutrinas. Não comprehendemos o Estado com direitos anteriores aos

dos próprios indivíduos, que o compõem.

A expressão mais elevada do seu poder, á que se dá o nome de

soberania, ó uma consagração do direito; queremos dizer,—é o di-

reito, que reoonhece a necessidade do conjuncto das faculdades e

isenções, que constituem tamanha attribuição do Estado, por ser,

aliás, indispensável á protecção dos próprios direitos individuaes.

Mesmo, sem nada objectar contra a extensfto dos poderes políti-

cos ou soberanos do Estado,—desde que é, como pessoa jurídica, ou

como sujeito de direitos, que elle é chamado a responder pelas obri-

gações resultantes dos seus actos, torna-se manifesto, que se não

poderá bipartil-o nesta sua qualidade essencial de sujeito de direitos;

para declaral-o responsável, ou não, pelos effeitos de ditos actos. Não

podendo elle inanifestar-se e agir, senão, pela figura jurídica da

representação (hic, p. 270 sg.*), todo acto do representante deve ser

considerado logicamente, como acto do representado, e, em conse-

quência, o ultimo ficando obrigado a responder pelos effeitos lesivos

do acto do primeiro, si os houver, do mesmo modo que é pelo seu in-

termédio, que aufere as próprias vantagens e proventos — Qui facit

per alium facit per se.—-Qui sentit commodum, sentire débet et ónus.

Ainda que a legislação dos diversos povos careça ainda de dis-

posições de caracter geral, que assim o declarem, não é menos ver-

dade, que a responsabilidade do Estado já se acha reconhecida por

disposições especiaes, relativas á certos ramos do publico serviço,—

e a consciência jurídica moderna reclama, cada vez com maior insis-

tência, que dita responsabilidade seja consignada, como regra geral

do direito positivo, por assim ser necessário ao cumprimento da ver-

dadeira justiça.

Embora institucionalmente privilegiada, como é, a pessoa-

Estado, ella tem, como as demais pessoas jurídicas, a sua conduota

* SIGLAS DIVERSAS: HÍG (ou Mo—neste livro; 1.—livro; t.— tomo (ou

volume da obra citada); tit.— titulo; p.— pagina; sg.— seguintes í Cf.—con-

fere; ap.—apud; Acc.— Accordam; C. App.—Corte ou Tribunal de Appel-

laçao; C. C— Corte de Cassação; C. E.— Conselho de Estado; Const Fed.—

Constituição Federal; Consol.— Consolidação das leis civis por Teixeira de

Freitas: D. Ger.— Directoria Geral; Gov. Prov.— Governo Provisório da Re-

publica; P. C. C. —Projecto do código elvil brasileiro (pendente de delibe-

ração do Senado); T. C—Tribunal dos contactos; S. T. F.— Accordam do

Supremo Tribunal Federal (do Brazll); Trib.— Tribunal.

—As demais siglas empregadas serão explicadas em notas opportuna-

mente.

—Nas citações, referentes ao direito romano, seguimos a mesma norma

que empregamos nas citações de autores ou códices modernos, isto é, come-

çando por dizer—o livro, titulo, paragrapho, etc.,em vez do numero indi-

cativo da lei ou fragmento^ como é de regra mais usual.

traçada pelas regras do direito objectivo, resultante da natureza da

sociedade humana.

Além disto, assim como a igualdade dos direitos, assim também

a igualdade dos encargos, é hoje fundamental no direito constitu-

cional dos povos civilisados. Portanto, dado que um individuo seja

lesado nos seus direitos, como condição ou necessidade do bem com-

mura, segue-se, que os effeitos da lesão, ou os encargos da sua repa-

ração, devem ser igualmente repartidos por toda a conectividade,

isto é, satisfeitos pelo Estado,—afim de que, por este modo, se res-

tabeleça o equilibrio da justiça commutativa: «Quod omnes tangit, ab

omnibus âebet supportari.»

E porque preferir, nesta questão, as linhas curvas da hesitação

ou incoherencia, em vez da recta, que a lógica jurídica nos offerece ?

—Segui débet potentia justitiam, non prcecedere (Coke's Inst).

Com effeito, no estado actual da razão scientifica o único ponto

de partida verdadeiro ó este: o direito é a regra de conducta e pro-

ceder, tanto dos indivíduos, como do Estado; consequentemente,

assim como succede com os indivíduos, assim também deve o Es-

tado, em principio, responder pelos próprios actos, — salvo si uma

razão jurídica superior fizer cessar occasionalmente a sua respon-

sabilidade.

E isto uma vez admittido, já não seria mister tomar em conside-

ração o exame das varias theorías que, como se disse, distinguem,

por maneiras diversas, os actos do Estado, como condição ou crité-

rio para a solução do problema.

Do nosso presente trabalho ver-se-ha, quanto são insufficientes

umas, e improcedentes outras, das theorías alludidas...

— No entanto, por assim exprimir-nos, não se supponha que,

também da nossa parte, obedecemos á preoccupação de reunir do-

cumentos para comprovar exclusivamente a verdade da doutrina, que

professamos.

Não. O nosso único empenho foi fazer um livro de inteira bôa fé

e imparcialidade, procurando desfarte, ainda que como pars minima,

contribuir para o estudo das letras jurídicas em nosso paiz. Desta

norma de imparcialidade não nos afastámos, nem mesmo quando,

XII #

em capitulo próprio (p. 265 sg.), tivemos de enfeixar, mais accen-

tuadamente, as nossas idéas pessoaes sobre o assumpto. Pelo con-

trario, em cada um dos títulos* «indicação dos systemas », «critica

dos systemas », e « pratica dos systemas», encontrará o leitor todas

as opiniões, pareceres, considerandos, e argumentos, que expõem ou

controvertem as theorias diversas, até agora aventadas, acerca da

responsabilidade civil do Estado,— negando-a, ou affirmando-a, se-

gundo o critério particular do respectivo preopinante. Ainda mais:

raramente nos limitámos á enunciar as simples opiniões dos autores,

conforme a nossa interpretação particular; em vez disso, servimo-nos,

de preferencia, das suas próprias palavras em longas trans-cripções,

no intuito declarado de habilitar o leitor a julgar, por si mesmo, da

razão ou admissibilidade das conceitos emittidos. Igual procedimento

guardámos na «Secção preliminar», trabalho, que nos pareceu

conveniente ajuntar; porque, tratando do Estado, como pessoa

jurídica, cumpria, .antes de tudo, verificar quaes os princípios, que

ora prevalecem sobre esse instituto, segundo ás lições mais recentes

da sciencia.

— Com estas ligeiras indicações, entregamos o nosso modesto

trabalho ao juizo competente dos que considerarèm-no, porventura,

digno da sua attenção e leitura.

Rio 15-8-1904.

IZfcTZDIOE

SECÇÃO PRELIMINAR

NOÇÕES DA PESSOA JURÍDICA

Matérias Paginas (*»

§1.° Pessoa physica e pessoa jurídica............................................. 1

§ 2.o A pessoa jaridica é uma flxçâo ?............................................ 8

§ 3.° A pessoa jurídica não tem razão de ser ? ............................... 20

Primeira theoria. ....................................................................... 20

M Segunda theoria.....................................................................,±\ 27

Critica das theorias........................ ,......................................... 32

§ 4. o A pessoa jurídica é um ente real ?.............. ,.......................... 39

§ 5.° Verdadeiro conceito da pessoa jaridica .................................. 57

§ 6.o Espécies da pessoa jurídica......................................

*ij>

..........

§ 7.° Capacidade da pessoa jaridica

.........................................................

TITULO PRIMEIRO

i INDICAÇÃO DOS SYSTEMAS

CAPITULO I

Vista geral da questão

I. A sua phase actual ...................................................................... 91

II. Os systemas principaes............................................................... 99

Órgãos e funccionarios....................................................................... 101»

Governo. —Administração ...................... „ .....................................„. 102°

—— ----— -- * ----- j

(*) Um n sobreposto ao numero indica nota da respectiva pagina.

XIV

CAPITULO II

Theoria da irresponsabilidade

Matérias

»*

ioas

Theoria da irresponsabilidade segundo Richelmann......................... 106

» » > Bluntschli.......................... 108

I » » » Ronne............................... 109"

» Wohl, e von Stein ............ 109"

J » Gabba .......................................... HO

» Lozzi .............................................110

» Mantellini.... __________________ ...........112

» Saredo .............................................115

Argumentos particulares a respeito da irresponsabilidade................ 117

CAPITULO III v

Theoria da responsabilidade §&ral

O ponto oommum de convergência da doutrina..........£ ................... 121 ,

Fundamentos principaes delia......................................i.................... 1221

» segundo H. Zõpfl........................... -----n................. ?<i-123

» » B. von Kissling........................\.................... 125

» » Sundheim.................................^.................... 125»

» » Dreyer ........................................%................ 126

» » • E. Solomo Zachariee................... 9................', 126

» Pfeiffer....,.'. .....................................,*,. ___ 127

» Meisterlin e Heffter....................... -r^gç^-- 127»

» » F. Schwarze ................................... -w. .||L. 128

» » Schmittbenner..................................rtte-ftSy 129

» » Strippelmanri ................................................. 129

» » H. A. Zacharise...................... &.................... 130

» » Gerber ........................................................... 132 n

» » Marcadé ......................................................... 135

» » F. Laurent ........................................

.......... 135

M » » A. Batbie..............-.............................*.......... 136»

» » Lorenzo Meucoi................................. 7» ........ 137

I » » Chironi.................................^, ...................... 142

CAPITULO IV

Theoria ou systema mixto

-\Ponto de partida do systema ................................... J\v| ..............

■

Theoria ou systema mixto segundo Larombiére___ .;..................... 147

» Citação de De Luca por Mantellini.. »•. 147

Matérias Paginas

Theoria ou systema niixto segundo Sourdat..................................... 149

> » » > A. Bonasi ............................... 163

»■'■

"'.»

» E. Loening............................. 158

» » » » Robert Piloty ......................:.' 168

A. Giron... P......... .'................ 177

Giorgio Qiorgi ..........................................

179

L. Michoud ..........................................

186

Rònne e Primker .................... 187

» » Henri Bail|>y.....................................í* 200

| TITULO SEGDNDO

CRITICA DOS SYSTEMAS

CAPITULO I

Da irresponsabilidade

Argumentos principaes da doutrina....................... .. ■...................... 211

O Estado não tem actos seus próprios ...............JbiW....................... 213

O Estado é incapaz de culpa............................................................. 214

O Estado não autorisa actos illicitos ou illegaes.. .7? ..................... 219

O Estado é órgão e tutor do direito.. ,?v............................... ____ 220

O Estado não tem fins próprios ................................ f..................... 222

O Estado vêr-se-hia embaraçado na sua acção................................ 224

Conclusão contra a irresponsabilidade absoluta................................ 226

CAPITULO H Da

responsabilidade g-eral

I. A relação entre o funccionario e o Estado é a do mandato........... 229

II. No serviço publico se dá a relação do dominus negotii para com o

instítor ................................................................................... 232

III. A responsabilidade é consequência do caracter representativo do

' funccionario.................................................... A.................... 234

IV. A responsabilidade do Estado provém da culpa na nomeação ou

I falta de fiscal isação do funccionario, ou-ainda do dever de obe

diência imposto aos particulares para com o funccionario*... 237

Opinião de Piloty a esse respeita.................................... .£............. 241"

V. A responsabilidade do Estado provém do seu dever de protecção... 242

» » » »

» » » »!

» »

XVI

CAPITULO III ■

Da responsabilidade segundo o systema mixto

Matérias Paginas

Em que consiste o systema ..............................."............................... 246

Quaes sejam os actos de império ....................................................... 248

Opinião de Brémond a esse respeito.. .»*.......................................... 248

Contra os effeitos da lei não se pode pretender indemnisaçãor...... 250

Os actos judiciários também não geram a responsabilidade do Bs-

■ ■ tado..............................

..............................................•. •....................... 261

Opinião de Loening a esse respeito.................................................... 253

Opinião de Piloty sobre a mesma matéria ......................................... 254

Considerações sobre o critério da distincçâo dos actos em geral ......... 255

Opinião de Solari a respeito.......................................... • .................. 257°

Opinião de Chiroui a respeito............................................................. 258

Órgãos e funceionarios ou prepostos.................................................... 260

Contradicções de Gabba neste ponto.................................................. 263

CAPITULO IV

A doutrina preponderante I

I. FUNDAMENTO JURÍDICO DA RESPONSABILIDADE ............................................ 265

Apreciação do mandato, do institorio, e da representação ........... 26.9 *

O que é REPRESENTAÇÃO no seu sentido próprio......................... 272

Opinião de Gierke a respeito................................... .À* ............. 273

Quaes são os representantes do Estado ?................................... 273

Elemento objectivo da responsabilidade ..................................... 278

Damno material e damno jurídico segundo Vacchelli............... 279

A lesão de direitos se pode dar por actos legaes....................... 281

Opinião de L. Duguit a respeito................................................. 282

Na omissão a culpa é elemento essencial da responsabilidade... 283

Conclusão sobre o fundamento jurídico da responsabilidade... 284

II. DIREITO REGULADOR DA MATÉRIA ................................................................... 284

Insufflciencia das disposições do direito privado........................ 288

Exame das disposições do direito publico a respeito .................. 292

As disposições do direito administrativo serão bastantes ?........ 297

Qual a natureza do direito complementar de que se carece.... 298

III. LIMITAÇÃO AO PRINCIPIO DA RESPONSABILIDADE....................................... 302

No Estado Romano e medieval.........V... A................................. 303

O principio da responsabilidade apparece desde a idade media. 306

Opinião de diversos autores a respeito........................................ 306"

XVII

Matérias '4 Paginas

Tendência irresistível dos princípios modernos ............................ 311

Qual o caracter da responsabilidade civil do Estado ................. 313

Quando e onde deve cessar ........................................................ 317

Primeira razão.......................................................... .* • • 317

Segunda razão .................................................................... 321

Terceira razão ....................................................................* 322

Regras conclusivas da matéria................................................... 326

TITULO TERCEIRO

PRATICA DOS SYSTEMAS .i

CAPITULO I A

jurisprudência franceza

§ 1.° INDICAÇÕES PRELIMINARES..................................................................... 333

Opinião de Lonné sobre os "actos de governo" ......................... 384"

A doutrina do Caso Blanco firmou a jurisprudência em matéria

de competência................................................................... 337

Applicação da doutrina da "distincção dos actos"..................... 339

Justificativa danão-applicabilidade do direito oommum aos actos

da administração ................................................................ 342

Razões em contrario.......................................Â. ....................... 343

Distincção entre culpas do serviço e culpas pessoaes................ 346

§ 2.° CASOS E DECISÕES....................................................« ............... 349

cicios legaes ou isentos de culpa........................................................... 349

a) Actos legislativos.................................................................. 349

6) Actos judiciários.......,.-,.,. ........................................................ 351

c) Actos de governo e de administração.................................... 351

d) Desapropriação o occupaçao temporária da propriedade.... 352

e) Actos de policia o segurança publica..................................... 353

") Medidas sanitárias ....................................................:........... 357

f) Actos de guerra..................................................................... 360

g) Obras publicas em geral ..........................•£**«** ................ 365

Actos Ulicito8 ou iUegaes .. ,^..........................«É> -^^j* ............... 371

I Casos provenientes de relações contractuaes___ A.............. 372

II Casos provenientes de relações extracontractuaes.. ,*,......... 377

Breve conclusão sobre a jurisprudência franceza........'..... 382

xvm

CAPITULO n A

jurisprudência belga

Matérias Paginas

$ 1.° INDICAÇÕES PRELIMINARES ..................................................................... 885

Os actos de poder publico................................................................... 386

I Actos em que o Estado apparece como pessoa civil..................... 387

Actos de responsabilidade pessoal dos funccionarios ................. 388

§ 2.° OASOS E DECISÕES ..................................................................................... 390

Actos legaes ou isentos de culpa,,. ........................................................ 390

a) Actos de policia e segurança publica .............................. ----- 391

b) Actos de guerra.»,....... .......................................................... 391

c) Casos de desapropriação.......................................................... 392

d) Obras publicas......................................................................... 393

Actos illicitos em geral................................................ ! ..................... 396

I Provenientes de relações contractuaes.................................... 396

II Provenientes de relações extracontractuaes............................ 397

Casos de irresponsabilidade declarada........................................ 398

Breve conclusão sobre a jurisprudência belga ........................... 400

CAPITULO III A

jurisprudência alleman

§ 1. ° INDICAÇÕES PRELIMINARES..................................................................... 401

Responsabilidade dos funccionarios públicos .............................. 405

Como é considerada a questão da responsabilidade civil do

Estado..................................................................................... 407

Opinião de Oito Mayer a respeito............................................... 409

Emendas ao projecto do código civil e disposições, adoptadas

neste ....................................................................................... 410

§ 2.* CASOS E DECISÕES.................................... ^ ............................................. 416

Actos legaes ou isentos de culpa...................fl|.................................... 415

Opinião de Gierke e jurisprudência a respeito .......................... 416

Em particular sobre a desapropriação e outros casos................ 417

Actos illicitos em geral .....................................................,................. 420

Responsabilidade proveniente de infracções contractuaes.......... 420

Responsabilidade proveniente de actos extracontractuaes......... 422

♦Decisões sobre alguns casos particulares................................... 425

Decisões sobre o caracter jurídico do Yunccionario................... 428

Decisões sobre a natureza da obrigação, solidaria ou subsi*

diária, uo Estado........................................... 429

XIX

CAPITULO IV

A jurisprudência italiana

Matérias Paginas

§ 1 i ° INDICAÇÕES PRELIMINARES.................................................................... 431

Theoria da distincçao dos actos segundo as próprias decisões. 438

Como se dá a responsabilidade civil do funccionarlo ................ 436

§ 2.° CASOS E DECISÕES.................................................................................... 439

Actos legaes ou isentos de culpa......................................................... 439

Desapropriações por utilidade publica....................................... 440

Actos de guerra ....................................................................... "■, 442

Actos de policia ou de segurança publica.................................. 444

Restricçao á irresponsabilidade jure impem .............................. 447

Actos de policia sanitária .......................................................... 449

Obras publicas........................................................................... 451

Actos illicitos em geral....................................................................... 455

I Damnos provenientes de relações contractuaes ...................•. 455

II Damnos provenientes de relações extracontractuaes............ 457

Abandono da theoria da distincçao dos actos............................. 459

Quando se da a responsabilidade do preponente ........................ 462

Ainda sobre a doutrina da distincçao dos actos.......................... 466

CAPITULO V A jurisprudência

ingleza e norte-americana

§ 1.» QUANTO Á INGLATERRA.......................................................................... 470

A doutrina "King can do no ivrong" ............................ #............ 470

Competência geral do judiciário sobre os actos adminis

trativos................................................................................... 473

Opinião de Dareste a esse respeito............................................ 474

Irresponsabilidade dos juizes ou cortes judiciaes..................... 476*

§ 2.0 QUANTO AOS ESTADOS-UNDDOS ................................................................ 477

Competência judiciaria sobre os actos da administração publica477

O Estado não pôde ser chamado a juizo sem o seu assen

timento...................................................................................... 478

A "Court of claims" e a sua jurisdicção..................................... 480

Resumo da doutrina dominante quanto a responsabilidade

civil.........................................................................?: ........... 484

Irresponsabilidade dos juizes e cortes ....................................... 485

Quando se da a responsabilidade do funocionario administrativo. 486

Matérias Pagina»

g 3.0 OBSERVAÇÃO COMPLEMENTAR................................................................. 487

{ A doutrina da irresponsabilidade é menos jurídica e menos I

garantidora dos direitos individuaee....................................... 487

A sua explicação é tirada do selfgovernment... .......................... 489

Exemplo de um caso importante, no qual foi reconhecido o

principio da responsabilidade civil do Estado ......................... 491

CAPITULO V A

jurisprudência brazileira

§ 1.° INDICAÇÕES PRELIMINARES..................................................................... 493

Privilégios reconhecidos ao Estado pelo direito positivo........... 493

O Contencioso administrativo durante o Império......................... 496

I Que ha na Republica a esse respeito............................................ 499

A irresponsabilidade do Estado nunca prevaleceu no Brazil... 499

A responsabilidade dos funccionarios públicos..». ................... 501

Disposições de leis particulares sobre a obrigação de satisfazer

os damnos cansados................................................................ 502

Disposições do Projecto do Código Civil a respeito................... 506

§ 2.° CASOS E DECISÕES ..........................'.......................................A. 509

Damnos provenientes das leis e actos do governo............................&. 510

Damnos provenientes de medidas policiaes................, ......................... 513

I Medidas de segurança propriamente ditas .............................. 513

II Medidas de policia sanitária ................................................... 517

Demolição de prédios ................................................................ 520

Damnos provenientes dos actos de guerra.................................... 521

Damnos provenientes de relações contractuaes.............................. 526

Damnos provenientes de casos diversos ......................................... 534

Intelligencia do disposto no art. 82 da Constituição Federal... 535

§ 8.° INTERVENÇÃO JUDICIARIA............................................................ 537

princípios geraes...................................... ........................................... 537

Espécies particulares............................................................................ 550

I Direitos dos funccionarios públicos .............................................. 550

Inconvenientes que podem resultar da intervenção judicial em

dados casos., .................................................... ,.................... 554

Modos de remediar taes inconvenientes...................................... 555

Que se entende por direitos adquiridos....................................... 667

O emprego publico não é um contracto propriamente dito......... 559

Medidas de natureza policial....................................................... 563

Medidas tomadas em estado de sitio. . fl^HI^Kfi^Hflt • • • • 565

XXI

Matérias Paginas

Actos concernentes ás rendas publicas.......................................... 567

Concessões e privilégios................................................................ 570

Qualidade do governo, como parte nos contractos ..................... 571

Valor da clausula resólutiva, quando expressa nos contractos.. 583

8 4.° FORMAS DA INTERVENÇÃO JUDICIARIA.................................................. 588

Acções'admittidas em direito .............................................................. 588

Interdictos possessórios..................................................................... .' '590

Casos particulares de sua concessão .......................................... 592

Manutenção de lentes da Escola Polyteohnicã ........................... 593

.Leis recentes, que prohibem os interdictos possessórios .......... 599

Cabe esse remédio em favor dos direitos pessoaes ?................... 603

Decisões contrarias dos Tribunaes a respeito ........................... 606

Qual o pensamento da lei n. 221 ............................................... 616

Explicação final do autor........................................................... 620

NOTA ADDITIVA

A' jurisprudência estrangeira

Breves considerações em geral.................................................. 623

ÁUSTRIA ..................................................................................... 624

SUISSA........................................................................................ 628

HESPANHA................................................................................... 630

PORTUGAL................................................................................... 632

CONCLUSÃO ............................................................................. ,•:"■, 633

•

RESPONSABILIDADE CIVIL

- DO

ESTADO

SECÇÃO PRELIMINAR

NOÇÕES DA PESSOA JURÍDICA

§ 1.° PESSOA PHYSICA B PESSOA JURÍDICA

1. —Na presente «Secção Preliminar» não nos propomos

fazer uma exposição da doutrina da pessoa jurídica, completa

em todas as suas partes, mas, tão somente, occupar-nos das

questões concernentes, cujo exame e elucidação são necessários

ao objecto especial do presente estudo, que é — a responsabili-

dade civil do Estado na lesão dos direitos individuaes por actos

dos seus representantes.

Na linguagem commum a palavra pessoa é synonymo de

homem, a dizer, o individuo dotado de intelligencia e vontade.

Person nennt der rechtjuristische Sprachgebrauch das mit Selbst-

bewusstsein und WillensfãhigJceit begabte Individuum.

linguagem jurídica, porém, pessoa, não é somente o homem;

além delle, é assim considerado igualmente todo ente capaz de

Windsoheid, Lehfbuch ães Panãéktcnréchts, 1.1, § 40, nota 6.

1 B. c.

Q ___

direitos e obrigações.

Dahi a divisão, que se faz, entre a pessoa

physica ou natural (a creatura humana) e a pessoa jurídica,

também chamada moral ou civil. Inde non raro duo personarum

genera distinguunt, naturales nimirum pirsonas, i. e. singuíos

homines, et moralrs seu civiles. i. e. quce personarum loco ha-

bentur.

2.—As expressões, pessoa moral, civil ou jurídica, são de

data relativamente moderna. Ainda que ao senso pratico dos

jurisconsultos romanos não tivesse escapado que, ao lado dos

indivíduos (eorum causa omne jus constitutum) existiam ou po-

diam existir outros entes diversos, como sujeitos de direitos e

obrigações próprias, * e se encontre mesmo nos textos do direito

escripto a expressão singularis persona, empregada para

designar o homem, por opposição kpopulus, cúria, collegium, cor-

pus;

não se pode, todavia, affirmar, que a palavra pessoa fosse jâ

então, applicada a qualquer outro sujeito de direitos, que não o

homem. Os textos conhecidos continham tão somente: « Civi-

tates enim privatorum loco hàbentur ;

Hosreditas personai vice

fungitur, sicuti municipium, et decuria, et societas;

Ho3reãitas

personam defuncti sustinet;

etc, etc. E' como se dissessem: taes

sujeitos de direitos, que não o homem, fazem apenas o papel,

Warnkõnig, Inat. júris romani privati, § 121; Coelho da Rocha,

Imt. de dir. civ. port. §§ 54 e 72 ; La Serna y Montalban, Dereclw Civil y

Penal, 1.1, tit. I, § I

; Ribas, Direito Civil Brasileiro, t. II, tit. IV, cap. 2.°

Warnkõnig, loc. cit.\ Ortolan, Explication Hist. des Instituís, pârfc. I,

tit. I. Diz-se pessoa moral ou abstracta (creada pela razão) por opposição á

pessoa physica; e pessoa civil, isto ó, creada pela loi, por opposição á pessoa

natural, (creaçao da natureza).

... Quod universitati ãebetur, singulis non ãébetur; quod ãébet univer-

sitas, singuli non debent. Dig. I. Ill, tit. 4, 7, § 1.°

Dig. I. IV, tit. 2, 9, § l.o

Dig. Z. L. tit. 16, 16.

Dig. I. XLVI, tit. 1, 22.

Dig. Í.XLI, tit. 1,34.

ou occupam o logar, da pessoa physica, e nada mais. E real-

mente, assim se entendeu sempre na linguagem jurídica, ainda

durante longo espaço de tempo posterior. I O insigne Pothier

empregara a expressão « des êtres intél-lectuels», para designar

os entes, aos quaes se dá agora o qualificativo de pessoas

juridicas, dizendo a esse respeito: Les corps et communautés

établis suivant les lois du royaume sont consideres ãans VEtat

comme TENANT LIEU DE PERSONNES, VELUTI PER-SONAM SUSTINENT;

car ces corps peuvent, â Vinstar des personnes, aliener, acquerir,

posseder des biens, plaider, conttacter, s'óbliger\ obliger les autres

envers eux. Ces corps sont DES ÊTRES INTELLE-CTDELS, ãifferents et

distincts de toutes les personnes qui les composent:

UNIVERSITASDISTAT A SINGDLIS.

E O jurisconsulto inglez

Blackstone chegara mesmo a estabelecer uma divisão legal das

pessoas, em pessoas naturaes e pessoas artificiaes:

«PERSONS ARE D1VIDED BY THE LAW INTO NATDRAL PERSONS

OR ARTIFICIAL ».

Mas, nem os dois autores citados, nem outros

contemporâneos dos mesmos, foram além ; queremos dizer, não

■cogitaram ainda, na sua época, de fundar nenhuma theoria par-

ticular sobre os entes intellectuaes ou pessoas artificiaes, á cuja

existência, aliás, se alludia frequentemente nos factos da ordem

jurídica.

3.—Conforme se vae ver, mesmo presentemente, subsiste

grande disparidade de vistas nos autores acerca do qualifica-

tivo, mais acertado, que deve ter ess'outro sujeito de direitos,

que apparece ao lado das pessoas physicas, i. e. qual o qualifi-

cativo, que se ajuste ao definido e a élle somente, como se requer

em boa lógica. —Pessoa moral, é ainda a expressão mais usada,

sobretudo, na litteratura jurídica franceza, como contraposta á

Pothier, Traitédes personnes et des cJioses, tit. VII, n. 210,

Blackstone, Commentaries, 1.1, oap. I, n. 123.

— 4 —

de pessoa physica. Entretanto não satisfaz: a palavra moral não

é abi tomada no seu sentido mais claro ou ordinário, e nem tão

pouco, exprime a idéa de ficção, quando, no pensamento dos que

a empregam, o caracter principal ou essencial que se quer dar á

pessoa moral, é simplesmente o de um ser imaginário ou fictício.

— Pessoa collectiva, é também expressão inexacta, visto como

existem pessoas não-naturaes, sem serem entes collectivos. —

Pessoa civil, não serve igualmente : primeiro, porque as pessoas

physicas ou naturaes são juntamente consideradas, como pes-

soas civis; depois, e isto é o mais importante, porque com esta

expressão se pretende indicar que se trata de pessoa, creada ex-

clusivamente pela lei, o que não se pode admittir, por contrario

àverdade. —Pessoa ficticia, não ainda; visto não se tratar de

uma sim pies ficção, como se verá da discussão em seguida sobre

este ponto. —Pessoa juriãica, tal é, finalmente, a expressão de

data mais recente, mas, já agora, geralmente consagrada pelos

diversos autores, sobretudo, na litteratura jurídica allemã. Por

ella se quer significar, que se trata de um ente organisado ou

formado em vista da lei e para os fins da ordem jurídica somente

; e, segundo o que ficou dito, esta ultima expressão é a que

merece, sem duvida, ser preferida entre todas as outras.

3 a. —Dos differentes códigos civis das nações modernas,

a partir do Código Napoleão, promulgados no correr do século

passado, nenbum delles, antes do da Republica do Chile (publi-

cado em 1855) consagrara ainda titulo ou capitulo especial, em

que se tratasse das pessoas moraes ou jurídicas, de uma maneira

particular.

E' de ver a respeito : Windscheid, ob. cit., § 49; De Vareilles-

Sommières, Les Personnes Morales, ns. 327 seg.; T. de Freitas, Esboço do

Código Civil, Parte Geral, 1.1, arts. 17 o 272 seg. e notas %bi.

O código civil do Chile divide as pessoas era naturaes e jurídicas

(art. 545); e tratando em particular das segundas (art. 545 e seg.) declara,

— 5 —

Entretanto convém ajuntar, que essa omissão por parte dos

legisladores nada obstara á que a verdade do facto se realizasse

no desenvolvimento normal da vida do direito. Com eífeito,

emquanto os commentadores do próprio Código Napoleão na

França, não obstante o silencio jleste, adoptaram desde logo nos

seus trabalhos a distincção das pessoas, — em pessoas natu-raes

e pessoas ou entes moraes;

— os autores de outros paizes,

notadamente os romanistas allemães,

conseguiram, do seu

lado, firmar, como doutrina clássica, a da divisão das pessoas,—

em naturaes ou physicas, e jurídicas; — divisão, que como já se

disse, se pode considerar admittida pela maioria dos autores, e,

bem assim, na linguagem legislativa dos diversos Estados.

que estas são de duas espécies — corporações e fundações de beneficência

publica. Dito código, porém, commette o equivoco de excluir, no todo, da

esphera.do direita civil, segundo o disposto no seu art. 547, o Estado, o fisco, o

município, as instituições religiosas, os estabelecimentos costeados pelo erário

publico, e as sociedades industriaes,—pelo motivo de se regerem por leis e

regulamentos especiaes. Isto nao procede: regidos pelas disposições do código

civil ou por leis especiaes, taes institutos não podem deixar de, nas suas relações

patrimoniaes, ficarem sujeitos aos principios geraes do direito commum ou civil,

como sujeitos de direito.

Toullier, (Le droit ci-il français, Introd. I. l,n. 181 seg.): — *sont det

êtres moraux et dbstraits»; Troplong, (DM Contrat de Société, t. I, n. 58 seg.): «

personne fictive e morále » . — Cf. Massé et Vergé, Le droit, civil français sur

Zachariae Introd. 2. I, § 40-42); — Aubry et Bau, Couis de droit civil français, §

54: « Une personne morále est un être de raison, capdble de posseder un

patrimoine, et de devenir le sujet des droits et des obli-gations relatifs aux biens

»; etc.

Mackeldey. (Mim. de droit romain, §§ 121 e 147): «TOMÍ ce gui, dam

VEtat, outre Vhomme, est regardé comme pouvant acoir des droits prp-\ prés,

est, une personne juridique, morále ou fictive»; Savigny, (Traité de droit romain,

t. II, § 85 seg.): «On les appelle personnes juridiques, c'est-à-dire,| personnes qui

n'existent que pour des fins juridiques, et ces personnes nous apparaissent à cote

de 1'individu, oomme sujets de droit»; — Cf. Pfeifer, « Die Lehre von ãen

juristischen Personen», apud Windscheid, ob. cit. § 57.

Vide: Cod. Civil do Chile, art. 545; - Cod. Civil Argentino, art. 82 seg.;

— Cod. Civil da Hespanha, art. 35; — Cod. Civil do Uruguay, art. 21; etc, oto.

Pelo que interessa, mais directamente, ao direito civil pátrio, é

de notar que as Ordenações do Reino náo qualificam de pessoas as

entidades em questão; o termo mais geral, empregado para designal-

as, é o de universidades (Ords. I. I, tit. 84, § 3

e l. III, tit. 78, pr. e §

1°).—Mello Freire, na sua obra, Inst. jur. civil is lusitani, só

considera pessoa ao homem, dizendo expressamente: Personarum

seu hominum jus, quod idem apud nos significai (1. II, § 2

). —

Pereira e Souza, no seu Diccion. Juridico, também não julgou

necessário escrever nelle os vocábulos —pessoa moral ou jurídica, o

que deixa suppôr o não conhecimento da existência de semelhante

ente, ao menos debaixo deste nome. No «Repertório das Ordenações

e Leis» do Reino de Portugal, dá-se a mesma omissão. Só nos

Tratados mais modernos do século passado, taes por exemplo, as

«Inst. de dir. civ. port.» de Coelho da Rocha, — o «Direito Civil de

Portugal» de Borges Carneiro, — as «Inst. de dir. civ. brasileiro » de

Trigo de Loureiro, — o « Curso de dir. civ. brazileiro » de Ribas, —

a Consolidação das leis civis» de Texeira de Freitas, — e trabalhos

jurídicos posteriores, é, que se encontra a divisão, ora clássica, das

pessoas, entre pessoa physica ou natural, e pessoa moral ou jurídica

T. de Freitas, na Consolidação supradita, havia adoptado, primeiro,

a divisão de pessoas singulares ou collectivas; depois (em nota ao art. 40 da

edição) substituirá o segundo vocábulo pelo de — universaes, reprovando,

por essa occasiao, a classificação adoptada pelo professor Ribas,-— de pes-

soas natwaes e pessoas jurídicas. Entretanto, o mesmo T. de Freitas, no

seu « Esboço do Código Civil»,— começando por declarar inexacta a sua an-

terior divisão, estabelecera: que « as pessoas ou são de existência visível

ou de existência tão somente ideal», única classificação verdadeira, accres-

centára elle, (Esboço, cit, art. 17); o que, alias, não impedira que o mesmo,

mais uma vez emendasse a mão, para dizer no seu « Vocabulário Juridico » :

— « As pessoas, ou são naturaes ou jurídicas».— (Appendice n, arts. 2

258). Com esta ultima divisão conferem:—F. dos Santos, Proj. de Cod. Civ.

Brasileiro e Commentario, arts. 74 e 154; Coelho Rodrigues, Proj. de Cod.

Civ. Brasileiro, art.18; Beviláqua, Proj. de Cod. Civ. art. 13 e seg.

— 7 —

3 b. — No entanto, embora já consagrada na escola, nas leis, e

na pratica, a presença da pessoa jurídica, --o certo é, que, no terreno

dos princípios, continua ainda insistente discussão sobre os pontos

fundamentaes da sua doutrina, isto é, sobre a sua existência e o seu

caracter essencial, ou dizendo em termos mais precisos: — como é

que se reálisa a existência da pessoa jurídica; — em que é, que ella

consiste effectivãmente, ou de maneira, que possa ser considerada

pessoa distincta do ser humano, no uso e goso dos direitos que,

aliás, lhe são directamente attribuidos sem a menor contestação..."

Ainda em recente trabalho escrevera, a esse respeito, autor M da

maior competência: Ma niuno pensi che ladottrina delle per-sone

giuridicke, quale si trova esposta anche nelle opere migliori, soddiffi

per ora a tutte queste isigeme. Non ve ríha una, in cui la dottrina delle

persone giuridicke si trovi svolta nella sua inte-■ grita e con la dovuta

accompagnatura o necessária armonia delia theoria com la pratica.

A palavra — pessoa vem do vocábulo latino "persona," mascara,

que indicava a figura ou personagem, que o individuo representava no

palco; tinha, como se vô, significação inteiramente analoua áquella, que

ora damos á palavra —papel, quando dizemos semelhantemente: — o actor

representa ou faz o papel de rei, de juiz, de soldado, etc., segundo o entre-

cho da respectiva peça theatral. Como ampliação talvez do seu sentido

originário, fora a mesma palavra igualmente empregada para designar uma

qualidade, ou estado accidental, dos indivíduos, tal por exemplo:—perso-

nam induere = tomar a figura de...; — personam alienam ferre = representar

a pessoa ou fazer o papel de outrem, etc, etc. Foi certamente nesta

significação, que Cícero dissera: « Três personas unus sustineo... meam,

adversarii, judieis» (De Oratore).

Giorgio Giorgi, Dottrina delle persone giuridiche, t. I, n. 4. — Fi-

renze. 1899, 2.» edieione. O autor citado, tendo definido a pessoa jurídica «

queWunitá giuridica, la quale risulta da una collectlivitá wmana ordinata

stàbUmente a uno o piit scopi di privata o âi pubblica utilitâ: in quanto é

distinta dai singoli individui che la compongono, e dotata delia capacita di

posseãere e di esercitare ADVEBSUS OMNES i diritti patrimoniali, compatibil-

mentealla sua natura, col sussiãio e d'incremento dei diritto pubblico », eaddi-

I — B justamente nisto, que vimos de dizer, tem também o

leitor a razão porque, antes de entrar no objecto especial do

presente estudo, sentimo-nos na necessidade de perlustrar, ainda

que a passos largos somente, o campo das principaes theorias,

que ainda agora se disputam a posse da verdade, acerca de tão

importante assumpto.

Não se ignora que o Estado, de cuja responsabilidade civil

nos vamos occupar, é, antes de tudo, uma pessoa jurídica; e que,

conseguiutemente, as conclusões a tirar sobre a alludida

responsabilidade dependem em muito, senão essencialmente, do

juizo ou intelligencia, que se tenha, sobre a natureza e capa-

cidade desse sujeito particular de obrigações e direitos.

§ 2.° A PESSOA JURÍDICA É UMA FICÇÃO ?

4.—A theoria que, antes de qualquer outra, se apresentara,

bem definida e ensinada, para explicar as relações e factos

concernentes aos demais sujeitos de direitos, que, alem das pes-

soas physicas, concorrem, activa e passivamente, na ordem ju-

rídica, foi, sabidamente, a da personalidade Jicticia.

Como se vio, os textos romanos diziam apenas —« vicem

personce sustinent...» Era como, si os mesmos declarassem: taes

sujeitos não são realmente pessoas (porque segundo o direito

romano, pessoa, só era o homem livre, para excluir o próprio

escravo, considerado como cousa); mas, por motivo ou razões de

publica utilidade, são elles admittidos a fazer as vezes destas.

tando logo em seguida, que ninguém até agora havia dado uma definição

exacta da pessoa jurídica; —dera, como razão de semelhante falta, a giove-

nezza delia dottrina, que não havia ainda chegado á sua madureza,—não se

encontrando, mesmo, phrase alguma, que exprimisse genericamente o con-

ceito da personalidade jurídica, antes do século 18.° (oh. cit., ns. 13,24 e

24 bis).

— 9 —

Ora, não é difficil perceber que, dahi para chegar á idéa, aliás,

negativa da ficção,

não faltava, senão completar o pensamento

e adoptar o vocábulo, que a devesse exprimir: foi o que fizeram

os cultores do direito.

A expressão empregada de —pessoa fictícia, si não vem do

direito canónico e dos glosadores da idade media, como se tem

pretendido, ella já apparece, todavia, em documentos de datas

assas remotas : Fidos personas dicuntur universitates, civitates,

pagi, collegia, corpora, quce personas vice funguntur, dizia Lau-

terbach; * depois delle, diversos outros escriptores, nomea-

damente, Miihlenbruch, se serviram de vocábulos idênticos ao

occupar-se do assumpto.—«Metas personas eas appellamusquce,

cum in óculos non incurrant, tamen mente et cogitatione infor-

mantur, tamquam personce...

. Coube, porém, á mentalidade

creadora de Savigny, não só, estabelecer a theoria da pessoa

ficticia, mas também ainda, apresentando-a sob a apparencia de

valor scientifico, conseguir que a mesma se tornasse a doutrina

da escola, tanto na Allemanha, como nos outros paizes da

Europa e da America.

Não será mister entrar em longos arrazoados para expor os

fundamentos desta theoria.

— Admittindo, que só o homem é pessoa real, não se pode

explicar, senão por simples ficção, ess'outra personalidade sui

generis, que a lei attribue a outros seres diíFerentes. O legis-

Oiorgi, ob. cit., n. 18 eseg.

Lauterbaeh, Collegium' theoreticwm-praticum aã libros Pandectn-

rum, — " De Legatis ", § 7. Ttib. 1690-1711.

Mublenbrueh, Doctrina Pandect. § 196.— Hal. 1823-1825.

Nao é preciso apoiar a proposição' supra em documentos. No Brazil,

a doutrina da ficção fora sempre a ensinada nas nossas Escolas Jnridicas.

— Vide: Ribas, C. de dir. civ. bras., t. II, p. 6 e 108, seg.

— 10 I

lador suppõe, apenas, em vista do interesse geral, a existência de

uma pessoa fictícia; — mas a trata, como si fosse uma pessoa

real.

Aqui temos em breves palavras,— o que é, ou antes, em que

consiste a doutrina da pessoa moral ou jurídica, definida por

Savigny: « um sujeito de direitos, creado artificialmente».

4 a. — A pessoa jurídica, ensina Windscheid, não é um

ente real, mas apenas representada e tratada, como tal, por ser

sujeito de obrigações e direitos — « Eine juristische Person ist

eine nicht wirklicU existirende, nur vorgestellte Person, tvelche

ais Suhject von Rechten und Verbindlichkeiten behandelt wird ».

Por sua vez, F. Laurent, accentúa: « Ce qui caractã'ise les

personnes dites civiles, c'est qiCelles sont des FICTIONS CRÉEB PAR

LA LOI, et que le legislateur a seul le âroit de crêer. II riy a pas

dejiction sans loi; àplus forte raison,pas d'êtrefictif, la plus

impossible des fictions... La fiction sur laquelle reposent les per-

sonnes civiles consiste en ce que le legislateur donne des droits a

certains corps ou établissements, dans un interêt social. Ces droits

se confondent avec la charge que leur est imposée, et endehors de\

laquelle ils n'existent pas. Donc les personnes dites CIVILES ne

peuvent réclamer ã'autres droits que ceux que la loi leur accorde.

LES HOMMES SEOLS ONT DES DROITS ».

Savigny, Traité de droit rom., § 85; — Cf. Mackeldey, Man. de âroit

romain, §§ 121 e 147 ; — Maynz, Cours de droit tom., §§ 96 e 107 ; — Mi-

choud, La notion de personálitémorále, p. 4 e seg.

Windscheid, Eanâbuch des Pandektenrechts, § 57.

P. Laurent, Cours Elem.de droit civil, JÍ. 54.—Aubry et Rau, Cours

de droit civil f'rançais: « Les personnes sont ou physiques ou nwrales, suivant

que leur individualité est Vasuure de la nature ou ne repose que sur une abstrac-

tion juridique »(§ 62 in fine). B mais adiante: < Unepersonnemorále est un

être de raison capable de possáler un patrimoine, et de devenir le sujet des droits

— 11 —

Não é preciso ajuntar mais citações nem invocar outros

autores, para ter-se um juizo claro acerca da theoria da ficção

(Fictionstheorie), também dita, tlieoria da personificação (Per-

sonificationstlieorie). Segundo á mesma, a pessoa jurídica não

tem, realmente, existência; é alei que crêa uma,ficção debaixo

deste nome, para facilitar a execução de certos actos e factos da

ordem jurídica, e nada mais. E no entanto, a esse ente de pura

ficção, â essa pessoa, que nada ê, se reconhecem na vida social,

excepção apenas feita dos direitos de família, todos os demais,

como si fora a pessoa natural, a dizer, o homem!

5.— Ora, é cousa evidente por si mesma, que o que não

existe, é ipso facto incapaz de ter direitos próprios, obrigações

próprias, exclusivas, ou de ser sujeito de qualquer outra relação

apreciável pela intelligencia humana. Procede, portanto, nesta

parte a argumentação synthetica, formulada por De Vareilles-

Sommières, quando, referindo-se á questão, disse peremptoria-

mente: «E' de ver, que semelhante juizo écontradictorio em seus

termos. Pessoa fictícia não éuma pessoa; uma vez que è fictícia;

o que é fictício, é nada. O juizo se reduz a isto: a pessoa, que

não é, é. A razão declara, que si a pessoa moral é uma pessoa

fictícia, não pôde a mesma ser classificada entre as pessoas» .

E' certo que, diante de conclusões, tão dissatisfactorias aos

olhos do simples bom senso, os partidários da Fictionstheorie

replicam logo indignados : Que, segundo á sua doutrina, não se

diz, que a pessoa jurídica seja um nada imaginário

et fies óbligatiom rélatifs aux biens. VEtat constitue, ãe piem ãroit, une\

personne moralt. Aucune autre personne morale nepeut se former ou s'étáblir\

au sein de VEtat, sans la reconnaissanee formelle ou tacite ãe la puissancepu-

blique» (§54).

Vide : Van-Wetter, Cours Elem, de ãroit rom. t.I, § 54, V.

Vareilles-Sommières, Les Perscnnes Morales, n. 15, e passim.

— 12

(EIN EINGBBILDETES NICIITS); pelo contrario, ella reconhece que a

corporação, assim como a fundação, é alguma cousa efectiva-

mente real;— Que, de certo, não é uma pessoa; mas é uma

personalidade figurada.— «Jede Corporation undjede Stiftung

\ist ettvas sehr Wirkliches, áber keine Person. Fingirt wirãnur

die Personen qualitãt».^

Comprehende-se bem a precaução de taes reservas era vista

do absurdo, á que, sem ellas, ficaria desde logo reduzida a

chamada Fictionstheorie... A explicação, porém, não satisfaz;

servindo, apenas, para tornar patente, que se gastam esforços

baldados em favor de uma doutrina, que, nem siquer, pode ser

entendida na accepção lógica dos próprios termos, por ella em-

pregados, porque estes levariam, desde logo, á simples contra-

dicção e ao absurdo I

Si a ficção, á que se soccorrem, nada constroe ou explica,

melhor fora abandonal-a no todo. Com effeito, reconhecer que

as pessoas jurídicas de direito publico, taes como o Estado e o

Município, assim como as de direito privado, taes como a asso-

ciação e a fundação, legitimamente constituídas, são sujeitos de

direitos e obrigações per se, distinctas das pessoas naturaes que

nellas concorrem ou são interessadas; podendo as primeiras

levantar e sustentar os seus direitos próprios, mesmo em

opposição aos das segundas; e ao mesmo tempo, declarar, que

ditas pessoas jurídicas não passam de ficção da lei, sem a menor

realidade possível, — é fazer simplesmente duas affirmações

inúteis, que não precisam ser refutadas, porque ellas se repel-

lem e se destroem por si mesmas.

Por consequência, é forçoso escolher entre os dous termos:

ou a realidade, ou a ficção, da pessoa jurídica.

Windscheid, ob. cit., § 49, nota

.— Cf. Glorgl, ob. cit., n. 15, p. 25-

26.

— 13 —

E como a ultima destas theorias é a que tem subsistido,

como doutrina, mais geral ou predominante, é nosso dever in-

sistir ainda, por um pouco, na demonstração da sua sem-razão

ou falsidade.

6. — A primeira objecção, que se lhe tem feito, e, sem du

vida, de força bastante para derrocar todo o seu prestigio, é:

que ella é impotente ou inhtil para resolver o problema posto. •

Este consiste em saber, como definir ou qualificar devidamente

a pertenção positiva de bens que, não cabendo aos indivíduos,

tem, todavia, uma tal razão de ser, que jamais deixou de ser

admittida em todas as épocas da historia. « Dizer que esses bens .

pertencem á uma pessoa fictícia, é o mesmo que dizer, embora

em termos disfarçados, queelles não pertencem a ninguém. Si

não se comprehende a existência de. um direito, sem haver um su

jeito que delle seja o titular; certo, não se explica esta existência,

attribuindo-se o direito a um sujeito fictício ; pelo contrario, se

confessa, por isto mesmo, que o direito não tem sujeito real...

A ficção pôde servir em direito para simplificar ou facilitar a

explicação de certas theorias juridicas; mas, por si mesma,

nada resolve; conseguintemente, onde se dá a falta de uma con-

dição essencial, ella é impotente para suppril-a».

80a

7. — A segunda objecção é tão fundamental, como a pri

meira. Não é exacto, que a pessoa jurídica, (dita pessoa ficticia)

seja creação da lei. As leis, si não são as relações necessárias,

Ainda que combatida, do certo tempo ã esta parte, a theoria da

ficção conta, não obstante, os mais distinctos nomes entre os seus partida- J

rios; e é por isto, que o seu predomínio continua, como aliás reconhecem os

próprios adversários delia. — Giorgi, ob. cit., t. I, p. 24.

Miohoud, loc. cit., p. 6.— Este autor segue, de preferencia, as idéas

de Zitelmann (Begri/f wnd Wesen der sog. jur. Personen) sobre a questão.

»• Ibidem.

— 14

que derivam da natureza das cousas, como ensina Montes-

quieu,

ninguém desconhece, que ellas tem por objecto, regular

os factos e relações da vida social, em vista do interesse

commum, ou para os fins do bem publico e privado. Não está,

porém, no poder da lei ou do legislador crear ente algum, e

muito menos, uma ficção, porque seria praticar um acto vão ou

inútil. Legislar é ordenar, é perraittir, é prohibir, é dispor ou

regular *, mas não é, de forma alguma, crear, á vontade, novos

sujeitos de direitos para a vida social. A expressão crear, em-

pregada nos actos legislativos, é inteiramente metaphorica: as

cousas ou relações preexistem ao acto; o que este faz, é dar-lhes

um destino especial ou regulal-o de um modo, que, na occasião

parece conveniente ou necessário aos olhos do legislador...

Diz-se pessoa jurídica, não por ser uma ficção creada pela

lei, mas porque existe para os fins jurídicos, que motivaram a

sua instituição ou existência. Não ha duvida, que a lei pôde e

deve intervir para conhecer das qualidades necessárias á exis-

tência ou a certas funcções da pessoa jurídica. E porque assim

não fazel-o, si a lei intervém do mesmo modo com relação á

pessoa physica ou natural, dictando as condições, em que ella

pode agir na ordem jurídica, e representar nella pessoas diver-

sas ** (plures personas sustinet) ?

Ora, supponha-se a associação. Esta pôde ser instituída ou

formada, usando os indivíduos da sua faculdade natural de fazer

convenções ou contractos.

L' Esprit ães lois, l. I, cap. I.

Mackeldey, ob. cit., § 122; Maynz, ob. cit., § 96. Diz este autor:

Le nieme mot (persona) sert également à designer la capacite d'avoir des

droits en general ou d'avoir et d'exercer tel droit determine. Cest dans

ce dernier sens qu'on dit qu'un homme peut SUSTIKERE PLURES PERSONAS.

Ainsi, dans le fonctionnaire de 1'Etat on peut distinguer la qualité de per-

sonne publique et celle du particulier ; un tuteur peut agir, soit pour lui-

mêrae, soit pour son pupille, etc, etc. — B' o mesmo pensamento de Toul-

— 15

Supponha-se do mesmo modo a fundação. Que impede que um ou

mais indivíduos, usando igualmente do seu direito incon-traetavel de

dispor de seus bens, pela doação ou por outro meio, dêem a estes um fim

determinado de beneficência ou utilidade publica ?

O que a lei ou o legislador faz, e com a competência que lhe é

própria, é — declarar os requisitos da existência legal das pessoas

jurídicas em geral, ou de certa classe destas pessoas em particular; — isto

succede, principalmente, com as sociedades anonymas e com as

fundações, já em vista da importância de taes pessoas e dos fins, que se

propõem, já em vista das garantias de direito que cumpre assegurar aos

terceiros, que se achem

| ■ - ■ — ■ ■ ■---------------------------------------------------------------------------------------------------------------------■—■—■

lier (Le Droit Civil Français, Introd. 1.I, n. 181 seg ), considerando a pes-

soa, por assim dizer, como synonymo de status, e portanto, podendo existir

diversas no individuo singular, assim como, vários individuos podem cons-

tituir uma só pessoa: « Le mênie indiviáu peut représenter plusieurs person-

nes: il peut être magistrat, pére, mari, et exercer tous les ãroils attachès a

ce* trois personnes dam Vordre publique et ãans Vordre prive. Au contraire

plusieurs personnes peuvent ne constituer qu' une seule personne; teU sont les

corps politiques appeUés en droit UNIVERSITATES, COLLEGIA, etc. Choque com-

tnune, par exemple, forme un corps politique qui n' est considere'que comme

une teule personne » (loo. cit., n. 128).

Deixamos de reforir-nos neste particular ás pessoas jurídicas de direito

publico, notadamente ao Estado, porque a discussão sobre a creação ou

formação especial das mesmas nos levaria muito longe ; apenas obser-

varemos, que não é a lei, que crea o Estado, de maneira alguma. A lei é

uma consequência da existência do Estado. Seja elle uma associação NECES-

SÁRIA, ou não, alei a- suppõe preexistente, e não faz, senão, regulamen-

tada ou Hmital-a. Facto idêntico se nota com as outras aggremiações que

tem personalidade própria, algumas das quaes são historicamente anterio-

res ao Estado, e a raorparte tem uma formação análoga. Constituídas pela

força das cousas, ou pela vontade de seus membros, a lei não intervém ahi,

senão, para regular, em dados casos, as relações jurídicas, que lhes deram

nascimento, e depois, as relações jurídicas da aggremiação já constituída.

Ella as encara, como as demais relações humanas, e se limita a dar-lhes a

formula legal, que parece mais apropriada á sua destinação. — Vide: Mi-

chourt, loc%_cit., p. 11 o seg.

— 16 —

em relações jurídicas com esses institutos. Essa intervenção do

legislador não é a de creadoT, mas a de regulador ou lega-

lisaâor, em attenção ao interesse geral da sociedade. E não se

pense que, mesmo no desempenho desta attribuição, caiba ao

legislador um poder arbitrário. Em boa razão elle não deve, nem

pode, negar o seu reconhecimento de legalidade, senão, ao que

for illicito ou incapaz de satisfazer aos seus fins, de accordo com

o interesse geral ou da ordem jurídica. Tratando-se, por

exemplo, da associação, diz Michoud, a lei seria infiel ã sua

missão, si recusasse, arbitrariamente, ou por falta de sympatuia

para com o objecto, aliás licito, que se propõem os associados,

— a considerar a aggremiação, como sujeito de direitos, desde

que, no pensamento dos seus membros, tivesse ella um patrimó-

nio próprio e interesses distinctos dos interesses individuaes.

A lei pode prohibir, jà se disse, o que for illicito; pode

ainda, muito embora como medida de excepção, vedar a forma-

ção de tal ou tal instituto, o desenvolvimento ou a execução de

actos e factos, dos quaes se receie um mal de caracter geral ou

um perigo para a ordem publica; mas, passar alem, seria deixar

de ser a lei, para tornar-se a violência e o arbítrio.

Em uma

palavra, qualquer que seja a intervenção que ao legislador deva

em boa razão competir, não se pode, por isso, admittir a propo-

sição,—de que a pessoa jurídica seja uma simples creação da lei;

porque isto levaria á consequências manifestamente tyranicas.

Desde que não se trata de um direito a exercer, mas de um

favor ou graça, do poder publico, nada impede que este o faça,

recuse, ou annulle-o, depois de feito, ao seu livre arbítrio.

Michoud, loc. cit., p. 13-16.

Ibidem.

Com toda a razão diz Vareilles-Sommièros : O príncipe, que pode,

por seu capricho, crear, ou não, a pessoa fictícia real, pode do mesmo

modomantel-a ou supprirail-a; e supprimindo-a, pode apoderar-se dos seus

— 17 —

Não ; esta não pode ser a verdade do facto. O poder publico des-

empenha, no caso, um papel análogo ao que lhe compete, como

regulador do exercício e goso dos direitos das pessoas physi-

cas, taes como, do menor, do inter dieta, do cônjuge, do pae, do

patrão, do proprietário ou possuidor, etc, etc, ou em outras pa-

lavras : —o que a lei faz, relativamente à pessoa jurídica, assim

como relativamente á pessoa physica (o homem) é, constatada a

existência de certas relações,—declarar quaes as condições ou

normas exigíveis, pelas quaes, determinado sujeito possa agir

ou gosar de taes e taes direitos na ordem social. Mesmo no que

respeita aos estabelecimentos de caracter publico, revestidos de

personalidade jurídica,— esta lhe resulta, antes de tudo, da

organisação particular que recebem, e não da creação da lei. São,

por assim dizer, porções da própria organisação publica geral,

já existente, do Estado, que agora se destacam ão todo, e seespe-

cialisam ou se constituem em corpos distinctos, com um patri-

mónio próprio e interesses separados; e dahi o fundamento real

da nova personalidade jurídica.

Pelo facto de o poder publico intervir, declarando que tal

instituto se acha dotado de personalidade jurídica, e tal outro,

não,— não se pode, sem mais exame, inferir que o dito poder é

que crea essa personalidade. O que se dá realmente, é o reco-

nhecimento legal da pessoa jurídica, em vista de concorrerem

nella os requisitos da lei.

Fallando desta sorte, não se pretende negar que os esta-

belecimentos públicos e instituições análogas não devam, em

regra, a sua formação, ou creação, si o quizerem, á deliberação

do poder publico. Àttenda-se, porém, que, poder publico aqui é

synonimo de Estado, e este é, antes de tudo, a pessoa jurídica

bens, e, conseguintemente, extinguir a pessoa.— "Les Personnes Morales"

n, 107 sg. O autor citado se referira especialmente, neste trecho, à pessoa

jurídica da fundação.

— 18 —

"por excellencia";

e, nesta qualidade, principalmente, não

seria licito negar «lhe o direito de fundar, por si só, institutos

dotados de personalidade jurídica, ou de concorrer, para a for

mação dos mesmos, em união com as pessoas puysicas ou com

outras pessoas jurídicas já existentes.

8.—Existe, finalmente, maisnma consideração importante,

que não devemos omittir, em desabono da theoria da ficção.

Bluntschli, Le droit intemational codifié, l. II, n. 17, 1.

Michoud, loc. cit., p. 16. — Coraprehende-se bem, que não ha da

nossa parte o intuito de examinar, como e até onde, se deva dar a inter

venção da lei ou do poder publico, como elemento extrínseco ou formal da

pessoa jurídica. Esta intervenção, não se ignora, se dá boje geralmente, e,

segundo a legislação dos differentes povos, por modos diversos. EUa já

apparecia no direito romano, como condição, para que a universitas ou cor

pus tivesse existência legal, ao tempo do Império (.. .paucis admodum in

\casis concessa sunt hujusmodi corpora... Dig. I. IQ, tit. 4); e nos tempos

modernos, escriptores dos mais disti netos a recommendara, como necessária;

assim suecede realmente na pratica dos Estados da mais adiantada cultura

jurídica, taes como, a França, a Bélgica, a Itália, a Állemanha, etc., etc.

Domat ensinava: H n'y a que le souverain qui puisse donner ces per-

músions et approuver les corps et communautés (Droit Public, 1.1, tit. 2,

sect. 2);

Laurent o afflrma igualmente no trecho, de que já se fez menção, (n. 4

a) e, em outra parte, repete emphaticamente : «JLe legislateur seul peut créer

les personnes cioiles... A la voiac du legislatew un êtrê sort du néant, et

figure sur un certain pied oVegalité â cote des êtres reéls crées par Dieu * \

\(Principes, I, 288).

De maneira idêntica também se exprimem: — Frère-Orban (La main-

morte et la chaHté, part. I, IV);—Vauthier (Etude sur les personnes morales

dam le droit romain et dam le droit françai», p. 286);— Massé et Vergé sur

Zacharise {Le droit civil français, §§ 40 e 260); — Planiol (Traité Elem. de

droit civil, n. 1994 seg.), e muitos outros.

A despeito, porém, de tamanhas autoridades, persistimos em não ad-

mittir, como correcta e verdadeira, a opinião, — de que é a lei ou o poder

publico, que crea a pessoa juridica. Pelo menos, seria forçoso abrir uma ex-

cepção para a pessoa juridica — Estado; porquanto, sabidamente, o Estado

não é uma creação da lei, como já se observou em outro logar (nota 33).

— 19 —

Já se sabe que, segando essa theoria, a pessoa jurídica carece

de realidade na ordem social; mas, isto não obstante, se lhe attribue

a propriedade exclusiva de cousas ou bens e direitos, e bem assim,

& responsabilidade, não só, resultante de obrigações

convencionaes, como ainda, a proveniente de actos illicitos.

Mas, como é, que um ente fictício pode exercer, effectiva-

mente, os direitos da posse e domínio, digamos, de bens immo-veis,

— contrapondo-os, as vezes, aos próprios indivíduos, que são

coparticipautes ou componentes delle, ou a terceiros? Como obrigar

uma entidade meramente supposta a responder por obrigações, já

não dizemos, — as contractnaes, mas as resultantes dos actos

illicitos, que ella seria incapaz de praticar ?

Dirão: pelo meio, aliás, fácil e conhecido, da representação,

consagrada nas leis em beneficio das pessoas incapazes em geral.

Sim ; não se ignora o meio indicado. Mas a representação

suppôe necessariamente uma pessoa representada ; e não seria

preciso accrescentar, que -' representar uma ficção ", é agir em

nome do nada, ao qual, é impossível, senão, manifesto contra-

senso, —reconhecer direitos e obrigações.. .

T. de Freitas, combatendo a expressão de pessoas fictícias, disse :

« por que é faiso que haja ficção alguma, e nem em outro qualquer caso o

direito carece de ficções... O mesmo Savigny, e quasi todos os eseripto-

res reputam essas pessoas como fictícias; mas esta qualificação devo ser

rejeitada, e de que admira que a sciencia já não esteja expurgada. Ha nisto

uma preoccupação ; para alguns, porque suppõem que não ha realidade,

senão na matéria, ou só naquillo que se mostra acoessivel â acção dos

sentidos; para outros, por causa das ficções do direito romano, com as

quaes o pretor ia reformando o direito existente e attendendo as neces-

sidades novas, simulando, porém, que o não alterava. O Estado é a pri-

meira das pessoas de existência ideal, é a pessoa fundamental do direito

publico, á sombra da qual existem todas as outras ; e quem ousará dizer

que o Estado é uma ficção?».— Esboço do cod. civil, notas aos artigos 17

e 273. —Rio, 1865.

— 20 —

Diante desta incongruência, para não dizer, absurdo pa-

tente, da theoria da ficção, fora impossível não cogitar de outras

que offerecessem solução mais acceitavel do problema. Dahi, as

duas novas concepções, de que em seguida nos vamos occupar,

e que, no entender de alguns autores, *° tiram, aliás, origem, ao

menos occasional, da própria theoria da ficção. Por uma se

pretende, que não ha outros sujeitos de direito, além das pessoas

physicas, a dizer, o homem;— por outra, dispensada a interven-

ção dessa pessoa fictícia, por inútil, se pretende, que as próprias

cousas, em dadas condições, podem ser verdadeiros sujeitos de

direitos e obrigações.*

§ 3.° A PESSOA JURÍDICA NÃO TEM RAZÃO DE SER?

9. — PRIMEIRA THEORIA : Às chamadas pessoas jurídicas,

nem existem, nem ha razão para a sua existência; são apenas

aspectos ou modalidades apparentes das pessoas physicas

(quorum gratiâ jus constitutum est).

Ouçamos a respeito, antes de qualquer outro, a um es-

criptor, guasi'patrio, o autor do Projecto do Código Civil Por-

tuguez:

O direito, diz elle, é uma relação ideal, que tem por prin-

cipio e fim, e por agente, unicamente o homem. As cousas em

Michoud, loc. cit., p. 6 seg.; De Vareilles-Sommières. loc. cit.,|

n. 137 seg.

No empenho de explicar a doutrina da ficção tem alguns autores

recorrido a modos, mais ou menos engenhosos, — formando, conseguinte -

mente, espécies theoricas., hoje conhecidas debaixo de denominações diver

sas, taes como:—"Personenrolle" (Bõhlau, Rechtssubject und Personen-

roUe, — Weimar 1871; Randa, Der Besitz mit Einschhiss der BesitzTãagen\

1879);—" Personifikation des Zweckes " (Windscheid, Pandekten. § 49 e 57;

Baron, Pandekten, § 29-30). Examinando-se, porém, de perto, veriflca-se

que estas e outras theorias análogas são, no fundo, tuna só cousa, muito

embora sob nomes differentes.— Vide: Giorgi, ob. cit, n. 16.

— 21 —

si podem ser objecto de direitos, mas não sujeitos de direitos.

No desenvolvimento de sua vida jurídica, o homem apresenta-se

debaixo de differentes aspectos : primeiramente como individuo

isolado, em segundo logar como individuo unido com outros, ou

associado; em terceiro logar como individuo, perpetuando o im-

pério da sua vontade no tempo e no espaço a favor da garantia

da lei, representativamente na pessoa doutros indivíduos. Mas

sempre e em todo o caso é o homem, e só elle, que na realidade

apparece como sujeito de direitos. Percorramos agora cada uma

das chamadas pessoas moraes... O Estado: Que é, senão a reu-

nião de indivíduos, a sociedade representada nos seus agentes ?

As corporações e associações: Que são, senão os mesmos indiví-

duos, unidos por certo interesse? Os estabelecimentos de caridade e

instrucção ? Que ha ahi que possa dizer-se sujeito de direitos,

senão os mesmos interessados na fundação, representados pelos

gerentes dos mesmos estabelecimentos ?... »

E proseguindo

no desenvolvimento destes conceitos, o citado autor não duvidou

affirmar, que nohospital, por exemplo, os sujeitos dos direitos são

os doentes,—«únicos a quem os bens verdadeiramente pertencem,

mediante a administração e applicação estabelecidas».

10.—Em accordo com estas idéas, sustentadas por Seabra,

ha perto de cincoenta annos, se mostram também agora, entre

outros, dous escriptores, dos mais distinctos da actualidade,

Van den Heuvel, ** e De Vareilles - Sommières.

O primeiro, partindo da convicção, de que todas as pessoas

jurídicas se podem reduzir á sociedades ou associações, procura

Seabra, Novmima Apostilla, p. 128-131. — Coimbra, 1859.

Ob. cit.,p. 130.

"De la situation léjale ães assoóialions sans but lucratif en France

et en Belgique". — Bruxelles, 1884.

"Le8 Personnes Morales". — Pariz, 1902.

I— 22 ■

demonstrador faz a seu modo, — que a pess<riBpe taes^pres

não passa de simples apparencia ou de um simples artificio, in-

ventado pelos juristas; podendo, no entanto, ser a cousa expli-

cada, diversamente, pelas regras especiaes do contracto da res-

pectiva associação.

Antes de tudo, um defeito se manifesta na theoria de Van

den Heuvel, e é: que a mesma é incompleta, não podendo ser ap-

plicavel â todas as pessoas jurídicas. Ella se applica facilmente,

diz Michoud, às que tem por base uma associação, pura e sim-

ples ; mas já não seria possível acceital-a para as associações

politicas, taes como, a Commuua e o Estado.

O autor, (continua

Michoud) levanta-se, com toda a razão, contra a idéa de consi-

derar o Estado, uma ficção. Mas, que dizer de uma theoria, que

o considera, como um contracto gigantesco, no qual os parti-

culares collocaram certos bens em commum,— ficando estes su-

jeitos a um regimen especial, que os subtrahe ã acção de seus

credores? E' apoucar singularmente a questão do património do

Estado, e esquecer inteiramente as condições de facto, nas quaes

elle se apresenta aos nossos olhos. Emfim, admittido, que no

caso ainda se podesse conceber uma sorte de sociedade,—como,

porém, applicar a theoria ás pessoas jurídicas, que não tem por

base nenhuma associação visivel, taes como, os estabelecimentos

públicos e as fundações de beneficência ?

10 a.—Partidário, muito mais decidido, da theoria da não-

existencia da pessoa jurídica na ordem social, é De Vareilles-

Sommières, o qual se propôz mesmo a tarefa particular de de-

monstrar, por todos os argumentos, que "a divisão de pessoas

physicas e pessoasmoraes é totalmente viciosa"; porque se reduz,

Van den Heuvel, ob. cifc., p. 85-38.

Michoud, ia Notion de personnalitémorale, p. 23-25.

Michoud, loc. cit., p. 26. J

— 23 —

queiram ou não queiram, saiba-se ou não se saiba. — a oppôr

ás pessoas physicas outras tantas pessoas physicas, embora en-

caradas em uma situação particular e designadas por uma

imagem.

— Não nos é permittido dar aqui um resumo completo das

idéas e argumentos diversos, com que o autor sustenta a sua

these; limitaino-nos a transcrever as suas deducções conclusivas

principaes contra a realidade ou supposta existência da pessoa

jurídica. Eis, como o mesmo se exprime na matéria:

« Mais il est possible de faire d'un coup table rase de toutes

ces constructions et de couper court á toute nouvélle tentative ãe\

même genre, en faisant evanouir Vidée, Villusion qui est leur

commun et fragile fondement. Cette idée, cette illusion, c'est que

Vassociation est quelque chose d'autre et de plus que les associes.

Toutes les théories sur la personnalité morale naturelle prennent

lá, forcément, leur raison d'être ou plutôt leur pretexte. De même

qu'un tableau, dit Bluntschli, n'estpas la simple somme ães gout-

tes de peinture et d'huile qui ont servi â le composer, de même

Vassociation n'est pas la simple somme des individus qui Vont

constituée (Theorie générale de VEtat, l. I, eh. I, 5). II y a, dit

M. Terratf dans Vassociation quelque chose de plus que les as-

socies', il y a un príncipe d'unité et d'organisation, par lequel

les memores de Vassociation, dissemines dans Vespace et dans

le temps, sont néamoins unis et groupés de façon â former un

tout. Ils répètent tous á Venvi que le tout forme par les associes

est quelque chose d'autre que les associes, quelque chose de dis-

tinct d'eux. Et de ce tout ils font une personne... Eemarquons

tout ã'abord que, s'il était vrai que Vassociation fút quelque chose

cVautre que ses memores

s'il était vrai que le tout fút quelque chose

de plus que les associes, il ne s'en suivrait núllement que cette

chose, ce tout, fút une personne. Ou est le lien entre ces deux

De Vareilles-Sommières, ob. cit., n. 21.

I ~2Í~ I

idées: les associes forment un tout; ce tout est une personne ?\

II y aun ablme entre elles. L'espritde systêmepeut le franchir\

\ã'un bonâ, mais la logique n'a pas cette agilité. Pour le comblerú

il faudrait yjeter cette majeure avec ses preuves: un tout composè

de différents individus d'un certain ordre est toujours lui-même

un inãividu ãu même ordre...

«Si Von ne per d pas de vue que la personne, quoi qu'on ãisel

et quoi qu'on fosse, est Vêtre raisonnable et libre, le seul qui

pvAsse avoir des biens, des obligations et des intérêts dignes de

ce nom, est-il possible de ne pas taxer de divagations les affirma-

tions suivantes: un bataillon est une personne, —le groupe de troisl

partners quijouent au whist est une personne,—le couple conjugal

est une personne,—les convives assisautour d'une table constituent

une personne ? Les soldats, les joueurs, les époux, les convives,

sont en e/f et des associes, des individus reunis en un tout par un

principe d'unité et d'organisation, et on nous dit que toute

association est une personne. Uètrangetè de Vidée n'apparait que

çonfusement dans la proposition abstraite et générále; dans les

applications concretes elle saute aux yeux et ãevient intoléràble.

« Si Vassociation ètait quelque chose d'autre et de plus que

les associes, il est clatr qu'elle serait une chose, une chose soi-

GENERIS et non pas une personne. Cette chose n'aurait aucun

âroit, neseraitpa8sujet.de droit, mais les personnes que compren-

ãrait cette chose, les associes, n'en seraient pas moins pourvus de

tous les droits et de toutes les capacites voulus pour constituir u/n,

avoir commun obligatoirement affecté à la poursuite ãu but com-

mun. Eux seuls pourraient être sujets de droit et le seraient.

Mais Va88ociation, le groupe, n'est absolument rien d'autre et

de plus que les associes; elle n'est pas plus une chose distincte

d'eux qu'une personne distincte d'eux; elle est eux-mêmes, rien

de plus, rien de moins. Sans doute, pour leur union et la coor-

ãenation de leur8 activitês les associes forment un tout; mais ce

tóut, c'est eux-mêmes et rien q'eux; ils sont tout dans ce tout^^

— 25 —

« II n'y a dans Vassociation aucune autre súbstance, aucun

autre être quélconque, physique ou spirituel, que les associes.

II suffit d'ouvrir les yeuxpour sen convaincre. Regardes Vasso-

ciation avec les yeux du corps et avec ceux de Vesprit: qu'y voyez

vous en dehors des associes ? Rien. Supprimez les associêes ; que

rest-il? Rien. M. Terrat dit qu'il y a dans Vassociation en plus

que les associes un príncipe de unitê et d'organisation. II prend

la cause de Vassociation pour un de ses élements. Ce qiVil appelle

\le príncipe d'unité, c'est le contrat ou la loi qui a forme Vasso-

ciation: ce contrat ou cette loi esl la source de Vassociation, mais

n'est pas Vassociation.

Vê-se dos trechos transcriptos, que o autor ahi se refere,

de preferencia, á pessoa jurídica da associação; cumpre, porém,

accrescentar, que elle affirma a mesma procedência dos seus ar-

gumentos, ou talvez melhor dizendo, das suas asserções vigorosas,

não só, a respeito de qualquer espécie de associação, seja esta

de existência convencional, seja de existência necessária, como

também, a respeito dos demais institutos, a que se costuma re-

conhecer a qualidade de pessoa jurídica.

õl

A pessoa moral ou jurídica, aqui como em qualquer parte,

insiste De Vareílles-Sommières, ao encerrar o seu importante

livro, — não é, nem pôde ser, a causa de cousa alguma; o que

não existe não pôde produzir nenhum effeito. E' uma fabula en-

genhosa, empregada pela mais austera das sciencias. E' uma

mentira, que não pôde enganar a ninguém, mas que agrada, e

ajuda a memoria. . .

— Conclusão tão clara e decisiva, como esta, dispensa, cer-

tamente, toda explicação ou commentario da nossa parte.

Ob. cit., ns. 230-32,234-36 e 238.

Vide: Ob. cit.. ns. 1049, 1058 seg., ns. 1136 seg., ns. 1169 seg.,

ns. 1453, 1463 seg., e 1554 seg.

Ibidem, n. 1556.

— 26 —

10 b.— Antes dos doas autores, cujos couceitos acabámos

de citar, também Jhering, considerando a pessoa jurídica, como

uma ficção, uma mascara, já havia ensinado, que os verdadeiros

sujeitos de direitos são: na associação, os indivíduos associados; e

nas fundações, os seus destinatários, — a dizer os enfermos, os

pobres, os orphãos, etc.

São as palavras de Jhering: — «Dés

que Von perd de vue cette idée fondamen-tale du droit, que

Vhomme seul est le destinataire des droits, Von ne s'arrete plus

dans la voie de la pcrsonnification. La personne juridique

comme télle est incapable. de jouir-, elle n'a NI INTKRÊT, Ni BUT;

elle ne peut ãonc avoir de droits que lá oú ils atteignent leur

ãestination, éest-á-dire, LÁ OÚ ILS PEU-VENT ÊTRE UTILES Á

LEURS AYANTS DROIT. Un droit qui ne peut jamais attendre ce

but est une chimére inconciliable avec Vidêe fondamentale du

príncipe du droit. Pareille anomalie ne peut exister qu'en

apparence: le sujet appartnt du droit cache LE VERITABLE. Non ;

les veritables sujets du droit, ce ne

sontpointlespersonnesjuridiqu.es, comme telles, ce sont leurs

membres isoles. Celles-là ne sont autre chose que la forme spéciale

dans laquelle ceux-ci manifestent leurs rapports juriãiques avec

le monde exterieur ».

Isto, quanto ás associações; quanto ás fundações, o citado

autor observa igualmente: — « Elles (as pessoas jurídicas) non

plus, ne sont pas elles-mêmes le but et le centre de gravite de tous

les rouages juriãiques, qu'éllesJont mouvoir, le pivot de tout leur

mécanisme... Ce sont les personnes naturélles qui doivent en

profiter. La personnification des fonãations n'est donc que la

"L'ESPBIT DU DROIT BOMAIN ", /. IV, p. 326-341.— Cf. Michoud,

La notion de personnalité morále, p. 27; — Négulesco, Le Problême Jwi-

dique de la personnalité morale, p. 38 seg.

Jhering, ob. cít., § 71, p. 341 seg.

■

— 27 —

forme de Vapropriation ã'un patrimoine aux interêts et aux buts

de personnes inãeterminêes... »

— As citações feitas bastarão, sem duvida, para dar inteiro

conhecimento da doutrina, que confunde ou identifica a pessoa

jurídica com a pessoa physica ou natural.

O que importaria agora, era demonstrar as razões, por-

ventura, existentes contra a verdade de semelhante doutrina.

No intuito, porém, de evitar a repetição de argumentos, igual-

mente applicaveis á uma outra theoria da não-existência da

pessoa jurídica, e da qual temos também de occupar-nos; deixa-

remos, para mais adiante, a apreciação ou critica das idéas, de

que vimos de fazer menção.

11. —SEGUNDA THEORIA. Aventada por Brinz,

e logo

applaudida por Bekker,

na Allemanha, e depois seguida por

outros escriptores de merecimento, a theoria de que vamos tra-

tar ensina: —que não ha mister de inventar a chamada pessoa

jurídica para bem explicar as relações de direito que lhe são

attribuidas; uma vez que os direitos e as obrigações concernen-

tes podem existir sem a necessidade de terem um sujeito...

Ao encetar a publicação da sua obra "Pandekten" em 1857,

Brinz lançara no Prefacio (Vorrede) o ousado conceito, desde

logo tornado celebre, de que — « a pessoa imaginaria pertencia

tanto â doutrina das pessoas, quanto o espantalho á doutrina dos

Ibidem, p. 346.—-Entretanto, será talvez opportuno dizer, que o

próprio Jhering não deixara de reconhecer a necessidade da pessoa ju-

rídica, muito embora como simples ficção, — para o fira de acautelar, prin-

cipalmente, os direitos de terceiros, que tivessem de tratar cora as associa-

ções ou commun idades... Loc. cit. § 65 p. 215..

Brinz, Pandekten, (1857-1871).

Bekker — Zur Lehre von Eechtssubject (no Jahrbttcher fur die

Dogmatik, XII, 1873); Idem, System des heut. Pandéktmr. (1886-1889).

— 28 —

homens. * — Die geãachte Person ebensowenig in die Lehre

von ãen Personen gehore, wie die Vogelscheuche in die Lehre von

ãen Menschen.— E mais tarde, (na segunda edição da referida

obra), apresentando de modo claro e preciso as razões em que

apoiara o seu pensamento sobre a matéria, não só, sustentou,—

tirando argumento dos textos romanos, que a pessoa imaginaria

(geãachte Person) não passava, effectivãmente,! de um

património sem sujeito (in Wirhlichkeit, ein personen-loses

Vermbgen vorlianden sei), mas ainda,—que era patente a

necessidade de distinguir os dous patrimónios : — o que tem um

sujeito determinado "Personen-Vermogen", e o que, em vez de

um sujeito, tem apenas um fim determinado "Zweck-Vermogen''.

Em outros termos, quer isto dizer: — que é uma preoc-

cupação inútil, descabida, a que pretende distinguir as pessoas

em naturaes e jurídicas, quando, alias, o que realmente existe é:

— ou indivíduos, sujeitos de direitos ou bens, que lhes

pertencera; —ou cousas, isto é, patrimónios, que pertencem a

um fim especial, e, por isto, capazes de direitos por si mesmos,

independentemente da condição de haver uma pessoa, real ou

fictícia, que lhes sirva de sujeito. « Les biens qui ont une affec-

tation determinée, un but special, (Zweekvermôgen) peuvent se

suffire juridiquement á eux-mêmes et jouer le role d'une per-

sonne. lis sont propriètaires d'eux-mêmes, —SUIMET IPSIDS ; Us

peuvent être crêanciers, débiteurs; ils peuvent être acquèreurs,

alienateurs...»

Convém assignalar, que os partidários desta theoria, pre-

tendendo que as pessoas jurídicas, como o Estado, a Communa,

Brinz, Pandekten (1868), I, § 59,— III. § 432 seg.— Cf. Windscheid,

ob.cit.,§49,nota5;—Michond,ob.cit.,p. 19 seg.;—De Vareilles-Somraiéíes,]

ob. cit-, n. 262 seg.;—Giorgi, ob. cit., ns, 19; etc.

Vide: De Vareilles-Sommiéres, ob. cit., n. 263.

.— 29 —

as corporações, as fundações ou estabelecimentos de caridade,

nada mais são do que patrimónios affectos a um fim determinado,

acreditam fazer um serviço & seiencia jurídica, substituindo

wm&phantasia, até agora admittida,—pela verdade das cousas,

como ellas o são realmente.

Nada de personificação de entes

abstractos. Ou o próprio bem destinado a um fim especial, ou o

simples fim especial do bem, bastam, por si sós, como sujeitos

dos direitos que lhes pertencem, activa ou passivamente...

Sobre o que, observa muito bem De Vareilles-Sommières :

E' claro que não custa mais, dar capacidade jurídica a um, do

que ao outro; pois tanto é extraordinário attribuir direito á uma

cousa, como a um fim, — ou tanto a um fim, quanto á uma

cousa; — havendo contra ambos os casos objecções de igual

força.

— Em resumo, tal é a theoria, mais geralmente dita— '' dos

direitos sem sujeito ", e á qual Bekker procurou dar um novo

subsidio, fazendo uma distineção particular entre a disposição

(Yerfúgung) e o goso (Oenuss) dos respectivos direitos. A pri-

meira faculdade, pensa elle, não pôde pertencer, senão a um

ente dotado de vontade própria; a segunda, pelo contrario, pôde

pertencer,— tanto a um menor, um mentecapto, ou mesmo a

um animal, bem como, a um fim ou cousa inanimada.

Conse-

quentemente, nada impede o dispor em favor de um animal ou

de uma cousa, desde que se providencie juntamente acerca da

administração do património destinado (ZwecJcvermogen); sa-

bido, como é, que o animal ou a cousa não podem ter, senão o

goso, e jamais a disposição do referido património.

Em uma

Vide: Miohoud, loc. oit.; Windscheid, loc. cit., p. 190, nota ibi.

Ob.

cit.,n. 264.• r*. • 6a vide: Negulesco, Le Problême Juriãique de la

persotmalité morále, p. 46 ; —Miohoud, loc. cit.

Auts. e Iões. citados.

— 80 —

palavra, aos olhos de Bekker, é destituida de importância a

questão de saber, si o animal ou a cousa tem um sujeito de di-

reito : elles podem gosar de direitos; é quanto basta.

I lia. —De data mais recente um escriptor francez, M. Pla-

niol, abraçando a theoria «dos direitos sem sujeito», a expõe,

todavia, de maneira differente,—quanto ao modo de encarar os

bens ou o património em questão. Diz elle: « L'idêe de la per-\

A theoria « dos direitos sem sujeito » tem sido adoptada ou sus-

tentada na Aliem anha, além de Bekker, pelos seguintes: Demelius, Die

Mechtsfihtion, p. 79, 82 e 85 (1858), e no Jahrbucher fur die DogmatUc,—

(1860); Kõppen, Lehrbuch des Erbrechts, p. 45; Hellmann, Das gemeine

Erbrecht der Religiosen, p. 87; Windscheid, Pandeckten, § 49 e nota 3, §

57, (Achte Auflage). —Na Itália: por Forlani, SulU persone artificioM o

giuridiche, (Archivo Giuridico, VII); Bonelli, Di una nuova teoria delia

personalitâ giuridica (Revista Italiana per la scienga giuridica, IX).— NaJ

França, o autor geralmente apontado, como partidário da theoria referida, é

Planiol, (Traité Elementaire de droit civil), cnjas idéas damos no texto.

Talvez fosse de razão incluir, igualmente nesta nota, a Leon Duguit, (VEtat,

le droit objectif et la loi positive, Paris, 1901), o qual nega syste-

maticamente a existência das pessoas jurídicas, isto é, de todo e qualquer

sujeito de direito. Diz elle: « Hs ne voient ãans le droit que le rapport de,

deux sujets de droit, de deux personnes. U faut ãone créer ces sujeis de droit,

QTJAND DANS LE FAIT ILS N'EXISTENT » (OD. Clt. t. I, p. 8). — En fttisantl

du droit un pouvoir subjectif appartenant â un sujet de droit, on est for-\

cément amené á voir partout des rapports entre sujets de droit, et on fait

de VEtat un sujet de droit, en personnifiant arbitravrement la collectivité;

on édifie ces theories artificieUes et caduques qui provoquent á juste titre les

railleries des sociologiques et des philosophes (Ibidem, p. 13)... *Des hom-

mes qui ont eonscience deux-mêmes, qui pensent, qui veulent, qui agissent

en vue d'un lut conscient,— voilá les seules realites du monde social (Ibidem,

p. 29). —E mais adiante: *Avec notre point de départ, tout s'explique sans

postulat á priori, sans hypothese, sans fiction. Nous croyons avoir établi que

toutes les fois quHUy-a un acte de volante individuelle determinei par un

but de solidarité sociale, il nâit pour une certaine vólonté le pouvoir d?as-surer

la réálisation de ce resultai, il naít pour une certaine autre vólonté le ãeroir

de ne rien faire s^opposant á la réálisation de ce résultat, et, si cela se peut, d'y

travailler activement; il naít pour le gouvernement, «'ií eriste, le

— 31 —

sonnalité Jictive est une eonception simple, mais superficielle et fausse,

qui cache aux yeux la persistance jusqu'á nos jours de la proprieté

coUective á cote de la proprieté individuelle. Elle mérite \ã'être

abandonnée. Sous le nom de « personnes civiles» il faut donc entenãre

Vexistence de BIENS COLLECTIFS â Vêtat de masses ãistinctes, soustraites

au regime de la proprieté individuelle. Par consequent, CES PRÉTENDUES

PERSONNES n'en sont pas même

ãevoir (Temployer la force á Vobtention ãu bui qui a déterminée Vacte de vo-

lonté. Voilá tout, voilá le fait, tout le reste n'est que fiction,.. Mais oú trou-

vons nous ce prétenâu rapport de droit ? Pourquoi vouloir déterminer les sujets,\

termes de ce rapport, lesquels ríexistent pas ? (Ibidem, p. 179-180)...

«On discute depuis ães siècles et on discutira encore longtemps sans s'en-

\tendre, la personnalitcdes collectivités, parce que cette per sonnalité n'exit te que

ãans Vesprit de ceux qui discutent: controvertes verbales vaines et sans profit. »

(Ibidem, p. 193).

Mas, precisamos dizer, o importante trabalho de Duguit não tem por

objecto o estudo da pessoa jurídica; é uma obra de esforço intellectaal sobre

questão muito mais vasta, — na qual o autor, afirmando o facto da soli-

dariedade social ou humana, procura fundar um systema completo do « Es-

tado, do direito objectivo e da lei positiva »,— começando por declarar, que o

seu intento é, antes de tudo, fazer uma obra negativa, (nous voulons faire

\en avant tout une ceuvre negative...) Para elle: o Estado não é essa pessoa

collectiva ou politica, investida de um poder soberano; — o direito indi-

vidual é pura hypothose ; — o direito é social, exclusivamente social, mas

sem ser um poder da conectividade, assim como, não é um poder do indivi-

duo. .. E possuído destas e outras idéas e princípios análogos, aos quaes

Duguit dá o mais largo desenvolvimento, — pretende assentar as bases de

uma nova doutrina, segundo a qual, todo o acto da vontade individual con-

sciente, conforme ao fim da solidariedade, deve ser recebido, como creador

de uma situação de direito; por consequancia, o individual e o collectivo

não se distinguem...

Comprehende-se, que a apreciação de pensamento tão vasto não pode-

ria caber nos estreitos limites do nosso presente trabalho, e, menos ainda,

nos de uma simples nota. Si nos referimos ao illustre autor, é porque elle,

ao afíirmar a não-existência das pessoas jurídicas, se declarara feliz por

poder invocar, a respeito, a autoridade de M. Planiol, a quem também por

nossa vez mencionamos, como um dos partidários da theoria " dos direi-

tos sem sujeito ". — Vide: Duguit, ob. cit., t. I, caps. I, II, III.

■ ^ ***** '.** • ^ 'jt

d'ime maniére fictive*; ce sont djsschosespossedées par deshommes.

rGette verité a defâ êtê aperçue pav -ffiffèrents auteurs .-.*.Mais ils

ne Vont vue que d'une maniére incomplete- ils se sont tous bornes

â émettre une negation, sans se preoccuper de rien mettre á la\

place; U est cependant nécessaire de remplacer le mythe de la per-\

sonnalité par une notion positive, et celle-ci ne peut être que la

proprieté collective, c'est-á-dire, le biên ã'un groupe d'hommes.

Como se vê, aquillo que, para Brinz e outros, se chama ' bem ou

património com um fim especial", capaz de direitos,

independentemente de um sujeito, é, para Planiol, a propriedade

collectiva, a qual não deve, aliás, ser confundida com & proprie-

dade indivisa, conforme observara desde logo o citado autor.

12.— CRITICA DAS THEORIAS. Brevemente expostas, como

foram, as duas theorias, que se propõem demonstrar, ou a não-

existencia da pessoa jurídica, ou a desnecessidade, a inutili-1

dade, dessa existência ; cumpre agora apreciar o valor ou pro-

cedência das principaes razões, em que as referidas theorias se

apoiam. Antes de tudo se poderia dizer: si, para resolver sobre a

questão, bastasse attender â verdade dos factos, que se des-

dobram aos olhos de todos, a refutação de taes theorias estaria

feita de modo cabal e completo; porquanto a pessoa jurídica

existe e age por toda a parte, como ente distincto, assim reco-

nhecido na ordem jurídica, na qual a sua existência é reputada

necessária aos fins e interesses diversos da collectividade social.

Começando pela theoria, que supprime a pessoa jurídica em

proveito exclusivo das pessoas physicas ou naturaes,—nãopre*

[-fr -------------- i ----

M. Planiol, Traité Elem. de droit civil, n. 1967 (ediç. de 1901).

Ob. cit., n. 1953.— A Propriedade Collectiva, de que trata o autor,

«ó um estado particular da propriedade, tendo em si mesma o seu fim e a sua

razão de ser; » — é uma espécie de entidade jurídica, —proprietária de

si mesm/t, capaz de contractar, adquirir bens, créditos, obrigações, «te.

" — 33 — £., .

cisamos mais, do que fazer, uma simples'consideração, para

derrocai-a: —que, nas associações dotadas de personalidade,

sejam ellas necessárias, como o Município e o Estado, sejam

convencionaes, como são as sociedades particulares de fim eco-

nómico ou ideal, existe sempre è prevalece inevitavelmente, como

condição da própria associação, — um interesse collectivo, sabi-

táamente diverso dos interesses individuaes das pessoas pby-

sicas (ás vezes concurrentemente com pessoas jurídicas) que as

compõem.

, Com relação ás pessoas jurídicas do direito publico, o

Estado ou o Município, é manifestamente descabido afirmar

que, carecendo ellas de existência distincta das pessoas pbysicas

singulares, —são estas, e somente estas, os proprietários únicos

de todos os direitos pertencentes áquellas; podendo, conseguin-

temente, usar e dispor, individualmente, de taes direitos (nos

quaes se inclue o património do Estado ou a fazenda publica),

como bem lhes pareça! —Qui suo jure utitur, neminem lasdit...

Com relação â associações particulares ou pessoas jurídicas

do direito privado, efiectivãmente revestidas de personalidade

própria, subsiste a mesma difficuldade. O que se vê dos factos,

das disposições das leis, ou dos estatutos das mesmas é: que

nellas não se dá igualmente essa supposta identidade ou con?

fusão dos direitos e interesses collectivos com os individuaes;

e para convencel-o, seria bastante attender á que, não raro, a

pessoa-associação apparece contraposta á pessoa-individuo,

sustentando, cada uma delias, pretenções ou acções, em juizo e

fora deste, por lesões de direitos, no todo exclusivos a cada um

dos litigantes, os quaes são considerados em situações oppostas

sob o ponto de vista do direito e dos interesses em conflicto.

Pelo que respeita ás fundações e outros estabelecimentos

pios causas, seria não menos descabida a identificação das pessoas

Miohoad, ob. cit., p. 27.

R. c.

— 34 —

individuaes com as desses institutos: 1) com a dos fundadores ou

instituidores, não: porque, não só na maioria dos casos já não

existiriam, como ainda, porque são sempre elles os próprios a se

despojarem do património, que instituem, se considerando na

posição de terceiros a respeito do mesmo; 2) com a dos be

nefieiarios, também não ; porque a estes não seria licito arro-

gasse a qualidade de proprietários ou sujeitos de direitos sobre

cousa, que não teve semelhante destinação na mente dos seus

ex-proprietarios, os fundadores ou doadores. Neste ponto, não se

pôde deixar de notar o equivoco de Jhering, dizendo que, nas

fundações, são os beneficiários, presentes e futuros, os sujeitos

reaes das mesmas.

Fácil será a demonstração: quanto aos

beneficiários presentes, seria confundir a instituição que presta o

beneficio, com a pessoa que o recebe,— erro manifesto; quanto

aos futuros, não poderiam elles ser considerados sujeitos de

direitos, pela simples razão de não terem ainda existência na

ordem jurídica.

Além disto, observa Michoud, não é preciso insistir, para

ver que essa theoria, que considera os indivíduos isolados, como

únicos e verdadeiros proprietários dos bens das instituições

(pessoas jurídicas) levaria á consequência, ás vezes, da máxima

injustiça, senão, â rapinagem, de poderem elles dividir os mes-

mos bens entre si, destruída, ou não, a respectiva instituição. °

Não são, talvez, muito differentes os resultados, a que

pretendem chegar certos socialistas exaltados, —considerando

o Estado ou a Nação, como uma simples massa commum de in-

teresses individuaes justapostos, sem guardar nenhuma dis-

tincção entre os direitos da pessoa publica e os direitos das

Jhering, L'E*prit du droit romain, f 71, p. 345. Como se disse an-

teriormente, (n. 10)o jurisconsulto Seabra também sustentara igual opinião. *

Michoud, oh. cit, p. 38.

— 35 —

pessoas privadas, que no mesmo coexistem e se manifestam,

conjuncta on simultaneamente, aos olhos do direito...

Não é mister proseguir na critica de semelhante theoria.

13.— Passando á theoria "dos direitos sem sujeito"', a sem-

razão delia é tão evidente, que poucas palavras bastam para o

demonstrar.

Conforme as idéas, se pôde dizer, universalmente recebidas, o

que se entende por direito é um poder ou faculdade

(subjectivamente considerado) pertencente a um individuo ou

pessoa, — de fazer ou de exigir que se faça determinado acto, ou

que se execute a prestação de uma cousa, certa, conhecida. E', como

se vê, uma relação entre um sujeito e um objecto. Supprimir o

sujeito, diz-se com toda razão, é destruir a relação jurídica, isto é, o

próprio direito.

Comprehende-se, bem ou mal, a doutrina dos que, negando a

existência da pessoa jurídica, encabeçam, no entanto, os direitos ou

relações jurídicas da mesma nas pessoas naturaes somente; muito

embora dita doutrina seja insufficiente para explicar a verdade real

dos actos e factos, que se passam quotidianamente na vida jurídica.

Mas uma doutrina, que ensina a existência do direito sem a

dependência de uma pessoa, que seja sujeito do mesmo,—

Giorgi, na sua definição da pessoa jurídica inclue :—*in quanto é dis

tinta dai singoli individui che la compogono; e dotata delia capacita depossedere,

edi esercitare ADVERSUS OMNES i dirittipatrimoniali. » Pela primeira propo

sição quiz accentuar a autonomia jurídica da conectividade, como pessoa

distincta dos indivíduos, conceito este, que o direito romano jà havia expri

mido com grande precisão, dizendo: "universitas distat à singulis". Pela

segunda proposição, insistira nas consequências dessa distincçao entre as

duas pessoas,—citando também a respeito a linguagem do mesmo direito

romano: quod universitati ãébetur, singulis non debetur; quod universitas

debet, singidi non debent (Ob. cit., n. 24, p.Gl).

Négulesco, loc. cit. Cf. Jhering, ob. cit., § 70, e nota 486, p. 317.

— 36 —

apenas enunciada,—não pôde deixar de ser desde logo repeli ida,

visto envolver uma simples contradicção nos próprios termos...

"Súbjecflose Rechte sind ein Widerspruch in sich selbst."

A pessoa ou sujeito de direito é uma necessidade lógica da

própria concepção ou idéa fundamental do direito.

Baudry-Lacantinerie, referindo-se â esta questão, escre-

.vera: Brim iãentifie la personne morale avec le patrimoine. La

personne morale est une chose, une masse des bie-ns affectée à

un but...

« H nous semble impossible de concevoir un âroit sans sujet

actif ou pa8sif, et nous comprenons difficilement Vutilité de la

substitution de la fiction du patrimoine, entité juriãique, à la

fiction de la personnalité juridique...»'*

Com eíteito, ajuntaremos de nossa parte : — a theoria da

ficção da pessoa jurídica e a da cousa personificada, si assim po-

demos dizei-o, se valem igualmente; não duvidando, todavia,

confessar, que a primeira soa melhor; porque, em todo caso,

suppõe a existência de um sujeito, ao qual a cousa ou o direito

pertence. E esta só consideração é de tal força, que Planiol, não

obstante a sua franca adhesão ã doutrina ensinada por

Gierke, Dasdeuísche Genossenuchaftsrecht, § 29 (1868-1881).

" Salkowski, Bemerkungai zur Lehre von deu juristischen Personen

(1863); —Ci*. Bohlau, RechtMubject und Pereonenrollc (1871):— Zitelmann,

Begriffund Wesen der fsogenannten jur. Perwnen (1873);~Bolze, Begriff

der jur. Per** (1879); — Jhering, E$prit du droit romain, t. II, 160-01, e

no Jahrbfícher fiir die Dogmatik, X, p. 399 e 408 seg.

láeurer accontáa: Die Theorie der mbjeHloscn Rechte ist falseh; *ie

i$i, iríe Eieete (Ueber das Reehtsverhàltniss der retpabllcfe In publico UM>,

p. 23) einmal trcffend sagt —eme CONTRADICTIO IN ACIBCTO—"Der Begriff und

\die EigenthUmer der heWgen Sachen zugléich eme Revieion der Lehre von dm

Ijurigtmhm Pasonen", | í». — 1885. -Cf. Wíndacheid, ob. cit., p. 188-891

e notas Ibl.

"* O. Baudry-Lacantinerie, Préck de droit civil, nr. 104-107 (*•

edie. 1901).

— 37 —

Brinz, como decorre inevitavelmente das suas próprias pala-

vras, apressou-se, comtudo, em negar

que elle houvesse ja-

mais admittido « a existência de patrimónios sem dono »; quando,

alias, outra cousa não é, nem pode ser, a consequência legitima

do que elle próprio ensina na sua citada obra...

13 a. — Occorre ainda, que a theoria «dos direitos sem

sujeito », ou antes, dos « bens e cousas sem um dono », torna, como

é intuitivo, por demais precária a sorte das associações e funda-

ções particulares, qualquer que seja a utilidade do seu objecto e

fins. Desde que se trata de direitos e de bens, que não têm

pessoa que os represente, possua e defenda—jure próprio, — a

consequência inevitável seria ficarem sujeitos a ser conside-

Vide: Planiol, loc. cit., ns. 1966,1967 e 1992.—Em nota ao n. 1955

(edic. de 1901) o mesmo autor observa:—Onm'a enrole sous la bannière de

Brinz et on m'a fait ãire que j'aãmettais Vexistence de patrimoine sans vnai-

tre (Négulesoo, these, p. 13 et 146). Rien n'cst plus éloigné de ma pensée.

Proprieté collective signifie poxw moi «proprieté soumie à un regime autre

que célui de la proprieté individuelle», mais non pau «proprieté sans maitre»,

formule qui m'a toujours paru un non-sens appliquée á des choses qui ne sont

plus â disposition du premier occupant. Ce serait bien plutôt la ãoctrine

traãitionelh qui aãmettait des patrimolnes sans maxtre, puisqu'elle les attri-

bue a un être qui ri existe pas. Pour moi la personnalité fictive n'est pas une

addition â la classe des personnes; c'est une manière de posseâer les biens en

commum, dest UNE FORME DE PROPRIETÉ.

Por nossa parte confessamos ingenuamente, ou não termos entendido a

explicação de Planiol, ou então, que a mesma serve, apenas, para confirmar

que elle adraitte a existência de uma propriedade sem dono, a despeito da

sua replica em contrario. Que forma de propriedade, que maneira de pos-

suir bens em commum, é esta? Bi é pro-indiviso, certo, os donos são os

indivíduos da communhão existente, a qual se fará propriedade individual

pela acção—communi dividundo; mas, si assim não é,—oomo explicar o

dono à&propriedidecollectiva? Demais, o autor citado disse textualmente:

< Sob o nome de «pessoas civis» se deve entender a existência de bens

collectivos... »—Semelhante contradicção já havia sido apontada porL.-Du-

guit, cujas idéas na matéria não são, aliás, essencialmente differentes das

de Planiol.— Duguit, loc. cit.,p. 193, nota;— Hic, nota 64 retro.

•

— 38 —

rados res nullius; cabendo, portanto, ao Estado dispor a respeito

deiles, como melhor entendesse, em vista do interesse publico

eu privado.

I Apreciando a tbeoria por este lado, escreve Micboud: «&U riy

a pas de sujei, D'AYANT DROIT, qui VEtat trouverat-il en face de

lui, pour les defendre ? J'entenãs bien qu'il y ale but, et que

VEtat ne pourra s'emparer des biens qu'à la condition de

conserver leur affectation. Mais du moment qu'aucune personne,

autre que lui-meme, ne tend a atteindre le but, qui VempêcJiera

ã'y renoncer et cVemployer les biens à tout autre object ? Gest lui

dans ce systême, qui reste le maítre souverain de Vaffectation;

les personnes physiques qui ont créè le patrimoine de la personne

mor ale, qui Vont développê, qui ont proposé ce but à son activité,

sont purement et simplement êvincêes, mises de cote comme si elles

\rio,rista'mitpas. Le lien entre le droit et les personnes té trouve

rompu. II y a ã'un côté des droits sans sujei, un patrimoine sans

maitre, dont VEtat pourra s'emparer sans que personne puisse

dever une contradiction legitime; de l'autre, une Corporation sans

patrimoine, un ensemble de personnes dont Vimmixtion dans

Vadministration des biens ne será tolérée par VEtat, gu'au-tant

qu'il la jugera utUe. Cest la main-mise de VEtat sur touts les

patrimoines ayant une destination superieure à Vutilitê par-

ticiáière de Vindividu; c'est le monopole de VEtat pour tout

object cVutUité générale, ou même collective. »"

Ontra não é a linguagem de Vautbier na sua importante

obra sobre as pessoas moraes: «Nous disons que ces theories

ont leurs cotes inquietants, parce que elles recèlent après tout des

"° Semelhante doutrina, applicada porventura ás orána rdigionan no

Brasil, depois do decreto de 7 do janeiro de 1890, farto entrar, talvez, ama

•omrua assas considerável para os cofres do Thewouro Nacional!... Feliz-

mente, porém, esta n&o é, nem a lei, nem a jurisprudência do paiz.

Michoud, toe. cit.

— 39 —

conséquences plus graves que ne le paraissent supçonner leurs

auteurs. S"il est de Vessence d'un bien d'appartenir à un but, la

proprieté individuélle et les droits qui en ãerivent, et le fameux

\jus utendi et àbutenãi accordé au propriétaire, tout cela aura

quélque peine à se justifier. N'est ce pas lá, au fona, ce que

soutient Xe socialisme! »

Estamos certos, de que não é preciso dizer mais, em des-

abono de tkeorias, que, embora expostas sob a apparencia de

razões scientificas, se mostram, todavia, em contradicção evi-

dente com o próprio objecto da sua applicação immediata.

Concluindo, pois, nosso pensamento, o resumiremos nesta

simples formula: emquanto o direito fôr a faculdade de agir, elle

requer inexoravelmente um sujeito distincto, ao qual pertença

semelhante faculdade.

§ 4.° A PESSOA JURÍDICA É UM ENTE REAL?

14.—Uma doutrina importante, diz De Vareilles-Som-

mières, pelo numero e valor dos seus adherentes, ensina aber-

tamente « — que a pessoa moral é um ente real, e não somente

real, mas natural, — não devendo à lei, nem a sua capacidade

nem a sua vida. Á lei pode moderar esta capacidade, mas não a

dà.

Esta doutrina (continua o autor citado) differe profunda-

mente da precedente, a qual apresenta, ã principio, a pessoa

moral como uma pessoa fictícia, depois faz delia subrepticia-

mente um ser real, mas um ser real artificial, de creação legal,

ou, pelo menos, um ser natural de capacidade artificial».

Vauthler, ob. olt.. p. 273. ■ -a

Vide: Qiorgi, ob. cit., n. 19, p. 82.

De VareiIles-Soramiérea, ob. cit., n. 146.

Ibidem, ns. 126, seg.; signanter, n. 187 seg. —O autor refere-se, no

trecho supra, á theoria da ficção, ensinada pela escola.

— 40 —

O que diz De Vareilles-Sommiéres indica apenas a dou-

trina em sua afirmação dogmática. Na demonstração, porém,

dos seus fundamentos, on fallando mais positivo, do substractum

da pessoa jurídica, real, natural,—divergem grandemente os

próprios partidários, mais notáveis delia.

Primeiramente applicada na Allemanha por Bluntschli

Schaeffle

á pessoa publica do Estado,— a nova doutrina fora

depois exposta, sustentada e ampliada igualmente ás pessoas

jurídicas do direito privado, notadamente, ás associações on

corporações.

Muito embora a traços largos, damos em seguida uma breve

noticia acerca dos seus principaes aspectos e argumentos.

Bluntschli, Allgemeines Staatsrecht,— Munchen, 1851.

Schaeffle, Bau und Leben des Socialen Kõrpers,—Tubingen, 1875-76.

Os autores mais conhecidos, que tem adoptado e ensinado a theoria

da pessoa jurídica, real, natural, são: Beseler, Volksrecht und Juristenrecht.

1848 ; Idem, System des deutschen Privatrechts, 1878; — Zitelmann, Begriff

und Wesen der sogenannten juristischen Pernonen, 1878; — Meurer, Der Be-\

griff und Eigenthumer der heiligen Sachen, zuyleich eine Bevision der Lehre

von den juristischen Personen, 1885; —Gierke, Die Oenossenschaftstheorie und

die Rechtsspreckung, 1887;— Regelsberger, Pandekten, 1893: — Fisichella,

Sulla realitá delia persona giuridica, 1885; — Fadda e B. Bensa, Diritto

delle Pandette, 1887; — Espinas, Les societés animales, 1877; — Fouillóe, La

Science Sociale contemporaine, 1886; — Terrat, De la personnalité morale,

(Rapport presenteau Congrés intern. des savants catholupies, Pribourg, 1897);

—Saleilles, De la amoáation dons le nouveau droit alUmand, 1899;—Epinay.

De la capacite' des associalions formées sane but lucratif, 1899; — Hauriou,

De la personnalité comine élément de la réalité sociale, 1898;—Idem, Leçons

|nr le mouvement social, 1899; — L. Michoud, La notion de personnalité

morale, 1899.— Pode-se também ver a este respeito: Windscheid, oh. cít.

8 4V seg. e notas; -Saleilles, T. de lObligalion, p. 395; lflchoudpDe la

rewponeabitité de VElat, (Becue áu droit pubHc, t, 3.» p. 414 eg.);~l )a

Vareilles-Sommiéres. ob. cit. ns. 146 sg.; —Bernatzik, Archiv filr òffml.

lickes Becht, t. v, 1890;—JelUnek, System der õ/fentlichen subjectwen Bechte.

1892, - BlimeUn, Methodisekm «Ur juristiêche Ptrsonen, 1891; - Idem,

ZteerlcvetmSaen und Gewmenscliaft, 1892; etc, etc.

— 41 —

15. — Dado o grande desenvolvimento, parallelo ou simul-

tâneo, das sciencias natnraes e sociaes no ultimo século, a pre-

tenção de generalisar e applicar as leis peculiares das primeiras

dessas sciencias às segundas tornou-se a preoccupação de

certos espíritos, aliás, de superioridade irrecusável. Começou-se

a doutrinar, que a sociedade geral, assim como as associações

particulares, formadas no seio delia, eram verdadeiros corpos or-

gânicos, cheios de vida própria, e tão reaes, como os outros seres

vivos, que se encontram individualisados na natureza physica

do Universo.

Ora, não é preciso dizer que, fazendo-se a applicação de

taes princípios ã porção da vida social, que constitue a ordem

jurídica, ama consequência lógica levaria a considerar igual-

mente as chamadas pessoas, moraes ou jurídicas, no mesmo pé

de existência real, que se reconhecia às pessoas physicas, a dizer,

os entes humanos: foi o que se deu efiectivãmente. Os partidários

da theoria do organismo social viram, e desde logo affirmaram,

que na sociedade geral, e em cada associação particular, ha com

effeito uma personalidade collectiva, formada dos indivíduos, uni-

dos entre si de maneira análoga, senão, idêntica à das cellulas

num corpo vivo.

A sociedade tem tecidos, órgãos, um cérebro, e

um systema nervoso, como qualquer outro organismo vivo;

conseguintemente, ella pôde inanifestar-se,e realmente se mani-

festa, por actos da própria vontade, como qualquer individuo.

h(i

Os autores, segundo dissemos no texto, estendera a sua pretenção

scientifloa, tanto á sociedade era geral, como às de fins especiaes, notada-

mente, o Estado, como pessoa collectiva real.

"•Vide:—Negulesco, ob. cit,, p. 31.— Cf. J. J. Rousseau,Encychpsdie,

verbum Economiepolitique; Id. Contraí Social, 1.1, chap. 6

, e l. XI, ohap. 3»;

— Pouillée, Science Sociale Contemporaine; — René Worms, Organistne et

Société; — Noviçow, Conscience et volonté sociale; todos os quaes procuram

demonstrar, como verdade phllosophica, que a sociedade, geral ou particular,

constitue verdadeiros organismo* de vida própria.

— 42 —

A nação (Votie), diz Bluntsehli, é uma communidade de

homens, unidos e organisados em Estado... Sem Estado, não ha

nação, e sem nação, não ha Estado... O espirito e a vontade da

nação não se confundem, por forma alguma, com a somma das

vontades individuaes; são por seu objecto e por seus órgãos, o

espirito e a vontade do Estado... As nações, seres orgânicos, são

sujeitas, como taes, ás leis naturaes da vida. A sua historia offe-

rece as mesmas idades, como a vida dos indivíduos. As forças

naturaes, as faculdades, a imaginação, as necessidades de uma

nação são umas na sua infância, outras na sua velhice. . .

I E,

possuído de taes idéas, o illustre autor, depois de haver

affirmado, que no Estado ha um corpo, um espirito, uma vontade,

e órgãos, necessariamente ligados numa mesma vida

, não

duvidou ir além,... chegando mesmo a declarar que o Estado é

de natureza masculina, como o homem, e que a Igreja o é de

natureza feminina !

15 a.—Entretanto, por mais valiosa que seja a autoridade

daquelles, a cujos conceitos vimos de alludir, relativamente ao

organismo das associações humanas, sejam de caracter publico

ou privado,—em nosso ponto de vista actual entendemos, que não

ha necessidade de oppôr-lhes ama refutação directa, fazendo a

analyse detalhada dos fundamentos, em que taes conceitos se

apoiam. A inadmissibilidade da theoriase patentêa dos próprios

factos, que caem debaixo da simples observação commum.

Bluntsehli, Thcorie Gén/rale de VEtat, l. 11; p. 76. w

Ibidem, l. I, p. 15.

• Ibidem, p. 19. —Oiorgi, (ob. oit , nota á p. 41), procurafMo de

fender a Bluntsehli, adverte, nao sabemos si com razão, que o referido

autor falia de MIM organinmo ethico ou jurídico, e nfto de um organumo phy-

tico, como pretende a escola de Bhaefflo.

* Vide: Michoad. ob. eit.. p. 80 seg. Este autor foz uma analyse

rápida, mas clara e bastante, da theoria do oryaniêmo metal.

— 43 —

Que importa si, procurando cotejar certas semelhanças de

phenomenos, vemos afflrmar que— os homens, «cellulas dos

organismos sociaes» fazem no mecanismo da volição social o

mesmo papel, que as cellulas do corpo humano no mecanismo da

volição individual;

quando aliás, ninguém ignora que, desse

jogo de-palavras, não resulta cousa alguma de real ou positivo,

que corresponda á tão ousada affirmação? Não basta, que se diga

ou se pretenda, que toda sociedade humana êum ente orgânico,

como são os seres vivos da natureza; é preciso demonstrar que,

efectivamente, assim o é; e com certeza, uma tal demonstração

não foi, nem será jamais feita. Não se nega, diz o professor Mi-

choud, que possa talvez haver alguma utilidade, a titulo de me-

thodo scientifico, em adoptar um systema de comparação entre

as sociedades e os organismos biológicos, — e é o mais, 'que se

pede conceder â semelhante theoria; mas, fazer delia uma doutrina

capaz de explicar os problemas da vida jurídica, não, nunca. E

para que isto prevaleça, não ha mister insistir, por meio de

argumentos particulares, contra os pontos fracos da doutrina

naturalista; porquanto, muito embora os seus partidários se

proponham fazer da associação uma pessoa tão real, ou

natural, como o ser humano, a verdade que se verifica é : que

os mesmos, mutato nomine, nada mais nos oferecem, do que uma

nova espécie de ficção, no todo semelhante áquella, que já

tivemos occasião de combater,— por contraria â verdade das

próprias cousas, quaes se passam na ordem jurídica.

Ibidem.

Será conveniente dizer aqui, que essa doutrina do organismo social

foi fortemente combatida no Congrès de Vlmtitut International de Soáologié

(Annales de 1'Inst. Int. de Bociologie, 1896 e 1897), e que entre os seus

adversários mais distinctos se contam no momento:—Starke, autor de La

Ifamille primitive; Stein, director do Archiv fUr Geschichte der Philosophie;

Boistel, autor da importante obra Philosophie du Droit, recentemente pu-

blicada, e o grande sociólogo Tarde, o qual demonstrou, de maneira irres-

pondivel, a inutilidade da mesma doutrina. Vide: Negulesco, ob. cit.

— 44 —

16.—Doutrina, também relativamente moderna, e sem

duvida, mais merecedora de toda attenção e exame, é a que, a

farinando a realidade àa pessoa jurídica, procura demonstrar,

que ella tem igualmente uma vontade própria, distincta, como a

das pessoas physicas; donde a sua denominação particular de

"theoria da vontade" (Willensiheorie), pela qual é geralmente

indicada.

Esta doutrina não vae, como a precedente, até o ponto de

pretender que a corporação ou sociedade seja um organismo

idêntico aos dos seres naturaes; contenta-se em ensinar, que um

conjunto de indivíduos, unidos organicamente, torna-se um novo

ente real, distincto dos indivíduos que o compõem, mas tendo em

si a qualidade commum a todos esses indivíduos. Tal é o seu

principio fundamental, formulado seientificainente deste modo:

— Si duas grandezas A e B se reunirem pura e simplesmente,

ellas não formarão por isto uma individualidade nova, e a sua

reunião daria simplesmente A+B. Mas, si â reunião das duas

grandezas se juntar uma força de unidade orgânica, A e B

formarão uma terceira grandeza C, di Aferente de uma e de

outra, mas com as qualidades communs á A e B. Esta terceira

grandeza não tem uma existência fictícia, mas tão real, como a

das suas partes componentes. A formula do princípio será pois:

A -f B = C, por opposição a: A -f- B = = (.á -f- B).

Este C

synthetico, ainda que igual a A + li analytico, con-stitúe, no

entanto, uma quantidade inteiramente nova; representa, para

usar da linguagem consagrada, o momento da unidade na

pluralidade

.—Surge daqui um ente, que se distingue pela

faculdade própria de querer, consequentemente, capaz do

Tal é a maneira de que se serve Michoud para exprimir, em poucas

palavras, a idéa fundamental de Zitelmann e Meurtr: um, considerado como

o primeiro expositor da nova doutrina; e o outro, como qnem Ibe dera, de-

pois, novos e mais precisos desenvolvimentos. — Michoud, ob. cit., p. 86.

M Giorgi, ob. cit, t. L n. 20.

— 45 —

direito subjectivo, e o qual, pretende-se, nada mais é, do que

uma modalidade da vontade...

Diz Meurer: Juridicamente fallando, o homem é, de facto,

sujeito? Não-, o direito é a faculdade (ou possibilidade) de

querer... Sujeito de direito não é o homem, mas a vontade hu-

mana. Conseguintemente, sô resta uma questão,—a de saber, st

as associações.e fundações tem uma tal vontade capaz de direito.

E neste ponto, accrescenta Meurer, fazemos inteiramente nosso,

o modo de vêr de Zitelmann. —Juristiscli gesproehen, ist der

Mensch loirjclich Súbjeet ? Nein; das Becht ist Wollendurfen...

RechUsubject ist nicht der Mensch, sondem der menschliche Wille.

Es ist also nur die Frage — haben die Corporationen und Stif-

tungen einen solchen rechtstragenden Willen ? Und hier. sind wir

auf den Purikt angelangt, wo wir die Zitélmãnnisclie Auffas-

sung ganz zu der unserigen machen hõnnen.

Agora, qual seja esse modo de vêr de Zitelmann, alludido

por Meurer, já não se ignora: para elle. assim como para os

partidários da sua doutrina em geral, "o direito subjectivo é a

própria faculdade de querer, reconhecida pelo direito."

— Disso, que uca dito, se vê que não ha muita clareza nas

razões expositivas da Willenstheorie. E contra ella, alem de

outras objecções se tem observado : 1.° que não se pode conce-

ber um ente, que nada mais é, do que uma vontade, a dizer, —

constituindo esta, por si só, o próprio ente; 2.° que, admittir a

vontade como faculdade independente dos indivíduos, que a tem

sentido e externado, é affirmar uma espécie nova de vontade,

sem substancia, isto é, sem um sujeito que a exercite; etc, etc.

Meurer, ob. eit., p. 73 seg.— Cf. Giorgi, loc. cit.

* Vide: Negulesco ob. cit., p. 30. D

Vide: Michond, loc. cit., p. 39 seg. Cf. Negulesco, loc. cit.; De Va-|

reilles-Sommières, ob. cit., ns. 163-173; Giorgi, loc. cit.; Duguit, loc. oit.,

p. 154-165, etc.

— 46 -*l

A. procedência destas objecções é, por si, manifesta.

Relativamente ao ente-fundação em particular, no qual,

segando Zitelmann, a vontade, sujeito de direito, é a do pro-prio

fundador, qne subsiste objectivada ou crystallisada em uma

obrigação permanente, — se offerece ainda ama outra objecção

peculiar, cuja força nos parece irresistível. Objecta-se, com

effeito: que uma vontade separada do homem não pode ser um

sujeito de direito; ella não tem força, senão, como faculdade de

querer; como " serie de volições successivas", não a tem.

— «La volontà staccata dalVuomo, insiste por sua vezGiorgi,

é una astrazione che non si trova ai mondo; mentre la volontá

effectiva stá sempre unita e ahituata agli organi corpórea, perche

ê Vuomo... Queste stravaganze sono il frutto di teoriche faobricate

nél morto silenzio dclle biblioteche, o nelle discussioni accademiche

delVaule scolastiche, sema guardare dl teatro reale e animato delia

vita civile... Sono sogni, enienfaltro che sogni; perdonabili, $e\

chi gli insegna, non facesse poi la você grosso contro U systema de

la personificazione, colpevolo non piú dei censori di prendere le

mosse da una finzione »

— Certo, a pessoa jurídica não é um simples Jlatus voeis,

sem realidade no mundo social : sendo, portanto, de admittir,

como verdadeiro, o conceito de Zitelmann e dos da sua escola,

de que o ente collectivo. universitas, constitue um sujeito de

direito a par do individuo.

Mas, por se sustentar a razão de

semelhante conceito, não se deve esquecer a verdade das cou-

sas, e ir até ao ponto de dizer, que o ente physico é, mesmo,

cousa mpcrfiua, para que se possa realisar a existência da

pessoa jurídica...— Der juristische Pcrsonenbegriff erschupft

\*~- Michoud, Ob. cit.. p. 37.

Giorgi, loc. dt., o. 21. »

Ibidem, 00. 20 • 23.

— 47 —

sich im WUlen, und die sogenannten physischen Personen sind

fur das Becht nur juristisehe Personen MIT BINEM PHYSISCHEN

SUPBB.KI.U0M.

100

17. — E' tempo, porém, de dizer que a doutrina da pessoa

jurídica real não tem a sua razão de ser, o seu fundamento, nas

duas theorias mencionadas,— a do organismo social e a da Wil-

lenstheorie; ella assenta em elementos mais sólidos, discutidos

e adoptados por antores de toda competência.

101

Seria impos-

sível dar, nos estreitos limites de que dispomos, ama noticia

satisfactoría de todos elles. Mas, como não poderíamos, d'outra

sorte, dizer por ultimo, qual a doutrina que nos parece pre-

ferível, ou a mais consentânea com a verdade dos princípios e

dos factos, sem referir-nos igualmente, ao menos per summa

capita, a certas opiniões e conceitos, ainda não indicados; —

faremos, em seguida, breve resenha a esse respeito, preferindo,

dentre os autores, aquelles, que se mostram mais recommenda-

veis ao nosso particular intuito.

17 a. — Um dos partidários mais distinctos e decididos da

doutrina da pessoa juridica real é o professor Otto Gierke, .o

qual, explicando a natureza da associação, como sujeito de

direito, se exprime nos seguintes termos : « Die Moglichkeit

einer solchen Zeugung beruht auf der socialen Anlage des Men-

schen. Inâem der Mensch von Hause aus sein Dasein zugleich

ais Einzelleben und ah Oemeinleben fúhrt und empfindet, ver-

100

Metirer, loo. cit.

101

Além dos nomes jà indicados á nota 84, são partidários da theoria

da pessoa juridica real ou natural:—Hensler, Inst.des deutschen Privatrechts

(1885-86) ; — Rosin, Das Becht der õffentlichen GenossenseMft (1886);

W. Wundt, Bthik (1886);—Klõppel, Staat und Geséllschaft (1887); Schuppe,

Der Bergriff des snbjectiven RecJits (1887). Vide mais: Gierke, ob. cit. ,1

notas ás paginas 5-8, 606 segs. e 906-908.

— 48 —

mag er seinen Willen zu spalten und dem Bereich dés FHrsich-\ seins

der EinzelwiUen ein Oebiet ihrer Verbundenkeit mm Qe-meinwillen

gegeniiber zu stellen. So producirt er gesellschafttiche Kôrper, die

ein den Indiviãualwitten der Olieder gegenuber] selbstàndiger Wille

des Oanzen durchherrscht und zu einheit-lichen Leben befâhigt.»

102

São de assignalar doas typos de uniões (Verbandseinheiten)

segundo ellas se constituem, por forma social, ou por forma

institucional (ais genossenschaftliche und anstalUiche)... Dà-se o

primeiro typo, quando uma pluralidade de vontades crea de si uma

vontade central (einen einheittichen Willen), a dizer, — as vontades

individuaes, que entram na união, se fundem em uma nova unidade

volitiva. Com o segundo typo succede, justamente, O inverso: —

éuma vontade central, (einheiUicher Wille) que institue uma parte de

si mesma em uma pluralidade unificada (in eine hierdurch geeinte

Vielheit pfianzi). Alli effec-tua-se o nascimento regular de uma

associação ; aqui o de um instituto ou fundação. Entretanto observa o

autor, — é também possível formar uma fundação por intermédio de

uma associação (Vereinigung), assim como, uma associação por meio

de uma instituição (Vera nstáltung).,.

103

— Mas, formadas de um ou doutro modo, a associação e a

fundação são, para Gierke, pessoas jurídicas reaes, embora

102

Gierke, Die Qenoescnschaftêtheorie, p. 24 seg. Talvez nenhum

outro autor tenha combatido com tanta decisão e abundância do argu-

mentos a clássica theoria da juçâo da pessoa jurídica, como Gierke o faz

na obra citada. Bile começa por accentuar: *Den Kern der Genouerachaftê-

thvmh bildet die von ihr dem PIIANTOM DER PERSOXA FICTA entgegengcstellte

Auffasmng der Kõrptrschnlt, ais RBALER GESAMMTFERSOV»; e, conseguin-

tendente, sustenta qne a associação ô nina pessoa eoUeetwa real, o como tal,

capaz de direitos, de vontade, e acção própria (Willetu und Handlungs-

fííhigu —Loccit.. p. 5, e 603 seg.

• Gierke, loc. dt.. p. 2:>-26.

— 49 —

de natureza collectiva (reale Gesammtperson); e, tratando par-

ticularmente da associação (que é o objecto especial do seu

livro), o illustre professor, não só, lhe reconhece a qualidade de

pessoa real, capaz de direitos, mas ainda, declara que ella é

capaz de vontade e acção, como qualquer pessoa individual. —

" Die Kõrperschaft ist ais reale Gesammtperson nicht bios

reclitsfahig, sondem auch willens-und hanãlungs-fãhig".

109

Para o desenvolvimento externo da sua vontade e acção,

tem a pessoa jurídica-associação órgãos, individuaes ou col-

lectivos, que não são de confundir com os mandatários e pre-

postos em geral; porque aquelles, ao contrario do que se dá

com estes, resultam, como elementos activos, indispensáveis,

do próprio acto constitutivo da associação, isto é: o órgão da

pessoa jurídica (associação ou fundação) é creado, conjuncta e

institucionalmente, na própria formação ou organisação da

mesma. E dahi também a razão fundamental, porque a vontade

e os actos do órgão da pessoa jurídica, como tal, devem ser

tidos e considerados, como sendo a vontade e os actos delia

própria.

108b

O órgão é um- pedaço da própria pessoa jurídica

(einStiick seiner selbst.); elle forma e executa a vontade da pes-

soa jurídica, como funccionario do ente collectivo, e não como

individuo (nicht ais Individuum filr sich, sondem ais Funktionãr

des Gemeinlebens filr die Gesammtperson einen Willen bilden

und ausfiihren).

103

• Gierk, ob. cit., p. 603 sg.

103

Ob. cit., p. 614 seg. e 629, 680 seg.

103

° Loo. cit., p. 624-625, 676-677, etc.

Glerke reconhece no orgâo da pessoa jjjridica a mesma qualidade

júri dica, que nós reconhecemos no represent&ffte, como eni outra parte

iÉÈferá.

KJ__

— 50 —

17 b. — Um outro professor allemão, não menos distincto,

Otto Mayer, declarando seguir na matéria a opinião de G.Rume-

lin, se exprime do seguinte modo:

A ordem jurídica existe por causa dos homens (um dir

Menschen willen...) O homem é a -perna natural; ainda que a

sua qualidade de pessoa não lhe venha da natureza. A persona-

lidade só se da mediante a ordem jurídica; muito embora seja

conforme á natureza, que o homem a tenha.— Der Mensch ist

die natilrliche Person. Nicht ais ob er von Natur Person wãre. Per-

sõnlichkeit entsteht immer erst durch die Rechtsordnung; aber es

\ist naturgetnãss, dass sie bei ciem Menschen entsteht... Mas essa

pessoa natural tem em si alguma cousa, de cujas manifestações

se forma todo systema da ordem jurídica, determinando-lhe os

effeitos e fins: é a vontade. O homem não é, todavia, pessoa, por

ser capaz de querer, mas porque vive (nicht toiit er willensfãhig

ist, ist der Mensch Person, sondem weil er lebtj... O homem,

entretanto, tem interesses e fins, cuja realisação não se

circumscreve â simples vida do individuo ; passam além, e são

communs cora os seus semelhantes, mesmo com aquelles, que

só hão de existir para o futuro; e é a ordem jurídica, que garante

formas diversas, para serem effectuados taes interesses

communs pela pessoa natural (taes são a associação, o direito

hereditário, etc.)... — A pessoa jurídica é ESSENCIALMENTE IOUAL

A PESSOA NATURAL (Die juristische Person ht der natUr-liehen

Person vollkommen wesensgleich). Aquella é, como esta, um

producto da ordem jurídica,— e nem mais jurídica ou moral, nem

mais fictícia ou imaginaria, do que esta. (Sie ist, wie diese, ein

Erzeugnis der Rechtsordnung und nicht juristischer odir

moralischir ais sie, noch fiktiver odcr êrdichkter). A distincção

entre ambas consiste apenas nisto: alli um individuo deter-

minado, ao qual a pessoa serve, em dada estensão de seus inte-

resses; — aqui uma pluralidade de indivíduos, aos quaes ella

serve, numa porção determinada de interesses, que lhes são

— 51 —

communs. Consequentemente,emquanto a pessoa natural se exte-

riorisa num ser vivo, que lhe serve de substratum; a pessoa jurí-

dica, pelo contrario, só pode apparecer debaixo de uma deter-

minada figura, que resulta essencialmente da sua constituição.

A pessoa natural sustém a sua individualidade pelo ser humano,

a cujos fins eUa serve; a pessoa jurídica, pela designação do seu

objecto, isto é, da porção de fins communs de um dado numero de

homens, para os quaes eUa deve existir. A pessoa natural exer-

cita a vontade do próprio Homem, efficiente por si mesma, para

o qual ella existe; e quando, excepcionalmente, lhe falta a

capacidade para fazel-o, a sua vontade deve ser exercitada por

meio de representação, a qual tem ainda logar por intermédio do

homem. A pessoa jurídica só tem vontade, e só a pode ter, por

meio de representação, e esta não se pode dar, incertamente, por

meio de quaesquer indivíduos, à cujos interesses ella sirva; de-

pende de disposições particulares. Conseguintemente, a designa-

ção do seu fim ou objecto e da sua maneira de representação são

partes essenciaes da própria constituição da pessoa jurídica.

104

17 c.— No entender de Terrat, a associação é um todo in-

divisível, formado pelos associados, — um corpo (un ensemble)

organizado de modo a attingir a um fim ou desempenhar uma

funcção, na qual o sujeito de direito é: «le faisceau âe toutes les

volontés des associes, reunies en un tout harmonique et dirigee

vers le même but».

105

E é esse corpo ou todo indivisível, nascido

immediatamente dessa união de vontades (le faisceau de toutes

les volontés), que o citado autor declara ser, uma pessoa real,

sujeito necessário e verdadeiro do património collectivo. . .

106

101

Otto Mayer, Deutsches Verwaltungsrecht, p. 866-68. Leipzig, 1896.

— Cf. G. Riimelin, Mtthodischei iV.er diejuristkhen Personen.—(Freiburger

Programm, 1801).

105 Terrat, De la personalitécivil (Rapport citado).

tos D© Vareilles-Somraiòres, loc. oit., ns. 179-80.

— 52 —

17 d.—Para Hauriou o fundamento da theoria consiste na

realidade do plienomeno da representação, — a dizer numa fusão

da vontade do representante com a do representado. Desta fusão

resulta uma vontade humana, distincta, capaz de impôr-se ás

outras vontades ; mas, como não é no todo perfeita, precisa que

o Direito lhe dê ou reconheça uma continuidade e importância,

que ella não tem na realidade. O que, aliás, é, segundo Hauriou,

um processo familiar ao Direito, e que se pratica igualmente em

relação á pessoa individual.;. « Or, dans la réalité des choses, les

volitions des hommes sont intermittentes, changean-tes,

contradictoires; non seulement elles ne persistent pas dans le

même objet, mais elles y varient constamment. Sur cettephy-

sionomie agitée, tumultueuse, bouleversée par tom les caprices et

toutes les passions, qu'est la face volontaire de 1'homme, le Droit

a appliqué un masque immodile...

107

Não são diAferentes as

volições da pessoa jurídica; mas, desde que se manifestam, o

Direito se apodera delias, para fazer a base da pessoa jurídica

collectiva.

Entretanto, não se queira concluir dessa necessidade de

intervenção do Direito na base da pessoa jurídica, que o autor ci-

tado reconheça ao Estado o poder de conferir ou recusar per-

sonalidade ás associações e estabelecimentos ; ao contrario, no

seu entender, o exercício de semelhante poder deve cessar.

Trata-se de uma acção do Direito, que não é maior em relação á

pessoa collectiva, do que em relação á pessoa jurídica indivi-

dual: porquanto esta ultima não é o homem propriamente, e,

sim, uma construcção artificial. — Muito embora composta de

elementos subjectivos reaes, as volições ; é, todavia, o Direito

que as reduz á uma unidade e á uma continuidade, como acima

ficou dito. Em resumo, a doutrina do autor consiste era partir

W Hauriou. Ltçonê kur le mouvemcut social.—Cf. Michoud, 6b. cit p.

38 s§.; Negulwco, ob. cit, p. 84 «f.

— 53 —

da fusão das vontades individuaes, para dahi affirmar a existência

distincta de uma unidade representativa, a qual torna-se & pessoa

real da associação aos olhos do Direito.

E dito isto, não precisa accrescentar, que semelhante doutrina

não passa de uma forma da Willenstheorie, ainda que modelada por

um processo mais engenhoso.

108

18 . — O notável professor L. Michoud não admitte que a

base da pessoa jurídica consista somente, ou mesmo principal-

mente, no elemento—vontade, como outros tem pretendido.

Por isso, procurando dar-lhe uma outra base mais acceita-vel,

entende que, como ponto de partida, se deverá bem definir "o que é

direito subjectivo". Este, diz o autor, não é a vontade protegida pelo

Direito, mas o conteúdo delia, ao qual o direito dá, ou recusa, a sua

sancção, segundo aquelle fôr o bem ou o mal. — « On ne peut

vouloir sans vouloir QUELQUE CHOSE ; c'est ce quelque chose qui

est Vobjet de la protection legale, non pas uniquement parce qu'il

est voulu, mais parce qu'U est conforme à Videal, quel qu'il soit,

que le législateur s'est forme de Vordre et de la justice. La loi

protege, non la volonté, mais Vintêrêt que

tos vide: Michoud, loc. oit.; Negulesco, loc. cit. De

Vareilles-Som-

raières, ob. cit., ns. 190 sg. Regelsberger formula assim a sua opinião: o

fim do direito é a garantia dos interesses humanos ; mas muitos desses

interesses não podem ser, no todo ou em parte, realisados de outro modo,

a não ser, pelas forças reunidas de vários individuos. Daqui a razão da

existência de outros sujeitos de direito, que não os individuos : são as

pessoas moraes ou jurídicas. E si bem que não possuam individualidade

corpórea, são sujeitos reaes, e oonstituem organismos sociaes. O elemento

vivificante, que possuem, lhes vem do homem; mas, como membros do

organismo, agindo de conformidade com o seu flm, os individuos dão nas-

cimento a uma união vital particular (Verbandslében) e á uma vontade colle-

ctiva, distincta da vontade individual dos mesmos.—Vide: N. M. Korkounov,

Cour8 de theorie générale ãu droit, trad. por M* J. Tchernoff, p. 221-24.

Paris, 1903.—Cf. Regelsberger, Pandekten, 1.1, §§ 65 e 75 sg. Leipzig, 1893.

— 54 —

cette vólonté represente.*

109

O que importa o mesmo, que dizer,

que o interesse é o elemento fundamental do direito; sendo

titular delle o ente, individual ou collectivo, cujo interesse fôr

reconhecido pelo direito. Não se deve, porém, logo daqui con-

cluir, que a vontade deixe de ser também elemento indispensá-

vel no direito; não por certo: ella não pode ser completamente

ausente, ainda que se reduza a um elemento secundário, isto é,

ella nem é a causa do direito, nem reside necessariamente no

titular do direito.

110

De* accôrdo com taes postulados Michoud define o direito

subjectivo "Vintérêt d'un homme ou d'un groupe dlwmmes, ju-

ridiquement protege au moyen de la puissance reconnue à une

vólonté de le représenter et de le defendre'';

ajuntando logo em

seguida: que o titular do direito é o ser (collectivo ou indi-

vidual), cujo interesse é assim garantido, ainda mesmo que a

vontade, que o representa, não lhe pertença, como própria, no

sentido metaphysico da palavra; basta que essa vontade lhe seja

socialmente attribuida, para que a lei, sem sahir do seu papel de

interprete dos factos sociaes, a deva considerar, como sua, a

dizer, do titular do direito ou interesse garantido por este.

1,2

Este modo de dizer do autor, que coincide, aliás, até certo

ponto, com a opinião de Jhering,

levaria a entender,

*» Michoud, ob. cit., p. 46-47.

1,0

Ibidem. — Referindo-se a WiUeiwtheorie, diz Michoud: IZ e$t faux

que le droit »e considere en Vkomme que ta tolonté; ce qu'il a en vue, c'ett

bien Vhomme tout entier, avec ses besoins, te» aspiratims, êet duirê, attc ton

corps et ton âme; le droit n'e$t pae fait pour une entitê abstracte et metaphy-

sique, U e&t pour Vhomme réel,

"» Ibidem, p. 48.

ttt Ibidem, p. 49.

"* Segando Jhering, o direito é a vontade geral; «ao os interesses

juridicamente protegidos.- on a segurança jurídica de dispor ou gosar de|

determinado objecto. — LEtjrrit du droit ronmin, «4 70*71, o nota 486

á p. 817.

— 55 —

que não é possível a existência de direitos, fora de uma ga-

rantia jurídica adquirida; e como esta só é dada pelo Estado,

— se poderia talvez querer concluir, que é o próprio Estado,

quem crea o direito... Hichoud, porém, se esforça, desde logo,

em combater semelhante conclusão, affirmando, ao contrario,

que o Estado ê, sim, o interprete, mas não, o creador do direito.

Não acompanharemos ao autor nos argumentos e consi-

derações diversas que faz, no intuito de comprovar a verdade

da definição que da ao «direito subjectivo» ; apenas diremos,

em poucas palavras, o modo, pelo qual elle expõe a sua doutrina

da pessoa jurídica, guardando accôrdo com a definição referida.

18 a.—Si o direito, ensina Michoud, quer corresponder as

exigências da humanidade, estabelecer a formula, que exprima,

tão exactamente quanto possível, as relações existentes na

sociedade humana, elle não deve somente proteger o interessei

do individuo, deve garantir também, e elevar a dignidade de

direitos subjectivos, os interesses collectivos e permanentes dos

grupos humanos. Elle deve permittir a estes grupos, serem re-

presentados por vontades—agindo em seu nome, ou em outros

termos, tratal-os, como pessoas moraes. Reconhecer o grupo,

como licito, é, ipso facto, reconhecer o interesse, que o mesmo

prosegue, como digno de ser protegido-, é reconhecer implicita-

mente a sua personalidade jurídica.

115

Com effeito, para que este ultimo facto se realise, duas

são as condições necessárias, condições, que, como ficou dito,

correspondem aos dous elementos, já assignalados, no direito

subjectivo: um interesse distincto dos interesses individuaes, e

uma organisação capaz de manifestar (degager) uma vontade

114

Michoud, too. cit, p. 49-50.]

115

Ob. cit., p. 52 seg.

— 56 —

collectiva, e de representar e defender esse interesse.

116

Ora,

innegavel, como é, que ha interesses coUectivÓs, distinctos, per-

manentes, tanto de natureza publica, como de natureza privada;

e demonstrado, d'outra sorte, que se dá, ou se pode dar, a um

grupo de indivíduos uma organisação capaz de manifestar (de-

gager) uma vontade collectiva, e de representar taes interesses

nas relações da ordem jurídica; nada mais se requer, para que se

effectue o nascimento da pessoa moral ou jurídica...

Em resumo, tal 6 o pensamento do autor, quanto às con-

dições suficientes para dar nascimento ã personalidade moral;

ajuntando, no entanto, a observação, de que semelhante nas-

cimento se realisa, passando por duas phases sabidas: o ente

collectivo é apto para ser personificado, desde que reúna ás

condições allndidas; mas elle só se tornará pessoa moral ou

jurídica, quando fôr reconhecido pela lei positiva. A lei, fazendo

este reconhecimento, não faz operação differente da que ella

faz, reconhecendo a personalidade humana; muito embora, pela

força das cousas, lhe caiba ai li um poder mais lato de apre-

ciação.

117

O autor também não desconhece que essa vontade do grupo

é mais ou menos artificial; que ella lhe vem de fora, isto é, não

nasce no próprio grupo; e que, em summa, o que ha, é uma

vontade legal do grupo, em vez de uma vontade natural. Dá-se

uma representação do grupo por meio de certas pessoas, sem que

esta representação se explique pela vontade manifestada dos

membros do grupo.. .

11B

"• Ibidem

Miehoud, loc. cit.. p. «I, nota.

U* Ibidem,—ks Ideas principaea de Miehoud foram, nomeadamente.

aBaJysadas e combatidas por De VarelUet-Soromieres, o qual, como se Fabe.j

nâo vê na pessoa jurídica nada roais, do que uma ficção doutrinal, • nada

mais que isto. Vide: "Lèt Pirswtww» iiorale$" cit.. as. 206 seg.

— 57 —

De resto, sem a necessidade de proseguir nas formulas ex-

positivas do autor,— é a esta entidade, distincta das pessoas

individuaes, dotada de vontade legal, em vez de vontade pro-ypria

ou natural, que Michoud qualifica de pessoa jurídica real, e de

maneira alguma fictícia, como pretende a escola dominante.

Deste ponto ainda teremos de dizer em outro logar.

119

§ 5.° VERDADEIRO CONCEITO DA PESSOA JURÍDICA

19. — Não nos propomos fazer a critica particular de cada

uma das opiniões ou theorias, de que temos feito menção, acerca da

pessoa jurídica, considerada como entidade real ou natural,

trabalho, alias, não muito difficil, em vista dos argumentos

contrários e objecções, que já lhes têm sido contrapostos pelos seus

adversários.

130

Ao nosso propósito satisfaz saber que, embora

divergentes, nos modos de dizer, ou mesmo, em certos pontos de

importância relativa, os partidários da nova doutrina se mostram,

não obstante, todos elles. de perfeito accordo na idéa fundamental,

— de que toda associação ou fundação é um ser novo, real,

formado, sem duvida, pelos indivíduos associados, mas, delles

distincto, e provido dos caracteres essenciaes de pessoa, isto é,

possuindo, como o próprio homem, a capacidade jurídica.

121

110

Os conceitos expedidos por Giorgio Giorgi na sua importante obra

— «Li dottrina ãellepersonc giuridiche » deveriam talvez levar-nos a clas-

siflcal-o, sem injustiça, entre os que admittem a realidade das pessoas jurí-

dicas; preferimos, todavia, deixar o caso ao critério do leitor competente,

o qual, si não for melhor informado, poderá firmar juizo a esse respeito,

attendendo para os trechos, que mais adiante serão transeriptos, contendo

as idéas do illustre autor (n. 19o).

120

Sobresahe entre elles De Vareilles-Sommières no seu importante

trabalho « Lespersonnes moràles », e que já temos citado numerosas vezes.

121

Vide: De Vareilles-Sommières, ob. oit., ns. 149 e 230.

Isto posto, o que temos á accrescentar para -encerrar a

controvérsia, è dizer agora, segundo o nosso juizo particular,

qual seja o verdadeiro conceito da pessoa jurídica. E' o que espe-

ramos fazer de modo breve e em linguagem, a mais clara pos-

sível : começando desde logo, por advertir, sobre a significação

própria, em que os vocábulos natural e real devem ser tomados,

quando applicados à pessoa jurídica. Si por natural, se pretende

indicaram ente errado ou saindo PERFEITO do seio da natureza, é

desnecessário declarar, que semelhante vocábulo não pode convir

á pessoa jurídica, a qual, sabidamente, éde formação ou or-

ganisação humana.

122

Do mesmo modo, si pelo vocábulo real, se

pretende significar um ente material ou physico

isto é, accessivel

aos sentidos: escusado seria também dizer,que a sua applicação

repugna á dita pessoa. Mas, si pelo vocábulo real, se quer apenas

significar que se trata de um ente, que tem existência eerta,

verdadeira, effectiva, na ordem social, então não pomos duvida

em affírmar, que o vocábulo pode com razão ser-lhe applicavel;

porquanto a existência da pessoa jurídica, assim entendida, ê,

com effeito. uma realidade. Certo, existência effectiva ou real,

não é somente aqnella que cae debaixo da percepção dos sen-

tidos ; ha alguma cousa mais de verdade irrecusável, que escapa

à esta percepção. O próprio homem, não precisaríamos lembrar,

não é a matéria visível somente; ha nelle uma outra parte

componente ou integrante. Chamem-na espirito, mente,

intellecto, funcçào psychica, pouco importa o nome; seja ella de

natureza differente, ou não, da matéria; a verdade é: que no

homem existe alguma cousa mais, além da pura matéria

visível...

** O facto do ser de crraçdo humana nada Impede ter anu realidade

ãutincta. Todo quanto o homem produz 6, em ultima analyse, uma ereacao

4a soa vontade; roa.*, nem por isto, subsiste na mnmn e idêntica unidade

com o individuo; desliga-se, e constituo um ente oo objecto é parte.

— 59 —

As manifestações constantes, effectivas, da mente ou do

intellecto, a dizer, as funcçoes psychicas, os phenomenos da in-

telligencia e vontade humana, singular ou collectiva, se im-

põem, sem admittir contestação possivel sobre a verdade da sua

existência. E pois, desde que assim ê, e nem seria licito]

contestal-o seriamente, — porque negar o facto da pessoa jurí-

dica, sob o pretexto ou razão única, de que a sua realidade es-

capa à acção dos sentidos? A objecção não tem a força, que se

suppõe. A affirmação de que só ha, sô existe, na vida humana, e

em particular na vida social, o que ê percebido pelos sentidos,

nunca foi demonstrada, nem poderá jamais ser admittida em

absoluto.

— Confessando muito embora que, em sua razão primeira

e fim ultimo, o direito só existe em vista das pessoas physi-1

cas ou os indivíduos humanos (quorum jus constitutum), porque,

supposta a sua ausência, já não haveria a chamada ordem ju-

rídica ; comtudo é verdade, também não menos patente, que, na

ordem juriãica ou social, não são as pessoas physicas os únicos

sujeitos de direitos que nella se apresentam. Ainda que tirando a

sua origem ou formação das próprias pessoas physicas, que são

os elementos primordiacs da mesma ordem jurídica ou social,

não se pode negar, que, ao lado delias, figuram e agem outras

pessoas, cujos direitos lhes são próprios e, conseguin temente,

tão respeitáveis, como os das primeiras. Como negar factos,

que se realisam e se passam cada dia aos olhos de todos ?

— Ente formado pela intelligencia e vontade dos indivíduos

humauos, para existir e agir como sujeito distincto de direitos e

obrigações, de par com os seus próprios organisadores ou insti-

tuidores, a pessoa jurídica, embora não visível, como os seres

materiaes, tem, não obstante, uma realidade, que se manifesta,

activa e passivamente, num tempo e espaço determinados, de

maneira inequívoca, irrecusável.

— 60 —

19 a. — Objectarão talvez, que ella carece de uma qualidade

essencial â pessoa: uma vontade, própria, distincta, e expressa por

um órgão próprio. Responde-se: ninguém pretendeu jamais, que na

pessoa jurídica se encontrem, de modo idêntico, todos os attributos

da pessoa natural ou physica (porque, então, seria uma só e a

mesma entidade); — mas, pela forma que lhe é peculiar, não se

pode-deixar de convir que a pessoa jurídica tem e. exercita uma

vontade própria, distincta da dos indivíduos. A. sua vontade é

aqnella que as intelligencias e vontades indi-viduaes lhe

transmittem, como qualidade permanente, no acto da sua

constituição ou organisação; — vontade essa, que se converte desde

logo na capacidade immanente de querer tudo quanto for necessário

aos seus fins; — exprimirei e exequível pelos seus órgãos ou

representantes legítimos,—conjunctamente previstos e creados,

como partes integrantes da sua formação em entidade distincta. Sem

duvida, não se cotnprehende a existência de uma pessoa, si á ella

faltar em absoluto um órgão que lhe manifeste a vontade; e tanto

assim entendemos, que consideraríamos, como simples cousa,

qualquer que seja a somma de direitos que envolva,—todo ser ou

organisaçao, que não tiver um órgão da própria vontade. Isto, porém,

não se dá com a pessoa jurídica; porquanto, seja ella pessoa

publica, como o Estado ou o Município, seja pessoa privada, como

a associação particular ou a fundação, ninguém contesta, que na sua

constituição entra, como pane essencial, a dos seus órgãos

(indivíduos humanos) para represental-as, activa e passivamente,

nas diversas relações que lhes concernem. E' por isto que Pothier,

qualifican-do-as de «pessoas intellectuaes», não esquecera, já

então, de ajuntar a seguinte advertência: «/> ce quun corps est une

personne inteJUctuelle, il tfensuit qtiil ne peut pas faire par lui-

même tout ce que naus avons dít que 1e$ corps »taient capahles I de

faire

comme euntracter, plaider, etc, etc. II ett tVabord M DB LA

MATOBK DE CUAQOE CORPS <fatw un ou pluMeurs pro-

— 61 —

cureurs, par Vorgane desqueU il puisse faire ces choses: — Pro-

prium est universitatis hàbere procuratorem seu syndicum.

128

E' o que se chama representação jurídica.; a qual é para.

esta espécie de pessoa, como se disse, uma necessidade ou con-

dição institucional da própria personalidade; necessidade, de

que a pessoa physica também não se dispensa no todo, — que-

rendo e agindo, muitas vezes, por meio de representantes, como,

sabidamente, succede com o menor, o louco, o demente incurá-

vel, etc, etc.

O facto da representação, entendida na sua verdadeira

accepção, em nada destróe ou diminue a pessoa do represen-

tado

; pelo contrario, o que está consagrado no instituto da

representação é: que o acto do representante é acto do próprio

representado. E' assaz conhecida a regra do direito romano : —

Quoã quis per álium fecit, ipse facere videtur (Dig. I. XXVI, tit. 7,

5, § I

A vontade e acção collectiva, diz Gierke, apparecem como

affirmação da vida da personalidade immanente no ser collectivo

(der einem Gememwesen immanenten PersõnlichJceit), o qual só

se torna agente na esphera jurídica, quando ahi se apresenta

por seu órgão externo, consagrado pelo direito... E', porém,

ajunta o autor, — a própria pessoa coUectiva, quem quer e age

pelo seu órgão referido (ist es ãie Qesammtperson selbst, welche

dureh ihr Organ will und hanãélt).

125

123

Pothier, ob. cit., n. 212.—Em outra parto deste trabalho se dirá

acerca da distincção que alguns fazem entre órgãos, representantes, e func-

cionarios, sob o ponto de vista da responsabilidade da pessoa jurídica— Es

tado, e bem assim, o que se deve entender pelo instituto da representação

em seu sentido stricto, como figura distincta da procuração, mandato, gestão

de negócios ou relação institoria, etc.

124

Hic, Titulo Primeiro, Cap. III, e Tit. Segundo, Cap. IV.

125

Ob. cit., p. 624 sg. O autor citado menciona em notas varias de

cisões judiciaes, confirmativas da sua opinião.

— 62 —

Parece-nos mesmo que, ã vista dos factos da vida social,

não seria licito contestar semelhante verdade.

186

19 b.— Igualmente não podemos admiti ir que a pessoa

jurídica seja mera creação da lei,— outra forma de theoria da

ficção; ainda que não se recuse, que a lei lhe possa restringir

determinadas faculdades ou exigir mesmo o preenchimento de

dadas condições legaes, segundo o objecto ou fins particulares

da pessoa jurídica. Deste ponto já se disse anteriormente, (n. 8)

e delle ainda teremos occasião de tratar mais adiante.

E porque considerar, de preferencia, a pessoa jurídica,

como simples ficção legal, quando esta nada explica, e para

nada serve ?

Ou, para que identificada com a própria cousa de um fim

determinado, (Zweckwermogen), em contradicção palmar com

a regra fundamental do direito, segundo a qual, a cousa, ou é

um objecto sem dono (res nuUius), ou é um direito pertencente

a um sujeito, isto é, á uma pessoa ?...

O próprio De Vareilles-Sommières, adversário decidido da

existência da pessoa moral ou jurídica, não ponde deixar de con-

fessar que a doutrina da pessoa jurídica, real, natural, "é boa

nos seus intuitos e conclusões: 1.° porque nascera de uma justa

reacção contra as consequências intoleráveis da doutrina da

*» Albert Haenel DcuUchcs Staatirccht, § 13 tg.) disse que a ana-

lyse dos factos mostra que nao ha, nem ser nem pa$oa na corporação

(associação em geral), o apenas uma relação de vontades humanas lndi-|

viduaes agindo em oommum statmmemcirkender mnmhlkfur und indirí-\

dmtler WillmJ; que, realldadt, ao ha • só pode haver nos individuo*. En-

tretanto, é tal a força da verdade das cousas, que o mesmo autor, logo nao

muito depois desta objecção,advirtira: —. «Mio se poe, porém, em duvida

nem a unidade m»/ da corporação nem que o «ar da mesma seja um tod>

rmt ou wjanumo rml... • h( BchUcMerdmg» afcft* 4k rmh KutmU êm

korformtmm VmhmJm, tt mkkt dm Wmm átm*U*n ah «iwt nalm Qm»

\stm, mU tmeê vtahn Orjemòmtu ín F%age gttielU...» Loc. cit., f. 10!.

— 63 —

escola em matéria de associação'; 2.° porque ella tem o sentimento

nítido desta verdade,—que â associação cabe o direito natural de

possuir e adquirir da maneira que lhe aprouver; 3." porque ella

desfechou os primeiros golpes no castello de cartas, onde essa

verdade se achava prisioneira, castello, que só era forte, porque todo

o mundo acreditava na sua solidez.'"

127

19 o.—Também Giorgio Giorgi, não obstante a prudência e

imparcialidade, com que se propoz analysar as differentes theorias

da pessoa jurídica, não poude deixar de externar-se| por este modo:

«Del resto credo anch' io, che lapersonalitàgiuridicânon sia

un vácuo nomen júris; e la confcrma di questa convingione la trovo

esaminando Vultimo epiú vero sistema inuiato daipu-\ blicisti. Non

so se recordando el Baron (Die Gesammtrechts-Verhàltnisse im

rõm. Recht, § 1), il Beséler (Volksrecht und Juristenrecht, p. 173;

System des deutschen Privatr., p. 236), il Salkowsky (Bemerkungen

zur Lehre von den juristischen

127

De Vareilles-Sommiéres, ob. cit.,ns. 148,252 e 256. Já se sabe,

que esse autor combate, como n&o verdadeiras, tanto a theoria da ficção

legal, como a da realidade das pessoas jurídicas. Para elle nao ha pessoas

jurídicas, — distinctas das pessoas physicas on associadas (loc. cit. núme-

ros, 230 sg.); e, porisso, tendo de dar uma definição da pessoa jurídica, disse

: « Cest une personne fictive d'origine purement doctrinale, et qui, pour les

seuls besoins de la pensée et ãu langage, cst censée Utulaire de droits et

d'obligations qui appartiennent en realité â des personnes verita-\bles.»

(Ibidem, n. 319). Para tornar o seu pensamento mais claro ou mais

completo, ainda insistira: — «La personne morale est une personne fictive,

d'07-igine purement doctrinale, qui, dam les associations soumises à un certain

regime, et pour les seuls besoins de la pensee et du langage est censée uni-

que proprietaire, créancière, débitrice des biens, des créànces, des deites, dont

les associes, comme tels, sont en realité copropriétaires, cociéanciers, code-

\bitew8.»—O citado autor tratou juntamente de demonstrar, ao seu modo,

as diferenças, pelas quaes esta sua definição se distingue das theorias cor-

rentes. (Loc. cit., ns. 825 sg.)

—• 64 —

Personen, p. 4), tZ Lassou (Princip and Zakunft desVolksrechts,

p. 122-140) tra i maestri di sifatto sistema, io, mt apporei ai vero \

quatunque non manehino coloro che gli battettano ptr tali. Non

v'è dubbio: Vuniversitas personarum, guardatel-a corne subietto di

diritti publici, guardatel-a come subietto di diritti privati, é uri

ente cóllectivo umanamente composto e ordinato; 6 un ente mo-

rale, perche avendo per base la natura humana ha, come Vuo~

mo individuo, dei diritti... Unione di elementi o forte morali,

cioé di uomini diretti dali a inteUigenta e da lia volontá ; e quindi

unione munita di diritti.— Ordinamento di queeti elementi in

modo da costituire un SOLO TUTTO, che sodisfi a un scopo comune

conforme alia legge medesima, e distrihuisca fra i vari elementi

dei corpo sociale facóltâ e fumioni svariatâ, ma conspiranti a il

bisogno dei tutto. — L'UNIVERSITAS ê DUNQUE UNA RBAI.ITÁ,

quando si prenda la parola non come sinonimo di cosa che cada

sotto % sensi, ma come il contraposto di un mero parto dcWima-

ginazione. Tanto é lungi che Vassociazione umana presa come

unitá ordinata sia una mera astratione, che la modtrna sociolo-

gia istruita alia scuola de Spencer ne fa un corpo vivente, ai

quale, come agli esserí físici, adatta le leggi delia biologia. Io non

vado dawero fino a quetto punto. Mi basta, ehe rente cóllectivo,

te non é un organismo físico, come il corpo animale e le piante.

sia pêro un organismo ético, un ente morale NON MBNO VERO E

SUBSISTENTE, degli organismi cor porei. Sia Vopera parte delia nu»

tura e parte deQ'uomo c trovindla natura umana, non già física

benzi morale, le conditioni di nascimento, di vita e di progretto.

Date a qu+sto ente cóllectivo Veiercizio dei diritti privati, ed

avrete la persana giuridica *.

------------— -—

* CJitrfw Oionji.—loc rlt, *. 22. Bato autor confeaaa, que o a*u

modo do fdé MU do aecordo com Dcrnbarg na tua obra Pamdcktm, f MO

(•iiçio do ia*fi.

— 65 —

Como se vê, a theoria de Giorgi não diverge em muito do

conceito particniar da pessoa jurídica real, segundo a melhor

dontrina professada a esse respeito.

19 d. — Concluindo, portanto, a nossa exposição, não du-

vidamos lançar a seguinte these: — a pessoa jurídica ê um ente

Icreaão, ou dizendo talvez melhor, formado pela vontade de pes-

soas physicas, e cuja existência se manifesta na ordem social:

1) por um facto visível, consistente na união institucional de

pessoas physicas, ou numa massa determinada de bens, ou, ainda

mais commummente, no concurso de ambos estes elementos;

2) pelos actos e factos reaes que constituem a esphera de

actividade do ente formado no proseguimento ou realisação do

seu objecto e fim;

3) pela applicação ou cumprimento das disposições da lei,

segundo âs quaes, se verifica á legitimidade da sua existência e

de seus actos, como sujeito de direitos e obrigações, isto é,

como pessoa jurídica, propriamente dita.

Ora uma entidade, dotada de taes caracteres externos, exis-

tindo em relação immediata com os demais sujeitos de direitos

que apparecem na ordem social, — não seria licito qualificar e

tratar de simples ficção, ou de cousa com um fim; porque ella

se apresenta, realmente, como um sujeito ãistmcto, e não como

objecto pertencente a um sujeito. Si não é de considerada, em

tudo igual â pessoa physica, — nada repugna que ella seja tida

igualmente, como pessoa, embora de natureza e denominação

differente; e como a sua razão de ser ou fim é o de figurar na

ordem do direito, lhe cabe, sem duvida, melhor do que nenhum

outro, o titulo de pessoa jurídica, que presentemente se lhe dâ.

Finalmente, não ignorada a accepção technica (nota 17) ou

peculiar, que os jurisconsultos dão â palavra—pessoa, isto é,

synonimo de qualidade, em virtude da qual se tem certos di-

reitos e obrigações, ou no dizer de Ribas, um attributo sempre

R. c.

— 66 —

immaterial, mas que, ou pela natureza ou pela lei, está ligado á

um ente existente no mondo physieo, on por elle se manifesta,

129

dizendo-se por isso, que um só homem, on ama só pessoa pby-

sica pode reunir em si moitas pessoas (a de pae, de filho, de

marido, tutor, etc, etc.

180

); é no todo manifesto que, assim

entendida, o status ou a qualidade-pessoa não 4 exclusiva do

homem. —E' igualmente applicavel a todo ente que figura na

ordem jurídica, como titular distincto de direitos; queremos

dizer: tanto se pode applicar ao ente collectivo — associação,

formada por diversos indivíduos num fim licito, e dotada de in-

teresses distinctos dos seus membros, tomados singularmente,

como, á instituição permanente de bens para um fim útil (fun-

dação), feita pela vontade de um ou mais indivíduos.

Em uma palavra, a pessoa jurídica resulta da vontade das

pessoas physicas, operando sobre determinadas cousas era vista

de um fim racional e útil; manifesta-se na Tida social por actos

e factos próprios, que a individualisam ou caracterimm de modo

particular e distincto, e, conseguintemente, constituindo : ura

sujeito de direitos, real, efectivo, e não imaginário ou fictício,

nas relações que desenvolve 6 mantém na ordem jurídica com

os demais sujeitos de direito, sejam estes de idêntica natureza

ou de natureza diferente.

§ 6.° ESPÉCIES DA PESSOA JURÍDICA

20. — Considerando-se a origem, o fim, e as modalidades

diversíssimas, com as qoaes ella se apresenta no scenario da

» Rita», ok. dt, t II. p. 7 Mg.

** Ibidem. — E" o meomo conceito de Wolff, quando disse: «Homo

peraona nioralb eet, qmatem*» êpectatur law/uam néjectum rerfamm Miga-

tiomm at*i*ejuri*M cerforum (laat. Jttr. KaL f 00.— Cf. Toolliar, IA ãruit

etofi fnmçam, u. 1S2.- Bntxellee, lStõ.-Maynz, ob. cit.. | f*.

— 67 —

vida social, a pessoa juridica reveste formas e espécies, por

assim dizer, infinitas.

Não temos, porém, que tratar no momento das varias

qualidades accessorias, que distinguem as pessoas jurídicas,

umas das outras, nas breves indicações que ora nos propomos

fazer ; apenas procuraremos attender aos seus caracteres essen-

ciais, que possam levar á uma classificação genérica das referi-

das pessoas, e á nada mais do que isto.

Particularisado deste modo o nosso pensamento, e tendo,

sobretudo, em vista a importância de seus fins, e as faculdades

de que dispõem ou os direitos que podem exercitar, — as

pessoas jurídicas se dividem: em pessoas do direito publico e

pessoas do direito privado, sejam nacionaes, sejam estran-

geiras.

Âs primeiras são: o Estado, e as suas divisões politico-

administrativas mais communs, a Província, e o Município,

bem como, qualquer outra instituição do direito publico, re-

vestida de personalidade juridica.

As segundas, tomada a matéria em seus caracteres espe-

cíficos mais geraes, são: as associações (alguns preferem dizer

— corporações) e as fundações.

Esta divisão está hoje consagrada na litteratura juridica

por escriptores dos mais eminentes, e admittida nos textos do

direito positivo.

Por isto, nos dispensando de entrar no exame

das suas razões justificativas, — nos limitaremos, nesta parte do

presente estudo, á uma breve resenha das espécies da pessoa

juridica, que são reconhecidas no paiz, nos termos da lei

brazileira.

— Pela legislação anterior do Império eram consideradas

pessoas jurídicas do direito publico: ò Estado, a Província e o

181

Vide: Georgi, ob. cit., 1.1, n. 185, p. 447: — Coã. Oiv. Argentino,

art. 83 seg.; Cod. Civ. do Uruguai/, art. 21; P. C. C, art. 13 seg. etc

r- 68 —

Município.

182

No regimen actual da Federação, no qual o paiz se

acha constituído, as pessoas jurídicas do direito publico são

nomeadamente: 1) a União,

183

isto é, a Nação constituída sob a

forma de Estados Unidos do Brazil; 2) cada um dos Estados-

federados;

* 8) o Districto Federal;

185

4) cada um dos municípios

legalmente constituídos

110

nos Estados da Federação; 5) as

pessoas estrangeiras

do direito publico (Estados, nações, etc.)

Na sua representação em actos contenciosos, ou mesmo na

pratica administrativa ordinária, se costuma designar a União

pelo titulo de Fazenda Federal ou Nacional; o Estado-federado

pelo de Fazenda Estadoal, e o Município (inclusive o Districto

Federal) pelo de Fazenda Municipal.

137

COM*/, do Império, art*. 1, 2,167,168 e 160; Lei de 12 de Agosto de

1884; Av. de 6 de Abril de 1885; Ciro. de 13 de Outubro do 1888 ; Lei n.

514 de 24 de Outubro de 1848, art. 16; Lei D. 601 de 18 de Setembro de

1850, art. 8.°, § 1.°; Cowolidação da» leis civis, arts. 62 a 61; Lei de 1.°

do*Ootubro de 1828, et?., etc.

Cohst. Federal, arts. 1, 8, 7,16, etc.

"• Consi. Federal, arts. 2, 4, 6, 9, 63 a 65, etc.: Doer. do Gov. Pro-|

visorio n. 1 de 15 de Novembro de 18*9 ;- Id. id. B. 860 Ae 26 de Abril

de 1890, etc.

Const. Federal, art. 67; Decr. do Gov. Provisório n. 1, art. 10;

Id. id. o. 50a de7 de Dezembro de 1888; Id. id. D. 198 te 6 de Fevereiro

de 1880; Id. id. n. 218 do 25 de Fevereiro do 1890; Lei n. 85 de 26 de Se-

tembro de 1892, etc

.1* Const. Federal, art. 68; Decr. do Gov. Provisório, ett.. n. 360 do

26 de Abril de 1890, etc.

J,:

Qmtt. Federal, arts. 59, I. d), art. 80, t). — Cí.: T. do Freitas,

Màosõ ao C. GrU, art. 378 seg.; — C. de Carvalho, Direito Ciiil Brasi-

leiro, art. 116 seg.; --• /'. C. Cr, arts. 18. 17 e 18, etc

«• Eesa designação tom assento em leis positivas. Xao se Ignora,

qoe, eoBlorme ao direito romano, o Estado era também tratado de « ara-

nmm on jkem • nas suas relações de direito patrimonial. ~- Savigny, Tr. sV

drttU romma, | 88.

— 69 —

21. — Conforme ao nosso direito civil vigente, as pessoas

jurídicas do direito privado, são: 1) as sociedades civis (lato

sensu); 2) as associações (sociedades civis especificadas) de fins

religiosos, moraes, scientificos, artísticos, políticos ou de sim-

ples recreio; 3) as sociedades mercantis ou commerciaes; 4) as

companhias ou sociedades anonymas; 5) os syndicatos agrico-

las; 6) as instituições pias (fundações) ;

188

sobre todas as quaes,

cumpre ajuntar os seguintes esclarecimentos.

A distincção das sociedades civis em duas categorias parti-

culares resulta dos próprios textos da lei: uma regnlada pelas

disposições do direito commum, ou, como se disse expressa-

mente, — pelas regras geraes de direito ; e outra regulada, de

maneira especial, pelo decreto legislativo n. 173 de 10 de Se-

tembro de 1893 (art. 15), de que adiante se fará menção.

O nosso direito commum ou civil, propriamente dito, ca-

rece de disposições completas, explicitas, que regulem de modo

satisfactorio os differentes actos e factos relativos âs socieda-

des civis da primeira categoria.

Entretanto, sendo ditas sociedades civis, âs de fins económi-

cos, na sua estructura e forma, análogas ás sociedades mercantis,

se podem considerar, como igualmente applicaveis âquellas, os

princípios ou regras geraes, que regem estas ultimas. Como as

sociedades mercantis, tem ellas, efectivamente, a sua origem

em um contracto, e, uma vez celebrado este na devida forma,

adquirem personalidade jurídica, distincta dos indivíduos, que

as constituem; tal é a lei e a nossa jurisprudência (Cod. Com.

art. 287 e seg.; Consol. das leis civis, art. 742-766 ; P- C. C.

arts. 16, e 1366 e seg.)

188

C. de Carvalho (ob. cit.. art. 152) faz ama resenha mais detalhada

acerca das pessoas jurídicas do direito privado, segando a legislação brazi-

leira.—Cf. P. C. C, art. 16.

— 70 —

— Como sociedades civis da segunda categoria, acima dita,

são de contemplar aquellas que a lei denomina— " associações

para fins religiosos, moraes, scientificos, artísticos, políticos,

ou de simples recreio".— São as sociedades, também qualifi

cadas na linguagem dos autores, de sociedades de fins ideaes; e

entre ellas se acham agora comprehendidas as que, segundo a

nossa legislação anterior, se denominavam corporações ou cor

pos de mão morta. — Corporações, define Ribas, são as pessoas

jurídicas, encarnadas em collectividades de pessoas naturaes,

que alias se podem substituir por outras, sem que aquellas se

alterem (Dir. Civil Brasileiro, t. II, p. 125).

Desapparecido do direito pátrio, como ora succede, o in-

stituto da mào-morta, todas ellas, uma vez organisadas de ac-

cordo com a nova lei, gosam de personalidade jurídica, distincta

da dos respectivos membros; podendo exercer todos os direitos

civil concernentes aos fins de cada uma delias (Const. Fed., ar-1

tigo 72. § 3

; Decr. n. 178 cit., art. 5

; Hic, p. 72).

— As sociedades mercantis ou commerciaes, com persona-

lidade distincta dos indivíduos, que as compõem, estão expres-

samente autorisadas e definidas no nosso direito commercial

vigente (Cod. Com., art. 287-294), quer de modo geral, quer de

modo particular, relativamente as formas especiaes differentes,

de que se revestem. (Cod. Com., art. 295-358). A todas ellas

jamais se deixou de reconhecer nma personalidade jurídica,

capaz de exercitar os seus direitos, activa e passivamente.

— As sociedades anonymas, também chamadas «compa-

nhias», não são entre nós, exclusivamente, de natureza e fins

commerciaes ou industriaes. como, á primeira vista, se podia

•» 84o sociedades, sé instituMa», para fiou de utilldad» publica, corou

ammwndade* religieHU, ordena terceira», nnfraría», irmandade», eU?., nU\,

eomtanto que «ejam legalmente autorizada* • teahua património «cu. T.

de Freitas, Vossk Jwrii., Appeodice I!;— C. de Carvalho, ob. eh.,

1.V2 *MT

— 71 —

suppor. Muito embora sejam ellas, em regra, organisadas em

vista de explorações ou operações importantes do commercio e

da industria, nada impede, que tenham também outro objecto

ou fim diferente,—e as nossas leis assim o autorisam expressa-

mente (Dec. n. 434 de 6 de Julho de 1891, arts. 2

e 3

; Decr.

cit., n. 173 de 1893, art. 16).

Nos termos da lei brazileira se pôde dizer, que a organi-

sação das sociedades anonymas é livre; dependendo, tão so-

mente, de autorisação do governo a organisação de algumas

delias, que, pelo seu objecto e fins especiaes, não devem escapar

â fiscalisação immediata do poder publico. Mas quer umas, quer

outras, gosam de personalidade jurídica na verdadeira signi-

ficação deste vocábulo (Lei n. 3150 de 1882; Decr. n. 8821 de

1882 ; Decr. do Gov. Prov., n. 164 de 1890 • Decr. cit., n. 434

de 1891).

As sociedades anonymas estrangeiras também gosam no

Brazil de personalidade jurídica, desde que forem devidamente

autorisadas a funocionar no território nacional (Decr. n. 2711

de 1860, art. 46; Dec. cit., n. 434 de 1891, art. 47 seg; P. C. C,

art 17-18).

— A organisação dos syndicatos agrícolas foi autorisada

por lei de data recente, no intuito declarado de favorecer os in-

teresses da agricultura e industrias ruraes; sendo-lhes reconhe-

cida, expressamente, a qualidade de pessoas jurídicas. (Dec. le-

gislativo n. 979 de 6 de Janeiro de 1903).

— Debaixo do titulo de « instituições pias ou fundações »

se comprehendem as pessoas jurídicas, que, embora se manifes-

tem por certos homens e se liguem a certas cousas, podem

subsistir sem elles, de sorte que, quando estes desappareçam,

podem ellas servir-se de outros meios de manifestação.

140

"° Ribas, loc. cit., p. 135.

— 72 —

E' diffieil dizer com segurança, qual o direito, que regula

presentemente as fundações no Brazil. Pretende-se, que a re-

speito das mesmas cessaram igualmente as restricções postas

pelas leis de mão-morta, em virtude do art. 72, § 3

da Consti-

tuição Federal. Mas, talvez, não se tenha bem attendido, que o

disposto nesse texto se refere expressamente " aos indivíduos e

confissões religiosas que se associarem para exercer o seu coito,

adquirindo bens".etc.; queremos dizer, as palavras finaes do

texto « observados as disposições do direito commum » parecem ter

applicação manifesta às pessoas juridicas-associações, e não, as

pessoas juridicas-/wní?arões; a menos que não se lhes queira dar

uma interpretação livremente ampliativa, segundo a regra "

benigna amplianda "...

— Não se ignora que o Decr. n. 119 A de 7 de Janeiro de

1890, que extinguio «o padroado com todas as suas insti-

tuições, recursos e prerogativas», reconheceu expressamente a

personalidade juridica.de todas as igrejas e

confissões reli-

giosas, para adquirirem e administrarem bens; mas, importa

também não esquecer, que, â essa capacidade reconhecida de

adquirir bens e administral-os, se addicionara logo a condição «

sob os limites postos pelas leis concernentes á propriedade de

mão-morta » (Decr. cit., art. 5

). Quanto ao decreto posterior, n.

173 de 1893, não nos parece, que em nada viesse modificar o

estado de cousas ,■ pelo contrario, tendo sido votado pelo Con-

gresso Nacional para dar cumprimento ao disposto no art. 72, §

3° da Constituição Federal, o mesmo só se occupara das MIO.

dações, como querendo, deste modo, significar, que o texto allu-

dido não se refere, senão a estas...

Segando ai tew do Importo na palavra - Igreja, M compreen-

dia, tanto a Igreja Cathoiu-a, como o bispado. • «•minar**, a capclía, etc,

O bispado, na aaa qualidade de pvseoa jurídica, se chama Afife*, • a ca-

pelia. fábrica*

— 73 —

O que concluir, pois, sobre a situação jurídica actual das

fundações ? Ao nosso ver, não havendo ainda na Republica lei,

que regule a sua organisação fora das restricções outr'ora im-i

postas pelas leis de mão-morta, é duvidoso dizer, — si ellas

podem ser agora instituídas LIVREMENTE, tendo personalidade

jurídica per se, como o decreto de 7 de Janeiro de 1890 o reco-

nhecera em favor das então existentes.

142

21 a. — Deixámos de incluir entre as pessoas jurídicas do

direito privado a herança jacente, não obstante saber, que já o

direito romano lhe Jiavia reconhecido a capacidade de figurar,

como si fora pessoa (nam hereditatem in quibus&am vice

personm fungi receptum cst. (Dig. I. XLI, t. 3, 15). Mas assim

o fizemos, por não consideral-a susceptível de personalidade ju-

rídica, em vista dos princípios por nós adoptados sobre a natu-

reza ou caracter essencial desta.

«A herança jacente, diz Seabra, si não representa a pessoa

do defunto ou do herdeiro, para quem passa no momento da sua

morte, não representa cousa alguma; é uma massa de bens sem

dono, que seria primi capientis, si a lei não lhe desse appli-

cação. Entre os romanos foi, na verdade, considerada como

pessoa, mas, somente a certos respeitos, privativos das suas in-

stituições, como a escravatura e a usucapião» .

1*2 A duvida sobre o reconhecimento legal das pessoas jurtãh-Qs-fun-

daçoes, de que acima falíamos, apresenta-se, sobretudo, com relação aos

bispados e parochias, creados exclusivamente pela autoridade eclesiástica,

depois da separação da Igreja, do Estado, no novo regimen da Republica.

A lei eclosiastica, por si só, basta para que se apresentem, como taes, pe-

rante os poderes civis ? Certo, que não.

Sobre o que se entendia « por corpos de mão morta » na legislação do

Império e restricções desta, é de ver: Ribas, ob. oit., p. 144-147 ; Consol.

das leis civis, art. 09 e notas ibi.; Ferreira Alves, Juízo da Provedoria,

§ 466 sg. e notas. (8. Paulo, 1897, 3a edição).

143

Seabra. Novíssima Apostilla, p. 130. ~ Ribas (loc. oit., p. 121 seg.)

explica quaes foram os motivos especia.es, que levaram os jurisconsultos

— 74 —

Tal é, com effeito, a verdade histórica.

Além disto, collocando-nos somente no ponto de vista do

direito pátrio, é licito affirmar, qae o mesmo desconhece, prati-

camente, as chamadas heranças jacentes, no sentido restricto de

cousa sem sujeito; porquanto, pela morte do defunto, passa LOOO

a herança para os herdeiros, testamentários on legítimos, ainda

que ausentes estejam; o, na falta destes e de cônjuges, se devolve

a Fazenda Nacional, — considerada, como bens tocantes.

Tem,

portanto, sempre um sujeito, presente ou náo, ao qual a mesma

pertence.

146

§ 7.° CAPACIDADE DA PESSOA JURÍDICA

82. - K' pouco o que pretendemos dizer debaixo deste titulo:

nada mais, do que ligeiras indicações, que nos parecem

indispensáveis ás considerações, que hão de vir ulteriormente, ao

correr do nosso principal assumpto.

Antes de tudo, compre não confundir a capacidade jurídica

com a personalidade jurídica, como alguns tem pretendido: esta é

o status persona}, — o sujeito de direitos: aquella é a medida

romanos a considerar a herança jacente, coroo pemoa, para fins determina-

dos. Se podo vf-r tara bem a esse respeito:—T. de Freitas, Esboço cit, nota»

ao art. 278.

* Vide: Ribas, loc cit.. p. 123-126 e notas ibi.

"' De VareHIes-Soram^res (ob. cit.. n. 1667)i « Ot direitos qae se

attribuem a pessoa fleticia pertencem, neste caso, ainda • necessariamente,

à uma ou mais pessoas ratas. Nio é o defunto, que nlo é mais anu pessoa

real, e nem pode mais ter direitos oo interesses. Evidentemente »ao os qae

tem direito A suecossao. qosesqoer qae sejam. S&o ainda desconhecido*;

BuuéMrto. qae os ha. E'a *Uat»é> qoem a lei cogita. A inwi Mfto, si ainda

nao é deites, é para elles... *

— Giorgto Olorgt su»tenta Msaties opinião, de modo verdadeiramente

concludente, qaer em relação A herança jacente, qsar em retaeao à massa

faJHd*. - Oh.aM.lL». lOSaac.

— 75 —

ou cotnprehensão dos direitos e obrigações, que, activa e pas-

sivamente, competem ao sujeito, seja elle de natureza pkysica,

ou não.

Assim como succede com as pessoas physieas, as quaes

nem todas tem igual capacidade, — segundo se trata do indivi-

duo, maior ou menor, são, ou mentecapto ; assim também, se dá|

com a capacidade das pessoas jurídicas, a dizer: ella pode com-

prehender mais ou menos direitos, segando a sua natureza espe-

cifica e a diversidade do seu objecto ou fim particular.

Ainda que não seja licito affirmar, que a grande discussão,

ainda agora persistente, acerca do conceito fundamental da pes*

soa jurídica, deixe de influir na determinação da capacidade

desta; é, todavia, certo que, tanto os partidários da simples

ficção (Fiktionsfheorie), como os da cousa com um fim determinado

(Zwcch- Vermõgen) são accordes em admittir, que ess'outro su-

jeito de direitos, que não o homem,—ficticio ou real, —deve ter

a precisa capacidade para os actos ou factos que concernem ao

seus escopo e fins. E foi por isto, que Mommsen não duvidara

fazer a esse respeito, a seguinte observação: — que a discussão

sobre o conceito da pessoa jurídica carecia de toda a impor-

tância para o direito pratico; porquanto, ou se diga que as

pessoas jurídicas são pessoas, ou que o direito as trata tão so-

mente como toes,— isso importa a mesma cousa, pelo que res-

peita às suas relações jurídicas (Kommt fur die Regelung der

Bechtsverhãltnisse genau auf dasselbe hinaus).

22 a.— Examinando-se, entretanto, a questão no terreno

das theorias, notam-se ahi dous modos de ver, assaz discordan-

tes, acerca da capacidade da pessoa jurídica. No entender de

uns, esta capacidade é sempre « marcada na lei* e restricta ao

fim da respectiva pessoa; — no entender de outros, razão não

Mommsen, Abriss ães rõm Staatsrechts, p. 81.

■ ■

da pessoa jurídica pode ser tio plena, quanto a das pessoas

pbysicas, menos, tão somente, quanto a direitos, que seriam

incompatíveis com a sua natureza, a dizer, os direitos de fa-

mília propriamente ditos

No ponto de vista, em que se collocam os partidários da w

tricção, os direitos, que a pessoa jurídica pode exercer, aso uni-

camente os direitos patrimoniaes (jura inre) e os direitos corr$*\

lata das obrigações resultantes; — porque, segundo se pensa,

os fins da pessoa jurídica, quaesquer que sejam as suas modali-

dades, ou são cousas, ou se referem directamente a estas. -«

Scstano, dopo la proprietá. la obligationi. che es$*ndo dirUH

patrimonial* tono coprcsc nel eido ãi capacita dcllt pcr§otmc giu-

ridicht... Lapimeita dunque delta pertoiutlitâgiuridicaposta in

tatreitio vien: a resultar* dalla capacita di qodcrc qualunqm

diritto patrimoniais neWambito delia proprittá ê tltll? obtiiga-

ttont.» •

K' a capacidade de possuir, diz Giorgi. ou. usando da lin-

guagem clássica. - MíWI V9§ communii. Una arca communu,

•eneo "tu atto, almeno 1/1 / t> ,t:a". ■ #m lorno da qual M pousam

agrupar as acqnuiçoas futuras.

* O texto romano di/Ja: —

Qaibui aulcm permitiam aí ror pus kahsre collegH, foci*'tati*

sim cujusqm altcrma rum nomine, proprium e*4, ad escemptum

\raÍp*Niem

hatxra rm emmum ■. arcam eomwimem, ai actor*,,,

»- - '• I • -«, per quem Unquam in republica, quod communh

> tjmopertaai. acatar, fiai. — Dig. /-3, t. 4, § I

S—ta leito traU-se, segundo se tê, de entidades reeul-

tentes da união de pessoa* plirsícas « amhartmn mwmm*rnm,»

taes come, collema, m rim, '■*'-*, m4*l*ú\ ele. -, nâo se

ignora, poré», qu reconhecia capa-

is, ea,e me-io» 90$.

— 77 —

cidade jurídica a certos estabelecimentos de utilidade publica, e até,

a determinado conjuncto de bens ou interesses, qual succedia com a

herança jacente, de que já se disse.

14ft

E não ha negar. Assim como a theoria, que só vê na pessoa

juridica uma simples ficção legal, logrou tornar-se a doutrina da

escola, assim também, a theoria, que restringe a capacidade da

pessoa juridica aos direitos patrimoniaes e relações correlatas, tem

sido, e continua a ser, — a lição corrente da maioria dos autores.

Savigny definira, mesmo, a pessoa juridica: « um sujeito do direito

dos bens, creado artificialmente,» — querendo com isto dizer, que a

sua capacidade era restrieta, isto è, só podia estender-se ao direito

dos bens.

150

Maynz, referindo-se ao assumpto, disse igualmente: «

Ce qui caracterise ãonc essencielle-ment la personne civile

c'est

qu'nn être, qui n'est pas individu kumain, a reçu la capacite

d'acquerir et d'avoir des droits. Cette capacite ne se rapporte

qu'aux droits patrimoniaux: aucune loi ria jamais attribué des

droits personnels aux êtres que nous de-signons par le nom de

personnes doiJ.es.»

161

E Laurent, depois de affirmar que as pessoas

moraes ou civis não podem ter, senão, uma capacidade restrieta em

vista de preencher a fmicção, que

149

Debaixo do titulo de « univereitas » o direito romano eomprehendia

igualmente: o Estado, as províncias, os municípios, as communas, (vici) e

as colónias. Considerado como pessoa de direito civil, o Estado era de-

nominado cerarium ou fiscus. Os estabelecimentos de utilidade publica ou

beneficência eram diversos, taes como: hospitaes (noaocomia), asylos de ve-

lhos, de recem-nascidos, de orphãos e pobres (gerontocomia, brephotrophia,

orphanotropia, ptochotrophia), etc, etc. Van-Wetter, Droit romain, t. I

§§ 54-57.— Quanto à herança jacente, são vários os textos,, que a reconhe-

cem sujeito do d

reitos. Hereditcu persorue vice fungitur, sicuti municipium et

decuria et societas. (Dig., I. 46, t. 1, 22-, Ibidem, l. 41, t. 3,15; l, 43. t. 24,

13 ; I. 11, t. 1, 15: l. 41, t. 1, 34 e 61; — Instit. I 3,1.17 , Ibidem, /. 2, t.

14).

«o Savigny, Traitéde droit rom., § 85.—Cf. Ribas, ob.cit., p. 108 sg.

Maynz, ob. cit., §107.

— 78 —

lhes cabe na ordem social, conclue por estas palavras incisivas:

— "Aort de ees limitei eíles sont frappee* d

une incapacite radi-\

cale; cor ettes rfexktent pas, c'e$t U ncant, et le néant, certa

ne\

peut eontracter."

Não é preciso dizer mais, sobre a doutrina da capacidade

restricta da pessoa jurídica.

22 b. — Mas, em contrario do que acabamos de mencionar,

sustentam os partidários da capacidade plena da pessoa jurí-

dica,—que o erro da theoria da rt$trieçãa é tio evidente, como

o daquella que declara, que nm* ficção, um nado, é sujeito de

direitos e obrigações...

Certo, a es tensão dos direitos ou a medida da capacidade

das pessoas jurídicas pode variar immensamente, segundo as

faculdades próprias de cada uma, o seu caracter, publim ou

privado, os seus fios diversos, e outras qualidades e condições

intrínsecas ou extrínsecas, que concorram na sua existência;

e nem isto é de estranhar, orna vex que se observa facto aná-

logo com relação ás pessoas physicas, si forem diferentes os

tlatus das mesmas. Mas o que também não é menos certo, e

se affirma, é: que, abstrabindo de taes particularidades, e en-

carando-se as petma» jurídica* sob o ponto de vista gerai dos

Cactos, das leis positivas e, mesmo, da melhor doutrina, ellas

tem. ou podem ter, uma capacidade jurídica plena; e esta ple-

nitude se lhes deve sempre presumir,—ao menos que haja texto

de lei expressa que a restrinja

Pelo menos, outra nào pode

"* LttSf i«l. /VMOJK* <f« *W rm0, 1,1, o*. -*.-7. 91, tB* *# l XVI. ■

e§.— Win<Lart«*4 «*a*í&a. qoe - Jmtiiimke ttfiwmm kfamm tndtfmt wm

CVtftttâOSjt*. < Mfkim **é TffMmálkààtiiim mim mmi mmém, mm aaMrivA*"

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•

aafákese. et mX. v 17»

— 79 —

ser a opinião dos que consideram a pessoa juridica, nm ente

real, e não, um simples nomen júris, como erradamente se tem

ensinado.

Seria desnecessário declarar, que os direitos de património

e das obrigações constituem o elemento essencial da capacidade

juridica das pessoas de que se trata, desde que não poderiam

ellas ter existência effectiva sem o uso, ao menos potencial, de

taes direitos. Masé de lembrar que,—de condição semelhante,

também não podem prescindir as próprias pessoas physicas,

desde o momento, em que se apresentam, como sujeitos de di-

reito, na ordem social.

Isso, porém, não repugna, que as primeiras possam exercer,

com igual plenitude das segundas, os direitos das cousas e das

obrigações, segundo for mister ou conveniente, enão somente,

da maneira restricta, que se tem pretendido.

Refutando, a este propósito, a opinião de Laurent, de que

os limites da capacidade de uma pessoa, creada para conseguir

dado fim, são os consignados no próprio fim proposto, ~ replica

Heisser com toda procedência:— que não basta conhecer o fim

de um ente collectivo para medir a estensão da sua capacidade

juridica, porque as necessidades variam, e a satisfação delias,

nos negócios da vida civil, ora é mais, ora é menos evidente e

immediata.

104

De facto, salvas as restricções, que nos casos particulares

são estabelecidas e devem ser guardadas, em attenção â razões,

e motivos, que agora não temos que examinar,— a capacidade

154

Heisser, Btude t>ur les personnes morales, p. 157.— Cf. Oiorgi, loc.

cit., p. 266: « Per me, la condizione ãelle persone giuridiche in tema di diritti

patrimoniali non puô essere diversa da quella ãelle persone fisiche. Mi pare

cosa chiarissima... Lo ãice Varfcolo 2 dei códice civile, quando attribuische ai

corpi morali legalmente rieonosciuti IL GODIMENTO DEI DIRITTI eivai, SECONDO

LE LEQQI E ou usi OSSERVASI come diritto pubblico.

— 80 —

das pessoas jurídicas, qaanto aos direitos patrimoniaes e ás

obrigações, deve coraprebender:

a) a propriedade e todas as suas modificações ou relações,

ou em outros termos, os direita reaes com os seus modos de

acqutsiçao, alienação, transmissão, posse, uso, etc.;

b) a acquisiçio de bens por successão testamentária, ou em

virtude da lei, ou por actos de terceiros;

e) o contrabimento de obrigações, activas e passivas, nas

suas modalidades diversas, convencionar» ou nào-conveneionae*^

sem outras reservas, senfto squellas, que forem probibidas pela

lei, como succede igualmente com as pessoas pbysicas.

,5I!

Não é mister fazer orna demonstração documentada destas

proposições; porque ellaa synthetisam factos, que se verificam,

cada dia, na ordem social e jurídica por toda a parte.

22 c —No pensar dê alguns, ainda não está dito tudo;

porquanto nem sempre é uma verdade diser, que a capacidade

da pessoa jmridita, quer considerada como individualidade die-

tincta, quer como um lodo ewt, m etgota com o goso dos di-

reitos patrimoniaes. {Unríektia aher tsf diê immer wiedrrhh•

rende Behauptuny, dam âh IndividuairtekbfUhiylceit drr Kor-i«

rtchaft §irh m ihrtr VsRMOOBlIsrÂHIOBtlT RasciiÕPfB).

Pelo contrario. Temos nas suas espécies diversas, desde a |

mais importante delias t comprebensira de todas, o Ettadê, até

»» VMe: CHavsjl, ISS. **., ». 1I0-1II. a. -- <->>rk. /•« Ou mm

■• ■ "-'" • S. Hl.

** Olsikt. — Um. «ri» , fw 1*5. He tiw-saefuieesta esto* rafava,

«B ««tes lagar awiaiav «•• • mmam ptivtliaa, «sai n lista és fas-

eastes (ilsast—tiiliiM «á\r mtfmmmm *• mmkmn m^mmmm fm)em,\ f

109}

Casa» sfttlfti éi r if ■ itmiijm+AmimmmmmmrtimmtmÊB.

nua » estr» eaarw *af .finas, »\mm M mr. Hs**si itnt», t, ser

— 81 —

a menos importante, como seria talvez de considerar a asso-

ciação privada de simples recreio, — que as pessoas jurídicas

exercitam realmente direitos que são por natureza, não só, in-

dividuaes, mas pessoaes, isto é, direitos próprios da pessoa, é

não strictamente reaes, na significação technica deste ultimo

vocábulo.

Deixando de fallar àoEstado, em favor do qual se podem ai-

legar razões, que talvez não podessem caber á sua qualidade de

pessoa jurídica somente, é impossível negar, que muitas outras

pessoas jurídicas, de caracter collectivo, se apresentam na ordem

social, ao lado das pessoas physicas, ou ao lado de outras pes-

soas jurídicas, revestidas de direitos pessoaes (Eeehte an der

eignen Person), taes como: direitos de estado ou posição, domi-

cilio, nacionalidade, nome, firma, sello, armas, di&tinctivos ou

marcas (exclusivas de commercio e industria), privilégios, etc.;

direitos, todos elles reconhecidos e garantidos pelas leis, do

mesmo modo, que se dá com as pessoas physicas em casos aná-

logos. Até os direitos ou privilégios de invenção lhes tem sido re-

conhecidos pelas leis.

157

De facto, não se ignora que, conforme o

direito vigente nos diversos paizes, as pessoas jurídicas tem

capacidade reconhecida: 1) para se apresentar, em seu próprio

nome, aos poderes públicos, requerendo e sustentando quaesquer

direitos ou pretenções legitimas, como fazem os indivíduos par-

ticulares ; 2) para crear ou organisar, por si sós, ou associadas

com outras pessoas physicas ou jurídicas, instituições de bene-

ficência, caridade, instrucção e semelhantes, exercendo sobre

ellas a precisa fiscalisação; 3) para confeccionar e promulgar

p. 54; — Mantellini, Lo Stato e il Códice Civile, I, p. 45-46, (apud Giorgi,

too. cif., n. 109). 2

Gomo partidários, de que dita capacidade se esgota com os direitos pa-

trimoniaes, oitam-se especialmente: Unger, Amdts, Scheurl, Vering, Gen-\

\gler, Koth, Stobbe, e Làband; apud Gierke, ob. cit., p. 145, nota 1.

187

Gierke, ob. cit., p. 146.

6 R. c.

S9 __

regulamentos dos seus serviços, impondo nelles obrigações e

penas aos seus subordinados; 4) para exercer mandatos por

conta de terceiros; 5) on bem assim, para acceitar e desempe-

nhar outras funcções análogas de caracter manifestamente pe$-

8úàl

como as de sono, liquidante, syndico, arbitro, e gestor de

negócios alheios; 6) para deliberar e usar do direito de voto ao

lado dos indivíduos nos negócios que lhes são concernentes;

etc., etc. Algumas pessoas jurídicas, alias, do direito privado,

ha, que gosam mesmo de regalias que entram na esphera do

direito publico, como por exemplo: arrecadar taxai e tributos,

ja em beneficio próprio, já por conta dos poderes públicos, ou

até emittir títulos, que circulam, como moeda, etc. *" Por outro

lado, inclue-se igualmente na sua capacidade jurídica, nâo ao,

o dever de sujeitar-se e satisfazer nominalmente aos diversos

impostos públicos, como até, o de soffrer penalidades, taes como

multas, suspensões, e outras.

À própria capacidade de delicto (MilhfHUigkeit i lhe teu

sido reconhecida. Si a idéa de pena corporal repugna com a

natureza da pessoa jurídica, —o mesmo nâo succede com a da

satisfação do damno, causado pelo delicto. B como o acto do

orgâo ou representante da pessoa jurídica é considerado, acto

delia própria; segue-se, e com razão, —que a pessoa jurídica

pode, cimlm#niê

ter inculpada, como autora de delictos.

Om, nao é preciso acerescentar que, senão todos, certa-

mente, a mor-parte dos direitos oa faculdades, acima enume-

rados, e outros semelhantes que se omittem no momento, sAo

Hl f^tf^e^wB 4vY*iMfcaJ4k át^a sa**4MÉ^A^v4_m itiMWtf Atftfitfv sw* ÉattiirV ÉLS^CM ÃÉÊ ttflfe

tsaa> a a» «*■••*■ « /**•«** ê* m*» k* » ; t) ia» Mfwaia». é sa«isl» •*«—

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— th ÍMIIII fcs, ■firisrti.iiiisifrnrrtlir-r^^rn''»*— p. tu

ai. OL Wksiasfesli. sk «a.

| tê, p. m

— 83 —

por demais distinctos, para caberem na espliera, única e res-

tricta, dos direitos patrimoniaes somente (wélçhe einerseits Indi-l

viduálrechte, anderseits, entiveder Uberhaupt nicht oder doch

nicht ausschliesslich Vermõgensrechte sind).

ieo

Insistindo sobre este ponto, Gierke observa: « Apegar-se á

ficção, de qne, fora do direito da família, todo o direito se reduz

ao direito das cousas (Yermõgensrecht sei), seria desconhecer, não

só, os direitos pessoaes (die Persõnliclikeitsrechte), mas também

os direitos intrínsecos da associação (dieinnerenKôrperschafts-

rechte). E no entanto os últimos também lhes pertencem, como

direitos manifestamente perfeitos (voll ausgébildete Rechte),

sem terem, aliás, no todo ou, ao menos, exclusivamente, um con-

teúdo de direito real (entweder iiberhaupt nicht oder doch nicht

ausschliesslich VermogensrechUichen Inhalt haben)...

161

Em verdade, como sustentar, que a pessoa jurídica só é

capaz dos direitos reaes e relações resultantes destes, quando

não se ignora, que as pessoas juridicas-associações, de fins mo-

raes, religiosos, artísticos, litterarios, scientificos e semelhantes,

— apenas de modo secundário, cogitam de direitos ou relações

patrimoniaes, — sendo institucionalmente, como são, de natu-

reza diversa, tanto o seu objecto como os resultados, que se

propõem conseguir?! Não; a theoria, que restringe a capaci-

dade da pessoa jurídica aos direitos patrimoniaes somente, não

pode ser acceita, sem contradicção flagrante dos factos.

° Gierke, loo. cit., p. 146, e 162 sg.

161

Gierke, ob. cit., p. 165, nota 2; signanter, p. 630-638 e sg.

Negulesco (ob. cit., p. 176-79) cita, com approvação, a seguinte opi-

nifto de Trarieux: *La capacite de la pcrsonne morale erribrasse tom les droiis

civils que peut avoir dam notre soúêté la pcrsonne majeure et reconnue par

la loi»; invocando, em favor desta capacidade plena da pessoa jnridtca,

nfto só, a opinião de Potbier {Traité des personnes, t. VII), como ainda, as

decisões dos tribunaes franoezes a esse respeito.

— 84 —

22 d.— Um doa direitos ndo-reeet, que se tem contes-

tado, em particular, à pessoa jurídica, é o direito da honra; par-

que, diz-ae, sendo a honra um aitributo do homem, sô a este,

individualmente, poderá attingir qualquer offensa feita 4 sua

honra.

E\ como se vê, uma razão tirada da doutrina que, conside-

rando a pessoa jurídica, uma simples ficção, nfto pode, por isso

mesmo, admittir que ella tenha honra, istoé, que possa ser offen-

dida nesta qualidade. Mas, semelhante razão carece de proce-

dência. Si os indivíduos, tomados isoladamente, tem todo direito

a ser tratados com respeito, não se lhes pode contestar, funda-

damente, o mesmo direito, si. organizados em associação, tile*

constituem agora uma pessoa collectiva, seja ella de caracter

publico ou particular- « Mwtêchên, dk in ihrém sWieseWIrsj

FUrtiektrin Anspnich auf Achiung ihrtr Eintrtpertlmlkltkét

haf" n f "im> n, auek in Arras organitirUn Verbanddtben WWH

ah ■'•■' ' - *' An*prmeh auf Afhtung <*r#r Oepammtpfrtimhrh-

Por certo, a honra não aproveita somente ao Individuo

isolado;ella lhe serve de escudo na vida collectiva j queremos

dizer,—d* consideração publica ou social, não vivem e prospe-

ram os imdtrúhim somente; ellâ afecta e interessa, do mesmo

modo, ãa instituições ou associações, inanindo a* vezes poder©-

sãmente na própria existência e fins destas.

— Pelo que respeita ao direito positivo braxileire, ** pe

rece -imptasmeete contradictorio oa injusto, ©que ee mesmo et

acha c a poli essqaaate de um ledo, se ne$a que m

Sv II

11* (*à »!

— 85 —

associações ou pessoas jurídicas do direito privado sejam susceptíveis de

offensa da injuria ou calumnia, pelo motivo acima alle-gado, — de outro

lado, se reconhece, não obstante, que a injuria e a calumnia se podem dar,

e serão puníveis, quando feitas á «corporações que exerçam autoridade

pública.»

lfl4

Não ha duvida,— achamos inteiramente justificável, que o direito

positivo não deixe ao desamparo a honra das corporações publicas; o

que, porém, estranhamos, é a carência de lógica

164

E' o que se acha disposto no Cod. Pen. Brasileiro, arts. 318, letra

a, e319§l.°A este respeito se pode ver -. Acc. da Corte de Appel-lação

do Distr. Federal de 28*de Out. de 1898; ld. da do Estado de S. Paulo, de 5

de Julho 1899.

— Quanto ao mais, é de notar, que o teor da lei e jurisprudência do

Brazil tem sido sempre o de reconhecer inteira capacidade a pessoa jurí-

dica para todos os actos e factos concernentes ao seu objecto e fins. E, sem

duvida, por ser esta a doutrina dominante, é, que o autor do Projecto do

Código Civil da Republica dos Estados Unidos do Brazil se exprime sobre a

matéria por estes termos: « A capacidade das pessoas jurídicas é a regra,

e a sua incapacidade a excepção. E' assim, que* podem adquirir e possuir

bens, por qualquer forma ; lhes é permittido contractar e estar em juizo,

defender seus direitos, etc. etc. Si a lei estabelece certas rostricções, ó a

bem do interesse publico.—Felício dos Santos, Broj. do Cod. Civ. Bra-

zVeiro e Commsntario, art. 156.

— Segundo á nossa legislação vigente, sâo modos legaes de obter a

capacidade jurídica:

1) As sociedades civis «lato sensú» pela celebração do contracto so-

cial, feito pelas partes componentes das mesmas (Consolidação das leis civis,

art. 742 sg.) — Discute-se sobre a necessidade de ter, ou não, forma es-

cripta, o contracto da sociedade alludida; sendo de melhor parecer que a

tenha.

2) As sociedades mercantis, que não revistam a forma anonyma ou

de coramanditapor acções,—comoarchivamento do contracto no registro

do commercio-(Cod. do Com., art. 301).

I 3) As associações de fins religiosos, moraes, scientiflcos, artísticos,

políticos, ou de simples recreio, (Const. Fed.,art. 72, § 3°) como archi-

vamento no registro civil dos seus estatutos ou outro instrumento da sua

fundação, devidamente aufihenticados — (Lei n. 173 de 10 de Setembro

de 1893).

— 86 —

jurídica, — recoubecendo-se num caso, como applicavel à natu-

reza de um ente. a mesma disposição que» num outro, 86 recusa

ao ente de natureza idêntica, por motivo desta natureza! ...

23.—Ji tivemos occaaiio dê alludir á capacidade da

pessoa jurídica em matéria de delicio. Completando o mesmo

pensamento, ajuntaremos agora ligeiras considerações, no sen-

tido de demonstrar a sua responsabilidade, pecuniária ou civil,

pelos aeU$ tilicko* em geral.

Ij As eetkdede* aaoa> ata» s as de coraraandita por acções, suar •

IN» objecto aeja civil, quer cummereiaJ. —com o preenchimento éns condi-

çOe* qtM a csa ieçiftUçSo particular prescreve a esse respeito: (Laís. tlfé

At Vmst; Doer. a. 8flU Se MK; Doer. do Oov. Prov. u Mi ti.- 1M«0;

Decr. n. 431 és 1 de Julho és i*'»i .

*) Oê •vadJeatos agrkoia*. revcetidot és eepaejdado jurMIsa. — vir-

tndp és M (Dsar. a. ST» de S és Janeiro és ItQt) te» a «as at»aaanK—.

fitrt aV fiMn-afir rMfrieito as eee» (Dear. «ri.. afl. 2*J.

«I At msfrtalcae* pisa <w randaeftee faatiadn o sss lastitaidor for.

o Betado ss parttralaras) --ss selas dbpoalf«es da tet élrsctajaeett, SB

p*k- SUS és .3lçSo eateftraéste <W*Ua fora* QM n tf és StJS;

Ma. téeMffsM SsISOe*. !«l :sà%,—*lês: aCarra»»- a*. ctt..| srte.lfl4iai)

nonatoár*paclaed«da certa*pessoasjaridk** d^m^mi.| sssnseoamr-•■'--

;:- &i» ~ âMfSfaspfai aV tmã^meH», «dever o ases respHtoj ss éfess é ff. 72

anterior, s mais: Ctnst. **** art. H, 1S

(

Dssr. a. llt A |és PN; LsJ a. ITS

és lt*S: A*, év, fai n a* é» IStJ

Haaiada «nas paswoa* )arídka*, «aja rapa HaéesAss vtêss,

os «a firmes és abanes sai rtnsli asjialal és sedar pastas, Tass aSa i

as Basco* és eaúeeas os rtreatarAe, eae SafMwiam ét aats mf>> teu**; fj

sa H—ma és «ra4i»o l»el» SS SMaSSB ptoa, maalre és Samarra ss és

s%séaés,ss estias ecaaomlges asaariiAidasés saswas BHrtess» ss

«- 1 ■ - — -^J^^ ,ua>áU»a - i - i-«-iJLiM * - -*—• JU »íi_.-l,, m~ uwéilit -

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Lasca** htaJartW CM s> «Tf és IMi Dear. a» *as s Mas és UM: Pear.

••». Fie*, s. lés és afJ»; Dsav. a, tét A és um Bsss.

u !-«*»- i»«*r a *U S* t**I;. t*v. a. Kit * í- .» ,

avt *>i L*í a áM a* MaV l»m. S. tt*t és L"**;L*t e.ê» és MM,

— 87 —

Antes de tudo, importa lembrar que, como traço fundamental,

que distingue as pessoas physicas, das pessoas jurídicas, —

sobresalie o seguinte: que as primeiras, sendo pela natureza dotadas

de intelligencia e vontade própria, querem, deliberam e agem por si

mesmas, relativamente aos objectos ou fins que se propõem,—ao

passo que as segundas, sendo creações ou organi-sacões das

pessoas physicas, os actos tidos, como manifestações do seu querer

e deliberação, são necessariamente praticados pelos seus

representantes, cujas espécies variam em origem e estensão de

poderes. Quaesquer, porém, que estes sejam, ha um principio

essencial predominante: é que os mesmos agem, como e#e-cutores

do objecto e fins da pessoa jurídica; e daqui o conside-rar-se, como

delia, todo o acto praticado pelos seus órgãos ou representantes, no

exercício das respectivas funcções ou encargos — Sie gewinnt

Handlungsfàhigkeit nur dadurch, ãass das

arte. 8

e 45; Decr. n. 2979 de 1862; Decr. n. 493 de 1891; Decr. n. 727

de 1892; Lei n. 559 de 1898, art. 1, n. 26; Decr. n. 2769 de 1897.- Cf. C. de

Carvalho, ob. cit., arts. 158-166).

*»á

— No que diz respeito às relações de hgar e de tempo, se observa:

1) o domicilio da pessoa jurídica é a sede declarada em seus estatutos

ou outro instrumento da sua instituição (Decr. n. 2711 de 1860; Id. n. 164

de 1890 ; Id. n. 919 de 1890; Lei u. 173 de 1893 j Id. n. 294 de 1895: Decr.

n. 2153 de 1895 ; Id. n, 2304 de 1896; Lei n. 905 de 1896, etc.);

2) a duração e existência da pessoa jurídica pôde findar: a) nos casos

previstos no acto da sua constituição; 6) cessando o seu fim ou se tor

nando impossível provel-o; c) pelo consenso de todos os seus membros,

quando estes tenham o direito de fazel-o; d) pela perda de todos os seus

membros, ou com a sua reducção a um numero tal, que, segundo a lei,não

possa continuar; e) por disposição da lei, acto do governo ou sentença ju

dicial. (Leia e Decs. citados-, e mais: Lein. 57 de 1835; Av. n. 324 de 1837 ;

Id. n. 85 de 1854, etc). ■

Incapacidade — As associações ou sociedades, cujos fins forem illi-

citos ou reprovados, não podem ter capacidade jurídica; sendo, desde logo,

consideradas como taes, as sociedades secretas (Lei de 20 de Outubro

de 1823; Consol. das leis civis, arts. 744; Cod. Penal, art. 882; etc.)

Ifecaí éem Htmdiunyett gmmtr Mm«km dt&&t$m

B&le *«7MT , ai» wãnm é$ Ifa»Bèm§m ém

jwututkm m~

Contra MU principio goral.

flA I

ofanoar, fjao jaaub foi kvaaudo obJMçao algum A procedeato

MM «tosado oo entra no torreão do pratico, « oai ao deoaaro&aai

oo oeUo • feto* difortM, Maoaraeato* é pooooo jurídico, wr-

X«m, aa vexa», difíScaldodes boa MHOO, *ob o ponto do tuu

do direito a 4a jaotiça. Uao ai aaaoidVraa obrifo^feo da pM-

noa jaridlko, m iMofrootea do artoo logitioiM, fOfo<wodii» av

toda ó*. WMO«J«, asclaiodo. ntooooe. a» obrifoç5oo arovoaioav

too 4a iaexe< u.-ào do aetoo licito*. UM aooio, •» abrifaçoo*

rMalUaiM 4a iofraocfo* oa rftofeçoM eootrocUMa* *. Outra»,

O«M raatrietJvM. adMÍtto«ar**»oaftobilld*Í« da pMãoajari-

dico aaa fofas» oa cmi^és ■ ■ ■ • u i IBA***. a ;.-.. .■ -.-« no IMM» ara-

Taatoatoo 4a aaa* tÊlntêm; »M aa aootio a aatotfdeo», doodo-M

a ctrcaattiaaeio oaaaarraata. 4a a »■ DOM Jaridka tor 4oai tirado

MM*, a» liai uto. a» a taportaacia 4o lacro «Uida. 0«UM

alada, aaoJawato, MM'tUa, a, alai da rido, «MI org ummto.

■ai» voitoMO, aao oJU MOM4O. M a Metoa^ao 4a èrreMaaV

•*bil*d*da, «to ti» aoaaa, MM di*tioeçaa HmHmtim aa aofaa,

OMM M arotoaaa; • #ao, aa aaatfarla, • aoaaaa flartdioa doto

rMf»odM ojHf a* PMM ta» priactoM. M* U4M a* n tof 4M aaao

IOMMIOUSIM^ o>oaaa|aar aja» rife» ■-••

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Mia, ê Urodo 4o pioprsa aoiarMo, a** aunboMj á OMMB

••*»

■» ****4ÍHHHflHi^Liflllii^Li^LH

owaa» li<itia>M aaa a W

— 89 —

conseguintemente, ella não poderá jamais ter occasiâo de fazer

o mal, isto é, de tornar-se responsável por actos illicitos. Como

ficção, que é, ella seria incapaz de assim fazel-o por si mesma;

e si os seus representantes tal o fizerem, serão elles, e não a

pessoa jurídica, os responsáveis do mal feito.

Deixamos de discutir, no momento, o acerto ou desacerto

que, porventura, exista nesta conclusão ;

16C

apenas, diremos de

passagem, que os partidários da doutrina opposta, isto é, da

responsabilidade da pessoa jurídica, pelos actos illicitos pra-

ticados em seu nome, allegam também por sua vez: Que é um

principio de razão e justiça, evidente por si mesmo, " que cada

um deve responder, ou dar a devida satisfação pelo damno, que

de seus actos resultar a outrem''; e que, como os actos dos repre-

sentantes da pessoa jurídica são, irrecusavelmente, de conside-

rar actos delia, isto é, como si foram praticados por ella própria;

segue-se, que a mesma deve responder pelos damnos resultan-

tes, sejam os actos, lícitos ou illicitos, indistinctamente, indiffe-

rentemente, em relação ao lesado por taes actos.

23 a.— Às theorias controversas, a que temos alludido,

sobre a responsabilidade da pessoa jurídica, se referem ou se

applicam, tanto às pessoas do direito privai-lo, como às do direito

publico. Não ignorada, porém, a diversidade de natureza, de po-

deres, de objecto, direitos, e fins, das differentes pessoas jurídi-

cas, é impossível haver uma regra geral, ou um mesmo estalão,

para, por elle, medir e resolver acerca das responsabilidades,

que, accidentalmente, possam caber â umas e á outras.

1OT

106

Diz Giorgi (ob. cit., p. 311): « Ma lasciando ai tcorici una inãa-gine

puramente dottrinale, egli è certo che le obblijazioni per ãelitto o quasi\ ãelitto,

civilmente intese, sono perfeitamente compatibili tanto in senso c.ttivo, quanto

in senso passivo, con la personalitá giuridica ».

167

Vide: Windscheid, loc. cit., e notas á p. 231 sg.

— 90 —

Peto qm respeita às paisana jaridicas áo direito pai

sstadaatfate o Eatada, a reapoaaabtltdade desta, patos acua d«

>caa rspresaataatas os fanteioaariat, régs«aa aabidaateaU pai

dtsftjeiçAsa, aa reatei. aapectoliariaua,a qoe • acoberta* ead

regalia*, iaaaçôtt a privilegies, aegando aa caaai a as arcam-

•Uscias»

Igselmeate.pelo aaa respeita áa pessoas da direita privado

aáo ebsuaU lase tarem applicarei* aa rsarsa ferae* do direita

eftrtl oa commereia), eommsm a Udaa alias; aia raro, um bem |

ti eecsatraej preceitee psrtkslsres maa moditcam a isepoo»aet«

lidade daa me*mas. paios */4at 6* asse represe ataeua. Da ma

lada, a própria lai deixa, sempre em caaipo assas vasto de sr»|

Wtris aa esareoçosa dos iedieideoa,aa tareai da ergaakar oa

iaetitsJr ema pessoa jaridfca, as tosaste âa reapoaaabiltdades

faUraa dêlla \ 4a ostro lado, o podar pebliee eosesde. m festa,

eams taotss rsf lisa, meaçèsse pririlogios, s dounaiaadas asa»

soes jart4 asi rwu da» esatefeas. fM etlsa desces tratar as

iaur*aas psblfc* as Wm eommem 4a eaetodade, R «Uai a »#*

eeassdmfte de saWfe áltirsts, as a***ciec4o da rsapectira aas*

ptSiníHl*iÍ|.

Escorramos asai qeasu tas pareças eeareaieaU dissr

S sss*idofar

p* - • * acarta das tseoria* ref«*este*

à psBasa|sfidirat a tasla aa eira acoita» IWess aa natal ti ia

■ Uca4a»dite»*--.*.»* t - * ■» » - - - - araaaeeaAauurtaprapfU

fereaseafa» ttstji», pess alada «atitar csasfdetar aa raatas. aaafa I

aa--------1 uiuml* **s wr Imf aa t—mu 4a ■ ng Isridlea

TITULO PRIMEIRO

INDICAÇÃO DOS SYSTEMAS

CAPITULO I Vista «geral da

questão

I — A SUA PHASB ACTUAL

24.—Ha cerca de quarenta annos, que a importante ques-

tão da "responsabilidade civil do Estado" tem sido constante-

mente apreciada e debatida por escriptores eminentes,

assim

como, considerada nas decisões dos tribunaes administrativos e

judiciários das nações da mais adiantada cultura jurídica, sob

0 ponto de vista especial das razões e princípios, que devem

regular a matéria.

Entende-se,que a personalidade politica do Estado moderno,

livre, constitucional, pode ser considerada, como inteiramente

caracterisadae definida em todas as suas modalidades diversas,

■— -

.....................................................................

■ '■ ■ - - ■

Tomamos, para apoio do nosso asserto,— o trabalho publicado por

H. A. Zachariro, Ueber die Haftungsvtibindlichkeit cies Staats aus rechts-

widrigcn Hanãlimgen und Unterlassungen seiner Beamten, na "Zàtschrifl

fúr die gesammte Staatsicmenschafi", p. 582-652. — Ttibingen, 1868.

— 92 —

com os seus direitos e obrigações ou responsabilidades concer-

nentes, desde a sua forma mais simples — de Estado unitario,\

até a sua forma composta, e assas complicada— da Federação:

tudo esta previsto, analysado, e assentado, ao menos, nos do-

mínios da tlieoria. Não succede, porém, o mesmo com os factos

diversos, que constituem ou se referem directamente á pessoa

jurídica do Estado.

Entre esses factos, todos sabem, nenhum reclama certa-

mente exame mais criterioso, do que o da responsabilidade ãi-\

recta ou indirecta, que deve caber â pessoa jurídica — Estado,

pelos actos dos seus representantes, nos diversos casos e cir-

cumstancias, em que o alheio direito possa ser lesado.. .

Não basta que o direito civil moderno reconheça o Estado

entre as pessoas jurídicas; é mister saber, é preciso declarar com

razão fundada, quaes são os direitos e obrigações de natureza

civil, que podem ou devem caber ao Estado, encarado sob o seu

aspecto particular de pessoa jurídica.

Está elle sujeito, igualmente, como as pessoas particulares

physicas ou jurídicas, ás regras do direito privado, e obrigado,

como estas, a responder perante as jurisdicções ordinárias? Deve

ser elle considerado fora do alcance do direito privado, pela sua

qualidade essencial de-poderpublico, não obstante a pratica quo-

tidiana dos actos e factos, que, por sua natureza e fins, cahem

sob a saucção irrecusável daqnelle direito, taes como: as rela-

ções de propriedade, dos contractos, das obrigações civis, contra -

hidas, activa e passivamente, com os indivíduos particulares ?

Não é licito desconhecer ou dissimular os grandes e legí-

timos interesses de justiça, que estas questões envolvem. E no

entanto se pôde até agora affirmar ousadamente, que, a respeito

Advertimos que as omissões do dever, susceptíveis de lesar direitos

individuaes, são consideradas, salvas as restrieções necessárias, como si

foram actos positivos, para o fim da responsabilidade civil do Estado.

— 93 —

das mesmas, nada ha ainda de satisfactorio ou definitivamente

assentado, nem na theoria para, nem na pratica das leis e da

jurisprudência.

Devido, talvez, em parte, aos elementos históricos, que

entraram na formação politico-jurídica do Estado, —elementos

de facto, e razões predominantes de principio, diversas quasi

I sempre em cada Estado; o certo é, que não se tem podido es-

tabelecer até agora um conjunto de regras geraes, que sirvam

de normas certas, seguras, & sua acção e relações de caracter

puramente social ou privado, como pessoa jurídica. Entretanto,

se torna manifesto que, dada a tendência da legislação actual

de collocar a pessoa do Estado, demais a mais, em condições de

certa igualdade relativa com as outras pessoas da ordem jurí-

dica,—fora mister definir, desde logo, de maneira explicita,

talvez no próprio direito constitucional, os direitos e as respon-

sabilidades civis do Estado,— do mesmo modo que se costuma

| fazel-o, quanto aos seus direitos políticos. Não é preciso dizer,

que a simples declaração, que naquelle direito se encontra acerca

dos direitos individnaes, que o Estado se compromette a respei-

I tar e garantir, não basta para, dahi, inferir-se com segurança,

qual seja a capacidade da pessoa jurídica on civil do Estado

nas suas diversas relações.

25. — Em busca de solução, acceitavel para esta questão, a

qual a todo o momento se impõe ã administração e â justiça publica,

já se acham, é certo, a caminho nas differentes nações cultas, não

só, os próprios estadistas, como primeiros interessados, mas

juntamente, os homens de sciencia ; tendo começado o movimento,

de modo mais accentuado, sobretudo na Allemanha, t e (1'alli, se

communicando sem demora aos demais Estados da Europa.

No Congresso Jurídico (dem VI Juristentag), reunido na

Allemanha em 1867, a questão fora proposta nestes termos : —

— 94 —

«Deve o Estado,assim como, respectivamente, o Município, res-

ponder, em geral, pelos damnos e prejuízos, que os seus func-

cionarios causam a terceiros por violação proposital ou culposa

de seus deveres e, no caso affirmativo, de modo primário, ou

somente subsidiário?— «Soll der Staat, beziehungsweise die\

Gemeinde, fiir Scliaden und Nachtheile, wélche die von ihren\

angestellten Beamten durch vorsãtzliche oder Iculpose Verletzungl

ilier Dienstpflichten einem Dritten zufUgen, uberhaupt hctftenl

und, bejahenden Faltes, in erster Reihe unbedingt oder subsi-\

ãiãr ? »

Sobre a questão apresentaram parecer Zacharice e Blunt-

schli: o primeiro reportou-se as ideas, já emittidas no seu tra-

balho de 1863 {nota 1 retro); o segundo, collocando-se exclusi-

vamente no ponto de vista do direito privado, resumira a sua

opinião dizendo: que, em principio, não se pôde admittir a obri-

gação de indemnisar por parte do Estado (eine allgemeine

Erzatzpflicht ães Staates nicht anzunéhmen sei); mas que, isto

não obstante, se devia reconhecer excepcionalmente dita obri-

gação, na concurrencia de razões especiaes (ausnahmsweise aus

besondern Grunden) ; devendo-se então decidir, segundo o fun-

damento jurídico do caso,—si se trata de uma obrigação pri-

maria, ou somente subsidiaria.

O relator vonStõsser collocou-se

ao lado da doutrina sustentada por Zacharice,* ao passo que

Brinz e Mandry sustentaram que o Congresso devia adoptar as

idéas de Bluntschli. Por proposta, porém, de Gneist, a As-

sembléa se manifestou afinal deste modo: — Que, por certo, o

Estado (assim como o Município) devia responder pelos

damnos e prejuízos, causados a terceiro pelos seus empregados,

com violação proposital ou culposa de seus deveres; mas que,

" Verhandlungen ães VI ãeutschen Jwistentags", I, 45-52.

Em outra parte encontrará o leitor noticia desenvolvida das idéas

de Zacharice sobre a matéria.

— 95 —

quanto às condições desta responsabilidade, havia a necessidade

de discutir, mais uma vez, esta questão em particular, — o que

deveria ter logar no próximo Congresso Jurídico.

Em 1869 C. von Kissling apresentara um novo parecer

sobre a questão, no qual procurou justificar a responsabilidade

de Estado e do Município (Qemcinde), apoiando-se, principal

mente, em razões de ordem politica (aus rechtspolitisclien Grtin-

den). ° E finalmente, em reunião posterior do Congresso (1871),

a questão sendo trazida ao debate, o relator Primker (Jus-

tizrath), depois de uma exposição assas detalhada « contra a res

ponsabilidade do Estado, considerado como Governo, pelos actos

de seus funceionarios», concluirá opinando, que a alludida res

ponsabilidade do Estado só seria justificável: — a) quando dahi

proviesse lucro ao Estado; — b) quando em outros casos o dever,

violado pelo funccionario, tivesse fundamento no direito pri

vado, a dizer, quando esse dever se referisse a administração de

dinheiros e cousas, incumbentes ao Estado (wenn diese PJlicht

die dem Staate obliegenãe Verwaltung von Oelden und Sachen

betreffe)

. I

A discussão, havida no ultimo Congresso, não se cingiu às

condições, sob as quaes entendeu o de 1867, que seria admis-

sível o principio da responsabilidade do Estado; pelo contrario,

renovou-se a questão de principio, isto ê, si o Estado pode ser

declarado, ou não, responsável, como regra geral; chegando-

se, na conclusão dos debates, quasi sem difierença, ao mesmo

ponto, a que chegara o Congresso de 1867. Em vista do que,

propusera Degerikolb, e, ao que parece, com fundamento, que a

solução devia ficar, inda uma vez, adiada. O Congresso, porém,

adoptara a proposta de Zacharice, exprimindo-se desta forma:

"Verhandlungen" oit., III, 55-80, 823 sg.

"Verhandlungen des XIII Jwvtentaga", I, 388-411.

"Verhandlungen des IX Juristentags"', III, 26-63, 340 sg.

— 96

— «O Congresso Jurídico Aliem ão manifesta a sua persuasão,

de que o Estado deve estabelecer na sua legislação, relativa-

mente ao damno cansado por seus funccionarios, o principio da

responsabilidade directa do Estado. «Der ãeutsche Juristentag

spricht seine Ueberzeugung dahin aus, dass der Staat bei seiner

Oesetzgebung in Betreff der Schaãenzufíigung seiner Beamten

das Princip der direkten Haftungsverbindliehlceit des Staats zur

Orundlagp zu nehmen habe.»

Este voto do Congresso, por forma tão resumida, não podia

satisfazer evidentemente aos pontos diversos, que se envolviam

na questão. Não se podia mesmo dizer, si, em vista delle, a res-

ponsabilidade reconhecida do Estado se dava em todos os casos,

ou si a mesma admittia excepções, como, aliás, entendiam os

próprios partidários da responsabilidade : tudo ficou carecendo

de explicação. ..

A esse respeito Loening faz ver,

que Zacharia), o qual,

tanto no seu trabalho especial (nota 1), como em discussão no

Congresso, havia sustentado a responsabilidade subsidiaria, não

admittindo excepção, senão, em favor do que elle chamava —

responsabilidade immediata, isso não obstante, formulara, elle

próprio, a proposta, agora adoptada pelo Congresso, e na qual

se estabeleceu, como regra (zur Grundlage), o principio da obri-

gação directa ou primaria do Estado. Epois, continua Loening,

si tão sabia corporação jurídica não poude chegar a conclusões

verdadeiramente explicitas sobre a matéria, — também não seria

de admirar, que na pratica, quer das leis, quer da jurisprudência,

continuassem a reinar, como realmente succedera, a maior

incerteza e contradieções frequentes nos diversos Estados da

Allemanha. E, certo, accrescentamos nós, não fora, então,

Ibidem.

Edgard Loening, Die Haftwig des Staats aus rechtswidrigen Hand~

lungen seiner Beamten. Frankfurt a. m. 1879.

— 97 —

mais satisfactoria, a situação jurídica dos outros Estados da

Europa, notadamente, da Itália, França, e Bélgica, sobre tão

importante questão... #-

Mas o conhecimento, cada vez mais nítido, da gravidade

do mal, afectando, a um só tempo, a própria vida do direito,

publico e privado, não podia também deixar de tornar, de mais

a mais, intensiva a convicção dos competentes em toda parte,

de que era mister reexaminar e resolver a questão posta em de-

bate, — encarando-a por todas as suas faces, — aferindo-a com

os bons princípios, e acompanhando-a em todos os seus efeitos

e consequências, para o fim de chegar á verdade procurada. E

se pôde affirmar que, como resultado de tão legitimo empenho, já

é agora assas valioso, quer pelo numero dos trabalhos, quer

pela excellencia dos autores,

o cabedal de saber e erudição,

consistente em obras especiaes, ou mesmo, em tratados geraes

do direito,—com cujo emprego se tem procurado bem elucidar

e decidir, nos diversos Estados (sobretudo na Allemanha, Itália

e França), o problema, realmente complexo e difficilimo, da

responsabilidade civil da pessoa jurídica — Estado.

25.—Não nos é licito adiantar juizo a esse respeito; quando

muito, se poderia dizer que, até ao presente, a doutrina, que

tem conseguido maior entrada na litteratura jurídica e na ju-

risprudência de vários Estados, ê, a de que cumpre guardar

uma distincção constante entre os actos de governo ou de sobe-

rania (jv/re imperii) e os actos, meramente administrativos ou

de gestão (jure gestionis), como regra fundamental da matéria;

doutrina, contra a qual se começa, entretanto, a duvidar, por

Para evitar repetições escusadas, não faremos desde logo uma re-

senha dos autores prinoipaes, que têm estudado a questão, de que nos

occupâmos ; attenderemos, porém, a este dever, ao tratar dos systemas par-

tictãare.", que se apresentam na arena da controvérsia.

R. c.

— 98 —

não offerecêr, na pratica, critério bastante para a solução com-

pleta do magno problema.

De um lado, falta um ponto de partida seguro para marear

a distincção recommendada, e dahi a divergência, a contradic-

ção, as vezes flagrante, qne se da na classificação e apreciação

dos respectivos factos; de outro lado, também se carece ainda de

disposição geral do direito positivo, que, definindo os caracteres

da distincção referida, offereça á Administração e á Justiça os

pontos de apoio, necessários aos considerandos ou fundamentos

das suas decisões.

Além disto, seria de ajuntar, que ha Estados, nos quaes a

irresponsabilidade é ainda a regra predominante; assim como

outros ha, em que se tem admittido, ao menos em principio, que

a regra opposta deve ser adoptada, como lei positiva.

Onde estará a razão jurídica ?... Examinaremos depois.

Mas, si não é de boa razão, procurar a verdade das cousas

nos seus extremos, deve, com certeza, nesta, como em outras

questões, haver um meio termo preferível. O que não duvida-

ríamos objectar desde já, é: que seja de melhor aviso,—deixar

tudo ao arbítrio da jurisprudência somente.Não; o direito posi-

tivo deve traçar as suas regras sobre a matéria, pelo menos, de

maneira geral.

26 a. — Juntamente com o exame da responsabilidade

civil do Estado pelos actos de seus representantes concorre uma

outra questão especial, que não devemos omittir: é a da acção e

independência mutua dos poderes públicos, na apreciação e co-

nhecimento dos respectivos actos.

Cada poder tem uma esphera própria de acção, por assim

dizer, privilegiada, desde que não ultrapassa os limites delia ;

sem o que, não seria licito fallar de poder independente, nem,

tão pouco, poderiam coexistir e agir de modo harmónico, como

aliás convém a poderes, sabidamente coordenados em vista do

— 99 —

interesse publico. O exame desta parte especial da questão

levaria à necessidade de bem definir ou delimitar os actos de go-

verno, propriamente taes, dos actos de pura gestão administra-

tiva, e bem assim, os actos discricionários da administração

publica, dos não-ãiscricionarios; afim de que a intervenção da

justiça, em favor dos direitos individuaes, podesse sempre ser

legitimamente exercida, mas, ao mesmo tempo, sem crear em-

baraço serio aos misteres do publico serviço...

Já existe, sem duvida, muita discussão luminosa, muito

ensinamento proveitoso, acerca destes assumptos. Mas, é for-

çoso dizer, — uma theoria geral, uniformemente observada,

como regra de direito, revestida do caracter de universalidade

que converia ter, — é. certamente cousa, de que se continua a

carecer na pratica do direito. Ao legislador constitucional,

mais do que a outro qualquer, parece-nos, deveria caber a rea-

lisação desta importante tarefa. Só assim, de um lado, a Admi-

nistração Publica (lato sensu) poderá agir, livre de tropeços, na

sua missão tutelar dos direitos e interesses geraes do Estado e

da nação; e de outro lado, os indivíduos particularese as as-

sociações privadas se considerarão, efiectivamente garantidos

contra os excessos ou violências da autoridade ou funccionario

publico, que venham, por ventura, lesai-os na sua liberdade, na

sua propriedade, ou n'outros direitos, que lhes pertençam.

10a

II. — OS SYSTBMAS PRINCIPABS

27. — Semelhantemente ao que se dâ com a pessoa jurí-

dica do direito privado, a pessoa jurídica do direito publico,

seja o Estado, seja a Província, seja o Município (ou outra ins-

------------------------------- . —

* Sobro a matéria da intervenção judiciaria, para conhecer dos actos

do Govnrno ou Administração Publica, se dirá, encarada a matéria sob o

ponto de vista da legislação pátria, no Titulo Terceiro, parte final deste

trabalho.

— 100 —

tituição publica revestida de personalidade jurídica

) pode

causar damno aos indivíduos ou ãs pessoas jurídicas particula-

res, já por deliberações dos seus órgãos, ou representantes im-

mediatos do poder publico, ja era consequência de actos dos

seus representantes mediatos, a dizer, os funccionarios, agentes,

empregados, ou propostos do publico serviço.

O presente trabalho só se refere á responsabilidade por

damnos, imputável á pessoa jurídica— Estado.

Estado é um grupo numeroso de indivíduos, existentes em

dado território, unidos por instituições, e debaixo da autoridade

de um mesmo soberano. Encarado na sua forma concreta, elle

apresenta-nos: de um lado,—umconjuncto de poderes públicos,

cujos órgãos ou representantes immediatos exprimem a vontade,

deliberações e ordens do Estado, e um certo numero de indiví-

duos, que, como representantes mediatos, ou subordinados dos

primeiros, applicam e executam as deliberações ou ordens refe-

ridas; de outro lado, — uma communhão de indivíduos parti-

culares, a collectividade social ou a nação inteira, á qual inte-

ressa, de modo directo, essencial e positivo, a acção dos poderes

públicos;— constituindo ella e estes os verdadeiros elementos,

todos os elementos, do próprio Estado. Ou dizendo em termos

mais precisos: os diversos elementos da multidão, povo ou nação,

uma vez organizados, unificados e dirigidos conforme aos prin-

cípios do direito, são o que constitue o ente ou a pessoa politico-

NoBrazil não ó de regra revestir, de personalidade jurídica distinctaJ

aos diversos estabelecimentos ou institutos públicos. Quando se trata de

factos que interessam as relações jurídicas dos mesmos, são elles conside

rados partes integrantes do Estado, província ou município, á que perten

cem, e como taes, representados por estas ultimas pessoas jurídicas, activa

e passivamente.

Não é preciso dizer, que, princípios, senão idênticos, certamente,

análogos, devem regular a responsabilidade das outras pessoas do direito

publico, como a província ou o município, guardadas as modificações ou

restricçOes das leis peculiares à cada uma delias.

— 101 —

juridica, chamada Estado. Mas, como este, muito embora su~ jeito

real de direitos, não tem uma personalidade physica, como o

homem,— precisa necessariamente de órgãos ou representantes, os

quaes manifestem a sua vontade e a sua acção nas múltiplas

relações, activas e passivas, da sua existência.

Donde, não seria

preciso declarar, que, tratando-se da responsabilidade civil do

Estado, o que realmente importa ter em attenção, é o exame dos

actos dos differentes representantes do mesmo.

Em nosso entender, supposta a razão de distinguir entre órgãos e

funccionarios, seria adoptavel o seguinte critério: — Órgãos do Estado,

são os indivíduos ou corpos collectivos, que, não tendo superior hierar-

chico, os actos dos mesmos, praticados dentro da própria competência, não

podem ser revistos por nenhum outro, visto serem elles os primeiros ou

immeãiatos representantes do poder e soberania do Estado. Taes são: o

Congresso Legislativo, o Chefe de Estado (Rei ou Presidente de Republica)

e o Supremo Tribunal de Justiça, dos paizes om que, como o Brazil, o Poder

Judiciário é igualmente considerado independente, como um dos poderes

políticos da Nação. Todos os demais representantes do Estado, ou melhor

dizendo, dos poderes públicos,—por menor ou maior que seja a esphera de

suas faculdades ou attribuições, são representantes mediatos, isto é,

funccionarios ou empregados públicos; tendo respectivamente cada um d

elles, ou a corporação respectiva, um superior hierarchico, cujas ordens e

instracções devem guardar, e fazer guardar, como nellas se declara.

Esta divisão nos parece acceitavel em geral, e pelo que diz respeito

ao Brazil, se pôde dizer que ella decorre da própria Constituição Federal, a

qual, declarando expressamente, quaes são os órgãos da soberanii nacional,

teve, sem duvida, em mente a representação delia em concreto, isto é, quiz

significar, pelas palavras empregadas,— quaes eram os representantes im-

meãiatos do Estado.

Outros estendem o qualificativo de «órgãos*, não só, aos represen-

tantes immeãiatos do Estado, mas também, aos funccionarios que tem o di-

reito de deliberar, despachar ou ordenar, por disposições da lei, a dizer: os

ministros de Estado e os directores geraes dos diversos ramos do serviço

publico. Mas, feita muito embora a distincção entre órgãos e funccionarios;

fique desde jã advertido, que os últimos não são simples instrumentos dos

primeiros -, pelo contrario, sob o ponto de vista jurídico, são igualmente

representantes do Estado, ainda que de competência muito mais limitada,

e como taes, capazes de obrigar civilmente o Estado pelas consequências

lesivas dos seus actos.

— 102

Com effeito:

1) O Legislador (poder legislativo) pode, sciente ou ios-

cientemente, adoptar resoluções que violem direitos individua**

adquiridos, ou de cuja execução resulte lesão á liberdade ou pro-

priedade, garantidas pelo direito fundamental da nação.

2) O Governo

pode expedir decreto?, proferir decisões e

despachos, ordenar a execução de obras, a instailaçfto de ser-

viços, ou empregar medidas de saúde ou de segurança publica,

que acarretem damnos inevitáveis As pessoas ou aos haveres dos

particulares;

3)0 Juiz ou tribunal de justiça, por culpa ou por simples

erro de officio, pode ordenar medidas ou proferir sentenças con-

tra a verdade dos factos e o direito expresso, consegnintemente,

lesivas dos direitos das partes;

4) A Administração Publica, finalmente,

a dizer, os vários

funccionarios administrativos do Estado podem, no exer-

A palavra— Gotmnm, diz Bréraoud. designa, as Vfies, • eenjuncto

do* podem* publico»; ò neete sentido que ss dl* governo paria nwttar,

governo menarchicj ou republicano, «Is. Noutra acepção de uao corrente

na linguagem politica, «lia designa o poder sx«cutivo por opposle&o ao

poder legislativo, o ao judiciário, ajustamos nos; ostras vexes, a palavra

Gorem», éeaigaa o poder central por ospotlcao as admlnUtraçoe* tosses

< <t* drt.it puhtiqt*, t. V, p. 80).— B' as safando desta* socopçOss

que ora s empregamos, querendo sáçuHlflsx ••* pedal m«n te: ss aetos do

poder oseeottvo ass asas relações com ss ostros poderes, nas asas rela-

ções is ordem internacional, aas medidas és segurança interna o externa,

nu exercido de soas ai tr»b«Jçiko de nomear e jastitatr ss funoelosarles, ds

asar do direito do graça, de teor a guerra o ajustar a paz* e és ordenar

outros actos asm ■! bentas de poder supremo.

• A aoMsis— 1». é também empregue* com eeoseçse*

diffei ates. Marias vexe* ê tomada por syaoaimo do O—m»; ass, em

jemj ssasjdo mais costumas, se saSeode por sUs a asfte snajuncfi das fisse»

skmsHos oa da* i*psx*ç*ss fssftmm fSS saassum ss mmratss, regale*

msaSas SJII las. ■ art m do ITr nas B" s>e*ta asseaste» uao era asm-

t*m>m. Imposta, porem, aio ooaUtir, soe, em ama sígatltoçêo mais M -

iimm. aasmirs i à m i i i t ajas leni clHs am mriisatsra ■ rVn-p

— 103 —

cicio das próprias attribuições, ou no excesso delias, praticar

actos e factos, que causem damnos aos terceiros, com ou sem

culpa por parte dos respectivos agentes.

Ora, em qualquer das hypotheses*figuradas, é de necessi

dade evidente, considerar a natureza e condições dos actos ar

guidos, afim de que se possa conhecer e decidir, segundo o direito

e a justiça, si o Estado deve, ou não, responder pela satisfação

dos damnos resultantes; e no caso affirmativo, si de modo ex

clusivo, principal, solidário, ou si, tão somente, de modo par*

ciai, subsidiário. I

— Se podem reduzir a três os systemas principaes, até

agora, aventados na discussão e solução do problema.

1) Uns entendem que o Estado, ente abstracto, e como tal,

incapaz de fazer o mal, e além disto, sendo instituído com um

caracter superior, em vista do interesse publico, não deve ser

sujeito âs mesmas obrigações extracontractuaes, que se encon-

tram no direito commura, é certo, mas, expressamente consa-

gradas para regular as mutuas relações dos indivíduos parti-

culares, e não as destes para com o Estado, ou inversamente.

2) Collocando-se em posição, diametralmente opposta, pre-

tendem outros, que a responsabilidade do Estado, juridicamente

considerada, deve ser idêntica á das pessoas do direito privado.

3) Offerece-se, finalmente, entre os dous extremos indica-

dos, um terceiro systema, que se pode chamar de systema mixto,

e segundo o qual, os actos dos poderes públicos ou represen-

tantes do Estado, ora devem acarretar, ora não, a responsabi-

---------------------------------------------------------------------------------------------------:-----------------------------------------------------------------------------■ -------------------------------------

Ipor exemplo, como opposta â palavra—gestão: comprehendendo-se naquella

os actos do poder publico (puissance publique) propriamente, e nesta os

actos ou fúncções de caracter patrimonial. Nos Estados, em que o Judiciário

não é reputado um poder publico distincto, igualmente soberano, a Admi-

nistração é considerada ainda, como um dos dous ramos, em que se divide o

poder executivo, em contraposição à Autoridade Judiciaria. — Vide: Bro-

mou d, loc. cit., p. 30 e 37.

— 104 —

lidade do mesmo,—conforme uma classificação, toda especial, â

que os actos damnificantes devem, antes de tudo, ser submet-

tidos.

Mais adiante teremos occa&ião de ver, que os systemas á

que vimos de alludir, são capazes de sub-distincções, e que den-

tro dos mesmos se apresentam divergências, nem sempre sus-

ceptíveis de conciliação, entre os seus próprios partidários.

— A' estas breves indicações, cumpre ajuntar um escla-

recimento. Talvez pareça menos correcto, termos incluído os

próprios actos do Legislador, do Governo, e do Juiz, entre os

susceptíveis de causar ãamno, reparavel pelo Estado, quando

outros ensinam, que taes entidades, tomadas no seu caracter de

poderes públicos, —ou não respondem absolutamente pelos seus

actos, ou só o fazem em casos especialíssimos, como suc-cede,

por exemplo, no caso da accusação do Presidente da Republica

...

Não ha duvida, que o Poder Legislativo, quando declara a

lei, o Executivo, quando ordena a sua execução, e o Judiciário,

quando a applica aos casos sujeitos, praticam, todos elles, actos

soberanos, theoricamente irresponsáveis, talvez...

Mas, duas

considerações occorrem no momento: primeira, que a irres-

ponsabilidade, mesmo, a do Poder Legislativo, nem sempre im-

portará á do Estado, desde que, do acto desse poder, resultar

efectivamente uma lesão do direito privado; segunda, que, es-

crevendo nós no Brazil e para o Brazil, —não devíamos esque-

cer que a doutrina da infalibilidade do Estado, ou, o que é o

mesmo, da irresponsabilidade dos seus órgãos ou poderes públicos,

jamais foi admittida na jurisprudência pátria; e não faltando,

alias, hoje quem a combata de modo geral, como sendo uma

Vide: P. Mazzooi, Imt. di dir- civ. italiano, t. IV, p. 149, nota.

Const. Ped., art. 53-54; Leis, ns. 27 e 28 de 7 e 8 Janeiro de 1892.

Laferrióre, La Jurisdictwn Aãministrative, t. II, p. 12 sg., 184 sg.

— 105 —

these feuda}, conseguintemente, sem mais razão de ser aos olhos

do direito moderno.

I Não precisaríamos lembrar que, segundo os princípios de

direito publico, hoje adoptados em vários Estados, a própria lei,

a mais elevada expressão da vontade soberana do Estado, pode

ser atacada na sua própria validade; e uma vez procedente a

arguição, ella pode vir â ser com certeza a causa de um damno,

reparavel pelo Estado.

Vide: Laferriére, loc. cit.,p. 184 -185, nota.

No Titulo Terceiro se dirá, com particularidade, sobre este ponto.

— 106 —

CAPITULO II Theoria da

irresponsabilidade

28.— Partindo da segunda metade do século passado, um

dos primeiros escriptores, que procurou sustentar com argu-

mentos diversos a theoria da irresponsabilidade geral do Estado,

foi Richelmann, afíirmando, segundo o seu ponto de vista

particular, as seguintes proposições:

1) Quando o Estado exige a obediência de seus súbditos,

não o faz para fins próprios, mas, justamente, para o bem dos

mesmos; logo de semelhante acto não lhe pode vir responsabi-

lidade alguma ulterior.

I 2) Não é justificável a ficção, de que os funccionarios admi-

nistrativos sejam órgãos immediatos do Estado (Staatsgewalt) e

que, em consequência, os actos dos mesmos devam ser tidos,

como actos do Estado. Este só é representado pelo chefe do

governo (den Regenten). Os funccionarios são meros servidores

do Estado (Diener des Staats), e porisso os seus actos só são de

considerar actos do Estado, quando o Estado os tiver ordenado

ou reconhecido, como taes.

3) As relações jurídicas do mandato não podem ser, por

analogia, applicaveis aos servidores do. Estado, como se tem

pretendido.

"Magazin fiir hannoverisches Recht" (1852), t. II, p. 343 sg.

Neste ponto Richelmann seguira a opinião, já conhecida, de Gõnner

(Der Staatsdienst aus ãem Gesichtsjmnhte des Rechts und der National Oeko-

nomie, 1808), e de Heffter (Beitràge zum ãeutscJien Staats-und Furstenrecht,

1829).

— 107 —

4) Também não procede a opinião, de que o Estado deve

responder pela culpa na escolha do fnnccionario, porque, não

existindo nenhum dever jurídico do Estado quanto â nomeação

de funccionarios capazes, fallece a razão de responsabilidade

do Estado, dada, porventura, a hypothese de ter havido menos

cuidado a esse respeito. A escolha ou nomeação pertence, geral

mente, ao funccionario supremo do Estado, isto é, ao Chefe do

Governo ; e pois, si culpa houver na nomeação, por ella deve

responder o nomeante, e não o Estado, a quem não pode caber

responsabilidade, pela negligencia ou infracção do dever por

parte do funccionario. I

— Referindo-se ao caso particular da perda de depósitos

confiados á autoridade judiciaria, Richelmann era igualmente

de parecer, que ao Estado não incumbia a obrigação de inde-

mnisal-os: já porque o deposito judicial, obrigatório, não era

matéria de direito privado; já porque, não havendo declaração

expressa de garantia assumida pelo Estado, não se podia lançar

à sua conta nenhuma obrigação jurídica. Entendia, porém, que,

na questão de responsabilidade, não era licito distinguir entre

os funccionarios da Administração e os da Justiça, visto como

ambos agem, como órgãos do Estado, o qual, aliás, tão pouco

podia impedir os damnos de uns, como os de outros.

Finalmente, Richelmann, resumindo o seu pensamento na

matéria, dizia: que Estado, sendo simples pessoa moral, não

podia jamais estar em culpa, e conseguintemeute, não lhe podia

caber a obrigação de indemnisar os damnos dos seus funcciona-

rios em caso algum.

No que respeita ás opiniões sustentadas por autores alleniaes, con-

virá, de preferencia, attender as informações constantes dos trabalhos, até

agora tidos, como mais valiosos a esse respeito, taes são:—H. A. Zachariee,

Uéber die Haftungsverbmdlichkeit des Staats, ("Zciteckrift fiir die ge-

sammte Staatsioissenscliaft", 1863);— B. Loening, Die Maftung des Staats,

(Frankfurt o. *». 1879); — Robert Piloty, Die Haftung des Staats fiir

— 108 —

28 a.—Outro autor alleraão, e este, em data muito mais

recente, o notável Bluntschli, se manifestara também contra a

obrigação geral do Estado ou Município, de indemnisar os

damnos causados a terceiros por actos culposos dos sens func-

cionarios ; ainda que não deixasse de reconhecer, ao mesmo

tempo, a possibilidade de ser prestada semelhante indemnisa-

ção, em alguns casos excepcionaes. Em trabalho especial, que

teve de apresentar acerca do assumpto, Bluntschli estabelecera

certas proposições principaes, já relativas aos casos de culpa

incumbente ao Estado, já relativas á irresponsabilidade do

mesmo, declarando-a acceitavel, ao menos, em principio ; taes

como:

1) A obrigação de indemnisar tira, em regra, a sua razão de

uma culpa; ainda que, por excepção, possa ella também

resultar,— ou de fundamentos especiaes, tal por exemplo, do

compromisso contractual de prestar indemnisação, ou mesmo da

natureza particular de dado negocio.

2) Da escolha do funccionario só pôde caber culpa ao Es-

tado, quaudo a pessoa nomeada fôr, sabidamente, indigna ou in-

capaz. Semelhante'culpa não pôde ser absolutamente derivada

do caracter representativo, que tem o funccionario em relação ao

Estado : — Estado e funccionario são sujeitos differentes, e por

isto, a culpa do funccionario não é culpa do Estado. ..

3) Um fundamento particular de obrigação existe, sim,

quanto aos depósitos judiciaes e sequestros ou apprehensões,

ordenados pela autoridade publica (bei der gwangsweisen Be-

schlagnahme vonSachen); e bem assim, quanto aos negócios da

rcchtsirídrige Sanãlungen und Unterlassungen der Beamten bei Ausiibung

StaatslicJier Hoheitsrechte — ( "Annalen des Deutsehen Beichs", 1888); e

"Verhandlungen des deutsehen Juristentags':', VI, VIII, IX.

" G-utacliten in den Verhandlungen des seclisten deutsehen Juristen-

tags", t. I, p. 45 sg.

I— 109 —

esphera do direito privado, que o Estado exercitar por meio de

estabelecimentos seus. A analogia das disposições deste direitoJ

acerca da responsabilidade do dono pelo preposto (ães dominus fiir

dm institor) tem todo cabimento em taes casos; porque, aqui

como alli, se da uma relação idêntica de cousas e de confiança.

4) Quando, porém, o funccionario exerce funcções do direito

publico, e nellas causa damno,— a responsabilidade pro-

veniente ô toda delle, e não do Estado. Do seu caracter re-

presentativo, insiste o autor, não pôde resultar a obrigação do

Estado. O caracter representativo do cargo não altera, por forma

alguma, o principio fundamental do direito: "que si alguém

commetter um delicto, — seja delle pessoalmente responsável o

seu autor, e não nenhum outro por elle, ou conjunctamente com

elle. e nem tão pouco, a pessoa, que elle representa."

2r>

29.— Fora da Allemanlia, o nome que devemos primeiro

mencionar, como susteutador da irresponsabilidade do Estado,

BlutitsohU, loc. oit.— Cf. Piloty. ob. cit., p. 257; Lceninír, ob. cit.,|

p . 108, etc.— Ríinne (Staatsrecht der Prensa. Monarchie, t. IH, p. 583 sg.,

ediç.): < Der Staat ais solcher wird durch tmerlaubte Handlungen, welche

die mit Megierwigsgeiealt bcauftragten Beantten bei AnsUbung ihres Amtes be-

géhét, NIEMALS YEUUUNDEN; Derni er ist in dieser (íe-talt einem Unterthan

gegeniilier gar nickt fãhig, cine Yerbindliehkàt auf sich tu nehmen; er kann

iib 'rali nicht subjekt vou Privatrechten oder Verbindlichkeit sein »; — Wohl

ISt/stem der Prãventivjmtiz oder Rechtspolizei, p. 555, 2

ediç. 1845): <

Ao Estado n&o pode caber culpa, porque elle n&o dá autorisação para

fazer actos oa omissões illcgaos, pelas quaes elle próprio é. aliás, preju-

dicado, material o moralmente.» No ponto de vista deste ultimo autor,

seria uma injustiça, —- exigir dos contribuintes do imposto a somma precisa

para indemnizar damnos, que cada um deve snpportar, como sequencia

necessária dos actos do Estado. — L. von Stein [Lehre von der voUzte-

henler Gciralt, p. 369, 2* edlç., 1869): * E* ist nicht einzusehen, leesJialb

der Staat die Haftung fiir die Handlungen seiner Beamten ubemchmen sólle,

welche er nicht nur nicht befohlen oder veranlasst, sondem welche er direct

verboten und strafbar erklãrt hat».— Cf: Leoning, ob. cit., p. 3, nota, e p.

108 »<s; Piloty, ob oit., p. 257 - 58; Gierke, ob. cit., p. 794 e nota.

— 110 —

(em principio, bem entendido), é o do illastre professor Gabba,

o qual accentúa o seu pensamento por considerações diversas, e

que se podem resumir nas seguintes :

«II funzionario, o agisca fuori de'limiti de'suoi poteri, o

senza le forme legali imposte alia sua azione, o abusi di questa,

non obliga col suo fatto lo Stato, perche nol representa.

« O s'invoca il principio dei mandato, e lo Stato é prosciolto

dall'art. 1752 (Cod. civ. ital.), perocchè il mandante non è ob-

bligato per l'eccesso dei mandato. O s'invoca -il principio dei

quasi-delitto, e si risponde che tra lo Stato e il funzionario non

può supporsi quella distinzione di persone che 1'art. 1153 sup-

pone tra committente e commesso', essendochè non vi sono vera-

mente due persone, ma una sola, quella dei funzionario che per

mandato necessário e per una funzione sociale agisce per l'in-

teresse comune.

« Aggiungasi che non v'è neppure una vera distinzione tra

danneggiante e danneggiato, perche lo Stato é la espressione

delia vi ta collettiva, deli interesse di tutti, onde richiamarsi a

lui, tanto vorrebbe quanto cbe i cittadini reclamassero a se

stessi. Politicamente poi la responsabilitâ dello Stato sarebbe

principio dannosissimo, perocchè renderebbe

1'azione sua lenta

e imbarazzata, e i funzionari stessi, per tema, titubanti e ino-

perosi.»

Lozzi, Delia responsabilitâ civile dello Stato pe fatti colposi e de-

littuosi de'suoi rappresentanti ed ufficiali (Rivista Penale, t. XI) diz: "Lo

Stato non risponde mai civilmente, ossia in veruna guisa, delle malefatte o de

reati di qualsiasi genere ãesuoi offiziali, vuoi civili, vuoi mUitari, dei quali

\si serve per Vesercizio delia sua autoritá; altrimenti esso esercizio, anche nei

cosi piú urgenti, nei quali vige sempre ilprecetto delgius latino: SALUS PUBLICA

SUPREMA LEX ESTO, rimarrébbe grandemente intralciato; e il numero delle cause

di liquidazioni di danni, attesa la tenãenza e corrivitá à promuoverle, sarebbe

infinito, ed enormi le spese, le quali in fine deconti ricaãendo su tutta la societâ

verrebbero adaggravare la condizione di tutti gli associati».

Gabba, Questioni di diritto civile (ibi): "Delia responsabilitâ dello

Stato per danno datto ingiustamente aiprivati dai publici funzionari", p. 109

sg., e 155 seg. Torino, 1885, 2* ed.—Cf. Meuooi, Inst.di diritto amminia-

trativb, p. 252-53.

* As transcripções, mais ou menos longas, que fazemos, obedecem a este

propósito: facilitar ao leitor o julgar desde logo, por si mesmo, das

111 —

Entretanto, no entender do próprio Gabba, não são de in-

cluir na sua these, alem dos casos que se apoiam em obrigação

contractual, os seguintes: a) quando a responsabilidade é pro-

veniente de emprezas privadas, exercitadas pelo Estado, como

vias férreas, correios, telegraphos, transportes; 6) quando a

responsabilidade é por damnos, occasionados no interesse de

uma propriedade do Estado; c) quando a responsabilidade é por

funcções relativas â missão aceessoria, e não, natural do Estado.

Alem disto, ao principio geral da irresponsabilidade, elle

ajuntara logo uma declaração e duas excepções, como bem

observa Meneei: a declaração é, que a questão se restringe a

factos injustos e illicitos, e, não áquelles factos, que apezar de

justos e licitos, possam dar logar, não, & uma indemnização pro-

priamente dita, mas á uma compensação ; e as duas excepções

são estas : uma, relativa aos funecionarios directos (instrumen-

tos, não órgãos), que agem sob a vigilância immediata e direcção

do Governo ou autoridade suprema, taes como — a milicia, as

guardas aduaneiras e florestaes e semelhantes; a outra, con-

cernente á "gestão interna de officio" dos interesses privados

dos cidadãos, confiados às administrações publicas, taes como

— desvios de renda inscripta, depósitos aduaneiros de merca-

dorias, depósitos de valores, etc., etc.

Justificando estas duas excepções, diz o professor Gabba:

quanto â primeira, isto é, relativa aos agentes militares e se-

melhantes, — a responsabilidade do Estado procede, por não

serem elles, verdadeiramente funecionarios, ou o serem de um

caracter excepcional; dependem tão immediatamente da auto-

ridade governativa, que não são mais, do que o braço e instru-

opiniões ou conceitos do respectivo autor, — corrigindo, desta sorte, qual-

quer desvio de interpretação, eommottido da nossa parte.

Ibidem. — Of. Giorgi, ob. clt., t. Ill, p. 170 sg.; Idem, Teoria delk

Obbligazioni, t. V, n. 389 a (5» ed. 1900).

— 112*-

mento delia, e, portanto, em tudo, comparáveis aos prepostos ou

creados... ; quanto á segunda, procede igualmente, porque os

actos relativos á gestão interna de officio não são propriamente do

funccionario, mas do próprio cargo, o qual tem a sua respon-

sabilidade no Estado; não havendo então, como talvez pareça,

duas pessoas, a do Estado e a do funccionario, mas tão somente

a pessoa do Estado ; o funccionario fica ignorado do publico ou

desapparece aos olhos dos terceiros.

Ádmittida, porém, muito embora, a possibilidade de casos,

em que o Estado deva responder pelos actos lesivos de seus re-

presentantes, Gabba declara, todavia, terminantemente : que a

«irresponsabilidade é a regra, e a responsabilidade a excepção »,

— proposição que, ainda em recente trabalho, elle reaffirmara

por este modo: Ho detto pacifica tesi quella delV irresponsa-

bilitâ dello Stato pei malefatti dei funzionari adetti alV esercizio

delia púbblica missione sua, e stimo supérfluo citare responsi di

scrittori e di tribunàli per convalidare codesta asserzione. Ed io,

che, come tutti sanno i giuristi italiani, fui deipiú operosi nello

studio di questo argomento, mi sono adoperato bensi a sostencre

in taluni casi la responsabilitá dello Stato per malefatti dei suoi

funzionari, MA SONO SEMPRE FEDELE ALIA MIA TESI FONDAMENTALE

: "ZÍÍ non responsabilitá è la regola, e la responsabilitá é

Veccesione" (Quistioni di diritto civile, 2

ediz. Torino, 1885, p.

110 seg.; e Foro Italiano, 1881, I, 932).

29 a.— Ao lado de Gabba, é de razão collocar Mantellini,

cujas idéas sobre a responsabilidade civil do Estado propendem,

. —.- ------------- ------------ ------------ ------------- ------------ ------------ ------ -------------- ----------- ------ ------------ -------------- --- ■ ------- ------------ ------------ ------ - —

Vide: Meneei, loc. cit.; P. Mazzoni, loc. oit.; Giorgi, loes. cits.

E' de ajuntar que, com relação aos damnos resultantes de actos de guerra,

Gabba só admitte a obrigação do Estado, quando causados " in flagranza di

combattitnento nella vera e própria imminenza di im attaco dei nemico".

— Apnd Lomonaco, DeUe Obbligazioni, t. I, p. 290.

ao Gabba, Quistioni di diritto civile, t. II: "Diritto JEreditario e Di-

ritto deite Obbligazioni", p. 274-75. —Torino, 1898.

'-%. -* 113 ^-

senão, para excluil-a totalmente, ao menos, para não admittil-a,

como regra geral. Eis aqui, como este segundo autor se exprime:

« Lo Stato non puo prestare V autoritâ sua contro la sua própria

autoritâ; soggiacere alia própria giurisáizione per gli atti dei

próprio impero, prestare forza cólV impero a quanto si fosse giu-

dicato contra V impero ».

— E", como se vê, o predomínio da

velha concepção dos regalistas...

• Depois, referindo-se ao fim do Estado, accentúa : «11 fine

dello Stato è la tutela dei diritto, è il henessre soeiale, non quello

ãi assicurare gli associati da ogni danno, che possa venw loro dal

fattopróprio... Sia che lo Stato si assetti nel suo território, fondi

le sueistituzioni, le reformi, o che sovlga ipropri organi,... é

paragonato aifiumi\ che a chi danno ed a chi tolgano: "qui cen-

sitorum vice funguntur ".

E para explicar talvez melhor o seu pensamento, acere-

scentara: « O funecionario, que, nem para o Estado, nem para

si, contrahe obrigação resultante da funeção em si mesma, pôde,

não obstante, contrahil-a, e a contrahe para si, si no exercício

da funeção excede os limites desta, viola a lei, e se torna autor

de dolo ou culpa com alheio damno (si renda ãébitore di dolo o

di culpa inaltrui danno). Mas, desde que elle ultrapassa a sua

funeção, não compromette o Estado, o qual não lhe commetteu,

senão, aquella funeção (Ma se ecce e fourvia dália funzione non

compromette lo Stato che non gli commesse senon quella funzione);

se viola a lei ou o regulamento, o acto é do funecionario, e não

do Estado, o qual o incumbio de agir prudentemente e conforme

ã lei e o regulamento.

—Verso lo Stato... non puó trovare ec-

cezione la regola: MEMO EX FACTO ALIENO TENETUR : IBI ESSE

Mantellini, Lo Stato ed il Códice Civile, 1.1, p. 13. — Firenze, 1883.

Loo. cit., p. 60.—Cf. P. Palazzo, Teoria delia responsabilitá civile dello

Stato, p. 33-34. — Palermo, 1889.

Mantellini, ob. cit., p. 135.

8 R. c.

■

'=♦ 114 ^~

PCENAM, UB1 ET NOXIA: PECCATA 8008 TBNEANT AOCTORES (Dig.

{

í. U, tU. XIV, 27 § £; Coã. I. IX, Ht. 47,22).

« Os empregados, continua Mantellini, quer civis, quer mJH

litares, são todos servidores (servitori) do Estado no sentido de

que, no serviço que prestam, tem menos direitos a exercitar, que

deveres a cumprir. Todos devem desempenharas suas func-ções

sem culpas nem excessos, e nos limites estabelecidos; se deixam

de assim fazel-o, são obrigados a prestar rigorosa conta a

Administração, ao publico, ou ao terceiro, com quem ou por

quem tenham tido de tratar.

- Contra o terceiro, que se queixa ser lesado em seu direito

civil, pode o empregado apresentar uma escusa tirada das cir-

cumstancias do cargo, ou oppôr uma excepção à causa, que lhe

tenha sido proposta. Mas o individuo lesado não poderá preten-

der a responsabilidade civil da Administração, sem mostrar dire-

ctamente, que o fundamento desta assenta na própria relação

institucional, no acto politico da nomeação e na attribuição defi-

nida por lei... O lesado recorre em vão ás regras do mandato, as

quaes de nenhum modo se podem applicar a quem é nomeado

para um cargo, isto é, a quem é designado para certas funcções

estatuídas em lei. O mandatário, cujas faculdades são conhe-

cidas, não é obrigado á nenhuma garantia por aquillo que pra-

tique alem dos limites do mandato; nem o mandante, tão pouco,

fica obrigado por aquillo que o mandatário faça, fora ou alem

do mandato.... A responsabilidade não poderia estender-se ao

quasi-delicto; nem tão pouco, é licito recorrer aos princípios da

acção institoria para supprir a deficiência do mandato. Si o

empregado age nos limites da sua fmicção, obriga o Estado, tor-

nando-se o acto do empregado, acto do próprio Estado; visto

aquelle tel-o praticado, em representação, nome e conta do Es-

tado, que, para isto, o havia expressamente delegado (cl\e aciò

»« Loo. oit., p. 148.

— 115 —

lo ha delegato espressamente). Mas, fora ou alem disto, ou quando

não guardados os limites postos, tudo quanto o empregado fizer,

não pode obrigar o Estado, nem pelo acto em si mesmo, nem

pelas suas consequências; porquanto o empregado deixara de

representar o Estado, do qual certamente não recebera delega-

ção para agir com abuso do seu nome, e de modo a obrigal-o

(déllo Stato gh vien meno la delegazione ad agire per lui, a spen-

derne il nome, a obrigarlo).

Em outra parte, ainda insistira o citado autor: * La equitá

verso il ãanneggiato deve colpire il danneggiatore, non lo Stato,

non il sacro erário, non cioé, la massa dei contribuenti, che in

fondo sono loro che pagono sema averci nulla ehe fare.»

De resto, não devemos omittirque Mantellini, talvez, sem

guardar muita coherencia com a generalidade dos seus pró-

prios princípios, admitte igualmente a responsabilidade do Es-

tado, relativa aos actos de direito privado, a dizer, quando elle

se apresenta, como proprietário, ou parte em algum contracto

ou litigio (quando lo Stato possegga, contratti, o litighi) • se-

guindo, a esse respeito, a distincção systematica, entre os actos

de governo e os actos de gestão, matéria, de que também se dirá

em capitulo posterior.

29 b.— Saredo é também contrario ao principio de uma

responsabilidade geral do Estado, senão, partidário igualmente

Loc. cit., p. 154-55.

Mantellini, Sulla respomabilitá civile dello Stato «ei depositi fatti

ai cancillieri, Roma, 1879.— Cf. Lomonaco, Delle Obligazwni, 1.1, p. 286-89.

Mantellini, £o Stato ed il Códice civile, p. 41 sg., 54 e 117.

Cumpre advertir que, n&o obstante o autor reconhecer a distincção

entre os actos jure imperii, e os actos jurej/estionis, nem, por isto, considera

a responsabilidade do Estado, inteira e completa, mesmo quanto aos actosl

desta ultima classe. Vide: loo. cit., p. 89, 180-138,149 sg. e 189 sg.

^—i116 —

decidido da irresponsabilidade do mesmo, pelas actos nitritos dos

seus funccionarios. *•

Para elle o funccionario não é. nem o representante, nem o

mandatário, nem o proposto do Estado; é o próprio Estado em

acção (è lo Stato medesimo in atione).**

O acto do funccionario é, sem duvida, acto do Estado; mas

o funccionario só é de considerar, como tal, emquanto age

dentro das normas da lei... Quem contracta com o Estado, diz o

autor, deve saber que este n&o viola a lei ou o direito... Logo,

nem mesmo, no caso de ser subtrahido um deposito pelo func-

cionario inflei, é o Estado obrigado a responder.

— « 11 dovere

dei fimzionario, quando entra in uffizio, è ãi ricordare che egli

è organo delia legge, che dei* applicarla strettamente

diligente-

mente: D1L1GENTER ORBKRE COMM1SSUM EST (L. 1. D. de officio

procur Cíesaris. I, 19), e non già di commettere abusi, illega-

lità, reati, e di recar danno ai privati. Sarebbe strano, invero,

che lo Stato doresse risponderc delia colpa commessa dai funzio-

nari in violazione appunto dei doveri chi, per le sue funzioni,

questi erano obbligati di compiere I E gli a dire che lo Stato non

assume mai responsabilitá per fatto de' suoi funeionari ? Si: può

assumcrla, ma in uncaso solo: quando, cioé, la legge lo statuisca

conprecisa disposúwne».*

Si razões politicas e outras, aceres-

centa Saredo. induzem o legislador a derogar os princípios fun-

damentaes do direito publico, não ha, senão, que obedecer; mas a

responsabilidade do Estado deve ser, claramente, taxativamente»

determinada. Na duvida, se deve entender que só o funccio

nario responde pelo seu facto culposo ; o Estado, jamais. ..

—, ------------------------------------------------------ i—

Oiaseppo Saredo, La Nuova Legge sulla Amministrazione Comunale

e Provinciale, t. II, ns. 14801507.— Torino, 1892.

8» Loo. oit., n. 1493.

«o Ibidem, n. 1498 sg.

« Ibidem, n. 1606.

a Ibidem.

— 117 —

30. — Não ha mister continuar com a citação de autores,

que sustentam a doutrina da irresponsabilidade; não só, porque

ja se fez menção dos priucipaes, como também, porque as

razões, invocadas por elles, são quasi sempre as mesmas, e já

por demais conhecidas.

Todavia, antes de encerrar o presente capitulo, precisamos

referir-nos ainda a determinados pontos, sobre os quaes mais

se apoiam os fautores dessa doutrina. Um dos argumentos fun-

damentaes apresentados, pelos que negam a responsabilidade

do Estado, é tirado do próprio conceito da pessoa jurídica do

mesmo, e se resume no seguinte: Partindo da noção errónea, de

que o Estado, como toda pessoa jurídica, é uma ficção legal, e

por isto, incapaz de ter vontade própria, pretendem os parti-

dários da irresponsabilidade, que o Estado não pôde jamais ser

chamado a responder por acto algum lesivo do alheio direito,

uma vez que a existência effectiva da vontade, condição essencial

da imputabilidade do acto, fallece sabidamente ao Estado.

proseguindo no desenvolvimento desta these, accrescentam: que

a pessoa jurídica, como creação artificial da lei, não passa de

um conjuncto de direitos e obrigações, que são realmente

exercitados pelos seus representantes legaes; mas não seria de

razão suppor, que, nos poderes dessa representação, se inclua

juntamente o de commetter actos illicitos, isto é, offensivos do

alheio direito; consequentemente, concluem,—que, si os repre-

sentantes da pessoa jurídica do Estado, assim o fizerem, elles,

e somente elles, devem ser os responsáveis do damno causado,

excluída, por completo, a responsabilidade do Estado.**

Vide: R. Saleilles, Theorie Gén. dei'Obligation, n. 320. ■

R. Saleilles, loo. oit.;—Windscheid, Lehrbuch ães Pandektenrechts, t.

II, § 470, nota 4 ; — Michoud, De la responsabtlité de VEtat a raison ães\

fautes de ses agents (REVUB DU DROIT PUBLIO, t. 3°, p. 409. n. 7, etc).

30 a.—Também se tem invocado, em favor da irresponsa-

bilidade do Estado, a autoridade do direito romano, por não se

encontrar ahi texto expresso, que reconheça a obrigação do

mesmo, pelos actos lesivos dos seus representantes. Com effeito,

ainda que não faltem no direito romano disposições especiaes,

pelas quaes as partes lesadas podiam fazer valer o seu direito

contra os excessos ou abusos dos magistrados e outros funccio-

narios públicos, mesmo sob o ponto de vista de lhes ser prestada

_a indemnisação devida

; não se nega. todavis, que, disposição

particular, impondo ao Estado ou Fisco o dever de reparar os

damnos dos seus funccionarios, de maneira solidaria ou ao menos

subsidiaria, não se encontra realmente no referido direito. *

Allein von einer, sei cumulativen oder subsidiaren, Haftungs-

pflicht des Staates selbst oder Fiscus aus rechtstviãriger Scha-

denszufiigung der Beamten, dem Beschàdigten gegenuber, finden

wir im rbmischen Re chi durcJiaus Tctine befriedigende Spur. »

4(f

Entretanto, desta ausência de textos no direito romano, em

relação ao Estado, não é licito inferir, que assim suecedia, ou

porque, tratando-se de pessoa jurídica, o Estado ou a cidade não

deviam responder por factos ou culpas alheias, ou porque,

sendo o Estado apenas a cóllectividade dos interesses e direitos

de todos, não devia, jamais, indemnisar ao particular, que por-

ventura se considerasse lesado pelos seus actos, aliás, feitos em

nome do bem commum... Não, certamente, não. São numerosos

os textos, em que se acha consagrada a obrigação expressa de

responder por factos de outrem, não só, como consequência

natural das relações contractuaes, como ainda, de relações di-

versas, taes, as de mandato, as exercitorias, institorias, guasi

institorias, assim como, as que se costumam ainda agora indicar

45 Dig, l XXVII, 8; Cod. I. V, 75; id. 7. X, 2 e 16; id. I. LXI, 80; Lex

Calpumia, "juãicium repet. pecuniarwn"; etc.

vM« Zacharise, ob. cit., p. 684-87.

— 119 —I

pelos títulos de "quod metus causa, de dolo maio, noocales, furti,

condictio furtiva, vi bonorum raptorum, condictio sine causa,

actio de in rem verso, juãicium repetundarum pecuniarum",

etc.; todas as quaes, tanto podiam ter logar contra os indiví-

duos, como contra as pessoas collectivas, a dizer, a universitas

personarum. Não é mister citar aqui as fontes, que são por

demais conhecidas...

46a

Ora, sendo este o direito privado vigente, diz Zachariae,

não se pode negar, que as suas disposições podiam por ana-

logia (Rechtsanalogie) servir de fundamento racional á respon-

sabilidade do Estado em casos semelhantes. Além disto, se en-

contram ainda no próprio direito romano certos textos que, em

casos particulares, chegaram mesmo a reconhecer a obrigação

de indemnisar aos indivíduos por parte do Estado, como por

exemplo, nos casos de desapropriação por utilidade publica, e de

prejuízos occasionados na execução de obras publicas.

<6b

— Não fora, pois, pelo desconhecimento dos bons princí-

pios da justiça, que o Estado Romano deixara, porventura, de

reparar os damnos causados pelos seus representantes. A expli-

cação tinha outra causa conhecida: não se comprehendia então,

Uípianus: Aequum prcetori vvntm est, sicut com/moda senthnus ex

actu institorum, ita etiam óbligari nos ex contractitus ipsorum et conveniri.

(Dig. I. 14, tit. 3, 1; Id. I. 14, tit. 1, 1 pr.)—Si vi me dejecerit quis nomme

municipii, in munícipes mini interdicturn reããendum, Pomponius scribit, si

quid ad eos pervenit (Dig. I. 43, tit. 16, 4.) Animadvertendum autem, quod

prcetor hoc edicto generaliter et in rem loquitur, nec adjicit, A atro QESTUM ;

et iãeo sive singularis sit persona quce metum intulit, vel POPULUS, vel CÚRIA,

vel COLLESIUM, vel CORPUS, huic edicto locus erit (Dig. I. 4, tit. 2, 9, § 1).

Vide mais : Dig. I. 4, tit. 3, de dol. maio; lã. I. 15, tit. 1, 3 § 12, de pe

cúlio; lã. I. 19, tit. 1, 30 pr. ãe action. empti et venã.; lã. 1.15, tit. 3, de

in rem verso; lã. I. 9, tit. 4, ãe noxalibus action.; lã. I. 12, tit. 7, ãe conãict.

sine causa; lá. h 13, tit. 1, conãict. furtiva; lã. I. 31 78, 2, ãe legatis et...;

lã. I. 39, tit. 2, 17, ãe ãamno infecto; et., etc. I

46b

Vide: Palazzo— Teoria ãella responsabilitâ civile ãello Stato, p. 9 ;

Cf. Coã. Theoã. 1. 50-51; Coã. Justin. 1. 18, ãe operibus publicis, etc.

— 120 —

no Estado antigo, que o individuo pudesse ter um direito definido

contra o Estado; sendo este, por assim dizer, considerado como

creador dos próprios direitos individuaes.

30 b. — Concluindo, pois, sobre este ponto diremos : A theoria

da irresponsabilidade do Estado, incondicional, ábso-\ luta, pelos

actos dos seus representantes

47a

, embora lesivos dos direitos de

outrem, não pode ser a regra do Estado, notada-mente do Estado

moderno, — dados os princípios sociológicos e jurídicos, sobre os

quaes assenta a sua construcção. Por mais elevado que seja o conceito

que se queira formar da soberania do Estado, "summum imperium,

summa potestas", semelhante conceito não pode ir até ao ponto de

excluir a idéa da justiça; porque o Estado é, antes de tudo, a pessoa de

direito por ex-cellencia.

Os próprios partidários da irresponsabilidade sustentam-na,

principalmente, como um postulado dos princípios, que adoptam em

relação á pessoa do Estado; mas, nem por isto, deixam quasi todos

elles de admittir, na pratica, a existência de casos diffe-rentes, nos

quaes seria impossível negar a responsabilidade do Estado, como jâ

tivemos occasiâo de verificar.

De accordo com os princípios do direito publico dominante o Estado

não podia ser chamado a juizo; conseguintemente,, faltava ao individuo o

meio legal ou coercitivo de se fazer indemnisar do damno soffrido. Demais,

como se tem também advertido, não havia a separação dos poderes do

Estado, qual hoje se entende e se pratica no Estado moderno. O Estado,

sendo o legislador e o juiz ao mesmo tempo, não se comprehendia, que elle

tomasse, accidentalmente, o papel de réo, respondendo, por assim dizer, pe-

rante si mesmo, nos casos em que, como tal, figurasse.—Palazzo, loc. cit.,

p. 10 sg.; Zacharice, ob. cit., p. 584-87 sg.

* Empregaremos a palavra "representantes", para significar de modo

geral todos os que agem ou funccionam em nome do Estado, ou executam

obras e serviços por conta do mesmo, sejam órgãos, ou não (nota 13 retro

deste Titulo).

r - 121 -

CAPITULO III Theoria da

responsabilidade geral

31. — 0 ponto commam de convergência da doutrina, de

que ora vamos tratar, é a admissão de uma responsabilidade

geral, em principio, por parte do Estado, pelos actos lesivos dos

seus representantes.

Mas, sobre as condições de applicabilidade da doutrina, a

dizer: no que respeita á verificação da responsabilidade e os

fundamentos racionaes desta; quanto á qualidade ou comprehen-

são da responsabilidade, isto é, si directa, primaria e solidaria,

ou, si indirecta, e simplesmente subsidiaria• bem assim, quanto

ao direito regulador da mesma, si o direito publico, ou o pri-

vado, ou si ambos juntamente; finalmente, quanto á, outras

questões incidentes no assumpto ; a respeito de tudo isso ainda

se nota até boje a maior discordância de vistas e pareceres,

entre os mais distinctos autores que tem tratado da matéria.

Emquanto, de um lado, se entende e se sustenta, que a

responsabilidade do Estado deve ser encarada e decidida pelos

mesmos princípios e disposições do direito commum, como si se

tratasse de simples pessoa do direito privado; — de outro lado,

se contende, que o direito commum ou privado seria, pela pró-

pria natureza e fins, incapaz de dar por si só a razão ou o funda-

mento jurídico da responsabilidade, toda especial, que cabe ao

Estado, pelos actos dos seus representantes ou funccionarios.

Os que combatem a applicabilidade exclusiva do direito com-

mum, também por sua vez se subdividem; resultando conse-

guintemente: — que, segundo uns,, a verificação de semelhante

responsabilidade é matéria privativa do direito publico; em

_ 122 ___

quanto que, segundo outros, a mesma deve ser procurada, parte,

nas disposições deste ultimo direito, e parte, nas do direito pri-

vado, ou na applicação dos princípios geraes da justiça e equi-

dade.

Por nossa parte, sem desconhecer o interesse theorico e

pratico que haja, em elucidar a questão particular de saber, — si

a responsabilidade do Estado deve ser fundada, exclusiva ou

principalmente, no direito publico, ou no direito privado, ou

ainda, em leis especiaes segundo os casos differentes; pensamos,

todavia, que ao nosso actual intento, não é imprescindível a

discussão preliminar deste ponto, — para que, somente depois,

se possa bem examinar e apreciar os fundamentos diversos, com

que se tem procurado justificar a alludida responsabilidade. O

que por ora nos preoccupa de preferencia, não é averiguar, si o

acto arguido cabe com maior justeza scientifica no escopo do

direito publico, do que no do direito privado, e vice-versa, —

mas, si o acto é susceptível de gerar uma obrigação civil contra

o Estado, conforme a idéa da justiça, fundamento essencial,

idêntico, desses dous ramos do direito. *

31 a.— Como fundamentos principaes da responsabilidade

geral do Estado, se apontam commummente os seguintes:

a) Entre o Estado e o funccionario dá-se a mesma relação

que ha entre mandante e mandatário;

Sustentam que a questão pertence ao direito privado, além de

outros: F. Laurent, Coure de droit civil, e Príncipes de droit civil; Mar-

cadé, Explkation theor. et pratique du Code Napoleon; Sourdat, Traité

Gén. de la responsàbilité'; Meucci, Inst. ãi diritto Amministraiivo; Gierke,

Die Genossenschaftstheorie.

Entendem que ella só pôde ser resolvida pelo direito publico, além de

outros: Pfeiffer, Schmitthenner, Zachariae, etc.

Pretendem que a soluçSo depende, parte do direito privado, e parte do

direito publico, além do outros: Heffter, Meisterlin, Schwarze, Bonasi, etc.

Hic, Titulo Segundo, cap. IV.

— 123 —

b) Ou a relação é idêntica á do dominus negotii e o institor,\

ou a do preponente e do preposto ;

c) A responsabilidade resulta da garantia, que o Estado

assume, pelo acto da nomeação do funccionario, e o dever con-

sequente de obediência, que o Estado impõe aos particulares

para com o funccionario;

d) Ella resulta do caracter representativo do funccionario,

cujos actos devem ser considerados actos do representado; ou

ainda, de não haver distincção entre o Estado e o funccionario,

e, juridicamente faliando, só existir uma só pessoa ou um mesmo

sujeito de obrigações e direitos;

e) A responsabilidade justifica-se, finalmente, pelo dever

de protecção, que incumbe ao Estado, em relação aos indivíduos

em geral.

32. — H. Zõpfl.

não admittindo, como queria Gõnner

que o cargo publico seja uma forma do mandato do direito pri-

vado, vê nelle, todavia, uma relação de natureza instttoria, e por

isto, apresenta, como fundamento da responsabilidade primaria

que, segundo elle, incumbe ao Estado pelos actos illicitos de seus

funccionarios, o principio análogo, consagrado no direito romano,

sobre a responsabilidade do dominus pelo institor. Justifica o

emprego dessa analogia: em geral, porque na responsabili-l

dade do Estado pelos actos referidos trata-se essencialmente de

fazer valer uma pretenção de direito privado (um die Oel-

tendmachung eines privatrechtlichen Anspruches) ; e em parti-

cular quanto á Allemanha, —porque nesta é admissível, senão

obrigatório, recorrer, na falta de disposição legal expressa, as

regras do direito civil romano, por analogia, desde que se veri-

" Grunãsutze cies gemeinen ãeutschen Staatsrechta", § 520 (5

edic.

1863).

Der Stoatsdienst MIS dem GeAchtsjnmkte des Rechts wnd der National

Oeiconomie betrachtet. (1808).

— 124 —

fique, no caso, a mesma razão de direito (wo ãieselbe ratio júris

kervortrete).

Alem disto, acredita poder também explicar, como sendo de

caracter stato-jurídico,™ o fundamento por elle adoptado; visto ser o

mesmo resultante da moderna situação do funccíonario, facto novo

ou ainda desconhecido ao direito romano.

Segundo diz Piloty, o referido autor attribue ao acto da

nomeação do funccíonario, em relação ao Públicum, um effeito

inteiramente igual ao que tinha o jussus da relação institoria no

direito romano; considerando que este modo de ver, é tanto mais

justificável, quando se sabe, que a relação institoria nem Sempre

precisa fundar-se num mandato -, ella se pôde fundar no encargo ou

ordem recebida do titular de uma faculdade ou [direito (auf einem

jussus ães Inhabers einer potestas), sem que se dê no caso relação

alguma de mandato.— Que o acto do funccíonario seja da esphera do

direito publico ou do direito privado, é, no pensar de Zõpfl, cousa

inteiramente indiferente, quer em vista do serviço publico, quer em

vista da pretenção de indem-nisação do lesado, contra o funccíonario

ou centra o Estado.

Não se ignora, que a applicaçâo dos textos romanos, por analogia,

é também autorisada no Brazil, onde o direito romano continua a servir de

legislação subsidiaria. (Lei de 18 de Agosto de 1769, e de 20 de Outubro

de 1823).

Para corresponder ã technologia de certos escriptores allemães, que

distinguem entre os vocábulos — Staatsrechtliche e õffentlichrechtliche Ver-

hãltnisse,— nós diremos respectivamente, « relações statojuridicas, e rela

ções de direito publico», muito embora certos, de que são cilas de natnreza

idêntica.

Piloty, ob. cit., p. 245 sg. Outros autores allemães, anteriores ou

contemporâneos de Zõpfl, sustentam igualmente a analogia da aetio in

stitoria do direito romano, como admissível na matéria; entre elles : Bud-

deus, no " Weiske'8 Rechtslexikori" II (1844); Reysoher, na " Zeitschrift\

fiir das deutsche Becht" (1839); Grundler, na ZwRheins Zeitschrift fur

Theorie und Praxis des bayer. zivil-kriminal unã õffentlichen J?cc/»te" (1887);

apud Piloty, loc. cit.

— 125 —

33.— C. von Kissling entende, que dá-se uma responsa-

bilidade primaria do Estado conforme ao direito commum, toda

vez que os direitos particulares do cidadão forem lesados por

actos ou omissões illegaes dos funccionarios, no exercício da

publica autoridade.

Essa responsabilidade cessa, todavia : si o lesado incorrer

em culpa, por não se ter utilisado do remédio de direito que lhe

era facultado, assim como, si elle ainda se puder apegar a um

terceiro, para resarcir-se do damno soffrido (Diese Haftung ist

jeãoch ausgeschlossen, wenn den Beschãdigten selbst einVerschul-l

den trifft, insofern er ein Rechtsmittel, das ihm zu Oebote stanãÁ

uribeniitzt Hess, sowie, dann, wenn er sich noch an einem Drit-\

ten Schadlos hàlten hann). O fundamento da responsabilidade

do Estado esta na garantia, que este assume pelos actos do func-

cionario. Diz elle: O Estado crea pela sua legislação, de um lado,

uma relação de representação (ein Beprãsentations-verhãltniss)

entre si e o funccionario, e de outro lado, uma relação de su-

jeição entre este e os seus súbditos; dahi a garantia assumida

pelo Estado por todos os actos do funccionario, concernentes aos

mesmos súbditos.

Ao dever de obediência, imposto ao súbdito, corresponde

o dever do exercício ou uso legal das attribuições e prerogati-

vas do poder publico. A razão, porque ao Estado deve caber res-

ponsabilidade primaria', vêm de que, na maioria das vezes, seria

impossível ao lesado descobrir o funccionario culpado...

C. v. Kissling, Gutachten in den Verhandlwngen ães achten ãeutschen

iJuristentags, 1.1, p. 389 sg.— Cf. Piloty; loo. oit.,p. 250. — Jà Sunàheim,

em começos do século passado, havia advertido que a obrigação de indom-

nisação do Estado, relativamente aos actos illicitos, commettidos por sens

funccionarios no exercício da publica autoridade (bei Ausiibung der Staats-

hoheitsreckte) não podia ser decidida em vista dos princípios do direito

privado somente. Ainda que elle recorresse também às analogias deste

direito, procurou, não obstante, deixar bem accentuado o seguinte funda-

— 126 -

34. — Dreyer ensina que, em virtude do principio da re-\

presentação, dá-se irrefutavelmente a responsabilidade geral do

Estado pelos actos dos seus funccionarios: estes não são simples

mandatários, são membros ou partes orgânicas do Estado (Die

handélnde Olieder sind organische Theile des Ganzen; durch \sie

handelt also in der That der Staat selbst).

E partindo desta concepção, tão nitida para elle, Dreyer não

podia deixar de considerar dita responsabilidade, assas jus»

tificada, como fez ; e bem assim, que ella devia ser directa ou

primaria, por parte do Estado.

Entre os actos, que a podem occasionar, se devem indubi-

tavelmente incluir os dos juizes, os quaes participam da mesma

natureza dos demais funccionarios.—Sobald man davon ausgeht,

iass der Eichter, welcher in iviãer-reclitlicher Weise einen An-

geJclagten geschãdigt hat, NICHT ALS BEVOLLMACHTIGTER DES

STAATS, sondem ais organischer Theil desselben functionirt hat,

só muss die Ersatzpfiicht des Staats ausser aliem Zweifel stehen.

mento: «desde que o Estado colloca os funccionarios em posição, que os

autorisa a usar das suas funcções, bem ou mal, contra os súbditos, o mesmo

se torna responsável, (pelo facto dessa outorga de autoridade ao funccio-

nario) da lesão, que for feita aos seus súbditos pelos funccionarios, como

representantes do Estado».— Dass der Staat ãaãurch, áass er die Beamten

zu den Unterthanen in ein VerMltniss gesetzt hat, seinen Dienst zu Unrecht

und Geivalt toiãer die letztern gebrauchen zu Teqnnen, — dass der Staat aus

dieser seiner Hanãhmg der Uebertragung soleher Macht fiir das Unrecht und

die Verletzung verantwortlich sei, welche seinen Unterthanen durch seine

Beamten, ais Representanten von ihm, zugefiigt tcerãen ("Pràktische Bechta-

fragen, I, Ueber Schadenstiftung durch Staatsbeamten und Haftverbind-

\Uchheit des Staats dafur," p. 4 sg. — Giessen, 1827);— apud. Zacha-riae,

ob. cit., p. 601; — Cf. Loening, ob. cit., p. 47.

"Verpflichtung des Staats aus den Sandlungen seiner Beamten (Zeit-

schrift fiir franzosisches Civtirecht", III e JV.—Cf. Loening, loc. cit.; Plloty,

loc. cit., p. 251.

Loening, ob. cit., p. 106, nota 1.

— Karl Salomo Zacharice justifica a responsabilidade geral, ptimaria,

do Estado nestes termos: Ein Beamter ist mehr ais ein blosser Bevollmãch-

— 127 —

35. — Pfeiffer reconhece uma responsabilidade primaria

do Estado, com fundamento no direito publico, nos seguintes

casos: i

1) O Estado responde — primariamente — pelo damno cau-

sado aos valores pecuniários, consignados judicialmente, desde que

se dê negligencia na guarda ou conservação dos mesmos ; I 2)

Responde, do mesmo modo, pelos actos illicitos das autoridades ou

funccionarios administrativos, si pelos mesmos fôr lesada a

liberdade ou a propriedade do cidadão.

Não é admissível a distincção, entre actos do Governo e actos

dos funccionarios, quando estes representam o Estado em suas

relações contractuaes.

A responsabilidade do Estado, segundo Pfeiffer, assenta em

considerações stato-juridicas superiores, taes como:

a) Os funccionarios administrativos representam o Estado na

sua effeetividade (in seiner Wirhsamkeit); e por isso, os actos

tigter, er ist in Beziehung auf sein Amt schlechthin ala eine und diesselbc

Person mit ciem Stoatsherrscher, oder ah dessen Vertreter zu betrachten. —

(Vierzig Biicher vom Staate, I, p. 99).

— Meisterlin funda a responsabilidade primaria do Estado, não só, na

falta de boa nomeação e flscalisação do funecionario, mas também, na ne-

gligencia do Estado nos seguintes casos *■ — em não adoptar as disposições

mais convenientes ao serviço;— em não prover devidamente aos cargos;—

em não fornecer o pessoal e meios bastantes para os fins necessários do

serviço; —finalmente, era não haver delimitado, devidamente, o circulo de

acção dos respectivos funccionarios. — (Die Yerhaltnwe der Staatsdiener-,

p. 99 sg.,—1838).

I — Heffter entende que, na matéria da responsabilidade do Estado, o

principio do mandato só é admissível, quando o acto arguido corresponde

realmente a um encargo ou commissão recebida do Estado; mas que se dá,

sem duvida, essa responsabilidade, desde que houver culpa na nomeação ou

na flscalisação do funecionario, por parte do Estado. — Quanto, porém, ao

montante da responsabilidade, este não deve ser, senão, até quanto o Estado

haja tirado lucro do acto ou facto em questão. — Beitrage zum deutscJien

8taatè»und*Furatenrecht, p. 162 sg.; Archi» des Criminalrechts, p. 446 e

458. — (1851): apud Loening. loc. oit., p. 100; Piloty, loc. cit., p. 252.

— 128 —

daquelles devem ser considerados, como si fossem actos imme*

diatos deste.

6) Os súbditos estão para com o Estado e para com os func-

cionarios (no exercício das suas faculdades) em uma relação de 1

sujeição; e desde que o funccionario pôde, usando da publica

autoridade, que lhe foi conferida, empregar a coacção, se deve

igualmente admittir o direito de pedir reparação em favor do

individuo, que fôr, por ventura, lesado pelo funccionario.

c) Este direito subsiste o mesmo, quer se trate de funccio-

nario administrativo, quer se trate de funccionario judicial.

Mas, com relação aos juizes, Pfeiffer nega a responsabili-

dade do Estado, por motivo de suas sentenças • não só, porque os

mesmos decidem com inteira independência do chefe de Estado

(des Staatsoberhauptes), mas também, porque o direito de acção

conferido ao cidadão é, simplesmente, um direito formal (und

der Anspruch des Staatsbwrgers auf Rechtsprechung nur ein

Anspruch auf formélles Recht ist).

Cumpre, por fim, notar que a reponsabilidade do Estado

pelos actos illicitos es tende-se, mesmo, aos não-funccionarios,

desde que se tratar de indivíduos que agirem em nome do Es-

tado ou debaixo de suas vistas, para um fim publico determinado.

E', porém, de advertir que, com relação a estes últimos, o autor

só reconhece, contra o Estado, uma responsabilidade subsidiaria,

e esta, somente no caso de dar-se culpa na má escolha do indi-

viduo em questão.

36. — F. Schwarze não exclue, no todo, a analogia da adio

institoria, como fundamento da responsabilidade primaria do

Estado pelos actos ou omissões illegaes, commettidas pelos

58 Pfeiffer, Praktiscke Aiisfúhrungm aus allen Thcilen der liechts-

wusenschaft, t. II, (1828) p. 361-384 ; t. III, (1881), p. 380-386 ; t. VDI,

(1846) p. 545 seg. — Cf. Loening, ob. cit., p. 48 seg., 97 seg.; — Zacharia»,

loc. cit., p. 601, seg.

i m

— 129 —

juizes no exercício dos cargos; mas é no elemento da repre-

sentação, que se encontra o melhor argumento da sua theoria. I O

juiz, diz elle, abusa da sua autoridade, como representante do

Estado, e o particular é lesado, justamente, pela confiança, que

deposita nessa representação. O individuo não é lesado, por

negligencia da sua parte, mas por abuso do representante do

Estado, o funccionario, do qual o Estado, nomeando-o e re-

vestindo-o da sua autoridade, se constituiu garante de sua recta

conducta... O juiz deve applicar e executar a lei do Estado ; é a lei

viva (das lebenãige Gesetz); o particular vê nelle o representante

da lei e do Estado, e porisso se conforma com as suas decisões,

como si fossem decisões do Estado e da lei, proferidas por

intermédio do juiz... E

o próprio Estado, quem apresenta o juiz

aos particulares, como sendo a mão e a boca do Estado; e é esta a

rasão, porque se presta ao juiz a obediência, que é devida ao

Estado.

Segundo o autor a responsabilidade do Estado se deve

estender igualmente aos demais funccionarios, auxiliares dos

juízos e tribunaes.

Schwarze não se pronunciara sobre actos illicitos dos func-

cionarios administrativos • mas, conhecidos os princípios, em

que elle se apoia para affirmar a responsabilidade do Estado

pelos actos judiciaes, duvida não pode haver, que, aos seus

olhos, os mesmos princípios deveriam ter igual applicação aos

actos administrativos.

37. — Schmitthenner expõe a sua doutrina em breves pa-

lavras:—entende que o acto, pelo qual um funccionario faz, de

Schwarze, " Zeitschnft fiír Bechtspflege und Verwaltwig, zunàchst

\fim- das Kònigrekh Sachsm," (1854), p. 305 segs.— Cf. Piloty, loc. cit.

Strippelraann também admitte uma responsabilidade primaria do

Estado, fundando-a, principalmente, na unidade da pessoa Estado com a do

funccionario {"Neue Sanxmlung bemerkenwerther Erkenntnisse"ies O. A.G.*8

zn Kassel, IV, p. 296 und VI, p. 248 segs.)

R. C.

— 130 —

propósito ou por negligencia, damno a outrem, é um acto do

poder publico (ein AM der õffentlichen Gewalt), e, conseguinte-

mente, é dever do Estado assumir a obrigação de garantia do

mesmo, e prestar «in subsiãium » — a indemnisação devida.

Isto decorre, pensa o autor, da própria natureza do serviço

publico.

38. — H. A. Zacharise, a quem se deve um estudo geral,

methodico, da matéria sob os seus diversos aspectos, e dos prin-

cípios que lhe são applicaveis, ensina que, na indagação da

verdade, se devem admittir as seguintes proposições :

a) A questão não pôde ser resolvida pelas disposições do

direito privado, e nem a analogia, fundada nesse direito, seria

applicavel á relações do direito publico, por faltar a sua condi-

ção primeira—a «partias rationis »; visto como entre o Estado

e o funccionario dà-se uma relação diversa da que existe entre o

contractante, o mandante, ou o dono do negocio (dominus

negotii).

o) Também não se pôde cogitar de culpa do Estado na no-

meação do funccionario,—porque a culpa presuppõe sempre a

existência de uma pessoa natural; conseguintemente, si culpa se

dér, ella deve recahir sobre o autor da nomeação, isto é, o

soberano ou o ministro responsável, mas, não, sobre o Estado.

E do que resulta juntamente, que a questão é do direito publico

(auf staatsrecMUchen Orunden) e não, do direito privado.

c) Para que se possa fazer valer uma acção de indemni-

sação contra o Estado, precisa que se tenha dado a violação de

um direito objectivo e a culpa subjectiva do funccionario, agindo

dentro das próprias attribuições.

d) Assim como os actos de indivíduos não f unccionarios não

podem crear obrigação alguma contra o Estado; assim também,

"Grunãlinien ães aUgenieinen oder ídealen Staatsrecht", p. 513 (1845).

"TJéber ãie Haftungwerbindlichkeit ães Staats", p. 607, seg.

— 131

os efíeitos dos próprios actos do funccionario não a criam,

desde que o mesmo agir fora das suas attribuiçôes.

e) Como actos illícitos do funccionario, sô são de considerar

os que se manifestam por um uso illegal do cargo ou da auto-

ridade própria (der Amtsgewalt).

Os mesmos princípios são applicaveis âs omissões de dever

por parte do funccionario; observando-se, a esse respeito, a

seguinte regra: — Si ao funccionario incumbia a obrigação,

pura e simples (úiibedingte Verpflichtung) de, segundo o objecto,

modo e qualidade, fazer determinado acto, e o damno proveio dal

omissão desse acto, o Estado torna-se responsável pelo mesmo;

mas,. si o damno resultar de actos positivos de terceiros, ca-

pazes de responder por si mesmos "ex-délicto suo'\ ou si ao

funccionario era licito intervir ao seu livre critério; então, o

Estado só será responsável, si o funccionario também o fôr, em

vista das circunstancias.

— Advertindo, que a representação do Estado não é um

acto de livre arbítrio, mas condição necessária da sua existência,

como organismo vivo, Zacharise firma também o principio geral,

de que, assim como os actos dos seus órgãos lhe podem trazer

direitos e vantagens, do mesmo modo, lhe devem trazer igual-

mente obrigações ou responsabilidades; e que, em consequên-

cia se deve accentuar: « Quando os funccionarios agem, como

órgãos do Estado, e fazem uso do poder que lhes fora outorgado

para fins do Estado, os seus actos devem ser considerados juri-

Zacharias, ob. cit.,p. 607 e 616 sg.; —Idem, Deutsches Staatipund°

\Bundes Becht (3

edic);—Idem, Verhnndlungen des VIdeutsclien Jwisteniags

t. Ill, p. 323 sg, I

I •* Zacharise, Ueber die Haftwigsverbindlichkeit des Staats, p. 617

e 642 sg.—Of. Piloty, ob. clt., p. 256.— Zaoharise especifica vários casos,

nos quaes a responsabilidade do Estado resulta da omissão, por exemplo: —

a falta de garantia ou segurança individual, a negligencia pelos caminhos

e pontes publicas, etc. eto.—Ibidem, p. 642-645.

— 132 —

dicamente, como actos do próprio Estado >>; regra, que preva-

lece, accrescenta elle, tanto em relação á chamada garantia^ dos

funccionaríos públicos nas suas funcções, como no caso de lesões

illegaes commettidas pelos mesmos funccionaríos contra os

governados (Unterthanen). Deste modo, a responsabilidade do

Estado pelo damno de seus funccionaríos torna-se uma obri-

gação rigorosamente jurídica, fundada no direito publico (Auf

ãiese Weise ívirã die Haftpfiicht ães Staats fiír Schadenszufúgung

seiner Beamten eine streng rechfliche auf staastrechtlicher Basis

beruhende Forãerung) ; e seria preciso desconhecer completa-

mente a natureza da ordem estadoal (des Wesens der Staatsord-

nung), para suppor que, no caso, se trata de uma simples relação

moral, e não, efectivamente jurídica.

Preopinara, porém, o illustre autor que, em regra, a res-

ponsabilidade do Estado só devia ser subsidiaria, uma espécie

de garantia ou fiança, pela conducta do seu representante, e,

consequentemente, pelos effeitos dos actos deste, quando lesivos

do alheio direito (... eine Burgsehaft, eine Oarantieleistung des

Staats), por ser essa responsabilidade, a que mais se ajusta ao

conceito do Estado, e bem assim, ás relações statojurídicas entre

este e os funccionaríos, e ás relações de sujeição entre os

súbditos (governados) e o Estado.

Zacharise, Loc. cit., p. 632.

Zacharise, ob. cit., p. 619 sg.— Cf. Loening, ob. cit., p. 101 sg.;

Piloty, loc. cit., p. 255 sg.—Vide: Hic, p. G6.

Deste modo de ver de Zacharise quanto ã fiança ou garantia por parte

do Estado, é também Gerber, o qual assim se exprime : « Si ao funcciõ-

nario culposo faltarem meios pecuniários, cabe a acção contra o Fisco ;

pois, na nomeação de um funccionario, isto é, na sua investidura de auto-

ridade publica, e na obrigação, creada para o Publico, de respeital-o, como

representante do poder legal, se inclue o compromisso tácito de garantia

subsidiaria pelas responsabilidades do mesmo, tanto as resultantes do uso

indevido das attribuições que lhe foram conferidas, como as originadas da

omissão dos deveres do cargo».—Grunãzuge eines Systems des ãeidschen

Staatsrechts, p. 202 sg. (1865).

. _

— 133 —

Também não deixou Zacharise de fazer distineção conveni

ente entre os actos que pela sua natureza pertencem ao direito

privado, e aquelles, em que se trata de executar ordens ou re

soluções do poder publico contra os que lhe são sujeitos; mas

cumpre advertir,— assim não o fizera, no intuito de declarar o

Estado inteiramente irresponsável pelas consequências dos actos

de poder público, como outros tem pretendido. Quanto aos pri

meiros, desde que o Estado entra na esphera dos negócios ou

emprezas de caracter privado, entendia de razão que o mesmo

assumisse uma responsabilidade, tão directa e completa, quanto

resulta do direito commum ou civil para os próprios indivíduos

particulares (Es entscheiden hier ãie geltenden OrundsUtze ães

gemeinen CivUrechts und es liegt durcliaus Icein Orund vor, den

Staathier anders, in beschrãnJcterer oderin weitergehender Weise,

hafien zulassen, ais jeden andern Oeschâftsherrn, es mag nun ein

Individuum oder eine dem Staate untergeordnete Corporation oder

juristische Persônlichkeit der Contrahent sem);*

cabendo, no

caso, alem das disposições das leis especiaes, os princípios da

relação institoria.

— Tratando-se por ventura de damnos causados aos bens

ou valores em deposito ou sequestros judiciaes. era de parecer

que a responsabilidade do Estado devia ser primaria, e não,

simplesmente subsidiaria, como em geral.

— Quanto aos actos de poder publico, propriamente ditos,

a dizer, aquelles, para cuja realização ou execução a autoridade

pode empregar a coerção legal, — não deviam ser elles encara-

dos sob o ponto de vista da responsabilidade do mandante pelos

actos de seu mandatário ou do dono do negocio pelos actos de

seus prepostos (institores); seria desconhecer a posição do Estado

Ob. cit„ p. 620.

Ibidem, p. 623-625.

Ibidem, p. 626 sg.

134 —

para com os seus funccionarios e os seus súbditos... O poder do

funccionario provém da autoridade suprema do Estado, e a

sujeição do governado (Unterthan) é consequência necessária da

ordem estadoal ("der Staatsordnung) ; mas, desde que o acto do

funccionario, dentro das suas attribuições, é de considerar —

acto do Estado, como já se disse, segue-se simplesmente dahi a

responsabilidade do mesmo Estado pelas lesões feitas aos

governados, guardadas, muito embora, restricções diversas. E',

sobretudo, acerca de taes actos, que o autor pretende, que a

garantia do Estado deve ser meramente subsidiaria; porque, em

relação aos mesmos, a cousa succede inteiramente diferente, do

que se dá com os actos de caracter privado.

Finalmente, segundo Zacharise, não ha fundamento algum

para distinguir entre funccionarios administrativos e judiciários,

no tocante á responsabilidade do Estado ; uma vez que os últi-

mos são igualmente de considerar, como órgãos do poder publico,

na esphera de suas attribuições.

38. — A litteratura jurídica dos outros Estados da Europa,

excepção talvez feita da Itália, não offerece muitos trabalhos

lespeeiaes, consagrados ao estudo da importante questão da

responsabilidade civil do Estado. Na França, por exemplo, e

também na. Bélgica, as opiniões dos autores a esse respeito se

encontram, em geral, nas próprias obras do direito civil (damnos

do délicto e do quasi-ãelieto), ou nas do direito administrativo;

mas, nem sempre, enunciadas com o preciso desenvolvimento,

que a matéria requer.

Loc. cit.,p. 633-34.

Ibidem, p. 637-642.

" Os trabalhos especiaes ", publicados em França, que são mais

conhecidos e, certamente, importantes, são: — Sourdat, Traité gen. de la

respomàbilité; — Sanslaville, De la responscMlité de VJEtat en matière de

postes et télegraphes;— Michoud, De la responsábilité de VEtat à raison

— 135 —

38 a. — Marcadé, na sua obra sobre o Código Napoleão,

ensina, que as disposições deste, que regem as relações entre o

committente ou dono do negocio e o commissario ou preposto, são

igualmente applicaveis ao Estado e os seus funccionarios; di-

zendo, consequentemente, a propósito do dispositivo do art. 1384

do referido código, o seguinte: "X/es maitres et comtnettants sont

tenus du ãommage cause par leur domestiques et préposés". —

La régie, bien entendu, s'applique áVEtat et aux diverses

administrations publiques par rapport á leurs agents, préposés ou

employês, comme aux commettants parUculiers.

38 b. — F. Laurent se mostra ainda mais positivo, dizendo

sobre a matéria: «L'Etat c'est-à-dire, le gouvernement est aussi

responsable en vertu des articles 1382 et 1383. Tout droit lese

donne droit à une réparation, à moins que la partie lésée ne se

trouve en face d'un pouvoir irresponsable, tel que le pouvoir

lêgislatif. Or, le gouvernement est responsable quand il agit

comme tel; — ce qui est décisif. Peu importe qu'il ait le droit et

même 1'obligation de faire ce qu'il afait; cela n'excuse pasles

partieuliers qui lésent un droit, et cela n'excuse pas nonplus

1'Etat. II en est ainsi en matière de travaux publics : le gouver-

nement a le droit et le devoir de les faire, mais il ne peut pas lèsér

un droit en les faisant; des qu'il a lese un droit, il est respon-

sable. Ce que nous disons de 1'Etat s'applique auxprovinces et

aux com munes, qui sont une partie integrante de 1'Etat. »

ainda depois accrescenta : «La responsabilité des commettants

s'applique-t-elle à 1'Etat ? L/affirmative est certaine, quant au

príncipe, c'est-à-dire, que 1'Etat est responsable quand il est

commettant. Mais la dificulte est de savoir quand on peut dire

que 1'Etat est commettant et que le dommage est cause par un

de ses préposés. II faut appliquer, par analogie, â 1'Etat ce

des fautes de ses agents (Revue du droit public, t. III e IV, de 1895);—Henri

Bailby, De la responsabilité de 1'Etat envers les partieuliers, 1901. — Dos

trabalhos de Sourãat, Michoud, e Bailby se dirá no cap. IV seguinte. B

Marcadé, Explicatúm Theorique et Pratique du Code Napoleon, t. V,

p.270(5» edic.).

F. Laurent, Cours Miem. de droit civil, t. III, n. 361; Príncipes de\

droit civil, t. XX, ns. 419, 420, 432, 489-442.

— 136

que la loi dit des particuliers. Le maitre emploie ses domestiques à un

service qu'il ne veut ou ne peut faire lui-même; la loi le declare

responsable lorsquele domestique, dans Pexercice de ses fonctioos,

cause un dommage par sa faute. Ainsi ce qui caractérise le

commettant et le préposé, c'est un service que le préposé execute au

nom et pour le compte du commettant. Ce príncipe s'applique à PEtat

quand il agit par Pintermé-diaire de ses agents. Tel est le transport de

lettres et dépêches ; c'est un service que PEtat remplit par

Píntermédiaíre descour-riers ou de P Administration des chemins de

fer. [^ A plus forte raison en est-il de même, quand PEtat est in-

dustriei, et il est, quand il exploite voies ferrées, car il est ehef

d'industrie. commettant; il choisit ses agents ; s'il les choisit mal, il

est responsable pour avoir fait un mauvais choix ».

O autor abre, todavia, uma larga excepção â responsabilidade

do Estado, desde que não se tratar de actos praticados pelos seus

prepostos, propriamente ditos... Eis, como elle se exprime neste

particular: « L'Etat ívest pas responsable quand ce n'est pas lui qui

agit, — quand il se borne à organiser et à diriger un service public.

La justice et Penseignement sont des services, mais ce n'est pas PEtat

qui juge et qui enseigne; les juges et les professeurs ne sont pas ses

préposés; donc PEtat n'est pas commettant, et partant il n'est pas

responsable. »

" Cours Elem. de droit civiV, n. 372; — " Príncipes", loc. cit.,

D. 593.

A. Batbie, Preás du Cours de droit public et administratif (p. 323. nota,

— Pariz, 1885): « L'administration est-elle tenuo, envers les tiers leses,

de reparei' le prejudiee qui Jeur a été cause par les delits ou quasi-delits

des agents administratifs ?' L'art. 1384 da Code Civil declare les com-

mettants responsables da dommage cause par leur préposés, dans les fon-

ctions aux quelles ils sont employés; et s'il s'agit de savoir si le droit

commum est applicable á-1'Etat; IL DEVRAIT L'ETTRE, A PLUS FORTE RAISON,

puísque les services administratifs sont monopolisés et que les particuliers

ne sont pas libres d'employer d'autres agents. Mais la jurisprudence admi-

nistrative tend â ne reconnaltre cette responsabilité que dans le cas ou

l'agent a cause le prejudico en agissant dans les limites de ses attribui-

tions; s*il en est sorti, les tiers n'ont de recours, que contre 1'auteur du

fait dommageable ».

%.*.4«

— 337 —

I 39. — Lorenzo Metteei é um dos autores modernos, que

sustenta o principio da responsabilidade geral do Estado, da

maneira mais clara e decidida, e por isto convirá lel-o, em

parte ao menos, nas suas próprias palavras. Diz elle: II sos-

teuere in generale che lo Stato e le amministrazione pubbliche

non debbano rispondere dei fatto de'loro funzionari vale quanto

distruggere ogni obbligazione deli'Amministrazione, contro la

essenza e lo scopo d'ogni istitnto pubblico, contro ogni prin-

cipio di ragione e contro la legge positiva che fu dettata appo-

sitamente per dichiarare essa Amministrazione non solo obbli-

gata, ma obbligata per diritto comune e nelle vie processuali

ordinário di rispondere ai privati d'ogni diritto civile o politico

offeso (Legge sul contenzioso amministrativo 20 mamo 1S65,

àllegato È). Imperocchè se 1'amministrazione pubblica contrae

obblighi. non altrimenti può contrali se non pei fatti dei suoi

funzionari. La osservazione sarebbe inutile se non fosse neces-

sária per correggere certe formule di cui si abusa, lasciando

sottintendere quello che in ragionamenti sciéntifíci non si deve

altrimenti sottintendere, ma esattamente esprimere.

La prima dichiarazione adunque, sia che la responsabilità

dello Stato e delle altre pubbliche amministrazioni é ammessa pei

contratti di 'suoi funzionari. stipulati in loro nome e nel loro

interesse. Questa responsabilità contrattuale e direita o si svolge

per fatti leciti posti dai suoi funzionari in adem pimento delle

assunte obbligazioni, come quando lo Stato restituisce un depo-

sito ricevuto, o si commette per contravenzione colposa e dolosa

<jhe si faceia ai patti contrattuali. come quando lo Stato sia chia-

mato a restituire un deposito sottratto per fatto dei suoi agenti.

L' obbligazione, ossia la responsabilità, non mu ta nei due

rcasi, essendochè nel secondo il fatto illecito dei funzionario è

affatto incidente ai contralto, di guisa che lo Stato non risponde

solo perla colpa o pei delitto dei funzionario, cioè pei mero rap-

porto institorio che lo lega ai funzionario, ma responde pei con-

tratto stesso che ha col terzo depositante, cioè pei principio che

il depositário é tenuto per qualunque colpa e sempre, tranne

solo il caso di forza maggiore (códice civ.. art. 1848, 1865)...

II símile è da dire in tutti i casi di contratti. sia per imprese pri-

vate, sia per opere pubbliche e forniture, di depositi e custodia

di valori, dove il fatto d'un agente delVamministrazione fa si

che 1'amministrazione stessa contraente e obbligata non possa

soddisfare ai suoi obblighi, e quindi debba sottostare ai danni

138 —

deirinadenipimento. In tutti questi casi la questione è di res-

ponsabilità contrattuale e non per qnasi-delitto. E tra le due

responsabilità v'è, tra le altre, questa differenza. che la prima ê

ãtretta anzi exclusiva delFamministrazione in nome delia quale il

funzionario contrasse; mentre la seconda è indiretta e dLri-

verbero per l'amministrazione e concorre sempre colla respon-

sabilità diretta dei funzionario calpevole verso la parte lesa».

39 a.—Como acabamos de ver, o autor é partidário decla-

rado da responsabilidade do Estado, quanto ao que elle chama

responsabilidade directa; apoiando o seu juízo juntamente em

varias decisões judiciarias, que considera no todo correctas, e ás

quaes também teremos occasião de referir-nos em outro logar.

Este ponto, é portanto, para elle, fora de questão.

Duvida só poderá existir, segundo Meucci, acerca da res-

ponsabilidade que, independente de toda a declaração directa ou

especifica de sua vontade, possa, não obstante, caber á admi-

nistração pelos actos illicitos dos funccionarios, " por força da

própria declaração genérica de vontade, manifestada na

nomeação dos funccionarios públicos" (nella assunzione de fun-

zionari públici); ou em outros termos, — toda questão se res-

tringe ao fundamento da responsabilidade indirecta ou ex quasi-

délicto...

Para bem elucidai-a, o autor aprecia: primeiro, a natureza

da obrigação indirecta no seu caracter de relação institoria ;

depois, si ella convém ã natureza genérica de um ente moral;

finalmente, si a mesma pôde ajustar-se â natureza especifica do

Estado e das administrações publicas, e em que limites e effeitos.

Da sua exposição a esse respeito, diremos aqui, tão somente, o

indispensável ao nosso propósito.

Meucci entende que, responsabilidade indirecta ou por

quasi-delicio, se diz aquella que se contrahe por acto de pessoa

em nossa dependência ou por facto de cousa que nos pertença; e

'• Meucci, Diritto Amministrativo, p. 260-62. Torino, 1898, 4* edíc.

— 139 —

tratando-se, em particular, da administração publica, semelhante

responsabilidade resulta das relações juridicas, quaes se dão

entre o committ&nte e o preposto, a dizer, do vinculo institorio

(rapporto institorio).'

'' Tirando argumento das espécies parti-

culares, que caracterizam a relação institoria e outras análogas

no direito romano, Meucci declara que — «non soltanto contra-

bendo, ma ancora délinquendo» — 1'institor obliga il padrone;

o que vale dizer, que a responsabilidade institoria é dúplice:

contractual ou directa, resultante de contracto feito em nome e

representação do dominus; — e indirecta, proveniente da culpa

ou acto illicito commettido, por motivo da funcção institoria;—

concluindo de tudo, que o referido vinculo (institorio) consiste:—

«inim mandato e in una rappresentama delia persona, e guasi

in un'estensionedelianostraautoritâ efiduciapersonaleadun'al-

tra, cosi laresponsábilitâ che ne nasce non solo si estende a tutte

le conseguenze dei fatti leciti da essa persona in nostro nome

operati, ma a tutte le altre ancora di fatti illecitti conunessi da

essa coirabuso dei nostro nome, delia nostra fede ed autoritâ, e

ció perun principio di equitã e di diritto generále* razionaXe e\

positivo: esser giusto e naturale che ognuno risenta gl'incomodi

di lâ onde ritrae i yantaggi, e che non sia impunemente per

nostra causa e negligenza danneggiato chi trattò con noi o colle

persone scelte da noi, collocate sotto la nostra autoritâ e agenti

a nome e nell'interesse nostro. »

39 b. — Estabelecidos, por esta forma, os princípios da

doutrina, applicaveis á matéria, Meucci responde â questão es-

pecial de saber, si ao Estado deve caber a responsabilidade in-

directa, resultante das relações institorias, nos seguintes termos:

Meucci, loc. cit., p. 264 sg.

Ibidem.— "Inatitor ex to appellatw est, quod negotio gerendo instet"

(L. 3 ff. Delnst. act.) I

Meucci, loc. cit., p. 270.

Ipu

— 140 —

« Noi crediamo che la respomabilitá indiretta si convença alio

Stato, come ad ogni altro ente giuridico sema distinzione di rap-

presentanza, poste soltanto le condizioni che si referiseono aUa

indole dd rapporto institorio, non alia qualitá âelle funzioni dello

Stato; daUe qualipuô accidentalmente ventre determinai a o es-

cl usa VappUcazione delle condizioni, non mu tato il principio.»

que, melhor explicado, significa: Muito embora o Estado,) sendo

a vida collectiva da nação, ordenada e representada juri-

dicamente para a tutela da ordem e da justiça, e para fomentar o

desenvolvimento moral, intellectual e económico (in quanto possa

castre vagai unto dalVazionc collectiva), tenha, por isto, regras

especiaes e próprias, que constituam, para o mesmo, um direito

distincto; •— comtudo, não deixa, de formar uma esphera jurí-

dica, como a de qualquer outra liberdade privada; — não po-

dendo aquella ser transgredida, sem dar logar a reparação do

direito offendido, pertença este á uma outra pessoa publica ou á

pessoa privada.

O direito publico, acerescenta o autor citado,

não é uma esphera de iromunidade e inviolabilidade, uma anti-

these do direito privado; é um ramo ou uma applicação do Di-

reito às relações do Estado, sujeito, como qualquer outro ente

jurídico, â condicionalidade da existência e harmonia de todos os

direitos.

O principio- "que não ha direito contra direito", prevalece

em todo o campo jurídico.

Conseguintemente, por mais lata

que seja a legitima esphera de acção do Estado, desde que este

a ultrapassa e offende o direito de outrem, deve reparal-o. Tal é

o grande principio da igualdade dos direitos, segundo o qual,

não se admitte a distineção de pessoas, de funeções ou de

escopos. O principio da responsabilidade por lesão de direito

Ibidem, p. 277.

Ibidem.

* Ibidem.

— 141 —

é absoluto. Qualquer restricção ou excepção, uma só que fosse,

o destruiria...

"Agisca puré lo Stato nelle sue funzioni de go-

verno e dipolizia,—agisca pei suoifini economia, —agisca per

un impreza privata,—quella regola lo segue dappcrtutto. Potra in

fatto de quelle sue prime funzioni aver maggior larghezza di mo-

vimento, maggior liberta de azione, si vuolsi, maggior previlegio;

meno nelle seconde, meno ancora nelle terze funzioni, cia sara

questione di fatto e di limiti, ma non di principio."

Não é preciso proseguir na transcripção de novos trechos

para, em vista delles, melhor conhecer a conclusão geral de

Meucci sobre a responsabilidade do Estado, pelos actos dos seus

órgãos, representantes, ou funccionarios. Esta conclusão já

está, sem duvida, prevista pelo leitor :—*Lo Stato o qualunque

ammnistrazione publica in qualunque modo eper qualunque fine

operante, se leda i dintti altrui per opera di persone alie quali sono

affidati gVincarichi che esso deve compiere per próprio interesse,

trovasi sotto il principio dei rapporto institorio, e deve rispon-

derne. Se tale possibilita de lesione di diritto e quindi responsa-

bilitá si verifichi in tutti i cosi, sara, questione speciale che si

riferisce alia matéria ãelle condizioni...»

Quanto ao que se deve entender, na espécie, por condições

e limites da responsabilidade indirecta do Estado, elle nos diz

juntamente: são, em geral, os próprios elementos ou circum-

stancias especiaes, em que se pode dar ou se deve admittir o

vonculo institorio na sua comprehensão e effeitos. Trata-se,

pois, de relações, inteiramente apreciáveis segundo as regras

expressas do direito commum, ou por analogias, tiradas dos

textos deste mesmo direito.

Ibidem.

Meneei, loc. eit., p. 278.

Ibidem, p. 379.

— 142 —

O mais, que converia ainda mencionar das opiniões emit-

tidas por Meucci, sobre a questão, o leitor encontrará em outras

partes deste trabalho.

40. — Um outro autor, não menos illustre, que não de-

vemos omittir neste capitulo, é o professor Gr. P. Chironi.

sua importante obra, "Colpa Contrattuàle", elle, depois de fazer

um breve retrospecto das doutrinas principaes sobre a

responsabilidade civil do Estado, expõe, por sua vez, a theoria,

que reputa capaz de servir de fundamento a esse instituto,

emittindo entre outros os seguintes conceitos :

A existência do Estado não é somente ideal, não é uma

simples abstracção, mas o resultado necessário da vida dos

povos, e esta existência, como entidade perfeita, como pessoa, é

concebida e se revela pelo complexo dos poderes que concorrem

na sua constituição.

Real ou fictícia, a vida dessa pessoa se manifesta na acção

dos funccionarios, os quaes, nem por isto, são o próprio Estado

que opera e provê:—o Estado, que nomeia os empregados e de-

signa os limites das suas attribuições, não se pode confundir

com estes, que agem na qualidade de representantes; e si bem

que o representante, que se mantém dentro das faculdades rece-

bidas, seja o próprio representado operando, com tudo, este não

se considera ábsente em relação aos terceiros (questo con cio non

é considerato rispetto ai terzi come non esistente àffatto). E'

esta, uma consequência peculiar da representação, e sobre a

qual, principalmente, assenta Chironi a sua theoria da respon-

sabilidade geral.

São igualmente de citar, como partidários do principio da respon-

sabilidade geral do Estado:—Provenzano Palazzo, Teoria delia responsabilitá

civile dello Stato. Palermo, 1889;—Domenico Solari, La responsabilitá delia

publica amministrazione. Napoli, 1902.

Chironi, Oolpa Contrattuale, n. 225.

Loc. cit.

— 143 —

Dizer que o acto do funccionario é acto do próprio Estado,

é, segundo elle, proferir uma affirmação inteiramente exacta,

visto que — o acto do representante é acto do representado ;

mas, partir dahi para confundir as vontades e as pessoas no

pensamento de que só existe o representante, — ê pretender um

resultado excessivo, repugnante à noção jurídica da represen-

tação. E isto se torna ainda mais grave na theoria que distingue

a acção justa da injusta nos funceionarios-órgãos do Estado :

equivaleria dizer, que o representante, emquanto procede bem,

é. nas suas relações com os terceiros, o próprio representado •

mas. quando commette damno. não é mais intermediário, e fi-

gura como sujeito único das obrigações resultantes...

Mas, observa Chironi, si o funccionario representa o Es-

tado, si é o próprio Estado, quem age na acção do funccionario,

porque não se ha de dar acção directa contra o Estado ? E como

o funccionario agindo em nome do Estado, ha de pôr a sua res-

ponsabilidade pessoal em tal relevo, de modo a impedir a possi-

bilidade jurídica de acção contra o ente representado?... O Es-

tado, pessoa independente, faz por intermédio de outrem o que,

segundo a sua natureza, não podia fazei*o directamente; por

isso, a relação, intercorrente entre elle e funccionario, é como

se disse» a da representação, entendida em sentido genérico, ou

comprehensivo tanto da representação in genere, como da re-

presentação própria.

Em qualquer hypothese, porém, desde que se trate da res-

ponsabilidade por culpas dos seus representantes, o Estado toma

a figura jurídica de committente, e os seus funceionarios a de

Ibidem.

Ob. oit.,n. 227. —- Chironi explica o que elle entende pelos qualifi-

cativos de representação própria (ob. cít., n. 177 seg.) e representação in ge-

nere ou imprópria (na. 200 seg.); considerando o mandato, como figura da

"rappre8entanza vera ou própria", e a locação de serviços, como a da "rap-

presentanza in genere o imprópria ".

— 144 —

commissarios (propostos), emquanto agem dentro dos limites das

suas attribuições ; si sahem destes limites, a acção não é mais

funccionario, é simples facto particular ou pessoa], ao qual, por

isso mesmo, o Estado é inteiramente extranbo...

E deste modo, entende o illustre professor, as relações]

entre o Estado e o funccionario ficam nitidamente determinadas.

Si no exercício do cargo se dá certa apparencia de confusão das

duas pessoas, isto não contradiz á theoria proposta: na acção do

representante se empessoàlisa o representado (nelVazione dei

rappresentante s'impersona il rappresentato) que o pôz em seu

logar, e de tal maneira, que se deve ter, como obra própria, tudo

quanto o primeiro fizer nos limites das suas incumbências;

podendo-se, portanto, instaurar directamente contra o segundo

qualquer acção de responsabilidade pelos damnos provenientes

da acção do primeiro.

40 a. — Referindo-se á objecção, de que não é licito appli-

car os dispositivos do direito privado â relações do direito pu-

blico, como são as dos funccionarios, ou que estes não devem ser

considerados, como mandatários ouprepostos do Estado, Chironi

adverte, —que o direito privado, como direito commum, é a ex-

pressão mais directa e completa dos princípios da justiça ; que o

direito publico é direito excepcional; e que, portanto, dada a

carência de leis especiaes, que regulem a matéria de modo dif-

ferente, porque o faz o direito commum, a questão pôde e deve

ser apreciada e decidida nos termos deste ultimo direito.

O autor insiste em demonstrar, que a figura do Estado, nas

suas relações com os funccionarios, é a de committente °

; e ac-

crescenta : que, fixada assim a Índole jurídica destas relações,

se evita o desaccordo das theorias que. construídas sobre con-

ceitos diíferentes, distinguem a culpa coromettida na execução

Ibidem.

aí

Ob. cit.. n. 228 sg.

r- 145 —

de um contrato, da qae occorre independentemente de um vin-l

calo obrigatório preexistente, - admittindo a responsabilidade

no primeiro caso, e negando-a ou afhrmando-a no segando, ab-

solutamente ou dentro do certos limites... Nào ha razão para

distincçao semelhante; na matéria em exame, conclao Chironi.

o que se pode aírtrmar. como theoria geral» é:

la rwpontabãità

dello Stato feimmittente) per finjuria recata da eolpa impulabile

ai moi funrionari (commem) in que$ta qualitâ e neWeeereúio

delle foro funzioni, quando per Ugge non tia stabPiht la loro

sola regponmhiUtá penouale ".*

Como elementos essenciaes. constitutivos da responsabili-

dade do Estado, devem, pois. concorrer: o elemento objectivo da

violação de um direito, o elemento subjectivo da culpa do agente,

o & condição, de que o acto arguido se dê no exercício e limites

das attribnições conferidas ao respectivo agente .

— Com estas indicações, qne vimos de fazer, embora a tra-

ços largou somente, da doutrina professada por Chironi, damos

por Anda a matéria do presente capitulo sobre a "theoria da

rwpimsahUidade geral" do Estado.

I Quanto à analyte ou critica de alguns dos fundamentos par*

ticnlares, em que essa theoria se apoia, noa reservamos fazel-a

ulteriormente em occasiào maia apropriada.

** Ibidem, a. Stt. I *

Oa. ««., a. 231 sg.

10 a. c.1

— 146 —

CAPITULO IV Theoria ou

Systema Mixto

41.— No presente capitulo é nosso intuito dar em resumo

as opiniões ou conceitos dos vários autores, que, admittindo em

principio a responsabilidade civil do Estado pelos actos lesivos

dos seus representantes,—na pratica, todavia, restringem dita

responsabilidade somente aos actos, que pertençam á uma deter-

minada categoria, das duas, em que os mesmos devem ser, para

esse fim, previamente classificados.

O ponto de partida, no qual se reúnem os diferentes parti-

dários do systema, é este: no Estado ha duas pessoas ou dous

domínios distinctos, um de direito publico, e outro de direito pri-

vado. E, precisamente, nesta distincção, se contém o principio

ou a razão fundamental do systema, que adoptam e sustentam.

No modo de considerar, desenvolver e applicar esse prin-

cipio geral, notam-se discordâncias serias, as vezes, difficeis de

harmonisar, entre os seus próprios adherentes. Parece, que taes

discordâncias vém, sobretudo, da falta de um critério geral, se-

guro, para, conforme ao mesmo, se poder realisar a classificação

dos actos nas duas categorias, que servem de base ao systema.

Em todo o caso, a despeito de quaesquer divergências, reaes ou

apparentes, ha um facto, que subsiste e se patenteia distincto na

controvérsia: é, que todos os propugnadores da theoria mixta se

mostram accordes no pensamento commum, de afnrmar a pre-

eminência do poder publico soberano, as vezes, de modo incon-

dicional ou discricionário, nas suas relações com os diversos

sujeitos de direito privado; mas não desconhecendo, ao mesmo

— 147 —

tempo, a necessidade de serem respeitados os direitos e inte-

resses destes últimos, aomenos, nos limites da rigorosa justiça.

— Não seria faeil dizer, qual o autor que primeiro aventara a

idéa de distinguir os actos do Estado ou da publica adminis-

tração em duas classes, — como condição de julgar da respon-

sabilidade ou não-responsabilidade do Estado, pelos effeitos e

consequências dos mesmos.

Ao nosso propósito, porém, basta

ajuntar que, como doutrina, é ella hoje, não só, professada por

um grande ^numero de escriptores, dos mais competentes, entre

os que se tem o ocupado do assumpto, mas também, invocada

muitas vezes pelos tribunaes judiciários, como razão de decidir

os casos que lhes são sujeitos.

42. —Larombière se exprime na matéria, desta sorte :

Si nous soumettons 1'Etat, represente par les différentes

régies ou admioistrations publiques, à la même responsabilité

qu'un simple- particulier, à raison du dommage canse par ses

agents et prèposés dans 1'exercice de leurs fonctions, ce n'est

Mantellini, apoiando-so om trechos de escriptores antigos, procura

demonstrar, que não é nova a doutrina que distingue ontre os actos do

Estado para, segundo a qualidade dos mesmos, affirmar, ou negar, a respon-

sabilidade do Estado. Entre os esoriptores, a que se soccorre, oita Grotius

(Le droit de la guerre et de lapaix, trad. por Barbeyrac, liv. II, cap. 4, § 12;

cap. 14, § 2 seg.; cap. 20, § 24, etc), Pufendorff, e De Luca,—transcrevendo

deste ultimo a seguinte passagem: « Intrat reduplicatio personarum quce in

Príncipe consideratur \ quod scilicet una est persona prívati contralientis, et

altera est publici administratoris et rectoris príncipatus et reipublicce. Quod

scilicet alia est persona JPrincipis tamquanx contrahentis, et alia est persona

ejusãem tamquam Ugislatoris, et providenHs super bono regimim reipublicoí et

príncipatus, ex causa públicos necessitatis et utilitatis... Ideoque id quod per

istam posterwrem personam fit ex causa publica, fortuito casui potius refe-

rendum est, et assimilandum fulguri, vel tempestati, vel inundationi, aut

incêndio, aliisque similibus casibus, ad quos fidei violatio sequi non dicitur. >

(De Luca, De officiis venàlibus). E depois do que, observa o próprio Mantel-

lini : — Si assim ora, quando o Estado desapparecia no Príncipe, muito mais

deve ser agora no Estado moderno, do qual o Príncipe é apenas o primeiro

magistrado. — (Lo Stato ed il Códice Cioile, p. 38-39).

*• 1

— 148 —

pas que le príncipe general et de droit commun, pose dans l'ar-

ticle 1384, soit indistinctement applicable à 1'Etat. Lors qu'il

organise une administration publique, dans un intérèt de mo-

nopole ou de spéculation ordinaire, en vue d'une véritable

exploitation industrielle, ou que, sous 1'autorité de la loi, il

fonde 1'etablissement de services publics donfil règle les con-

ditions d'existence et les rapports reciproques envers les ci-

toyens, qu'elles que soient les considérations d'ordre publie et

(Vutilité générale qui s'y rattachent, il ne saurait, toute question

de competence demeurant réservée, se faire une po-sition

exceptionnelle et differente de celle d'un simples par-ticulier. II

est censé exercer une industrie privée, et 1'exploitation à

l'aquelle il se livre établit entre lui et les citoyens des rapports

prives qui sont régis par les mêmes príncipes ordinaires du droit

commun, du moins en ce qui concerne au fond la res-ponsabilité

qui lui incombe. Dès lors, il est un simple COMMET-TANT

ORDINAIRE, et soumis, à ce títre, à la responsabilité civile établie

par 1'article 1384, sauf les modifications que cette res-

ponsabilité, qui, par rapport à lui, n'est ni générale ni absolue,

peut subir dans son étendue et ses effets, suivant la nature et les

besoins de chaque service. Mais, quant aux actes de GOU-

VERNEMENT proprement dit, il n'est POINT RESPONSABLE DU

OOMMAGE CADSÉ par les délits ou quasi-délits de ses divers fon-

ctionnaires, qui, dans 1'ordre de la hiérarchie et dans les diffé-

rentes branches de l'administration, sont dépositaires d'une part

plus ou moins considérable d'autorité publique. Leurs actes, de

quelque nature qu'ils soient, n'engagent point sa responsabilité.

Autrement, la marche du gouvernement serait constamment

entravée, et son action amoindrie. L'intérêt publie souffrirait de

tout ce quiserait concede à des intérêts individueis. D'ailleurs, le

caractere même des pouvoirs qui resument la sou-veraineté, et en

qui reside le gouvernement, la mission de pro-tection générale,

dont ils sont investis, lahaute sphère, dans la-quelle ils se

meuvent et de laquelle descendent tous les pouvoirs secondaires

pour entrer plus imraediatement en rapports avec les intérêts

particuliers, empêchent de faire remonter jusqu'á 1'Etat,

considere comme personne morale, les conséquences des délits et

quasi-délits, commis dans Texercice de leurs fonctions par les

agents e fonctionnaires de tous ordres et de tous rangs. Les

parties lesées n'ont de recours que contre eux.

Larombière, Theorie et Pratique des Obligations, t. VII, art. 1384, n.

15.— Paris, 1885.

— 149 —•

Importa notar da transcripção feita, que o autor não tira

argumento, em favor da irresponsabilidade do Estado, da natureza

do acto somente, isto é, de ser este, considerado um [ acto de go ver

no ou de poder soberano; não, elle affirma igualmente a

irresponsabilidade do Estado, em vista de sua qualidade de pessoa

moral, e como tal, isenta de responder pelas consequências dos actos

illicitos dos seus representantes...

43. — Sourdat, encarando a questão nos seus differentes

aspectos, externa os seguintes conceitos: Todos os corpos e

pessoas moraes, o Estado, os departamentos, as communas, os

estabelecimentos públicos, assim como, as sociedades civis ou

commerciaes, são, em principio, sujeitas ao direito commum,

no que concerne â formação das obrigações. Para aquellas,

» como, para os indivíduos particulares, as obrigações tiram a sua

origem das disposições legaes, que regem o direito da proprie-

dade, dos contractos, dos quasi-contractos, dos quasi-delictos,

e, se deveria ajuntar, dos delictos; porquanto, si a natureza das

cousas obsta, que as individualidades moraes sejam attingidas

pelas penas physicamente afflictivas, estabelecidas nas leis de

repressão, — nada impede, que ellas incorram nas obrigações

pecuniárias, em razão dos delictos dos seus agentes. Estes últi-

mos, de certo, são os únicos, que podem ser attingidos pela

F pena corporal. Mas as diversas administrações, às quaes elles

pertencem, devem ser sujeitas às reparações civis dos damnos •

causados pelo delicto.

« Quanto ao próprio Estado, a immunidade que lhe é reco-

nhecida, se estende somente às penas; mas a responsabilidade

puramente civil existe indubitavelmente ao seu respeito, como

a respeito de qualquer outro committente. O delicto, a culpa

imputável pessoalmente ao agente, é, às vezes, o effeito de uma

Sourdat, Traité Qén. de la responsàbilité, t. II, n. 1239.— Paris,

1902, 5* edic.

— 150 —

imprudência, de uma negligencia da autoridade superior ; em

todo o caso, a escolha do agente em si pode constituir uma culpa;

e justo é, que a presumpção legal estabelecida contra os com-

mittentes em gera), para obrigal-os a não empregar, senão,

prepostos de idoneidade segura, se estenda igualmente ao Es-

tado, representado pelas differentes administrações. O interesse

publico assim o exige tanto mais fortemente, guando os poderes,

de que são revestidos os agentes, em razão das suas funcções, .

podem tornar as suas culpas, mais prejudiciaes aos terceiros, do

que a dos simples particulares. »

Objectarão talvez, prosegue Sourdat, que semelhante res-

ponsabilidade pode comprometter a fortuna publica? O perigo

não é real: aliás, si as condemnações pronunciadas contra o

Estado se podessem tornar tão frequentes, de modo a compro-

metter o património publico ; um facto desta ordem indicaria,,

antes de tudo, desordens no corpo administrativo, e o único

remédio efficaz contra taes desordens seria, precisamente, forçar

o Estado, por uma applicação severa da regra da responsabi-

lidade, a escolher agentes mais esclarecidos e mais devotados

ao interesse publico. E pois, o disposto no paragrapho terceiro

do art. 1384 do cod. civ. é applicavel ao Estado, em razão do

damno causado pelos agentes das diversas administrações, nas

funcções que lhes são conferidas.

Todavia, adverte logo o autor, seria ir demasiado longe, si

considerássemos o Estado, como responsável pelos actos de

todos os funccionarios, que elle nomeia ou emprega: -"Une

distinction est nécéssaire"; mais c'est un problême diffí-cile que

d'en déterminer les bases. Ni la loi ni la jurispru-dence n'ont

encore formule un príncipe bien arrete. On peut dire cependant

qu'en general les ACTES DE SOUVERAINETÉ OU

DE PDISSANCE PUBLIQUE ET LEG1SLATIVE, Us fttlts de goUVer-

»' Loe. cit.,n. 1302.

— 151 —

n&mant proprement dits, ou d'administration génêrale, ne don-nent pas

lieu à la responsabilité de 1'Etat.—Tels sont les faits de guerre,

les mesures gétiérales et même particulières, prises dans un

interêt (Vordre public, de salubrité, ou au point de vue

economique, comme la prohibition d'exporter certames denrées

ou mercliandises, 1'établissement ou la modification des tarifs de

douanes, un changement aux limites de la frontière, par suite

de conventions diplomatiques ou autres mesures de haute police

prises par suite d'accords de eette nature, les aetes de tutelle

administrative. II est â remarquer, du reste, que ces disposi-

tions d'ordre et de police ne portent pas généralement atteinteá

des droits acquis, et e'est la raison fondamentale qui s'oppose à

ce qu'elles engendrent une action en responsabilité, qui de-vrait

être admise dans le cas contraire. " Elles sont aussi par-fois le

résultat de la force majeure, comme lorsqu'il s'agit de prevenir

ou d'arrêter une épidemie, une inondation. Alors même qu'elles

porteraient préjudice à des intérêts respectables, â des attentes

legitimes, elles pourraient n'être de la part du Gouvernement,

que Texercice d'un droit. Par exemple, lors-qu'une

circonscription territoriale est modifiée suivant les régies

légales, les notaires ou officiers ministeriels, qui peuvent

souffrir quelque préjudice, n'ont pas d'action en réparation; mais

V Etat n'userait sans doute pas de cette faculte avec rigueur en

supprimant une circonscription entière, ce qui équivaudrait à

peu prés à la suppression des offices: il donnerait sans doute une

indemnité.—Les actes de cette nature sont donc regardes

comme tenant à un pouvoir discrétionnaire, dont l'Etat est in-|

vesti dans Vintérêt public, et dês lors, ils ne sont susceptibles

(Vaucun recours par voie contentieuse devant les tribunaux,

soit judiciaires, soit administratifs. Cest seulement par voix

gracieuse qu'on peut en demander la modification ou réclamer

une indemnité.

43 a.—Entretanto, não se tratando de actos, como os que

ficam indicados, o autor entende, como se vio, que o Estado deve

Ob. oit., ns. 1304-1305. O autor diz "des droits acquis", — porque'

si o acto arguido não ferir, senão, simples conveniências, esperanças nao

realisadas, as quaes a lei não protege por uma sanação particular, não ha-

verá dam no de modo a constituir o seu autor em culpa, e obrigal-o ã repa-

ração. O damno, na hypothese, não seria apreciável. — Loc. cit., 1.1, n. 444.

100

Ob. cit., n. 1805.

— 152 —

ser declarado sempre responsável pelos actos dos seus represen-

tantes. Os serviços que elle enumera de maneira especial, nos

quaes semelhante responsabilidade é de regra, são: 1) o dos bens

do domínio do Estado; 2) o das repartições flscaes, isto é, admi-

nistrações, a que compete a arrecadação de rendas, inclusive os

estabelecimentos de industria monopolisada, taes como—a'dos

tabacos, a de vias-ferreas, etc.; 3) o das obras publicas, civis ou

militares, assim como os que versam sobre a construcção de

navios, fabricação de pólvora, armas e outros serviços dos arse-

naesou estaleiros da nação. O Estado, como gerente desses dif-

ferentes ramos da fortuna publica, age nas mesmas condições,

em que o faz um individuo particular, muito embora, as suas

vistas sejam somente dirigidas pelo interesse publico.

101

Segundo Sourdat. a responsabilidade do Estado é directa,

ou reflexa: — directa, quando o damno resulta de factos orde-

nados e executados pelo próprio Governo, tendo então appli-

cação os arts. 1382 e 1383 do cod. civil;—reflexa, quando os

factos são imputáveis pessoalmente a um funccionario. isto é.

quando se dá a sancção do artigo 1384 do mesmo código. No

ultimo caso, a acção contra o Estado depende de duas condições

essenciaes: I

, que o acto damnificante seja commettido pelo

agente no exercício de suas funcções ; 2

que dito acto constitua

uma culpa caracterisada, quer dizer,— que o Estado não poderia

responder por um accidente sem causa reconhecida, ou cuja

causa não podesse ser attribuida, com segurança, á negligencia

dos seus empregados.

102

u>i ibidem, n. I30ft.

102 Ob. cit., n. 1307. O autor funda a responsabilidade reflexa, alem do

mais, na escolha ou nomeação feita pelo committente, o qual, — si prepôz ao

seu serviço um individuo menos capaz ou negligente, deverá carregar com

as consequências dahi provenientes, como suas. (loc. cit., n. 884).

— 153 —

43 b.— Referindo-se aos que contestam a responsabilidade

reflexa, desde que não haja disposição expressa de lei a respeito.

o autor observa: "Ceei revient â dire qu'au fond la responsa-

hilité de VEtat ne existe pas; du moins qu'elle nc será reconnue

qu'au gré de V administration elle-même, et sans aucune règle

qui la determine â V avance. Or, un pareil arbitraire est essenti-

eUement rigrettàble.''

108

De resto, também Sourdat é de parecer, que as regras do

mandato ordinário ou civil não podem ser applicaveis ás func-

Ições publicas por não haver analogia, dizendo, a esse respeito:

Quando eu trato com o mandatário de uma outra pessoa, sou

livre de contractar ou não, e tenho o direito de verificar os po-

deres do mesmo. Mas, diante do funecionario publico, me acho

desarmado. Elle não me permitte, em regra, discutir a sua au-

toridade ; e como os limites das suas attribuições não são exacta-

mente conhecidos pela mórparte dos cidadãos, fácil lhe será

abusar delias... A responsabilidade do Estado é a única garantia

efficaz (la seule garantie efficuce contre Varbttre et les obus)

contra o arbítrio e os abusos. Ella se justifica, como a de todo

comraittente, pela obrigação que lhe incumbe de bem escolher

os seus propostos, fiscalisal-os. e dar-lhes as ordens e instruc-

ções convenientes.

104

44.— A. Bonasi foi, senão o primeiro, certamente, aquelle

que expoz na Itália, de modo particular, o systema da dishncçao

dos actos do funecionario, como critério da responsabilidade

ou não-responsabilidade civil do Estado, relativamente aos

effeitos dos mesmos actos. Convirá ouvil-o, de preferencia, na

sua própria linguagem.

Si vuol sapere. . . si i rapporti che passono fra le publi-che

amministrazioni e i funzionari che le rappresentano, sieno

1,8

Ibidem, n. 1308.

104

Ibidem.

— 154 —

delia stôssa natura di quelli che intercedono fra i comittenti e i

commessi di cui parla il códice civile, per decidere se a quest'or-

dine particolare di relazioni possono darsi le medesime quali-

fiche alio scopo di dedurne ginridicamente conseguenze identi-

che.'.. In tesi generale sarebbe difncile il trovare un solo argo-

mento plausibile in appoggio di una soluzione negativa. Logi-

camente lo Stato non potrebbe essere esonerato sempre ed in

tutti i casi da ogni responsabilitá verso i cittadini, che alia

condizione di non riconoscergli nessun obbligo verso di loro ed

a questi nessun diritto propriamente detto contro lo Stato;'

sistema che toccherebbe 1'estremo limite dei dispotismo, che è

respinto da tutti i governi civili come un'odiosa calunnia, e che

in Itália, dopo la sua gloriosa rivoluzione, nessuno pensa piúdi

mettere innanzi.

Ma se 1'equitá e la ragione vietano de sottarre intieramente

lo Stato dalle disposizioni scrite nell' articolo 1151 e seguenti

dei códice civile, non si puó neppure ammettere che la sua res-

ponsabilitá si trovi sempre impegnata pel fatto de'suoi agenti.

105

Si, pois, prosegue Bonasi, a verdade não se acha nos estre-

mos, é preciso procural-a em um justo meio, isto é, procedendo

a distincções, que ponham os princípios da sciencia e os sagra-

dos direitos do individuo em accôrdo com a necessidade de não

tolher inteiramente a acção do Estado e das administrações

menores, que ao mesmo servem de auxiliar ou de complemento.

44 a.—Examinado o Estado na sua origem, na sua natu-

reza, no seu fim e meios para chegar á realisação deste, diz o

autor, facilmente se lhe descobre um duplo caracter, do qual

deriva uma ordem dúplice de funcções e attribuições perfeita-

mente distinctas. Por umas, elle se apresenta, como investido

do poder soberano de dictar as leis, de tomar todas as disposi-

ções necessárias á execução delias, de distribuir a justiça, de

manter a ordem e a segurança entre os cidadãos, protegendo os

seus interesses moraes, intellectuaes e materiaes, e no caso

105

A. Bonasi, Responsabilitá Penale e Civile dei Ministri e degli altri

ufflciali puUici, n. 262, p. 446 sg. Bologna, 1874.

— 155 —

de conflicto entre os interesses privados e os do publico,—fazer

prevalecer a causa publica sobre a privada dentro dos limites

da verdadeira necessidade, isto é, fazer prevalecer a primeira

sobre a segunda com o menor sacrifício possível da liberdade e

propriedade privada.

106

Por outras, o Estado se manifesta, como

uma grande pessoa moral, uma pessoa jurídica ou civil,—

possuindo bens, propriedades, interesses,créditos e débitos, que

não se confundem, nem com os bens, nem com as propriedades,

nem com os interesses, créditos, e débitos, dos indivíduos que

compõem o Estado : podendo este comprar, vender, obrigar-se,

estar em juizo, em uma palavra, fazer todos os actos da vida

civil que são compatíveis com a sua natureza de pessoa jurídica,

e dos quaes nascem as relações de direitos e obrigações, regi-

das pelo código civil.

107

Considerado o Estado sob o primeiro

aspecto, a dizer, '' come un' incarnazione delia sovranitâ e

nélla suapersonalitá politica", é evidente, que o art. 1153 do

código civil não pode ser-lhe applicavel; assim como, é mani-

festo que dito código, sô regulando os interesses da ordem pri-

vada, ou as relações de pessoa à pessoa,—os seus qualificativos

de committente e commissario também só devem ter applicação

aos casos, em que se dão commissôes de interesse privado, e não

aos cargos ou funcções publicas, instituídas pelas leis que inte-

ressam á ordem publica e á administração do Estado, e que,

como taes, não podem ser reguladas, senão, pelo direito pu-

blico. Consequentemente, accrescenta Bonasi, no silencio deste

direito, a responsabilidade pelos factos illicitos e lesivos, prati-

cados pelos funccionarios públicos no exercício de funcções so-

beranas, a elles delegadas pelo Estado,— é puramente pessoal

(resta puramente personale); não cabendo ao individuo, que por

106

Ob. oit., n. 264, p. 448. Cf. Romagnossi, Principi fonãamentali

dei diritto amministrativo, l. 1.

107

Ibidem.

— 156 —

elles fôr lesado nos seus direitos, outro recurso contra o Go-

verno, senão o da via graciosa, para pedir a revogação ou reforma

dos actos que lhe causarem damno.

108

Emquanto que, conside-

rado o Estado sob o outro aspecto, a dizer, como pessoa civil, não

ha duvida, que em relação aos cidadãos lesados nas suas pessoas

ou nos seus bens, deve elle ser encarado, como committente dos

funccionarios ou agentes que institue e fiscalisa; porquanto, com

a mudança da extensão, não se opera a mudança de natureza, ou

em outros termos, por mais vasta e gigantesca que seja a

personalidade jurídica do Estado, esta não deixa de achar-se

sujeita âs regras que são próprias e communs ás pessoas em

geral: — In consegitenza, V azione ãi risarcimento pei fatti

dannosi compiuti dai publici uffiziali, netta loro qualitá di com-

messi applicati alia gestione dei privati interessi dello Stato, potra

esercitarsi indifferentemente, e come ogni altra azione solidale,

o contro lo stesso autorc dei fatto, o contro Vamministrazione, o

contro tutti e due comulativamente.

109

A apreciação, pois, da matéria e a decisão dos casos de-

pende, parte, das disposições do direito publico, parte, das regras

do direito privado. O autor, porém, reconhece e confessa que,

não obstante os princípios geraes, por elle enunciados, grande

dificuldade continua a subsistir no firmar a distincção dos actos

do Estado, quando elle age, num, ou noutro, dos dous aspectos,

pelos quaes deve ser considerado, afim de julgar-se da sua

responsabilidade : — lo Stato persona civile, e lo Stato governo,

per ciò stesso che Vuno é accessorio e instrumento ãelValtro, si toc-

cano frequentemente per tutti punti, e s'intersecano e si compli-

cam di guisa, che spesso Vordinária attenzione non basta piú a

distinguere i rispettivi confini e â qual titulo siu compiuto un

ãeterminato atto. E' allora che V applicazione dei principialle fat-

108

Ibidem, n. 265.

»'»Ibidem, p. 450.

— 157 —

tispede diventa somtnamente ãifficile.

E prova desta diffieul-

dade sobre a distincção recommendada nos offerecem os annaes

da jurisprudência nas incertezas das decisões judiciaes e nos

pareceres dos jurisconsultos, que tem tido occasião de pronun-

ciar-se sobre os casos particulares occorrentes.

44 b. — De resto, Bonasi preceitua, como regra geral, que

não soffre excepção, a não ser que a lei o declare expressa-

mente,—que a applicabilidade do art. 1153 do código civil ás

administrações publicas depende sempre da condição, de que os

respectivos factos sejam praticados no exercício das próprias

funcções, ou que, ao menos, se liguem de modo inherente aos

fins das mesmas administrações.

112

O autor estuda ainda a matéria, debaixo de outros pontos

de vista, que lhe são peculiares, mas de que não ha mister fazer

especial menção neste lugar, para, depois de tudo, chegar â

estas conclusões :

1.° Que as administrações publicas não respondem pelo

acto de seus representantes, quando estes agem no caracter de

delegados investidos das funcções soberanas do Estado, e que

por isto, em tal caso, a responsabilidade do damno causado por

actos illicitos recae somente sobre a pessoa do funccionario,

que os pratica, e não cabendo acção alguma, senão, contra este

pessoalmente.

2.° Que, ao envez, a responsabilidade dos factos lesivos e

illicitos dos funccionarios attinge às administrações, de que

110

Ibidem, p. 462 sg.

1,1

Bonasi entra no exame de vários actos e factos praticados pelos

funccionarios de diversos ramos da administração publica, no intuito de

bom esclarecer os fundamentos da theoria que adoptara, citando a propó-

sito numerosas decisões das cortes de justiça, belgas, francezas e italianas,

proferidas, segando elle, d'accôrdo com a theoria referida.—Loc. cit,, ns. 269

a 283, p. 461-526.

112

Ob. oit., n. 284, p. 526.

— 158 —

dependem, quando, no exercício das suas funcções, elles praticam

actos que se incluem na esphera dos interesses privados das

mesmas, consideradas estas, como personalidades jurídicas ; e

por isto, em hypotheses semelhantes, as acções de indemnisação

podem ser propostas livremente, ou contra as administrações, -

ou contra os funccionarios; mas, adverte Bonasi, será contra

estes somente, desde que tenham agido fora dos limites do seu

mandato.

3.° Que, finalmente, nos casos, em que tem lugar a respon-

sabilidade das administrações, a ellas são applicaveis, activa e

passivamente, as regras do direito commum.

118

45.—E. Loening, à cuja importante monographia

já

temo-nos referido tantas vezes no presente trabalho, entende

que, no estudo da responsabilidade civil do Estado, cumpre di-

vidir a matéria em duas partes distinctas: uma, relativa aos actos

ou omissões illegaes, praticados pelos funccionarios, como

representantes do Fisco;

11&

outra, relativa aos actos e omissões

illegaes dos funccionarios, como representantes do poder pu-

blico ou da soberania do Estado: aquella, regida pelas disposi-

ções e princípios do direito commum ou privado, e esta, regida

pelo direito publico ou direito do Estado.

Partindo deste pensamento, Loening estuda, em particular,

os factos de uma e outra ordem, para, segundo a sua natureza e

effeitos diversos, verificar os casos, em que o Estado

118

Ibidem, n. 295, p. 539.—Em trabalho posterior sob o titulo "La

responsàbilitá dello Statoper gliatti dei suoi funzionari", Bonasi sustenta as

mesmas idéas, de que vimos de dar ligeira noticia.—Vide: Revista Italiana

per le scienze giuridiche, vol. I, fase. I. Roma, 1886.

114

Die Saftung ães Staats aus rechtsvÀãrigen Handlungen seiner

Beamten naeh deutschen PHvaUund^StaatsrecM. Frankfurt a/M. 1879.

u» Fisco é, na linguagem official e na litteratura jurídica allemâ, o

Estado nas suas relações de ordem civil ou de direito privado. Equivale á

expressão "Fazenda Publica", usada semelhantemente no Brazil.

— 159 —

deve, ou não, responder pelos damnos, que dos mesmos provém

aos direitos individuaes; dizendo a esse propósito : Emquanto

o Estado se mantém nas relações puramente de direito privado,

ou quando de relações, embora pertencentes ao direito publico,

resultam reclamações

116

e obrigações contra o Estado, que

devam ser attendidas segundo disposições particulares do di-

reito privado, o Estado ou o Fisco (como é chamado neste ca-

racter) é sujeito às normas do referido direito: tal é o principio

consagrado no direito commum e em todas as leis particulares. —

Não obstante a serie de privilégios, que porventura lhe caibam,

o Estado, como Fisco, é uma pessoa jurídica do domínio do di-

reito privado (der Staat ais Fiscus ist eine juristische Person auf

dem Gebiel des Privatrechts).

117

Portanto,- accrescenta o autor: « a questão de saber, si, e

até onde, é o Estado obrigado a responder pela conducta illegal

dos seus funccionarios, nas relações de direito privado, resol-

ve-se, antes de tudo, na questão mais geral de saber, si, e até

onde, as pessoas jurídicas do domínio do direito privado podem

ser declaradas responsáveis pela conducta illegal dos seus re-

presentantes .»

No exame desta these, douta e longamente feito, Loening,

depois de bem apreciar os actos e condições differentes, pelas

quaes os funccionarios podem lezar ao alheio direito em vista dos

princípios do direito privado (na celebração e execução de con-

tractos, no quasi contracto, no delido, e no quasi-delictó) chega ã

conclusões particulares, que convém mencionar separadamente.

45 a.—Quanto aos damnos provenientes das relações con-

tractuaes, entende o autor, que toda pessoa jurídica, e o Fisco

116

O autor emprega a palavra "Anspruche", que significa, verdadei

ramente, reclamações jurídicas, isto é, acções ou direitos de acção,

117

Loening, loo. cii, p. 58-54 e 93.

118

Ibidem.

— 160 —

em particular, deve responder pela culpa dos seus represen-

tantes, prestando justa indemnisação aos indivíduos lesados.

110

;

Tratando-se, porém, de actos extracontractuaes, a respon-

sabilidade das pessoas jurídicas por culpa verificada de seus re-

presentantes não se pôde fundar, nem directa, nem analogica-

mente, na obrigação do dominus pelos delictos, que o institor, o

exercitar, ou outros prepostos semelhantes, commettam no des-

empenho de um negocio ou encargo. Os representantes das pes-

soas jurídicas não se acham precisamente, para com estas, na

relação institoria, e nem, segundo o direito romano, o dominus

respondia pelos actos lesivos, que o institor, ou outro preposto

qualquer, coramettia independentemente de contracto, ainda

mesmo, quando fosse a relação institoria, que desse occasião ao

facto arguido: sendo, portanto, em vista da theoria e pratica,

alleraã,

120

de apresentar ou afíirmar, sobre este ponto, as se-

guintes proposições:

1) Uma responsabilidade da pessoa jurídica em geral,

assim como, do Fisco em particular, pelas culpas extra-con-

tractuaes dos seus órgãos e funccionarios, não pode ser deri-

vada, nem da natureza da cousa, isto é, da idéa da pessoa jurí-

dica em si, (por não ser capaz do mal), nem da relação jurídica,

em que estão os órgãos e funccionarios para com ella. Assim já

succedia no direito romano, no qual assenta a theoria hodierna

da pessoa jurídica, — visto como essa responsabilidade fora

desconhecida do mesmo. E nem se pôde dizer, que dita

responsabilidade era uma necessidade lógica da pessoa jurídica.

2) A responsabilidade das corporações pelos actos de seus

órgãos e funccionarios, característica própria do direito medie-

val, não foi recebida no direito eommum.

lis Loc. clt., p. 64, ngnanter, p. 71.

ia» o autor examina e aprecia a matéria, principalmente, em vista

do direito e jurisprudência da Allemanha.

— 161 —

3) Também não está demonstrada a existência de um di-

reito usual, por meio do qual essa responsabilidade tenha entrado

no direito commum. A diversidade de pareceres, sustentados na

litteratura e na pratica, assim como, a vacillação da linguagem

das próprias cortes judiciaes, que tem as vezes admittido a

responsabilidade das pessoas jurídicas, como fundada em direito,

mostram claro a falta de convicção geral acerca do assumpto.

4) A moderna legislação allemã não contém disposição

expressa sobre a questão •

e dos seus princípios geraes esta-

belecidos, concernentes às pessoas jurídicas, não é licito deri-

var a responsabilidade destas por culpas extra-contractuaes.

I 5) Como se disse, um direito usual, relativo a este ponto em

particular, não foi, pelo menos, até agora demonstrado. E em-

quanto a existência deste direito não for comprovada, a regra a

prevalecer, tanto segundo o direito commum, como segundo a

moderna legislação, é esta: « As pessoas jurídicas em geral,

assim como o Fisco em especial, não respondem pelas culpas

extra-contractuaes de seus órgãos e funceionarios, a menos que

hajam assumido, convencionalmente, a obrigação de fazei-o, ou

que esta obrigação lhes incumba, excepcionalmente, em dadas

relações, por força de disposições positivas.

— Die juristischen Personen tiberhaupt, wie ãer Fiscus

insbesondere, haften nicht fitr die aussercontractlichen Verschul-

dungen ihrer Organe und Beamte, sofern sie nicht vertrags-

massig eme Haftung iibernomrnen hàbcn oder sofern ihnen

nicht durch positiven Rechtssatz fiir besondere Verhãltnisse aus-

nàhmsweise eme solche Verbindlichkeit aufgelegt tvorâen ist.

6) Entretanto não se desconhece, que, conforme á uma

comprehensão mais lata, a responsabilidade da pessoa jurídica,

pela culpa extracontr actual dos seus representantes, é conside-

131

O autor escrevera antes de promulgado o actual código eivil

allemao.

11 R- c. .

— 162 —

rada, uma obrigação de justiça (ais eine Forderung der Oe-

rechtiglceit), e que, segundo este pensamento, as cortes judicia-

rias, assim como, escriptores notáveis tem, não raro, admittido

que a sobredita responsabilidade pode encontrar o seu funda-

mento no próprio direito vigente.. .

Quanto á esta ultima proposição, Loening procura, mais

uma vez, revistar os factos e argumentos, em que a mesma se

baseia, concluindo, porém, de modo insistente : I

que, da cha-

mada '' culpa in eligendo sive custodiendo '', não se pôde derivar

uma tal responsabilidade da pessoa jurídica; visto, si culpa hou-

ver no caso, pertencer ella aos órgãos ou funccionarios, e não á

pessoa jurídica;

123

que, consequentemente, só poderá caber

responsabilidade ao Fisco, ou á pessoa jurídica em geral, por

ãamno extracontractual, quando a questão da culpa fôr irre-

levante, a dizer, quando, por exemplo, o Fisco se faz empresário

de certos ramos da industria ou commercio, cuja exploração

involve perigos para os operários e os terceiros; perigos, que.

tanto podem occorrer por negligencia na fiscalisação, como, por

se não poderem evitar, ainda com a maior precaução. Quem

explora empresas dessa ordem, mesmo sem incorrer em culpa,

pode occasionar daninos e desastres; e como a obrigação de

indemnisal-os não assenta aqui na culpa, porque a exploração é

um acto licito, e sim, no perigo que ella acarreta;—é lógico e

justo, que o empresário carregue com as consequências desse

perigo, prestando a reparação devida.

122

Loc. cit., p. 83-85.

123

Loc. cit., p. 86 seg.

184

Loc. cit., p. 87-91. Segundo Loening, o Estado, como explora-

dor de vias-f erreas, e d'outras empresas do commercio ou Industria, está

sujeito ao cod. do commercio e as leis especiaes. Quanto aos fundamentos

particulares, era que elle se apoia para chegar ás conclusões, de que acima

se fez menção, são elles idênticos aos de que se soccorre igualmente, para

combater a responsabilidade pelos actos do governo (hic, p. 164-65, sg.).

I — 163 — I

45 b.—Passando á, outra ordem de factos, Loening começa

por accentuar, que os princípios do direito privado não podem

ser applicaveis ao Estado, quando este, em vez de Fisco ou su-

jeito de direitos e obrigações privadas, se apresenta, ao con-

trario, no exercício do poder publico, isto é, como autoridade

suprema, a cuja vontade todos os indivíduos devem obedecer,

não lhes sendo licito obstal-a, em nome dos seus direitos par-

ticulares.

O Estado pode, por meio da sua legislação, modificar ou

abolir os direitos privados existentes; assim como, autorisar,

em dadas circumstancias, aos seus órgãos â violar os mesmos

direitos. Pode igualmente conferir-lhes a faculdade de decidir,

segundo o próprio critério e dentro de certos limites, si tal ou

tal medida, aliás infringente dos direitos particulares, se faz

necessária, e bem assim, deixar ao arbítrio dos ditos órgãos o

decidir, em dados casos, si devem, ou não, usar dos meios do

cargo, elementos de força, etc, para obstar um perigo, que

ameace os direitos privados dos indivíduos. Em todos esses

casos e outros semelhantes, os actos ou omissões dos órgãos do

Estado nada tem de illegal, desde que se conservem nos limites

postos pela lei, ainda mesmo, que o seu procedimento não cor-

responda ao fim, ou que a sua interferência seja desnecessária.

Emquanto não se provar, que se procedeu com dolo ou ne-

gligencia, não se pode fallar de damno causado illegalmente:

suppondo mesmo, que o funccionario haja intervindo por erro

ou zelo* demasiado, o seu acto não é illegal, desde que se tenha

conservado dentro dos limites da lei.

Adverte, porém, Loe-

ning, que a sua indagação, no momento, não se refere aos actos

desta espécie, mas, somente, às lesões porventura causadas a

terceiros pelos actos e omissões illegaes dos funccionarios.

198

Loe. oit., j. 93-94.

121

Loc. oit., p. 95.

— 164 —

Pelo que, entrando no exame particular dos fundamentos di-

versos, que tem sido apresentados para justificar a responsa-

bilidade do Estado, taes como, — o dever de obediência aos

funccionarios, — a culpa do Estado na nomeação ou fiscalisação

destes, — o dever de protecção ou garantia dos direitos indi-

viduaes, ou mesmo, o de assegurar o bem estar dos indivíduos

(Wohlfàhrt seiner Angehorigen) por parte do Estado, — e o

caracter representativo do funccionario, cujos actos, segundo se

tem entendido, devem ser considerados, actos do próprio Es-

tado

127

; depois de confutar a semrazão de uns, e a improce-

dência de outros, concluirá com as seguintes considerações :

a) Para saber, si, e até onde, seja admissível a responsa-

bilidade do Estado, precisa examinar os seus fundamentos espe-

ciaes, os quaes não se encontram, nem no caracter representa-

tivo do cargo publico, nem em uma culpa do Estado. E uma vez

acceito, como correcto, que o caracter representativo do cargo,

somente, não obriga ao Estado pelos actos illegaes dos func-

cionarios, disto resulta igualmente, que não existe uma solução

geral da questão. Não ha fundamento jurídico algum, segundo o

qual, o Estado deva ser declarado responsável por todos os actos

ou omissões illegaes, de que os seus funccionarios se mostrem

culpados no exercício dos cargos; assim como, é verdade, não

haver também fundamento jurídico, que exclua, por completo, a

responsabilidade do Estado, acerca de determinadas espécies de

actos e omissões illegaes dos referidos funccionarios. A razão

jurídica desta responsabilidade limitada não está na relação do

cargo publico, como tal, mas na natureza jurídica de certas

funcções, que os funccionarios exercem em nome do Estado.

b) Do mesmo modo, não se pode admittir a culpa do Estado

na nomeação ou fiscalisação do funccionario.. .Dado que um func-

cionario superior nomeie, por culpa ou dolo, a um individuo

«7 Loc. cit., p. 97-109.

— 165 —

incapaz... e que, da acção ou omissão illegal do mesmo, resulte

um damno, a culpabilidade deve recahir sobre dito funcciona-

Irio superior, assim como, a obrigação consequente de reparar o

damno; o Estado, porém, nunca estaria por isso em culpa ou na

obrigação de indemnisar cousa alguma................

'' Wenn und soweit also eine Uaftpflicht des Staats anzu-

nehmen sein wird, wird dieselbe auf besondern Reelitsgrlinden

zu ruhen kaben, die weder in dem reprásentativen Charakter des

Amtes noch in einer Yerschuldung des Staats enthalten sein

kónnen. Ist das erstere richtig, dass der reprãsentative Chara-

rakter des Amtes allein den Staat nicht verpflicbtet, fur die

rechtswidrigen Handlungen der Beamten einzustehen, so wird

daraus auch gefolgert werden miissen, dass es úberhaupt eine

ALLGEME1NE BEANTWORTUNG DER FRAGE NICHT QIBT. Es gibt

keinen Rechtsgrund nach welchem der Staat haftbar zu erklâ-

ren wãre fur ALLE rechtswidrigen Handlungen oder Unterlas-

sungen, deren sicli seine Beamte in Ausubung ihrer amtlichen

Functionen schuldig maclien. Aber es gibt auch keinen Rechts-

grund, welcher allgemein die Haftpflicht des Staats fur ein-

zelne Kategorien von rechtswidrigen Handlungen oder Unter-

lassangen seiner Beamten AUSSCHLÕSSE. Der Rechtsgrund der

Haftpflicht des Staats, soweit eine solene anzunehmen ist, liegt

NICHT IN DEM VERHÀLTNISS DES STAATSAMTS ais solchem, sondem

IN DER RECHTLICHEN NATUR EINZELNER FUNCTIONEN, wel-che die

Staatsbeamten im Namen des Staats auszuíuhren haben. Ferner

aber kann eine VERSCHOLDUNG des Staats bei Anstel-lnng und

Beaufsichtigung der Beamten ebensowenig angenom-men

werden, wie eine Verschuldung einer juristischen Person

tiberhaupt. Hat aus dolus oder culpa ein liõherer Beamter einen

untuchtigen Menschen zu einem Amte befbrdert und ist der

durch die rechtswidrige Handhing oder Unterlassung des Letz-

tern entstandene Schaden auf die Verschuldung des hõhern

Beamten zuriickzufuhren, so kann auch dieser hõhere Beamte

schadensersatzpflichtig erklart werden; niemals aber ist der

Staat ais solcher iu einer Yerschuldung aus der eine rechtliche

Schadensersatzpflicht entspringen kõnnte".

128

Continuando, Loening faz juntamente menção do que se

encontra na legislação e jurisprudência dos Estados allemães

Ob. cit., p. 109-110.

— 166 —

acerca da matéria* accrescentando, neste particular, que si, com

efeito, a responsabilidade do Estado tem sido admittida,

relativamente a alguns ramos da administração publica; nem

por isso, é menos verdade, que no direito commum, bem como,

na maioria da legislação particular dos Estados, não existem

textos jurídicos expressos, que estabeleçam a responsabilidade

do Estado pelos actos e omissões illegaes dos funccionarios, occor-

ridas no exercício das suas funcções politicas (der staatlicJien

Functionen) ,

129

E revendo os differentes actos ou funcções deste

ultimo caracter, das quaes podia resultar semelhante responsa-

bilidade, o autor só descobre dous casos, nos quaes ella é ad-

missível : 1) quando o Estado haja obtido lucro do acto illegal,

até a importância do lucro;

1S0

2) quando a obrigação provenha

de contractos de direito publico, (sendo de incluir nos con-

tractos da espécie os depósitos públicos recebidos).

1S1

Tale o transumpto das idéas principaes de Loening, que

ficarão melhor conhecidas, em vista da sua conclusão final, pela

maneira seguinte: « Temos chegado ao teimo das nossas inda-

gações, esperando haver demonstrado que, segundo o direito

positivo da Allemanha, não existe a responsabilidade geral do

Estado pelos actos illegaes dos seus funccionarios, e que uma tal

responsabilidade não resulta, como necessidade lógica, nem da

idéa do Estado e dos funccionarios, nem da relação dos súbditos

para com o poder publico. Também a justiça não exige nenhuma

responsabilidade geral do Estado. Não ha mesmo um principio

geral, decisivo da questão. Pelo contrario, é preciso conhecer

das relações particulares, em que o Estado entra com os seus

súbditos, para, segundo a natureza jurídica delias, decidir, si é,

ou não, justificável, a responsabilidade do Estado pelos actos

»» Loc. cit,, p. 96 sg., no sg.

i3o Loc. clt., p. 116.

isi Loc. cit., p. 181. Cf.-Piloty, DU Haftung des Staati, p. 259.

— 167 —

illegaes dos funccionarios». — Wir sind hiermit zum Schlusse

unaerer Untersuchungen gelangt. Wir hoffen den Nachweis!

geliefert zu haben, dass nach positiven Recht in Deutschland ieine

allgemeine Haftung des Staats aus den rechtswidrigen Handlungen

seiner Beamten nicht existirt, und dass eine solene mit logischer

Nothwendigkeit sich weder aus den Begriffen des Staats und der

Beamten noch aus dem Verhàltniss der Unter-thanen zu der

Staatsgewalt ergibt. Auch die Gerechtigkeit for-rlert keine

allgemeine Haftung des Staats. Es gibt iiberhaupt kein allgemeines

Prinzip, das die Frage entscheidet. Viel-mehr bedarf es einer

Untersuchung der eiuzelnen Verbaltnisse, in welche der Staat mit

seineu Uutertbanen tritt, um nach deren rechtlicher Natur zu

entseheiden, ob eine Haftung des Staats fiir die rechtswidrigen

Handlungen der Beamten ge-rechtfertigt ist oder nicht.

132

Nada mais precisamos dizer, para que se infira, que, conforme

as suas próprias palavras, o autor devera figurar, de preferencia,

entre os que sustentam não haver uma razão jurídica, que justifique

a responsabilidade geral do Estado pelos actos lesivos dos seus

representantes ou funccionarios, isto é, que o mesmo propende

manifestamente para a theoria da própria irresponsabilidade do

Estado.

133

Ob. cit., p. 134-135.—Collocando E. Loening entre os partidários

do systema mirto, AQ que nos estamos occupando, flzemol-o principalmente,

para não discordar de autores mais competentes, que assim o tem repu-

tado.—Vide : Giorgio Qlorgi, Teoria délle Obbligaziom, t. V, p. 515, nota 2,

edizione, 1900; Idem, La dottrina delle persone giuridiche o corpi morali,

it. III, p. 153 sg., 2

ediz. 1900; Michoud, obs. oitadas; eto. Pois, em nosso

modo de ver particular, muito embora Loening, assim como outros

esoriptores allemaes, faça distincçao entre os actos de natureza privada do

Estado (Fisco) e os de poder publico, propriamente dito, (Handlungen der

Staatsgetoalt, — Regierungshandlungen), é, comtudo, certo que, assim

fazendo, não teve em mente obedecer aos princípios de um dado systema

ou doutrina particular sobre a responsabilidade do Estado. Longe de admit-

tir neste uma dupla personalidade, revestida de caracteres differentes, a

dizer, uma, considerada representante da pessoa jurídica (Stdlvertreter

einer jvruttischcn Person), e a outra, órgão do Estado (Organ des Staats),\

Loening declara, ao contrario, que "esta distincçao é insustentável, e tão

errada, accrescenta ainda, como aquella que procura descobrir no Fisco uma

— 168

46. —Robert Piloty é também considerado, como partidário da

doutrina que destingue os actos do Estado, entre actos de gestão e

actos de império, para o fim de só admittir a responsabilidade do

Estado pelos dam nos provenientes dos primeiros, negando-a, quanto

aos segundos.

No trabalho especial, publicado pelo autor, o que elle se

propoz, foi fazer o estudo e critica da matéria, somente no que

respeita aos actos ou omissões illegaes dos funccionarios, no

ezercicio dos direitos de poder publico;

mas, na exposição e

discussão das diversas questões concernentes, não lhe faltou também

azado ensejo pare enunciar-se igualmente acerca dos actos do

Estado, relativos á sua gestão administrativa* ou talvez melhor

dizendo, sobre os actos pertencentes aos Interesses privados do

Estado.

134

— ■ "

pessoa difíerente do Estado, como titular do poder publico (al$ dem In-

hnbct- der Staatmjeioalt) : o funceionario, que representa o Pisco, está, para

cora o listado, na meami*sima relação, que o funceionario, a quem incumbe

exercer os direitos de poder supremo (der Hoheitsrechte ausznUben hat).

Em ambos os casos tem de desempenhar funeçoes publicas (Anitafunctio-]

nen) o estas, não raro, pertencem a ambos os domínios... Semilhante dis-1

tineção assenta, pois, em uma simples ficção, desprovida de todo o funda-

mento " (Loc. cit., p. 106). Guardada, sem duvida, diremos nós, a distincçfto

entre os actos patrimoniae», e os actos de poder publico, do Estado, o que

Loening e outros tem em vista, é estudar, separadamente, os factos, que são

do dominio do direito privado, e os que sfto do domínio do direito publico,

para melhor verificar os casos, em que porventura se de, ou não, a respon-

sabilidade do Estado, sob a saneção de ura ou de outro de taes direitos; mas,

que o façam no Intuito de obedecer a um determinado systema dessa res-

ponsabilidade, repetimos, ò o que não nos parece ter estado no pensamento

dos autores alludidos.

183

''Die Haftung des Staats fUr rechtswidrige Handlungem uvd JJn-

terlassnngen der Beamten bei Ausiibung staatlicher Hoheitsrechte" [Annalen

de» deuUehen Reichs, n. 4, de 1888).

IM Tem igual applicação ao presente autor o que foi observado a

nota 132 retro.

— 169 —

Antes de tudo, Biloty começa por significar, que o preen-

chimento dos diversos fins do Estado requer um systema com-

plexamente organizado de funccíonarios. O funccionario age no

interesse do Estado, pelo Estado; e esse facto de agir pelo Es-

tado pode, mas não precisa ser, necessariamente, uma represen-

tação segundo o direito privado. O interesse commum, por cujo

motivo existe o Estado, requer sem duvida uma acção de órgãos

estadoaes (públicos) no circulo do direito privado, e á essa neces-

sidade corresponde a ficção do Estado, como personalidade jurí-

dica do direito privado (Fiscus). Quando o funccionario ê cha-

mado a agir em nome deste sujeito de direito, é elle um repre-

sentante (Stellvertreter)no sentido do direito civil; tratando-se,

porém, de actos do domínio do direito publico, o Estado não é,

por forma alguma, sujeito de direito, quer opere directamente

por si, quer por meio de representantes. O Estado deixa apenas

ver o facto—de um certo numero de homens reunidos em um

paiz debaixo de uma vontade suprema, ou de um só governo.

135

O sujeito do direito publico, no qual o interesse estadoal

se manifesta, não é fictício: é o titular ou portador da soberania

(der Trager der Soitveranitcit). O funccionario, chamado a agir

em nome deste sujeito do direito publico, é considerado seu

representante, visto derivar delle a autoridade que exerce, e,

nas suas funcções jurisdiccionaes, fazer as vezes do soberano.

Isto quer dizer, que o funccionario, tanto pode representar o

Fisco, como o chefe do poder publico (den Herrscher) segundo

se achar disposto na lei. Agindo contra as faculdades desta,

elle, não só, fere o dever do cargo, como também, pode lesar

os direitos de terceiros; e emquanto, de um lado, fica sujeito a

responder disciplinarmente perante o seu superior, o dono do

serviço (dem Dienstherm)

de outro lado, é obrigado a reparar

pessoalmente o damno, que por culpa ou negligencia haja cau-

185

Loc. cit., p. 246.

— 170 —

sado a esses terceiros. Pode succeder, entretanto, que o patri-

mónio do funccionario seja insuficiente para satisfazer o damno

causado. E quem neste caso deve carregar com o mal, o lesado,

ou o Estado?

A questão, accrescenta Piloty, não offerece nenhuma difi-

culdade, em se tratando de actos, nos quaes o funccionario

representa o Estado, como pessoa jurídica do direito privado;

porquanto, com relação aos effeitos jurídicos, que as acções ou

omissões illegaes dos funccionarios acarretam ao Estado, como

tal, tém applicação os mesmos princípios, que se encontram no

direito privado sobre as pessoas jurídicas em geral. Não se pode,

porém, admittir sem mais exame, que o mesmo se dê, quando o

funccionario, em vez de representar a pessoa do Estados/isco,

exerce a sua actividade, como órgão do soberano,— por não se

mostrar com a mesma evidencia, que o Fisco deva responder

igualmente pelo damno, que o funccionario causar illegalmente

a um terceiro, no exercício das suas funcções de autoridade (in

Ausilbung obrigkeitlicher Furiktionen).

136

46 a. — Faz o autor breve resenha das theorias conhecidas,

que sustentam a razão ou justiça da responsabilidade, primaria

ou subsidiaria, do Estado, e bem assim, das que negam que haja

fundamento jurídico para mesma; e, entrando na critica das

diversas opiniões e pareceres a esse respeito, manifesta-se nos

seguintes termos:—A questão da responsabilidade do Estado

138 Loc. cit., p. 246. Neste ponto o autor declara, que muito embora

seja possível, que a lex ferenda venha reconhecer, por principio de equidade,

a responsabilidade do Estado; é, comtudo, certo, que nem no direito commum

ou usual vigente na Allemanha, nem no de outros paizes (França e Itália)

existem ainda disposições expressas de lei positiva, estabelecendo essa res-

ponsabilidade, como regra geral. Não desconhece, porém, e antes confessa,

que varias leis já existem, reconhecendo-a em relação á certas espécies

de casos e em circumstaneias diversas. — Ibidem, e notas a p. 246-247.

— 171 —

pelos delictos (fúr Beamtendelikte) dos funecionarios tem sido

tratada, tanto sob o ponto de vista do direito publico (des offent-

lichen Reehts) como do direito privado. Dado, porém, que assista

ao individuo, lesado pelo delicto do funccionario, um direito de

acção contra o Estado, esse direito só se poderá tornar effectivo

no direito privado, a dizer, segundo as disposições deste direito,

relativas â indemnisação do damno em casos análogos. Certo, o

facto de um damno ser causado illegalmente não basta para au-

torizar a acção de indemnisação contra o Estado; porque o damno

não ê, effectivamente, obra do Estado, mas do funccionario; e,

conseguintemente, dada a possibilidade de acção, esta sô devia

ter cabimento contra o ultimo. Precisa, pois, chegar-se a um

momento mais extensivo, para que se possa, então, justificar a

responsabilidade do Estado.

O fundamento desta só pode ser achado, ou na relação do

serviço entre o Estado e o funccionario, ou na relação de súbdito,

que se dá entre o Estado e o individuo lesado, ou em ambas estas

relações juntamente; e como as sobreditas re lações pertencem

ao direito publico, a questão da sua determinação jurídica toca

à esphera deste direito. Subsiste, todavia, como problema do di-

reito privado, firmar, ao seu turno, si as relações alludidas do

direito publico são capazes de servir de fundamento à uma acção

de indemnisação contra o Estado: a circumstancia de o direito

publico reger, no caso, a relação dominante entre o funccionario

e o Estado serve, apenas, para facilitar ao diraito privado o

problema, que lhe incumbe...

Portanto a questão é, em parte, directamente do direito

publico, e em parte, exclusivamente do direito privado.

187

46b.—Admittida a responsabilidade do Estado, por este ou

aquelle fundamento jurídico, cumpre verificar: 1) as condições

187

Piloty, loe. cit., p. 260-61.

— 172 —

da sua extensão e qualidade; 2) as razões apresentadas, pro ou

contra, semelhante responsabilidade. No que respeita às " con-

dições " (Voraussetzungen) da responsabilidade do Estado, só é

licito cogitar delia em geral, — quando a lesão causada é de tal

ordem, que o próprio funccionario pode ser chamado a res-

ponder por ella. Muito embora não seja impossível, que a legis-

lação declare o Estado — o responsável exclusivo—para com o

lesado, conservando acção regressiva contra o funccionario,

facto é, que, quando nas leis, na doutrina, e na pratica se trata da

responsabilidade do Estado, sempre se tem entendido, ou uma

responsabilidade "primaria " do Estado, conjuncta-mente com a

do funccionario, ou uma responsabilidade "subsidiaria" do

Estado

138

, no caso de insolvabilidade do funccionario. Quer

dizer, — a responsabilidade ' primaria ' deste ultimo deve ser

sempre presupposta ou subentendida... O que seria discutível, é

a extensão desta responsabilidade; visto não haver accôrdo de

vistas, — quanto ao gráo de cuidado, exigido do funccionario

pelo direito privado, e cuja inobservância constitua uma violação

do dever official. Ào nosso propósito, continua Piloty, satisfaz,

todavia, ficar estabelecido, que a responsabilidade do

funccionario pela violação de seus deveres deve ser reconhecida

no direito com mura, como condição fundamental da

responsabilidade do Estado. Mas esta condição, embora

fundamental, não é a única condição da responsabilidade do

Estado... Condição, para que haja a responsabilidade do Estado,

é também a de que o lesado não se ache em culpa, por exemplo,

tendo deixado de fazer valer o remédio legal; — é preciso, além

disto, que não lhe reste mais nenhum reis» Ibidem. —O autor faz

menção de uma lei da cidade de Hamburgo, consagrando a responsabilidade

exclusiva do Estado; mas observa, que tal | é a confusão dos dispositivos

especiaes da mesma lei a esse respeito, que não so pode afflrmar, si, com

effeito, esteve no pensamento delia estabelecer uma responsabilidade

primaria on exclusiva Estado...

— 173 —

médio legal ao seu dispor. Entretanto ê, por outro lado, supér

fluo exigir, como fundamento da acção de indei contra

o Estado, o concurso da violação " objectiva" do direito pelo

acto lesivo e da culpa " subjectiva'' do funccionario, como pre

tendera Zacharice; visto como ambas estas exigências já se

contém na condição geral,— de que o funccionario seja decla

rado responsável.

189

46 c. — Além disto, uma vez supposta a responsabilidade

do Estado pelos actos illicitos de seus funccionarios, não se

com prebende porque certas espécies delles, ou certas fun-cções

de alguns funccionarios do Estado, devam justificar uma

excepção a dita responsabilidade, como, notadamente, se tem

pretendido acerca dos magistrados ou dos actos judiciários. ..

140

A. única distincção, accentúa Piloty, das funcções publicas

(AmtsJumãhmgen) que pode influir na questão da responsabili-

dade, éa" distincção dos actos: — uns, em que o Estado appa-

rece, activa e passivamente, como sujeito do direito privado ;

—e outros, em que os funccionarios desempenham funcções de

governo. Esta distincção é de importância, porque a questão da

responsabilidade nos dous casos tem de ser decidida, de pontos

de vista differentes". O característico dos actos de governo é a

autoridade (Amtsgewalt). Em certos casos, parece difficil afir-

mar, si o acto é, ou não, um acto de governo; tal é o que

succede com relação aos depósitos, cuja responsabilidade, no

entender de Pfeiffer, H. A. Zacharice, Bluntschli e Laming,

deve ser verificada segundo os princípios do direito publico,

todas as vezes, que os funccionarios se acbarem em culpa a esse

respeito. Entretanto, continua Piloty, esta questão é fácil: nos

depósitos voluntários ha um simples contracto de direito pri-

13n

Loc. cit., p. 262. "o

Vide: Hic, p. 128.

— 174 —

vado, o qual, si não é o ãepositum do direito romano, deve ser,

eomtudo, julgado segundo os princípios do direito privado. O

Fisco obriga-se, por esse contracto, a guardar o deposito e a

restituil-o no tempo marcado; porisso, no caso de damno,

causado por culpa ou negligenciados seus empregados, aquelle

deve responder, como qualquer dono do negocio, (ais

Oesehãftsherr) nos termos do direito privado. No deposito

obrigatório, isto é, naquelle, que é feito por mandado do juiz ou

disposição da lei, a relação dominante em nada diversifica: uma

vez que também aqui o Fisco assume a obrigação de conservar e

restituir o deposito, deve responder igualmente, segundo o di-

reito privado, pelos delictos dos seus empregados. No deposito,

ordenado judicialmente, occorre, é certo, a consideração de que

0 acto judicial que o ordena, é um acto de poder (Regierungs-

verhandlung). Mas, a menos que o juiz, ao dar a respectiva or

dem, commetta uma illegalidade, a questão da responsabilidade

do Estado, pelo damno resultante, não poderá ser encarada e

resolvida, do ponto de vista do direito publico. E ainda assim,

como na guarda e restituição do deposito o Fisco age pelos seus

empregados, dentro do terreno das obrigações do direito pri

vado, o mesmo deve ser declarado responsável, como si fora

um dono do negocio (ais Gesehãftsherr), pela damnificação do

deposito. Ligação semelhante e, certamente, mais estreita, dos

actos de governo com as matérias do direito privado, é a que

se dá nas apprehensões e sequestros judiciaes. — Aqui existe

igualmente para o Fisco a obrigação privato-jurídica de guar

dar as cousas apprehendidas, e, satisfeito o fim da apprehen-

são, restituil-as a quem de direito. A questão de saber, si o acto

illegal do funccionario deve ser tomado, como exercício de um

acto do governo, ou como representação do Fisco, (dono obrigado

do negocio) será illustrada pelos seguintes exemplos:

1 a) Um empregado de policia fez a appreliensão de géneros

alimentícios em casa de A, sem haver observado as disposições

— 175 —

legaes a respeito, e os géneros, durante a sua appreliensão, se

deterioraram. Esse acto illegal é um acto de governo, e portanto,

a responsabilidade do Estado deve ser apreciada, do ponto de

vista do direito publico. P,

b) Um empregado de policia foi encarregado da diligencia

judicial de apprehender géneros alimentícios em casa de A, e

levai-os em seguida ao Deposito Publico. Fez a apprehensão na

forma da lei; mas, em vez de leval-os a deposito, os consumio.

Nem o acto de conduzir os géneros ao deposito, nem o consumo

dos mesmos foram actos de governo. O juiz, ordenando a con-

ducção dos géneros, assim como, o empregado policial extra-

viando-os, procederam, como representantes do dono do negocio,

o Fisco, ao qual cabe a obrigação de guardar os géneros appre-

hendidos nos termos do direito privado; por consequência, a res-

ponsabilidade do Estado, no caso, seria julgada pelos princípios

deste direito, relativos ã responsabilidade das pessoas jurídicas

pelos deiictos dos seus representantes.

141

Quanto a extensão da responsabilidade do Estado, pensa

Piloty, que ella se devia determinar pela própria responsa-

bilidade do funccionario, ambos solidários por todo o damno

causado. Quanto â sua qualidade, a responsabilidade deveria

ser primaria, opinião, alias, sustentada pela maioria dos auto-

res, e não, simplesmente subsidiaria; a menos que, em relações

análogas á da fiança do direito privado, o Estado sô tenha, por-

ventura, assumido uma responsabilidade desta ultima espécie.

141

Loo. cit., p. 264. Piloty entende que o mesmo critério deve ser

empregado, quando, se tratando de casos sobre hypothecas, herança, e

tutoria, se quizer saber si, no caso particular, o acto do funccionario é, ou

n&o, um acto de governo ; porquanto, em taes funcções, o funccionario une

frequentemente aos seus actos de governo a acção de agente estadoal ou

representante do Fisco, conforme ao direito privado. Isto se dá, sobretudo,

em relação ao tutor, como guarda dos dinheiros do pupiilo.

— 176 —

46 d.—Entretanto, tudo isto, que vimos de dizer, â conta do

illustre autor, assenta na hypothese de ser acceito,como ver-

dadeiro, o principio da responsabilidade do Estado pelos actos e

omissões illegaes dos funccionarios no exercício do poder pu-

blico.

Porque, conforme o seu modo de vêr pessoal, e o direito

positivo, Piloty, passando em revista os diversos fundamentos

theoricos apresentados, uns baseados no direito privado (na re-

lação do mandato ou na relação institoria), e outros no direito

publico (Subjelitionsverhãltniss, Reprãsentationsverhaltniss, Ga-

rantieverhãltniss), para o fim de verificar o valor ou applicação

de todos elles, cada um, segundo o seu conteúdo particular,

148

não duvidara affirmar, como cousa demonstrada: que todas as

tentativas de fundar a responsabilidade do Estado pelos actos

illicitos dos funccionarios, já do ponto de vista do direito pri-

vado, já do ponto de vista do direito publico, careciam de pro-

cedência. Não existe, realmente, nenhum fundamento verda-

deiro para semelhante responsabilidade, insiste elle; pelo con-

trario, o que subsiste, como direito commum, é a these : " O Es-

tado não responde pelo damno, que aos terceiros fôr causado com

os actos ou omissões illegaes dos funccionarios no exercício dos

direitos de poder publico".— Es ist, wieich glaube, durch diese

Ausfuhrungen der Nachweis geliefert, ãass alie Versuche, eine

Haftung des Staats fur BeamtendeliJcte vom Stunãpunkte ães Pri-

vatrechts wie des offentlichen Rechts zu begriinden, misslungen

sind. JEin wahrer Grund fur solche Haftung besteht nicht. Es

gilt vielmehr fiir dasgemeine Becht der Satz: "Der Staat haftet

"2 Loc. cit„p. 265.

148

Para evitar repetições, chamamos a attençao do leitor para os

argumentos com os quaes Piloty combate as diversas theorias da respon-

sabilidade do Estado pelos actos de governo, e que se encontram no Titulo

Segando, cap. II, signanter, nota á p. 241 deste trabalho.

— 177 —

nicht fii/r den Schaãen welcher Dritten ãurch rechtswidrige Hand-

\lungen und Unterlassungen der Beamien bei Aasubung Staatli-

cher Hoheitsrechte zugefugt ivird".

14A

I 47.— A. Giron, apoiando-se em razões de principio e em

argumentos tirados da jurisprudência, encara a questão da

responsabilidade civil do Estado, da maneira mais simples e

precisa.

O Estado, diz elle, representa a sociedade debaixo de um

duplo ponto de vista, como pessoa civil vis-â-vis das outras

pessoas, e como poder publico (puissance publique) vis-á-vis dos

administrados. Quando age, como pessoa civil, tem interesses e

direitos da mesma natureza que os dos simples cidadãos, com

os quaes trata de igual a igual, se obrigando, e obrigando-os,

reciprocamente: neste caracter é elle sujeito à applicação do

artigo 1384 do código civil, — desde que a lei não estipula ne-

nhuma excepção em seu favor. Mas a disposição desse artigo lhe

deve ser applicada restrictamente, uma vez que ella derroga ao

principio da responsabilidade pela culpa pessoal. A sua influen-

cia não sahe da esphera das pessoas privadas e dos interesses

privados, a dizer: o Estado não lhe é sujeito, quando age, como

poder publico, em desempenho da sua missão governamental.

Os qualificativos de committente e preposto se devem restringir

aos casos, em que se dão commissões num interesse privado e

para actos da vida civil, e, por isto, inapplicaveis aos cargos e

funcções publicas, nascidas das leis e regulamentos que interes-

sam á ordem publica e à boa administração do Estado.

145

144

Ob. cit., p. 271. — Compre, talvez, nfto omittir, que o autor che

gara a conclusão supra, tendo principalmente em vista o direito até então

vigente na Allomanha.

145

A. Giron, Le õ/roit admimstratif de la Bélgiqne, 1.1, n. 230 sg.—

Bruxelles, 1885, 2.» edic.

13 R. c,

■ÉÉ

— 178 —

Isto posto, pensa o autor, que o que é preciso, é fazer na

matéria a seguinte distincção:

Toutes les fois que 1'Etat execute lui-même, par l'inter-

mediaire de ses ouvriers, preposés ou commis, des travaux ou

des opérations qui ne constituent pas 1'exercice de la puissance

publique, et dont il serait possible de deleguer 1'entreprise à des

particulières, —lorsqu'il batit, par exemple, un edifice,—

lorsqu'il pave une chaussée, — lorsqu'il se charge de transpor-

ter des voyageurs ou de marcliandises, —lorsqu'il fabrique des

armes, etc, il est responsable des délits et des quasi-délits,

commis par ces preposés, au même titre et dans la même me-

sure que les particuliers.

146

Mas, em contrario, accrescenta elle: Lorsque les fonctio-

naires ou employés qui représentent 1'E'tat dans Taccomplisse-

ment de sa mission governamentale se rendent coupables d'un

delit ou d'un acte arbitraire, la responsabilité qu'il encourent

leur est personelle et ne rejaillit pas sur Finstitution générale,

provinciale ou communale.

Todavia, segundo reconhece juntamente A. Griron, esta

irresponsabilidade do Estado, acerca dos actos de poder publico,

não deixa de admittir certas excepções...

Por exemplo, si do delicto ou quasi-delicto do funccionario

provier um lucro para o Estado, apreciável em dinheiro, o Es-

tado deve ficar responsável pela indemnisação até a importân-

cia do mesmo lucro.

Do mesmo modo, a lei pode estabelecer, e já o tem feito,

excepções convenientes, quer admittindo a responsabilidade do

Estado por actos, que tem innegavelmente o caracter de poder

publico, quer isentando-o delia em casos, nos quaes o Estado se

apresenta nas relações jurídicas da ordem civil.

147

Em resumo, taes são as idéas de Giron. que interessam ao

assumpto, no ponto de vista particular, de que agora nos estamos

occupando.

146

Ob. cit., 11. 231.

147

Loc. cit., ns. 233-31.

— 179 —

48. — Giorgio Giorgi, é partidário decidido da doutrina da

distincção dos actos do Estado,

148

como critério ou condição da

responsabilidade, resultante dos mesmos actos. Qualifica

mesmo esta doutrina de "systema dominante", querendo, deste

modo, significar, que ella deve ser tida, como verdade jâ alcan-

çada na discussão do assumpto. Pelo muito, que esse distincto

autor vale aos olhos dos que se occupam de estudos desta natu-

reza, vamos transcrever para aqui uma parte dos conceitos, ra-

zões e argumentos, com os quaes elle exprime o seu juizo.

II collocare nella distinzione fraatto compiuto jure imperii,

o jure gestionis il critério per risolvere, se lo Stato ne sia res-

ponsabile, quando fu cotnmesso per un abuso dei pubblico uffi-

ciale, sinomizza con la distinzione fra Stato—persona giuridica,

e Stato — persona politica: corrisponde ai distinguere due ordini

di relazioni diverse fra lo Stato e gli individui, e due facce dis-

tinte delia personalità dello Stato. Relazioni di diritto pubblico,

o personalità politica, quando 1'atto compiuto dallo Stato me-

diante l'interposta persona dei pubblico ufficiale sia 1'esercizio

dei potere pubblico: relazioni di diritto priv ato, o persona giu-

ridica, quando 1'atto non sia punto 1'emanazione dei pubblico

potere. Corrisponde ai cânone scientifico, che le guarentigie

concesse ai cittadino contro gli abusi dei pubblico potere appar-

tengano ai diritto pubblico interno e derivano dalla Constitu-

zione politica, — communis reipublicce sponsio: la quale deter-

mina le prerogative delPautoritâ imperante, ei mezzi conceduti

ai cittadini per contenerla nei limiti delle sue attribuzioni, e per

ottenere la riparazione degli abusi; nè quelle guarentigie

possono chiedersi ai códice civile, corpo delle leggi destinate a

148

«Io puré fui tra coloro, che prestarono adesione ai sistema, che

distingue 1'atto d'impero dall'atto di gestiono. Seoza pentírmene oggi: per

ché la discretiva avendo il suo addentellato nelle tradizioni, il suo riscontro

nella dottrina piú seria e nella giurisprudenza dei paesi che hanno leggi ana-

loghealle nostre, il suo fondamento inunconcetto emientemente razionale,

mi pare il solo che possa, quando venga inteso e applicato rettameute, con-

jurei alia solluzione delVarduo poblema.»— La dottrina delle persone giu-

ridiche o corpi morali, t. IH, n. 81, p. 171. Pirenze, 1900, 2» ediz. O autor

jà se havia declarado partidário do referido systema em sua obra anterior

- Teoria delle Obbligazioni, t. V, p. 501, da 5

edição, 1900.

— 180 —

regolare le relazioui fra individuo e individuo, e non applicabili

alio Stato, se non quando, lasciata la veste di potere imperante,

svolge la sua operositá nel campo delle relazioni individuali, e

utitnr jure privatorum.

Neste trecho nos dá o illustre autor uma synthese do seu

pensamento com relação ao systema, que adopta. Não lhe pare-

cem, talvez, de escolha muito feliz as expressões de actos de

imyerio, e actos de gestão, como correspondentes ás de perso-

nalidade politica e personalidade jurídica-,— mas observa, si,

desgraçadamente, a linguagem se presta a equívocos e favorece

a critica, "a distincção, intrinsecamente considerada, é verda-

deira".

1B0

Ninguém pode negar, que o Estado é investido de

poder soberano, e o exercita pelos três ramos — legislativo, ju-

diciário e executivo, mediante actos de autoridade, executados

por funccionarios públicos; e como estes são susceptíveis de

prevaricação e erros, não ha duvida, que os cidadãos podem ser

victinias de abusos, que lhes causem damno, merecedor de repa-

ração pecuniária, segundo ã justiça natural...

48 a.— " Por acto de império se deve entender o que

nasce, se desenvolve, e se realisa no campo do direito publico";

elle tem a sua raiz na soberania ou supereminencia do poder

publico sobre os indivíduos, e resulta da necessidade fatal, de

não poder haver communidade social, sem autoridade de uma

parte, e sujeição de outra.

1B1

Na esphera dos actos de império se comprehendem os actos

do poder legislativo e do poder judiciário; advertindo, todavia,

que em relação ao ultimo poder, só são de considerar, como taes,

os actos dos magistrados investidos do império ou jurisdicção, e

não os dos outros funccionarios judiciaes.

Giorgio Giorgi, loc. cit., n. 83, p. 179 sg.

15° Ibidem, p. 180.

»» Ob. cit., n. 96, p. 201 sg.

— 181 —

Sabidamente, são também de incluir nos actos de império

os do poder executivo *, mas, justamente, com relação à varie-

dade dos actos deste poder, é que se dão, ora funcções de impé-

rio, e ora funcções de gestão. Segnndo os princípios estabeleci-

dos pelo autor, são de considerar actos de império, não só, os

decretos, instrucções e regulamentos, mas também, os actos po-

sitivos on negativos, executados em qualquer ramo do publico

serviço, diverso da administração patrimonial, comtanto que não

tenham o caracter contractual. Particularisando, indica, como

principaes, os seguintes, que mencionaremos nos próprios ter-

mos : Gli atti e i provvedimenti di sicurezza o di sanita pub-

blica, ovvero diritti alia protezione delle indnstrie e dei com-

merci: gli ordini delPautorità militare per attnare le leggi dei

reclutamento dei esercito di terra e delVarmata di maré; gli atti

tutti che banno per obietto la istruzione pubblica, e la sorve-

glianza sull'istruzione privata-, quelli che riguardano 1'accerta-

mento dello Stato civile delle persone, la conservazione dei libri

fondiari e ipotecari, ossia la pubblicitá delia proprieta fondiaria,

ferma rimanendo la responsabilitã personale dei conservatori;

gli atti di tutela e d'ingerenza governativa sulle provinze, sui

communi, sugli istituti pubblici di beneficenza, e generalmente

sui corpi morali di ogni specie, sottoposti alia sorveglianza go-

vernativa; le operazioni dei debito pubblico, fatta eccezione di

quelle che assumono figure contrattuali; Vaccertamento e la ris-

cossione delle imposte, delle tasse e gabelle, salve le conse-

guenze dei solve et repete nella esazione indébita; i provvedi-

menti che concernono le amministrazioni dei Demanio Pubblico

iNazionale, voglio dire, delle strade nazionali, dei fiumi e tor-

renti, delle spiagge e dei fortilizi, purché non offendano la pro-

prieta privata, o i diritti individual! di uso garantiti dali a legge:

perche allora può nascere un obbligo d'indennitá, fondato sulla

gnarentigia delia proprieta privata ; — le concessioni governa-

tivo di ogni specie, che s'intendono fatte senzo pregiudizio dei

terzo-, e finalmente, le espropriazioni per causa di utilitá pub-

blica, concesse ai privati a loro rischio e pericolo, salvo ció che

riguarda la revocabilitá delle concessioni-contratti, quando la

revoca costitnisca, atteso il carattere contrattuale, nna specie di

espropriazione a danno dei concessionário; finalmente, gli atti

delia forza militare in tempo di pace o di guerra, purché

— 182 —

non siano invasioni di proprietá private decretate in quelle

forme o circostanze, che secondo legge danno diritto a inden-

nitá.

153

Mas, proségue Giorgi, o Estado, alem de depositário do

poder publico, tem uma capacidade civil, assim como, as pro-

víncias, as com munas e os corpos moraes, nos termos do art. 2°|

do código civil; e quando desenvolve essa capacidade, sem fazer

uso do poder, fica sujeito ás obrigações civis, do mesmo modo,

que gosa dos direitos civis... Se neWesercizio dei suo possesso, o

nello svolgimento dei suo diritto contrattuale, reca o ffesa a um

terzo, mediante gli atti dei quei pubblici ufficiali che sono preposti

alVazienda patrimoniale o contrattuale, ecco il suo obbligo

indiscutibile de risarcirne il danno, a norma délVarti-colo 1153

dei códice civile.

1B8

48b.— " Por acto de gestão, no seu sentido próprio e res-

tricto, se entende o acto de economia patrimonial, praticado

pelos funccionarios públicos, no interesse da communidade'', ou

oomo administradores dos — bona quos sunt in património

populi —, ou como partes contractantes autorisadas a exigir, ou

a satisfazer, em forma contractual, algum serviço de utilidade

publica.

lõ

Não se trata de opera do poder legislativo ou judiciário,

mas sempre do poder executivo, o qual pode despojar-se das suas

prerogativas autoritárias, e agir moreprivato.

— Presuppone la capacita giuridico-privata dello Stato e

ne constituisce Fesplicazione, versandosi nel ricambio delle

cose e dei servigi sotto 1'egida delia giustizia commutativa,

estranea ai rapporti di diritto pubblico interno. Perciò soggiace

ai códice civile : e come dal códice civile 1'atto di gestione

«2 Loc. oit., n. 99, p. 205-206.

Loc. eit., n. 84, p. 181. i

£4

Ibidem,

n. 88, p. 187.

— 183 —

prende norma nel suo svolgimento legitimo, cosi ai códice ri-

mane sottoposto, qnando trasmoda o prevarica, e si converte in

nn abuso de commissione o de omissione, clíe lede qual eh e

diritto individuale. Se 1'offeso è colai che aveva contrattato

colV amministrazione, ecco una colpa contrattuale e un obbligo

di risarcimento, in corrispondenza deli'entitã di quella colpa: se

Voffeso non ê un contraente, ecco invece una colpa Aqniiiana e

un danno risarcibile a norma degli articoli 1151 e seguenti dei

códice civile.

155

Isto dito, não seria, talvez, preciso acerescentar da nossa

parte, que, como actos de gestão, são, conseguintemente, de)

considerar: a) todos os que se referem ao dominio privado do

Estado (excluídos, todavia, os do dominio publico, que, tendo

seu fundamento no direito publico, não pertencem à persona-

lidade jurídica, e, sim, a personalidade politica do Estado); b)

todos os que se referem as administrações de caracter industrial,

ou á empresas dirigidas por fuuccionarios do Estado, taes

como: correios, telegraphos, laboratórios e ofíicinas civis ou

militares, quaesquer que sejam, e outros serviços semelhantes

156

; c) os coutractos de obras publicas, fornecimentos, e outros

de igual natureza;—em tudo o que, predomina principalmente

o regimen contractual.

48 c—No que respeita à responsabilidade pecuniária ou

indemnisação por parte do Estado, Georgi adduz também certas

IdistincçÕes, quanto aos actos de império, taes como :

1) Que dos actos legislativos, isto é, da lei, " la madre dei

diritto " não pôde jamais nascer uma responsabilidade civil do

poder publico. A única questão discutível seria a de saber, si

uma lei, que altera ou destroe direitos individuaes, deve ser

justa, estatuindo juntamente uma compensação adequada...

155

Ob. oit., n. 88, p. 187 seg.

156

Ibidem, n. 94, p. 195.

— 184 —

E pois, « si a lei parecer dura a alguém, este poderá valer-se do

direito de petição, pedindo a sua reforma, mas, não, pretender

uma compensação pecuniária pelo damno soffrido ; salvo si a

própria lei lhe tiver reconhecido semelhante faculdade ...»

167

2) Que o mesmo se deve dizer dos actos do poder judi-

ciário ; não, porque os magistrados não sejam capazes de

culpas, estando, pelo contrario, previstos os casos de culpas ou

crimes dos mesmos, assim como, a sua responsabilidade pessoal

de reparar o damno civil ao lesado; mas, porque é impossível

reduzir o magistrado à simples condição de um preposto do

Estado, por cujos actos este deva responder...

158

Não ignora o

autor, que ha uma escola nascente

159

de criminalistas, que

áffirmam a obrigação do Estado pelos erros ou injustiças do

poder judiciário; mas, no seu entender, as garantias protectoras

contra a acção do poder judiciário se devem buscar, antes nos

systemas preventivos, do que nas reparações, isto é, na

elaboração de leis claras e precisas, as quaes, bem regulando a

acção desse poder, a tornem mais fácil, e menos perigosos, os

erros dahi provenientes.

3) Que dos actos do poder executivo, ou antes dos erros

dos funccionarios desse poder, provém, certamente, damnos aos

particulares; mas, a sua reparação, ou fique a cargo do func-

cionario ou do Estado, não se poderá conseguir, sem haver um

corpo de leis especiaes, ou, ao menos, uma tal estructura

157

Ob. cit., n. 98 a o n. 113, pag. 235 sg.

158

Ibidem, pag. 204.

158

Bernard, De la reparation des erreurs judiciaires ; — Pascaud, De

Vinãemnite à allouer aux inãiviãus conãamnés; — Gregoraci, Delia tipara-

zione délle errori giudiciari. — Cf. Bonasi, La responsàbilitá ãcllo Stato per

gli atti dei suoi funzionari. —Roma, 1886.

160

Giorgio Giorgi, loc. cit., n. 112, pag. 234.

— 185 —

e equilíbrio de leis positivas, de que lhes resulte completa ga

rantia. .. Os agentes do poder tem, em matéria de segurança

publica, de saúde e hygiene publica, para nâo fatiar do mais,

tamanha latitude de faculdades, que, no uso delias, podem

facilmente lesar os direitos individuaes da liberdade e pro

priedade patrimonial... I

— Neste estado de cousas, continua Giorgi, a responsabi-

lidade pecuniária do Estado, admittida de maneira illimitada,

seria, por certo, a mais plena garantia dada ao cidadão. Mas,

examinada a questão por outra face, essa responsabilidade

pecuniária do Estado por todos os actos do governo, não tempe-

rada de restricções opportunas, traria, por sua vez, gravíssimos

inconvenientes: não só, tornaria lenta e embaraçosa a acção

governativa, como ainda, fomentaria cubicas e litígios, que, por

fim, redundariam em damnos aos contribuintes, isto é, aos

cidadãos, os quaes, em conclusão, é que teriam de pagar seme-

lhantes damnos.

161

Em vista do que, pensa o citado autor, que o

partido mais pratico seria talvez, estender o systema das cau-|

ções (fianças), ao menos, para todos os empregos públicos, que

acarretam o manejo de valores ou de objectos patrimoniaes per-

tencentes aos particulares; e pelo excedente, quando a fiança

não bastasse, estabelecer a responsabilidade limitada do Estado

de satisfazel-o com os próprios emolumentos dos serviços, a que

se referissem os actos lesivos; exceptuados aquelles de caracter

strictamente politico, nos quaes deverá bastar, além da respon-

sabilidade politica, a responsabilidade pessoal do ministro ou

de quem o represente...»

162

Não é preciso lembrar que, neste ponto, o autor se refere

aos actos de império somente- Quanto aos actos de gestão, a

responsabilidade do Estado, é, como já dissera, tão completa,

181

Loc. oit., n. 100, pag. 201.

■"■ Loc. cit.

— 186 —I

quanto couber nas disposições do direito prirado. porTeatara,

appikaTeis is espécies partkalares.

E a. este respeite», esmpre-sos aiada dizer, qse Giorgio

Giorçi são é tio restrictíro. COSM» ostros, sobre a eoadicão

de qae, para ser repaarmS o dasiso, dere ser ele cassado ao

exercido das feseçôes oa faculdades «ossadas ao faaccioaario

íneW -^rdzia âeffle imeombenze. a em, ã* jmíMim mffintie erm

faputiÊm): estende qae, geralmente, iallando, a arpotacse é a

mesma. — qaer assado o fasceãosario applica. suú s lei. —

qaer i|sasdo sltrapasss os Imites postos ás asas attríbsições.

exerextaodo-as sem coapeteseia.

Cosi relação ã satsreza da responsabilidade, o safar pessa,

ênâlnente. qae se trata de ama obrigação, gUid4trim

prrHcipa?

como é s do próprio fascciosario eslp&so.

49.—I*. Mkboad é. destra os escriptores fraseezes de

data mais recente, o primeira, qae se aropõz tratar da Bateria

da responsabilidade ãrfl do Estado, de asa maneira especial e

metbodica, dando, por isso, ao ses trabalno o grande ralar, qae

todos cosi razão lhe recosbecea.» Fazeado aai retrospecto

-BBBBBBBBBBsVHL

a- 1. av MS. nas- «o, m- tTM. s. ii7-i3&.|

Jt.¥.S.3»i«_pM.5*l-5« tm JU*mém DnH

FmUk.t. Bi •IW_— Parta, 18*=

— 187 —

analytico das theorias diversas, que se tem aventado, elle as aprecia

e critica, já segando o valor de cada uma delias, já segundo a

applicação que das mesmas se tem feito no dominio da

jurisprudência;—procurando de tudo tirar razão e argumento para

demonstrar, que a doutrina « da distincçao entre actos de gestão e

actos de autoridade ou de poder público» deve ser acceita, como

base segura acerca da responsabilidade directa do Estado.— Diz

esse autor :

Au jourd'hui nous concevons 1'Etat comme une person-nalité à

double face: il est à certains ègards une personne morale de droit

prive accomplissant des actes de gestion sur son patrimoine, traitant

avec les particuliers par des contrats, exerçant certaines industries,

possédant certains biens, et sou-mis, en príncipe, dans ses actes aux

régies du droit prive; il est à d'autres ègards unêtre juridique

supérieur possédant des droits éminents, auxquels aucun particulier

ne peut prètendre et qui ont tous leur source dans le droit de

souveraineté, ou droit de commander aux particuliers et de s'en faire

obeir... Remarquons bien du reste, quHlny a pas dansVEtat deux

per-sonnes, distinctes et independantes 1'une de 1'autre, comme cer-

tains auteurs ont paru le soutenir

160

; c'est un seul et même

188

O autor refere-se neste ponto a doas autores allemães: Ronne

{Preuss'sches Staatsrecht, III, § 267), que disse: « Fiskiis und Staat seien

zwei ganz verschieãene Personen, von denen die leztere iíberhaupt eine Ver-

bindlichkeit gegen Unterthanen nicht ubernehmen hònne, wãhrend der Fiskus

seincrseits fiir den Staat nicht hafte... »; — e Primker, que por sua vez

preopinara: « A melhor orientação para resolver a questão se acha na

theoria da dupla personalidade do Estado, isto é: — considerando-o, como

fisco, a dizer, possuidor de bens, e por isto mesmo, um sujeito de relações

do direito privado; — e considerando-o, como governo, isto é, sujeito de

direitos de poder publico. O Estado se apresenta como fisco: quando pos-

suo propriedades immoveis, edifícios públicos, terras, florestas, estradas,

armazéns de provisões, armas, etc. ;—quando emitte empréstimos, ou au-

fere rendimentos de outras fontes, taes por exemplo, exercendo o com-

mercio do tabaco, do sal ou de loterias, — fazendo-se emprezario de vias-

ferreas, de telegraphos e outros serviços industriaes,— fazendo executar,

pelos seus funocionarios, contractos e mais actos jurídicos, necessários a

administração, ao desenvolvimento e aproveitamento dessas e outras ope-

— 188 —

être juridique qu'appartiennent et les droits que dépendent de la

souveraineté, et ces droits prives qui sont comme un acces-soire

indispensable des premiers, ayant pour objet d'en rendre

1'exercice pratiquement possible. Les ageuts mêmes chargés

d'exercer ces divers droits ne sont pas toujours distincts, et

beaucoup d'entre eux ont á exercer en même temps des actes

d'autorité comme agents de 1'Etat-puissance publique, et des

actes de gestion, comme agents de la personne morale de droit

prive.

167

49 a.— Particularisando melhor o seu pensamento, o autor

observa: que o Estado, como proprietário, credor, devedor, con-

tractante, é regido pelas mesmas regras que um particular, sal-

vos os casos em que a lei lhe tenha reservado uma situação

privilegiada. Não ha, por exemplo, uma theoria da propriedade

que lhe seja peculiar; elle a adquire e a transfere, quasi da

mesma maneira, que o faz o individuo particular, salvo as

excepções contidas na lei. Não ha do mesmo modo uma theoria

de obrigações, feita expressamente para elle; os contractos que

celebra são sujeitos a um grande numero de disposições

especiaes; mas a multiplicidade destas disposições não lhes tira

o caracter de excepcionaes; e a respeito de todos os pontos que

ellas não regulam, é sempre ao direito commum das obrigações

que se deve recorrer. Isto que succede em relação ás obrigações

contractuaes, tem logar igualmente em relação às

rações. Por outro lado, os direitos de jnstiça, de policia, a flscalisaçfto e

soberania em matéria financeira e militar, o direito de paz e de guerra, for-

mam a noção do Estado no seu sentido restricto, como governo. Os funccio-

narios representam o Estado nestas duas ordens de funcções, e si os mes-

mos causarem um damno a terceiro, o facto se ha de dar: ou agindo elles

como representantes dos seus interesses económicos e, por isso mesmo,

infringindo uma obrigação fundada no direito privado; — oo agindo como

representantes do Estado-governo, e conseguintemente, infringindo, no ul-

timo caso, uma obrigação, cuja sancçâo pertence ao direito pnblico >. —

Verhandlungen <h< IX

Juristentags, t. III, p. 28 sg. »' Micboud, ob.

cit., t. IV, p. 2 sg.

— 189 —

obrigações nascidas dos quasi contracto, do delicto on do quasi

delicto. O principio deve ser, insiste Michoud, que o Estado,

como pessoa moral do direito privado, é sujeito, no que lhe

concerne, às mesmas regras, que as outras pessoas moraes : sô

escapará dessas regras, si houver disposição expressa ou tacita

da lei, que a ellas o subtraia.

168

O facto gerador da respon-

sabilidade, passando-se todo na gestão dos serviços públicos,

não constitue o exercido de poder publico : o Estado não appa-

rece ahi dando uma ordem, editando uma prohibição, expedindo

uma autorisaçãò num interesse geral, — mas simplesmente,

exercendo uma industria, oferecendo serviços aos particulares

que outros Ih'os poderiam prestar, explorando uma propriedade

de natureza especial, como a propriedade territorial, ou emfim,

fazendo circular cavallos e carros pela via publica, como o

poderia fazer qualquer particular. Nestes casos diversos, si o

Estado for responsável, sel-o-ha em virtude das regras do

direito privado, e debaixo deste ponto de vista, deve ficar su-

jeito na mesma medida, que qualquer outra pessoa moral, (muito

embora em acção regida por leis especiaes) aos princípios postos

pelos artigos 1382 a 1386 do código civil.

109

Entende, que os casos de desvio da jurisprudência fran-

ceza a este respeito vém de se tomar em consideração o fim do

acto ou serviço instituido no interesse geral, em vez de se

encarar a natureza dos mesmos; o primeiro desses critérios le -

varia a um resultado muito simples, mas inadmissível: o de

subtrahir ao direito privado todos os actos do Estado sem ne-

nhuma excepção, inclusive os factos que se referem ao patrimó-

nio privado do Estado, os quaes ninguém contesta serem todos

Loc oit. O autor afflrma que a jurisprudência franceza admitte a

distincção supra dita, ainda que nao se mostre sempre correcta ou co-

herente na verificação das espécies controversas.

*" Loc. cit., p. 13.

— 190 —

elles, actos de pura gestão. E' preciso, pois, distinguir os actos do

Estado, tendo cuidadosamente em vista a sua natureza, a dizer:

considerar os actos de poder publico, i.é., aquelles, em que o

Estado invoca os direitos de soberania que lhe pertencem, —

como inteiramente fora da esphera do direito privado, e somente

sujeitos aos princípios do direito publico; — e pelo contrario, os

simples actos de gestão, mesmo quando efectuados num fim de

interesse geral, mas em que o Estado não invoca a sua

soberania, deverão ser considerados, em principio, do domínio

exclusivo do direito privado.

170

Especificando, a titulo de

exemplo, esses diversos factos, o autor os explica da maneira

seguinte:

Quand 1'Etat exerce une industrie monopolisée (postes,

télégraphes, téléphones, tabacs, allumettes, etc), les actes par

lesquels il établit et défend son monopole sont des actes d'auto-

rité ; il ne s'ensuit pas que les actes de fabrication, de trans-port

ou de vente qui constituent 1'exercice même de 1'industrie,

présentent lemême caractere. De même 1'Etat fait au plus haut

degré acte de puissance publique quand il recrute 1'armée pour

la defense du pais, quand il 1'exerce, quand il conduit des opera-

tions de guerre; il ne resulte pas de lá que tous les actes de

i'administration militaire soient des actes de puissance publique.

Un ordre donné par le ministre de la guerre n'a point le même

caractere juridique que Tacte du cavalier, qui, en transmettant

cet ordre, renverse un passant sur la voie publique ; si 1'ordre

donné a cause un prejudico, les conséquences en doivent être

appreciées d'aprés le droit public, mais le cavalier ne circulait

pas sur la voie publique en vertu d'un droit de souverainetè qui

appartient á 1'Etat; il ycirculait comme aurait pu le faire n'im-

porte quel particulier; son acte appartient au droit prive. Même

distinction pour toutes les autres administrations; 1'incorpora-

tion d'un marin dans la flotte n'a point le même caractere que

1'acte du pilote, dont la négligence occasione 1'abordage d'un

bâtement par un navire de 1'Etat; la poursuite d'une contra-

vention forestiére n'a point le même caractere que la marque des

bois en vue d'une coupe á eífectuer. Quand 1'Etat organise

Mo Loc. cit., p. 15.

— 191 —

une exposition universelle, il fait acte d'autoritè en expro-

priant, s'il y a liea, les terrains nécessaires, en distribuant des

recompenses, en prenant des mesures de police nécessaires pour

le maintien du bon ordre; mais il fait acte de gestion en

recevant en dépot les marchandises exposées et en príncipe, il

doit être responsable de ce dépot com me un particalier.

49 b. —Não ha duvida, reconhece Michoud. que as operações

da administração são quasi sempre complexas, concorrendo ás

vezes, numa mesma operação, elementos de gestão e elementos

de autoridade; — mas pensa, que será sempre relativamente

fácil determinar â qual categoria pertence o acto, que tenha

occasionado o damno. Na verificação da responsabilidade im-

porta também vêr, si no caso se trata de um simples preposto ou

de um dos órgãos do Estado; sendo, segundo Michoud, de con-

siderar, como revestidos desta ultima qualidade, todos os func-

cionarios investidos do direito de tomar decisões em nome do

mesmo, em outros termos, todos os agentes autorisados â fazer

em seu nome actos de administração, propriamente ditos;

172

passo que os simples auxiliares, que o Estado emprega na gestão

dos seus serviços, agentes de preparação ou execução de suas

ordens, empregados de repartição, operários de manufacturas,

agentes de correios e telegraphos, etc, etc. não são mais, do que

propostos do Estado. Desta distincção decorre, que, com relação

aos actos dos primeiros, o Estado deve responder, como si foram

actos seus, directos ou próprios, conseguintemente, sujeitos ao

artigo 1382 do código civil (francez); emquanto que,

Loc. cit., n. 27, p. 15-16.

17a

Michoud diz, que o Estado tem por órgãos, não só, as Camarás

Legislativas (que em certos casos também fazem actos de gestão) e o Chefe

d'Estado, mas ainda, os ministros, prefeitos, sub-prefeitos, assim como todos

os ftmccionarios investidos do poder de decisão própria sobre matérias es-

peciaes. Loc. cit., p. 18.— Em outra parte se dirá o que outros pretendem

com essa distincção entre órgãos e empregados on propostos do Estado.

— 192 —

com relação aos dos segundos, a sua responsabilidade deverá ser

regulada nos termos do artigo 1384 do mesmo código.

178

Si porventura tratar-se. não, de um delido ou quasi delido,

mas de culpa contractual, o Estado será responsável da referida

culpa segundo as regras particulares do contracto, que ã ella

tenha dado logar

; cumprindo ainda não omittir, neste ponto,

que, em se tratando de acto praticado pelos órgãos do Estado,

não é condição, quanto â responsabilidade deste, que o funccio-

nario tenha agido conforme á sua funcção (reste fidèle a Vesprit

de sa fondion); o Estado será responsável, como uma pessoa

moral ordinária, mesmo pelas culpas graves, (des fautes lour-

des), pelo dolo, ou delicto propriamente dito, — desde que se

tratar materialmente de actos que caibam no circulo da sua

funcção. E, ao contrario, em se tratando da culpa de prepostos

do Estado, para que se verifique a responsabilidade do mesmo,

será preciso, que se tenha dado o concurso de todas as condi-

ções, que, em direito commum, são necessárias para fundar a

responsabilidade do committente.

176

49 c.— Occupando-se, em particular, da responsabilidade

do Estado em razão dos actos de autoridade, Michoud opina que

se deve começar por distinguir o damno causado sem culpa, do

damno resultante da culpa do agente. Os actos de autoridade

tem, quasi sempre, como consequência, impor aos particulares,

em bem do interesse geral, certos óbices, exigências, restricções

(des genes, des entraves, des restridions) á sua liberdade de acção,

e, muitas vezes, uma diminuição do producto útil, que elles po-

diam auferir da sua propriedade; mas, nem por isto, devem elles

(as desapropriações e os damnos resultantes das obras

173

Conforme Michoud, são igualmente applicaveis ao Estado as dis

posições do artigo 1385 - 86 do código civil citado.

174

Michoud, loc. cit., p. 18.

175

Ibidem, e p. 22-23.

— 193 —

publicas, por exemplo ) ser considerados, como incluídos na

noção geral dos quasi-delictos.

O Estado, como o individuo particular, mas, com frequência

maior do que este, por ter direitos mais extensos, pode causar

um damno sem sahir do seu direito, e por conseguinte, sem com-

metter uma culpa: neminem laedit qui suo jure utitur. Como se

sabe, lembra o autor, o legislador não commette culpa, no

sentido jurídico da palavra, porque o seu direito é sem limites

na ordem constitucional ou legal; consequentemente, a sua res-

ponsabilidade permanece sempre de ordem puramente moral,

isto ê, não pode jamais dar logar á nenhuma condemnação pe-

cuniária, nem contra o Estado, nem tão pouco, contra os indi-

víduos, que hajam participado da deliberação legislativa -, do

modo que, em presença de uma lei, arbitrariamente violadora

dos interesses privados, diante de uma lei vexatória, injusta

(une loi tracassière, injuste), contraria aos princípios de nosso

direito, a Justiça não poderá apoiar-se na idéa de culpa do Es-

tado para conceder uma indemnisação às victimas da lesão.

° A

questão da indemnisação só pode ser levantada, ou como de-

corrente das próprias disposições da lei, ou, ao menos, como in-

terpretação plausível do pensamento do próprio legislador na me-

dida legislativa adoptada.

177

Do mesmo modo o acto de governo é

collocado numa região superior, distincta daquella, onde se move

a acção administrativa, e inaccessivel aos tribunaes da ordem

administrativa ou judiciaria; elle não pode constituir uma culpa,

empenhando, juridicamente, a responsabilidade pecuniária do

176

Loc. oit., n. 37, p. 258 sg.

O autor, neste particular, se pOe no ponto de vista de direito con

stitucional da França; não desconhecendo, todavia, que ha Estados, como

os Estados Unidos da America, em que se pode cogitar do damno prove*

niente de uma lei inconstitucional perante os tribunaes judiciários.— Loc.

cit., n. 38, p. 254-255.

I m Loc. oit., n. 39, p. 255. ';•

13 R. c.

■

— 194 —

Estado. O governo só será responsável perante as Camarás, ás

quaes, somente, compete decidir das consequências do acto, quer

sob o ponto de vista da responsabilidade do Estado, quer sob

outro qualquer.

• Si a indemnisação se dér, será voluntária por parte do

Estado; porquanto, dado que culpa houvesse, nenhum tribunal

teria competência para aprecial-a, e consequentemente, o

resultado seria o mesmo, caso a culpa não existisse..

i78

Com

relação á autoridade administrativa, a questão da culpa, continua

Michoud, só poderá ser posta em dous casos: primeiro, quando o

acto administrativo, de que provém o damno, é illegal, seja por

excesso de poder da parte do seu autor, seja por que o seu

cumprimento se deu sem as formalidades legaes; segando,

quando o autor do acto, sem sahir da legalidade, faz, por dolo ou

negligencia, mão uso dos poderes que lhe foram confiados. O pri-

meiro caso corresponde â noção de culpa, tal como é admittida no

direito privado; do segundo caso, parece, â primeira vista, que

nada podia resultar, visto o autor não ultrapassar o seu direito.

E', porém, de observar que, fora da culpa consistente no excesso

de poder, ou na offensa consequente do alheio direito, a mesma

se pôde ainda dar, segundo o direito privado,— no faltar á uma

obrigação convencional ou legal, a dizer: não só, ha culpa

quando se sahe do seu direito, fazendo-se o que se não tinha

direito de fazer, como também, quando se deixa de fazer o que

se tinha a obrigação de fazer.

179

Nos actos do poder judiciário, se pode igualmente dar

damno ao alheio direito, com culpa ou sem ella; lhes sendo res-

pectivamente applicaveis as mesmas considerações precedentes.

Ha, por exemplo, diz Michoud, culpa numa detenção illegal,

assim como, pelo menos theoricamente, numa detenção legal,

178

Ibidem.

M Loc. cit., n. 40, p. 257.

— 195 —

masíeita sem causa suficiente, ou prolongada sem necessidade.

Todavia, com relação á autoridade judiciaria, occorre uma dif-

fículdade particular na admissão da responsabilidade efectiva

do Estado, — resultante do principio da cousa julgada. Este

principio serve de obstáculo a que, sob a forma de acção de

responsabilidade, se ponha em questão um facto, que não se

pode fazel-o directamente, pedindo a reforma ou annuUação

da sentença. Existe, portanto, uma razão de inadmissibilidade

(une fin de non recevoir) análoga à que existe quanto aos actos

do poder legislativo, e a qual tem sido também admittida pela

jurisprudência acerca do poder governamental. E' que,na sua

esphera, o poder judiciário é igualmente soberano e, conse-

guintemente., onde a sua soberania pode ser invocada, cessa toda

a possibilidade de arguir uma culpa. A responsabilidade do Es-

tado, pois, só seria comprehensivel, tratando-se de sentença,

contra a qual fosse possível a via de recurso ordinário ou extra-

ordinário, e como um accessorio dessa via de recurso.

49 d.— As considerações, que acabam de ser feitas, â

conta de L. Michoud, concernentes á responsabilidade do Estado

nos actos de autoridade, são apresentados por esse autor, collo-

cando-se no ponto de vista do direito vigente da França, sob

cuja sancção, ao menos em principio, se deve afnrmar a irres-

ponsabilidade do Estado.

181

Collocado, porém, no ponto de vista

mais largo da "lex ferenda", Michoud admitte, que em certos

casos, converia estabelecer, de maneira formal, a obrigação do

Estado de "reparar as consequências damnificantes das culpas

dos seus agentes ".

1£f

o Loe. cit.,n. 41, p. 258.

181

Ibidem, n. 42, p. 259. O autor não desconhece, no entanto, e pelo

contrario, menciona casos diversos, em que essa irresponsabilidade do

Estado não se da, quer segando os julgados da jurisprudência, e quer em

virtude de leia expressas. Loo. cit., p. 259 seg., e 274 seg.

— 196 —

E examinando então, já em vista da jurisprudência, jâ da

opinião dos principaes autores,—quaes sejam os fundamentos

allegados para constituir o Estado em responsabilidade pelos

actos do poder ou autoridade publica, depois de aprecial-os ao

sabor do seu critério individual, concluirá apresentando os se-

guintes postulados:

1) A melhor garantia a dar aos cidadãos reside numa bôa

organisação dos poderes públicos. Toda a questão de responsa-

bilidade em rasão dos actos do Estado se reduz a fazer julgar por

um funccionario os actos de um outro funccionario; e de nada

vale proclamar o principio da responsabilidade, si os incumbidos

de applical-a forem tão suspeitos de abuso do poder, como

aquelles, aos quaes tem de julgar. E' preciso não exagerar a idéa

e as consequências da responsabilidade... Mesmo, onde é de

admittil-a, não se deve crer que o mais efficaz para a protecção

dos direitos privados seja a responsabilidade do Estado. A do

funccionario é, por si mesma, importante, uma vez que não

conduz somente à reparação, mas tem ainda um effeito pre-

ventivo: sob as formas diversas que reveste, de responsabilidade

hierarchica, responsabilidade civil, responsabilidade penal, ella

constitue uma garantia de boa administração, que é fundamental,

e que importa não deixar enfraquecer. Esta garantia se enervaria,

entretanto, caso se substituísse, sem discernimento, a res-

ponsabilidade civil do funccionario pela do Estado... O meio de

chegar ao resultado almejado seria, pois, declarar, como regra,—

que a responsabilidade do Estado, em matéria de actos de poder

publico, não será jamais, senão subsidtaria, e que o funccionario

será sempre chamado a responder em primeiro logar.

182

2) As culpas, consistentes apenas em imprudências, negli-

gencia ou omissões, que constituindo um uso inconsiderado do

poder, todavia, não ultrapassam este poder, nem contém ama

1<B

Michoud, loc. cit., p. 260-279.

— 197 —

illegalidade, por exemplo, a culpa de um prefeito, por não haver

tomado medidas bastantes de precaução para proteger efficaz-

mente a ordem publica, ou por ter imposto num regulamento aos

particulares obrigações inutilmente vexatórias, mas não ille-

gaes, — não dão direito á nenhuma indemnisação pecuniária,

nem contra o Estado, nem contra o funccionario. Elias devem

ficar à apreciação exclusiva do superior hierarchico do funccio-

nario. O principio contrario podia fazer multiplicar indefinida-

mente o numero de acções baseadas em motivos semelhantes,

—com prejuízo manifesto do próprio interesse geral, diminuindo

o espirito de iniciativa do funccionario, e em muitos casos, tor-

nando a acção administrativa incapaz de corresponder aos seus

fins. Encarada a questão pelo lado dos poderes próprios da

administração, — entregar, por ventura, ao poder judiciário o

conhecimento e a apreciação de casos desta ordem, seria trans-

formar o poder judiciário em' 'poder politico irresponsável'', com

grande detrimento da boa administração da justiça e da liber-

dade de acção, indispensável á boa mantençãoda causa publica.

Só uma excepção será. admissível: — para o caso, em que o

funccionario, sob o pretexto do exercício normal do seu poder,

se tornar culpado de dolo.

183

3) Mesmo dado, que o funccionario exceda o seu poder,

tratando-se de culpas leves, excusaveis, não deve ter logar a

responsabilidade. Aindaque aqui não se cogite de uma simples

questão de prudência ou de opportunidade, mas de uma

questão de legalidade, as considerações precedentes lhe podem

ser applicaveia. Não é sempre fácil conhecer exactamente a es

tensão dos direitos de poder publico que pertencem ao Estado ■,

a administração e a justiça se podem mesmo enganar de inteira

boa fé sobre a matéria; e si é certo, que erro semelhante é

sempre uma culpa, cumpre também reconhecer, que não seria

183

Loc.cit.

— 198 —

de equidade, nem conforme ao interesse geral, — tratar essa

culpa, como a do simples particular, que administra os próprios

negócios. O juiz, cuja sentença é susceptível de ser annullada

pela Corte de Cassação, o administrador, cujo acto pode ser ob-

jecto de um recurso, e por este meio ser provido pelo Conselho de

Estado, não devem, só por isto, ser declarados pecuniariamente

responsáveis das consequências damnificantes dos seus actos; e

é de interesse geral, que em casos taes, o Estado também não

contraia obrigação alguma de reparação. São erros ou riscos

inseparáveis da organisação social. Apenas, nos casos excepcio-

naes de dolo ou culpa lata, deve o funccionario responder, e tam-

bém o Estado, subsidiariamente. Esta responsabilidade subsidiaria

do Estado não se funda em culpa do mesmo,—o que parece

pouco justificável, mas na "razão da obediência" que o Estado

crêa para os particulares em relação as ordens do funccionario: é

sem duvida de equidade, que aquelle responda pelos damnos,

provenientes da prestação dessa obediência. Si o interesse geral

se oppõe, que a responsabilidade do Estado se dê em todos os

casos, elle deve assumil-a, ao menos, nos mais graves. Com

effeito, é útil que a autoridade seja obedecida sem resistência, e

esta obediência será tanto mais facilmente prestada, quanto os

particulares souberem, que a mesma não lhes causará prejuízo

maior, do que o permittido na lei; do contrario, seriam levados a

resistir, pelo menos, nos casos, em que a sua resistência lhes

desse esperança de ser considerada legal. Na hypotbese, pois, o

interesse social e a equidade se acham de accôrdo, em admittir o

principio da indemnisação; sendo esta prestada pelo

funccionario, e dada a insolvabilidade deste, — pelo próprio

Estado. Esta doutrina terá a mesma applicação, quer se trate do

poder judiciário, quer do poder administrativo. O Estado ordena

obediência, tanto aos funccionarios de um, como aos de

is* Ibidem.

h-■ 199 —

outro poder; — não havendo razão de distinguir, desde que a

responsabilidade não se funda, nem sobre aidéa toprepositura,

nem de mandato dado ao funccionario.

184

4) No que concerne ás omissões, o principio não se applica

em todos os casos, mas somente, ás hypotheses, em que a omis

são, constitutiva da culpa, equivale à uma ordem tacita, á que

se deve obedecer; tal é a hypothese de um encarceramento, ille-

galmente prolongado, e muitos outros semelhantes.

Muitas vezes a execução de um acto por um individuo par-

ticular é subordinada á certas formalidades, — que exigem o

concurso de um funccionario administrativo; a recusa desse con-

curso, por parte do funccionario, equivale á uma prohibição ;

si esta recusa é illegai, a acção de responsabilidade será tanto

mais necessária, quanto o particular, que por ella é prejudicado,

não tem acto algum a combater, e, por conseguinte, só lhe res-

taria o recurso da acção referida. Supponha-se por exemplo que

o Prefeito se recusa a mandar proceder a um alinhamento da

viação publica ou a receber a declaração da abertura de uma

escola... São recusas illegaes, tendo por effeito impedir, que se

construa em determinado sitio, e que se abra uma escola livre •

ellas equivalem, embora não se apresentem sob a forma de actos

positivos, mas na de simples omissões passivas, á verdadeiras

prohibições; conseguintemente, lhes é inteiramente applicavel

a theoria precedente. Em contrario, esta não deve serapplicada

ás simples negligencias dos funccionarios, quando d'ahi não

resultar nenhuma prohibição ou obrigação aos particulares. O

damno, porventura, causado por taes negligencias, não dá

logar á indemnisação alguma.

185

5) Alem da responsabilidade geral do Estado, qual fica

declarada, se pode ainda admittil-a de modo excepcional, em

certos casos particulares. Ella terá logar, quando, embora se

188

Ibidem, p. 284.

— 200 —

trate de culpa leve do funccionario, o damno resultante fôr de

caracter vexatório : por exemplo, no caso de uma detenção

illegal, ou de um arresto sem causa fundada. Em casos taes, é de

admittir a responsabilidade do Estado, não pela gravidade da

culpa, mas pela gravidade do prejuízo. Si bem que se possa

considerar a culpa leve do funccionario, como risco social, é, toda-

via, de ajuntar a condição : comtanto que esse risco não seja de-

masiado grave, ou que não tenha a consequência de impor a um

só individuo — sacrifícios por demais directos e consideráveis.

A verificação da responsabilidade nestes casos devia ser regu-

lada por princípios análogos áquelles, em que o Estado se de-

clara responsável por damnos causados sem culpa; mas sem

perder o seu caracter de excepcional,—por não haver vantagem

em multiplicar as suas hypotheses.

186

— Tal é, nas suas grandes linhas, como elle próprio o diz,

a doutrina que Michoud desejaria ver consagrada no direito

positivo. Declarou haver deixado fora do seu trabalho o estudo

das indemnisações, que podem ser devidas pelo Estado, em razão

de damnos causados no '' exercido regular " do poder publico,

sem que se possa imputar culpa aos seus agentes; porque se-

melhante responsabilidade, tendo um caracter distincto, deve ser

regulada por princípios inteiramente diferentes.

187

50. — Ainda, como partidário igualmente convencido da

verdade da "theoria mixta", não devemos deixar de mencionar

Henri Bailby, o qual, expondo-a e apreciando-a nos seus ele-

mentos conhecidos, não duvidara affirmar a seguinte conclusão:

En notre matière, la distinction entre les actes de gestion et les

actes de puissance publique BST ET DOIT RESTER FONDAMENTALB :

suivant que VEtat commande aux particuliers, ou se place avec

186

Ibidem.

187

Ob. cit., t. Ill, n. 5, p. 407.

— 201 —

eux sur un pied à"êgalitê juridique, Xe rapport de droit qui peut

naitre entre VEtat et les particuUers, à Voccasion oVun dommage

eprouvé par ces derniers, est d

une NATURE ESSENTIELLEMENT

differente.

188

A responsabilidade incumbente ao Estado pode, segundo a sua

origem ou causa, resultar: 1) de uma culpa imputável ao Estado; 2)

da obrigação do Estado de supportar um risco ; 3) de um facto

lesivo, mas não culposo, do Estado (fait domma-geàble nonfautifde

V Etat).

189

Para verificar, si a pessoa Estado é capaz de culpa, o autor

examina, em seus argumentos principaes, as differentes theorias da

pessoa jurídica, e depois de também emittir a sua opinião individual

sobre o valor relativo de cada uma delias, chegara à conclusão, de

que o acto do órgão ou representante da pessoa moral, na esphera da

sua competência, é acto delia própria; « despindo-se o individuo-

agente da sua personalidade, para deixar apparecer somente a do

ente collectivo nas suas relações cora os terceiros».

190

Conseguintemente: Tant que la volonté de Vêtre moral,

SPÉCIALEMENT L' ETAT, se determine en vue du but, des intérêts

pour lesquels il a été constitué, c'est'-a-dire tant que les organes ou

representante agissent dans Vexercice de lleurs fonctions, c'est

Vêtre moral qui doit ètre repute agir ET DOIT

ÊTBE DECLARE RESPONSABLE, s'U y a UeU.

191

188

Henri Bailby, De la Responmbilité de VEtat envers les particuliers,

p. 205.—Paris, 1901.

Pretendendo encerrar o presente titulo com as opiniões deste autor,

cumpre indicar aqui, oomo trabalhos dignos de ser lidos, sobre a theoria da

diiúncçâo dos actos do Estado, os seguintes: Luigi Beilavite, Delia rispon-

sibúitá deito Stato, — Verona-Padova, 1884; — P. Orivellé, De la distin-

ction des antes d'autorité et dei actes degestion,— Paris, 1901.

188

Ob. cit., p. 21 seg. — O autor declara, fora do seu presente estado,

a responsabilidade proveniente de contracto.

Ibidem, p. 34.

191

Loc. cit., p. 35.

202 —

Explicando ou justificando a obrigação, que deve caber ao

Estado, de supportar um risco, o citado autor lembra o principio

de equidade, geralmente acceito como justo, que o Estado repare

o damno soffrido por um particular, para o fim de manter entre os

seus membros a igualdade na contribuição dos encargos da

collectividade. Ora, diz elle, si o Estado tem por fun-cção

assegurar, na gestão dos interesses communs, a igualdade entre

os indivíduos, o mesmo satisfaz apenas á uma das suas

obrigações, respondendo por certos riscos; por conseguinte,

trata-se de uma responsabilidade, inherente ao próprio fim do

Estado.

192

E, em seguida, accrescenta: Et quelle que soit la con-

ception juridique que Von fasse de ce dernier; qu'on voie dans

VEtat une personne fictive, une personne purement réellc, ou

une personne rêsultant d'élements réels et organisée par la loi,

on qu'on rejette Viãêe de personnalité de VEtat, Von doit force-

ment, sous peine de nier la fonction même de VEtat, adméttre

cette justificatioQi de príncipe de cette responsabilitê fondée sur

Vobligation de supporter un risque.

193

Finalmente, a responsa-

bilidade do Estado, por um facto lesivo, mas não culposo, do

Estado se dá, quando elle offende interesses individuaes, no

intuito de satisfazer ao interesse collectivo. O Estado cumpre

nisto a sua missão; não viola obrigação alguma, e, consequen-

temente, não se lhe pode imputar uma culpa. A justificação

193

Ibidem.

15,3

O autor explica com certo desenvolvimento a sua theoria do ruço,

classiflcando-o nas espécies, de riscos reaes (quando apparecem pela sim-

ples constatação dos factos, isto é, resultantes do facto de um terctirc ou

do facto de uma cousa) e de riscos de direito; subdividindo estes últimos em

risco industrial ou profissional, e em risco administrativo. — Vide: loc. cit.,

ps. 106-126, 173-180. Também trata o autor da distincç&o conveniente

dos representantes do Estado nas categorias de órgãos e preposUs, ao

que teremos occasiao de referir-nos em outras partes deste trabalho.—

Ibidem, p. 37-49.

—*203 —

theorica desta responsabilidade assenta, como no caso do risco,

no mesmo principio de igualdade dos particulares na contribui?

ção dos encargos communs: «um damno soffrido por um par-

ticular, em vista de procurar uma vantagem à collectividade,

deve ser reparado por esta ultima, isto é, pelo Estado».

50 a. — Na classificação dos actos, entre actos de poder e

actos de gestão, Bailby adopta o mesmo critério, geralmente

admittido pelos partidários do systema, — que a distincção

pode ser feita, tomando por ponto de partida a natureza do

poder ou direito, em virtude do qual o acto é efectuado. I

— I/Etat, dans ses rapports, avec les individus qui le com-

posent, apparait avec deux caracteres differentes. Pour remplir

sa mission, il lui est parfois nécessaire d'avoir un pouvoir su-

périeur á celui des individus, le droit de leur commander; de

sorte que les droits individueis n'existent que sous la reserve

du droit éminent de 1'Etat qui vient les limiter. LEtat a donc

sur les particuliers une puissance légitimée par son but qui est

de sauvegarder 1'intérêt collectif, et les actes qui en sont 1'exer-

cice sont ceux de puissance publique. Mais, si pour l'accom-

plissement de sa fonctíon, 1'Etat n'a pas besoin de recourir á ce

pouvoir supérieur, il n'a plus qu'un pouvoir égal ã celui des

particuliers, ses droits sont semblables â ceux de ces derniers.

II est alors assimile a une personne morale de droit prive ; on

peut le considerei- comme une société plus importante que toutes

les autres, il est vrai, et qui, pour ce motif, bénéficiera parfois

de régies spéciales lui conférant des privilèges; mais un privi-

lège implique simpliment qu'un droit est préférable á un autre,

et non qull lui est supérieur. En tant que personne morale de

droit prive 1'Etat conserve, diminúe ou augmente son patri-

moine, il le gere; aussi les actes juridiques qu'il accomplit dans

cebut sont-ils appellés actes de gestion.

195

O autor procura demonstrar, pela indicação dos factos, a ra-

zão procedente da sua doutrina; não negando, todavia, a grande

194

Loc. cit.

185

Loc. cit., p. 51 seg.

— 204*—

difficuldade, que ha, "quando se trata de determinar, quaes

sejam os actos de poder-publico, e quaes os de gestão..."

Quanto ao direito, que deve regular a responsabilidade

proveniente dos actos de gestão, se offerecem três theorias prin-

cipaes: a primeira, sustentando que lhe são applicaveis, regras

especiaes do direito publico; a segunda, que dita responsabi-

lidade resulta dos princípios de justiça e equidade, semelhantes

aos em que se inspiraram os redactores do código civil,

notadamente, dos artigos de 1382 e seguintes ; a terceira, final-

mente, sustentando que, não havendo na execução dos actos de

gestão, uma situação jurídica diíferente das pessoas moraes do

direito privado, a responsabilidade, porventura resultante, deve

ser apurada segundo as regras deste ultimo direito.

E' esta a theoria preferida pelo autor, o qual, porém,

observa, que o Estado não pode ser obrigado a reparar um

damno soffrido pelos indivíduos, senão, em dous casos: ou, si

causando o damno, commetteu uma culpa; ou si o damno sendo

causado por uma cousa ou por um terceiro, isto é, constituindo

um risco, o Estado tinha entretanto a obrigação de supportal-o.

Em outras palavras, tratando-se de actos de gestão, a culpa e a

obrigação de supportar um risco são os dous fundamentos da

responsabilidade do Estado.

197

50 b.—Na analyse feita destes dous fundamentos, Bailby

deixa vêr claramente, que o fundamento da culpa, ainda que

consagrado na tradição e no direito positivo, se mostra, cada

dia, menos capaz de corresponder ás exigências da pratica;

porisso pensa, que melhor fora preferir o fundamento do risco,

196

Ibidem, p. 50.

15,7

Loc. cit., p. 85 Bg.

205 —

na accepção que se lhe deve dar, nos differentes casos. Eis

como elle expressa as suas conclusões neste particular :'

Notre droit positif fonde la responsabilité de 1'Etat sur

une faute subjective, tantot réelle et três souvent présumée;

il est fait cependant exception, lorsque 1'Etat exploite une

industrie e joue le role de patron; la loi du 9 avril 1898 le

rend alors responsable du risque professionel. Le législateur

devrait, il nous semble, admettre d'une façon généraie la notion

de risque. R

D'abord, pour les domroages causes par le fait des choses

que l'on a sous sa garde, il est inexact de dire qu'on a commis

la faute de n'avoir pas apporté une plus grande surveillance ou

pris des précautions plus minutieuses; cette faute subjective, il

est vrai, n'a pas besoin d'être démontrée, elle est présumée: tel

est le sens de l'art. 1384-1° du code civil. Pourquoi recourir

ainsi à des présomptions plus ou moins Actives? Peut-être, dans

une periode d'évolution juridique oú les vêritables notions n'é-

taient pas encore dégagées, ces présomptions ont-elles étê utiles

pour concilier les príncipes admis avec les exigences de la pra-

tique; mais, dès que s'est révélée 1'idée nouvelle a consacrer, il

faut se débarrasser des présomptions et des fictions. Or, pour la

responsabilité resultant du fait des choses, il s' est produit une

evolution remarquable dont les phases ont été marquées parla

jurisprudence. L'Etat a sous sa garde des machines, des armes,

des substances explosibles, des ouvrages, des immeu-bles, etc.;

ces choses ont les vices inherents à leur nature. Par le fait seul

qu'il a la maitrise de ces choses, qu'il les manoeuvre ou les

surveille, s'en sert et en retire un profit, c'est à lui de supporter

les conséquences des dommages qu'elles causent plutôt qu'aux

particuliers qui subissent ces dommages. Qui a le profit

habituei d'une chose, doit réparer les accidents qu'elle cause

parfois. Telle est Téquité; tel doit être le droit.

Quand les dommages causes aux particuliers sont dus, non

plus au fait des choses, mais au fait de 1'Etat, faut-il aussi

adopter la notion du risque?...

Aqui o autor, antes de responder, lembra a distincção, que

ê preciso guardar, nos actos da administração publica, entre os

factos de culpa grave (de une faute lourde), consequentemente,

da responsabilidade pessoal exclusiva do agente, e os factos

— 206 —

provenientes de culpas leves, isto é, "factos do serviço" e por-

tanto, da responsabilidade do Estado; e feito o que, prosegue:

Mais, ces imprudentes, ces négligences, commises dans les

actes de gestion sont-elles le résultat d'une volonté bien

consciente? Constituent-elles réellement une faute subjective ?

Au premier abord, on est porte a répondre affirmativement,

parce que c'estla notion traditionnelle; jusqu'à ces dernières

années, en dehors des contrats, l'on ne voyait guère de fonde-

ment de la responsabilité que dans une faute subjective. Cepen-

dant le développement des entreprises modernes. les conditions

nouvelles delavie, la complexité croissante de Tadministration

de 1'Etat ont montré 1'insuffisance de la notion de faute. Sans

doute, en apparence, il y a bien fait de 1'Etat, faute légère; mais

le progrés a consiste á pousser plus avant l'analyse, à dé-couvrir

la realité: la cause véritable du dommage est dans les difficultés,

les necessites des services publics, dans les conditions forcément

imparfaites de leur organisation et de leur fonction-nernent. Cest

la notion plus large et plus pratique du risque administratiffqvCii

faut substituer à la responsabilité délictuelle consacrée par l'art.

1382 du code civil. Et il será juste de faire supporter par l'Etat ce

risque administratif, parce que les domraages ou accidents qui

constituent ce dernier, sont la con-séquence à peu prés inevitable

de la gestion des services publics. or ceux-ci sont établis dans

1'intérêt de tous les administres qui en ont le profit. N'est-il pas

juste que les dommages soient sup-portés par la collectivité,

c'est-à-dire par 1'Etat, plutõt que par les seuls particuliers qui en

sont victimes?

198

50 c. — Com relação aos actos de poder publico, o autor

assignala igualmente que, segundo textos numerosos do direito

publico, o Estado é, em principio, irresponsável pelos damnos

causados aos particulares no exercício desse poder; mas, isto

não obstante, a responsabilidade do Estado tem sido, com toda

razão, reconhecida em casos diversos; podendo a mesma ter ori-

gem, tanto na culpa e no risco, como em actos não culposos do

Estado. O Estado, diz elle, não deve jamais perder de vista, que

w* Loc. cit., p. 205-208.

— 207 —

elle não existe, senão, para proteger os direitos individuaes e sa-

tisfazer as necessidades communs a todos os membros da nação ;

o poder publico não lhe fora dado, senão, como meio de realizar

este seu fim. O Estado tem, pois, duas cousas a conciliar: de uma

parte, a necessidade de manter a autoridade de suas ordens e de

executar as suas funcções; de outra parte, o respeito aos direitos

dos particulares. Não deverá, portanto, sacrificar os interesses

individuaes, senão, quando for necessário â salvaguarda da sua

autoridade e á realisaçào do interesse collectivo.

199

Segundo parece ao autor, cabem, a esse respeito, as se-

guintes explicações:

Pour les dommages causes par 1'Etat aux particuliers et

qni resultent de fautes lègeres ou faits de service commis par

ses agents dans 1'éxercice de la puissance publique, le príncipe

de 1'irresponsabilité de 1'Etat n'a dans notre droit positif, que

fort peu d'exceptions, car, dans ces eas, ce qui apparait surtout,

c'est la necessite d'assurer le mantien de 1'autorité et sa libre

intervention. Et nous pouvons répéter ce que nons disions au

sujet des actes de gestion: 1'Etat n'a pas une volonté bien con-

sciente de commettre les imprudences ou les erreurs constituti-

ves des fautes lègeres; elles resultent plutôt des difficultés de la

fonction, des imperfections inhérentes au service public; voilá la

cause véritable de ces dommages qui, en realité, sont donc des

accidents, des risques. Si ces accidents placent les particuliers

qui en sont victimes dans une inégalité manifeste vis-à-vis des

autres membres de 1'Etat, n'est-il pas possible, sans porter

atteinte â 1'autorité de 1'Etat, de rendre celui-ci responsable?

Quand, dans 1'accomplissement de ses fonctions judiciaires, il

lai arrive de commettre des erreurs d'une gravite parti-iculière,

la loi du 8 juin 1895 1'oblige à rèparer le prejudico qu'elles ont

cause, met à sa charge ce risque judiciaire. Pour-quoi, lorsque

1'Etat exerce des fonctions administratives, ne serait-il pas de

même responsable des dommages que causent à des administres

des erreurs evidentes ou des faits qui denotent une défectuosité

grave du service public ? Comme le service de la justice, les

ser vices administratifs ne fonctionnent-ils pas

i" Loo. cit., p. 209.

— 208 —

dans Tintérêt de tons ? S'ils occasionnent un préjudice spécia-

lement important à des particuliers, n' est-il pas juste que la

collectivité le repare ? Nous le pensons; aussi émettons-nous le

voeu que le legislateur mette à la charge de 1'Etat un certain

risque administratif, comme il l'a faitpour le risque judiciaire.

Dans 1'exercice de la puissance publique. 1'Etat est surtout res-

ponsable à raison de ses faits dommageables non fautifs; en

effet, ici il lui será possible la plupart du temps d'accomplir sa

mission sans faire supporter aux particuliers dont il est obligé de

léser les droits. un dommage definitif. Cest en verta d'une loi

qu'en príncipe 1'Etat peut causer ces dommages aux particuliers,

et c'est la loi qui determinera les cas dans lesquels Tindemnité

será due. LTEtat exerçant le pouvoir legislatif crée 1'obligation à

laquelle il devra se soumettre quand il será pouvoir exécutif.

Mais, noas le savons, 1'Etat, pouvoir legislatif. n'est pas

omnipotent; le droit objectif resultant de la nature de la socièté

vient lui tracer sa règle de conduite. Autrement dit, le legislateur

a des obligations morales anxqaelles il doit se conformer ; il

devra respecter autant que possible les droits individueis et, sauf

le cas de necessite sociale ou de force ma-jeure, ne pas faire

supporter, sans compensation, à quelques-uns une charge

destinée à profíter à tous. L'obligation morale de 1'Etat de

rèparer les dommages, qu'en vue de Tintérêt colie-ctif il est

obligé de causer aux particuliers, apparait dans cer-tains cas

avec évidence. Cest un príncipe que 1'Etat n'a pas le droit de se

faire ceder la propriété des particuliers, sans les

E indemniser : le respect du droit de propriété est essentiel au

maintien de 1'ordre social; il s'impose à 1'Etat lui-même, qui ne

peut s'en affranchir sans dèpasser le but qui est la limite de son

existence et de ses droits. L'article 545 du code civil, nous

l'avons vu, consacre ce príncipe.

Le motif de la responsabilité de 1'Etat pour ses faites dom-

mageables non fautifs (expropriation, privation de jouissance

des propriètés, dommages causes à celles-ci) est toujours dans

la même idée de justice; dommages qu'un particulier éprouve

dans Tintérêt de tous doivent être repares par la collectivité.

k EN SOMME, SOIT DANS LES ACTES DE GESTION, SOIT DANS LES

ACTES DE PD1SSANCE PUBLIQUE, NOUS VOYONS UN PRÍNCIPE DOMI-

NANT JDSTIFICATIP DE LA RESPONSABILITÉ DE L'ETAT. DeS dom-

mages sont causes a des particuliers; ils sont à peu prés inévi-

tables et pour ainsi dire, une condition sans laquelle 1'Etat ne

peut parvenir ã proteger les droits individueis et à gérer les

— 209 —

intérêts collectifs. Ils constituent une charge qui doit passer, en

quelque sorte, en frais généraux de 1'entreprise administrative ;

et cette charge doit être supportée par ceux qui profitent de

cette entreprise et contribuent à ses dépenses générales, c'est-a-

dire par tous les membres dela nation. Or ceux-ci sont repre-

sentes par 1'Etat. Chaque citoyen a un droit égal ala protection

de 1'Etat, aux avantages des services publics, comme une égale

obligation de contribuer aux charges communes (égalité de

droit, mais en fait proportionelle á la capacite, à la situation et

au patrimoine de chacun). Cette égalité juridique est inherente

à la nature et a la constitution mêmes de 1'Etat. II est conforme

aux idêes de justice et de solidarité sociales d'en assurer le

maintien: c'est vers ce but que tend la responsabilité de 1'Etat

envers les particuliers.

— Nos trechos que ficam transcriptos, e aos quaes dêmos,

propositalmente, uma certa extensão, se contém em resumo as

conclusões da doutrina professada por Bailby, e dps mesmos

se vê que o autor, embora partidário da theoria da "distincção

dos actos", todavia, delimita portal modo o campo da irrespon-

sabilidade do Estado pelos actos de poder publico, que, talvez,

melhor lhe coubesse o qualificativo de partidário da responsabi-

lidade geral do Estado, ainda que admittidas excepções diversas,

as quaes, não seria preciso dizer, são de rigor em qualquer sys-

tema, relativo á pessoa privilegiada do Estado...

Loc. eit., p. 209-212.

K. 0.

TITDLO SEGUNDO;

CRITICA DOS SYSTEMAS

CAPITULO I

Da Irresponsabilidade

51.—Não é muita a matéria que, em sustentação da

tkeoria da irresponsabilidade do Estado, se nos offerece, como

merecedora de uma critica mais demorada.

Vários dos seus argumentos tem apenas um caracter nega-

tivo, queremos dizer, consistem em negar a admissibilidade ou

procedência dos fundamentos jurídicos, em que mais geralmente

se apoiam os que do lado opposto reconhecem a respon-

sabilidade geral do Estado pelos actos lesivos dos seus funccio-

narios.

Os principaes argumentos, adduzidos pelos fautores da

irresponsabilidade (p. 106), se podem talvez resumir nos se-

guintes :

1) O Estado é um ente abstracto, uma pessoa fictícia, e

portanto, incapaz de ter actos seus, propriamente ditos; os actos

são dos funccionarios, pessoas physicas, dotadas de intelligencia

e vontade própria; conseguintemente, si elles no exercício de

— 212 —

seus cargos praticam actos lesivos, aos mesmos, e não ao Estado,

incumbe a responsabilidade de reparar o damno feito.

2) O Estado, sendo, como se disse, uma pessoa moral ou

fictícia, e incapaz de vontade, não pôde jamais incorrer em

culpa, elemento essencial, para que se dê a responsabilidade do

damno contra o agente do mesmo.

3) O Estado não pôde responder pelos actos, illegaes ou

illicitos, dos funccionarios; porque, nomeando-os para os car-

gos, não os investiu do direito de agir contra o direito, e, pelo

contrario, lhes impoz o dever de só agir na conformidade com as

disposições da lei e do direito.

4) O Estado é o órgão do direito da collectividade social ou

nação; é o poder tutelar, que obriga a todos os indivíduos a

guardar a lei e o direito nas suas mutuas relações, quaesquer que

sejam, como condição de justiça e do bem estar geral. Gomo, pois,

deveria elle próprio sujeitasse á tutela jurídica de outro poder ?

5) O Estado, considerado em sua analyse final, não tem,

nem obrigações, nem direitos, propriamente seus; mas, real e

verdadeiramente, os que tem, são dos indivíduos que compõem

a collectividade social ou nação; o que elle faz, por meio de

seus funccionarios, é para o bem ou utilidade geral dos indiví-

duos; logo, se dahi lhes sobrevier damno ou mal, os indivíduos

devem supportal-o. como condição inherente á organisação social

ou politica, de que fazem parte; consequentemente, não se vê

porque teriam elles o direito de pedir uma reparação ao Estado.

6) Si fosse reconhecido ao individuo o direito de accionar

o Estado pelos actos de seu governo ou da sua administração,

Eon lo puó,senza contradire ai suo atesto principio: "Num punido

et eooctio non pouunt procedert, niai a volwitatibus divertis ; ittíque cogent

et coactue requirunt distinctas personns, neque sufficiunt distincti respectVM. \

— MantelltoJ, ob. cit., t. I, p. 34.

— 213 —

isso tornaria a acção do Estado, não só, embaraçosa, vacil-

lante, menos enérgica, — como também, accarretaria enorme

encargo ao tliesouro publico: não é justo exigir o imposto de

todos os membros da conectividade, para applicar o seu pro-

ducto em satisfazer os prejuízos particulares de alguns delles

somente.

— São, não se nega, argumentos que involvem mais de uma

parcella de verdade; mas, certamente, improcedentes quanto á

conclusão geral, á que pelos mesmos se pretende chegar.

51 a. — O ESTADO NIO TEM ACTOS SEDS PRÓPRIOS. Não é

exacto, que o Estado seja uma pessoa fictícia, uma simples

abstracção,

e, por isto, incapaz de ter actos próprios, pelos

quaes deva responder. Elle é uma pessoa jurídica distincta, de

existência real, a qual exercita direitos e obrigações, activas e

passivas, já em relação aos seus próprios funccionarios, já em

relação à quaesquer outras pessoas de direito publico ou pri-

vado. O facto de se fazer representar por órgãos ou funccio-

narios nos differentes actos, que constituem a esphera da sua

actividade, não importa ausência de capacidade própria.

A pessoa physica também se faz representar, quando lhe

convém, ou se torna necessário, por outras pessoas, physicas ou

jurídicas, na execução de vários actos ; mas, sem que por isto,

a pessoa do representado desappareça totalmente na pessoa do

representante, segundo os verdadeiros princípios da represen-

tação jurídica.

O que realmente resulta da representação é, —

que o representado tem de responder pelos actos do repre-

sentante, ou conforme à lei, ou em vista dos princípios de justiça

e equidade. E não é differente a regra, que se applica ã pessoa

jurídica do Estado.

Hie, p. 11 sg. •

Hic, p. 19 sg.

— 214 —

•

Si o argumento, que se invoca, prevalecesse, a consequência

não seria a isenção de responsabilidade por parte do Estado

somente, mas a sua inutilidade manifesta, senão, a negação da

própria existência do Estado; porque, em verdade, o que é

fictício, é nada, isto é, carece de existência apreciável nas rela*

ções da vida real, commum ou social.

51 b.— O ESTADO É INCAPAZ DE CULPA. O argumento ti-

rado da falta de culpa também não tem procedência. Antes de

tudo, não é de todo o ponto verdadeiro, dizer que o Estado, como

qualquer outra pessoa jurídica, não é susceptível de ter culpa.

Ha a culpa ou responsabilidade penal de um acto, e a culpa ou

responsabilidade civil do mesmo. Si a primeira, com effeito, não

pode caber ao Estado, segundo ã sua natureza especifica,—nada

repugna, entretanto, e antes a boa razão exige, que elle seja con-

siderado, como sujeito activo da segunda. For isto mesmo que, em

vista da sua natureza de pessoa jurídica, elle age sempre por

meio dos seus órgãos ou representantes (os funccionarios em

geral) é de razão, é de irrecusável justiça, que os actos destes

sejam tidos, como actos do Estado; e, conseguintemente, quando

nelles se dér a culpa, esta lhe deve caber, como sujeito, que,

efifectívamente, é dos direitos e obrigações, que se contém, ou re-

sultam dos respectivos actos. A objecção, de que o Estado, como

pessoa jurídica, não tem vontade ou acção própria, não pode ser

acceita, porque ella provaria demais. Si tiraes ao Estado a ca-

pacidade de querer e de fazer executar os actos da própria von-

tade, que lhe deixaes, como essencial aos fins da sua instituição?

E como é, que se poderiam legitimar, ou considerar actos do

Estado, as convenções ou obrigações contractuaes, e as medidas

de governo, si o ente, do qual emanam, carece absolutamente

Ibidem, p. 57 sg.

1 II ■

— 215 —

de vontade ? Por outro lado, como admittir que o Estado tenha

uma vontade própria, para praticar actos lícitos ou legaes, e, no

entanto, seja incapaz delia, para praticar actos, illegaes ou illi-

citos, quando uns e outros, elle os pratica " sempre" por meio

de funccionarios, seus representantes ?!...

Não; é possível que, por uma razão de ordem metaphysica,

se chegue ao conceito, de que o Estado é incapaz de toda culpa,

mesmo a civil; mas na espbera real da ordem jurídica, que é

um todo de relações sociaes positivas, desde que elle apparece

ahi, como sujeito certo, distincto, de direitos e obrigações, já

não poderá escapar ás consequências, que como tal, lhe in-

cumbem. Assim como o Estado tem e exerce o poder, direitos,

privilégios e vantagens, mediante a actividade de seus funccio-

narios, assim também, deve responder pela culpa e mais actos

prejuãiciaes destes, dentro de certas normas e limites, a menos

que os seus effeitos ou consequências repugnem com os próprios

fins do Estado.

A este respeito disse Michoud: — é preciso rejeitar sem

hesitação o falso dogma, que serve de ponto de partida á toda

essa theoria da incapacidade das pessoas moraes para commetter

uma culpa. A solução a dar sobre este ponto depende em grande

parte da maneira, pela qual se concebe a noção da personali-

dade moral.. . Semelhante theoria é uma consequência (aliás

perfeitamente evitável) do systema, mais correntemente admit-

tido, sobre a personalidade jurídica, — considerando os seres

moraes, como seres inteiramente artiflciaes ou de pura creação

legal.

Não precisamos repetir, que semelhante concepção da pessoa

jurídica não é, nem pode ser acceita, por verdadeira; sendo, ao

contrario, de consideral-a, um ente ou sujeito real de direitos,

Michoud, Revue ãu droit pubMc, ci.t. t. Ill, p. 414 sg.

Ibidem, p. 415 sg.; Hio, p. 11 sg. e 57 sg.

— 216 —

e como tal, capaz de culpa civil, ou responsável pelos actos

lesivos dos seus representantes; queremos dizer: ou se lhe

reconheça uma vontade natural, como entende Gierke,

ou uma

vontade legal, como pretende Michoud,

a pessoa juridica-Estado

tem, como as demais, uma vontade própria, por cujos actos líci-

tos ou illicitos, contrahe a obrigação de responder. O represen-

tante, como muito bem disse este ultimo autor, se despe de uma

parte da própria personalidade em proveito do representado ;

e portanto, é, com effeito, este, e não aquelle, que, em virtude

dos actos do primeiro, se torna proprietário, credor, devedor,

etc; a pessoa do representante, como que desapparece, para

deixar somente figurar a do representado, nas suas relações com

os terceiros.'

Depois,em se tratando da responsabilidade civil, não é cor-

recto suppor que esta só se pode dar, como resultante da culpa

no agente do damno.

Por muito respeitável que seja a opinião

Gierke, Die Genossenschaftstheorie, p. 603 sg.

Michoud, loc. oii, p. 414-419 sg.

Com effeito, os jurisconsultos do periodo clássico deixaram escri-

pto ( Ulpianus):—Neque enim debet noeere factum alterius ei qui nihil fecit;

(Neratius): Neque alienas dolus noceri alteri debet; (Papmianw): Non de-

bet alteri per alter um iníqua conditio inferri. (Dig. liv. 39, tit. 1, 5, § 5; liv.

44, tit. 4, 11: liv. 50, tit. 17, 74, etc).

E\ precisamente, na convicção desta verdade jurídica, que dizemos

no correr deste trabalho, pelos "actos lesivos dos seus representantes", e

não, pelos actos illegaes ou illicitos.

Wbidscheid, se referindo a questão, disse: Com relação á pena, a res-

ponsabilidade da pessoa juridica é absolutamente inadmissível (tet unbe-

dingt zu verneinen); é contra a natureza da pena, que esta attinja a outrem

que Dão o delinquente, — ainda que não faltem na historia exemplos em

contrario... Quanto, porém, á obrigação de satisfazer o damno dos delictos,

não prevalece o mesmo principio; porquanto, considerado, que a pessoa

jurídica, só por meio de representantes, tem a possibilidade de agir em

busca de seus fins, não é licito hesitar em reconhecer de justiça, que a

pessoa jurídica assuma as consequências prejudiciaes dos seus actos, desde

que ella tem igualmente os proventos dos mesmos (dais die juristische Person

!■■ ■

— 217 —

do Jhering, o qual, com apoio nos textos do direito romano, não

duvidara doutrinar—Jcein Uebel ohne Scliuld, o facto é, que

semelhante principio não poderia prevalecer, como regra da

matéria, sem o sacrifício flagrante da justiça em muitos casos. I

Sustentamos, muito ao contrario, que a satisfação civil do damno se

pode dar, mesmo quando se dê ausência completa da culpa.

A responsabilidade do damno presuppõe: um agente, um acto

lesivo, imputável ao agente, directa ou reflexivamente, e um sujeito

passivo do acto. Si o sujeito activo do acto, praticando-o, se apartou

da razão, ou do dever que lhe incumbia, — concorre no acto a

figura jurídica da culpa ou dolo, segundo as circum-stancias do

caso; e ahi se tem, não só, a culpa subjectiva cara-cterisada, como

juntamente com ella, uma responsabilidade da mesma natureza.

Mas, como se disse, esta responsabilidade subjectiva nem sempre

depende da presença da culpa, para que possa existir; não de certo:

—ella pode resultar, como alias se verifica frequentemente, de

actos escoimados de toda culpa, tal por exemplo, quando o Estado

ordena desapropriações por utilidade publica, ou quando faz

executar outras medidas legaes, (da saúde publica, da segurança

geral, etc.) que, embora lesivas do alheio direito, não involvem,

todavia, culpa alguma da parte dos respectivos agentes. Logo não é

licito dizer, que só se dá a responsabilidade do damno civil,

havendo culpa no agente .. .

die naihthdligen Folgen dieser HandKtn/en aufsich nelime, wie sie den Vortheil

von denselben hat). Em direito romano, diz ainda este autor: — não ha dis-

posição aflirmativa desta responsabilidade; mas, também não ha ahi dispo-

sição expressa negando-a;— ao contrario, é geralmente reconhecido, que

a aetio quod metus causa (aetio in retn scripta) fora mesmo autorisada con-

tra as municipalidades (Dig. I. IV, tit. IV, 9, § 1); alem de que, essa au-

sência, porventura, verificada do direito romano, em nada impedira á que,

na pratica, se tenha affirmado a responsabilidade civii, de maneira pre-

ponderante (es hat rich aber fiir ihre Bejahung ewie iiberwiegende Praxis

aiisg?sprochen). —Lehrbuch des Pandektenrechts cit., § 59 e nota ibi.

— 218 —

Além disto, é de considerar, que não ha somente a respon-

sabilidade, dita subjectiva ; ha também a que se tem chamado

responsabilidade objectiva, na qual é indífferente ter, ou não ter

havido, uma vontade do agente, ou ser ella conforme, ou não, a

razão, ou ao dever do mesmo.

O fundamento desta responsabilidade é fácil de dizer.

0 património de cada um é, em si e por si somente, um direito

perfeito, e como tal, reconhecido na justiça natural e no direito

positivo. Portanto offendel-o, lesal-o de qualquer modo, é violar

um preceito da justiça, um direito reconhecido; e como toda a

violação de direito presuppõe a necessidade de uma reparação,

se chega logicamente á conclusão, que, do simples acto da lesão

patrimonial, resulta uma obrigação contra o seu agente, ou res

ponsável, a dizer, resulta a responsabilidade objectiva de inde-

mnisal-a,—independentemente da questão preliminar da cnlpa

(in faciendo sive in omittendo), que outros reputam condição

sempre essencial da responsabilidade subjectiva.

Não é preciso accrescentar, que « responsabilidade civil»

significa, tão somente, a obrigação de prestar uma reparação

pecuniária,

que restabeleça a situação patrimonial anterior do

lesado, isto é, — faça desapparecer a lesão sofrida por alguém

no seu direito patrimonial; e por isso insistimos: — dada a lesão,

se deve suppor a obrigação consequente da sua indemnisação,

salvo, si aquella se der por culpa do próprio lesado (sibi im-

putei). De modo que, sem contestar, que a culpa subjectiva seja

razão jurídica determinante da obrigação de prestar indemni-

sação pelo damno causado; nem por isto, será menos certo, que

semelhante obrigação pôde também existir, supposta inteira

ausência de culpa no facto damnificante.

1 " E', por a responsabilidade civil ter este caracter, que a pessoa ju

rídica é também considerada susceptível de pena, quando esta se reduz,

por exemplo, a multas ou outras imposições de natureza simplesmente pe

cuniária.

— 219 —

51 c. — O ESTADO NÃO AOTORISA ACTOS ILLICITOS OU

ILLEGAES. A objecção, de que o Estado não dá poderes ou au-

torisação ao funccionario para agir de modo contrario ao direito,

e, portanto, não deve responder por actos que sejam illegaes,—I

fora apresentada por Loening nestes termos: — E' indiscutível

o principio jurídico, de que a vontade do Estado consiste no pre-

ceito de que todos os funccionarios devem exercer as suas attri-

Ibuições dentro das normas do direito. Gomo pode, pois, um acto

contrario ao direito e, por conseguinte, em opposição directa

com a suprema vontade do Estado, — ser considerado, como

acto deste ? O Estado prohibe um acto, e não obstante, deve ser

seu o acto prohibido!

Admittindo mesmo, continua Loening, que os actos dos

funccionarios sejam actos do Estado, ainda assim, só se pode-

riam comprehender, como taes, os actos dos funccionarios, con-

formes á vontade do Estado, isto é, conformes a direito, — mas,

não aquelles, precisamente prohibidos pelo Estado.. . A facul-

dade ou poder conferido pelo Estado não vae, nem pôde ir, além

dos limites da legalidade.

Esta argumentação tem mais valor apparente, do que real;

ella só encara a questão por uma das suas faces, aquella, que

lhe é favorável. Em resumo, o que nella se diz é: que o Estado,

em vez de attender ao elemento jurídico da lesão de um direito,

feita em seu nome ou no exercício da sua autoridade, se limita

a crear-se a situação privilegiada de declarar, elle próprio, —

quando quer, ou não, responder pelas consequências dos seus

differentes actos. Àpresentando-se, forçosamente, obrigadamente,

na ordem social e jurídica, por meio dos seus funccionarios,

pessoas physicas, e por isto mesmo, capazes de erros, faltas e

culpas, mais ou menos graves, o Estado não pôde distinguir, ao

seu livre arbítrio, entre os actos ou funcções pertencentes ao

Loening, ob. oit., p. 106-107.

— 220 —

serviço publico,—para, somente, considerar, como seus, os que

lhe forem de agrado ou proveito, e repudiar os demais. Não •

isto repugnaria aos princípios elementares da justiça. Queremos

dizerj não se compadece com o conceito fundamental da ordem

jurídica, aliás, guardada e garantida pelo Estado, — que nella

seja admittdo um sujeito de direito, o qual, nas suas relações

com os demais sujeitos, não responda, senão, pelos actos lícitos,

isto é, por aquelles, de que lhe advenham direitos ou vantagens.

Solução semelhante viria mutilar, de modo inteiramente

arbitrário, diz Michoud, a noção da personalidade moral; seria

crear um privilegio, aoceitando os benefícios obtidos em seu

nome, e recusando-se a supportar os encargos dahi resultantes

. ..

51 d.— O ESTADO È ÓRGÃO E TUTOR DO DIREITO. A allega-

ção de que haveria contradicção ou a impossibilidade de o Es-

tado, órgão tutelar do direito na sociedade, ser, elle próprio,

responsabilisado, como violador do direito dos indivíduos, que

constituem a mesma sociedade, — significa apenas uma recor-

dação persistente da velha doutrina sobre o conceito do Estado

em outras épocas. Com effeito, não se ignora que o Estado an-

tigo ou melhor dizendo, o soberano, em quem o Estado outr'ora

se personificava, era o definidor, senão, o creador ào direito, e,

conseguintemente, como tal, era irresponsável.

Mas, assim não

é, nem pôde ser considerado, o moderno Estado de direito (der

Bechtsstaat). Este se manifesta e age na ordem social, como um

sujeito de direito, sem embargo dos grandes privilégios, de que

gosa, por força dos seus elevados fins; para conseguir taes fins.

é elle obrigado, como os outros sujeitos de direitos, a

Michoud, loc. eit., p. 419; Ibidem, t. IV, p. 267 sg. Cf. Meucci,

ob. citada; etc. \~*&

Uipianus dizia: "Princips a legibus solutas esV (Dig. 1.1, tit. III, 81).

— " Quodprincipiplacuit, legis hàbet vigorem." (Inst. 11, tit. D, §6).

— 221 —

guardar as disposições das leis e os princípios da justiça. Con-

sequentemente, si prevalecesse a pretenção inadmissível de que

o Estado, órgão tutelar dos direitos de todos, se reserva, não ob-

stante, a faculdade suprema de violal-os de maneira irrespon-

sável ; desrespeitados estariam os próprios princípios do cha-

mado Estado moderno. Além de tudo isto, cumpre também lem-

brar que, com a divisão dos poderes públicos,— qual se observa

na organisação do Estado constitucional, desapparecera a difi-

culdade, que se dava no Estado antigo, para apurar a respon-

sabilidade do mesmo, a dizer,—a carência de um poder ou ramo

de poder distincto, ao qual competisse o conhecimento e decisão

dos casos, de que resultasse offensa ou lesão aos direitos pri-

vados por actos do Estado.

Referindo-se a este ponto especial da objecção, feita por

Mantellini, disse Provenzano Palazzo: Para que o particular

possa exercitar uma acção judiciaria contra o Estado, que o

damnifica com os seus actos, precisa que exista um poder judi-

ciário e um poder legislativo, distinctos e independentes do

poder que age • assim não sendo, o acto do Estado que lesa um

direito privado e não presta indemnisacão, é, ao mesmo tempo,

um acto executivo, lei, e sentença; e dahi a impossibilidade de

acção do particular, á falta de possibilidade do juizo.

Era o

que succedia em Roma, assim como em todos os Estados an-

tigos, tanto nos reinos despóticos, como nos Estados regidos

pela liberdade; uma vez que também nestes últimos a liberdade

consistia no facto de os governados serem ao mesmo tempo go-

vernantes, e não, na divisão dos poderes, base das constituições

modernas.

O conceito, então formado do soberano, fosse elle um ente

singular ou collectivo, era o de que a sua vontade expressa ou

Palazzo, loo, cit., p. 11, sg.

Ibidem.

■

— 222 —

os seus actos significavam a própria lei, e, quando menos, que a

lei não tinha força ou efficacía, senão, pela intervenção do

soberano, o qual, logicamente, devia ser considerado irrespon-

sável.

Não é preciso advertir, que muito outra e diversa, é a idéa

da soberania, que ora alimenta o espirito das constituições dos

povos modernos; bastaria notar com o citado Palazzo, que em

todas ellas vem consagrada a regra fundamental da indemnisa-

ção da propriedade privada, quando a sua desapropriação se faz

mister por motivos de utilidade publica, para, daqui, poder-se

desde logo affirmar o reconhecimento do principio theorico, do

qual se origina a própria responsabilidade civil do Estado.

Demais, resultando da divisão dos poderes, que as diversas

funcçôes do Estado não derivam de um mesmo poder soberano,

e que, conseguintemente, um acto do Estado, porventura, lesivo

de direitos privados, não é a emanação do poder, que deve

conhecer e julgar dos effeitos jurídicos do acto, nem do poder,

que deve declarar o direito; patenteia-se, sem duvida, que, de

taes circumstancias, nasce logo a possibilidade de, ao individuo

lesado por um acto do Estado, caber o direito de acção contra

este e de promovei-a perante a autoridade, segundo as formas,

que a lei declarar legitimas ou competentes.

51 e.— O ESTADO NÃO TEM FINS PRÓPRIOS. Diz-se que o Es-

tado, bem analysados os seus fins, não tem fins próprios, e sim,

dos indivíduos, que o constituem; e, portanto, si dos actos do

Donde o dizer de S. Thomaz: Princips dicitur esse solutus a lege

quantwn ad vim coactivam legis... lex autem non habet vim coactivam nisi

ex prinripis potestate. Sic igitw princips dicitur esse solutus a lege, quia

nullus in ipsum potest judicium condemnationis ferre, si contra legetn agcvt.

" Suntma ", questio XCVI, art. 5; ap. Mantellini, loc. cit., p. 34, nota 2.

Palazzo, loc. cit., p. 13.

» Ibidem, p. 33, sg.

— 223 —

Estado lhes vier um mal, devem supportal-o, como condição dos

bens, que também recebem e gosam; mas, sem direito â nenhuma

compensação ulterior.

Não procede o argumento. A responsa-

bilidade, de que se trata, não vem tanto do fim, a que se propõe

o ente, mas, sobretudo, do modo porque age na realisação do

fim. Concedido, que o Estado, como organisação necessária, não

tem por fim, senão, o bem geral da collectividade,— não se

segue dahi, que o seu poder deva ir até o de lesar, irresponsa-

velmente, os direitos dos indivíduos, que formam dita collectivi-

dade. Isto seria contradictorio com o próprio fim que se propõe;

uma vez que, despojar aos indivíduos dos próprios direitos nunca

fora meio, legitimo ou acceitavel, de felicitar a communhão, da

qual são os mesmos, partes integrantes.

O exercício e goso dos direitos individuaes podem ser regu-

lados, limitados pelo Estado; mas desconhecel-os, violal-os sem

reparação, não é cousa admissível: portanto, é forçoso haver

um modus vivendi, em que o Estado e o individuo subsistam,

operem, se encontrem, e até contendam, respeitando cada um

delles os direitos recíprocos de parte ã parte.

E, além do mais, cumpre attender, — que a obrigação de

indemnisar a lesão do alheio direito não assenta neste ou na-

quelle fim, que se propõe o individuo, como já se disse; mas

tem a sua razão de ser no próprio conceito e acção do ente jurí-

dico. Basta, diz Palazzo, que uma pessoa moral ou physica

exista e opere, e que com a sua acção lese o direito de um parti-

cular, para que seja ella responsável; prevalece o mesmo com

E' o que disse Mantellini neste trecho : « Contro il damno dei mal

governo non si da riparo civiie, non potendosi mutare 1'assooiazione politica

in associazione civiie degli associati. II fine dello Stato é la tulela dei di-

ritto, é il benessere sooiale; non quello di assienrare gli associati da ogni

danno che possa venir loro dal fatto próprio, o da tenere inconto di fatto

próprio dello Statto o degli agenti di lui, neU'esercizio delle funzioni a essi

attribute dalle leggi o dal regolamento ». — Ob. cit., p. 60.

— 224 —

relação ao Estado, a dizer: para que este incorra em responsa-

bilidade, não se exige que o seu fim seja o de assegurar os asso-

ciados de qualquer danino; basta que o Estado exista, como pes-

soa jurídica, e que com o seu acto lese a um direito privado.-

verdade desta doutrina dispensa maior desenvolvimento; ella se

impõe pela sua simples enunciação.

51 f. — O ESTADO VEB-SB-HIA EMBARAÇADO NA SUA ACÇÃO.

Finalmente, também não procede o argumento, de que o direito

de acção contra o Estado, exercido pelo particular, embaraçaria

o funccionamento da autoridade publica, além de occasionar en-

cargos enormes, e relativamente injustos, contra o Tliesouro

Publico.

Os direitos dos indivíduos na sociedade, ou melhor dizendo,

no Estado, que outra cousa não é, senão, a própria sociedade

organisada sob a sancção immediata do direito,— nada tem de

incondícionaes ou illimitados ; pelo contrario, o seu uzo, goso e

exercício, e a extensão destes, são determinados ou regulados

pelas normas jurídicas ou leis do próprio Estado ; conseguinte-

raente, este, que as estabeleça da maneira mais conveniente, já

no resalvar as « exigências supremas » da sua instituição, e já

no respeitar os direitos de cada um dos indivíduos, com os quaes

terá necessariamente de encontrar-se e de cooperar no desempe-

nho de seus múltiplos fins. No Estado moderno, que é Estado de

direito, a lei serve de regra commum â acção dos indivíduos e

do Estado, nas suas relações de constante reciprocidade em todo

o espaço da vida social. E pois: si, estabelecidas as normas do

direito pelo Estado, como reguladoras da sua acção ou necessá-

rias aos seus grandes fins; — si, em vista destes, delimitados os

direitos dos indivíduos segundo os casos previstos, o Estado

agir, não obstante, de modo que lese os direitos dos indivíduos,

Palazzo, loc. cit., p. 34.

— 225 —

a justiça reclama que lhes preste a devida indemnisação, salvas

embora as excepções, que sejam de admittir á vista da especia-

lidade dos actos. E esta obrigação, acrescentaremos desde já,

tanto pode existir, em se tratando de actos illicitos ou prati-

cados com culpas, como também, e com igual fundamento, em se

tratando de actos revestidos de boa fé ou de inteira legalidade.

Deste ponto em particular se dirá ainda em outros lugares do

presente estudo.

Quanto aos encargos, por ventura cadentes sobre o The-

souro, estes nada tem de injusto. Ao contrario, o que não se

I coaduna com a idéa da justiça distributiva é, que o Estado, agindo

em nome da communhão, possa exigir o sacrifício de um ou de

alguns indivíduos, sem a menor reparação, afim de que todos os

demais gosem dos serviços ou benefícios realisados pelo

I Estado por meio de semelhante sacrifício.

A enormidade do encargo também não é objecção proce-

dente. Em primeiro lugar, jamais se pretendeu que o Estado

respondesse incondicionalmente por todos e quaesquer prejuí-

zos, que, de seus actos, advenham aos indivíduos; isto seria

impossível; trata-se somente da reparação de taes e taes lesões,

segundo as normas do direito. Depois, como observa notável

escriptor, — si estas lesões se multiplicassem até ao ponto de

constituir um embaraço funccional, ou encargo incomportável

á economia ordinária do Estado, o facto denotava apenas, que

este padecia de defeito orgânico ou administrativo, que cumpria

[ remediar quanto antes, e, talvez, o caminho mais prompto de

ahi chegar, fosse, precisamente, este, de chamar o Estado à res-

ponsabilidade dos seus erros ou malversações frequentes, con-

tinuas e successivas...

Sonrdat, TraiU Qénerale de la Besponsabilité, t. II, n. 1302.*Cf. A.

Klewitz, Die EntscMdigivngsanspruclic aus rechtstoidrigen Âmtshandlungen,

p. 78 — Berilo, 1891.

15 R o.

— 226 —

52.—Agora, antes de encerrar o presente capitulo, importa

repetir, que a irresponsabilidade, incondicional, absoluta, do Es-

tado, a velha doutrina dos regalistas,

não é, nem poderá ser,

um preceito do moderno direito, e menos ainda, uma regra de

verdadeira justiça. Disto se mostram convencidos os próprios

partidários do systema, os quaes são os primeiros a abrir exce-

pção para vários casos, mesmo, provenientes de actos illicitos,

como já tivemos occasião de dizer (p. 120). Além disso, em se

tratando, por exemplo, de damnos resultantes da inexecução de

obrigações convencionaes, ou de quaesquer outros actos, dos

quaes resulte lucro para o Estado, a responsabilidade de indem-

nisação por parte deste é tida, não, como excepção, mas, como

regra irrecusável segundo os princípios geraes do direito.

Com effeito, em relação aos casos, ditos de " enrichessement

sans cause ", bastaria a simples idéa da justiça, para combater a

irresponsabilidade do Estado.—Lucrum ex delictis sperare, im-

pium est — (Cod. de reb. cred.); — Ex quâ personâ quis lucrum

capit, ejus factum praestare ãebet (Dig. liv. 50, tit. 17, 149); —

Non ãebet quis lucrari ex alieno damno (Ibidem, liv. 4

, tit. 3

28). Em relação aos damnos provenientes da inexecução das

obrigações contractuaes, muito embora não falte também, quem

sustente ser direito do mandans ou ãominus, não estar pelos

actos do mandatário ou preposto, que haja procedido com dolo ou

culpa (Loening, ob. cit., p. 60 sg.), e que igual regra seja

applicavel ao Estado, a verdade é: que a opinião mais geral

admitte a responsabilidade dos primeiros, como sequencia

natural, a dizer, prevista nas relações ou faculdades, conferidas

« Por mais elevadas que sejam as necessidades politicas do Estado,

não podem ir até ao ponto de conculcar e ferir os direitos dos particulares;

ao Estado incumbe o dever de escolher os seus funccionarios ; e si estes

no exercício de snas attribuiçoes excedem os limites postos pela lei, com

damno para os particulares, a equidade e a razão mandam, que o Estado

responda, reparando o injusto damno».—P. Mazzoni, loc. cit.

— 227 —

pelo mandante ou preponente ao seu órgão ou representante. A

este respeito, o notável professor G-ierke não hesitou em affirmar

o principio da responsabilidade, nos termos mais peremptórios:

—"Quanto á culpa contractual, é hoje principio indis-cutivel: o

Estado, assim como, as associações diversas, devem indemnisar

o damno resultante da culpa commettida pelos seus órgãos na

celebração ou execução dos contractos ; e isto está reconhecido,

não só, na pratica e jurisprudência, como também, em theoria,

pelos próprios partidários da doutrina da ficção ' (Das8 der Staat

und die Kórperschaften aus eineni BEI ABSCHLUSS ODER

ERFUELLUNG VON VBRTRAEGBN begangenen Verschulden ihrer

Organe dem mitkontrahenten Ersatz zu leisten haben, ist nicht

nur in der Praxis anerJcannt und namenUich bereits\ mehrfach

vom Reichsgericht ausgesprochen, sondem wird auch in der

Theorie sogar von den Anhaengern der Fihtionslehre ãurchweg

zugestanden).

— Em uma palavra, ao Estado, cuja missão institucional

é declarar a lei, executal-a, e applical-a, pelos seus órgãos dis-

tinctos, — não seria licito pôr-se fora do alcance dos princípios

geraes do direito commum, aliás, por elle próprio estabelecidos

para o fim de regular os actos e factos da ordem jurídica, e como

condição, para que nella predomine a regra de justiça. Pois, é

manifesto, que si a elle próprio não pudessem ser igualmente

applicaveis os princípios desse direito, também impossível seria

a effectividade constante da justiça...

Com esta conclusão, está claro, não se procura, de maneira

alguma, desconhecer as boas e não menos valiosas razões, em

que se fundam as isenções, privilégios e regalias da pessoa-

Estado; pelo contrario, não só, reconhecemol-as, como ainda,

Die Genossenschaftstheorie, p. 764 sg. e 784-85; — Cf. Saleilles, ob.

cit., p. 891;—Michoud, De la responsabilité de VEtat, p. 410 (na Revue dn

droltpublic, 1895); etc. etc.

— 228 —

consideramos tudo isso indispensável ás próprias garantias da

efectividade do direito e da justiça em toda a ordem social,

notadamente, na ordem jurídica. O que ora se combate, é a não-

responsàbiliãade do Estado pelos actos lesivos do alheio direito,

como pretensa regra geral, quer em vista da sua natureza par-

ticular, quer em vista dos privilégios, que lhe competem. Por-

quanto, semelhante doutrina não é a verdadeira, como ficará,

melhor demonstrado pela exposição e discussão da matéria, fei-

tas, mais desenvolvidamente, nos capítulos seguintes.

— 229 —

CAPITULO II

Da Responsabilidade geral

53. — Os principaes fundamentos, donde se infere ou se

conclue o principio da responsabilidade geral do Estado pelos

actos lesivos dos seus representantes ou funccionarios, já foram

indicados no Titulo anterior. Agora vamos individualisal-os em

breve resenha para, servindo-nos dos elementos da critica,- veri-

ficar melhor, qual ou quaes dos fundamentos alludidos devem

ser os preferidos, como capazes de bem justificar "nunc et sem,'

•per ", semelhante responsabilidade.

53 a. — I. A RELAÇÃO ENTRE O ESTADO E O FONCCIONARIO É

A DO MANDATO. Tirando argumento das disposições análogas do

direito privado, ou, positivamente, dos textos do direito romano,

apparece-nos, em primeiro logar, a theoria do mandato, como

capaz de explicar a responsabilidade do Estado, a qual, segundo

o testemunho dos competentes,

2r>

chegara a tornar-se a doutrina

dominante do século 18°, e como tal, recebida nas decisões judi-

ciaes proferidas sobre a matéria.

Entretanto, contra semelhante theoria se tem objectado : 1)

Que a relação do serviço publico in concreto, pertencendo

inteiramente ao direito publico, fica, " ipso facto " excluída a

hypothese de um accordo livre das vontades de dous sujeitos,

sobre determinados actos jurídicos, (ais willJciirliché

Willenseinigung ziveier Súbjekte), como aliás se requer, e dá

nos negócios da esphera do direito privado;

Loening, ob. cit., p. 36-44; Zachariae, ob. oit., p. 591-601; R. Piloty,

ob. oit., p. 265-269.

— 230 —

2) Que o Estado estabelece o serviço publico por um acto

de vontade soberana, creando ao mesmo tempo o representante

necessário, (visto a sua incapacidade de agir por si mesmo), pelo

qual é exercida a autoridade publica e são firmados os direitos e

obrigações do Estado ;

3) Que o exercício da autoridade publica não é acto de ar-

bítrio ; mas, conforme a idéa do ser coUectivo, é elle, antes de

tudo, um dever ; e

4) Que, em geral, quando o Estado, (o qual, sabidamente,

se pode achar também em puras relações de direito privado com

os outros sujeitos de direito), no uso da sua autoridade, se serve

dos seus representantes, para obrigar cada um a fazer o que é

devido, não seria licito faliar da celebração de um negocio (von

einem Geschãftsschluss zu reden), como succéde, quando o

mandante effectúa dado negocio com terceiros, por intermédio

de um seu mandatário;

5) Que o dever do individuo de submetter-se aos actos da

autoridade publica, ou a sua relação de sujeição para com o poder

do Estado preexiste (ist scJion vorhanden), e não é creada pelo

exercício da autoridade publica ;

6) Que só é licito fallar da relação jurídica de um terceiro,

contractando com o mandatário em nome do "ãominus negotii

quando aquelle, por sua livre vontade, contracta com o man-

datário, e em vista das faculdades deste;

7) Que, finalmente, dadas estas premissas, as regras do

direito privado sobre o mandato não podem ser acceitas, como

bastantes para explicar a responsabilidade do Estado, uma vez

que delias resulta que o súbdito não se acha, para com o Estado

ou seus funccionarios, em uma situação de livre arbítrio, como

no caso seria mister.

Vide: Zachariae, ob. cit, 611-&12; A. Klewitz, ob. cit., p. 73 e gs.

— 231 —

Ainda contra a theoria do mandato se tem insistido:

Uma applicação directa dos princípios do mandato presuppõe,

que a relação jurídica do funccionario para com o seu patrão

existe de facto em um mandato. Mas, antes de tudo, seria erro

encarar o Estado, como sendo esse patrão (fur diesen Herrn).

O Estado sô apparece, como sujeito de direitos e obrigações

(Fiscus) no direito privado; no mais, ellenão é, de modo algum,

sujeito de direito, nem mesmo de direito publico; — não passando

então de uma mera concepção stato-jurídica (nur ein staatsrecht-

licher Begriff). Em vista do que, não pode ser com o Estado pro

priamente, que o funccionario se acha em relação de serviço •, —

esta relação se dá, sim, entre o funccionario e o titular (Trager)

do supremo poder no Estado, i. e. o Soberano, o qual, ou cele

bre, elle próprio, o contracto de serviços com o funccionario,

ou faça celebrar por outrem, é a elle, que o serviço é prestado

pelo funccionario. Portanto, não é em um mandato, que assenta

aqui a relação do serviço, existente entre o funccionario e o dono

do serviço (Dienstherr); pelo contrario, trata-se de uma relação

de direito publico.

Fosse, comtudo, essa relação a do mandato, adverte Piloty,

dahi não resultaria jamais, conforme o que fica dito, a obri-

gação do Estado pelos actos do funccionario, mas a do man-

dante ou dono do serviço. Queremos dizer: quando o funccio-

nario age em virtude de ordem illegal, recebida de um superior

(von oben), esta ordem é do dono do serviço (o superior), mas,

não do Estado; conseguintemente, a obrigação, reconhecida no

direito privado," de responder pela ordem illegal" deve recair

sobre o dono do serviço, e não, sobre o Estado. Do mesmo modo

que, na hypothese de ser arguida a nomeação de um indi-

Piloty, ob. oit., p. 266. —Sobre este ponto é também de ver: La-

band, Staatsrecht ães dcutschen Reichs, 1.1, p. 386 e sg.; Seydel, Baytmches

Staatsrecht, t. III, p. 321 e sg.

— 282 —

vidão incapaz, ou a falta de fiscalisação dos actos do mesmo,

a questão da negligencia deve ser encarada, em relação ao dono

do serviço, e não em relação ao Estado.

— Não nos demoraremos, por ora, em averiguar, si todas

as razões allegadas contra a inapplicabilidade do mandato â

natureza da funcçà"o publica têm, realmente, a força e verdade,

que se pretende; mas, com certeza, a simples theoria do man-

dato, qual resulta dos princípios consagrados pelo direito pri-

vado, não basta para justificar a responsabilidade do Estado,

como regra geral da matéria.

53 b.— II. No SERVIÇO PUBLICO SE DA A RELAÇÃO DO DOMI-

NDS NEGOTII PARA COM o INSTITOR. A analogia dos institutos do

direito romano, commummente designados pelos títulos de "adio

institoria ou exercitoria", também é impugnada, como inapplica-

vel ao serviço publico, ou incapaz de explicar a responsabilidade,

dahi resultante, contra o Estado, pelos actos dos seus funcciona-

rios. Ninguém ignora, que taes acções, originariamente admit-

tidas, a primeira contra o dono da estalagem pelos actos do in-

stitor o (preposto), e a segunda contra o armado?' (dono do navio)

pelos actos do mestre do navio.

foram depois ampliadas, por

equidade, a outras relações jurídicas de natureza idêntica —

Aequm praetori visam est sicut commoãa sentimus ex actu insti'

torum, ita etiam obligari nos ex contractíbus ipsorum, et conveniri.

Mas nos próprios testos invocados se acha igualmente previsto:

"Non tamen omne, quod cum institore geritur, óbligat eum, qui

praeposuit; sed ita, si ejus rei gratiâ, cui praepo-\situs fuerit,

contractnm est, id est, ãuntaxat ad id, ad quod eum praeposuit".

Donde, portanto, se deve concluir:—a) que o institorio é, antes de

tudo, uma relação contractual, o que, se-

R 28 Piloty, — Loc. cit.

Dig. I. XIV, tit. I, 1, e § 15: Ibidem, tit. IH, 5 e 18.

o Dig. I. cit., tit. III, 5, §11.

— 233 —

gundo o parecer de alguns, não se ajusta ao caracter do serviço

publico; b) e que, suppondo mesmo que, por analogia, fossem

applicaveis a dito serviço os principios ou regras da adio in-

stitoria, ainda assim, não se podia affirmar a responsabilidade

do Estado pelos actos dos funccionarios, desde que estes deixas-

sem de agir dentro dos limites da sua incumbência, a dizer,

desde que os actos do funccionario se apartassem da stricta

legalidade, a que são obrigados (duntaxat ad id ad quod eum

praeposuit), visto a legalidade ser a regra institucional do pró-

prio Estado. E é por isso, que Mantellini sustenta que, a não ser

no caso especial, em que o funccionario seja autorisado a

contractar, não se pode faliar da lei da institoria, como appli-

cavel aos serviços da administração publica, ou á responsabili-

dade desta pelas obrigações resultantes desses serviços.

A admissão, por analogia, da responsabilidade do ãominus

pelas culpas do imtitor, como igualmente applicavel ao Estado,

é, na opinião de Zõpfl, por demais duvidosa; uma vez que, no

próprio direito privado, é ella assaz discutível. Mas, dado

mesmo, que esta responsabilidade tenha a sua sancção no di-

reito commum, nem, por isto, a sua applicação ao Estado seria

perfeitamente analógica; porquanto o dono do negocio (ãomi-

nus negotii) não seria aqui o Estado, mas o dono do serviço,

(Dienstherr); e entre a relação jurídica do institor (preposto)

para com o dominus, e a do funccionario para com o Dienstherr

(dono do serviço) ha uma tal differença, que não seria licito co-

gitar de uma paritas rationis na espécie.

Em nada diminue essa differença o facto de se dar, muitas

vezes, entre o dominus e o institor^ não, a relação do mandato,

mas a de autoridade; pois esta relação de autoridade ou poder

Mantilleni, ob. cit., p. 148-150. Cf. Loening, ob. cit.; Bellavite. ob.

cit., p. 49 sg. Não se ignora, que o illustre professor Meneei, alem de outros,

sustenta, justamente, o contrario, i. e. que a relação institoria é a única

capaz de explicar a funeçao publica. — Hic, p. 139 sg.

— 234 —|

(Gewaltverhãltniss) é também, por sua natureza, de direito pri-

vado, isto é, só é reconhecida em direito, como fonte de obriga-

ções e direitos privados (tal é a relação entre pai e filhos, entre

patrão e creados, etc.)

— Taes são as razões principaes, formuladas pela critica,

contra os fundamentos da responsabilidade civil do Estado,

tirados, por deducções analógicas, dos princípios do direito pri-

vado. Passamos em seguida a examinar os fundamentos basea-

dos no direito publico.

53 C.— III. A RESPONSABILIDADE É CONSEQUÊNCIA DO CA-

RACTER REPRESENTATIVO DO PDNCciONARio. Sendo o Estado

pessoa jurídica, e como tal, só podendo manifestar-se e agir na

ordem social, politica e jurídica, por meio de representantes,

entende-se, que os actos destes são no todo actos do próprio

Estado, e portanto, ao mesmo deve caber uma responsabilidade

geral pelos damnos dahi resultantes.

Muito legítima, senão, de

inteira justiça, se mostra esta doutrina; todavia, também contra

ella se tem levantado varias considerações ou argumentos, que

não devemos deixar de mencionar.

1) Allega-se antes de tudo, que é indiscutível o principio,

de que só pode ser acceita, como vontade do Estado, uma mani-

Vide:Piloty, ob. cit., p. 267. Este autor accrescenta, a propósito, o

seguinte: Assim como Zõpfl, commettera Meisterlin o equivoco de tornar o

Estado responsável pela carência de instituições e empregados (necessários

ao serviço) segundo as disposições do direito privado. O caso único, em que,

do acto illegal do funccionarío pode resultar acção contra o Estado,—ex-vi

do direito privado, — é quando o Fisco tira um lucro do acto em questão.

O Fisco fica, com certeza, obrigado a restituir o que houver adquirido do

acto illicito do funccionarío; mas é somente no facto do lucro injustificável,

que consiste o fundamento jurídico da acção contra o Fisco.—Cf. Bellavite

ob. cit., p. 6-7.

33 Tal é o parecer de Seuffert, Windscheid, Roth, Stóbbe, Chironi. e

outros.—Vide: Loening, ob. cit., p. 105.

— 235 —

festação legal, a dizer,—a de que todos os funccionarios devem

exercer as suas funcções dentro das normas do direito. Donde

resulta sem mais exame, que, mesmo convindo em que os actos

do fnnccionario sejam actos do Estado, ainda assim, só seriam

de receber, como taes, os actos do funccionario, feitos conforme

â vontade do Estado, isto é, conformes ao direito, e não, os

demais, por serem praticados contra a vontade do Estado. Em

bôa lógica, acerescenta-se, não se pôde, com effeito, reputar acto

do Estado, o que o mesmo não queria, ou prohibira que fosse

praticado pelo seu representante...

Diz Loening: Examinados os factos antes de qualquer

deducção á priori, desde que produzem effeitos jurídicos pro e

contra o Estado, se poderia sustentar, por linguagum metapho-

rica, que os actos do funccionario são actos do Estado. Mas,

isso concedido, importaria também não esquecer, que a facul-

dade do funccionario, estabelecida na lei, regulamento ou outra

disposição, de agir em nome do Estado, assignãla juntamente

os limites, dentro dos quaes somente, o seu acto pôde re-

presentar ou significar o acto do Estado; semelhante faculdade

(Vollmacht) não vae até a pratica dos actos illegaes

(rechtsividrig zu handeln); logo, todo o acto illegal do func-

cionario é um acto contra a faculdade, que lhe foi conferida, e,

conseguintemente, não pôde ser considerado, como acto do

Estado; do mesmo modo que, no direito privado, os actos do re-

presentante, praticados contra ou fora do mandato, não podem

ser admittidos, como actos do mandante.

O funccionario, in-

siste Bellavite, sô é representante do Estado, emquanto se con-

serva nos limites do poder que lhe fora delegado; desde que o

transgride, cessa de ser tal; não se podendo conceber, como o

Estado deva responder pelas acções de seus funccionarios,

Loening, ob. cit., p. 107-108; L. Bellavite, ob. cit., p. 42-43

A. Rlewitz, ob. cit., p. 73 sg, e 79.

— 236 —

as quaes, não só, elle não ordenara ou promovera, mas, ao con

trario, prohibira, e as vezes, debaixo de sancções disciplinares

oupenaes.

•-.

A esta objecção se.podia, é certo, contrapor, e o próprio

autor o reconhece,—que é justamente o Estado que, armando o

funccionario do seu poder ou autoridade, faculta ao mesmo os

meios de causar o damno em questão ; e que, portanto, assim

como o committente ou flommus responde pelos damnos cau-

sados de seus prepostos ou com/missionados no desempenho dos

"espectivos encargos, assim também, é de justiça que o Estado o

faça, com relação aos damnos dos seus representantes, causados

no exercício de suas funcções.

Esta razão é de toda a procedência; ainda que não deva'

mos omittir que, em replica, se tem igualmente allegado Q ar-

gumento já conhecido, de que as relações do committente ou

dominus não são idênticas às do serviço publico (p. 229), so-

bretudo, pela razão sabida e incontestável, de que o Estado não

investe o seu representante de autoridade, em vista de um

iuteresse seu próprio, como faz o individuo particular em re-

lação ao seu preposto; mas, que assim o faz por uma necessi-

dade suprema, qual é a da tutela dos direitos e interesses geraes,

—fundamento jurídico essencial do Estado.

Piloty nega também, que a relação da representação seja

capaz de justificar a responsabilidade do Estado, mas partindo

de fundamento differente. Ao seu modo de ver, o Estado, como

poder publico, não é sujeito de direito (p. .231), e os que assim o

qualificam, se servem apenas de um& ficção, no intuito de

tornar o património do mesmo, responsável pelos damnos dos

funccionarios.

Trata-se no entanto de uma ficção intei-

Bellavite, loc. cit.

Ibidem.

» " Die Haftung dos Staats ", p. 268.

— 237 —

ramente desnecessária;— os actos dos funccionarios não precisam

desse sujeito fictício de direito. Elles são auctorisados, em virtude

do poder que lhes é conferido, a praticar actos de governo ou de

autoridade; e quem lhes confere semelhante poder é, no Estado

monarchico, o soberano, fonte da autoridade suprema no Estado.

Portanto, os actos dos funccionarios se manifestara, como

actos delles próprios, para cuja pratica se acham autorisados pelo

soberano: si correspondem à vontade deste, taes actos se podem

considerar, como si fossem do próprio soberano, do qual os

funccionarios derivam a sua autoridade; si não correspondem ã dita

vontade, são actos da exclusiva responsabilidade do funccionario, e

nada mais.

Tal é a critica principal dos diversos autores sobre este ponto.

Mas, desde já antecipamos que, sobre estas objecções levantadas

contra a obrigação particular do Estado, proveniente da sua

representação jurídica pelos seus órgãos ou funccionarios, se

tratará mais adiante, e de modo a demonstrar, que o fundamento

dessa obrigação, é, não só, verdadeiro, mas ainda, impossível de ser

recusado (p. 269 sg.).

53 d.—IV. A RESPONSABILIDADE DO ESTADO PROVÉM DA

CULPA NA NOMEAÇÃO OU FALTA DE FISCALISAÇÃO DO FUNCCIONARIO

(culpa in eligendo seu in inspiciendo), ou AINDA DO DEVER DE OBE-

DIÊNCIA IMPOSTO AOS PARTICULARES PARA COM O FUNCCIONARIO.

— Entende-se que, sendo a nomeação e a conservação do

funccionario exclusivamente dependentes da vontade do Estado,

este deve carregar com as consequências da culpa que porven tura

se derem, quer imputáveis á incapacidade do funccionario, quer â

não devida fiscalisação do mesmo no desempenho das suas

funcções.

Loc. cit., p. 269 sg.

— 238 —

Os argumentos da critica contra este fundamento se re-

sumem nos seguintes:

a) Uns dizem que a nomeação e fiscalisação do funccionario,

só ficticiamente, se dizem do Estado, porque, na verdade, ellas

se effectuam por indivíduos, também funccionarios, de catego-

rias superiores; portanto, si culpa nisso houver, deve recahir

nestes funccionarios, e não no Estado.

b) Outros, sem se preoccupar de distinguir entre a pessoa

do Estado e a de seus representantes superiores, se limitam a

declarar que ao Estado, geralmente fallando, não pôde caber

culpa alguma, visto ser uma pessoa moral; e que, quando assim

não se entenda, também no caso particular não se podia dar

culpa, desde que na nomeação e íiscalisação do funccionario se

guardassem as normas estabelecidas na lei.

Somente verificada a hypothese singular de dar-se a no

meação de um individuo, sabidamente incapaz, para o emprego

ou certas funcções especiaes, é, que alguns tem admittido que

a culpa do Estado possa influir, como elemento a considerar, na

questão da responsabilidade civil do mesmo.

I «Nur wenn ãie Staatsgewalt selbt sich verschulãet hãtte

durch Anstellung einer offeribar unwiirdigen oder untauglichen

JPerson, wenn álso die Wahl der Beamten sélber ais eine Jculpose

oder ãolose zu betracMen wãre, wiirde dieHaftpflicht des Staats

in dieser Verschulãung einen Orunã haben.»

I 53 e. — O fundamento tirado da obediência, imposta para

com os funccionarios, como representantes do Estado, tem sido

formulado assim:—Desde que o Estado exige de seus súbditos,

Vide: Loening, ob. oit., p. 56 sg.;— A. Klewitz, ob. cit., p. 76.

Piloty diz a respeito: A nomeação do foncoionario tem togar, mediata ou

immediatamente, sempre pelo Soberano... Conseguintemente, si, pelo facto

da nomeação, alguém devesse responder, seria o Soberano, autor da no-

meação. — Ob. cit., p. 269.

— 239 —

(e pôde e deve exigil-o), que elles reconheçam nos funccionarios

os seus delegados, submettendo-se â autoridade dos mesmos,

como á sua própria, sem discussão (ohne Wiãerrede) ; é conse-

quente, que elle responda pelo uso de semelhante autoridade,

quando, por ventura, forem ultrapassados os limites delia, já -

por actos illegaes, e já por abusos do emprego; uma vez que o

Estado não permitte, nem podia permittir, que cada individuo

verifique, primeiro, a legalidade do uso da autoridade, para,

somente depois, prestar-lhe a obediência devida.

Estas razões

são de manifesta procedência.

Não obstante, o professor Loening, discutindo o funda-

mento alludido, nos termos em que fora exposto por Zacharise,

observara: Sabido que o direito reconhece ao individuo a fa-

culdade de oppor effectiva resistência, pelo menos, passiva, ás

ordens illegaes, dahi lhe resulta o consequente direito de ex-

aminar, si a ordem é, ou não, legal. Consequentemente, pela só

razão da subordinação dos indivíduos ao poder publico ou do

dever de obediência ás autoridades, o Estado não pôde ser obri-

gado a indemnisar o damno, que os mesmos hajam soffrido,

prestando, porventura, obediência â uma ordem illegal; "visto

como não estavam obrigados a fazel-o"

. Certo, continua

Loening, se podem dar casos, nos quaes toda resistência de

facto seja impossível, e o individuo se tenha de sujeitar ao im-

pério da força superior; e não se desconhece que, nos casos

presuppostos, o funccionario se prevalece dos meios, que a in-

vestidura do cargo lhe dá; —mas, somente por isto, não se gera

uma razão obrigatória de responsabilidade do Estado pelo abuso

de poder do funccionario

tó

; pelo contrario, o que fica patente

Pfeiffer, Praktiache Ausfiihningen, t. II, p. 369 sg.: Loening,

ob. cit., p. 97 sg. I

Loc. eit.,p. 103.

Loening, ob. cit., p. 103 sg.

— 240 —

é, que a responsabilidade do acto pertence inteira e exclusiva ao

funccionario. Porquanto a coerção da obediência, adverte Piloty

juntamente, tem o seu fundamento na lei. Esta é, que veda ao

súbdito de se oppor aos actos do funccionario, e autoriza o ultimo

a empregar contra o primeiro as medidas coercitivas necessárias.

A lei é a expressão da vontade, devidamente for* mulada, do

titular (Tragar) do poder publico. A vontade do legislador não é,

pois, a vontade do sujeito de direito-Estado... E razão não ha,

para pôr umA ficção em logar desta realidade.

53 f.—Também partindo do presupposto, de que os actos

do funccionario são actos do Estado, e apreciando as consequên-

cias do dever de obediência, acima dito, outros tem sustentado a

existência de uma garantia tacita por parte do Estado, em

relação aos referidos actos, sempre que elles lesam ao alheio

direito. E' o principio, que von Gerber, se apropriando, aliás, dos

próprios argumentos de Zacharim. formulara do seguinte modo :

"Na nomeação de um funccionario, revestido de publica au-

toridade, e na obrigação (necessidade) do publico de tratar com

elle, como representante do poder, está o compromisso tácito de

uma garantia subsidiaria das obrigações resultantes do exercício

illegal das suas attribuições ou da negligencia no desempenho

das suas funcções.— "In der AufsteUung eines mit òffent-licher

Autoritat bekleiãeten Beamten unã der Nõthigung des Publicums

mit ihm ais Vertreter der Obrigkeit zu verJcehren, liegt die

stillschweigende Uebernahme einer subsidiãrischen Oarantie fwr

die durch pflichtwidrige Ausubung der ihm anvertrauten

Amtsbefugnis oder Vernachlãssigung seiner amtlichen Pflichten

éntstanãenen Forderungen ".

Como se vê, a supposta garantia assenta na obrigação que

tem o Público de tratar com o funccionario do Estado, nesta

Piloty; ob. cit., p, 269.

Von Gerber : Grundziige, p. 207.—Cf. Loening, loo. cit., p. 104.

— 241 —

qualidade; é, portanto, o mesmo argumento, tirado da obedien-l cia,

apenas, sob nome diferente.. Por isso, contra a sua procedência se

tem feito igualmente a mesma objecção, já acima mencionada, a

dizer: que essa obrigação ou necessidade do Publico, embora real,

não exclue, todavia, a possibilidade de o individuo repellir as

exigências illegaes do funccionario, oppondo-lhe resistência, activa

ou passiva, segundo as circum-stancias do caso; além de que,

accrescenta-se ainda, quando mesmo não houvesse a possibilidade

da resistência, ainda assim, não seria admissível a responsabilidade

do Estado, em virtude de um simples postulado de justiça, como é o

que respectivamente se allega.

tó

Loening, ob. cit. I

Piloty, depois de apreciar ã luz da critica os três fundamentos da o&e-

diencia, da representação, e da nomeação, como capazes de explicar a respon-

sabilidade do Estado, concluirá por estas considerações -. " Só dons funda-

mentos subsistem, como possíveis, de semelhante responsabilidade: — o

compromisso contractual, e a culpa própria do responsável... O primeiro

fundamento é invocado' por aquelles escriptores que, partindo da relação

da representação ou da nomeação,— affirmam uma garantia tacita do Estado.

E' de ver, que essa garantia seria do Soberano, e não do Estado (Fisco).

Em todo caso, à essa supposta garantia seria de applicar o mesmo prin-

cipio que regula o contrahimento tácito das obrigações -, — e não se ignora

que o principio alludido só pôde ter cabimento, quando dos actos daquelle,

cuja obrigação se trata, se deva tirar, forçosamente, conclusão sobre a sua

vontade de obrigar-se. Não basta, que um sentimento do justiça reclame

esse contrahimento de obrigação: é preciso, que se possa concluir, com

certeza, pela vontade do sujeito de responsabilisar-se. A relação, porém,

creada da representação ou da nomeação não é um facto de tal natureza, que

leve à conclusão obrigada de semelhante vontade. O funccionario é no-

meado para proceder de accordo com as leis. E não se comprehende porque,

quem nomôa um individuo para agir legalmente, alem desta vontade, assim

determinada, deva alimentar juntamente a de responder pelo damno, que o

nomeado tenha de causar pelo não-cumprimento do seu dever.

Si podia ainda interrogar, si não seria possível derivar uma respon

sabilidade qualquer contra o Fisco, conformo ao direito privado,—de uma

culpa ou de um acto illegal do mesmo. Assim se tem, cora effeito, pensado;

16 R. c.

— 242 —

Este ultimo argumento é de Loening, para quem, já se sabe,

anão se tratar de actos concernentes ao Fisco, todos os demais sô

serão susceptíveis de crear uma obrigação para o Estado, havendo

disposições expressas da lei, que assim estabeleçam.

53 g.— V. A RESPONSABILIDADE DO ESTADO PROVÉM DO

SEU DEVER DE PROTECÇÃO. Este dever se caracterisa, como uma

obrigação inherente ao Estado para com os seus súbditos, e cor-

responde aos deveres'específicos de obediência e fidelidade, e aos

ónus ou encargos públicos, aosquaesos súbditos se sujeitam para com

o Estado. Não se trata, diz Klewitz, de um simples dever moral ou de

beneficência (Liébespflicht), mas de um dever jurídico,

verdadeiramente tal, e com certeza, não de natureza privato-juridiea,

e sim, de caracter rigorosamente públicistieo. Em geral, todo

individuo pode exigir do Estado o cumprimento desse dever, como

uma parte essencial dos direitos que lhe competem na qualidade de

cidadão ou membro do Estado,

mas sem fundamento. Mesmo quando se tivesse por acceitavel, & perso-

nificação do Estado, como se deprehende, alias, dos próprios autores que

negam a responsabilidade do Estado (Laband, 1.1, p. 56 sg.); ainda assim,

esse sujeito sendo apenas fictício, nfto seria capaz de culpa. Seria, então,

mister proceder, como se dá com as outras pessoas jurídicas: não fingir

somente a pessoa, mas juntamente a culpa. Aqui, porém, rúe a construc-

ção. A coerção da obediência para com o funcoionario só podia ser matéria

de culpa, si ella fosse illegal; mas, sabe-so que a mesma assenta na lei.

Nem mesmo se poderia fallar de illegalidade por parte do Estado, sup-

pondo que semelhante coerção, em consequência de algum acto Illegal inci-

dente do funcoionario. se tornasse causa concorrente-de um damno injusto.

Illegal ou contra direito, só ficaria sendo o acto ou a omissão do funcoio-

nario. Para fingir uma culpa do Estado também se tem dito, que o funcoio-

nario e o Estado são uma e a mesma pessoa: o funcoionario é a bocca e a

mão do Estado; os funccionarios são os membros do Estado, dos quaes esto

se serve, como instrumentos. ..; consequentemente, os actos desta parte

orgânica nada mais são, do que actos do todo: a culpa da parte constituo

por isto a culpa do todo, do mesmo modo que a offensa, feita pela mão, é

uma offensa do todo-homem. O facto natural repugna, porém, com esta

— 243 —

muito embora não haja a possibilidade de uma coacção judicial a

esse respeito. — Em particular, cada individuo pode exigir

igualmente que o Estado, na sua actividade administrativa e

judiciaria, proceda conforme ás normas do direito (Rechtsord-

\nunggemass), todas as vezes, que elle precise recorrer ás suas

autoridades, — e bem assim, que o Estado faça, ao seu turno,

observar as normas do direito, onde e quando o interesse da se-

gurança ou o bem-estar commnm tornar legalmente necessária a

intervenção espontânea do funccionario (ein spontanes amtli-ches

Eingreifen gesetzlich erforderlich ist). *

Exemplo da omissão deste

ultimo dever por parte do Estado se dá, quando, por occasião de

tumultos, não são empregados todos os meios neces-

flcção: o funccionario não é jamais simples instrumento de um outro indi-

viduo; mas, elle próprio, éum individuo e sujeito independente de direito.

A prevalecer o rigor de uma tal ficção, o funccionario seria incapaz de von-

tade, isto é, um instrumento, e, consequentemente, incapaz de responsabi-

lidade.

Entretanto, o que em verdade apparece, são duas personalidades dis-

tinctas, das quaes só uma, o funccionario, é a que tem delinquido...

Não ha, portanto, nenhum fundamento real para admittir-se a culpa

do Estado.

A chamada garantia tacita também repousa, por igual, na ficção da

culpa. Mas, segundo ficou demonstrado, nem da representação, nem da no-

meação, resulta o compromisso de responsabilidade ulterior; logo, essa ga-

rantia tacita é, apenas, a mesma pretensa responsabilidade, proveniente da

culpa, embora sob nome differente. Insistem, que o Estado deve ser res-

ponsavel por baver nomeado o funccionario, que, mais tarde, procedera

illegalmente. Esta construccão assenta novamente na culpa, que, conforme

o direito privado, se pode dar na nomeação do mandatário, — se distin-

guindo, tão somente, nisto: que ella substituo a prova necessária da culpa

conforme a theoria ao mandato, por uma simples presumpção de culpa."

Piloty, Loc. cit., p. 270-71.

— Com esta nota pretendemos completar melhor as idéas do autor, ao

qual nos temos, tantas vezes, referido neste trabalho.

A. Klewitz, ob. cit., p. 100 sg. Cf. Kissling "Verhanãlungen ães\ VIII

deutschen Juristentages ", t. I, p. 389-90 ; Laband, Das Staatsrecht des

deutschen Beichs, t. I, p. 146.

— 244 —

sarios para garantir illesas, a vida e a fortuna dos cidadãos isen-

tos de culpa por taes tumultos; sendo, por isto, justificadas as

leis especiaes, já existentes, as quaes, efectivamente, reconhe-

cem um direito de indemnisação ás pessoas lesadas em taes cir-

cumstancias.

Loening, referindo-se ao mesmo argumento, e tendo par-

ticularmente em vista uma decisão da Corte de Appéllação de

Cassei, fundada na obrigação, que incumbe ao Estado, de prestar

protecção aos que lhe são dependentes ou sujeitos (Staatsan-

gehôrigen), se exprimira por esta forma: A linguagem da Corte

éque,— M do dever do Estado de prestar protecção resulta aos

indivíduos o direito de pedir uma indemnisação dos damnos sof-

fridos em consequência do descuido illegal do mesmo dever."

Mas, antes de tudo, não é o Estado, e sim, o funccionario, quem

falta ao cumprimento dos deveres do seu officio (ãurch rechtsivi-

drige verabsãumung dieser Pfiicht). Depois, semelhante theoria

repousa sobre uma presumpção, parte não demonstrada, e parte

de demonstrável falsidade. Certamente, o Estado tem por missão,

effectuar ou assegurar uma situação jurídica para todos : nisto

está, embora não exclusivamente, o fim do Estado (der Staats-

zweclc). Mas o Estado, em se reconhecendo este fim, não se im-

põe, todavia, para com todos os indivíduos, a obrigação legal de,

quanto ao seu preenchimento,—responder pelo mesmo modo, por

que o devedor é obrigado a fazel-o para com o seu credor,

relativamente á prestações contractuaes. a E, admittido mesmo

que assim o fosse, restaria demonstrar que o Estado seja

responsável pelo damno resultante aos seus súbditos por culpa

dos funccionarios. Pelo facto de serem estes tidos, como órgãos

do Estado, não fica demonstrada a responsabilidade, do Estado

pelos actos dos mesmos...

Porquanto,

Klewitz, loc. cit.

Loening, ob. cit., p. 99-101.

— 245 —

repete Loening mais uma vez: sendo o Estado, como poder pu-

blico, ou como fisco, (ais Irihàber der Staatsgewalt, ou der Staat

ais Fiscus), incapaz de culpa, é sempre sobre as pessoas phy-

sicas, embora seus representantes, e jamais sobre o stado,

que deve recair a obrigação de indemnisar o mal feito, em con-

sequência de culpa, qualquer que esta seja...

— 246 —

CAPITULO III Da

Responsabilidade segundo o systema mixto

54.—Já se sabe bastante, qual seja o fundamento do "sys-

tema mixto" : o Estado é, ao mesmo tempo, pessoa civil e pes-

soa politica ou soberana. Responde pelos actos da primeira ;

pelos da segunda, não • porque isso repugna com a idéa da so-

berania ou com os direitos essenciaes do poder publico.

Entretanto esta doutrina, tão simples e fácil de ser com-

prehendidae, porventura, acceitavel em principio,— n&o se tem

mostrado capaz de corresponder ás exigências da pratica. Com

efíeito, partir simplesmente da distincção dos actos, para affir-

mar a responsabilidade do Estado pelos actos de gestão, e a

sua irresponsabilidade pelos de império, deixa, evidentemente,

muito a desejar, como systema de justiça distribuitiva.

Antes de tudo, é de saber, que emquanto uns querem a res-

ponsabilidade pelos actos de gestão, de maneira completa, como

si se tratasse de um individuo particular,

outros só admittem

essa responsabilidade, aliás já delimitada, a respeito das obri-

gações contractuaes; negando-a em relação aos actos illicitos

extracontractuaes, ainda mesmo na hypothese de ter havido

culpa na nomeação do funccionario (nel caso delVintervento delia

Nos referimos á distincção, que geralmente se faz entre actos de

gestão e actos de império, segando a natureza especifica dos mesmos, e de

que se tratou no Titulo Primeiro, cap. IV.

Ha, todavia, uma outra distincção, tirada da qualidade dos repre-

sentantes do Estado, a saber, si elles são seus órgãos, ou meros empregados

e prepostos. Das razões, com que se pretende fundar esta segunda theoria,

diremos igualmente na ultima parte do presente capitulo.

Hic, Titulo Primeiro, cap. IV.

— 247 —

culpa in eligendo) — pela razão muito repetida, de que uma se-

melhante culpa não pode recahir sobre o Estado, e sim, sobre o

funccionario superior, verdadeiro autor da nomeação.

Por outro lado, a irresponsabilidade pelos chamados actos de

império, ainda que estabelecida, como regra de doutrina, mostra-se

insustentável em certos casos particulares, mesmo aos olhos

daquelles, que se confessam adeptos mais decididos do systema.

Seria, na verdade, flagrante injustiça, admittir, como these

indiscutível, que todo acto do poder público, só por

Vide: L. Bellavite.ob. eit., p. 49. Cf. Loening,loc. cit.; Piloty. loe. cit.

— Referindo-se ã responsabilidade pela culpa in eligendo, disse o primeiro

destes autores:

« Se non che ã questa distinzione, ch'era fondata sul supposto for-

mate, che la risponsabilita pel fatto d'altri non potesse, per massima, ori-

ginarsi che delia colpa própria, di cui lo Stato, quale persona giuridica,

era incapace, si potevano opporre ragioni materiali di gran momento. Lo

Stato é, inconformita delle sue leggi organiche e costituzionali, rappresen-

tato nella sua gestione económica dai suoi preposti ed impiegati, onde la

nomina é un surrogato delia procura. D ove puó rinvenirsi, all'infuori degli

atti dei suoi rappresentanti, 1'azione dei fisco, cosi nei rapporti contrattuali,

come nell'amministrazione in genere dei suoi averi ? Non é egli equo che

il terzo, il quale voluntariamente, e PIÚ ANCORA SE COATTO, entra in rapporti

giuridico-economici colVimpiegato, che agisce in nome dei fisco, faceia as-

segnamento, pella rifuzione dei danni, che gliene possono derivare, non

sul património delHmpiegato, a lui sconosciuto, e sulla condotta dei quale

egli non puó esercitare alcuna influenza autorevole, ma sui mezzi eco-

nomici dello Stato, che tiène á sua dispozione le misure disciplinari per man-

tenere 1'impiegato nella via dei devore ?... Quei riflessi ebbero forza suf-

fleiente da indurre ad abandonare il formalismo angusto, per cui, sulla base

che lo Stato per sé non é capace di tolere, e quindi di colpa, escludevasi

la responsabilitá dei fisco per gli atti illeciti commessi dai suoi impiegat

nella gestione económica, alVinfuori dei rapporti contrattuali; quindi a far

pareggiare, anche per tale rispetto, lo Stato, quale persona civile, ai pri-

ivati».—Loc. cit., p. 49-60. Neste trecho o autor reconhece que também

dá-se a responsabilidade do Estado pelos actos illicitos extracontractuaes;

mas é de attender, a responsabilidade alludida se refere aos actos do fisco

ou da pessoa civil do Estado somente, e nao, aos demais actos do Estado.

Hio, Titnlo Primeiro, Cap. IV.

— 248 —

ter este caracter, não obriga á reparação das lesões, sabidamente

feitas ao alheio direito !...

Entre os actos de império não podem, com certesa, deixar

de ser incluídos: a) os chamados actos de guerra, os de necessi-

dade publica, os relativos â ordem, a segurança e á saúde pu-

blica ; 6) os que impõem a obrigação das contribuições publicas;

c) os que se referem á creação, provimento, suppressão de cargos

públicos, e bem assim, â nomeação e destituição dos funeciona-

rios; d) finalmente, os despachos e decisões judiciarias; porque

todos esses são, incontestavelmente, tidos e considerados, como

essenciaes à própria existência, missão e funccionamento do Es-

tado ou poder publico. — Perguntasse, porém : mas, só porque

actos taes pertencem, por sua natureza, á classe dos actos de

império, devem escapar ã todo exame ou jurisdicção estranha,

no intuito de se lhes apurar os abusos ou as lesões do direito

individual, porventura, commettidas pelos agentes ou represen-

tantes do Estado? Isto não pôde ser; a affirmativa repugnaria á

própria manutenção da ordem jurídica, que é a missão natural

ou a razão primeira do próprio Estado.

Esta doutrina da immunidade dos actos de Governo seria,

no dizer do professor Bréraond, perigosa para os direitos dos

particulares. A sua applicação acarretaria, de facto, a conse-

quência, de que o Governo, a pretexto de segurança, podia im-

punemente violar os direitos privados mais incontestáveis, sem

ter, por isto, de sujeitar-se ao exame de nenhuma outra ju-

risdicção. .. Seria a justificação de todos os abusos do poder; —

seria até uma contradicção formal do principio, geralmente

admittido, de que o caracter governamental depende da natureza

intima dos actos, e não do fim, que se tenbam proposto os seus

autores, ou do movei, a que os mesmos tenham obedecido.

Bréraond, Des Actes de Gouvernement (B&oue ãu droit public, t. V,

p. 23 sg.).

— 249 —

Para obviar consequências tão desastradas do systema. ou

antes, para não deixar ver a insuficiência do mesmo, se tem re-

corrido a explicações differentes : ora se diz, que a irresponsabi-

lidade se refere aos actos do poder publico em si somente, mas,

não, aos da sua execução, onde, realmente, podem occorrer vio-

lações de direito, susceptiveis de indemnisação ; ora, se alvitra

que é preciso fazer subdistincções nos próprios actos, como suc-

cede nos actos de guerra,—sustentando-se a irresponsabilidade

do poder publico naquelles, que se dão por força maior ou ne-

cessidade immediata da luta, e, ao contrario, reconhecendo-se a

responsabilidade do mesmo poder com relação aos demais actos,

taes como: operações preparatórias, — medidas preventivas de

defesa,—-requisições militares, e outros actos de natureza seme-

lhante

. Ora, não seria mister demonstrar a inefficacia de uma

doutrina, que, para amparar as suas incertezas, vae sempre de

distincção em distincção em busca de um critério, que lhe sirva

de apoio ou razão de decidir, mas o qual geralmente lhe escapa,

ou lhe pôde falhar, ao aspecto de novas circumstancias...

Com isto não se pretende contestar as razões procedentes,

em que se procura assentar a irresponsabilidade do Estado no

exercício de um grande numero de suas funcções politicas, como

poder soberano; são princípios básicos indiscutíveis do direito

publico universal, assas conhecidos, ensinados pela sciencia, e

consagrados na jurisprudência dos diversos povos. O que neste

ponto, porém, não se pôde deixar de igualmente affirmar, é: que

nos domínios da pratica, o simples qualificativo de acto de im-

pério não basta por si só, como razão ou argumento da irres-

ponsabilidade civil do Estado.

54 a.— Entre os actos políticos ou soberanos, cuja irres-

ponsabilidade se proclama, para assim dizer, de maneira incon-

Ant. e loc. cit. — Cf, Laferrière, ob. cit.

— 250 —

dicional, figuram em primeira linha os actos legislativos (as leis)

e os actos judiciaes (as decisões ou sentenças).

A lei, considerada como a declaração de um direito, dictada

pelo poder competente do Estado, não deve conter, por certo, a

violação de um direito individual: a cousa seria con tr adicto -ria

por si mesma. A sua desconformidade com os dictamens da

justiça natural, diz notável escriptor, pôde, tão somente, fazer

nascer uma responsabilidade moral para aquelles que a ado-

ptaram e sanccionaram ; mas, nunca, uma responsabilidade

pecuniária ou civil do poder publico, apreciável no foro ex-

terno.

Dado, pois, que uma lei altere ou destrua direitos indivi-

duaes, continua o mesmo escriptor, ao lesado não cabe direito

algum de indemnisação, a menos que a própria lei não conceda,

desde logo, semelhante indemnisação. A effícacia da lei não

resulta da sua conformidade com os principios da razão, accres-

centa-se ainda, mas de ser dictada pelo poder do legislador (—

legem regulam essejustorum et injustorum, Dig. I. I, tit. III, 2). "É

dunque in ogni caso la- legge, quella che dá regola ai eittadini su

ciò, che possono pretenderá o devono prestare; sugli aggravi,

chepro bonopublico siano costretti a sopportare. Non c'é leggepro-

pizia a tutti, e poço monta sepregiudica a qualcuno, purchê serva

\alVinteresse publico: nulla lex satis cotnmoda omnibus est\ id imo

quaeritur, si maiori parti et in summam prodest. Se a qualcuno

la legge par dura, potra valer si dei diritto di peticione per do-

mandarne la riforma, ma non pretendere giudicialmente un com-

penso pecuniário per il danno che reputa di risentime: salvochê,

torno a ripetere, la legge medesima non gliene àbbia compartita

la f acoita".™

» Giorgio Giorgi, Delle Persone Giuridiche, t. Ill, n. 08». •• Loc. cit, n.

113.— Cf. Meucci, Diritto Amministrativo, p. 302; Mantellini, ob.

di, p. 59 sg.

— 251 —

Sem contestar, em principio, a lição doutrinaria que se con-

tem no trecho ora transcripto, importa, todavia, observar que,

segundo o direito constitucional de alguns Estados modernos,

a própria lei pôde ser objecto de impugnação judiciaria, mesmo

sob o ponto de vista da sua validade

; e uma vez apurado que,

da execução de uma lei, nulla, inconstitucional ou invalida,

resultou lesão ao direito individual, já não seria licito affirmar,

ao menos de modo absoluto, que o Estado não deve indemnisa-

ção alguma pelo mal resultante de semelhante acto.

E' certo, que o autor do referido trecho sustenta a irres-

ponsabilidade, pela razão de não se dar, no acto legislativo, o

que elle considera elemento da responsabilidade do Estado, "

cioè Villecito"

', com o que aliás confere a opinião doMeucci,

dizendo por sua vez: Essi (gli atti legislativi) sono la legge, e

come potrébbero essere fatti illeciti ? Se anche fossero contrarii

alie proprietá, ai diritto razionale, una volta devenuti legge,

sarébbero per essenza legitimi

...

E', como se vê, um reconhecimento formal da omnipotência

e rectidão da lei.

Mas, o leitor também terá certamente notado, que o argu-

mento assenta na presupposição, de que só pôde haver a respon-

sabilidade civil do Estado, em se tratando de actos illicitos, o que

não é verdade, e nem jamais poderia ser admittido, como regra.

54 b.—Assim como succede com as leis, pensa Meucci, os

actos da autoridade judiciaria também não geram a responsabili-

dade do Estado. Porquanto: 1) ou esses actos são strictamente

inherentes ás fmicções judiciarias, (as decisões e ordens) e são

E' o que se dá, notadamente, nos Bstados-Unidos da America e

do Brazil. I

Giorgio, loc. cit., p. 203.

Meucci, loc. cit.

— 252 —

actos de verdadeira soberania nacional, conseguintemente, in-

syndicaveis, irresponsáveis, irrevogáveis, a não ser por via de ap-

pellações e outros remédios; e sendo, por presumpção de direito-,

legítimos e lícitos, como a própria lei, são por isto mesmo inca-

pazes de produzir responsabilidade, seja directa dos funccio-

narios respectivos, seja indirecta do Estado; 2) ou esses actos

são estranhos aos indicados, taes por exemplo,— o recebimento

de donativos ou de paga para fazer ou negar a justiça, a dizer,

prevaricações e corrupções,—e actos desta ordem, sendo no todo

estranhos ao exercício próprio das funcções, portanto, inteira-

mente pessoaes aos seus autores, só darão logar á responsabi-

lidade penal e civil destes, e não do Estado.. .

«Perche il\ fatto

illecito non istà nel giudizio suo che è insensurabile, ma nel fatto

estraneo dei premio e delia promessa ricevuta. E sebbene questo

fatto alia avuto per oggetto una defezione d'ufficio, e una

viólazione dei dovere d'imparziálitâ, tuttavia, essendo insensu-

rábile il giudizio, manca ogni base e ogni mezzo di prova per

accertare il pregiudizio o il ãanno che si dovrebbe risarcire ».

Ora, não é preciso dizer, que, só pelas razões adduzidas do

illustre professor, não se pode affirmar, que o Estado não deva

responder pelas lesões dos direitos individuaes, provenientes dos

actos judiciários; porque, manifestamente, ellas não podem ter a

força que o mesmo lhes empresta.

Justificando essa irresponsabilidade, Pfeiffer se apoia em

duas allegações que reputa procedentes: primeira, a indepen-

dência do juiz em todos os seus actos, e conseguintemente, diz

elle. — não cabendo ao Chefe de Estado ou aos seus órgãos im-

mediatos nenhuma influencia nos actos desse funccionario, é

lógico, que também não lhe deve caber responsabilidade alguma

pelas lesões de direito commettidas; —segunda, a circumstancia

Meucci, ob. cit., p. 303.

Ibidem, p. 312, sg.

— 253 —

de haver remédios legaes, postos á disposição do individuo le-

sado, para fazer cessar ou desviar o damno resultante. Si este

deixa de usar do remédio legal, deve soffrer as consequências

da própria culpa-, não tendo, portanto, direito a exigir a satis-

fação do mal soffrido.

Evidentemente, estes dous argumentos invocados por

Pfeiffer carecem de toda procedência: o primeiro consiste apenas

em confundir o Estado com o Chefe do Estado, e em pretender,

aliás contra o próprio principio geral professado por elle, retro-

trahir a responsabilidade ã uma culpa, mediata ou immediata,

do Chefe do Estado (ães Begenten); o segundo, em esquecer, que

ha actos próprios do juiz, a respeito dos quaes, nenhum remé-

dio legal poderia mais desfazer o damno causado; e mesmo não

sendo esta a hypothese, a acção de indemnisação não se podia

dizer exclui da, desde que se tivessem esgotado os remédios le-

gaes permittidos. Logo, conclue Loening a este propósito,—si

o principio da responsabilidade do Estado fosse verdadeiro, elle

devia ser applicado, tanto aos actos dos funccionarios adminis-

trativos, como aos actos dos juizes.

Não precisamos, porém,

relembrar que, segundo este ultimo autor, o principio da respon-

sabilidade geral do Estado não existe, ou, pelo menos, nunca

foi demonstrado...

Pfeiffer, Praktische Auafuhrungen, t. II, p. 363 sg.

Loening, ob. cit., p. 98. Cf. Zachariae, ob. cit., p. 637 sg.

Quanto aos actos lesivos dos juizes, Loening se exprime desta

fornia: A decisão, seja ella sentença, seja um despacho, não pode em geral

autorizar nenhuma acção de indemnisação contra o Estado, visto como por

esses actos não se pode dar um damno. Este só pode resultar da respe

ctiva execução. — Donde segue-se: que nenhuma pretenção se justifica

contra o Estado, emquanto a decisão não se tornar exequível, ou quando o

lesado haja, porventura, descurado de empregar o remédio legal, que podia

obstar a exequibilidade da mesma.

Descurado o remédio legal, que o Estado garante ao lesado, claro

está, que não lhe pode caber nenhum direito de indemnisação contra o

— 254 —

Piloty também entende que, uma vez admittido que haja

fundamento para a responsabilidade geral do Estado pelos actos

illegaes dos funccionarios, não se comprehende, por que se deva

excluir dessa responsabilidade os actos de certos funccionarios

ou de certas funcções; havendo, como ha, para com todos os

funccionarios, as mesmas relações de subordinação por parte dos

súbditos, e de representação ou nomeação da parte do Estado.

Si os actos de governo (Regierungshandlungen), praticados

pelos funccionarios, devem ser considerados actos do Estado,

o mesmo se deve dizer dos actos dos juizes; nada influindo a

circumstancia, de que estes últimos independem da vontade

do Chefe de Estado (Herrschers) na decisão dos pleitos. Igual-

mente não se justifica, o partir da diversidade das funcções pu-

blicas, para tirar argumento pró ou contra a responsabilidade

do Estado.

Estado. Uma sentença, revestida de força jurídica, é um direito formal; e

pois, emquanto ella assim subsiste, a sua execução é também um acto

legal. Somente quando uma sentença é annullada por outra posterior, tam-

bém revestida de força jurídica (durch ein anderes rechtskrãftiges Urtheil) é,

que a primeira perde o seu caracter de direito formal... O damno pro-

veniente da execução de uma sentença, posteriormente annullada, não jus-

tifica em todos os casos o direito de indemnisação contra o Estado; mas,

somente, quando a annullação se funda numa violação de direito, commet-

tida na decisão pela autoridade nomeada pelo Estado. Dada a annullação

por motivo diverso, não se pode pretender semelhante indemnisação. Esta

obrigação se justifica aqui, porque o Estado coage as pessoas, sujeitas ao

seu poder, a requerer o direito perante as suas justiças, declarando illegal,

toda a resistência feita â execução da sentença com força jurídica das

mesmas justiças, ainda mesmo, quando o executado a repute uma sentença

illegal. Ora, desde que o Estado declara, que uma sentença, revestida de

força jurídica, crea direito, é de justiça, que o mesmo preste indemnisação,

dada mais tarde a sua annullação; porque fora, em consequência da

violação do direito commettida pelo funecionario, que a sentença creara uma

injustiça material {das Urtheil niaterieltes Unrecht geschaffen hat). —Loc.

cit., p. 124-126.

Piloty, ob. cit., p. 262-263.

— 255 —

A verdade destes conceitos dispensa adduzir mais razões

sobre este ponto em particular.

55.—Encarando, agora, o systema da distincção entre actos

de gestão e actos de império nos seus termos geraes, a dizer,

como critério, segundo o qual se possa affirmar ou negar, em

principio, a responsabilidade do Estado,—muitas são ainda as

considerações, que lhe podem ser realmente oppostas.

Innegavel como é, e aliás, desde muito tempo sabido

que na actividade da pessoa-Estado se comprehendem actos e

factos, uns de caracter análogo ou mesmo idêntico aos das

pessoas privadas, e outros que só podem caber áquella no seu

caracter de poder publico; comtndo, esta só circumstancia não

basta para servir de base a um systema, capaz de explicar o

dever de justiça, que ao Estado cumpre guardar com os indi-

víduos em todas as suas relações reciprocas da ordem social e

jurídica. Para simplificar o systema em questão, ou melhor

dizendo, para mais recommendar a sua plausibilidade, vimos

que se tem doutrinado, que ha no Estado duas pessoas distin-

ctas, agindo de per si, —uma civil ou jurídica, e outra politica

ou soberana, aquella sujeita ás disposições do direito privado,

como qualquer individuo particular, — e esta somente regida

pelo cânon do direito publico. °

Entretanto, deixando-se de parte as pretenções do doutri-

narismo theorico, para atteuder, de preferencia, ao ensinamento

tirado dos próprios factos, não foi difficil verificar, que não é

possivel distinguir sempre por um critério objectivo, no dizer de

Palazzo, os actos do Estado — poder soberano, dos actos do

Vide: Mantellini, ob. cit., p. 38-40; Giorgio Giorgi, ob. cit., D. 115,

nota 3.

Vide : Solari, La BesponsaUlitá delia pubblica ammmistrazione,\ p.18

8g.

— 256 —

Estado ■*- pessoa civil; uma vez que os mesmos actos variam

na historia com o simples caminhar da civilisação.

Em nenhum período histórico determinado, seria licito

manter praticamente esta distincção.; porquanto actos, que pa-

receriam próprios do Estado-pessoa publica, se mostram por tal

modo ligados aos que se poderia considerar, como do Estado-

pessoa civil, que não fora possível scindil-os, uns dos outros; e

dahi a controvérsia e a confusão, em que se tem achado os sus-

tentadores da dupla personalidade do Estado, quando procuram

determinar as funcções próprias de uma e de outra pessoa... Que

o Estado seja uma pessoa civil (jurídica), ninguém pôde com

razão duvidar, assim como, não se deve negar, que também o

seja uma pessoa publica ou politica.

O que cumpre, porém, attender é: que isso significa, ape-

nas, duas faces ou caracteres distinctos da sua actividade, e não

a existência de duas personalidades que, contemporaneamente,

possam ser, e não ser, no Estado

. Capaz de apparecer no

campo do direito civil e na esphera do direito publico, não é a

funcção especial, que lhe dá a personalidade, segundo a qual,

tenha de agir; mas, o campo do direito, no qual contrahe rela-

ções, é que estabelece, si o Estado, em dado acto, deve ser en-

carado, como pessoa civil, ou como pessoa politica; em outros

termos: é a relação jurídica, que surge entre o Estado e os outros

entes, que determina a personalidade, sob a qual o mesmo se nos

apresenta: em uma relação do direito publico o Estado se mostra

como pessoa publica, e em uma relação do direito privado, como

pessoa civil ou privada.

Isto quer dizer que, numa mesma funcção, o Estado pode fi-

gurar contemporaneamente (servindo-nos de alheia expressão)

68 p. palazzo, Teoria delia respomabilitá civUe ãetto Stato, p. 42-43.

Palazzo, loc. cit, p. 44

Ibidem.

■

— 257 —

de pessoa civil e de pessoa politica, segundo os elementos de direito

publico e privado, que concorram nos respectivos actos. O Estado,

porém, não se distingue em duas pessoas, como se tem pretendido;

subsiste, ao contrario, sempre um ente orgânico, indivisivel, qual é, e

qual, logicamente, deve ser.

Ibidem. Vide: Vacohelli, La Responsabilitá Civile delia pubblxca

amministrazione ed il diritto comune, p. 111 sg. —Milano, 1892.

— Solar i. referindo-se á essa doutrina, a qual, alias, o mesmo confessa

ter até agora dominado de maneira absoluta na escola e na jurisprudência

pátria, se propôz demonstrar:—Que ella não corresponde, nem ás exigências

rigorosas da sciencia, entendido o Estado segando a moderna concepção,

nem ás exigências da pratica; — Que nas mesmas obras e na mesma ju-

risprudência, que a propugnam, se encontra a confutação de dita theoria,

a qual, de resto, podia ser explicável e justificável no Estado antigo, mas,

nao, no hodierno;-— Que admittindo, muito embora, um poder discricionário

do Estado e da Administração publica em geral,— este deve ser todavia

contido em limites legaes preestabelecidos, quer dizer, que " Vente pub-blico

jntó respondere dei danni ehe ai privati apporta senza trincerarsi nella cómoda

formola dei JUS IMPEKII ..,"

Para chegar ao fim proposto, o citado autor, depois de fazer breve

indicação dos ensinamentos históricos sobre a concepção do Estado, e de

resenhar os diversos pareceres dos escriptores, que se tem oocnpado parti-

cularmente da matéria, bem como, dos vários considerandos da jurispru-

dência, se julgou autorisado a tirar conclusões, que, a priori, não duvi-

dara afflrmar, dizendo: «Os actos das administrações publicas, pela sua

própria denominação, presuppõem o interesse publico, e por isso, ditos actos

jamais ad singularum útil ita tem pertinent; tem por escopo non il privato \ ma

il publico utile. De facto, continua elle, o seu caracter e a sua finalidade

publica são indicados tanto pela jurisprudência fautora da distincção, como

pelos autores propugnadores dessa bipartição, taes por exemplo: Grozio,

Wolf e Vatel, entre os antigos, e Giorgio e Bonasi, entre os modernos, os

quaes reconhecem, que o Estado nunca opera jure privatorunt; ainda que

nem sempre se mostrem ooherentes, ou accordes na própria essência da

doutrina; pois, em quanto Mantellini sustenta, que o Estado é sempre um

ente publica, ou se trate de actos de governo ou de actos de gestão,—Bonasi

e Giorgio, pelo contrario, opinam que, debaixo do ultimo aspecto, o Estado,

como que se despoja das suas funcções soberanas, para tomar as vestes de

ura particular. E' a mesma distincção pretendida por Santi Romano (Prin-

cipii di diritto amministrativo italiano,), segundo o qual, os actos do Estado

se dividem era actos administrativos e negócios de direito privado. Coroo

— 258 —

56. — Combatendo a doutrina, de que ora nos occupamos, o

erudito Chironi fel o de modo tão claro e preciso, que prestaremos,

sem duvida, serviço ao leitor trasladando para aqui os seus

próprios conceitos: Due diffeti prineipali dànno dehóleeza aUa

costruzione or ãescritta. II primo è 1'incertezza non vineibile di

determinara con tratti netti, decisi, come si dovrebbe nelle cos-

truzioni giuridiche la distinzione nella personalítà e nella fun-zioni

dello Stato, secondo lo si considera qual ente politico so-vrano,

oppure qual ente giuridico; per qnali limite son separati i due ordini

di funzioni? Dove termina il fine politico, comincia rammnistrativo o

giuridico priva to? Lo Stato anche quando compie atti che paiono

simplicemente giuridicí, non perde la qualità a lui essenziale di ente

politico: e pur quando assume intraprese non riferentisi per sè in

modo alcuno ai suo potere di sovranità, ciò fa nell'interesse generale.

perche i privati da tale esercizio abbiano, con la maggior garanzia di

esatta sollecitu-dine e sicurezza dei servizio, un vantaggio nei prezzi,

perche lo Stato non è speculatore: cosi avviene neiramministrazione

delle poste, dei telegrafi, dei transporti ferroviari e maritimi. Lo Stato

agísce nell'interesse di tutti e quando il suo provedi-

negar, porém, que os negócios jurídicos do Estado não sojam também actos

administrativos, sempre inspirados no bem publico? Porque modo distin-

guil-os dos verdadeiros actos administrativos? Com que critério se devem

differençar as duas categorias do actos? A autoridade não poderá, porven-

tura, cair em erro, — desde que a interpretação dos actos não depende de

uma norma fixa e determinada?

Se tem dito, que o contracto qualifica o acto administrativo de gestão:

mas o contracto também não é estipulado no interesse publico ?... Não se

objecte, que si o fim que o Estado se propõe alcançar, é de interesse pu-

blico, taes não são os meios, a dizer, as relações contactuaes directas para

effectuar dito fim, porque isso constituiria uma contradicção lógica e pa-

tente, sabido, que os meios devem ter, certamente, a mesma natureza do

fim... Alem disto, ajunta ainda Solari, a difficuldade de restringir absolu-

tamente todos os actos públicos ás duas categorias indicadas, augraenta,

sobretudo, em vista do desenvolvimento incessante da actividade do Estado

e do admirável progresso das sciencias do direito publico... A esphera de|

acção e as funeções e encargos do Estado moderno crescem cada dia, de

modo que, muitos dos seus actos não se podem dizer, nem exclusivamente

económicos, nem exclusivamente políticos. — SOLARI, La responsábilitá delia

pubblica amministrazione. Napoli, 1902.

— 259 —

mento ha tal carattere non si può indagara s'egli abbia o pêra to

com'ente politica od en.te

giuVidico, senza venire in rizolazioni

che "peccano non solo d'incerteza nei coneetti, ma son contrarie

alPessenza medesima deli'ente, che in nessun atto perde la sua

qualità di ente politico: lo Stato ente giuridico e non politico non

è pia lo Stato, perche gli mancherebbe la ragion di sua esistenza.

Che in questa osservazione stia il maggior difetto delia

teoria, lo si releva dallo stadio che si pone intorno la ricerca di

una regola certa per cui rimangano esattamente difinite e cir-

coscritte la fnnzione politica e la ginridica. Ma s'ottiene lo scopo

col definire Tentità politica per quella che comprende tutti gli

atti di governo propriamente detti, gli atti compiuti in virtu dei

potere sovrano ? Riinan sempre a definire quali sono questi atti, e

la difficultà non soltanto non rimane vinta, ma neppure è smossa.

Nè per discernere con sicurezza 1'Índole delVatto vale il

suggerimento di osservare qual sia, non il suo fine ultimo, ch'è

sempre 1'interesse publico, ma il finoprossimo, avvertendo cioè.

'se 1'atto in questione debba essenzialmente compiersi dallo

Stato, ovvero se lo Stato potrebbe rilasciarne Tesecuzione aí

privati." Una tal ricerca esorbiterebbe assai dai limiti posti alie

attribuzioni dei magistrato, il quale dovrebbe negli ordini

politici constitaiti indagar sempre se il concetto ch'egli ha delia

sovranità vi corresponda, e far cosi continuamente dei diritto

costituzionale dove soltanto è da applicare la legge; nè il com-

pito piú agevole riuscirebbe ali'interprete, che darebbe diverso

giadizio secondo 1'idea ch.'egli ha delia maggiore o minor esten-

sione delle attribnzioni inerenti ai fine dello Stato.

D'altra parte, la ricerca à nessuna utilità approderebbe:

perche se lo Stato eseguisce un atto che potrebbe compiersi da

un privato, ciò non vuol dire che non lo abbia esegnito come

Stato per considerazioni prevalenti di pubblico interesse; final-

mente, distinguere un fine prossimoá&vm fine remoto è processo

poço lógico, perche ritenere che in ogni atto dello Stato esista

il fine remoto, ossia 1'interesse generale, è già ammettere la

inscindibilità delPentità politica delia giuridica, è contraddire

alia base stessa delia costrazione.

Che se anche fosse possibile la determinazione esatta,

certa, delle due ínnzioni, con ciò non s'avrebbero ancora i ter-

mini necessari per la justificazione dei risnltato cai s'entende

nell'argomento che s'esamina. Perche in matéria di danno dato

ingiustamente per colpa dei funzionario, basteia dire, a ren-

dere non responsabile lo Stato, ch'esso avvenne neiresercizio di

— 260 —

fnnzíone politica? S'entende che questa funzione è legitima fin-

chè sia esercitata entro i limiti consentiti dalle leggi, nel qual

caso 1'azione è giusta; ma se il fnnzionario è, in eolpa nell'ese-

cuzione, se infligge danno ai diritto dei privati, il íatto riman

sempre ingiusto, ancorchè si tratti di eseguire atti giusti per sè.

• Tndo isto é tão lógico, claro, e procedente, que nada

mais será preciso dizer sobre o ponto, á que taes considerações

se referem.

57. — ÓRGÃOS E FUNCCIONARIOS OU PREPOSTOS. Parte inte-

grante da theoria da distincção dos actos do Estado é igualmente,

a que procura distinguir os seus funccionarios ou representantes

em classes diferentes, no mesmo intuito de restringir a respon-

sabilidade civil do Estado.

E' simples o enunciado desta nova theoria : " O Estado,

como todo ente incorpóreo, precisa, nas suas differentes mani-

festações da vontade, ser representado por agentes; e assim

sendo, é-se levado pelos próprios factos a distinguir esses agentes

em duas categorias, segundo elles representam o Estado» poder,

ou o Estado-pessoa", isto é: precisa distinguir os funccionarios

que gerem interesses, dos funccionarios que proferem resoluções

e dão ordens aos particulares.

■ Estes últimos são os órgãos do

Estado, e como taes, investi* dos do poder de decisão e

autorisados a fazer os actos de administração, propriamente dita,

em nome do Estado; os demais são simples auxiliares na gestão

dos serviços, agentes de preparação e execução de todas as

ordens; sendo, por isso, de con-sideral-os tão somente, como

verdadeiros propostos.

Não ha, de certo, inconveniente algum no distinguir os

representantes do Estado em orgõos e funccionarios, pre-

Chironi, Colpa Contrattiiale, n. 216 sg.—Torino, 1897.

P. Grivellé, De la distinction ães actes cVautorité et cies actes de ges-

tion. — Paris, 1901.

Ibidem, p. 73-105.

— 261 —

postos, ete. Segundo Chironi, a distincção serve para designar,

quaes os funccionarios que tem a direcção geral da administra

ção publica, ou de uma parte especial delia, com discrição e in

dependência, e quaes os que se limitam ao simples encargo de

executores de ordens recebidas.

/;'.*

Mas dar à esta distincção o caracter de um systema, para,

segundo a categoria do funccionario, declarar a responsabilidade

ou irresponsabilidade do Estado, pelos actos do mesmo,—é uma

pretenção, manifestamente descabida, e fatalmente susceptível

de erros e incongruências jurídicas.

57 a. — Antes de tudo, é de notar a ausência 'de um ponto:

de intelligencia commum entre os fautores da doutrina, quanto

aos próprios effeitos da distincção proposta.

Querem uns que o Estado, como poder soberano, se con-

substanciando, por assim dizer, nos próprios órgãos, — de seus

actos não pode, pela sua natureza especifica, resultar nenhuma

responsabilidade para o Estado ; emquanto que, dos actos dos

funccionarios ou prepostos, pode resultar legitimamente dita

responsabilidade, visto o Estado ter aqui a qualidade de ver-

dadeiro committente.

Pretendem outros, que os órgãos, por

isto mesmo que ordenam e decidem " ex própria auctoritate ",,

e tem, consequentemente, uma responsabilidade, ma própria,

não obrigam ao Estado pelos seus actos culposos; ao passo que,

o Estado, se identificando ou se confundindo com demais func-

cionarios, como seus instrumentos, deve, necessariamente, res-

ponder pelos actos lesivos destes últimos.

Chironi, Colpa Contrattuale, n. 210 bis.

Grivellé, loc. oit.— Cf. Chironi, loc. cit. n. 217.

Gabba, Delia responsabllitá ãéllo Stato per danno dato ingiustamente

ai prwati da puhblici funzionari nello eserckio delle foro attribuzioni (Foro

Italiano, de 1881, p. 932 sg. e 952 sg).

— 262 —

— Ora, a fraqueza destas construcções theoricas se paten •

teia tamanha, que não vale a pena tomar o trabalho de com-batel-

as por uma argumentação directa e mais desenvolvida.

Já se disse, que a distincção dos representantes do Estado,

entre órgãos e funceionarios, empregados e prepostos, nada tem

de inconveniente, e agora accrescentamos, que ella pode mesmo

significar uma necessidade da boa organisação admuistrativa, I

sobretudo, em vista da ordem hierarchica, que é preciso guardar

nas funcções de caracter contencioso ; ella pode também ter a

sua conveniência, ou uma razão apreciável, no apurar o grau da

responsabilidade do Estado, em vista da discrição ou autoridade,

maior ou menor, do agente do acto arguido; ou ainda, com

relação á natureza do processo e condições differentes, pelas quaes

se tenha de julgar da alludida responsabilidade e das suas

consequências, civis ou politicas.

Mas, recorrer á referida

distincção, como critério decisivo da responsabilidade ou

irresponsabilidade do Estado, sobreleva repetir, é cousa que, por

forma alguma, se poderia admittir.

Em primeiro logar, não se comprehende, porque razão ou

fundamento jurídico, deva o Estado responder pelos actos dos

funceionarios que representam apenas uma p areei la de poder

ou uma funeção publica menos importante, e não dava fazer o

mesmo pelos abusos daquelles, que agem immediatamente em

seu nome, como verdadeiro poder publico, isto é, como si fora o

próprio Estado... E' evidente que, si as premissas de semelhante

doutrina fossem aeceitaveis, a conclusão lógica devia ser

inversa, a dizer, devia levar, não, à irresponsabilidade do Estado

pelos seus órgãos, mas a diminuir, senão, a fazer cessar,

H. Bailby, De la respomabilité de VEtat, p. 44 sg.: « Qu'U s

agisse

d'organe ou de preposé, VEtat peut être DIEECTEMEXT ACTIONNÍ ; on va droit

à la volotdéorvjinaire dont Vacte emane ou est cerne emaner ».

~>° Chironi, loc. cit., n. 221 sg.

— 263 —

de preferencia, a responsabilidade do mesmo pelos actos dos

seus funccionarios-prepostos.

I Depois, por mais respeitável que seja o seu autor, não é

possível conciliar incongruências da ordem que se segue... Pre-

tende-se que o Estado não se transforma de conceito abstracto

em ente concreto, senão, «per opera dei funzionari», e conse-

quentemente, a responsabilidade, única, racional e possível, é a

dos funccionarios, a qual faz uma só cousa com a responsabili-

dade do Estado, (come e perche in concreto lo Stato fa una sola

e indiscernibile cot funzionari);

e, no entanto, ajunta-se logo

em seguida, — que é preciso, não só, separar os funccionarios

entre órgãos e instrumentos, como ainda reconhecer nos pri-

meiros personalidades distinctas, e, como taes, com responsabi-

lidade sua própria, e não do Estado !

Ao que observara com

razão o prof. Chironi: mas, si o Estado se confunde com os func-

cionarios, não se deveria declarar a sua responsabilidade pelos

actos dos funccionarios-instrumentos, que com elle se identificam

e se confundem, e sim, pelos abusos dos funccionarios-orgãos,

sujeitos capazes de uma personalidade própria.

Não é mister insistir sobre a inadmissibilidade de seme-

lhantes doutrinas.

- Simplesmente, para encerrar o presente capitulo, não

podemos deixar de mais uma vez accentnar: quer a distincção,

fundada na natureza especifica dos actos (império e gestão), quer

Gabha, Abusi dei pubblici funzionari e respomabilitá ãello Stato

("Annuario Giuridico Sociale Politico", de 1882, p. 532).

Loo. cit. — Cf. Chironi, loc. olt., ns. 217-224; — Bonasi, La res-

ponsábilitâ ãello Stato (Revista Italiana per le scienze giuridiche, vol. I,

Roma, 1886).

Chironi, loo. cit. — Este antor aprecia detalhadamente as contra-

dicçCes de Gabha, relativamente a theoria, de qne acima se fez menofto.

— Cf. Loening, oh. cit., p. 11 e 106; — Miohond, Bevue ãu droit public, cit.

t. Hl, p. 419, eto.

— 264 —

a de funccionarios-orpííos e funccionarios-prepos\ ou instru-

mentos, não servem para resolver, de modo satisfactorio, o pro-

blema da responsabilidade civil do Estado.

Para isto, mau grado, embora, dos que sustentam principio

contrario, não ha, senão, uma só regra de boa razão e justiça,

e é : dada a lesão de um direito individual pelos actos do repre-

sentante do Estado, seja elle órgão ou outro qualquer funccio-

nario, o Estado deve responder por ella; — a menos que, uma

razão legal ou um principio preponderante lhe reconheçam, no

caso, uma razão ou um direito superior de isenção. Eis aqui

a bôa doutrina, simples, verdadeira e justa, como esperamos

melhor demonstrar no capitulo seguinte.

— 265 —-

CAPITULO IV A Doutrina

preponderante

58. - - No material de informação, illustração e critica, até

aqui predisposto e coordenado, se encontra com certeza o que

de mais importante se tem escripto acerca da questão da respon-

sabilidade civil do Estado pelos actos lesivos dos seus represen-

tantes :—a indicação das theorias ou systemas diversos, os fun-

damentos particulares, que os partidários dos mesmos invocam,

e os argumentos principaes de que se alimenta a controvérsia,

a juizo dos autores mais competentes nos differentes paizes.

Mas, tudo isto não obstante, pareceu-nos, que não devêra-

mos dar por encerrado o presente Titulo, sem fazer a recapi-

tulação de certos pontos para, desfarte, deixar melhor assigna-

lados, quaes os princípios que effectivamente se mostram pre-

ponderantes na grande controvérsia.

Não pretendemos rever ou examinar de novo todas as con-

siderações theoricas, todos os argumentos da critica ou factos

concernentes, trazidos á discussão.

Tratando-se, todavia, no presente capitulo de recapitular

argumentos e factos, não seria preciso advertir, que nos veremos

na necessidade de fazer mais de uma repetição de razões e concei-

tos, que o leitor já conhece; mas estamos convencidos, de que,

das repetições feitas advirá também maior claresa da critica e

das conclusões controversas. De preferencia, vamos restringir-

nos á trez questões principaes, de cuja solução depende sem

duvida a de todo o assumpto. As questões, a que alludimos, são:

1) Donde a razão determinante ou o principio fundamental

da responsabilidade ?

— 266 —

2) Qual o direito, que deve reger os casos dessa responsa-

bilidade ?

3) Qual o caracter da responsabilidade civil do Estado e

os princípios, que a delimitam ou a fazem cessar, supposta

mesmo uma lesão dos direitos privados ?

I.— FUNDAMENTO JURÍDICO DA RESPONSABILIDADE

58 a.—A razão ou fundamento jurídico, capaz de crear para

o Estado uma obrigação positiva de prestar indemnisaçao (é o

que se chama responsabilidade civil) pelos actos lesivos de seus

representantes ou funccionarios, se deve achar essencialmente

nestes dous elementos conjunctos: a) no caracter do Estado e

relação consequente que o liga ao funccionario; b) na lesão de

um direito objectivo, apreciável segundo á sua natureza e con-

dições.

— Começamos por estabelecer, que o Estado é. antes de

tudo, um sujeito de direito, uma personalidade essencialmente

jurídica. Os seus direitos podem ser de caracter civil e politico,

ou de natureza privada e publica ; dalii a diversidade que se

nota nas suas fnucções; mas o ente subsiste sempre uno e in-

divisível na sua qualidade essencial de pessoa jurídica. Já sa-

bemos que, em geral, se costuma dizer, que o Estado é pessoa

jurídica e pessoa politica, dando ao ultimo qualificativo uma

significação, senão opposta, certamente, differente da do pri-

meiro. Isto vem de dous elementos tradicionaes, subsistentes

no pensamento e na linguagem dos autores : 1" a presnpposição

de que a ordem jurídica se reíere somente ás relações e factos

de natureza privada, isto é, regidos pelo cânon do direito civil;

2° a força de reminiscência, ainda predominante nos espíritos,

da concepção antiga do Estado, que faz ver nelle um poder in-

condicional, irresponsável... De maneira que, mesmo agora,

■

— 267 —

depois de recebido e preconisado o novo dogma do Estado de

direito (der Bechtsstaat), — ainda assim, se procura manter

para o mesmo, embora á sombra de distincções, mais ou menos

subtis, ao menos em parte, a sua antiga omnipotência, a velha

doutrina da sua irresponsabilidade.

Diz-se: o Estado não é pessoa jurídica somente, elle é

também um poder politico, soberano, fora ou acima da ordem

jurídica.

Mas como, perguntamos nós ? Pois num ente de direito,

"Rechtsstaat", ha algum poder ou força, que escape aos prin-

cípios ou ás regras do direito? A idéa moderna do direito, de

certo, não se compadece com o império de taes anomalias.

E aliás, no próprio direito antigo já estavam consagrados

os bons preceitos, que são a razão e vida do próprio direito : «

Honeste vivere, alterum non laidere, suum cuigue tribuere ».

Fazer o que é licito ou legal, — não offender a outrem, —

dar a cada um o que é seu; eis ahi os preceitos do direito, que

cumpre a todos observar, ou se trate de pessoa particular ou de

pessoa publica. E nada obsta dizer: "qui suo jure utitur

nemineni lasdit"; porque no uso do mais incontestável direito,

como é, por exemplo, o direito de legitima defesa, se pode lesar

o direito objectivo de outrem, e dahi a necessidade de prestar-

lhe uma reparação, ainda que, somente limitada...

Esta pretenção de subtrahir o Estado, pessoa jurídica e de

creação humana, como as demais, á responsabilidade relativa

á certa ordem de actos, obedece ainda, como dissemos, & con

cepção histórica do Estado-pofócia ou Estado-autocrata da anti

guidade ; mas semelhante concepção é evidentemente incapaz

de explicar o Estado democrático moderno, o qual é essencial

mente um sujeito de direito. Elle ê hoje, como os indivíduos,

um ente responsável dos próprios actos. I

Não se nega, qne assim como os indivíduos, no uso de certos

direitos, guardados os limites postos na lei positiva, se podem

— 268 —

considerar irresponsáveis erga omnes; assim também, o Estado,

no uso de certos poderes ou direitos discricionários, guardada a

extensão que a sua lei fundamental lhe reconhece, pode ou deve

ser tido igualmente, como irresponsável. Fora disto, porém, a

sua responsabilidade deve ser a regra, como se diria de qualquer

outra pessoa, physica ou jurídica.

Conforme aos princípios modernos, o direito é, paia os

povos civilisados, a regra geral de conducta de todas as pessoas

singulares ou collectivas, publicas ou privadas, seja qual fôr o

aspecto de extensão e poder, pelo qual se manifestem na ordem

social. O que, aliás, diremos também desde já, não exclue, por

modo algum, as regalias, isenções e privilégios, que devam, por

ventura, pertencer ao Estado, em vista dos seus grandes fins,

como poder supremo da collectívidade.

Precisamos insistir neste ponto.—B' descabida a pretenção de que o

Estado-ente-politico deixa de ser, ao mesmo tempo, ente-juridico ou sujeito

de direito. Não ha duas pessoas differentes no Estado, mas, tão somente,

duas iuncções, que se consideram distinctas, numa só e mesma entidade. Si

ó certo, que o representante do Estado-ente-politico pode ser irresponsável

pelos seus actos, isto é, não sujeito á coerção de outro poder, como se dá a

respeito do corpo legislativo, isso não quer dizer, que o Estado também seja

por isto sempre irresponsável por semelhantes actos. Segundo já vimos, a

própria lei, dada a sua execução, e provado, que ella envolve uma lesão de

direito, pode constituir uma obrigação contra o Estado de indemnizar a

lesão feita. Portanto, deste ou daquelle modo, qualquer que seja a funcção

do Estado, é preciso ver sempre nelle um ente jurídico por ex-cellencia, o

mais elevado órgão do direito da conectividade, a qual se corporifica no

mesmo.

— Beferindo-se ã objecção dos que pretendem, que as obrigações do

Estado são de natureza simplesmente moral, por não poder haver contra o

mesmo uma coerção judicial, Zacharíae faz ver que o conceito do direito

não se contem somente nesta coerção. Si assim fosse, também não haveria

um direito de Estado (garhein Staatsrechi); mas, apenas, uma moral de

Estado (Staatsmoral), não passando as saas "constituições" de catechis-

roos de deveres para com o próximo (von 8. g. Liébespflichten). O autor,

porém, sustenta ao contrario, que a relação entre o Estado e os seus mem-

bros, entrando no conceito do direito, e como tal se exteriorisando, envolve

— 269 —

58 b.—Como toda pessoa jurídica, o Estado precisa inevi-

tavelmente de pessoas physicas que, como órgãos, funcciona-Inos,

ou debaixo de outro qualquer titulo, manifestem a sua vontade e os

actos consequentes desta; e como o que se offerece á observação

commum, é a direcção ou execução de serviços por pessoas

physicas em nome e por conta de outrem, não se pôde desconhecer,

que o vinculo existente entre o Estado e os seus funccionarios é de

natureza análoga aos institutos do mandato e do institorio,**

consagrados no direito privado. Entretanto, a despeito dessa

analogia, nem o mandato nem o institorio seriam capazes de

explicar a relação, que se dá entre o Estado e o fane-cionario; o

instituto capaz de fazel-o é o da representação, a qual se differencia

dos dous primeiros por mais de uma razão. Em primeiro logar, o

mandatum e o institorium se constituem pela vontade livre do

mandans ou do dominus negotii, em contrario do que suecede com

a representação, que resulta, como necessidade, da própria

natureza do representado, isto é, da qualidade especifica da pessoa

jurídica. Depois, o funecionario publico, sabidamente, não é um

procurador, commissario ou preposto de certo negocio ou operação,

segundo os poderes particulares que lhe foram outorgados por

outrem:—os poderes que elle tem ou exerce, não

obrigações subtrahidas ao arbítrio ou â boa vontade; e que supposto o súb-

dito nao possa, em muitos casos, proseguir nos seus direitos por maneira

coercitiva em vista da natureza do Estado; — oomtudo, isso nao dirime

o seu direito de reclamação pecuniária (vermõgensrechtlkhe Ansprikhe),—

a qual se pode. fundar nos simples preceitos do direito privado, quer tenha

ella uma origem stato-juridien, quando resulta de um acto de poder pu-

blico, quer se baseie, por si mesma,num principio de idêntica natureza.—

Ob. cit, ps. 614-616.

Para abreviar, diremos institorio, em vez de relação insiitoria. Nao

mencionámos também a locação de serviços, porque, segundo se tem enten-

dido, ella nao é mais, do que uma das formas do mandato remunerado, do

mesmo modo. que a commwsão é uma espécie de institorio (Inst. Jusiin.

L III, M. XXVI, §13).

270

os recebera directamente do representado, embora deste rece-

besse o titulo (a. nomeação), e sim, da própria lei, regra obri-

gatória de conducta para ambos. A representação também se

particularisa pela maneira, porque se forma a vontade do re-

presentado, como mais adiante se verá. I Do facto, patente,

indiscutível, de que o Estado só se manifesta, quer, delibera, e

funeciona, pelos actos de seus representantes ou funecionarios,

também não é licito affirmar, como fez Saredo, què o

funecionario não é o representante, nem o mandatário, nem o

commissionado do Estado, mas o próprio Estado em acção, ou na

sua própria linguagem: « o ministro é o Estado que governa, o

prefeito é o Estado que administra ; o magistrado é o Estado que

exercita a jurisdicção; o intendente de finança é o Estado que

arrecada e paga; o professor é o Estado que ensina; em menos

palavras, — o funecionario não é um individuo, é uma funeção

».

84a

M E' evidente, que si esta fosse a verdade, a única conse-

quência lógica a tirar seria, irrecusavelmente, a de que o Estado

é o único responsável por todos os actos, legaes ou illegaes,

lícitos ou illicitos, praticados pelo funecionario, cuja individua-

lidade desapparece. No entanto, o iIlustre autor, apezar da sua

concepção tão radical acerca da relação existente entre o Es-

tado e o funecionario, não duvidou, ao contrario, distinguir os

actos deste, entre os «jure et non jure », para, desfarte, declarar

os primeiros, como actos do Estado, e os segundos, não;

porque, adverte elle, nestes é o individuo, e não mais o fune-

cionario, que tem violado a lei, que lhe cumpria observar, e por-

tanto, pelo mesmo deve responder somente, como por um facto

seu próprio!

» Giuseppo Saredo, La nuova Legge mala Animitiitilrazione comunale ?

provincial*, n. 1493. Torino, 1892.

Loe. cit., 11. 1494.

~ 271 —

Nem as premissas, nem a conclusão do autor são verda-

deiras, e, por isto, incapazes da menor procedência. O Estado

não se confunde com o individuo, que o representa, nem tão

pouco, é uma simples abstracção. Gomo toda pessoa juridica, tem

uma existência real, (p. 59); é uma organização necessária a

vida dos povos, que se revela pelo complexo dos poderes que o

constituem, e pela acção e funcções constantes desses poderes.

Portanto, sem á necessidade de nenhuma demonstração especial

acerca daquillo, que todos conhecem, sabem e sentem, se pode

affirmar que o Estado ê uma entidade própria, perfeita, distincta

dos indivíduos, por meio dos quaes delibera e age nas suas múl-

tiplas relações.

Com effeito, o Estado, que dieta as leis, que

nomeia os seus funecionarios, e lhes marca os limites das respe-

ctivas attribuições,—não se pode, em verdade, confundir com

os indivíduos, que elle autoriza a agir na qualidade de seus

representantes; e supposto que o acto do representante, como

tal, deva ser considerado, como acto do representado, comtudo,

este subsiste, como personalidade distincta, em relação aos ter-

ceiros.

E é precisamente nisto, accentúa Chironi, que con-

siste o instituto da representação, a qual, bem comprehendida

na sua essência, no seu alcance e effeitos, faz cessar todas as

dificuldades, occorrentes na explicação da responsabilidade do

Estado pelos actos dos seus funecionarios;—dispensando, con-

seguintemente por inúteis, os sy st emas das chamadas distinc-

ções, ora dos actos segundo á sua natureza (p. 146), em actos

de gestão e actos de império, ora dos agentes, em órgãos e fune-

cionarios ou instrumentos (p. 260). À figura da representação

nada ofierece de difficil, sendo, como é, a simples explicação

natural dos próprios factos, que todos reconhecem: a vontade do

representante se compenetra da vontade do representado, e por

Vide: Chironi, Colpa Çkmtrattuale. n. 225 e sg.

Loo. cit.

— 272 —

isso, nas relações que contrahe, nos actos que effectua, é sempre

este ultimo, quem age; a vontade do representado apparece na

vontade do intermediário, e por isso, os terceiros, nas relações

com este, o obrigam, e se obrigam, directamente com aquelle.

Pelo que, dizendo-se que o acto do funccionario é acto do pró-

prio Estado, affirma-se realmente, o que ha de mais exacto,—

considerando-se o acto do representante, como acto do repre-

sentado. Mas inferir dahi a confusão das vontades e das pessoas,

no intuito de significar que só existe o representante, "é um

resultado excessivo, e repugnante á razão jurídica da represen-

tação"

; além de que, se cairia, desde logo, na contradicção

manifesta de suppor-se um representante, agindo em nome de

outro, sem, entretanto, haver um representado!.. ,

H Já o

declarámos, e ainda agora insistimos, que o instituto da

representação deve aqui ser entendido na verdadeira signifi-

cação, que lhe é strictamente própria e peculiar.

58 c.— Não se ignora que a palavra " representação' \ to-

mada na sua accepção commum, exprime a relação, em que um

individuo age por outro, fazendo-lhe ás vezes em dado fim ou

mister; e neste sentido, tanto o mandatário ou proposto, como o

curador, o tutor, etc, são considerados representantes. Mas não

é desta accepção geral ou commum, de que ora se trata, porém,

sim, da significação especial ou technica, que lhe deve caber,

para o fim de particularisar um instituto jnridico, que não tem

no direito positivo nenhum outro qualificativo, que seja capaz

de exprimil-o.

REPRESENTAÇÃO é o modo não voluntário, mas necessário, de

exprimir a vontade e de agir em nome de outro, que não pode

ou é incapaz de fazel-o por si mesmo. Tal o caracter da repre-

Chironi, loc. cit., p. 517.

Vide-.Ibidem, p. 482-83.

— 273 —

sentarão das pessoas jurídicas, sejam de caracter publico ou pri-

vado, E' uma necessidade, que entra na constituição da própria

pessoa; e alem disto, emquanto nas representações comumns do

mandato ou do institorio, o representante é um órgão, por assim

dizer, passivo, porque recebe a vontade expressa do representado,

que lhe cumpre executar ; na representação especial da pessoa

jurídica, pelo contrario, elle é um órgão actwo, a quem compete

formular e exprimir por si mesmo a própria vontade do

representado -, não sendo, por conseguinte, adstrido como o

mandatário e o preposto, a fazer, somente, certos negócios ou

actos, nomeadamente designados, e sim, podendo agir igualmente

em casos diversos, indeterminados, as vezes mesmo, não previstos,

desde que occorram na esphera da sua competência, directamente

recebida da lei. Este modo de ver sobre a representação especial da

pessoa jurídica confere com a lição seguida por Grierke a esse

respeito.

Pode-se sem duvida faliar também aqui, diz Grierke, de uma

representação (Vertretung), visto como o órgão não é a corporação

(associação), e apenas, funcciona em determinada esphera, como

instrumento da unidade essencial immanente no organismo social.

Mas esta relação representativa é especifica-

Quaes são os representantes do Estado? Todos aquelles que, em

virtude de titulo legitimo, exercem um poder ou parcella de poder publico,

ou desempenham uma funcçao ou serviço do Estado. Uns tem e exercem

esse poder ou funcçao em primeira linha sem dependência hierarchica, e

por isto, sao chamados órgãos (nota 13, p. 101); outros tem e exercem o seu

poder ou funcçao, por nomeação ou investidura directa dos primeiros, ou

já de outros, dependentes daquelles: são os diversos funocionarios, agentes

e prepostos dos vários serviços nos seus differentes gràos e hierarchias.

Como se vê, a questão é de esphera ou de gr ao, maior ou menor, do res-

pectivo poder ou funcçao; mas, naanalyse do facto, todos elles representam

o Estado, embora paroellarmente, nas attribuições ou serviços que desem-

penham. E daqui também a razão, pela qual o Estado deve responder pelos

actos de todos elles, os quaes sao, nada mais/nada menos, do que os ele-

mentos essenciaes da sua própria existência.

18 R. c.

— 274 —

mente differente de qualquer outra imaginável entre as pessoas

individuaes; quasi não tem modelo fora da esphera das pessoas

colleetivas...

Designando a representação de uma pessoa individual pela

denominação de " Stellvertretung", e a da pessoa collectiva pela

de " Organscliaft," Gierke assignala, que a vontade e a acção da

sociedade se manifestam, como comprovação vivida (ais Le-

bensbethãtigung) da personalidade immanente no ser collectivo,

a qual só se torna effectiva na ordem jurídica, por meio do seu

órgão externo, nomeado conforme o direito... Ao contrario do

que succede nas demais representações, o ser collectivo tem em

cada órgão um pedaço de si mesmo; como personalidade volente

e agente, elle se involve inteiramente no seu próprio órgão: e

como uwtodo, é representado pela parte, do mesmo modo, que é

por ella, que se torna effectiva a vida unificada do todo.— Das

Gemeinivesen bezitzt vielmehr in jeden Organ ein StueJc semér

selbst, — es deckt sieh ais wollende unã liandelnde Persõriliehkeit

vollJcommen mit dem dobei fungirendem Organ, — es wirã ah

Games durch den Theil insoweit dargestellt, ais ében durch diesen

Theil das einheitliche Lében des Games sich voUzieht.

Donde resulta que, no circulo da actividade do órgão, que

é o próprio da pessoa jurídica, éesta quem, pelo seu órgão, quer

eage; assim como, consequentemente, o que antes de tudo, é in-

dispensável á pessoa jurídica, é a coexistência de um órgão legal

da mesma. De facto, este é creado, como parte integrante, na

própria constituição da pessoa jurídica; e, desde que é uma mo-

dalidade permanente do próprio ser, deve ser considerado um in-

stituto particular de toda associação juridicamente organisada

(Jedes Organ ist ais stândige Daseinsmoãalitàt eines rechtlich

normirten socialen Kõrpers ein besonderes Rechtsinstitut). Fora

dahi se pôde dar um contracto de commissão, de mandato ou de

Gíerke, Die Genossenschaftstheoríe, p. 623-625.

— 275 —

locação de serviços, mas, nunca, a constituição de um órgão

(niemáls aber eine Organstellung).

Não è mister insistir sobre este ponto; porque a verdade, qae

nelle se contém, assenta em razões irrecusáveis. Mas, precisamente,

por assim pensar, não podemos deixar de fazer, ainda que de

passagem, um breve reparo sobre certas afirmações in-tercorrentes

do prof. Cliironi, à cuja autoridade, aliás, já nos temos tantas vezes

abrigado.

De inteiro accôrdo com as suas idéas, afirmando que| '

nelVazione dei rappresentante s'impersona il rappresentato che lo

HA POSTO IN SUA VECE E LOOGO, in modo da doversi ritenere opera

própria quanto quetto faceia nei limiti delle incumbenze ricevute, e

dichiarate; e però nei rapporti costituti dal rappre»\ sentante

domina la sola persona dei rappresentato, contro il quale può

essere direitamente instituita ogni azione di responsabilitá per

danno''; todavia, não nos é possível acompanhal-o, quando elle, em

vez de firmar-se, de preferencia, na representação, como instituto

distincto per se, ao contrario, persiste em doutrinar que as figuras

do mandato, do institorio ou da locação, serão capazes de explicar a

relação entre o Estado e o funecionario nos

B' de advertir, que Gierke usa da palavra — órgãos, para designar

os diversos representantes da pessoa jurídica em geral, eada um, segundo

a sua competência, e não, como uma espécie distincta de funecionarios da

mesma. — Ob. cit., p. 686 sg.; Hic, p. 49 nota.

— Michoud também entende, que se podem designar os representan-

tes da pessoa juridica pelo nome de órgãos, comtanto que se marque bem

a differença entre estes órgãos e os da pessoa pkysica. Nesta, diz elle,

não é o órgão, é a própria pessoa, que tem a vontade e a intelligeneia, o

órgão é apenas o seu instrumento passivo. Na pessoa moral (juridica) suc-

cede precisamente o inverso: não é a pessoa, é o órgão, quem quére age,

e este órgão é elle próprio uma pessoa. Donde esta consequência: que, para

attribuir-se a sua acção ao ente moral representado, e não a si próprio,

precisa escolher, entre os seus actos, os que lhe cabem, como pessoaes, e

os que devem ser attribuidos a outrem. — Berne du Droit Public, 1.111, p.

416 sg,; Idem, La Notion depersonalitémorale, p. 62-63.

— 276 —

diferentes casos. Com effeito, segando Chironi, quer o f uncciona-

rio se ache nas condições de " rappresentama vera o própria " ;

quer nas de simples "rappresentama in genere"

, a sua relação

é, em certos casos, a do mandato, e em outros, a da locação de

serviços; mas, em qualquer kypothese, tratando-se de res-

ponsabilidade pelas culpas de seus representantes, o Estado tem

a figura de committente, e os seus funccionarios a de prepostos

(commessi), que agem dentro dos limites das attribuições que

lhes foram conferidas....

Não obstante o valor da autoridade, que assim o affirma, e

de outras não menos valiosas nos domínios da sciencia jurídica,'

—não nos podemos submetter; porque a lição da theoria não

confere com a verdade do facto. As relações do mandato e da lo-

cação de serviços, consagrados no direito privado, não bastam,

certamente, para explicar a relação jurídica especial que se dá

entre o Estado e o funccionario. E' uma relação sui generis; e

por isto mesmo requer um instituto, que lhe seja peculiar; e este,

segundo ficou demonstrado, é o da representação.

58 d.—A vantagem de particularisar a figura da repre-

sentação, como instituto especial, é manifesta. Cessariam no todo

as incertezas, que a applicação analógica de outros institutos

(mandato, commissão, etc.) acarreta inevitavelmente, no exame

e solução dos casos differentes; porquanto, uma vez bem defi-

nido e comprehendido o conceito da relação, que se dá entre o

representante e o representado-pessoa jurídica; isto é, firmada a

regra, de que todos os actos do primeiro são de considerar actos

do segundo, desappareceria também a necessidade de

Chironi, Colpa Contrattuale, ns. 210 sg. e 227. Hic, à pagina 148,

se disse, quando se dá uma e outra dessas representações.

Como se vio, Meucci professa ignal dootrina. - Diritto Atninistrativo,

p. 264 sg.;-Hic, p. 189.

— 277 —

indagação previa da culpa, fonte sabida das maiores dificulda-

des. Os factos lícitos ou illicitos dos representantes são actos

do representado, eis a regra geral. Dir-se-ha, que ba nisto uma

ficção, mas, como bem se advertira, é uma ficção que está na

representação ; e nem essa se dá realmente, si se pensar que, o

attribuir ao representado a acção do representante, como tal, ê

a explicação do conceito jurídico, que se contém no instituto,

affirmativo da possibilidade jurídica de querer, de modo, que a

vontade própria seja juridicamente a vontade de outrem.

Trata-se de uma construcção, aliás admittida com relação

& responsabilidade das pessoas jurídicas em geral; conseguinte-

mente, também applicavel ao Estado, no caso, em que lhe deva

caber a responsabilidade civil pelos actos de seus representantes.

A circumstancia de os funccionarios terem funcções e poderes

differentes, nada impede que todos elles sejam representantes

do Estado nos limites dos seus cargos ou attribuições.

A representação, encabeçada no funccionario, é em tudo

análoga, quasi idêntica, à que compete ao tutor, curador e

outros representantes de caracter semelhante, ainda que diffe-

rençavel nos modos de exercício, ou nos poderes, faculdades e

privilégios, maiores ou menores, segundo a qualidade do repre-

sentante ; porquanto aquellas espécies de representação resul-

tam, como a da pessoa jurídica, não da vontade exclusiva do

representado, mas como necessidade, das condições particula-

res da pessoa deste, sob a sancção immediata da lei.

Finalmente, desde que o acto do funccionario ou repre-

sentante do Estado é como si fora acto do próprio Estado, fica

também assim determinado, de maneira concludente, o elemento

subjectivo da responsabilidade do ultimo pelas lesões resultan-

tes dos actos do primeiro.

Chironi, Colpa Extracontrattuále, n.236. Torino, 1903.

Chironi, loe. cit. —Cf. Windscheid, ob. oit., §§ 73-74.

— 278 —

Resta-nos, agora, tratar do segundo elemento (demento

objectivo) de dita responsabilidade.

I 58 e.— O objecto da lesão deve ser um direito individual, na

verdadeira significação desse vocábulo; um simples interesse, ou,

mesmo, o chamado direito cm espectaiiva, embora realmente

prejudicado por actos da administração publica, não pode con-

stituir o objecto em questão.

Nem sempre será fácil affirmar, que um acto do poder

publico ou do funccionario seja uma violação indiscutível do

direito individual; mas o critério no caso não deve ser outro,

senão, o da existência de um direito objectivo adquirido, e, como

tal, reconhecido na lei vigente. Quer dizer, como direito adqui-

rido só pode ser entendido aquelle, cujo sujeito possa fazel-o

valer ou reparar por um remédio legal, também existente.

Isto posto, entramos, desde já, no ponto principal da con-

trovérsia, a saber: si, dada a violação de um direito individual,

verdadeiramente assim considerado, este só facto basta para

constituir o segundo elemento concorrente da responsabilidade

civil, independentemente da condição de culpa, aliás, declarada

necessária, segundo os princípios do direito privado.

Certo, o critério determinante da responsabilidade em di-

reito privado consiste na condição de o individuo haver agido

fora da esphera do próprio direito: "qui suo jure utitur nemini

injuriam facere videtur";—donde a distincção conhecida entre

damno jurídico e damno material.

Semelhante critério, porém, não duvidaríamos antecipar,

não pode ser applicavel aos actos da administração publica; por-

que os motivos, que levam a indemnisar os damnos provenientes

de taes actos, se derivam de outras fontes, como por exemplo,

das razões de equilíbrio social do bem estar commum, e que

Chironi, ob. cit., n. 231.

— 279 —

se. não podem, de modo algum, coordenar nessa distincção do

direito civil entre damno material e damno jurídico.

Não é que, considerando-se este, como damno resarcivel, e

aquelle, como não-resarcivel, diz Vacchelli, também não possa

haver, pelo que respeita aos actos da administração, um damno

jurídico e um damno material; mas uma tal separação se deve-

ria fazer segundo critérios totalmente differentes. Desde que no

damno, praticado pelo representante do Estado, não é essencial

verificar si aquelle agira, ou não, dentro da esphera do direito,

para então decidir da responsabilidade, por ventura, cadente

sobre o Estado, deixam de ter applicação ao mesmo as disposi-

ções relativas à culpa e ao dolo, e que formam, por assim dizer,

o esqueleto da responsabilidade civil ordinária. De facto, accres-

centa o citado autor, as indagações sobre as condições da volun-

tariedade do facto e sobre a conformidade da vontade com a lei

tornam-se accessorias, quando a razão da responsabilidade se

origina de um principio objectivo, isto é, da existência do damno,

o qual, por motivos de equilibrio e de justiça distribuitiva, se

mostre, realmente, digno de ser reparado."

A voluntariedade, ou melhor dizendo, a relação de causali-

dade, que liga o acto da administração á consequência determi-

nante do damno, pôde servir, talvez, para distinguir a respon-

sabilidade própria, da imprópria; mas é no todo evidente, que

o motivo especifico da indemnisação não reside nesta condição.

Oonseguintemente, é licito repetir que, emquanto a responsabi-

lidade ordinária procede potencialmente das condições subjecti-

vas do agente e estende-se depois, mais ou menos, às segundas

das condições (objectivas) do damno, efectivamente causado; a

responsabilidade civil da administração publica ou Estado, pelo

Vacchelli, La responsabilitâ civile delia pubblica amminitirazione, p.

150 seg. — Milano, 1892.

Loo. eit., p. 152.

— 280 —

contrario, parte das condições objectivas do damno, e chega in-

directamente às condições subjectivas da responsabilidade o a

imputabilidade.

° De modo que, segundo as razões expostas, e

pela analogia que se observa entre a responsabilidade admi-

nistrativa e a funcção reparatória, se podia dizer que a indem-

nisação, por parte da administração pnblica, também se dá, sem

o concurso da voluntariedade, e pela só condição de haver um

damno verificado ; ao passo que a vontade e a consciência do

facto são condições necessárias, para que se possa cogitar de

indemnisação na responsabilidade de direito commum. Sendo,

portanto, igualmente de concluir que, emquanto na responsa-

bilidade civil ordinária a base, que prevalece, é de força sub-

jectiva; ao envéz, na responsabilidade civil especifica da admi-

nistração publica ou do Estado, o que prepondera, é o caracter

objectivo da mesma responsabilidade.

101

— Tal, é o modo, claro, lógico, e preciso, pelo qual Vac-

chelli encara a questão da responsabilidade do Estado: o seu

ponto de partida é, como se deduz da sua exposição, a causali-

dade do acto, e não a culpabilidade, ainda que esta ultima possa

concorrer com a primeira em differentes casos.

Por nossa parte, acceitamos esta doutrina, como ensina-

mento de toda razão e justiça na matéria.

58 f.— Nem de outro modo, ajuntámos nós, se poderia co-

gitar seriamente de uma responsabilidade civil do Estado, affir-

mada com o valor de um principio jurídico. Ninguém ignora que

o Estado pelos amplos poderes, de que é institucionalmente re-

vestido em attençâo á diversidade dos próprios fins, pôde lesar

os direitos dos indivíduos, não só, por actos exorbitantes das

normas legaes, mas ainda, sabidamente, se conservando dentro

i°o Loo. cit, p. 153.

101

Ibidem.

•

— 281 —

delias, ou mesmo, procedendo rigorosamente de accordo ou em

cumprimento das próprias leis... Mas, sô porque as lesões da

segunda espécie são provenientes de actos legítimos ou prati-

cados sem culpa, isto deverá importar para o Estado a não-

obrigação absoluta de indemnisar taes lesões? Não pôde ser;

seria violar abertamente a regra fundamental da justiça.

E porque sustentar essa theoria em principio, como tantos

outros tem feito, quando ella é a todo momento repudiada, cada

vez mais, pelos exemplos frequentes da pratica? O Estado, seja-

nos licito repetir, não lesa somente os direitos dos indivíduos,

por meio de actos illegaes ou illicites dos seus representantes ;

elle os pôde lesar igualmente no exercício de inteira legalidade:

a) quando pratica desapropriações por utilidade publica; b)

quando adopta e executa medidas, as mais legitimas, de

segurança publica, defesa sanitária, e semelhantes; c) quando

ordena a detenção de indivíduos suspeitos de crimes; á) quando

ordena a apprehensão ou sequestro de bens ou valores, e os faz

guardar em depósitos públicos ou particulares; e) quando faz

executar obras publicas necessárias aos seus fins diversos ; etc,

etc. Ora, não é preciso insistir que, destes e de outros] actos

semelhantes, se pôde originar lesões, as vezes gravíssimas. dos

direitos individuaes. Mas, si para que recaia sobre o Estado a

obrigação de reparai-as, fosse sempre necessária a condição

concorrente da illegalidade do acto ou de uma culpa subjectiva;

melhor fora declarar, desde logo. a não-possibilidade dessa obri-

gação. ..

Ainda que fundando-se em razão differente, a dizer, que o

Estado, sendo uma pura abstracção, não pode estar em culpa,

L. Duguit afflrma entretanto, que no direito moderno não ha

correspondência exacta entre a responsabilidade civil e a culpa,

exprimindo-se, a esse propósito, pela maneira seguinte: I

« La theorie de la responsabUité ttmcl de plus en plus á se

resumer en cette proposition: lorsqu'un acte, accompli en vie du

— 282 —

but auquel est affecté nn certain patrimoine, produit une di-

minution de valenr dana nn antre patrimoine, 1'équilibre doit être

rétabli, le patrimoine affecté au but en vue dnquel 1'acte était

accompli, doit snpporter une diminntion equivalente à celle que

1'acte a occasionée à 1'autre patrimoine, et celui-ci doit recevoir

le montant de cette diminntion. Aínsi la notion\ de faute

personnelle disparait peu â peu du domaine de la re-sponsabilité

civile, pour faire place aux notions du but e de risque... Nous

n'avons point à rechercher dans quel cas 1'Etat est responsable.

Mais, snpposé qu'il soit responsable, la cause de cette

responsabilité ne peut' être une faute. Toutes les contro-verses,

que se sont élevées sur le point de savoir si les fautes commises

por les agents de l'Etat peuvent être considerées comme fautes de

1'Etat, toutes les theories qni veulent distinguer suivant que la

faute est commise parun organe ou préposé, et, | suivant les cas,

parlent d'une responsabilité directe ou d'une responsabilité

indirecte de 1'Etat, sont sans objet et sans por-tée. II n'y a pas

lieu non pias de distinguer, comme on le fait cependant á peu

prés unanimement, les cas ou, aucune faute n'étant commise, les

agents del'Etat ont agit réguliérement dans les limites de leur

compétence, et ceux oú une faute a été commise par un agent. Si

1'Etat est responsable, le fondement de cette responsabilité doit

être toujours le même; il ne peut être que celui-ci: lorsqu' un

acte, accompli en voe du but que poursuit 1'Etat et auquel sont

aftectés les biens composant ce qu'on appelle le patrimoine de

1'Etat, produit pour une cause quelconqne une diminution dans

la valeur d'un patrimoine affecté á nn but individuei, il fant que

cette diminntion soit réparée sur le patrimoine de 1'Etat. Cette

idée générale recevra forcément, dans 1' application, une serie

indefínie de va-riations; mais elle forme toujours le príncipe

essentiel sur lequel doit réposer la responsabilité de 1'Etat. II

serait facile de montrer que les décisions de la loi et de

lajurisprudence françaises se conforment de plns en plus ã cette

conception.

102

I 58 g.—Nesta breve transcrípção se contém realmente toda

verdade sobre a questão no seu actual momento. Delia se vê

102

L. Dugn.it, L'Etat, les gouvernenants et les agents, p. 635.-36. —

Paris, 1903. Cf. Saleilles, Les accidents de travou, et la responsabilité

civile. — 1897 : Bonnier, — ISevolutimi de Vidée de responsabilité', —1898;

Hauriou, Droit Administratif (edic. de 1900), etc, ete.

— 283 —

que, em se tratando da responsabilidade civil do Estado ou de

outra qualquer administração publica, a lesão do direito obje

ctivo, devidamente verificada, pode ser admittida, como razão

determinante de dita responsabilidade, sem indagar previamente

da condição concorrente de illegalidade ou de culpa por parte

do respectivo agente. I

I Esta tkeoria, que cada dia mais prepondera, é a única capaz

de offerecer razão ou argumento, sobre o qual se possa apoiar a

acção extraordinariamente crescente do Estado moderno, sem, por

isso, serem sacrificados os direitos dos indivíduos particulares .

Não se nega, que a culpa do agente deva concorrer em de*

terminadas espécies, como elemento indispensável, para ter logar

a responsabilidade civil. O que combatemos, e por certo não

admittimos, é, que a culpa seja sempre condição necessária,

para que se possa cogitar da responsabilidade civil do Estado.

No mais, somos dos primeiros a reconhecer, não só, que ha actos

positivos dos funccionarios, que só serão susceptíveis de respon-

sabilidade, havendo culpa por parte dos mesmos, como notada-

mente,— que, nos casos de omissão, si não se provar uma culpa

concorrente do funccionario, semelhante responsabilidade de-

vera ser totalmente excluída.

Quando se tem entre os olhos um acto positivo, dos pró-

prios e tf eitos deste se verifica, si houve realmente a violação de

um direito individuai, e de nada mais ha mister, para examinar

o caso e apurar de lie a responsabilidade do agente, que o pra-

ticou, directamente por si ou por intermédio de outrem.

Na omissão, porém, a cousa é sabidamente diversa. Não

ha uma violação positiva por meio de acto ou facto ; ao contra-

rio, ha a ausência destes- Daqui a necessidade de adoptar cri*

terio differente na averiguação da responsabilidade, que por-

ventura exista, quanto ã supposta ou allegada lesão do alheio

direito. E esse critério, outro não poderia ser, senão, a prova

— 284 —

de negligencia ou de culpa na omissão do acto, que devia ser

praticado, isto é, o Estado só deve responder pelo damno alle-

gado em caso de omissão, quando se houver verificado que a

omissão do seu representante fora proposital, culposa ou dolosa.

Bem se com prebende, sem haver mister de dar a demon-

stração, que, si assim não fora, o Estado ver-se-hia obrigado a

responder por tudo quanto os seus representantes deixassem de

attender na esphera das suas attribuiçoes, si cada individuo

entendesse ou pretextasse, que dahi proviera uma lesão ou

damno aos seus direitos...

Mas basta suppol-o, para regeitar, desde logo, como impra-

ticável ou absurdo!

Concluindo, pois, aqui a primeira das questões que nos

propuzemos (p. 266), podemos dizer: o fundamento jurídico da

responsabilidade assenta: primeiro, na causalidade, e não, na

culpabilidade; depoÍ3, na lesão effectiva de um direito, realmente

adquirido.

A causalidade tem a sua explicação natural e fácil no prin-

cipio da representação, segundo a qual, o Estado é a causa efi-

ciente do acto lesivo, por tel-o querido e praticado pelo seu func-

cionario ou representante.

Quanto ao direito lesado, cumpre apenas indagar, si, nas

circumstancias do caso, o mesmo direito não se achava porven-

tura sujeito ao precário de poder ser desattendido ou violado,

justificadamente, pelo representante do Estado. Em relação a

este particular, teremos de dizer na ultima parte deste capitulo.

jj II.—DIREITO REGULADOR DA MATÉRIA

59. — Longa e persistente tem sido, e continua a ser, a

discussão entre os doutos sobre o ponto especial de saber, qual

o direito que deve reger a matéria da responsabilidade civil da

— 285 —

administração publica ou Estado, pelos actos lesivos dos seus

funccionarios: si o direito privado ou commum, si o direito publico,

cada um delles de maneira exclusiva; ou si ambos con-junctamente,

e em que casos e condições determinantes.

Procuraremos dizer, apenas, o indispensável a esse respeito,

evitando, o mais possivel, os numerosissimos meandros da

controvérsia.

Uma vez admittida, em principio, a responsabilidade civil

pelos damnos resultantes das funcções publicas, ê no direito pri-

vado ou commum, que se tem ido, de preferencia, buscar o texto

expresso ou a sua applicaçâo analógica, para servir de sancção a

obrigação de indemnisar, recadente sobre o agente, directo ou

indirecto, do acto damnificante. Trata-se de uma verdade de facto,

attestada pela jurisprudência dos diversos Estados, e que será fácil

de verificar da lição de autores da maior competência.

108

59 a.— Partindo da natureza exclusiva do facto, o damno

(ãamnwm injuria datum ou damnum ahsque injuria datum), e sem

cogitar da qualidade ou condições especiaes, que concorram no seu

agente, como succede com o funccionario publico,

103

Bonasi, ob. cit., ns. 25 sg.— Vacchelli, ob. cit., p. 96-99.

Este ultimo autor faz uma indagação retrospectiva sobre o que se

deve entender por direito commum; concluindo que o mesmo comprehende,

tanto o direito publico, como o direito privado, e isto, diz elle, se da notada-

mente na legislação francesa, italiana, belga, sueca, hollandeza e ingleza.

Não omittira, porém, que, na pratica, na doutrina e na jurisprudência ho-

dierna, se da á essa palavra um significado incerto e indefinido, alguns

confundindo-o com o direito civil, outros com o complexo da legislação vi-

gente, e ainda alguns com as normas geraes do direito e com os princípios

da equidade. (Loc. cit., p. 57-72). No presente trabalho a expressão, direito

commum, é empregada na sua accepç&o, mais usual, como synonymo de

direito privado ou civil, incluindo neste, não só, a legislação codificada,

como, a não codificada desta natureza.

— 286 —

afirmam alguns, que a questão da responsabilidade civil não

pode deixar de pertencer á esphera do direito privado, ao qual

compete, verdadeiramente, não só, definir odamno, mas ainda

juntamente, regular-lhe os effeítos, quaesquer que sejam os seus

casos ou espécies differentes.

Não se pode dizer, que esta affirmação careça, no todo, de

razão ou fundamento. I

Mas, com o aprofundar os elementos, que caracterisam e de-

terminam as funcções publicas para, desfarte, melhor conhecer e

julgar das relações existentes entre o Estado e os seus funccio-

narios, e entre estes e os indivíduos particulares, surgira muito

naturalmente a duvida,— si o direito privado é, com effeito,

próprio ou capaz de reger taes relações, offereeendo, por si só, a

sancção conveniente para todas as consequências jurídicas,

delias resultantes. Áos olhos da critica não podia, certamente,

escapar que, na decisão da matéria, não basta attender ao facto

do damno em si, feito com ou sem culpa, segundo se observa nos

actos de individuo á individuo; mas que é mister verificar ao

mesmo tempo, si o acto arguido, tendo por agente o Estado ou

um funccionario deste, deve ou pode ser legitimamente 'regulado

pelas disposições exclusivas do direito privado, como succede

com os actos dos demais sujeitos desse direito. A importância

da duvida se impõe por si mesma; e dahi o interesse, com que os

competentes se tem proposto elucidai-a. 11 — Entre os que

pretendem, que a questão pertence, por completo, ao domínio do

direito privado, e os que consideram inadmissível ou menos

correcto, sujeitar o Estado ao domínio desse direito, apparecera

nm grupo de*permeio, o qual, distinguindo os actos do Estado

em duas categorias, — actos susceptíveis de responsabilidade, e

actos não-susceptiveis de respon-

104

Vide: Bonasi, loc. eit., ns. 148 sg., 181 8g., 187 sg. — Vacchelli,

loc. cit., p. 98-99.

— 287 —

sabilidade, se suppôz na posse da verdadeira solução, - - decla-

rando os primeiros, inteiramente regulados pelo direito privado,

e os segundos, pertencentes à esphera exclusiva do direito pu-

blico. Esta tbeoria, ainda que ora considerada sob aspecto ou

fim differente, é a mesma, que distingue os actos públicos, em

actos de gestão e actos de império, e da qual já se fez a devida

menção em outra parte. Subsistem, portanto, contra ella as

mesmas objecções já adduzidas, sem a necessidade de as repetir

neste lugar.

106

Loening preopinando, como já vimos, que se deve distin-

guir, entre a responsabilidade do Estado pelos actos e omissões

illegaes dos seus funccionarios, como representantes do Fisco,

commettidas nas relações puramente de direito privado, — e a

responsabilidade do Estado pelos actos e omissões illegaes dos

seus funccionarios, commettidas no exercício do poder publico

contra os súbditos do Estado (gegen die der Staatsgewált TJn-

terworfenen), —ajuntara, ao mesmo tempo: que o Estado, como

Fisco, estando sujeito â autoridade do direito privado, é, se-

gundo os princípios deste direito, que cumpre determinar,— si,

e até onde—deve aquelle responder pelos seus funccionarios ;

e que do mesmo modo, é nos princípios do direito publico (nach

Orundsàtzen des Staatsrechts), que se deve indagar, si o Estado

responde igualmente pelos seus funccionarios, quando estes le-

sam aos mesmos súbditos, usando ou excercendo, por modo ille-

gal, os direitos de poder publico.

106

Mas, si acompanharmos ao autor citado na própria apre-

ciação dos factos, que devem ser decididos segundo as regras

de um ou outro desses direitos, chegaremos à convicção, de que

105

Vide: Vacchelli, loc. oit., p. 111-112. Este autor indica os erros e|

as consequências desastrosas dessa doutrina na jurisprudência italiana.

106

Loening, Die Haftung des Staats, p. 51-53 sg. e p. 93. Cf. Otto

Mayer, ob. oit., § 53.

»*

— 288 — 1

ambos elles carecem, ao menos por ora, de disposições, <$u|i

possam ser applicadas, com precisão e conveniência, aos casos

diversos de responsabilidade, porventura, proveniente doa refe-j

ridos factos. Emquanto de um lado, o direito privado, pelo seu

destino próprio e limitado, que é o de reger as relações dos ind di

vi duos particulares, só por isso, não pode satisfazer, por com-

pleto, aos casos em que taes relações se dão entre elles e as pes-

soas do direito publico, como é o Estado, mesmo sob o aspecto

de Fisco, visto a não-identidade das condições; de outro lado, o

direito publico, qual tem sido até agora comprehendido e for-

mulado,

107

carece, sabidamente, de normas precisas, oapazes de

resguardar os direitos dos particulares nos numerosos actos de

poder publico, que os podem lesar, mas, sem ao mesmo tempo

enfraquecerem ou prejudicarem a energia e extensão do mesmo

poder, exigidas pelos interesses da causa publica nas variadís-

simas circumstancias da vida social.

59 b.—Ainda, pelo que respeita, em particular, ao direito

privado, mesmo suppondo que as suas disposições fossem bas-

tantes e inteiramente applicaveis ás responsabilidades diversas

da administração publica patrimonial (Fisco), e ás relações pro-

venientes de contracto ou quasi contracto, ainda assim, não é

menos certo, que taes disposições seriam no todo insuficientes,

em se tratando de actos extra-contractuaes, a dizer, dos actos

illicitos dos funccionarios do Estado.

108

Basta attender, que o fundamento da responsabilidade por

direito commum, resultante do damno, é um presupposto da

igualdade do direito; partindo, conseguintemente, do principio,

107

O direito publico, em grande parte, e considerado de origem recente,

e ainda incerto em alguns dos seus pontos.— Vacchelli, loc. cit., p. 98.

103

Como se terá notado, a mor parte dos autores, ao tratar da res-

ponsabilidade civil, se occupam, de preferencia ou exclusivamente, da res-

ponsabilidade proveniente dos actos illegaes ou illicitos.

^•■:.vi

— 289 ~

que cada um é obrigado a reparar quanto de prejuízo causar &

outrem com o facto próprio. Donde os dons grandes postulados

desta theoria: um relativa á razão subjectiva de exigir a com-

pensação do damno sofrido; o outro, determinante da origem

do critério na avaliação do damno de maneira correspondente.

— Ou enunciando o mesmo pensamento em termos mais claros:

para que um damno possa constituir responsabilidade civil em

direito commum, é necessário que concorram estes requisitos:

1) imputabilidade por dolo ou culpa no agente, isto é, exercício

da actividade deste fora do circulo legal das suas funcções (é o

que se indica pela formula usual de acto illieito); 2) uma lesão

effectiva naquelle que pretende haver soffrido o damno. Dadas

estas condições, se tem a verdadeira responsabilidade civil,

segundo o direito commum; faltando, porém, uma delias, se terá,

ao envéz, uma responsabilidade civil anormal, isto é, fundada

em outros critérios.

109

Ora, não é preciso repetir ou demonstrar no momento, que

nas relações entre o Estado e os indivíduos particulares, nem é

licito pretender, como condição sempre existente, a da igualdade

do direito, nem tão pouco, que o Estado ou os funccionarios

deste, sô por se conservarem no circulo legitimo das suas attri-

buições, não possam, por isto, causar lesões positivas aos direitos

individuaes. Os factos se encarregam de comprovar o contrario,

—mesmo deixando fora da nossa consideração actual o requisito

da culpa, tido como essencial á responsabilidade civil no direito

commum ou privado.

Alem disto, como se poderia suppor matéria de direito pri-

vado, o verificar si os funccionarios, nos actos arguidos, pro-

cederam, ou não, dentro dos limites do seu poder, autoridade

ou jurisdicção, ou na forma declarada nas leis especiaes, ou

Vacchelli, lòc. oit., p. 100-102.

19 R. c.

— 290 —

ainda, em obediência âs ordens ou instrucções recebidas dos

seus superiores hierarchicos ?

Referindo-se á deficiência manifesta do direito commum

neste ponto em particular, Vacclielli insistira: Examinando o

facto da administração publica, quando esta opera nos limites

das próprias attribuições, e confrontando-o com os requisitos da

responsabilidade civil ordinária, não será difficil evidenciar, que

nelle falta absolutamente, não já, o principio da im-putabilidade

ou do damno effectivo, pelo qual se dão, todavia, exemplos de

responsabilidades anormaes, mas também ainda, um outro e

mais importante elemento, isto é, o do facto Ulicito, queremos

dizer, do acto effectuado fora do exercício dos poderes próprios.

A menos que o facto não seja assimilável á uma pura relação de

direito privado, ha ausência absoluta deste segundo requisito;

podendo-se affirmar, como regra, que, sempre que a

administração usa de seus poderes discricionaes, deixa de existir

a razão de responsabilidade segundo o direito commum.

110

E dahi,

os resultados dissatisfactorios, a que se tem chegado : ou a

conclusão lógica, mas injusta, da irresponsabilidade do Estado

por taes actos, como pretendem fazer Gabba, Mantellini e

outros; ou a animação theorica de dita responsabilidade, mas

sem se poder precisar o cânon jurídico da sua sancção, como se

apura das idéas sustentadas por Bonasi, Meucci, Giorgio e

outros

, relativamente aos actos alludidos.

Por ultimo, não precisa relembrar que, para sujeitar a acção

ou omissão do funccionario publico ás regras do direito privado,

seria mister vêr nelle o mandatário, o preposio (institor), ou o

locador de serviços, segundo os princípios que regulam taes

institutos neste direito; cousa difficilima, senão, impossível,

110

Loe. cit.

111

Loc. cit., p. 103.

— 291 —

por não se verificarem, entre o Estado e o funccionario, as

mesmas ou idênticas relações que se dão entre o mandante e o

mandatário, e entre o ãominus negotii e o seu preposto, como

tantas vezes se tem demonstrado.

Não desconhecemos com certeza a objecção de que, si ditas

relações não correspondem ás dos institutos indicados do direito

privado, ficarão,neste caso, sem assento em direito positivo...

Mas a objecção não procede inteiramente. A relação especifica

entre Estado e funccionario se explica, como já se disse, pela

figura da representação, tomada no seu sentido próprio ou re-

stricto (p. 272), e não se pôde negar que esta, considerada como

género, já é um instituto consagrado no direito positivo, publico

e privado.— "Representar" éa expressão jurídica, geralmente

recebida para significar que alguém age em nome de outrem.

O que resta, pois, a fazer, não é trabalho difficil. Seria simples-

mente declarar, por disposições expressas, o caracter e a signi-

ficação especial do instituto da representação, relativamente ás

pessoas jurídicas e â outras, incapazes de manifestar, por si

mesmas, a própria vontade. Não ê preciso lembrar, que a juris-

prudência já assim tem feito e continua a fazel-o nos conside-

randos de suas decisões, isto é, applicando aos casos sujeitos

os princípios análogos da representação, no seu sentido geral

ou ordinário; e quando estes não tem base apparente nos textos

positivos, ella applica-os, mesmo, ev equo et bono, para o fim de

amparar os direitos individuaes contra os actos arbitrários e

lesivos das autoridades do Estado.

112

Não se ignora, que a responsabilidade civil extra-contractual, pro-

veniente dos actos de funceionarios, tem sido reconhecida pela jurispru-

dência da França e Itália, de accôrdo com as disposições do direito privado

(arts. 1384 do código civil francez e 1151 do código civil italiano); ainda

que não precisamos aoorescentar, — quanto incerta, inorgânica e duvidosa

se tem mostrado essa jurisprudência, simplesmente fundada por analogia

nas disposições alludidas!...

— 292 —

60.—Verificado, que nos princípios do direito privado so-

mente, não se encontra sancção própria, adequada, para resolver

sobre os actos lesivos do Estado, mesmo quando fosse admissível

a distincção dos mesmos, em actos de natureza privada (de

gestão) e actos de autoridade ou poder publico (de império);

passemos a examinar do mesmo modo, si o direito publico actual

seria capaz de fornecer normas mais certas ou mais ajustadas ao

problema da responsabilidade civil do Estado sobre os actos, que

se passam dentro da sua esphera em particular.

Debaixo do ponto de vista, que nos occupa, direito publico

é synonymo de direito do Estado (direito publico, stricto

senm).

Portanto, para bem elucidar a questão da responsabi-

lidade civil do Estado, não será descabido relembrar, muito em-

bora por um simples lançar de vista, o que seja Estado. Grande

associação natural, necessária, composta de innumeros indiví-

duos, que formam igualmente múltiplas associações menores ao

seio delia, o Estado, não obstante servir-se dos indivíduos ou

dessas outras associações, como seus membros, órgãos ou re-

presentantes ; todavia, se manifesta, como entidade collectiva

distincta, com autoridade sobre todos elles, e com fancção ou

vida, sua própria; ao mesmo tempo, que todos os indivíduos ou

associações particulares, que o compõem e lhe servem de mem-

bros ou representantes, subsistem junta e simultaneamente,

como sujeitos de direitos próprios, independentes do Estado.

Cumpre ao direito dar as normas, que devem reger o com-

plexo de relações dessas differentes entidades, constituindo um

só todo, mas, realmente, diferençáveis, umas das outras, e

autónomas nas espheras jurídicas, que lhes são peculiares.

Consagrando, como se sabe, a igualdade de direito dos in-

divíduos particulares, o direito commum ou privado se propõe

113

M. Hauriou, Precis de droit administratif, " Avertissement", XII

Paris, 1893.

— 293 —

regular as relações existentes entre os mesmos, e o faz sem

duvida de maneira, que se considera satisfactoria, no estado

actual da nossa evolução jurídica. Ha, porém, a considerar os

dous outros lados, que a associação-Estado nos revela, a dizer:

o das relações do Estado com os individuos, seus próprios repre-

sentantes; e o das relações do Estado com os individuos, sujei-

tos distinctos de direitos, em confronto com direitos ou poderes

do próprio Estado. Pertence à esta ordem dupla de relações os

actos do Estado, dos quaes lhe pode provir uma responsabilidade

civil, quando forem, por ventura, lesivos de direitos individuaes.

Mas, assim delimitado o terreno, dentro do qual se tem de

dar a alludida responsabilidade, jà não fora licito confundil-a

na mesma categoria da responsabilidade civil ordinária do di-

reito commum, como se disse; e nem tão pouco, bastará consi-

deral-a, como uma espécie anormal dessa responsabilidade, cara-

cterizada, analogicamente, pelos princípios do referido direito,

como se tem feito, ou insinuado frequentemente. Não, por certo.

Os phenomenos jurídicos e os factos constantes, que occorrem

nas relações indicadas são de natureza e índole tão especificas,

que reclamam um critério próprio, e organicamente coordenado

de modo a poder dar origem à institutos autónomos.

114

Portanto,

si debalde, se procura encontrar a satisfação desta necessidade

jurídica no cânon do direito commum, diz Vacchelli, cumpre

proseguir de indagação em indagação; porque a solução do

problema se ha de achar com certeza nos princípios ou dis-

posições geraes, sobre as quaes assentam os dous ramos maiores

do direito, a dizer, o direito publico e o direito privado.

Fallando, no momento, do direito publico, a parte deste, que

se refere, de maneira mais directa, ás relações do Estado com

os individuos, é, segundo as constituições dos Estados livres

modernos, a que geralmente se intitula: "garantias consti-

114

Vacchelli, ob. oit., p. 128.

— 294

tucionaes", ou " declaração de direitos ". São tkeses ou prin-

cípios geraes, muitas vezes, incompletos nos seus dizeres; mas,

em cuja conformidade cabe ao poder publico agir, afim de que os

seus actos, qualquer que seja a superioridade de intuito, resal-

vem sempre os direitos dos indivíduos, a quem possam attingir

ou interessar. A dificuldade está no harmonisar, em dados casos,

o exercício do poder publico ou a acção soberana do Estado,

motivada pelo interesse geral collectivo, com a tutela igualmente

devida ao direito individual, de modo que, nem aquella seja

obstada, entorpecida na sua energia e efficàcia, nem este, lesado

ou sacrificado sem que, pelo menos, assista ao seu titular um

remédio legal para obter a reparação devida. E não basta que

esta segunda exigência se limite a um simples postulado de jus-

tiça; é preciso haver uma sancção positiva de direito, que assim

o declare e affirme, em relação aos casos occorrentes.

Onde, porém, encontrai-a no corpo do direito publico vi-

gente?

60 a.— Os que admittem a responsabilidade civil, sem ir

pedir argumentos, deste ou daquelle modo, ao próprio direito

privado, procuram fundamental-a, de preferencia, na nomeação

do fnnccionario pelo Estado, da qual si, de um lado. resulta o

dever de obediência ao mesmo por parte dos indivíduos particu-

lares, é de justiça que, do outro, resulte também para o Estado o

dever de garantia aos direitos individuaes, indemnisando-os, na

hypothese de serem lesados pelos actos do fnnccionario, seu

representante.

Igualmente se tem procurado fundar dita responsabilidade

no fim principal, senão essencial, da existência do Estado, a

dizer, na sua qualidade de protector dos direitos de todos quan-

tos pertencem á collectividade.

Mas a critica, por sua vez, se tem esforçado para demons-

trar que taes fundamentos são irrelevantes, e mais ainda: —

— 295 —

que, "nem da idéa do Estado e dos funccionarios em si, nem da

de súbditos para com o poder publico, nem finalmente, da própria

necessidade de justiça, procede logicamente a responsabilidade

geral do Estado pelos actos de seus funccionarios".

116

Já em outra parte tivemos ensejo de apreciar o valor destes

e outros argumentos, relativos á questão, e não precisamos mais

insistir no que então fora assentado, como de melhor acerto. O

que importa agora é saber, quaes seriara as disposições po-

sitivas, reguladoras da mencionada responsabilidade nos casos

diversos, em que ella tivesse, por ventura, logar conforme os

princípios do direito publico.

Não é preciso relembrar que no corpo actual deste direito

não se encontram disposições positivas, bastantes, ou capazes

de regular tão importante matéria.

E, por outro lado, pergunta-se: partindo mesmo dos prin~

cipios do direito publico, seria licito ir pedir igualmente ás

analogias do direito privado, declaradamente carecedoras da

paritas raiionis, as razões de decidir sobre a responsabilidade

civil do Estado, proveniente de actos, que são aliás de consi-

derar inteiramente fora da alçada deste ultimo direito?...

As lições da jurisprudência acerca deste ponto fundamen-

tal deixam vêr que esta, na mór-parte dos Estados, se tem

baseado, conforme já ficou dito, ora nos simples princípios da

justiça natural e ora em argumentos tirados, por analogia, do

direito commura, principalmente do direito romano, para,

dest'arte. proteger os direitos dos indivíduos contra os actos

lesivos do Estado, sob o ponto de vista da indemnisação dos

mesmos direitos.

116

Mas é manifesto, que nada disto satisfaz ao actual momento

jurídico. Desde que existem direitos individuaes, certos, indis-

115

Loening, ob. oit,, p. 134-135 ; Htc, p. 165 sg.

116

Solari, ob. oit., p. 93.

— 296 —

outiveis, 09 quaes podem ser lesados pelos actos do Estado, isto

é, dos funccionarios, representantes do Estado, é imprescindível

existir também um complexo de disposições de direito, certas,

firmes, normaes, positivas, que regulem as relações con-

cernentes, do mesmo modo, que o direito civil o faz a respeito

dos direitos e obrigações dos indivíduos particulares entre si.

E para co,nseguil-o seria mister: ou integrar o cânon do di-

reito privado, incluindo ahi os casos de responsabilidade civil

das pessoas do direito publico, mas sob as condições especiaes

desta responsabilidade, certamente distinctas, das condições da

culpa subjectiva, exigidas no direito civil actual; ou então, e

talvez com maior conveniência e acerto, formular um novo ramo

especial do direito, que viesse regular esta parte importantíssima

da ordem jurídica.

R E porque não fazel-o? Matéria de tamanha relevância não

pôde, nem deve ficar, no todo, á intelligencia, qnasi sempre varia,

dos tribunaes de justiça, queremos dizer, ao ageitamento, feito

por analogia ou interpretação, mais ou menos feliz, das simples

disposições geraes de direito, como em geral tem acontecido.

« Al certo sarébe desideràbbile che una legge venisse a regu-

lar e símile gravíssima matéria, la cui difficultá non deve esimere

il legislatore dallo affrontarla; allora avrèbbero fine i vivaci ãi-

batiti delia scienza e le sconfortanti incertezze delia giurispru-

denza »

A este propósito disse Vacchelli : Si a necessidade de

affirmar a preeminência do interesse publico sobre o interesse

privado deve, não obstante, ajustar-se ao fim, também próprio

do Estado, de causar aos particulares o menor damno possível ;

é lógico deduzir, que as funcções publicas deveriam andar

acompanhadas de disposições relativas â responsabilidade pelos

117

D. Solari, La responsabilitã delia pubblica amministrotione, pagi-

nas, 107-118.—Cf. Palazzo, ob. cit., p. 49 sg. e 58 sg.

— 297 —

damnos e prejuizos, a que podessem dar logar ; razão porque

sobreleva repetir, que, dado o systema do direito moderno, é

necessário desenvolver um organismo de institutos que regu-

lem a responsabilidade da administração publica. Assim não se

fazendo, ou continuará o estado actnal de cousas, a dizer, de

uma jurisprudência, que applica semelhante responsabilidade

dentro de limites mal seguros e mal definidos, soccorrendo - se

aos critérios do direito privado,—ou então, se negara toda res-

ponsabilidade por parte da administração, não se podendo dar

acção contra a mesma, ã falta do substracto indispensável de um

direito fundado era lei.

118

Com effeito, em vista da experiência crescente dos factos,

já não ha mais quem desconheça a necessidade de substituir tão

lato arbítrio, deixado ã jurisprudência, pela affirmação positiva

de disposições, que venham regular, de modo certo e explicito,

a obrigação do Estado para com os indivíduos, resultante dos

actos lesivos dos seus funccionarios, quer ditos actos sejam le*

gaes ou illegaes, quer lícitos ou illicitos, isto é, feitos com culpa,

ou isentos inteiramente delia.

60 b.—No entender de alguns, o theor das disposições,

que acabamos de declarar necessárias, já existe, ou deve existir

no direito administrativo. Porque, si este é, como se ensina, o

complexo de regras que regem os direitos do Estado quanto á

organisação e funccionamento dos serviços públicos; e si os

direitos do Estado, no seu exercício, se tem de encontrar, ã cada

momento, com os direitos pessoaes e reaes dos cidadãos; não

seria possível fixar o alcance do direito administrativo, sem, pri-

meiro, conhecer os direitos dos cidadãos; do mesmo modo, que

será impossível ter uma idéa exacta dos direitos destes últimos,

118

Vaceheli, ob. oit., p. 183-184.

— 298 —

sem saber também quaes os limites, que podem ser legitimamente

postos á acção administrativa.

119

De nossa parte, nada oppôremos a este medo de vêr sobre a

comprehensão do direito administrativo.

Observamos, porém, que o mais importante não é verificar

technicamente, á qual deve caber, de preferencia, si ao direito

administrativo, ou si ao direito civil, essa parte complementar do

direito positivo, de que ora nos estamos occupando; o que cumpre, é,

antes de tudo, satisfazer devidamente ao que se impõe, como uma

necessidade ou razão institucional da própria ordem jurídica, isto é:

desde que ha um direito lesado, o Estado, como órgão e tutor do

direito, deve também ter uma sancção positiva, sob a qual se

restabeleça o direito offendido, ou, ao menos, se offereça ao seu

titular a devida reparação. Esta sancção não se encontra, por certo, no

actual direito administrativo, de maneira completa e satisfactoria.

110a

119

Hauriou, loc. cit.

119

Acceitando-se, porventura, o ensinamento de que no escopo do di-

reito administrativo se coniprehendem todos os institutos jurídicos, por meio

dos quaes, o Estado realisa o seu flui primário, a dizer, a tutela do direito ;

daquelle escopo deverá fazer parte integrante o complexo de princípios e

disposições que regulam a actividade do Estado, concernente às suas

relações, consideradas de ordem ou de direito commum, taes como:—as

que se referem á propriedade e outros direitos reaes, ás obrigações, ás suc-

cessões, á exploração de serviços industriaes, etc, e bem assim, as que, muito

embora não sendo de considerar da esphera do direito commum, (os actos

de governo ou de autoridade publica) se mostram, todavia, capazes do lesar

os direitos individuaes, "si et in quantum " incidam na hypothese cogitada.

—Dizendo mais claro, quanto a este ultimo ponto: os princípios ou dis-

posições, relativas aos actos e funcções publicas, quacsquer que sejam,

susceptíveis de fazer o Estado responsável por obrigações resultantes : 1)

do contractos ou quasi contractos ; 2) de delictos ou quasi-delictos dos seus

funccionarios, de maneira directa ou indirecta, solidaria ou subsidiaria,

segundo os casos e oircumstancias. Vide : Orlando, PrincipH di diritto

amministrat.vo, ns. 14, e 18-24. — Pirenze, 1902.

— 299 —

As disposições e princípios, que devem completar o direito

positivo nesta parte, qualquer que seja o titulo, debaixo do qual

appareçam, hão de constituir, em nosso pensar, um ramo mixto

do respectivo direito; porque mixta é a natureza das relações de

que se trata: publicas, emquanto se referem ao Estado ou aos

íunccionarios, na qualidade de representantes do Estado ;

privadas, emquanto se referem ao valor de damnos ou lesões de

direitos, pertencentes a indivíduos privados.

Nenhuma opposição radical lia, nem podia haver, entre o

direito publico e o direito privado, que obste á que princípios e

disposições, explicitas ou implícitas, de um e de outro, se com-

binem, se harmonisem, ou se completem reciprocamente, con-

stituindo um ramo especial do direito, que regule, dentro de

domínio próprio, estas relações jurídicas de natureza manifesta-

mente mixta, que se dão entre o Estado e os indivíduos, quanto

as lesões causadas peio primeiro aos direitos dos segundos. Pelo

contrario, a melhor presumpção é, que semelhante direito es-

pecial jà deve existir, muito embora ainda esparso-, — nos

textos do direito civil ou commum, — nas garantias constitu-

cionaes ou princípios do direito publico,—em leis administra-

tivas especiaes, ou mesmo, — nos costumes, e nas máximas ge-

raes, consagradas na pratica do direito e da justiça.

E é, sem duvida, em virtude desta sua existência, reco-

nhecida na consciência jurídica da communhão social, que os

lesados pelos representantes do Estado se tem apresentado aos

tribunaes pedindo a justa reparação de seus direitos, e estes os

attendem, fundando-se em disposições, expressas, ou não, do

direito vigente. Suppor, doutro modo, a ausência completa de

direito positivo nos seus julgamentos, seria emprestar aos tri-

bunaes a faculdade, discricionária e perigosa, de crear a lei

para os casos sujeitos, usurpando as funcções do legislador...

Urge, porém, coordenal-o, corporifical-o de modo claro, nas

suas normas e condições próprias.

— 300 —

E si esta falta se torna sensível nos Estados, nos quaes,

como succedeno Brazil, os próprios tribunaes judiciários podem

julgar das lesões de direitos individuaes, invocando directamente

os textos do direito publico, fácil é suppor, que muito maior será

o seu inconveniente, em se tratando de Estados, nos quaes uma

jurisdicção contenciosa administrativa disputa, parallelamente ao

judiciário, o direito de conhecer e decidir, de preferencia, sobre

os actos diversos do Governo e da administração publica.

Na verdade, assim como o direito judiciário, se destacando

do tronco commum, passou a constituir um ramo de direito in-

dependente, assim também se podia agora fazei-o, — ou crean-

do-se o direito administrativo civil (titulo já indicado por certos

autores), ou completando nesta parte o campo de attribui-ção do

direito administrativo actual, para bem corresponder ao objecto e

fim importantíssimo que lhe é assignalado, conforme os votos dos

mais autorisados cultores da sciencia do direito.

Neste ramo ou parte especial do direito, cuja organização

se patenteia cada dia mais urgente, em vista da interferência,

sempre crescente, do Estado moderno na ordem social, não é

preciso dizer, — se devera começar por bem definir, não só, o

instituto especial da representação, que caracterisa a relação

existente entre o Estado e os seus funccionarios, na sua natureza

e effeitos jurídicos, —mas juntamente, as condições normaes,

segundo as quaes, uma lesão objectiva dos direitos individuaes

seja capaz de crear a responsabilidade civil do Estado; não,

partindo-se da necessidade da culpa subjectiva somente, mas,

preferentemente, da causalidade do acto, como melhor convém

á natureza especifica do serviço publico e do respectivo agente.

ião Meueci chama-lhe — direito civil especial (ob. cit., p. 185 sg); Pa-

lazzo,—jus singulare (ob. cit., p. 74,76 sg); Ugo Porte,—diritto civile amminis-

trativo, "che attende ancora la sua codifloazione giusta i voti pia aotorevoli

dei cultori delia scicnza" ; apud Solari, ob. cit., p. 128.

— 301 —

60 G. —Ao findar este ponto, seja-nos permittido fazer uma

advertência: —no que ora vimos de dizer quanto ao direito admi-

nistrativo em especial, prestamos, apenas, obediência ao ensina-

mento da escola, consagrando distincção rigorosa entre os ramos

do direito publico e do direito privado, para o fim de attribuir

ao primeiro as matérias concernentes aos direitos ou interesses

do Estado ; porquanto, ao nosso modo de ver particular,

nenhuma objecção essencial existe, para que a responsabilidade

civil do Estado não possa ser devidamente regulada pelas dis-

posições do direito civil, como aliás se verifica ser a tendência

dos códigos modernos. Não procede o argumento, tantas vezes,

allegado, de que o Estado, —ente público ou politico, não deve

ser sujeito às disposições do direito privado: em primeiro logar,

porque, não se ignora, que o direito privado, do mesmo modo,

que o direito publico, são estatuídos pelo próprio Estado; con-

seguintemente, em ambas as hypotheses, este respeitaria â uma

disposição legal, sua própria; depois, desde que, na satisfação

de um damno, a questão a ventilar e decidir é, antes de tudo, de

natureza jurídica, parece que a mesma teria assento mais

consentâneo com os princípios, —si a responsabilidade do

agente fosse apreciada aos olhos do direito civil, abstracção

feita, si et in quantum, da maior ou menor importância da pes-

soa jurídica do mesmo agente.

Certo, dadas as disposições deficientes do direito civil

actual, semelhante responsabilidade só pode ter ahi sancção, por

meio das analogias do mandato ou da prepositúra, as quaes,

como já vimos, não correspondem â verdade dos factos sujeitos ;

mas, uma vez consagrada no corpo deste direito A REPRESEN-

TAÇÃO, como instituto especial, regulador exclusivo dos actos,

lícitos ou illicitos, da pessoa jurídica em geral, e das que lhe

são semelhantes, isto é, das pessoas que agem necessariamente

por meio de representantes, "EX VI LEGIS ", e não por acto da

vontade livre dos representados, com os e{feitos próprios desse

— 302 —

instituto;—desapparecida ficaria toda a necessidade de dispo-

sições do direito público ou administrativo, que outros conside-

ram peculiares á solução do assumpto.

E deste modo cessaria no todo a incerteza enorme, que

reina em tão importante matéria, com grave desprestigio, não

só, para acção do Estado, como também, para os interesses da

justiça; desprestigio, sobretudo, oriundo de tantas decisões dis-

paratadas, que a jurisprudência dos diversos Estados offerece a

esse respeito.

121

Todos, quantos tem estudado este assumpto, reconhecem

essa lacuna prejudicial do direito positivo, e lamentam deveras

o triste descuido, que continua haver sobre a sua satisfação.

III.— LIMITAÇÃO AO PRINCIPIO DA RESPONSABILIDADE

61. — Para podermos apreciar devidamente a matéria

complexa deste ponto em particular, tirando depois as conclu-

sões parciaes ou geraes, que temos em mente, é indispensável

começar por avivar, ainda que nas suas grandes linhas somente,

os factos e argumentos principaes, relativos ao próprio conceito

politico-juridico do Estado.

121

Vide: Orlando, loc. oit., ns. 21 sg. e 631 sg.

— O que existe até agora não satisfaz de modo algum. A excepção dos

damnos provenientes da desapropriação por utilidade publica, e de algumas

disposições especiaes sobre a matéria de obras publicas ou de certos servi-

ços industriaes do Estado, aliás, incompletas e sem obedecerem a nenhum

principio geral, — se pode affirniar,. que nada mais ha, expressamente decla-

rad \ sobre tão importante ramo de direito. E dahi os critérios estranhos

e incongruentes, ora adoptados, ora repellidos, pela jurisprudência. Vide :

Vaccheili, loc. cit., p. 96, e 104 sg.

122

Chironi, Colpa Contrattuale, n. 234 ; — Vaccheili, loc. cit., p. 95 sg.

113 e 117 etc.;—Orlando, loc. oit., n. 631 sg.;— Solari, loc. cit., p. 107 sg.;

—Giorgio Giorgi, DelU Obbligazíoni, t. V, n. 358.

— 303 —

A concepção do Estado moderno sendo a de um ente de

direito (Rechtsstaat), a dizer, de uma entidade que existe pelo

direito e para os fins de direito, daqui resulta logicamente a res-

ponsabilidade geral do mesmo, ao menos em principio, pelos

effeitos de seus actos, que, porventura, damnitiquem ao alheio

direito. Com effeito, si a sua missão essencial ê, antes de tudo,

a tutela e garantia dos direitos da collectiv idade e de cada um

dos que entram nella, ê evidente que, dada a violação de taes

direitos por actos do próprio Estado, a responsabilidade deste

deve ser a regra; ainda que, em vista de motivos e considera-

ções concorrentes de igual força, se devam conjunctamente ad-

mittir numerosos casos de excepção ao principio de semelhante

responsabilidade. Este pensamento pode ser ainda expresso em

termos mais breves: no Bcchtsstaat, como se qualifica o Estado

constitucional moderno, toda a lesão verificada de um direito

objectivo deve ser reparada; eis o preceito geral; o qual, não

obstante poderá deixar de prevalecer: ou si a lesão se dér por

culpa do lesado (sibi imputei); ou si, por um principio superior

inherente ao próprio fim do Estado e reconhecido, explicita ou

implicitamente, pelo direito positivo, fôr de admittir a discri-

ção ou irresponsabilidade do Estado relativamente ao acto ou

íacto, de que se tratar.

Ora, é dever, que semelhante postulado jurídico não se po-

dia outr'ora apresentar ao espirito do philosopho e do jurista,—

quando o Estado era considerado o simples património do prín-

cipe, ou quando elle se confundia com a pessoa do monarcha, e

os direitos dos indivíduos eram tidos, como actos de graça ou

concessões do régio poder.

61 a.—No Estado Romano, a despeito do aperfeiçoamento,

a que attingiram as suas letras jurídicas, pareceria repugnante

com os princípios do direito commum dominante, que ao indivi-

duo coubesse ''jure próprio'' o poder de accionar o Estado ou

— 304 —

a administração publica, em virtude da lesão de um direito seu,

próprio. Acceita a regra, « quod principi placuit, legis lábet vi-

gorem »,

—e sendo de considerar na pessoa do príncipe a pessoa

do Estado ou o poder publico personificado, fora lógico admittir

igualmente que, pelos actos do seu funccionario ou represen-

tante, jamais lhe podésse ser imputada injuria ou obrigação con-

sequente. Eram, sob este aspecto, actos sempre legítimos, feitos

na supposição do bem commum, no qual se incluía justamente o

dos indivíduos, a quem taes actos pudessem, porventura, pa-

recer lesivos; dahi, como corollario: Qux jure

potestatis á

magistra tu fiunt ad injuriar um actionem nonpertinent... Is qui

jure publico utitur, non viãetur injuriai facienãce causa hoe

facere; júris enim executio non habet iujuriam.

E' desne-

cessário lembrar que, em direito romano, a palavra injuria

(como synonimo de culpa) era essencial á existência jurídica do

damno.

No Estado medieval, no qual as noções dos direitos iudi-

viduaes, como que desapparecidas ou apagadas, foram substi-

tuídas pelas idéas feudaes de soberano e vassallo, seria impossí-

vel cogitar igualmente da existência de uma obrigação jurídica

do Estado (ou do soberano) para com o individuo ; quando, ao

123

Inst. Justin., I. I, tit. III, 5.

134

Dig. I. XLVII, tit. X, 13, §§ 1 e 6. A regra era, que o lesado só

tinha acção de reparação contra o funccionario (o magistrado inclusive), cujo

processo corria, alias, perante a autoridade civil ordinária. Só mais tarde,

nos tempos do Baixo-Imperio, também se entendeu de equidade que, quando

a lesão fosse feita por um funccionario subalterno, o qual ordinariamente

não possuía meios de reparar o damno, — a respectiva responsabilidade se

podesse também estender, não, contra o Estado, mas conjunctamente contra

o funccionario superior, que houvesse nomeado o subalterno em questão.

Para que o funccionario superior fosse, todavia, declarado co-responsavel,

era mister que tivesse concorrido dolo ou negligencia na nomeação ou es-

colha do funccionario inferior. — Cod. I. IX, tit. XXVII, 1; Nov. Just. 82,

c. 7; — Cf. Bellavite, loc. cit., p. 33, 35 e 53-61; Lcening, ob. cit., p. 24 sg.

Sobre este ponto é de lembrar o quese disse anteriormente (nio,p. 119-120).

— 305 —

contrario, se sabe que a liberdade, os bens, e quaesquer outros

interesses legítimos do mesmo, singularmente considerado, não

passavam de cousas, das quaes o soberano do feudo podia dispor,

como lhe aprouvesse, não só, em nome do bem commuin, mas

ainda, em nome dos .interesses da sua família ou do simples

capricho pessoal...

E' certo, que mesmo na idade média já se encontra, com os

visos de doutrina corrente, a de que a conectividade devia res-

ponder pelos damnos causados por alguns dos seus membros.

125

Mas, alem de que semelhante doutrina era apenas uma con-

sequência do conceito erróneo, que então se fazia da associa-

ção, desconhecendo-se a distincção de personalidades entre ella

e os indivíduos que a compunham; accresce juntamente que,

segundo os exemplos conhecidos, não é licito affirmar, que a

collectividade se reconhecesse, porventura, obrigada a inde-

mnisar ao individuo, lesado pelos actos de seus representantes,

obedecendo á um principio de justiça, como hoje se pretende,

sob o titulo de responsabilidade civil das administrações

publicas. Tal não era, por forma alguma, o que se continha na

doutrina medieval; o que por ella se ensinava, era o seguinte:

que, considerados os membros de uma collectividade, como por-

ções inseparáveis, integrantes delia, a reparação da lesão cau-

sada pelos mesmos podia ser exigida da collectividade pelos

estranhos prejudicados. De facto, em mais de um caso, então,

assim succedêra, — de commuuidade á communidade, de uma

cidade á outra cidade, de município á município, ou mesmo, dos

membros individuaes de umas collectividades em relação aos de

outras. Mas, relativamente ás lesões soffridas pelos próprios in-

divíduos, componentes de uma mesma collectividade, não se

conhecem exemplos, dos quaes se possa inferir, que esta se con-

126 vide: Loening, loc. oit., p. 28, 33 e notas ibi.— Cf. Giorgi, Delle

Persone Giuridiche, t. I, p. 309 sg.

20 «• C.

— 306 —

siderasse obrigada a nenhuma reparação. Em verdade, a própria idéa

da não-distincção, entre a pessoa do individuo particular é a da

collectividade, devia excluir a existência de toda obrigação jurídica

por parte desta ultima para com o primeiro.

61 b.—Todavia, como os princípios do direito individual e da

justiça são immanentes á vida social, qualquer que seja o governo

dos povos em dada contingência histórica, o facto é: que, ou por uma

applicação extensiva da referida doutrina medieval, muito embora

subordinando dita applicação á condição de se tratar de factos

praticados pelos órgãos da associação; ou por argumentos pedidos

aos textos do próprio direito romano, quiçá susceptíveis de ampliação

analógica; a questão da responsabilidade civil da administração

publica, não só, começara a chamar, desde então, sobre si a attenção

constante dos philosophos e juristas, como ainda, penetrando de mais

a mais na consciência publica, vemol-a realmente acceita, por assim

dizer, â vista do seu simples aspecto de bôa razão e justiça.

186

126

Desde o século 14° apparecem documentos, dos quaes se verifica

que a responsabilidade pelos actos lesivos do Soberano (o Estado existia

então, por assim dizer, na pessoa do Soberano) ou doutros orgáos seme-

lhantes, era ensinada, ainda que dependente de determinadas condições

e circumstancias.

I —Oldradus (Comilia et Quaest. Com.): «An ob delicta administra -

torum vel preesidentiuni puniatnr universitas?... licet ipsi prsesidentes

puniantur, non tamen universitas,—NISI MANDARET, VEL RATUM HABERET- ..

Ergo oportet quod hoc delictum pnecedat uuitas consensuum eorum, quide

universitate simul congregatorum tuba sonata vel campana sonata vel alio

tali signo hoc facere deliberantium sunt... Non obstat si DICATUR TENERI

PROPTER FACTUM ADVOCATI ET CONSULUM, QUIA VERE N02T TENETDB OB DE-

LICTUM EORUM » .

I — Bartolus {Ad leg. 15 D. de dolo maio; ad leg. 16 § 10 D. de pamis):

« Quíero, an ex delícto offleialium teneatur universitas? verum quod non;

quia universitas non verum mandasse officiali, quod delinquat... et ideo

verum, quod ex facto offlcialis non teneatur, NISI SECDTA BATJHABITIONE

— 307 —

Com effeito, snpposto não se chegasse, nessa época, a adoptar

nenhum preceito legislativo definido neste sentido-, e, pelo

contrario, os próprios autores, que sustentavam a responsabilidade

civil, não se mostrassem, as vezes, coherentes comsigo mesmos,

ensinando ao mesmo tempo, ora a responsabilidade, ora a

irresponsabilidade do poder publico;

127

comtudo, não se pode

contestar, que aos jurisconsultos mais distinctos da idade média cabe a gloria

de haverem reconhecido, já então,

VEL MANDATO PRECEDENTE

... Illi (rectores, etc.) de universitate possunt

coadunato consilio et campana sonata et similibus dolum coraraittere.

—

Prosper Farinadas

{Praxis et Theor. Crim,):

« Qaod universitas de-

linquat per snos rectores et gubernatores, negari nonpotest... Et ex rationo

BODIE

universitates- propter eorum delicta scepenumero puniri

ABSQUE CON

TROVÉRSIA

VIDEMUS OBSERVATUM »...

—

Mynsinger

(Sing. Observ. Cent. IV):

«Ergo eònstat, quod-si onmes

vel major pars civinmdelictum aliquid committaat, ipsa civitas sive univer-

sitas deiinqnisse dicatnr, cum civitas nih.il aliad sit quam homines univer-

sitatis »...

—

A. Gail (De

pace publica):

« Universitas onim nlhil alind est quam

homines universitatis; quldquid igitur homines civltatis deliberato consilio

faciunt, universitas fecisse censetar. »

—

Baldas

{in Cod. de poena judicio):

« Qasero, nnmquid episcopus

toneatur ds imperifcia vicarii? Resp. non; quia eum prseposuerit justltise fa-

ciendse, et episcopus dedit operam rei Hcitae et consuetse, dam viçariam

ceavit...» O bispo só responderia, aocrescentára Baldus, si não fizesse jus-

tiça no caso;—

quia débet esse curiosus, ne cúria sua injustitiam faciat...

Queero, qaod in facfcis extra judiciam namqaid potestas teneatur do deli-ctis

familiaris? Resp. non;

NISI EATENCJS UT EXHIBEAT

POTEST

VEL NISI

MANDAVERIT VEL RATUH HABUERIT.

. Das citações feitas talvez se possa inferir, que nellas só se trata de

eommunidades oa associações particulares, ou de indivíduos

não funcckna-

rios públicos

; sabo-se, todavia, que a mesma doutrina,

{embora controversa)

se applicava igualmente a administração publica, notadamente, ãs cidades e

communas, tirando-se principal argumento, na sustentação da responsa-

bilidade contra as mesmas, da "culpa

in eligendo".

Vide: Loening, ob. cit., p.

34-88; Giorgio Gdorgi,

DeUe Personc Qiuriãiche,

t. I, p. 309 eg.; t. III, p.

144 sg. (2.*.ed.).

137

Vide: Giorgio Giorgi, ob. cit., t. UI, p. 137-151.

— 308 —

os verdadeiros princípios da representação, sobre os quaes as-

senta a theoria hodierna do Estado, relativamente aos actos dos

seus funccionarios e das obrigações dahi resultantes.

— Paulus de Castro, distinguindo os actos praticados pelo

funccionario no exercício do cargo, dos actos praticados fora

desse exercício, declarara que a Corporação era responsável

pelos primeiros, mesmo sendo aquelles illicitos, semelhante-

mente ao que se observava no direito romano com o arrematante

dos impostos pelos actos de seus propostos, ou o pater-famílias

pelos actos do filho; não cabendo, porém,nenhnma responsabili-

dade â Corporação, a respeito dos actos do funccionario, quando

praticados extra officium.

128

— Ludovicns de Ponte (Pontanns) apoiando-se por analo-

gia nas disposições relativas ao agrimensor (Dig. I. XI, tit. VI,

2, § 1: Si mensor falsum modum dixerit),

129

o qual, como se

sabe, respondia pelos actos dos seus propostos ou auxiliares de

serviço, fora ainda mais explicito, do que o autor precedente;

não duvidando mesmo affirmar a responsabilidade da Corporação

(ou administração publica) pelos actos dos seus funccionarios

em geral, quando praticados com dolo ou culpa...

H Ora, aindaque sem verdadeiro apoio no texto do direito in-

vocado,

180

ahi temos, positivamente, reconhecido o principio da

128

P. de Castro, (Consilia, I): Nam ex malefício offlclalium commísso

super eo ad quod deputati sunt, seu iu offlcio ejus commísso, tonotur do-

minus suo próprio nomlne.... Sed in casu nostro extra officium, et oon

sumpta occasione ofBcii, nec tamquam guberoator hoc focit, igitur cum-

munitas noa tenetnr.—Apud Loening, loc. eit., p. 38-39; Giorgi, loc. <J!fc,

p. 145.

129

L. Pontanus, (Consilia com. 338): Cfeterum dico ipsam civitatem

seu communitatem obligatam fore, ei, cai neglectum est seu dencgatam

justitiam fleri per ipsins civitatis offlciales... REGULA K»T GENERALIB, qute

volt, quod offlcialis constituens toneatur pro facto vel neglecto offlcialinm

suorum, com DOLUS VEL XEGLIGENTÍA commissa sunt circa oa, quse pertí-

nent ad officium sibi comniissuru. — Apud Loening, loc. cit.

Vide: Bollavite, loc. oit„ p. 88.

— 309 —'

responsabilidade do Estado pela lesão dos direitos individuaes.

De facto, depois de Pontanus, já não faltam numerosos autores

que, ou tirando argumento do direito romano nos casos análo-

gos, em que este consagrava a responsabilidade pelos actos de

outrem (mandato, institorio, exercitorio, ete.), ou partindo do

simples dever de equidade e justiça natural, não só, se pronun-

ciaram pela verdade desse principio, como ainda, reforçaram-no

com fundamentos novos e considerações valiosas. De modo que,

logo no período, que se seguira á idade-média, o do jus receptum,

os philosophos*juristas, emquanto de um lado, ensinavam que

a summa potestas era um attributo inherente ao próprio sobe-

rano de um Estado, de outro lado, também não deixaram de

affirmar, que o mesmo, não obstante as regalias próprias de

tamanho poder, não devia, ou não podia, privar aos súbditos de

qualquer direito adquirido, senão, quando o bem publico assim o

exigisse, e ainda assim, sendo elles devidamente indemnisados

pelo thesouro publico.

Entre outros, se poderia citar Grotius, o qual ensinava: fl

11 faut savoir encore, que, Jors même que hs mjets ont a quis un

droit, le roi peut le ôter en deux manières,— ou en forme de

pé/m, ou en vertu de son domaine éminent: oien entendu qu'U

n'use du privilége de ce DOMAINE ÉMINENT OU SOPERIEUR, QUE

QUAND LE BIEN PUBLIC LE DEMANDE;et qu'alors même celui qui a

pirdu ce qui lui appartienait, EN SOIT DÉDOMM-AGÉ, sHl se peut

du Fond Public. Si cela a lieu en matiêre des autres choses, il

doit avoir lieu aussi à Végard du droit qrfon aquiert par un pro-

messe ou par un contract.

E', sobretudo, para o grande manancial do direito romano

que se voltam, no momento, as vistas dos indagadores, pro-

131

Grotius, Le droit de la guerre et de la paix, l. II, c. XIV, § 7. Cf.

Puffendorf, Droit de la natwe et des gens, l. XIII, o. V, § 7.

— 310 —

ourando cada um achar alli os fundamentos da sua doutrina

particular, relativamente á responsabilidade civil do Estado.

Não ha, porém, mister que façamos aqui menção especial das

diversas opiniões emittidas; já porque em parte teríamos de

repetir matéria, anteriormente exposta; já porque isso em

pouco podia concorrer para a solução da questão particular que

ora nos occupa.

61 c.—Tendo alludido, per summa capita, a alguns dados

históricos, quizemos sobretudo deixar ver, que não é de inven-

ção moderna a idéa da responsabilidade civil do Estado pelos

actos lesivos dos seus funccionarios; pelo contrario, essa idéa já

vem de muito longe; muito embora não tenha ella conseguido

183

Myler von Ehrenbach, conhecido autor da "Hyparchologia 8. de

officialibus, magistratibus et administris liber singularis (Stutgard, 1678),

propondo a questão :— « an princips territorii de negligentia vel damno BUÍ

officialis, in functione offlcii commisso, damniítcantis quandoque teneatur?»,

respondera aífirmativamente (Ac utique responsetur — QUOD SIC) . E argu-

gumentando analogicamente com a responsabilidade do arrematante dos

impostos, ou do estalajadeiro pelos actos de seus propostos, accentuara : «

bonos servos ad suum ministeriam ELIGERE ac EXPLORARE, cnjus fldei et

innocentiae sint, qnos operibus suis adhibent, alióqui MAI,A famulorum

ELECTIO culpa3 et negligentise eorum adscribitur »; reconhecendo em con-

sequência, o direito do lesado de accionar, quer o funccionario, quer o prín-

cipe, quer ambos juntamente... (an contra DOMINUM, artvero contra OFFI-

CIALEM, vel contra UTRUMQUE SIMUL agere velit). p *,»

Samuel Strykius,autor da obra ''De obligationeprincípis ex facto mi-

nistri in genere, etc.", fazendo applicação ao caso da theoria do mandato e

especialmente das relações — institoria e exercitoria, affirmara a respon-

sabilidade do Estado quanto aos actos lícitos do funccionario, negandoa

quanto aos illicitos, visto não ter elle recebido facultas delinquendi. Mas,

occorrendo porventura a hypothese de culpa na nomeação, o Estado devia

também responder: «occurrit hic quod Principi IMPUTARI POSSIT, quod adeo

GENERALI mandato íllum ministério suo pratposuerit, cujus fidem et industriam

NOS EXACTE PBOBAVEBAT ANTEA ; debat enim BONOS ministros eligere. » Vide;

Zacharlse, ob.cit., p. 591-593; -Loening, loc. cit., p. 42 sg. Estes dons

autores citam ainda diversos outros escriptores de pareceres análogos.

ttM ti

— 311 —

ser formulada na legislação dos diversos Estados, senão, em data

relativamente recente, e isto mesmo, apenas de modo parcial.

Mas, seja como for, desde que semelhante responsabilidade

já se acha consagrada, como instituto jurídico, e sem duvida,

geralmente acceita, ao menos em principio, pela consciência

jnridica dos povos civilisados, cumpre bem definil-a ou enqua-

dral-a nos seus justos limites, afim de que cessem os males que

a incerteza da sua applicação,em muitos casos, tem occasionado

com detrimento do bem commum e dos preceitos da justiça.

Queiram, ou não, os que persistem em ver no Estado antigo

o modelo da verdadeira organisação politica dos povos, a dizer,

o creador do direito, o arbitro supremo da razão e da justiça, e

portanto, irresponsável \ a verdade é, que a consciência juridica

dos povos livres actuaes, em vez de admittil-o, como tal, vae,

muito ao contrario, exigindo cada dia, que sejam coarctadas,

restringidas, senão, suoprimidas algumas das próprias regalias

e privilégios restantes, de que ainda se reveste o próprio Estado

moderno.

E' preciso ter coragem para reconhecer esta tendência ir-

resistível da época presente e dos princípios que a dominam.

Puro individualismo, —dirão talvez.. .

Mas, nem por isto, a tendência alludida deixará de ser uma

força, que ora regula, de modo orgânico, todas as applicações e

movimentos do direito ao seio dos povos civilisados»

Dispensâmo-nos de indagar, si na concepção theorica do

Estado, considerado como associação necessária, se pode, ou não,

cogitar da preexistência de direitos pertencentes, em exclusivo,

aos individues que o compõem; mas o que é innegavel, por ser

facto histórico, é, que os direitos individuaes não vem da orga-

nisação concreta do Estado... Praticamente encarado, este se

nos apresenta, como uma união ou composto de indivíduos, cada

um delles, dotado. &c natura, de direitos próprios, aos quaes

procuram melhor prover por meio dessa união, isto é, attender

— 312 —

aos interesses geraes ou ao bem estar commum, segundo regras

fundamentaes, a dizer, o direito ou cânon constitucional da pró-

pria associação.

Logo, o que se pode evidentemente concluir, sem mais

exame, é, que, no objecto e fim da união ou do ente collectívo-

Estado, se ínclue institucionalmente: a) um poder superior, ca-

paz de reger as relações ou interesses communs: b) a obrigação

desse poder de guardar e fazer guardar os direitos individuaes

dos membros da associação, os quaes continuam a subsistir, de

modo certo e definido, em todos os actos e factos constitutivos da

vida commum ou associação. Conseguintemente, é na boa e justa

coordenação destes dous elementos jurídicos do Estado, que es-

tará a sabedoria e a felicidade de todo governo ou administração

publica. Nem enfraquecer ou supprimir o primeiro, conforme á

pretenção dos invidualistas exagerados, — nem eliminar o

segundo, como queriam os regalistas: m médio tutissimus ibis.

Ou ainda, servindo-nos de linguagem mais positiva: em vez de

partir da supremacia dos direitos individuaes para annullar a

acção do poder publico, aliás, essencial á própria tutela e efecti-

vidade daquelles direitos; ou em vez de partir da omnipotência

ou irresponsabilidade do Estado para, em nome do bem publico,

desconhecer ou supprimir os direitos individuaes ; o que real-

mente importa, é procurar a verdadeira solução do problema no

principio geral, superior, que domina, tanto aos indivíduos,

como ao Estado: aidéa fundamental do direito, e que se resume

na própria justiça: — "Suum cuique tribitere, alterum non

Iceãere'' (Inst. Justin. 1. I, tit. I, 3).

O Estado existe, em vista ou para o bem da coliectividade;

consequentemente, deve ter faculdades e direitos preponderan-

tes aos dos indivíduos. Poristo mesmo, que tem direitos supe-

riores, como condição de realizar o bem commum, — o seu exer-

cício não pôde ser obstado pelos indivíduos, á invocação de seus

direitos individuaes somente ; succedendo, ao contrario, que a

— 313 —

acção do Estado pôde, sciente ou inscientemente, sacrificai-os,

quando o bem da conectividade assim exigir.. Mas, como o bem

collectivo ê, em ultima analyse, o bem dos próprios indivíduos

que compõem o Estado, segue-se, que este também não poderá

ter ou exercer direitos ou faculdades, que importem, sempre è

irresponsavelmente, em um mal do individuo. Por conseguinte,

os eífeitos do mal, quando porventura commettidos pelo Estado,

devem ser distribuídos pela collectividade, do mesmo modo, que

se dâ com os effeitos do bem commum; ou o que é o mesmo, — a

obrigação lógica da collectividade de indemnisar o mal soffrido

individualmente por um acto do Estado,—repartida a sua quota

pelos indivíduos, como o exige a igualdade dos direitos e en-

cargos, que cada um deve ter na collectividade-Estado. Por

certo, o poder ou a prerogativa institucional do Estado sobre os

direitos individuaes é enorme: vae, como se disse, até ao ponto

de violar conscientemente taes direitos, desde que se proponha

aos seus fins do bem publico ou commum, razão fundamental do

próprio Estado. Mas, nem por tudo isso, pôde elle considerar-se

estranho ao principio do direito; antes, é o direito, que lhe

reconhece tamanho poder em vista da sua grande missão; que-

remos dizer, o grande poder do Estado não vae até arrogar-se o

privilegio da irresponsabilidade pelo damno dos direitos indi-

viduaes ; porque isso, além de tudo, seria contrario à igualdade

dos encargos, que o Estado garante a todos e a cada um dos

próprios cidadãos.

62. — Precisados deste modo os termos geraes da questão,

resta-nos agora particularisal-a nestes dous pontos: 1) Qual oj

caracter ou grau da responsabilidade civil, cadente sobre o Es-

tado,— primaria ou subsidiaria, — exclusiva ou solidaria; 2) Até

onde se pode estender, e onde deve cessar dita responsabilidade.

Sobre o primeiro não ha necessidade de fazer grande,

razoado, assentado, que os actos do funccionario, na suaquali-

■

- 314 —

dade de representante do Estado, são actos deste, é lógico inferir

que, ao Estado cabe responsabilidade primaria nas lesões do

alheio direito, quer as lesões provenham de actos contra-? ctuaes

e lícitos, quer de actos extracontractuaes ou illicitos (delicto ou

quasi-delicto).

62 a. — Quanto ao saber, si ella deve ser exclusiva do

Estado 011 solidaria com o funccionario, divergem os pareceres.

Não entraremos, por escusado, na sua controvérsia; citaremos,

apenas, um dos mais recentes escriptores, o qual, tratando deste

ponto, se exprimira deste modo: Si, en eífet, le fonctionnaire a

agi dans 1'esprit de sa fonction, e'est-à-dire en poursuivant

effectivement le but qu'avait 1'Etat en établissant cette fonction,

il ne peut être respousable ni vis-à-vis de VEtat, ni vis-à-vis ães

particuliers, alors même qu'il ait commis une faute. — II ne peut

être responsable vis-à-vis des particuliers. En eífet, 1'acte étant

accompli dans un but étatique, dans le but même pour leqnel a

été ètablie la fonction publique considerée, et auquel, par

consequent, se trouvent affectés les bíens formant le patrimoine

de 1'Etat, c'est ce patrimoine qui doit supporter tous les risques

qui résultent de l'accomplissement de cet acte; c'est sur lui que

doit être prise la réparation du préjudice cause á d'autres

patrimoines. Gomme, d'autre part, une double réparation ne peut

être accordée, le patrimoine du fonctionnaire ne devra supporter

aucunement la réparation accordée au parti-culier. En outre, alors

même qu'une faute a été commise par le fonctionnaire, si celui-ci

a ponrsuivi le but de sa fonction et, par consequent, un but

étatique, le patrimoine de 1'Etat devra supporter déflnitivement

le risque.

133

Pensa igualmente o citado autor que, imposta ao Estado a

obrigação de reparar o damno, soífrido por um particular, elle

não poderá pretender uma compensação regressiva do patri-

mónio do funccionario..i**U n'aura aucun recours eontre le fon-

ctionnaire en faute"; desde que o funccionario, embora tendo

ws Duguit, ob. cit.. p. 638-89.

— 815 —

eominettido uma culpa, se mantenha no espirito da sua funcção,

isto é, tenha prosegnido o fim conforme á regra de direito e cuja

realisação o Estado quizera assegurar ao constituir semelhante

funcção.

184

E observa ainda, que este seu modo de ver coincide

com a distincção, agora aãmittiâa de maneira uniforme pela

jurisprudência e a mor-parte dos autores, — entre a culpa de

fuucção e a culpa pessoal (entre la faute de fonction et la faute

personnelle); havendo, alem disto, uma dupla vantagem na

maneira particular, pela qual elle encarara o assumpto. Pri-

meiro, porque delia resulta logo a justificação da própria dis-

tincção; pois se estabelece que, mesmo no caso de culpa do

funccionario, si este conservar-se no espirito da sua fuucção, só

o Estado pôde ser definitivamente responsável, e não o func-

cionario ; depois, porque se tem, ao mesmo tempo, o critério para

se conhecer a culpa pessoal e a culpa de funcção, a dizer: fica-se

sabendo que, o que caracterisa a culpa de funcção, relativa-

mente â culpa pessoal (par rapport â la faute personnelle)

nao

é a gravidade da culpa, mas o fim proseguido pelo funccionario

no acto praticado.

Si elle prosegue um fim funccional, insiste o autor, por

mais grave que seja a culpa, ê uma culpa de funcção, e não

culpa pessoal; portanto, o funccionario não é responsável. . . À

culpa pessoal só se darã, quando o funccionario proseguir

outro fim que não aquelle, em vista do qual, a lei lhe conferiu

determinada competência.

18B

« Ce n'est donc pas véritàblement le degrè de la faute, qui est

lefondement de la responsábilitè du fonctionnaire ; c'est la nature,

Vobject de la faute ».

184

Ibidem.

135

Loo. cit., p. 640.

136

Loe. cit., p. 645.

— 316 —

Não concordamos certamente com o illustre professor Du-

guit neste modo de excluir por completo a co-responsabilidade

do funccionario, desde que se conserve dentro dos fins, para os

quaes fora nomeado; porquanto o funccionario, pessoa dotada

de intelligencia e vontade própria, pelo facto da representação,

não desapparece totalmente na pessoa do representado. Elle

subsiste, como pessoa distincta, com direitos e deveres

definidos, seus próprios, já em relação ao Estado, que repre-

senta, já em relação ao publico ou aos terceiros, com quem se

acha em contacto. Por isto, mesmo no exercício de seus direi*

tos peculiares de funccionario e no desempenho dos deveres cor-

relatos, elle não pode deixar de também responder pelas lesões,

que porventura commêtta contra o alheio direito: é um principio

ou obrigação elementar de justiça. Dúvida pode haver, sim,

quando, dada uma responsabilidade particular nas funcções do

próprio cargo, si quizer determinar, si ella deva caber toda ao

funccionario, toda ao Estado, ou a ambos solidariamente; mas

excluir, desde logo, o funccionario, em principio, de toda

responsabilidade, não é erro menor, do que excluir, do mesmo

modo, ao Estado, como outros tem pretendido. Segundo o nosso

juízo, a regra a seguir na matéria deveria ser esta: a) sempre que

o funccionario agir, fora da sua qualidade própria de repre-

sentante, a responsabilidade do acto lesivo é toda sua, exclusiva-

mente delle; b) quando agindo, embora nessa qualidade, o fizer

de modo illicito ou illegal, cabe-lhe responsabilidade solidaria

com o Estado, podendo ser chamado a responder pelo damno,

tanto pelo lesado, como pelo Estado; tendo este, alem do em-

prego das penas disciplinares, o direito de indemnisação re-

gressiva, si tiver sido obrigado a reparar o mesmo damno; c)

quando, porém, o acto do funccionario fôr praticado, conforme as

normas legaes estabelecidas, a reparação da lesão, porventura,

resultante, deve ser toda imputável ao Estado somente, o qual,

ainda que tenha de effecti vara ente indemnisal-a, não terá por

— 317 —

isso acção regressiva contra o seu representante j porque elle

nada mais fez, do que cumprir com o seu dever de funccionario

nas circumstancias,

1B7

62 b.—À questão especial de saber — a tê onde vae, e onde

deve cessar, a responsabilidade do Estado, requer, sem duvida,

um exame mais detido das razões apresentadas. E

I PRIMEIRA RAZÃO. — No entender de não poucos autores, e

certamente, muito distinctos, semelhante responsabilidade se

restringe aos actos praticados dentro dos limites legaes da acção

do funcoionario, porque, fora de taes limites, jà não é mais

representante do Estado.

188

Si por esta proposição se quer significar, que o funccio-

nario, fora da sua qualidade ou caracter publico, não è represen-

tante do Estado, ella é verdadeira; mas, si pela mesma, se pre-

tende, que o acto illegal ou feito com excesso de oompetencia,

só por isto, deixa de ser acto do representante do Estado, pela

allegação sabida, de que o representante não recebera a facul-

dade de proceder fora da lei; então, jã não poderá ser tida, por

verdadeira, a alludida proposição...

Não ô de razão nem de justiça admittir, que seja licito ao

Estado considerar o funccionario, num mesmo tempo e fmic-

ções, como senão e não senão o seu representante, segundo os

actos deste lhe mereçam approvação ou lhe tragam proveito ;

quando, alias, impõe aos indivíduos o dever ininterrupto de

sempre obedecei-o, como seu legitimo representante nos dtffe-

rentes actos.

l^...i;.;.i,i

\»j-.

fi.V,; ..•■',,•■..-> „ ... .

187

Ha ainda quem pretenda, que o funcoionario, em qualquer caso,

só deveria responder ao Estado, e jamais aos indivíduos lesados, por

nao ter aquelle nenhuma dependonola ou obrigação, propriamente dita,

para com estes.

188

Vide: Ghironi, Colpa Contrattuale, ns. 225 sg., aignanter, m. 282 e

233. Cf. Loening, ob. cit.; Piloty, ob. oit.

■

— 318 —

Assim não pode ser. Seria o caso de invocar por analogia

o texto consagrado pelo pretor romano, acerca da responsabili-

dade do ãominus nos actos do institor: JSquum Prcetori visum

est, sicut commoda sentwius ex actu institorum, ita etiam obli-

gare nos ex contractibus ipsorum, et conveniri. (Dig. 1. XIV, tit.

III).

O já referido argumento de que o funccionario, agindo com

culpa ou excesso de poder, deixa de ser representante do Es-

tado, não tem força para dirimir a responsabilidade civil deste

ultimo. O individuo não é livre de ackar-se, ou não, na relação

de subordinação ou obediência para com o funccionario, que lhe

é indicado ou imposto pelo Estado em dadas funcções. Conse-

guintemente : desde que ao individuo não cabe a faculdade de

verificar, primeiro, a verdadeira situação jurídica do func-

cionario no momento para, segundo for ella, prestar, ou não,

depois, obediência ao mesmo, com resalva dos seus direitos;

desde que, ainda quando isso fosse licito ao individuo, este, em

uns casos, não teria os elementos precisos para formar juízo se-

guro a respeito, e em outros, a sua desobediência ou resistência

aos actos do funccionario ser-lbe-hia inteiramente impossível,

ou o exporia á consequências graves, senão, ao soffrimento de

damnos ainda maiores; desde que, finalmente, o próprio Estado

não pôde deixar a efectividade e efficacia das funcções publicas

a semelhantes eventualidades;— é incontestável, que ao Estado

incumbe assumir a responsabilidade do damno resultante dessas

funcções, sem assistir-lhe o direito de distinguir nas

hypotheses referidas de culpa ou excesso de poder por parte do

funccionario. O exame destas condições terá a sua razão de ser,

em vista das penas disciplinares, que o Estado deva in-flingir

ao seu representante infiel, ou das penas criminaes, em que

este possa incorrer; quanto, porém, á reparação civil do

damno, ellas não podem ser invocadas em favor do Estado : o

representado responde pelos actos do seu representante,

— 319 —

salvas apenas as vestricções da lei expressa ou d'outras razões

consagradas de igual valor, relativamente ao facto sujeito.

Isto posto, entendemos que o representante age nesta qua-

lidade: 1° quando pi atiça o acto no exercício das suas funcções

e dentro dos limites da sua competência; 2

quando pratica o

acto, mesmo com excesso de poder, mas revestido da autoridade

do cargo, ou servindo-se dos meios deste, isto é, meios, de que

não poderia dispor na occasiáo, si não se achasse na posse do

cargo; 3

quando o cargo tenha influído, como causa occasional

do acto. Convém observar que, a não se tratar de casos de

omissão, ou de certos actos especiaes

130

, a questão da culpa on

dolo é impertinente, desde que o acto do representante é acto

do representado, seja o acto licito ou illicito.

62 c—Alem disso, a theoria em questão se mostra contra-

dietoria na sua própria applicação aos factos : nos actos illi-

citos extra-contractuaes, diz-se, que o Estado não deve res-

ponder, porque o funccionario age fora da lei, isto é, com dolo

ou culpa, que a lei veda; no entanto, nos actos illicitos con-

tractuaes, não obstante o funccionario agir com igual dolo e

culpa, se entende que o Estado deve responder : ou porque o

acto é reputado dentro da vontade deste, ou porque semelhante

responsabilidade é um preceito de justiça.,.

Daraus ergébe sich, dass der Wille und dessen Erklârung

nach der Person des Stellvertreters eu beurtheilen seien und aus

diesemPrinzip folge, dass der dolus des Stellvertreters heim Schluss

des Vertrags seine rechtliche Wirkungen gegen dm Vertretnen

ausube ....................War der Vertreter nur bevollmachtigt mm

Abschluss eines derartigen Vertrags iiberhaupt, so erzeugt der

Vertrag in der Gestalt, die er durch die Willenserklarung des

Vertreters erhalten, seine rechtlichen Wirkungen fur und gegen

i» Hic, p. 320, e 327 sg.

— 320 —

ãen Vertretnen........und ist hervorgegangen aus der Forderung

der .Oerechtigkeit, dass derjenige, der sich zuni Abschluss von\

Vertragen eines Stellvertreters bedient, weil er will oder weil

er muss, auch die Oefahr zu tragen hat

welchefiir den ãritten

Contrahenten darctus erwachsen Tcann, dass nicht der aus dem

Vertrag Bcrechtigte und Verpfiichtete den Vertragsivitten erklãrt,

sondem dass seine Willenserklarung dar eh die WillenserMãrung

eines. Stellvertreters erzetzt wird.

Segando Savigny, a responsabilidade pelo acto il liei to do

representante, na espécie, se dá, porque o dolo e a culpa são de

considerar, como uma modificação inherente á obrigação

principal (ais eine von der Hauptobligation untrennbare Modi-

fication), e na qual o consentimento do representado (pessoa

jurídica) ê cousa indifferente.

Mas, como justificar essa distineção incongruente ? Uns e

outros actos não são, identicamente, praticados pelo funecio-

nario, como representante do Estado, e em ambos elles, não con-

corre o elemento do dolo ou da culpa, que os torna illicitos, isto

é, praticados com a violação do direito ?!...

142

Si a theoria, que nega a responsabilidade do Estado pelos

actos illegaes do funecionario, fosse admissível, a sua conse-

quência não devia ser a de delimitar certos actos de responsabi-

lidade, dos de não-responsabilidade do Estado; mas, positiva-

mente, a de excluir toda e qualquer responsabilidade deste pelos

actos lesivos da administração publica, a menos que a lei

expressa não houvesse ordenado o contrario.

140

Loening, ob. cit., p. 60-61.—Cf. Chironi, Colpa Contrattuale, n. 285;

Meucci, Inst. di diritto amniínistrativo, p. 260 Sg.

141

Vide: Loening, loc. cit., p. 59.

M2 Meucci, ob. cit., p. 286 sg.: — « Se lo Stato puó víolare nn diritto

contrattuale coll'opera dei suoi agenti, non v'ó ragione percho non possa

violare nn diritto extra-contrattuale col mezzo medésimo...»

■"»' ■■ ................. ■

,vmn

v -w — 32i —

O exame do excesso de poder, da culpa ou dolo do func-

cionario serve, com certeza, para apurar a responsabilidade

civil ou criminal do mesmo, quer para com o Estado, quer para

com os indivíduos interessados; mas, não é da* culpa ou dolo,

nem do excesso de poder, que se pôde tirar argumento funda-

mental da responsabilidade ou irresponsabilidade do Estado. A

primeira resulta do principio geral, de que a violação de um

direito acarreta comsigo a obrigação de reparar,— conceito

essencial da justiça; queremos dizer, semelhante obrigação é

perfeita em direito, mesmo sem cogitar do facto da culpa por

parte do agente. Esta regra tem, e nem podia deixar de ter,

excepções numerosas; não só, porque a obrigação de indem-

nisar pôde cessar em vista de circumstancias justificativas do

damno segundo os princípios geraes do direito (a necessidade

ou força maior, ou a culpa occasional por parte do lesado), mas

também, porque os fins superiores do Estado podem as vezes

exigir, que o sacrifício de certo direito individual se dê, sem

que, por isto, lhe resulte um dever de reparação.

Também casos ha, ainda que excepcionalmente, nos quaes

é preciso cogitar mesmo da culpa, como elemento concorrente

para se poder affirmar, como já se disse, a responsabilidade do

Estado, taes são: 1) quando a lesão provier de uma omissão ve-

rificada do funccionario; 2) quando, tratando-se de acto que a

lei autorizara, mesmo na previsão de trazer um damno relativo

ao individuo por assim exigir o bem publico,—se demonstrar,

todavia, que na sua execução se procedeu com excesso de

poder, culpa, ou dolo.

Esta condição prevalece, nomeadamente, nos actos de poli-

cia de segurança ou sanitária, e em outros casos análogos.

62 d.— SEGUNDA RAZXO. Uma outra theoria, procurando

distinguir os actos, praticados pelos funccionarios-preposíos,

dos praticados pelos funccionarios-or^ãos, admitte a responsa-)

21 R. C.

— 322 —

bilidade do Estado quanto aos primeiros, e a nega quanto aos

segundos. Tão infundada é, porém, essa theoriã, que não nos

deteremos para demonstrai-o. Já se disse em outro logar o bas-

tante a esse respeito (p. 261 seg.). Chamem-se órgãos, fimccio*]

narios ou prepostos, todos elles dentro do circulo das próprias

funcções ou competência legal representam a pessoa - Estado.

E' certo, que ha funccionarios superiores, representando a von-

tade ou a funcção central da vida collectiva,

143

e funccionarios

inferiores, de nomeação dos primeiros, desempenhando apenas

funcções restrictas sobre dado serviço; mas uns e outros são

igualmente representantes do Estado, e qualquer delles só o é

na esphera das suas attribuições peculiares. A própria compe-

tência dos órgãos superiores, soberanos, é limitada pelas compe-

tências dos demais, embora seus inferiores ou subordinados.

144

62 e.—TERCEIRA RAZÃO. Temos ainda a theoria, ora domi-

nante segundo alguns,

145

e absurda segundo outros,

146

a qual,

dividindo, como se sabe, os actos do Estado em actos de ges-

tão e actos do império, simplifica a solução da controvérsia, —

declarando o Estado responsável pelas consequências dos pri-

meiros, como qualquer outra pessoa jurídica do direito privado,

— e irresponsável pelas dos segundos, por se tratar de actos da

148

São os órgãos no sentido da nota 13 á p. 101.

144

Gierke, ob. cit. p. 686-691.

—B' da própria natureza da cousa, que cada um seja representante

da pessoa jurídica do Estado, não só porque, seria impossível a um só

funccionario desempenhar todos os fins e misteres, como ainda porque,

segundo o direito positivo, o funccionario, por mais lata que seja a sua

competência e poder, não pôde exercer as funcções do alheia competência,

ainda que de categoria subordinada. Cada um só funcciona, legalmente, na

esphera das attribuições próprias, e todos elles recebem a jurisdicção ou

competência de uma mesma fonte, — a lei.

145

Giorgio Georgi, Delle Persone Qiwridiche, t. III, p. 179, n. 83.

146

Solari, ob. cit., p. 125.

— 323 —

sua pessoa politica ou soberana. Jâ tivemos occasião dever que,

não obstante a sua singeleza, a referida doutrina não se mostra

capaz de firmar uma regra, geral, certa, segura, acerca de todos

os casos, em que a responsabilidade civil do poder publico deva

com razão cessar ou não ser admissível.

Antes, porem, de proseguir sobre esta questão em particular,

cumpre-nos deixar bem claro o nosso pensamento, quanto á dis-

tincção, que se pretende, em si mesma. Não se diz que esta dis-

tincção entre actos de gestào e actos do império seja descabida;

ella tem â sua razão de ser certamente • porquanto, exemplifi-

cando, se vê que os actos, nos quaes o Estado apparece, como

empresário de estradas de ferro ou de outros serviços indus-

triaes, não são idênticos àquelles, nos quaes o mesmo se apre-

senta, providenciando, ordenando, com a autoridade ou caracter

à§ poder publico, taes como,—nas medidas de ordem e segurança

publica, nas decisões judiciarias, nas operações da força militar

e cousas semelhantes. Do mesmo modo, também não se contesta

que os actos, em que o Estado se põe, por assim dizer, ao nivel

dos indivíduos particulares, entrando com elles em relações de

apparente igualdade, istoè, fazendo de proprietário, comprador,

vendedor, locador, locatário, credor, devedor, etc., possam ou

devam ser apreciados e julgados segundo os princípios do direito

privado, como aliás, já se tem entendido e praticado pelos tri-

bunaes nos diversos Estados. Desde que taes actos ou relações

se mostram análogas ou idênticas às que se dão entre os pró-

prios indivíduos particulares, nada repugna, que sejam sujeitas

ã sancção de idêntico direito. Não ô sob este aspecto, que enca-

ramos a distincção no momento. A impugnação que se lhe faz,

consiste em affirmar, que, não sendo sempre possível fazer a

preconisada distincção entre os actos do Estado, ella não pode

servir de base a um systema, nem tão pouco, fornecer o critério

141

Hio,p.256 sg.

■

— 324 —

necessário para, segundo o mesmo, se dizer, quaes os actos que

são, e quaes os que não são, susceptíveis de orear uma res-

ponsabilidade civil para o Estado.

E' preciso insistir: não ha no Estado duas pessoas distin-

ctas, como se tem dito, uma civil e outra politica. O Estado é

uno; exerce, apenas, como succede com os indivíduos, funcções

de naturezas diversas. Quando exercita funcções, cuja natureza é

idêntica áquellas, que exercitam os indivíduos privados, é de

razão, que se lhe appliquem as mesmas regras, que regulam taes

funcções entre os particulares,— "ubi eadem ratio, ibiiãem jus" ;

quando, ao contrario, exercita funcções de natureza es-

sencialmente differente, como são os actos de legislador, de go-

verno e de juiz, é de vêr, que a taes actos já se não podem appli-

car regras idênticas, até mesmo porque no seu estado actual, o

direito privado não os comprehende na sua esphera. I Ora, assim

entendida, repetimos,— nada ha que objectar contra a distincção

dos actos de gestão e actos de império ou poder publico;

comtanto que dahi não se conclua a responsabilidade pelos

primeiros e a irresponsabilidade pelos segundos. Isto repugna á

idéa da justiça, segundo a qual, toda lesão de um direito exige

reparação, para restabelecer o equilíbrio da ordem jurídica, isto

é, para manter a situação lógica e natural do "Estado de direito".

O que, em verdade se dá, e com todo fundamento, é: certos

actos, praticados em certos limites, não geram a responsabili-

dade do Estado, em vista da própria natureza e fins específicos

do próprio Estado; mas tudo, que fôr além, não passará de sim-

ples pretenção theorica, incapaz de constituir um systema accei-

tavel para solução procurada do problema.

Si em outras épocas, nas quaes a vida do direito publico

(direito do Estado) parecia normalisaãa, não fora possível pro-

curar, na distincção dos actos somente, um critério geral para

todas as hypotheses, em que se pudesse proclamar a irrespon-

— 325 —

sabilidade do Estado; muito menos, sel-o-hia no actual momento,

quando a theoria do Estado, oa melhor dizendo, dos múltiplos

problemas, que se põem â sua conta, constituem, apenas, pro-

posições importantissimas, mas a môr parte delias, ainda sob o

martello incessante da discussão... Não ha critérios, absolutos,

assas definidos, que autorisem a delimitar com precisão a es-

tensão da responsalidade do Estado em um futuro, mesmo pró-

ximo. Emquanto, de um lado, as tendensias individualistas do

século querem cercear umas tantas attribuições e regalias, repu-

tadas absorventes, do poder publico; de outro lado, os avanços

socialistas, que o Estado moderno vae, cada dia, fazendo em

nome do bem estar social, tornam por demais incerto, — até

onde se alargará a esphera de acção legitima dos Estados demo-

cráticos. Resultando de tudo isto a necessidade manifesta de

rever e reconsiderar os principios do direito, afim de applical-os

devidamente aos novos actos e factos, que, de dia a dia, surgem

na ordem juridica, pedindo solução.

Já não é somente o dever de justiça distribuitwa, que ora.

se exige do Estado ; nos tempos modernos, este também reco-

nhece aos individuos direitos de assistência ou soccorros; e daqui

juntamente, a obrigação de garantir, em dados casos, a justiça

reparativa em favor dos individuos, que se mostram nas condi-

ções de mereeel-a.. ."

148

Não se ignora, que o direito moderno impõe ao Estado a obrigação

de prestar soccorro em vários casos; o no Brazil, esse direito, já garantido

pela Constituição do Império (art. 179, n. 31), esta expressamente declarado

no art. 5

da Constituição Federal. Nao se pretende afflrmar que o dever

de assistência pelo Estado importe para o individuo um direito accionarei,

em vista de uma reparação jurídica individual. Mas, dada a tendência so-

cialista da legislação moderna, não se pôde dizer, que assim não venha a

ser, talvez em futuro pouco distante. Que o Estado já repara actualmente

os prejuízos individuaes, provenientes de calamidades, naturaes ou sociaes

(como exemplo das segundas, é de lembrar os effeitos das guerras), é

facto sabido e acceito em boa consciência juridica.

— 326 —

I Não ha mister, porém, de mais alongar-nos a respeito;

destas e outras questões incidentes, para, por meio do seu es-

tudo, chegarmos ao termo, a que nos dirigimos. Vamos, portanto,

resumir o nosso modo de ver em poucas palavras.

62 f. — Acceito o principio da responsabilidade geral do

Estado pelos actos dos seus representantes, não será impossível,

ainda que difficil, verificar também quaes sejam as condições

principaeSy em que a mesma deve cessar ou se torna inadmissível.

Em muitos actos, é a própria lei, que expressamente reconhece

a irresponsabilidade do Estado, e esses actos podem augmentar

ou diminuir aos olhos do legislador, sem, por isto, serem viola-

dos os princípios fundamentaes do direito.

Também outros actos existem, que, não só, é direito, mas

um dever imprescindível do Estado, praticar, por serem sabi-

damente necessários á tutela e garantia dos próprios direitos

individuaes e do bem estar commum, taes por exemplo, os actos

.de segurança pública em geral e os de justiça; portanto, salvo

as circumstancias especiaes de uma lesão manifestamente grave

do alheio direito, seria contradictorio, senão absurdo, tornar o

Estado civilmente responsável pelas consequências dos referidos

actos.

Do mesmo modo, o indivíduo pôde concorrer, já de uma ma-

neira positiva, já por omissão ou negligencia, para que se venha

a dar o próprio damno, por elle soffrido; e nesta hypothese,

também não seria justificável, que recaísse sobre o Estado a

obrigação de indemnisal-o: "Qui datnnum sua culpa sentit

nec

damnum sentire viãetur. — Qui occasionem ãamni dai, causam

damni prwstitisse videtur."

— Em resumo, taes são os princípios geraes, que de-

vem reger os casos da não-responsabilidade civil do Es-

tado. Abstemo-nos de formulal-os em normas mais positivas;

porque estas, para serem acceitas, deveriam ser ajustadas

— 327 —

a espécies concretas,

i49

e isto excede o objecto do presente

Titulo. I

ítesta-nos, todavia, antes de encerral-o, dizer mais algu-

mas palavras sobre a responsabilidade civil do Estado, quando

se tratar, não de damnos provenientes de actos positivos, mas

de simples omissões do dever por parte do representante do

Estado.

62 g.— Não ha o menor fundamento para negar a respon-

sabilidade na espécie-, visto como, em todos os casos, em que a

omissão è illegal, esta equivale inteiramente a um acto posi-

tivo. — Zur Vemeinung dieser Frage liegt nicht der minãeste

Orundvor, da in allen Fallen, wo die Unterlassung selbst eine

rechtswidrige ist

sie der positiven Uandlung ganz gleichsteht.

160

O que precisa, é provar, que a omissão ou a negligencia

do dever fora realmente a causa efficiente do damno (ah selbst

fortwirjcende Ursache).

— Falazzo affirma, que o individuo é civilmente respon-

sável pelo damno succedido a um terceiro, quando o damno

devia ser impedido ou afastado por elie, e deixou de sel-o por

sua negligencia ou imprudência; ainda que o admitta, com todos

os civilistas, que, para haver responsabilidade no caso, é ne-

cessário que o individuo, chamado a responder pelo damno,

tenha, não só, uma obrigação moral, mas também, uma obriga-

ção jurídica, verdadeira e própria, de impedil-o... Este prin-

149

Será a matéria própria do Titulo Terceiro, que se vae seguir.

150

Zachariee, Deutsches 8taat8»wBunde8recht, Theil. II, ',§ 146; Id.

Ueber die Haftungaverbindlichkeit des Stmts, p. 642.

151

Ibidem, p. 643.—Loening, partindo do principio que a responsabi

lidade nao se deriva, nem da illegalidade do acto do funccionario, nem

do dever de obediência dos stàditos ao mesmo, recusa a responsabilidade

no caso de omissão; porque obediência, se deve à uma ordem ou preceito,

mas nao, á uma omissão.— Ob. cit., pag. 104 e 126.

— 328 —

cipio de direito privado, confessa o autor, se applica igual-

mente ao Estado; suppôsto a sua applicação tenha dado logar

á controvérsia.. ,

162

I —Michoud entende que, em se tratando de omissões, o prin-

cipio da responsabilidade civil só deve ser admittido na hypo-

these, de que ellas se dêem com culpa e equivalham, por seus

effeitos, ã uma ordem tacita, a qual se deva obediência. Taes são

os casos, figurados por esse autor, e dos quaes se fez a devida

menção em outra parte. "■

62 h. — Resumindo, finalmente, esta questão, o que nos

parece justo, é o seguinte: uma vez sabido, que a negligencia,

a culpa ou o dolo in omittendo são susceptíveis da lesão de di-

reitos individuaes do mesmo modo, que os actos positivos (culpa

in facienão), não se pode deixar de dizer, que ao Estado cabe

igualmente, ao menos em principio, a responsabilidade civil

162 p

Palazzo, Besp. civile ãello Stato, p. 65 sg. Este autor cita uma

Idecisão do Conselho de Estado, (20 de novembro de 1875) recusando a

responsabilidade do Estado na hypothese de damnos feitos á propriedade

individual, por occasião de motins ou perturbações da ordem, sob o funda-

mento de a autoridade ter sido omissa em tomar as devidas precauções. H

— Zacharise cita, pelo contrario, uma decisão da Corte Sup. de Appella-ção

de Cassei reconhecendo a responsabilidade do Estado nestes termos pe-

remptórios: Der Btaat sei fii/r den Schaãen, wélaher in Folge von Handlungen

oder Vhterlassungen der zu Aufrechthaltung der õffentliehen Sicherheit bes-

\tellten Beamten bei Gélegenheit eines Volksauflaufs eugefiigt toorden, sélòat

ohne vorgãngige Ausklagung ães unmíttelbaren Urhébers ães Schadens wid

des Beamten zu haften verbunden. — Loc. cit., p. 614.

— Lcening, que combate, aliás, a responsabilidade do Estado pelos

damnos provenientes da omissão, como se disse, também cita a lei de dous

Estados Allemães, — Grande Ducado de Hesse, e Sachen-Altemburgo, (do

primeiro, de 3 de março de 1859, e do segando, de 25 de março de 1837),

reconhecendo a responsabilidade das municipalidades pelos damnos resul

tantes de tumultos e perturbações da ordem, quando as respectivas auto

ridades locaes não tenham feito todo o possível para impedil-as. — Loc.

cít., p. 127, nota. I

168

Michoud, loc. cít. — Hic, p. 198-199.

— 329 —

da lesão, quando resultante da omissão illegal ou culposa dos seus

representantes. Mas, de outro lado, não recusando, e autes,

reconhecendo a necessidade, de que o poder publico tenha, ás

vezes, faculdade discricionária, irresponsabilidade mesmo, em

não agir em dadas circum st anciãs, conforme ao seu critério ex-

clusivo ; pensámos juntamente, que a responsabilidade civil do

Estado, nas condições alludidas, deverá ser apreciada debaixo

de dous aspectos differentes:

1) Quando se tratar de um dever geral de prestar certos

serviços, ou de tomar as medidas convenientes acerca de certos

ramos da administração, digamos, relativamente á saúde pu-

blica, á segurança das pessoas ou da propriedade, á conservação

necessária das vias publicas, e cousas semelhantes, — e da sua

omissão, por inadvertência ou simples negligencia da respectiva

autoridade ou funccionario, resultar um damno a terceiros*, nem,

por isto somente, se deverá logo concluir, que ao Estado resulta

uma obrigação de indemnisal-o. Seria tolher por demais à admi-

nistração publica na liberdade de acção, que institucionalmente

lhe compete; sendo, neste ponto, de manifesta procedência a

ponderação feita por Loening, de que o individuo não tem o

direito de acção contra o Estado (heinen Rechisanspruch an den

Staat), para obrigal-o à cumprir os seus fins próprios, ou para

que as leis e os regulamentos, promulgados no interesse geral

do Estado, sejam desde logo executados. Assim como, accies-

centa esse autor, não sendo a missão do Estado, o promover os

interesses privados dos indivíduos, e as leis não sendo essen-

cialmente adoptadas pelo Estado no interesse privado dos

mesmos ; segue-se que também não existe para o Estado a obri-

gação de indemuisar o damno, que, porventura, succeda aos

individuos, pela não-execução das mesmas leis e mais actos

semelhantes, fallando-se de maneira geral.

15í

154

Loening, ob. cit., p. 126-127.

— 330 —

2) Quando, porém, se tratar de um dever, particulari-sado

pela lei, ou pelas circumstancias especiaes do caso, por

exemplo, o dever da autoridade publica competente de impedir

que se reàlise um ataque á propriedade, tendo sido avisada ou

solicitada, em tempo, para impedil-o, e, não obstante, deixado

0 acto consummar-se por sua negligencia, culpa ou dolo; —

em caso tal, entendemos, que a responsabilidade civil do Estado

é de rigorosa justiça; porque a omissão alludida é a causa effir

ciente do dainno, de maneira tão manifesta e irrecusável, como

se elle proviesse de um acto, realmente positivo, illegal ou cul

poso, do representante do Estado, em relação ás garantias da

segurança individual e da propriedade.

Como casos análogos da omissão de um dever legal parti-

cularisado, e, conseguintemente, devendo acarretar os mesmos

efeitos jurídicos, poderíamos ainda lembrar: a) o não despacho

ao pedido de certidão da nota da culpa ou de outros instru-

mentos da defesa, quando feita pelo preso ou detento; b) o não

despacho de licença para a reconstrucção de obras, que, pelas

suas circumstancias, se tornam urgentes; c) o não despacho

sobre a entrega ou restituição demorada de objectos appre-

hendidos ou depositados sob a guarda de repartições ou funceio-

narios públicos; d) o não despacho sobre a permissão de expor â

venda géneros do commercío, sob o pretexto infundado de

serem elles nocivos á saúde publica, etc, etc.

Seria, comtudo, de advertir que, em todos esses casos, se

presuppõe que o dever de praticar o acto assenta em lei

expressa, e que o não cumprimento desta se dá por negligencia

ou culpa do funccionario incumbido do serviço em questão.

1 62 i.— De quanto ficou dito, considerámos revista toda

matéria do presente capitulo, pelo menos, nos seus aspectos

principaes; e, como conclusão final, relativa á limitação do

— 331 —

principio da responsabilidade do Estado, estamos convencidos,

de que se pôde, fundadamente, estabelecer o seguinte: I

I — EUa cessa, nos casos positivos:

a) quando se tratar de acto, declarado discricionário ou

isento de responsabilidade por disposições da lei; I

b) quando o lesado dér causa directa ou occasional para

que succeda o acto em questão ;

i) quando o acto fôr de considerar um caso de força maior;

d) quando o damno resultante de actos, reconhecidamente

essenciaes á vida collectiva ou ao bem commum, como os de

segurança publica e outros análogos, fôr de efieitos relativa-

mente pequenos, e não provenientes de culpa ou excesso de

poder por parte do respectivo agente ;

e) quando o acto fôr praticado pelo agente, fora da sua

qualidade de representante (Mc, p. 319).

— A responsabilidade cessa igualmente, quanto ao damno,

proveniente da omissão, desde que se não provar que a omis-

são foi proposital, isto é, motivada por culpa ou dolo do func-

cionario.

Em boa razão, é tudo quanto nos parece se poder affirmar

a priori) sem desconhecer, todavia, que as hypotheses alludidas

possam, talvez, ser susceptíveis de ampliação, em vista das

circumstancias do caso particular...

TITULO TERCEIRO

PRATICA DOS SYSTEMAS

CAPITULO I A

Jurisprudência Franceza

§ 1.° INDICAÇÕES PRELIMINARES 1

63.— No exame da matéria da responsabilidade civil do

Estado, feito em vista do direito positivo e a jurisprudência

franceza, dous factos principaes desafiam "desde logo attenção

particular: primeiro, a questão, por assim dizer, previa da com-

petência, isto é, á qual das duas jurisdicções pertence o conhe-

cimento do acto arguido,— si ao contencioso administrativo, si

aos tribunaes judiciários ; segundo, a classificação doutrinaria

dos actos do Estado, em actos de governo ou de poder publico

(aeies de gouvernement ou de puissance publique) e em actos de

gestão (aeies de gestion).

Examinando os diversos autores, os princípios invocados do direito

publico franoez, e os considerandos das decisões administrativas e judi-

ciaes, se vê que na jurisprudência se tem admittido as seguintes distino-

ções: 1) distracção entre os actos de governo e actos de administração; 2)

distracção dos actos da administração em actos de império e actos de

— 334 —

A questão da competência constitue, quasi sempre, a parte

mais importante dos considerandos das decisões, quer proferidas

pelos tribunaes judiciários, quer pelos tribunaes administrati-

vos ; porque, segundo os princípios geralmente admittidos, ella

interessa ao próprio fundo da acção ou pretenção.

gestão (actos puissauce publique et actes de gestion); 3) distincção de actos

do serviço e actos pessoaes; para, depeis de tudo isso considerado, se poder

extrahir o fundamento da responsabilidade civil do Estado. Uma

jurisprudência, baseada em taes elementos, uns apenas suppostos, outros

demasiado subtis, não" podia deixai* de mostrar-se, em muitas casos, inco-

herente e contradíctoria... Tal é, realmente, o que tem sue cedido.

Com relação á primeira das distineções indicadas, a dizer, relativa aos

actos de governo e actos de administração, M. J. Lonné publicou, ha pouco

tempo, um trabalho especial, tendo em vista demonstrar a sem-razão de

semelhante distineção. Entende, ao contrario, que esta theoria que declara

os actos de governo, sempre irresponsáveis, ou não sujeitos á nenhuma

jurisdicção, e um perigo permanente, e, aliás, sem base jurídica ou

fundamento expresso no direito positivo.

« E', diz elle, uma porta entreaberta ás illegalidades, as mais appa-

rentes e perigosas,— porque o poder concedido ao governo é incerto e mal

definido... A nossa affirmação é, que o pensamento exacto de nosso direito

publico tem sido o de submetter todo acto de poder publico, mesmo os

suppostos actos de governo, ás regras ordinárias do contencioso adminis-

tativo... Contra os abusos do poder nós protegemos o direito individual,

declarando que todo governo, que se põe acima das leis, contrahe uma

responsabilidade, e, não somente politica, mas também judiciaria. »

Lançando rápido olhar sobre a lei e a jurisprudência estrangeira, Lonné

acha que na Allemanha e na Itália predominam theorias análogas ás da ju-

risprudência franceza acerca dos actos de governo; e quanto aos outros

paizes, acerescenta: na Áustria e na Hespanha,« on ne trouve plus ici Vacte

de gouvernement;... en príncipe, 1'acte de puissance publique emanant du

pouvoir central peut être porte dovant une jurisdiction administrativo » ; —

na Inglaterra e nos Estados Unidos, — «la theorie de acte de

gouvernement, parfaitement inconnue, n'est snsceptible d'aucune applica-

tion » ; — e mesmo na Bélgica, não obstante a lei manter a separação entre

a autoridade judiciaria e a administração activa, — «le droit individuei est

ici aãmirablement protege' contre Vacte de puissance publique... II appartient

aux tribunaux, sinon d'arrêter 1'execiition d'un acte admi-nistratif illogal,

au moins d'en appréoier les conséquences par rapport aux

— 335 —

De modo geral se pôde dizer: quando se trata de uma res-

ponsabilidade de direito commum (por actos de gestão), derivada

dos arts. 1382, 1383 e 1384 do cod. civil, a competência judiciaria

deve prevalecer; quando, ao contrario, se trata de responsabilidade

de natureza diversa, regida pelo direito administrativo, ou derivada

de relações especiaes entre o Estado e os seus funccionarios, e não

das relações ordinárias de um com-mittente com os seus prepostos,

a competência deve caber, ao menos em principio, â jurisdicção

administrativa.

Os artigos citados e, porventura, applicaveis á matéria,

dispõem :

Art. 1382. Tout fait quelconque de Vhomme, qui cause a

autrui un dommage, oblige celui, par la faute ãuquel il est arrivé, a

le reparer.

Art. 1383. Chacunest responsáble du dommage qu'il a cause

non milement par son fait, mais encore par sa negligence ou par

son imprudence.

Art. 1384. On est responsáble non seulement du dommage que

Von carne par son propre fait, mais encore de celu i qui est cause

par le fait des personnes dont on doit repondre, ou des choses que

Von a sous sa garde.

Mas admittindo, que essas disposições tenham igual appli-

cação aos actos da administração publica, observa-se, subsisti*

intérêts oivils de lapersonne lesée »; nâo sendo, portanto, de admittir neste

ponto a opinião de Laferrière, quando considerara o systema belga inferior

ao systema francez... Basta attender, diz Lonnè, que os tribunaes judiciá-

rios belgas podem conceder indemnisacão por um acto administrativo ve-

xatório, e que a victima de um acto illegal pode accionar o autor por dam-

nos, fundando-se nos arts. 24,92 e 107 da Constituição.— Lonué, Les Actes

de gouvernement.— Paris, 1898.

—■ Nos logares próprios se dirá sobre as outras distineções de actos, â

que se aUudio, bem como, de maneira mais completa, sobre a jurisprudên-

cia dos diversos paizes, a que o citado autor também se referira.

Laferrière, Traité de la Jurisdiction Admnistrative, t.1, p. 674.

— 336 —

ria a difficnldade de saber, qnaes destes actos deveriam cair

debaixo da soa sancção. I

Conforme ao conceito, de qne o Estado, ora age. como

pessoa politica on poder publico, propriamente dito, e ora como

pessoa privada, entende Michoud qne, segundo as decisões da

jurisprudência franceza, o Estado, nesta segunda qualidade, está

sujeito ás regras do cod. civil; advertindo, porém, juntamente :

fora da matéria de contractos, na qual o Estado é obrigado a

responder pela culpa nas mesmas condições de qualquer outra

pessoa moral, a jurisprudência só o considera pessoa privada em

um caso único,— " oú il a agi dons Vexploitation de son

patrimoine prive ". -

Quer dizer, que no mais, on se tratando em geral dedamnos

causados pelos fanceionarios e agentes dos serviços públicos, o

que prevalece 6 a regra contraria, isto é, a da competência

administrativa. Eis aqui as próprias palavras do Tribunal dos

Confiietos sobre este ponto em particular, proferidas, aliás, em

um caso que, pela sua natureza, parecia competir á autoridade

judiciaria:— «Considerando que a acção intentada por Mr.

Blanco tem por objecto fazer declarar o Estado civilmente

responsável, pela applicação dos artigos 1382, 1383 e 1384 do

código civil, do damno resultante do ferimento qne a sua filha

soffrêra por cnlpa dos operários empregados na administração

dos tabacos; qne a responsabilidade, que*póde recahir sobre o

Estado pelos damnos causados aos particulares em razão de

factos das pessoas empregadas no serviço publico, não pôde ser

regida pelos princípios qne são estabelecidos no código civil

para as relações de particular á particular • que esta res-

ponsabilidade não é, nem geral, nem absoluta; que ella tem as

snas regras especiaes, que variam segundo as exigências

s« li. Michoud. De la rt*po*múÀl\li de VEtat (na R*vue du Droít Public, t.

4° p. 4).—Cf. Laferriére, he. át, fc. I, p. 684. íed. de 1896).

— 337 —

do serviço e a necessidade de conciliar os direitos do Estado

com os direitos privados; que, isto posto, e nos termos das leis

acima indicadas (leis de 16 e 24 de agosto de 1790 e 16 fructi-

ãor anno III), a autoridade administrativa é a única compe-

petente para conhecer da espécie.»—Trib. dos Confl. 8 de fe

vereiro 1873, "Caso-Blanco".

A doutrina do "Caso-Blanco" não era, aliás, uma novidade;

delia se encontrava exemplo em decisões anteriores, mesmo de

data relativamente remota (Caso-Rothschild de 1855)*; mas

grande divergência subsistira sempre entre a Corte de Cassação

Tratava-se de ama creança, ferida por um wagonôte, devido á

imprudência de empregados da administração dos tabacos, pertencente

ao Estado. — Vide: Michoud. loo. cit., p. 5. sg.; Laferrière, loe. cit., p.

681 sg.

Laferrière, loe. oit., p. 680 seg.

"Bien que n'appliquant pas dans ce cas le droit prive, le Conseil

d'Btat admit la responsabilité de 1'Etat absolument, comine s'il avait appli-

qué 1'art. 1384 ~ 3

du code civil. Le jugement du Tribunal des Conflits

presente une importance particalière, car la theorie qu'il consacre a été

suivie depuis par toutes jurisdictions. '' — Bailby, loe. cit., p. 78.

A razão determinante da não applicação do direito privado vem de

que não se tem separado a questão da responsabilidade, da questão da

competência; entendendo-se que o meio de manter a competência admi-

nistrativa sobre os actos dos funecionarios é subtranil-os a applicação do

direito privado. O que, observa Bailby, assim não é: nenhum principio se

oppõe a que os próprios tribunaes administrativos sejam competentes para

applioar as regras do código civil, as quaes elles invocam, alias, ao apre-

ciar os contractos do Estado, que entram no circulo de sua competência.

— Loe. oit.

A distineção entre os actos de gestão e os actos de autoridade, à que

a jurisprudência também tem recorrido, não satisfaz, por falta de critério

preciso para determinar, onde' cessa a intervenção do poder publico. E

de tudo isso, a dificuldade enorme para o particular, que tem de accionar

o Estado por damnos causados, de saber qual a via legitima a seguir; não

podendo, conseguintomente, evitar as declarações de incompetência e

outros inconvenientes análogos a esse respeito.— Loo. cit.

p. 80-81.

U. C.

— 338 —

e o Conselho de Estado: aquella, sustentando nas suas decisões

que o art. 1384 do cod. civil, que declara os patrões e committen-

tes responsáveis pelo damno de seus empregados (domestiques) e

propostos no exercício das fnncções que lhes são confiadas, não

comportava excepção em favor do Estado (C. C. 11 agosto 1848;

19 dezembro de 1854); este, ao contrario, repellindo sempre e

energicamente a applicação do citado artigo aos actos da admi-

nistração publica, e affirmando ao mesmo tempo, não só, que o

poder judiciário era incompetente para conhecer da respon-

sabilidade do Estado na sua qualidade de poder publico, como

também, que semelhante responsabilidade devia ser apreciada

por outros princípios, que não os do código civil.

Bem ou mal, é a ultima doutrina, que hoje se tem por

assentada, a saber: que o Estado, quando mesmo tenha de res-

ponder pelos actos lesivos dos seus representantes ou func-

cionarios, não está sujeito ás disposições do direito commum,

que rege as relações jurídicas dos particulares; e. que, con-

seguintemente, a acção ou reclamação, apresentada por quem se

diz lesado por taes actos, deve ser apreciada e decidida, ou

segundo leis especiaes, porventura, reguladoras do caso, ou

mesmo, segundo os princípios geraes de equidade e justiça, mas,

sem esquecer jamais a condição privilegiada da pessoa-Estado.

A esse propósito disse o illustre Laferrière: Ce n'estdonc

pas 1'article 1384 du code civil considere comme règle de droit

positif, qui impose à 1'Etat, dans certains cas, le devoir d'in-

demniser ceux qui ont souffert de fautes commises por un fon-

ctionnaire dans 1'exercice de ses fonctions. Ge devoir découle

uniquement d?une príncipe de justice dont la loi civile s'est ins-

pire pour régler les rapports de particuliers à particulíers, dont

la jurisprudence administrativo s'est inspirée a son tour pour

régler les rapports de 1'Etat avec ses fonctionnaires et av.ec les

J. B. Simonet, TraitéElem. de droit public et administratif, n. 536.j

Este autor cita os considerandos de duas outras decisões em tudo accórdes

com os princípios do "Caso-Blanco ".

— 339 —

tiers, et que de lois spéciales ont appliqué dans quelques cas

partieuliers, par exemple, en matière de postes, de douanes, de

contiibutions indirectes. II ne serait pas juste, en effet, que des

partieuliers, lésés par les erreurs ou les fautes de fone-

tionnaires, restent victimes d'accidents, dont un service pu-blic

est la cause ou tout au moins 1'occasion, et il est conforme à

l'équité que la responsabilitê de 1'Etat se substitue ou s'ajoute,

dans certains cas, à celle du fonctionnaire. Seu-

lement,

comme cette responsabilitê ne resulte pas d'une régie fixe de

droit positif, comme elle doit varier d'après la natuie des

fautes, d'après les ordres donnés à 1'agent, d'après l'in-

dépendance plus ou moins grande de ses fonctions, il est na-

turel que l'appreciation de ces circonstances d'ordre admi-

nistrativo releve de la jurisdiction administrative et non de 1'

autorité judiciaire.

63 a. — Quanto á doutrina da distineção dos actos do Es-

tado, em actos de gestão e actos de império, é ella em geral re-

commendada pelou autores francezes;

e ainda que não se possa

affirmar, que a jurisprudência a tenha sempre tomado declara'

ãamente para base das suas decisões, o facto é, que não have-

ria erro ou temeridade em dizer, que dita jurisprudência a tem

admittido em diversos casos, sobretudo, no intento manifesto

de sustentar a irresponsabilidade do Estado pelos actos de sobe-

rania ou governo, propriamente ditos, quer praticados pelos seus

representantes immediatos (Corpo legislativo, Chefe de Estado,

• Loc. oit., p. 679-680.

Não faltam, todavia, autores francezes, que combatam os funda-

mentos da alludida doutrina, Duguit, por exemplo, um dos mais recentes

escriptores, assim se exprime: «Theoricamente, não podemos admittil-a,

pois a própria distineção dos actos de autoridade, de actos que não tem

este caracter, nos parece arbitraria. De outro lado, bem se vê que o

direito moderno tem uma tendência marcada para estender a responsabi-

lidade do Estado e reconhecel-a mesmo em casos onde, segundo a dou-

trina dominante, o "poder publico" se mauifesta muito claramente: a lei

de 1895, reconhecendo o direito de reparação por motivo de sentenças in-

justas, nos fornece disso uma prova notável».—Ob. oit., p. 638.

f -----

— 340 —

Ministros, Magistrados), quer pelos simples fanccionarios no

exercício das respectivas funcções.

E não obstante a dificul-

dade pratica de fazer ou de guardar, em muitos factos, a dis-

tincção referida, se pode igualmente ajuntar, que são conside-

rados na jurisprudência, como principaes actos de império, os

seguintes: os actos legislativos, os decretos e regulamentos do

poder executivo, e as medidas deste poder de caracter geral, ou

mesmo particular, relativas â polícia e á saúde publica, ou or-

denadas nalgum outro interesse do bem publico, e bem assim,

— os actos praticados em virtude de convenções diplomáti-

cas, os actos directos da autoridade judiciaria, os factos de

guerra, as ordens militares e mais serviços das forças publi-

cas; entendendo-se que, como em taes actos o Estado age, por

assim dizer, discricionariamente no interesse exclusivo da ordem

ou do bem commum, para o qual fora instituído, ou sendo elleS

o exercício de um direito positivo, — não podem dar logar á

nenhuma acção de indemnisação, muito embora sejam lesivos

de interesses individuaes, os mais legítimos e incontestáveis.

Só por via graciosa se poderá pedir qualquer modificação ou in-

demnização, relativamente aos actos arguidos.

Laferrière — (Traité de la juriã. administr.) parece distinguir os

actos, em actos de soberania, de poder publico (puissance publique), e de

gestão; negando a responsabilidade do Estado quanto aos primeiros; admit-

tindo-a, em certos casos, quanto aos segundos; e deelarando-a de regra

geral, quanto aos últimos. Nos primeiros elle inclue os actos legislativos,

os de governo, os factos de guerra, e o exercício do poder judiciário; ob

servando, porém, que, com relação aos actos deste ultimo poder, dá-se.

agora, a limitação feita pela lei de 8 de junho de 1895, dispondo que, si

da revisão criminal resultar a innocenoia do condemnado, este tem direito

a exigir uma indemnisação pecuniária do próprio Estado.—.Ob. çit., t. II,

p. 184-185. — Cf. Sourdat, Traité Oén. de la responsabilité, t. II, p. 510;

Hauriou, Les actions en indemnité contre VEtat (na REVUE DU DROIT PUBLIC,

t. VI. p. 51-65).

Vide: Sourdat,ob. cit., t. II, ns. 1804-1306; Laferrière, locs. cits.

— 341 —

Esta é a doutrina consagrada, não ha duvida, pela juris-

prudência franceza sobre a matéria.

Entretanto, da admissão destes dous princípios — a) de

que os actos do Estado não podem, em principio, ser submettidos

ás disposições do direito commum,— 6) de que os actos de poder

publico não são susceptíveis de responsabilidade do Estado,

não se queira logo inferir, que o individuo, lesado nos seus

direitos, se ache incapacitado de defendei-os, por não haver

remédio legal a esse respeito. De maneira nenhuma. Emquanto

do seu lado, diz Sourdat, a Corte de Cassação tem proclamado

em numerosos arestos,que «as regras postas pelos arts. 1382,

1383, 1384 do cod. civ. são applicaveis, sem excepção, a todos

os casos, em que um facto qualquer do homem causa a outrem

um damno, produzido por culpa do seu autor; e que o Estado,

representado pelos differentes ramos da administração publica,

é passível da condemnação, âque o damno, causado pela culpa,

negligencia ou imprudência de seus agentes, possa dar logar •

o Conselho de Estado, por sua vez, a despeito do principio por

elle próprio firmado da não-sujeição ao direito commum, tem,

não obstante, apreciado e resolvido sobre as diversas lesões

dos direitos individuaes, submettidas ao seu conhecimento,

apoiando-se igualmente em razões e argumentos, em tudo se-

melhantes, senão, idênticos aos que resultam dos textos supra-'

indicados desse mesmo direito.

Isto, que disemos, se patenteia, aliás, das próprias pala-

vras de Laferrière no seguinte trecho: « Quanto aos serviços

públicos, para os quaes a lei não edictou regras especiaes de

responsabilidade, a jurisprudência.do Conselho de Estado, se

'o Sourdat (loc. cit., nota ao n. 1303) cita decisões numerosas neste

sentido,—Cf. Laferriôre, ob. oit., t. U, p. 190.—E* de saber, que no próprio

Ciuo-Blanco, já referido, o Conselho de Estado admittlo a responsabili-

dade do Estado, a despeito do principio da nao applicabilidade do direito

conimum aos actos da administração publica.

---------

— 342 —

inspirando nos princípios geraes do direito, reconhece que o

Estado pode ser pecuniariamente responsável pelas culpas dos

seus agentes; sem, todavia, admittir que o art. 1384 do cod. civ.

lhe seja textualmente applicavel».

63b. — Em justificação desta doutrina, que nega a appli-

cabilidade do direito commum aos actos da administração pu-

blica, se costuma fazer duas allegações principaes.

Primeira: O committente ou o mandante nomêa prepostos

ou mandatários para a gerência dos seus interesses próprios,

mas o Estado ou o poder publico tem funccionarios, conforme ao

disposto na lei, para a gestão dos interesses geraes ou communs;

e emquanto as pessoas privadas escolhem livremente os seus au-

xiliares, o Estado não pôde siquer conhecer a todos os seus,—

cuja nomeação e promoção dependem, as vezes, só do concurso

ou da antiguidade; havendo, mesmo, auxiliares obrigados do

Estado, taes por exemplo, os cidadãos sujeitos ao serviço militar

e os officiaes proprietários de seus postos (proprietaires de leur

grade); finalmente, os committentes ordinários podem e devem

fiscalisar todos os actos de seus prepostos e mandatários," ao

passo que o Estado é obrigado a proceder por via de instru-

cções e regulamentos geraes, sob a sancção de penas discipli-

nares ; não pôde prepôr fiscaes a todos serviços, e quando o

fizesse, por quem seriam os próprios fiscaes fiscalisados ?— Quis

custodiei custodes ?

Segunda: Si se quizesse fazer entrar, nas previsões do

código civil, as relações do funccionario com o Estado, taes re-

lações não seriam as do preposto para com o committente ou as

do creado para com o patrão (de domestique à maitre)

mas as

" Loc. cit., p. 189. C f — Sourdat, loo. cit., ns. 1807, sg. 12 Laferrière, ob.

cit., 1.1, p. 679.— ,Cf. Sourdat, loe. cit., ns. 1348 sg. Estes autores citam

decisões, confirmativas dos pontos, acima alludidos.

— 343 —

do mandatário salariado para com o mandante. Ora, segundo o

avt. 1998 do código civil, o mandante ê obrigado a executar os

compromissos tomados pelo mandatário "na conformidade do

poder que lhe fora dado". Aquelle não ê obrigado pelo que se

tenha feito além, senão, quando o haja ratificado, expressa lou

tacitamente.—A admissão da doutrina contraria levaria ao

resultado de tornar o Estado responsável por infracções, das

quaes seria elle próprio á queixar-se, isto é, da violação do seu

mandato, ou da desobediência ás regras por elle traçadas aos

seus agentes. Chegar-se-hia, mesmo, á pretexto de applicar o

direito commum ao Estado, â derogação desse direito em pre-

juízo do Estado.

63 c.—Não temos que entrar no exame da procedência ou

improcedência das duas allegações, que acabámos de mencio-

nar; importa, todavia, não deixar de dizer, que essa doutrina,

seguida pela jurisprudência franceza,

é tida por assaz defei-

tuosa aos olhos dos próprios escriptores nacionaes, mais compe-

tentes. Referindo-se á ella, escrevera Sourdat: "Ceei revient à

dire qu'au fond la responsabilitê de 1'Etat n'existe pas; da

moins, qu'elle ne será reconnu qu'au gré de l'ad minis tration

is Laferriére, loc. eit.

Laferriére, (t. I, p. 648 sg.) cita decisões diversas, que servem

para Ulustrar a doutrina acima exposta.

Esta preoceupaçao de subtrdhir o Estado ás disposições do direito

commum e, em consequência, á jurisdicçao dos tribunaes ordinários, obedece

á uma regra tradicional e histórica da vida publica do paiz, prevalecendo na

obra da jurisprudência, ora mais, ora menos, segundo se verifica das decisões

proferidas em differentes épocas. Mais uma das razões, fortemente allegadas

contra a intervenção judiciaria nos actos administrativos, é também a falta

de elementos bastantes de informação ou mesmo de competência dos tri-

bunaes para interpretarem, oom a precisa conveniência, as leis, regulamen-

tos e mais actos, peculiares a administração publica.— Vide: Laferriére,

loc. cit., p, 10-11, 675-78, e 688; —Sourdat, loc. oit., ns. 1348 sg., 1354-

1356, etc.

— 344 ~

elle-même, et sans aucune règle qui la determine á 1'avance. |

Or, un pareil arbitraire est essentiellement regretable."

Por sua vez o professor L. Michoud fiséra, muito judiciosa-

mente, notar sobre o mesmo propósito:

■ Cest lá un defaut grave, parce qu'il fait la part trop large á

1'appreciation du juge et peut conduire a des solutions arbi-

traires. Puis, quine voit que, si 1'idée est vague, elle a surtout le

défaut de ne pas fournir une base solide à la responsabilité de

l'Etat? Les tribunaux (tribunaux administratifs, aussi bien que

les tribunaux judiciaires) ne sont point des arbitres qui puis-sent

prononcer une condemnation contre 1'Etat toutes les fois qu'ils

la jugent équitable. Ils n'ont pas le droit de disposer des deniers

publics, même pour secourir un malheur quileur parait

interessant. Ils ne peuvent faire autre chose que de recon-nâitre

a la charge de l'Etat une obligation preexistente, soit en vertu

d'un texte, soit en vertu d'un príncipe juridique re-connu. Ils ne

peuvent se baser sur la simple équité, sans s'ex-poser aux

reproches de faire le droit au lieu de Pappliquer. I/aboutissant

logique du systême, ce serait la transformation de la demande

d'indemnité en reclamation purement gracieuse, adressée à

1'Ádministration elle-même, qui 1'examinerait, ex equo et oono,

en tenant compte de la situation de la victime et de 1'état des

crédits mis á sa disposition par 1'autorité bud-gétaire.

E fundado nestas considerações, manifestamente valiosas, o

citado autor não duvidara mesmo affirmar, que a alludida

doutrina não podia chegar, senão, a resultados negativos; por-

quanto, " écarter les articles 1382 á 1386 du code civil, c'est | en

rêalité renoncer au seul point ã'appúi solide que Von puisse

trouver dons notre législation pour établir la responsabilité de

VEtatr

— Infelizmente, essa incerteza ou carência de base certa de

direito positivo, que se nota nos julgados da jurisprudência fran-

Sourdat, loe. cit., n. 1308, signantcr, n. 1856 bis. ■ w Michoud,

Dç la responsabilité de 1'Etat {Bevue du droit public, t. IH, p. 405).

Michoud, loo. cit., t. IV, p. 14.

— 345 —

ceza, ainda se encontra igualmente na morparte dos outros

Estados... Sem embargo de que em todos elles o principio da

responsabilidade civil abre, cada vez, mais larga entrada na

consciência jurídica; faltam, com tudo, disposições positivas

completas, que o appliquem aos diversos casos, de modo justo e

conveniente.

De resto, cumpre não esquecer que a questão da não appli-

cação do direito commum ã pessoa do Estado se refere somente aos

actos de poder publico ou de governo; porquanto, das próprias

decisões do Tribunal dos Conflictos e do Conselho de Estado se

verifica que, com relação aos actos de gestão, não só, se admitte a

applicação desse direito, mas também ainda, que, por se tratar de

actos sujeitos ao direito privado, é ao poder judiciário que compete

tomar delles conhecimento e julgal-os, segundo fôr de justiça.

A. Batbie (Precis du Cours de droit public et administratif, p. 322;

Paris, 1885) d

;

z a respeito : Cest une question três controversée que celle

de savoir s'il appartient aux tribunaux, ou à 1'antoritó administrativo de

declarei- 1'Btat dèbitear. La jurisprudenco du Conseil d'Btat decide qu'ii

faut distinguer entre 1'Btat puismnce publique et l'Btat personne privée;

dans le promier cas, c'est 1'antorité administrativo qui est competente;

daus le second c'est 1'autorité judiciaire. Cette distinction resulte du prín-

cipe de la separation des pouvoirs, et c'est en ce séns qu'il faut interpreter|

Farrêt directorial du 2 germinal an V. Dans plusieurs affaires, le Conseil

d'Etat a consacré la compétenoe administrativo, meme quaud il 8'agissait

de déclarer débiteur VBtat pumance privée (l

mai 1822,4 fevrier 1824, 8

mai 1841); mais, dans d'autres affaires los plus nombreuses, il a renvoyé

aux tribunaux des demandes qui n'intéressaient pas 1'Btat puwance publi-

que (28 janvier 1814, lf> mars 1826, 28 mars 1838,16 raars 1839, 7 dé-

cembre 1844, 10 décembre 1843, 26 mai 1850, etc.). A plusieurs reprises,

ia Coar de Cassation a decide que les tribunaux ordinaires sout compétents

poar statuer sur des demandes formées contre 1'Btat, comine responsable

du fait de ses agents (30 janvier 1833, 22 janvier 1835, 29 fevrier 1836,

30 janvier 1843, ler

ril 1845, 19 décembre 1854); cependant la Cour de

Cassation n'admet pas cette compétenoe lorsque pour juger la question, les

tribunaux auraiont à s'occuper d*un prejudico cause par 1'executiou de

64.—Também se tem procurado distinguir, no próprio acto li lesivo do

funccionario, certos caracteres, segundo os quaes o acto deve, ou não,

ser considerado um acto do Estado. Com relação ao modo de vôr da

jurisprudência neste particular, dissera também Laferrière:

Elle distingue entre les fautes de service et les fautes per-

sonnelles. Les premières résultent d'un service mal fait, d'un ordre

mal donné, mal compris, imprudemment execute, mais n'ayant

cependant en vue que les fonctionnement du service; les secondes

consistent dans des délits, des malversations, des fautes lonrdes, oíi

apparaissent les passions personnélles de 1'agent plutôt que les

difficultés et les risques de la fonction. Dans ce dernier cas, 1'agent et

personnellement responsable devant les tribunaux judiciaires, et il est

de príncipe, que 1'Etat ne repond pas pour lui. Au contraire, les

fautes de service sont censées commises par 1'Etat lui-même, comrae

con-sequence d'une organisation defectueuse de ses ser vices, d'une

insuffisance dans ses moyens (Vaction ou de surveillance. La res-

ponsabilité de 1'Etat n'est pas la responsabilité pour autrui prevue par

1'article 1384 du cod. civil, mais la responsabilité directe: le service

public est censé 1'auteur de la faute ; c'est-à-dire, 1'Etat qui

indemnise.

mesures administra ti ves ou par 1'absenoe de mesures que 1'administration

auraifc díl prendre (arr. du 3 juin 1840). La distinction entre 1'Etat puis-

sance publique et 1'Etat personne privée a été admise par le Tribunal des

Conflits dans les arrêts : 8 fevrier 1873—Bransiet, 8 fevrier 1873— Blavco

c. VEtat, 25 fevrier 1873 — Masson c. 1'Etat, et 17 janvier 1874 — Paris-

Lyon-Méâitenanée.D'áprès un troisième systeme, cette distinction est d'nne

appréciation fort difficile et aucun texte de loi n'en porte Ja moindre trace;

il faudrait décider que 1'autorité administrativo será competente pour dé-

clarer 1'Etat débiteur, sauf le cas ou un texte attribuerait expressement la

connaissance d'une catégorie d'affaires aux tribunaux.—M. Th. Ducrocq,

qui enseigne cette opinion, fait observer à 1'appni «la tendance du législa-

teur à introduire dans les lois nouvelles des dispositions expresses cha-

que fois qu'il veut investir l'autorité judiciaire da âroit de declarer 1'Etat

débiteur». M. Daorocq oite en faveur de son opinion:—C. d'Etat 20 fevrier

1858 — Carcassone; 6 aout 1861 —Dékeister; e 7 mai 1862 — Vmcent.

Laferrière, los. cit, p. 189.— A preferencia, que damos sempre á

autoridade deste autor, vem, não só, do seu saber jurídico incontestável,

— 347 -r--

Como se vê, pretende-se faser uma distincção subtil, senão,

arbitraria, segundo a qual o acto é, ou não ê, um acto aãminist*

trativo, à dizer, um acto pessoal, ou impessoal do funccionario.—

Perdido o sen caracter de acto administrativo, o acto torna-se

um dolo ou uma culpa do individuo, e como tal, só sendo impu-

tável a este, ao Estado nada obriga; devendo, conseguinte-

mente, a responsabilidade do mesmo acto ser apurada perante a

justiça ordinária.

Não ha rasão para recusar a possibilidade de distinguir en-

tre os actos pessoaes e os actos funceionaes do individuo-funccio-

nario do Estado; mas affirmar, como regra ou critério que, quando

a culpa for de caracter grave (um furto, um roubo, um acto de

paixão pessoal, como diz Laferrière), trata-se de simples culpa

pessoal, (faute personnelle) e não de um acto administrativo,

excluída, consequentemente, a responsabilidade do Estado-, é

cousa descabida e sem nenhuma razão legitima, que lhe sirva de

fundamento. E' verdade que, segundo o testemunho de Michoud,

não se conhece decisão alguma, na qual se tenha feito referencia

clara à distincção pretendida. À jurisprudência, diz este autor,

estabelecera a distincção entre a culpa pessoal e o acto

administrativo, apenas, no intuito de subtrahir o funccionario,

no caso de acto administrativo, á pesquizas ou demandas pe-

rante os tribunaes judiciários; mas não se conhece aresto, que

haja declarado, em principio,— que o Estado não fica sujeito á

ser demandado no caso de tratar-se de culpa pessoal.

mas também, de oocupar elle o elevado posto de vlce-presidente do Con-

selho d'Estado.

Michoud, loc. oit., p. 6-7.— Vide : Hic, p. 815, a opinião de Du-

gait a respeito das culpas pesscaes e culpas da fwncção.

Michoud, loc. cit., e nota ibi.

~ Bailby, tratando deste ponto em particular, affirma que a distincção

entre actos de serviço e factos pessoaes do funccionario tem sido admittida

pelos diversos autores, e, em contrario do que Michoud parece affirmar, elle

— 348 —

Por íallar, incidentemente, em subtrabir o funccionario' á

indagações judiciaes, não se pense que o mesmo esteja exempto

de responder no judiciário pelas culpas ou damnos commettidos

contra terceiros, mesmo em razão do cargo. Não, de certo. Ao

contrario, revogada pelo decreto de 19 de setembro de 1870 a

proliibição fundada na legislação anterior de processar os agen-

tes do Governo sem prévia autorisação deste (sans autorisation

préalable); tem-se agora como certa e reconhecida, a jurisdicção

dos tribunaes judiciários a esse respeito, nos limites de sua

competência.

A questão única, que subsiste, e com certeza

subsistirá, emquanto houver as duas jurisdicções (Contencioso

Administrativo e Autoridade Judiciaria), é a de saber,—quando

os tribunaes de justiça ordinária se deverão abster de tomar

cita decisões do Trib. dos Conflictos e do Conselho de Estado, consagrando

o principio dessa distincção. Não se conhece, porém, diz Bailby, nenhum

critério seguro, que se deva seguir a respeito; porque um mesmo facto

poderá, em certos casos, não ser, senão, uma culpa administrativa, e, no

entanto, degenerar em culpa pessoal por motivos e ciroumstancias par-

ticulares.

O autor lembra vários casos e hypotheses, donde melhor se apura a

dificuldade do critério procurado.—Vide:" Dè la responsalnlité de VEtat'',

p.140-147.

Quanto aos juizes o cod. do processo (cod. de procedure) já continha

disposição expressa consagrando a sua responsabilidade judicial: 1) nos

casos de dolo, fraude ou concussão; 2) noutros casos declarados expres-

samente na lei; 3) quando a lei declara os juizes responsáveis, sob a pena

de perdas e damnos (à peine de dommages et intérêts); 4) quando ha

denegação de justiça (Cod. cit., arts. 505 seg). Sobre este ponto em

particular é de vôr: René Bellanger, Du Juge qui fait le procès sien. —

Paris, 1892.

— A responsabilidade do professor, que o art. 1884 lhe reconhecia,

no caso do damnos causados pelos aluamos das escolas do Estado, foi

substituída pela do Estado (lei de 20 de julho de 1899); visto como o pro-

fessor publico não podendo escolher, nem o local, nem o pessoal, nem os

seus aluranos, a sua responsabilidade exclusiva no facto seria injusta.

— 349 —

conhecimento do feito ou demanda por se tratar, na e3pecie, de um

acto, rigorosamente administrativo, e,por conseguinte, fora da sua

jurisdicção própria.. -

a2a

§ 2.° CASOS B DECISÕES

65.—ACTOS LEGAES OU ISENTOS DE CULPA. Debaixo deste

titulo são de comprehender, principalmente, os chamados « actos

do império », a dizer, o exercício immediato do poder publico, e

bem assim, quaesquer outros actos, que o Estado ordena e pra

tica, de animo deliberado, fora de toda culpa, sob as suas formas

de governo, autoridade e administração publica, muito embora

certo ou consciente, de que taes actos sejam susceptíveis de cau

sar damno aos direitos individuaes. Entendesse, que são deli

berados e executados em nome do bem publico, superior ao dos

indivíduos particulares, e mesmo às vezes, como necessários á

própria defesa e segurança do Estado. A julgar das espécies

occorrentes, a jurisprudência dominante acerca de taes actos é

a que vamos expor em seguida. I

65 a.— Actos legislativos. A irresponsabilidade pelos actos

legislativos é affirmada de modo absoluto; estes actos não podem

dar logar ã nenhuma acção nem contra o Estado nem

» Vide: Laferrière, ob. cit., 1.1, p. 644 sg. A abrogação do art. 75 da

Constituição do anno VIII pelo decreto de 19 de setembro de 1870, observa

Bailby, deixou subsistir, o principio que veda aos tribunaes judiciários apre-

ciar os actos administrativos; mas o dito decreto da exclusivamente a esses

tribunaes o direito de conhecer das culpas pessoaes, separáveis da funcção

e susceptíveis de ser apreciadas, segundo os princípios do direito commnm.

—Loo. cit, p. 142. Sobre este ponto é também de ver:—E. H. Porreau, De

la responsábilité envers les particuliers ães fonctionnaires aãvninistratifs,\ —

Bordeaus, 1894; Guérin, La responsábilité civile ães fonctionnaires pu-\ blics

envers lei particuliers,— Paris, 1895; Nésard, Theorie juridique de la

fonction publique, — Paris, 1901; A. Gr. Boulen, De la. reapomábilitéenvers

les partkulier8 ães fonctionnaires administratifs, — Rennes, 1-902.

— 350 —

contra as pessoas dos legisladores, que hajam tomado parte na

sua adopção. Si bem que o legislador deva proceder cora a má-

xima prudência, evitando sempre offender aos interesses priva-

dos; todavia, si assim não fizer e ferir realmente esses interesses

ou direitos, é ao próprio legislador que cabe o livre arbitrio de

conceder, ou não, a satisfação do damno, porventura, resultante

das suas leis e resoluções. Conseguintemente, desde que o acto

legislativo em questão não consigna, de modo explicito ou

implícito, o direito ã uma indemnisação, a jurisprudência se tem

recusado firmemente a admittir qualquer acção ou reclamação

neste sentido.

« Quando o Estado desempenha a sua funcção de fazer as

leis, não pôde incorrer em culpa civil, porque a culpa presuppõe

a violação de uma obrigação... Mas se o poder legislativo esta-

belece uma regra de direito, que esteja em contradicção cora

uma anterior, elle não viola esta ultima; a abroga ou a modifica,

haja, ou não, assim declarado expressamente. Pôde suc-ceder

que, por uma lei ordinária, o legislador derogue às leis

constitucionaes; neste caso, elle não as abroga nem as modifica,

porque para tanto carece de direito; elle as viola, porque,

theoricamente, ellas subsistem em vigor. Se pôde dizer que o

poder legislativo commettêra uma culpa, lato sensú. Mas não

existe nenhum meio jurídico de fugir á applicação de uma lei

inconstitucional, e de declarar a fortiori o Estado civilmente

responsável por essa culpa; porquanto em França a própria lei

inconstitucional tem, pela força das cousas e em vista dos meios

de execução que possue o Estado, um caracter imperativo; os

nossos tribunaes judiciários ou administrativos, accrescenta-se,

não tem o direito de apreciar a constitucionalidade das leis. »

23 Vide: Laferrière, ob. cit., t. II, p. 4 e 13 sg. e decisões citadas ibi;

Michoud, loc. cit., p. 254-55, e decisão do C. E. 4 abril 1870, ibi citada.

« Vide: H. Bailby, ob. cit., p. 166.

— 351 —

65 b.—Actos judiciários. Igual irresponsabilidade, coberta

pela égide da soberania, se reconhece ao Estado pelos actos dos

juizes e tribunaes (despachos e sentenças), cuja legalidade é sem-

pre presumida. Mesmo em casos, nos quaes se dá talvez um acto

illicito da autoridade judicial, em regra, se tem decidido na

mesma conformidade. No entanto, em virtude de lei recente (8

de junho de 1895) a irresponsabilidade judiciaria soffrêra mo-

dificação importante; admittindo-se, agora, a acção de indem-

nisação contra o Estado em favor dos indivíduos, que forem de-

clarados innocentes pela revisão das sentenças criminaes, que

os tenham condemnado.

65c.—Actos de governo. Os-actos de governo, propriamente

ditos (hic, p. 102, nota 14), são também considerados, como per-

tencentes ã uma região superior, distincta da administração no

sentido stricto desta palavra (hic, p. 102, nota 15), e conseguin-

temente, declarados isentos da obrigação de prestar uma in-

demnisação, salvo deliberação voluntária por parte do próprio

Estado em favor dos interesses do lesado.

— Quanto aos actos da administração, propriamente, ainda

que predomine também a seu respeito o principio da irresponsa-

bilidade; todavia, não são poucas as modificações ou excepções

feitas ao dito principio, como melhor se verá das próprias es-

pécies, de que teremos de fazer menção.

Vide: Michouâ, loc. cit., p. 260 e 275 sg.; Laferrière, ob. cit., t. II,

p. 184-85. I

Laferrière, loc. cit., p. 12 e 32; Michoud, loc. cit., p. 256-59. — Este

ultimo autor cita numerosos julgados neste sentido. — Lonné (Les Actes

de Governement), depois de haver afflrmado que o individuo tem direitos

superiores e anteriores aos do Estado, e qae o Estado os deve respeitar,

accrescenta: « H existe cepeitãant une theorie dans le droitpiiblic françaisl qui

peut servir de justificativa aux atteintes les plus graves aux droits indim*

diiels; c'est la theorie dite des actes de governement.» — Loc. cit., p. 6.

— 352 —

65 d. — Desapropriação, e occupação temporária da pro-

priedade por utilidade ou necessidade publica. Toda desapropriação,

feita por causa de utilidade publica, dá ao lesado o direito de uma

indemnisação ; este direito está reconhecido em lei expressa ;

conseguintemente, jamais fora elle recusado ou posto em duvida pela

jurisprudência.

Um direito análogo de indemnisação é reconhecido,

no caso de occupação temporária da propriedade alheia. Apenas,

quanto á occupação temporária, se admitte uma excepção em favor

dos serviços militares, notadamente em casos de guerra, si as

necessidades da defesa exigirem semelhante medida. A própria

lei(dec. de 10 agosto de 1853, art. 39) o declara : "Qualquer

construcção, qualquer privação de goso, qualquer demolição,

destruição ou outro damno resultante de um facto de guerra ou de

uma medida tomada de defesa, seja pela autoridade militar durante o

estado de sitio, seja por um corpo de exercito ou destacamento, em

face do ini-

Vide: Aubry et Rau, Cours de droit civd (rançais, t. II, § 193, p.

297 sg., 5

edic. Paris, 1897. Neste logar se acha indicada a legislação

francesa, tanto relativa á propriedade imraovel em geral,como a certos casos

especiaes, e bem assim, a citação de decisões concernentes do Conselho de

Estado. —Talvez devido á circiimstanci a de o direito de indemnisação no

caso de desapropriação por utilidade publica se achar hoje declarado ou

geralmente reconhecido em artigo do próprio direito constitucional, — a

mor-parte dos autores não se referem á esta espécie de lesão, quando se

occupam do thema da responsabilidade civil do Estado. Entretanto não nos

parece que essa omissão seja assaz justificável; ao contrario, pensamos

com P. Palazzo que, precisamente, neste reconhecimento de indemni-sar o

damno, proveniente da desapropriação por utilidade publica, se offe-rece

argumento irrecusável, de que o Estado -poder publico, não obstante agir

em vista dos fins ou da necessidade publica, 6 o primeiro a se confessar

obrigado a reparar as lesões do direito individual, e que, portanto, se

mostram incoherentes os que, admittindo a responsabilidade de in-

domnisar no caso da desapropriação, negam-na, comtudo, nos outros casos

de lesão da propriedade privada, sob o pretexto, de que o Estado age na

sua qualidade de poder publico ou soberano.—Vide: Palazzo, ob. cit., p.

31-.32.

— 353 —

migo, não dá lugar á nenhum direito de indemnisação." Entre

tanto devemos ajuntar, que a despeito dos termos categóricos

da lei, que acabam de ser citados, mesmo se tratando de caso

de guerra, a jurisprudência tem, por diversas vezes, reconhecido

o direito de indemnisação a favor dos indivíduos lesados em

dadas circumstancias do facto. n

— Quanto á desapropriação, propriamente, o prejuízo re-

sultante se pode estender á um grande numero de pessoas, taes

como: o proprietário, o usofructuario, o usuário, o rendeiro, o

locatário, o sub-locatário, etc.; a todas ellas se reconhece di-

reito a uma indemnisação distincta, e esta deve ser arbitrada

por um jury, segundo regras estabelecidas na lei.

65 e — Actos de policia e segurança publica. Estes actos

se distinguem principalmente em medidas de ordem publica, e

medidas de policia sanitária ou saúde publica.

1) Quer no uso das medidas expressamente declaradas nas

leis, quer no emprego de outras excepcionaes, que o governo

ou a autoridade publica ponha discricionariamente em pratica,

para o fim de manter a ordem publica, se podem, sem duvida,

dar frequentes lesões dos direitos individuaes, não só, da liber-

dade, mas também, da propriedade privada; éisso cousa sabida,

e que ninguém pensará em contestar. Todavia a regra geral da

matéria é: o Estado não responde civilmente pelos damnos

provenientes de semelhantes actos, muito embora, no caso de

culpa dos respectivos agentes, possam estes, às vezes, ser cha-

mados pessoalmente a responder pelos abusos commettidos.

» Estas regras se acham devidamente expostas por Siraonet (Droit

Public et Adm., n. 961) e illustradas pelas decisões da Corte de Cassação

proferidas sobre os casos occorrentes,

Nos casos de omissão se sustenta também o principio da irrespon-

sabilidade. Assim se deeidio, por exemplo, na omissão dos agentes da admi-

nistração em tomar as medidas precisas de segurança contra manifesta-

23 n. c.

— 354 —

Um dos actos do poder publico, praticado no intuito de

manter a ordem publica, e que assume, só por si, um caracter da

maior gravidade, é o Estado de sitio. Elle pode ter em vista, não

só, a segurança interna, como, externa do paiz, em dado

momento. Segundo a lei que regula a matéria na França (lei de 9

agosto de 1849, e de 3 de abril de 1878), as medidas ex-

cepcionaes do estado de sitio consistem: em autorisar buscas,

em afastar os indivíduos suspeitos (les repris de justice) e as

pessoas não domiciliadas, em apprehender armas e munições, e

em prohibir as reuniões e as publicações, consideradas peri-

gosas. Os cidadãos, diz a própria lei, continuam, não obstante o

estado de sitio, a exercer todos os direitos garantidos pela

Constituição, cujo goso não se considera suspenso em virtude do

dispositivo citado. E' pois natural, observa Laferriére, que,

conservando os direitos deixados intactos pela declaração do

estado de sitio, os cidadãos conservem igualmente os recursos e

as acções de justiça, que servem de sancção a esses direitos.

No entanto, a julgar pelas decisões até agora proferidas, já pelo

Tribunal dos Conflictos, já pelo Conselho de Estado, relativa-

mente a pedidos de indemnisação por damnos causados durante

o estado de sitio, se chega á convicção de que semelhante in-

demnisação não é admittida, sob o fundamento de se tratar de

medidas tomadas no exercido e limites de poderes consagrados

ções popalares, que constrangiram a um individuo particular a deixar

a cidade, onde exercia a sua profissão (C. E. 8 de janeiro de 1875).

Do mesmo modo se decidio a respeito do accidente cansado por nm tiro

dado por desconhecido, sendo a policia acousada da falta de devida vigi-

lância, á que é obrigada (C. B. 13 de janeiro de 1899). Na decisão o Con-

selho de Estado declarou positivamente: "E' de principio, que o Estado,

como poder publico, e notadamente no que respeita ás medidas de poli-

cia, não responde pela negligencia dos seus agentes."—Esta ultima de-

cisão fora, todavia, objecto de critica fundada. Vide : Bailby, ob. cit.,|

p. 170-171.

Laferriére, loc. cit., p. 37.

— 355 —

na lei.. ,

A expressão limites parece indicar que, transpostos estes,

a indemnisação pode ter logar. Não ha, porém, decisões explicitas,

que autorizem a affirinar, ou a negar, o principio da

responsabilidade civil do poder publico sobre este particular.

65 f. — Fallando, em geral, das medidas policiaes sobre a

ordem ou segurança publica, cumpre, entretanto, não omittir: a

irresponsabilidade por taes medidas só se estende âquellas,

consideradas necessárias e próprias do fim indicado,— manu-

\tenção da ordem, e não, a todos e quaesquer actos, que se praticam

a titulo de policia, porventura, lesivos dos direitos in-dividuaes da

liberdade e propriedade. Não, positivamente não: isto seria

contradictorio ao principio geral, que reconhece ao Estado a

obrigação essencial de defender e garantir esses mesmos direitos, e,

aliás, um dos fins immediatos das próprias medidas policiaes, cujo

emprego o Estado autorisa aos seus func-cionarios.

S&o de ver: T. 0. 26 julho de 1873, CasoPelletier; C. E. 5 julho

de 1874, Caso Chéron; 24 dezembro do 1875, Memorial des Yosges. Ante-

riormente : C. B. 5 janeiro de 1855, Caso Boulé; 10 janeiro de 1855, Caso

Dautreuille. Os últimos arestos versaram sobre daranos causados a typo-

graphias, onde se publicavam jornaes interdlctos em virtude do estado de

sitio. —Laferriére, loc. oit.

> « Tout (Vabord elle (1'irresponsabilité) n'existe que si 1'aote repro-

che au fonctionnaire a été fait reéllement dans uu but de police, pour pro-

teger les interêts que la puissanoe publique a pour mission de défendre.

Elle cesse au contraire, lorsque le pouvoir confie au fonctionnaire a été

détourné de son but...»— Michoud, loc. oit., p. 260.

Nos termos da lei de 5 de Abril de 1884 (art. 106), as oommunas são

civilmente responsáveis pelos estragos e damnos, resultantes de crimes e

delictos commettidos, por força ou violência nos seus territórios, em con-

sequência de tumultos ou ajuntamentos armados ou não armados, seja con-

tra as pessoas, seja contra as propriedades privadas. "E" ama excepção

notável, diz Journé, ao principio da separação dos poderes e a regra, que

o Estado, o departamento e a communa não são jamais responsáveis pelos

seus actos de policia ou peta negligencia de não haverem tomado as ne-

— 356 —

Assim é, que se podem citar, como exemplos, alem de

outros, os casos seguintes:

— No fechamento de uma fabrica de phosphoros, feita á

pretexto de medida policial, mas, em verdade, para assegurar o

monopólio do Estado e evitar, por esse meio, a necessidade de

sua desapropriação e consequente indemnisação, foi reconhe-

cida a responsabilidade do Estado de pagar ao individuo lesado

a indemnisação pedida.

cessarias medidas a respeito ".— M. Journé, Preás Elem. de droit admi-

nistratif, pag. 131, Paris 1904. Ha nisto, sobretudo, uma condradicção, diz

outro autor, pois, emquanto se impõe semelhante obrigação ás communas,

dá-se o contrario com relação ao prefeito, isto é: quando os actos de policia

são exercidos por este em nome do Estado, elle ó irresponsável pelas con-

sequências dos mesmos actos l—H. Bailby, ob. cít., p. 171-72.

0. E. 4 dezembro de 1879. Esta doutrina tem sido igualmente

applicada contra as communas, quando o maire nega o alinhamento de rua

ao particular, — com o propósito de impedil-o de construir, e evitar, desta

sorte, uma desapropriação, que as vezes se afigura de necessidade

próxima para a communa. (C. E. 18 julho de 1873; 11 julho de 1879; ap.

Michoud, loc. cit).

Sobre a matéria especial de monopólios industriaes que o Estado se

reserva, cumpre attender. Em uns casos a lei os tem estabelecido, guar-

dando inteiro silencio quanto á questão de indemnização. Assim succedeu

com relação á fabricação do tabaco, segundo a lei de 12 de fevereiro de 1835,

declarando, a esse respeito, o Conselho de Estado: que o Estado não podia

ser responsável pelas consequências das leis que, num interesse geral, pro-

hibem o exercício especial da industria...; que a lei de 12 de fevereiro de

1835, interdictando a fabricação do tabaco, não havia aberto nenhum

direito á indemnização em proveito dos individnos que anteriormente se

entregavam ã essa fabricação (C. E. lide janeiro de 1838, Duchatelier; '28

de maio, Mathon). Do mesmo modo a lei de 2-6, maio de 1837 monopo-lisou

era favor do Estado a industria ou exploração das linhas telegraphicas sem

cogitar de indemnização aos particulares, e o Conselho de Estado se

recusou por isto a reconhecer semelhante direito ás em prezas, que foram

desapossadas desse ramo de industria (C. B. 6 agosto de 1852, Ferrier).

Em outros casos, porém, a lei estabelece o monopólio e, ao mesmo tempo,

o direito á indemnização respectiva. Foi o que fez realmente a lei de 2 do

agosto de 1872, a qual attribuindo ao Estado o monopólio da fabricação e

— 357 —

— Na apprehensão de objectos, por mais legitimo que seja

o acto da autoridade policial, o Estado se constituo responsável

pela sua restituição a quem de direito; e assim não o fazendo,

recáe sobre o mesmo a obrigação de indemnisar.

Neste caso

particular se tem entendido que o acto da autoridade publica,

tomando, pela guarda dos objectos, o caracter de deposito, entra

na categoria dos actos de gestão; razão, então determinante da

responsabilidade do Estado.

65 g.— 2) Quanto ás medidas, que a autoridade publica

[pode tomar contra a invasão ou propagação das epidemias,

epizootias, e a carestia de viveres ou géneros alimentícios, a

doutrina applicavel â espécie, segundo Laferrière, é a seguinte:

Em geral quanto á policia sanitária, o Estado ou o governo é

autorisado por lei expressa (de 3 março de 1822) a interdictar

as fronteiras terrestres e marítimas, por meio de quarentenas e

cordões sanitários, às pessoas, &s mercadorias, aos navios e a

outros instrumentos de transporte que sejam susceptíveis de

transmittir o contagio. Pode igualmente adoptar medidas de

protecção interna, declarando interdictas as localidades con-

taminadas. Taes medidas são verdadeiros actos de soberania,

cuja sancção ê assegurada por penas severas, inclusive a pena

de morte (lei cit., art. 7.°, sg); sobre ellas não se admitte re-

venda dos phosphoros chiiuicos, ajuntara logo, « que os particulares nãol

podiam ser desapossados das suas fabricas o do direito de exercer a in-

dustria, senão, por via da desapropriação » (Trib. de Marselha 25 de março

de 1874; Trib. de Dijon 24 de novembro de 1875; Trib. do Bourges 11 de

dezembro de 1875). Diz-se que as razoas differentes das leis sobre a ma-

téria vém de qne, em uns casos, o Estado priva aos particulares da indus-

tria, nao em vista de um lucro, mas de um fi.ni de ordem, segurança ou

saúde publica; ao pa*so que, era outros, o Estado, visando um lucro, nao

se deve enriquecer a custa dos particulares, aos quaes priva de sua ex-

ploração lucrativa. —Vide: H. Bailby, ob. cit., p. 187-88.

C. E. 2 março de 1883; 20 janeiro de 1884; ete.

— 358 —

urso algum contencioso no intuito de annullar as deliberações

tomadas ou de obter a reparação dos damnos causados na sua

execução (lei de 21 julho de 1881, art. 24, sg). Todavia, si, como

medidas governamentaes, tem ellas este caracter de irresponsa-

bilidade, comtudo, os actos da sua execução pelos respectivos

funccionarios são sujeitos a certas regras de fundo e de forma, e

a não-observancia destas regras pode dar logar á responsa-

bilidades. Por exemplo, em um aresto de 26 fevereiro de 1863

(Caso Ouilbaud) o Conselho d'Estado, não obstante ter decidido

"que os damnos, causados aos particulares na execução de

medidas sanitárias, não podem dar logar a nenhum recurso

contra o Estado," examinara, entretanto, o fundo da questão para

saber, si a ordem de pôr a pique e fazer submergir um navio

infectado de febre amarella, como meio de desinfectai-o, tinha

sido regularmente dada e notificada, e si na sua execução se

haviam guardado todas as precauções que as circumstancias

comportavam

; donde é licito inferir que, no caso dos actos

alludidos não terem revestido todas as formas legaes, o pensa-

mento do Conselho de Estado fora apparentemente, que a irres-

ponsabilidade devia cessar...

— A matéria da saúde publica e das medidas á ella con-

cernentes é agora regida na França pela recente lei de 15 de

fevereiro de 1902, com algumas pequenas modificações feitas

pela de 7 Abril de 1903, e pelos vários regulamentos expedidos

neste ultimo anno. Segundo a nova legislação a autoridade sa-

nitária se acha revestida de amplos, senão, discricionários po-

deres em relação ás medidas de policia sanitária. Mas, isto não

obstante, o direito de indemnisação foi reconhecido, ao menos,

em dous casos: 1) quando a autoridade {ordena a destruição de

moveis, susceptíveis de transmissão ou contagio da peste (lei de

1902, art. 26); 2) quando, em se tratando de prédios, for

Laferrière, loc. eit., p. 42.

— 359 —

reconhecida a insalubridade dos mesmos por causas permanen-

tes; devendo-se, neste ultimo caso, proceder a sua demolição,

mas, mediante prévia desapropriação por utilidade publica feita

nos termos da lei reguladora desta matéria (lei cit., art. 18)-

Por emquanto, não se conhecem ainda decisões judiciarias •

sobre lesões dos direitos individuaes, porventura, resultantes

das medidas autorisadas na recente legislação sanitária, de que

vimos de faliar.

— Quanto á policia sanitária de animaes, o governo pode

igualmente vedar a entrada dos que forem susceptíveis de com-

municar a sua doença contagiosa -, mandar matal-os nas fron-

teiras e tomar outras medidas prudentes contra a invasão da

epizootia no paiz (lei cit. de 1822, art. 5); assim como, poderá

prohibir a exportação dos animaes afFectados de doenças con-

tagiosas. Sobre todas estas medidas não se admitte nenhum re-

curso contencioso ou pedido de indemnisação (lei de 21 de julho

de 1881, art. 18). Tratando-se, todavia, de medidas internas, diz

Lafêrrière, razões de equidade tem feito admittir a inde-

mnisação em favor dos proprietários dos animaes, mandados

matar pela policia, guardadas certas condições impostas (Lei de

1881, arts. 14 a 22; 0. E. 16 maio de 1884, Caso Lafon). I

— Quanto às medidas contra a carestia, ellas podem no-

tadamente consistir em vedar o consumo de determinados ce-

reaes ou o emprego de certos géneros alimentícios para fins

puramente industriaes. Não ha lei expressa, que dê semelhante

faculdade ao governo; mas este tem usado delia, apoiando-se na

tradição. E o facto é, que o Conselho de Estado, tendo tomado

conhecimento de um pedido de indemnisação, fundado no pre-

juízo causado aos industriaes pelo acto do governo (decreto de

26 de outubro de 1854) que vedara a "distillação dos cereaes e

de qualquer outra substancia farinácea própria para alimenta-

* Vido*. Hio, oap. VI,medidas sanitárias, nota "demolição de prédios."

— 360 —

ção", decidira: que uma tal prohibição era uma medida de governo,

tomada no interesse geral e da segurança publica, e que,

conseguintemente, não cabia ao Estado a responsabilidade pelos

prejuízos particulares dalii resultantes.

65 h.— Actos ou factos de guerra. Tratando-se de actos de

guerra, quer osdamnos sejam occasionados pelos inimigos, quer

pelas necessidades da defesa nacional, a regra é : que elles não cream

para o Estado a obrigação de indemnisar.

Não ha duvida, que, mais

de uma vez, o Estado tem concedido reparação aos indivíduos pelos

(Jamnos resultantes da guerra

; mas, assim o tem feito, não, em

reconhecimento de um direito dos mesmos, e sim, por consideral-o

de equidade, ou um acto de boa politica para os interesses

económicos da collectividade.

Cumpre, porém, observar que, nem todo facto, praticado na

guerra ou em vista da guerra, deve ser considerado exempto

C. B. 26 fevereiro de 1857, Caso Cohen.— Cf. H. Bailby, loc.

cit.,p. 196-97.

Sourdat, loc. cit. ns. 1305 e 1331; Ibidem: C. B. 11 maio, 1854;

18 agosto, 1857; 9 maio, 6 junho, e 8 agosto, 1873, etc.

As leis de 6 setembro de 1871, de 7 abril de 1873 e 28 julho de

1874 autorisaram indemnisacões pelas perdas soffridas em consequência

da guerra estrangeira ou civil. Mas nos pareceres e noutras declarações,

feitas pelos legisladores, ficou accentuado, que, com isso, não se pretendia

crear um direito á indemnisação, nem consagrar uma divida do Bstado ;|

tratava-se apenas de um acto de beneficência ou generosidade nacional, se-

gundo a expressão de Thiers. —Vide: Laferrière, loc. oit., p. 54; —

Sourdat, loc. cit., n. 1331; Michoud, loc. cit.; H. Bailby, ob. cit., p. 174-75.

Em todo caso, só o poder legislativo tem o direito de conceder, ou não,

indemnisação por perdas semelhantes; o poder executivo carece deste di-

reito, conforme se pronunciou o Conselho de Estado (18 maio de 1877) sobre

uma reclamação do Banco de França, relativa á somma de sete milhões de

francos que lhe haviam sido extorquidos pela communa levantada em in-

surreição. Não seria preciso accrescentar,—que o conhecimento das re-

clamações a respeito de actos de guerra pertence ao Contencioso Adminis-

trativo, com exclusão dos tribnnaes judiciários.

— 361 —

de indemnisação. Quando as medidas são a consequência do es-

tado actual de guerra e immediatamente necessárias ao ataque

ou á defesa na luta com o inimigo, sem que, aliás, importem

uma posse permanente das cousas, não ha certamente direito á

indemnisação; mas quando se trata de actos livremente or-

denados, como medidas de precaução, esse direito é admissivel.

Particularisando, pensa Sourdat, que a destruição de uma ponte

para cobrir a retirada das tropas, e o incêndio de habitações,

causado pelo íogo da artilheria, podem servir para illustrar o

caso: na primeira hypothese, ha uma verdadeira desapropriação

por causa de utilidade publica, e portanto, indemnisavel; na se-

gunda, o damno deve ser considerado, como resultante da força

maior, e portanto, não indemnisavel.

Laferrière, enumerando os casos provenientes da guerra,

nos quaes, segundo a jurisprudência, se dá, ou não, a obrigação

de indemnisar os damnos, clasificâra-os desta sorte:

« Não são de comprehender entre os actos de guerra: I

operações preparatórias, taes como, o fornecimento dos exérci-

tos, a mobilisação, a concentração, os transportes de tropas e

de suas equipagens, as marchas e manobras dos exércitos em

caminho para o theatro das hostilidades; 2

as medidas preven-,

Uvas de defesa, consistentes em trabalhos feitos nas praças de

guerra ou seus arredores ou em pontos estratégicos, na previ-

são de um sitio ou doutras eventualidades que se possam dar;

as requisições militares, quando feitas no território nacional

para satisfazer às necessidades do exercito nacional. Sobre

estas requisições em particular, a lei 3 julho 1877 reconhecera

expressamente o direito de indemnisação.

« São, ao contrario, de considerar, como actos de guerra:

todos os damnos provenientes de facto do inimigo, mesmo em

8Í

Sourdat, loo. olt. Cf.— C. E. 13 maio e 6 junho, 1872 ; T. C. 11 o

25 janeiro, © 15 março, 1873; C. C. 27 janeiro, 1879.

— 362 -—

suas operações preparatórias, porque tudo que vem do inimigo

tem um caracter de coacção e força maior para o paiz invadido,

seus habitantes e seus haveres; 2

todos os damnos, qnaesquer

que sejam os seus autores, que resultam dos encontros á mão ar-

mada, de estragos causados pelos projectis e pelos combatentes,

das occupações, demolições, trincheiras, aterros, e outras obras

feitas no campo da batalha, e nos seus arredores immediatos (ses

àbords); 3

todas as occupações e destruições operadas para a

defesa das praças de guerra durante o estado de sitio especial

(previsto na lei 10 julho 1791 e decretos de 24 setembro 1811,10

agosto 1853 e 4 outubro 1891); 4

todos os actos em geral,, que se

prendem ás necessidades immeãiatas da luta ».

Nenhuma

dificuldade, acerescenta Laferrière, se levanta acerca dos dois

primeiros pontos indicados (factos do inimigo e combates) ; mas

os dois outros (estado de sitio das praças de guerra, e

necessidades immediatas da luta ) tem dado logar a questões de

direito e & decisões controversas da jurisprudência...

Quanto ao estado de sitio, o qual não se deve confundir

com o estado de sitio politico (previsto pelas leis 9 agosto 1849

e 3 abril 1878), é preciso, que o mesmo seja effectivo, e decla-

rado nos termos da lei. Durante o estado de sitio (por motivo de

guerra) os poderes da autoridade civil e a sua jurisdicção em

matéria de delictos são transferidos â autoridade militar, a qual

se considera investida de poderes discricionários para os fins da

sua investidura; e como os seus actos são considerados, verda-

deiros actos de guerra, não se pode pedir, a respeito, nenhuma

indemnísação por via contenciosa. Apenas, (conforme á lei ci-

tada de 3 julho 1877), se admitte o direito de indemnísação,

relativamente ás requisições de géneros e ao uso ou gôso de

outros objectos moveis ou immoveis nas condições previstas.

Loc. cit., p. 57-58.

Vide: H. Bailby, loc. cit., p. 100-92.

— 363 —

Mas pergunta o autor: fora deste estado de sitio da lei 1791,

não ficam as pessoas e as propriedades particulares igualmente

sujeitas às mesmas imposições da guerra? A jurisprudência

assim não tem admittido, ao menos, de um modo absoluto. Ella

só tem reconhecido o caracter de actos de guerra âs demolições,

destruições de colheitas, damnosdetoda sorte, operados nos ar-

redores de uma praça de guerra, não somente, durante o sitio

effectivo, mas ainda no período anterior, em que o sitio se mos-

tra imminente.

Isto não quer dizer, que todas as obras feitas no intuito da

defesa, mesmo depois de declarado o estado de sitio, mas não

relativas á praça ou pontos em sitio effectivo, tenham sido con-

sideradas actos de guerra pelas diversas decisões da jurispru-

dência. *

A regra, applicavel ao estado de sitio effectivo, o é

igualmente para os casos succedidos em período de combate.

Fora do combate ou do sitio, o que prevalece em relação âs

praças de guerra, assim como, em relação aos exércitos, é:—ou

medidas preventivas, que dão direito á indemnisação;—ou me-

didas impostas pelas necessidades immediatas da luta, pela im-

minencia do sitio ou do combate, que supprimem esse direito por

serem actos de guerra, como já se disse. **

Vide: C. B. 23 maio 1873 (destruição de edifícios);— 6 junho 1873

(incêndio de colheitas para subtrahil-as ao inimigo);—1° maio 1874(incêndio

do uma estancia de madeiras para evitar que servissem ao inimigo); apnd

Laferrière, loc. cit., p. 63. *-|

Vide: Decisões do C. B. 13 maio, 1872 e do T. C. 11 janeiro, 1878.

Negon-se o caracter de actos de guerra: as obras executadas em Pariz

antes do desastre de Sedan e da marcha do inimigo sobre esta Capital

(C. E. 3 julho, 1894,— Maurice); as executadas em Lyon no mez de setem-

bro, quando anda nenhum estado de sitio ameaçava a referida cidade

(C. B. 13 maio, 1872,—Brac de la Perrière); as executadas em Belfort, dous

mezes antes da investida, época, em que o estado de sitio nao parecia im-

minente (C B. 15 março, 1878,— Fkreck; 16 maio, 1874.— De Riencourl);

13 fevereiro, 1874.— Batteux)."

Laferrière, loc. oit., p. 66

— 364 —

Sobre este ultimo ponto, " necessidades immediatas ", o

aresto do Conselho de Estado de 9 maio 1873 (Pesty Remond)

contém a doutrina corrente. Tratava-se da occupação de uma

propriedade situada perto de Versailles por um corpo de tropas

reunidas para o segundo sitio de Pariz; e sustentou-se que essa

occupação não tinha o caracter de um acto de guerra, visto como

a autoridade militara havia deliberado livremente, e que, além

disto, não se achava no theatro próprio das operações do sitio. O

Conselho de Estado, porém, respondera, que a occupação se havia

imposto, como uma necessidade das operações militares dirigidas

contra Pariz e para o fim de fornecer um logar de acampamento á

uma parte das tropas destinadas a participar dessas operações;

que ella cessara, desde que as tropas se haviam ap-proximado de

Pariz, e que, em taes circumstancias, devia ser considerada facto

de guerra... Nos considerandos da decisão, se disse:« A doutrina,

que não vê o acto de guerra, senão, no acto fatal, a aggressão

brutal, subdivide arbitrariamente uma operação única. Ella

admitte o facto da guerra lá onde se estabelece a bateria, lá onde

troa o canhão, lá onde se move a columna do assalto; mas não o

admitte, onde acampam os homens promptos a formar a sua

columna, onde estão as reservas das tropas, da artilharia, das

munições, que permittem entreter o fogo e utili-zar-lhe os

effeitos,—como si um facto fosse possivel sem o outro, como si

não fossem as faces diversas de um mesmo objecto, que é o

exercito sitiante ...»

á4

De accordo com a doutrina mencionada, e, conseguinte-

mente, não dando direito á indemnisação, tem sido esta re-

cusada igualmente nos seguintes casos:—na tomada de moinhos

e de forragens em terrenos occupados pelo exercito sitiante (C.

E. 11 maio 1854,— CiviU)\ no corte e devastação de plan-

Apud Laferrière, loc. oit., p. 58-59.

— 365 —

tacões para as necesidades das tropas dos postos avançados (0.

E, 1 maio 1874,—Defretne); na tomada de saecas de lã para

amortecer os projectis (C. E. 8 junho 1873,—Faglim); etc. I

Não ha mister insistir, que se trata de factos que, bem ou mal,

se consideram motivados pela necessidade actual imme-\ diata;

desde que assim não sejam, devem entrar na categoria dos actos

preparatórios ou preventivos, e como taes, susceptíveis de

indemnisação.

Conforme á ultima regra foi, por exemplo,

recusado o caracter de actos de guerra âs occupações de terrenos

e âs obras de fortificação, feitas em dezembro de 1870 nas li-

nhãs de Carentan, para defender a península de Contentin contra

uma aggressão, que não estava imminente, e que não se deu

jamais, e bem assim, as que foram feitas para fortificar os arre-

dores do Havre em uma época, em que o inimigo não mostrava

ainda o designio de nenhum ataque (C. E. 28 junho 1873, —

Dumont \ T. C. I

fevereiro 1873, — de Pomereu).

65i.— Obras públicas em geral. A regra desta matéria ê:

que o Estado toma â sua conta todos os damnos resultantes da

execução, boa ou má (irréprocháble ou defectueuse), das obras

publicas que elle emprehende. Em certos casos dita regra pôde

soffrer restricções, tornando-se a responsabilidade do Estado,

umas vezes, somente subsidiaria, e outras vezes, insubsistente

mesmo; mas taes restricções, que se devem apoiar na legislação

especial sobre a matéria, não destroem o principio geral estabe-

lecido.

A. administração, embora conservando-se no limite dos

Laferrière, loc. oit., p. 60.—Cf. Batbie, Précis de droit public et!

administratif, p. 323-24. Pariz, 1885. B

— Todas as reclamações da espécie são do conhecimento do Conten-

cioso Administrativo, salvo o caso de indemnisação por damnos em imrao-

veis, resultantes de obras executadas, distantes das praças de guerra, cujo

conhecimento pertence então ao Judiciário. (T. C. I

fevereiro 1873, —de

Pomereu).

Michoud*loc. cit., p. 274-75 ; Cf. H. BaUby, loc, cit., p. 199 sg.

— 366 —

seus direitos, ou mesmo, no desempenho das obrigações que lhe

são legalmente impostas, não fica por isto menos sujeita a reparar

os damnos causados na execução das obras publicas. . . Estas

devendo aproveitar a collectividade, é justo que os seus encar-

gos sejam igualmente repartidos entre todos. A jurisprudência

admitte mesmo, que a responsabilidade de reparação possa sub-

sistir nos próprios casos de força maior • distinguindo entre os

effeitos, naturaes e directos, desta força, e as aggravantes, que

a obra publica possa occasionar. Por exemplo, dá-se a supposta

aggravante dos effeitos, quando a violência ou duração de uma

inundação é augmentada, ou por trabalhos executados no curso

das aguas e nas suas margens, ou por aterros de estradas de

ferro, retardando, em consequência, o escoamento da enchente

e o enxugamento das terras.

Alem disso, a regra comprehende, tanto as obras publi-

cas,*

mandadas executar directamente pelo Estado, como as

que se fazem executar por adjudicação (concessão), e ella se

refere, não só, aos damnos causados ás pessoas, como também,

às cousas.

á9

Laferríòre, loo.cit., p. 156-157.—Segundo diz Sourdat, diariamente

se concedem indemnisações, por damno directo e material, aos proprie

tários, cujos terrenos tenham sido inundados, quer em consequência do

obstáculo posto pelas obras ao escoamento das aguas naturaes das suas

propriedades ou de propriedades superiores, quer em consequência do re

fluir das aguas de uma ribeira, occasionado pela sabida insuficiente dei

xada ás mesmas (O. B. 3 setembro 1844; 9 janeiro 1849; 25 abril e 19

agosto 1855 ; 28 janeiro 1886.— Sourdat, loc. cit, n. 434.

A expressão — obras publicas — tem na technica da administração

francesa uma significação assaz lata; nella se comprohendem, nao só, as

obras, que se fazem geralmente sob a direcção immediata da administração,

ou por empreitada, mas também, as que se fazem,—mediante concessões,

como as estradas de ferro, os trabalhos de canalisaç&o, os abastecimentos

dagua, o fornecimento de gaz e electricidade nas cidades, a construcçao

è conservação de estradas ou vias publicas, etc, etc.

Sourdat. ob.cit., t. II, n. 1830 bis.

— 367 —

Mas, para que haja um damuo uo sentido jurídico da pa-

lavra, observa Laferrière, é preciso, segundo a formula con-

sagrada pela jurisprudência, que o damuo seja directo e ma-

terial: directo, isto é, que a obra publica seja a sua causa

immediata, e não simplesmente, a occasião; material, isto é,

que se prejudique physicamente á propriedade, á sua explora-

ção, ou ao seu accesso. Importa ainda, que o damuo seja actual

e certo e, não somente, eventual ou provável; que, finalmente,

não se trate de simples consequências naturaes das obras feitas,

as quaes, embora diminuam vantagens das propriedades

contíguas, nem, por isto, as damnificam de modo directo. Gomo

exemplos relativos á esta ultima condição, o citado autor de-

clara, que — a diminuição das vistas de uma propriedade por

obras que a encobrem,— o bruido que causa a passagem de trens

sobre uma ponta metallica,—os incommodos temporários, occa-

sionados com os serviços da reparação de uma via publica, e

outros taes, não podem obrigar a administração publica â prestar

nenhuma índemnisação.

65 j.—Agora, em contrario, como casos, que servem para

melhor illustrar a applicação da regra geral da responsabili

dade, bastara citar os seguintes : I

— Em consequência do levantamento do nivel de uma rua,

um estalajadeiro vio-se obrigado a modificar as disposições do

seu estabelecimento; e por isto, pediu, uma índemnisação pela

interrupção da sua industria e deterioração dos moveis e mais

objectos. O damno foi considerado uma consequência immediata

das obras ordenadas; e portanto, um damuo directo (O. E. 6

julho 1858).

Mas, si a abertura de uma nova rua, mudando a

corrente da circulação popular, acarretar uma diminuição nos

Laferrière, loe. oit., p. 158.—Cf. Sourdat, ob. cit., 1.1, n. 431.

Simonot, Dr<Át public et administratif., n. 1039.

— 368 —

lucros dos negociantes estabelecidos nas outras ruas visinhas; o

danino aqui não é, senão, uma consequência remota da execução

das obras, isto é, um damno apenas indirecto e, por- | tanto, não

dará logar á nenhuma indemnisação.

— Quando a construcção de um caminho de ferro ou de um

aterro altera as condições de salubridade e de habitação de

uma casa, privando-a de luz e ar, ou tornando o seu accesso mais *

difficil; ha nisto um damno material (C. E. 3 julho 1861). Mas si

o aterro fosse feito á uma grande distancia da casa, e somente

lhe tirasse a vista de uma bella paysagem, semelhante prejuízo

seria considerado de difficilima apreciação pecuniária, por não

haver nisto um damno material... (C. E. 25 março 1867).

— Commummente succede, que os moradores lateraes das

vias publicas gosam de permissões diversas em vista desta si

tuação; ess&s permissões não constituem, todavia, um direito

para aquelles que as tem e, apenas, um goso precário, visto

tratar-se de cousa do domínio publico, que é inalienável e im-

prescriptivel. Si pois, uma obra publica nullificar algum goso

da espécie, dahi não resultará direito ã indemnisação.

mesmo modo seria de decidir em todos os mais casos aná

logos.

E' ainda de attender, qUe o damno resareivel deve resultar

de um facto, que não se entenda comprehendido no legitimo

H Ilidem.- Cf. Sourdat, loc. oit., n. 437. V|

É3 Casos ha, em que o damno pôde ser directo e material, sem que haja

contacto physico immediato entre as obras e a propriedade lesada.

Assim: a derivação de um rio acarreta o fechamento de usinas estabelecidas

no seu percurso, e os mineiros, ainda que collocados a grande distancia da

agua derivada, soffrendo por esse facto um damno, têm direito a ser in-

demnisados.— Simonet, loc. oit.—Cf. Sourdat, ob. cit.,t. I, ns. 431-32.

Este ultimo autor cita outros exemplos importantes sobre casos de daninos

directos e indirectos, etc.

Simonet, loc. cit.

— 369 —

exercido do direito de proprietário. Em principio, não se pôde

desconhecer que o proprietário tem o direito de fazer no sen

solo todas as construeções ou escavações que bem lhe pareçam;

não devendo indemnisação alguma ao proprietário visinuo, si

usando strictamente do seu direito, as obras, por elle efectua-

das, vierem causar algum prejuízo a este ultimo. À administra-

ção publica não deve ter a este respeito direitos menores, que o

particular ; e por isso se tem decidido muitas vezes, fazendo-se

applicação dos princípios do código civil (art. 552), que

nenhuma indemnisação é devida aos proprietários visinhos, pelo

facto de as valias ou poços, feitos em execução de obras nos

terrenos do Estado, haverem feito estancar as fontes que rega-

vam as suas terras (C. E. 14 dezembro 1877; 11 julho 1879.)

Mas também se tem entendido que nem sempre se devera

decidir de accordo com as regras invocadas do direito civil, que

rege as relações ordinárias de visinhança entre os proprietários

privados. Por exemplo, si em vez de uma simples valia, se

tratasse da abertura de um túnel perfurado atravez de terrenos,

cujo fundo fosse adquirido por via de desapropriação para esse

fim; os damnos dahi resultantes já não seriam considerados,

como consequentes do uso normal da propriedade, e, por

Loo. cit., n. 1041.—Na derivação de uma ribeira para o fim de

melhorar um porto, fora aberta uma grande valia nos terrenos adquiridos

pelo Estado. O ex-proprietario fizera, depois da venda, construcções no ter-

reno visinho. Mas, desde os primeiros trabalhos da cavação da valia, as

suas construcções começaram a soffrer taes abalos e desordens, que a

subsistência das mesmas parecia ameaçada. A causa era, sobretudo, attri-

buida á mobilidade do solo. O prejudicado levantou, portanto, o seu pe-

dido de indemnisação. A administração, porém, tendo demonstrado haver

procedido com todas as precauções para impedir o ma) arguido, o pedido

do ex-proprietario foi rejeitado, visto a administração não ter ultrapassado

os limites, em que podia usar da sua propriedade. (C. E. 7 dezembro 1847 ;

Cf. Bourdat, ob. cit., t. 1, n. 426.

•21

R. C.

— 370 —

conseguinte, a quem os soffresse, caberia a acção de indemni-

sac.ão (CE. 11 maio 1883).

— Questão, muitas vezes agitada, tem sido a de saber,

si o abaixamento do solo das ruas ou caminhos públicos, dimi

nuindo, de modo sensivel, as facilidades de accesso ás casas

situadas aos lados, pode dar logar á uma acção de indemnisa-

ção contra o Estado, ou contra a empreza concessionaria. Pela

administração se tem sempre sustentado a negativa, sob o fun

damento de. que as vias publicas não são gravadas de servi

dão alguma em proveito dos proprietários lateraes, aos quaes

incumbe, alias, a obrigação de pôr os seus prédios de accordo

com as condições daquellas, quaesquer que sejam as alterações

feitas para melhor attender ás necessidades da viação ; e que,

conseguintemente, emquanto a administração não sahir dos

limites do domínio publico, não lhe poderá caber nenhuma obri

gação ou responsabilidade do facto. Entretanto pelos tribunaes

judiciários, e notadamente pela Corte de Cassação, tem sido

admittido o direito de indemnisação em favor dos proprietários

lesados; e o próprio Conselho de Estado não tem deixado, por

sua vez, de reconhecer a applicação do mesmo principio, ainda

que limitando-o a determinadas circumstancias somente..

Não ha mister proseguir na citação de outros casos.

— Sobre os chamados damnos indirectos notam-se frequen

tes hesitações e duvidas no reconhecer aos lesados um direito

de indemnisação; se podendo inferir que, em geral, esse direito

lhes é negado; emquanto que, com relação aos damnos directos

e materiaes, já vimos e podemos repetir que, em regra, a boa

se c. C. 18 janeiro 1826; 11 dezembro 1827; 30 .abril 1838 ; 11 de-

zembro 1843.— C. B. 15 março 1844; 28 agosto 1844; 19 março 1846;

24 janeiro 1846; 18 junho 1846; B agosto 1865, — Cf. Sourdat,loc. cit.,

jx, 429 sg. Pode-se ver neste autor, qnaes as razões que militam em favor

do principio seguido pela jurisprudência na-hypotnese das decisões citadas.

— 371 —

jurisprudência tem reconhecida a obrigação do Estado de ptes»

tar aos lesados a devida indemnisação.

Não precisaríamos lembrar que, nos casos indicados, temo-

nos apenas referido aos damnos de obras publicas, resultantes

dos actos lícitos. Dos provenientes de actos illicitos se dirá;

si houver casos dignos de menção, no seu logar conveniente.

66.—ACTOS ILLICITOS OU ILLEGA.ES. Debaixo deste titulo

comprehendem-se os actos lesivos, nos quaes concorrem, além

da lesão de um direito objectivo, o elemento do dolo, culpa,

Também se comprehendem entre os damnos das obras •puhlAcm'.

os provenientes da occupação temporária de immoveis, .que a administração

ou os emprezavios, seus subrogados, fazem para deposito de materiaes e

outros misteres, o bem assim, as cavações feitas em terrenos de terceiros

para extrahir materiaes necessários às referidas obras. A lei e a jurispru-

dência reconbecem a obrigação do Estado de prestar a devida indejnnisa-

çao (C. E. 31 janeiro, 9 o 21 maio 1867; 4 janeiro 1863 ; 8 fevereiro 1868;

6 março 1872; 8 janeiro 1875); e quando a occupação se torna prolongada

indefinidamente, ella toma o caracter de verdadeira desapropriação, e como

tal, o caso, em vez de ser da júris dicção administrativa, fica 'sujeito ao co-

nhecimento dos tribanaes ordinários.—Simonet, loc. cit., ns. 1046-1056;

H. BaUby, ob. cit., p. 183 sg. Neste ultimo autor se encontra a indicação

das leis, que regulam as differentes espécies de occupaçao, sendo a mais

recente delias a de 29 dezembro de 1892. (C.C. 16 maio 1877 ; 5 feve-

reiro 1879; 25 fevereiro 1880. — T. C. 14 novembro. 1879; 26 junho 1880.

—C. B. 14 março 1879; 21 abril 1830; 14 março 1890; 22 julho 1892*;

10 dezembro 1897). As decisões do Conselho de Estado tem sido sempre de

caracter restrictivo, isto é, só admittiado a indemnisação, quando a lesão

de um direito adquirido é manifesta. Por exemplo, dado que, pela elevação

ou abaixamento do solo da rua, o proprietário lateral se veja na necessi-

dade de fazer obras para dar novo accesso ao prédio, ou que este fique

realmente depreciado, o Conselho de Estado tem decidido, que se deve

prestar reparação pelo prejuízo causado; más si se trata de damno relati-

vamente insignificante, como uma mudança ou perda da vista anterior, o

mesmo Conselho não o tem considerado, como razão bastante, para

empenhar a responsabilidade do Estado. — Vide; H. Bailby, loc. cit.', p.

200 sg.

— 372 —

negligencia, ou mesmo ignorância, por parte do representante

do Estado ou da administração publica.

Como regra de methodo, distinguiremos os actos lesivos

praticados em consequência de relações contractuaes, dos actos

lesivos praticados fora dessas relações, a dizer, no simples

exercicio da funcção publica.

I. Casos provenientes de relações contractuaes.—De accordo

com a distincção admittida entre actos de gestão e actos de

poder publico, a jurisprudência também reconhece duas espé-

cies de contractos distinctos, celebrados em nome e por conta

do Estado : os que se referem ao seu património, lato sensu, e

ás relações deste,—e os que são actos do poder publico, embora

creando um vinculo contractual entre o Estado e a parte inte-

ressada .

Nem sempre é possível manter clara, a linha divisória des-

tas duas espécies de contractos,—a primeira, do conhecimento

dos tribunaes ordinários, e a segunda, das autoridades admi-

nistrativas; visto como semelhante classificação esta sujeita ã

mesma difficuldade, que se dà em geral com relação aos actos

de gestão e de império, e de que já tivemos occasião de tratar.

Todavia, é ella invocada e recommendada, ao menos, em princi-

pio, como seria fácil de verificar dos diversos casos occorrentes.

Se tem considerado, por exemplo, como contractos da pri-

meira espécie, os que se fazem : sobre a adjudicação de cortes

de madeira nas mattas ou florestas do Estado; sobre o arrenda-

mento de direitos de caça nas mesmas; sobre o arrendamento

de direitos de pesca nos cursos de aguas navegáveis; sobre o

arrendamento de fontes mineraes e outros semelhantes; e bem

assim, os que se referem: á locação de immoveis, â execução

de obras publicas, á fornecimentos para os serviços públicos,

á operações de empréstimos da divida publica, á operações da

thesouraria, cauções ou garantias de serviços, etc.; todos os

— 373 —

quaes, são sujeitos às disposições do direito commum, ou de leis

particulares reguladoras da matéria.

Se tem, porém, considerado, como da segunda espécie, os

contractos, ou melhor dizendo, certos actos de caracter contra -

ctual, taes como: as concessões diversas, qne o poder publico faz

sobre a navegação, a viação em geral, principalmente a de

caminhos de ferro, a exploração de minas ou de vários outros

ramos industriaes, a concessão gratuita de terras e de outros

bens do dominio do Estado de maneira definitiva ou revogável,

e mais actos de natureza análoga. Também se tem pretendido

incluir nesta segunda espécie de contractos os engajamentos

militares e os cargos públicos (estes últimos considerados como

mandatos salariaãos).

Mas guardada, ou não, a alludida distincção, aos contra*

ctos do Estado em geral são applicaveis os principios do direito

eivil, muito embora sujeitos à modificação. Em direito adminis-

trativo, como em direito commum, diz Dareste, as convenções,

egalmente feitas, fazem lei entre os que as celebram (cod. civ.

art. 1134); todavia, emquanto no direito commum ellas não

podem ser revogadas, senão, por consenso mutuo das partes con-

tractantes, ou por causas previstas na lei; o Estado, ao con-

Não seria preciso enumerar, entre os exemplos supraditos, os con

tractos ordinários da compra e venda, troca, e outros, próprios da gestão

dos bens e interesses patrimoniaos do Estado.

B* de ver a este respeito: Laferrière, loc. oit., p. 587-621; Dareste,

La Justice Administrative, p. 388 sg. — Paris, 1898. Este segundo autor,

depois de fazer um ligeiro estudo, historioo-legislativo, da matéria, diz:

*Le contrai qui se forme entre VEtat tt le fonctíonnaire est un mandat sa-

larié, mais un mandai sui GENEBIS.» Mas, logo em nota, observara: Trata-

se apenas de uma analogia, porque a lei rege imperativamente as relações

existentes entre o Estado e os funocionarios, e nenhuma convenção pode

derogar às disposições legaes. — Loc cit. E' também a doutrina de Lafer

rière (loc. cit., p. 619), salvo si se trata de missões ou commissões espe-

ciaes, que possam ter o verdadeiro caracter de um contracto.

— 374 —

traria, pode sempre rèsilir as suas convenções, quando o inte^

resse publico assim o exija, salvo a obrigação de indeninisar.

Esta mesma indemnisáção, accresceuta o citado autor, é regu-

lada de maneira especial: em direito commum a satisfação dos

damnos comprehende a perda oceasionada e o lucro de que o lèd

sado foi privado; em direito administrativo, isto é, tratando-se de

satisfação devida pelo Estado, só se deve attender â perda

soffrida.

Em todo o caso, para que haja direito à indemnisação,

é mister, que se trate de um verdadeiro contracto entre o Estado

e o individuo reclamante; do contrario, a administração ver-se-

hia diariamente detida na sua acção.

A jurisprudência tem mantido este principio restrictivo, e

notadamente: a) a propósito de reclamações de negociantes e iu-

dustriaes, por motivo de alterações feitas nas tarifas aduaneiras

ou nas disposições regulamentares do exercício de certas indus-

trias ; b) contra a reclamação dos açougueiros de Pariz, por occa-

sião de ser restabelecida a liberdade desse ramo de commercio,

de que os mesmos tinham o monopólio. (C. E. 30 junho 1859 ;

14 julho 1859 ; 20 janeiro de 1882).

66 a.—Seja, porém, como fôr, em se tratando verdadeira-

mente de contracto, a regra da matéria é: que o Estado responde

pelo damno proveniente das relações contractuaes, seja licito ou

iUicito o acto do funccionario, que dér causa ao damno.

Não ha mister citar casos particulares da jurisprudência a

esse respeito; apenas, a titulo de illustração, ainda ajuntaremos

aqui algumas palavras.

. Dareste, loo. cit., p. 275-76. O.autor observa, entretanto, que em

decisões recentes o Conselho de Estado já tem modificado a jurisprudência

acima dita.—Cf. Simonet, loo. cit., ns. 1017-1036 e 1045 ; — Michoud, lòc.

cit., p. 256.

* Dareste, loo. cit.

^ Vide: Michoud, loc. cit., p. 4, e 261 sg.

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— 376 —

strictamente determinadas na lei (0. E. 25 julho 1884; 20 fe-

vereiro 1885).

A suppressão dos empregos de officiaes públicos (offieiers

mmistêriels)

tem dado lugar á controvérsia. Sustenta-se de

um lado, que o offieiát publico, não obstante o seu direito de

apresentar successor á contento do governo, é simples titular,

e não proprietário da funcção publica. Mas sabido, de outro

lado, que o emprego em questão comprekende, além disso, um

escriptorio e clientella, que representam um capital productivo

de rendimento, como o de qualquer profissão livre, não seria

licito negar que a suppressão importa um damno ao titular do

emprego. A lei de 18 de julho de 1866 assim o entendeu, com

eífeito, quando, supprimindo os corretores de mercadorias, lhes

reconheceu logo o direito â uma iudemnisação pela perda do

cargo, iudemnisação, que devia ser estimada segundo os dois

elementos: o titulo e a clientella. Entretanto, dado que o Es-

tado augmente ou diminua o numero dos officiaes públicos em

determinada eircumscripção territorial, conforme as exigên-

cias do interesse publico, a jurisprudência tem decidido, que

os então existentes não terão, por isso, o direito de reclamar

indemnisação alguma (C. E. 13 de janeiro 1865).

Michoud, loc. cit., p. 262 e notas ibi.—Laferrière, que sustenta que

na nomeação do funccionario ha um acto de autoridade hierarchica, e não

um contracto, cita decisões do T. C. e do C. E., recusando o direito de

acção judicial de indemnisação, em favor de funçcionarios municipaes, que

se queixavam de exoneração não justificada. Nas decisões alludidas „se

accentuara: que a autoridade judiciaria, incompetente para apreciar a validade

da exoneração, não podia evidentemente apreciar o pedido da indemnisação,

fandado, justamente, em que a exoneração fora irregular ou inopportuna.—

Laferrière, loc. cit., p. 621.

* Se consideram assim "les avocats U la cour de cassatwn, les notaires,

leu avoués, les greffiers, les huissiere, les commissaires-priseurs, etc.", — os

quaes, conforme a lei de 28 abril 1816, art. 91, tem o direito de apresentar

o seu successor no cargo.—H. Bailby, loc. cit., p. 197;—A. Magnitot,

Diction. de droit ptiblic et administratif, t. II.

— 377 —

67.—II. Casos provenientes de relações extracontractuaes.

Comprehendemos debaixo deste titulo todos os actos lesivos,

que se podem dar nas funcções publicas, não ainda indicados

nas classes anteriores. I

E\ sobretudo, com relação a taes actos, que se costuma

invocar a distincção, já assaz conhecida, de actos de império e

actos de gestão, para decidir da responsabilidade ou irresponsa-

bilidade do Estado. Como regras geraes da matéria, não seria

mais preciso lembrar: — Os actos do Estado-poder publico não

dão logar a recurso algum perante os tribunaes judiciários ou

administrativos ; somente por via graciosa será licito ao lesado

pedir modificação do acto ou uma indemnisação do damno sof*

frido -,

em contrario, os actos do Estado-pessoa jurídica, ou

melhor dizendo, os actos de gestão obrigam o Estado pelos

damnos resultantes, e na mesma forma das disposições do pró-

prio direito civil, desdeque nos actos susceptíveis dessa respon-

sabilidade concorram duas condições: que o acto arguido seja

praticado pelo agente no exercício das suas funcções, e que o

mesmo constitua uma culpa caracterisada.

67 a.—No entender dos autores e conforme á jurispru-

dência fundada no direito positivo francez, a irresponsabilidade

do Estado pelos actos de poder "publico é incontestável, ainda

mesmo reconhecido, que o acto arguido seja illicito ou prati-

cado com excesso de poder.

Entre outros casos, nos quaes se recusou admittir a res-

ponsabilidade civil do Estado-poder, se mencionam os seguintes :

a) O acto do governador de uma colónia ordenando ille -

galmente a expulsão de um colono (C. E. 12 dezembro 1884).

Sourdat, loe. cit., n. 1805.

Sourdat, loe. cit., n. 1806-1807.— Michoud, loe. cit., p. 257-258 ;

Laforriòre,loo. cit., t. II, p. 188, signanter, p. 185 seg.

— 378 —

h) O acto de ama decisão ministerial recusando a um par-

ticular a autorisaçãó necessária para explorar uma fonte d'agua

mineral (CE. 23 junho 1882 j 9 fevereiro 1883).

c) O acto culposo de um cônsul, que causara damno, se

oppondo ao desarmamento de um navio (C. E. 8 janeiro 1875).

d) O erro de um prefeito, prejudicando á Communa na co-

brança de taxas (C. E. 13 abril 1881).

e) A demora (negligencia) em marcar os instrumentos de

pesos e medidas apresentados á aferição (C. E. 1 agosto 1884).

f) O erro do prefeito pondo fora de actividade, em virtude

de seus poderes de policia, a uma usina, sobre a qual não devia

recair legalmente essa medida (C. E. 5 fevereiro 1892).

o) O acto do governo autorisando um departamento a estabe-

lecer um tramway, em concurrencia com um caminho de ferro, já

concedido por esse departamento (C. E. 13 janeiro 1893); etc.

Não são muitos, como se vê, os exemplos mencionados;

mas, fundada, ou não, na autoridade dos arestos, a regra, que

se insinua e prevalece, como dominante, é a da irresponsabili-

dade do Estado, como acima se disse.

67a

Michoud, loc. cit., p. 258-259. Não sabemos, si os poucos casos

acima citados fornecem argumento bastante para a affirmaçâo categórica,

que o illustre professor. Michoud faz, da irresponsabilidade do Estado,

quanto aos actos illicitos de poder publico....

Pelo menos, casos também tem havido, derivados de actos de poder,

cujas decisões, muito embora excepcionaes, não corroboram a regra allu-

dida. Laferrière (ob. cit., t. I, p. 187) dà-nos, com effeito, noticia de dous

arestos; o primeiro (C. B. 26 novembro 1875) annullando um acto do

governo por excesso de poder; e o segundo (C. E. 5 dezembro 1879) con-

demnando o Estado a pagar uma indeínnisação de 53.000 frs., como re-

paração de damnos causados por um acto de poder publico.

67a

Com relação às Communas, a lei lhes attribue um circulo maior de

responsabilidade, do que ao Estado; sendo, a esse respeito, digno de toda

attenção o trabalho publicado por Michoud, De la responsabilité des

Communes q. raison des fautes de leurs agents (na REVUE DU DROIT PUBLIC, t.

VII, p. 41-84). Também se pode ver : A. G. Boulen, De la responsabilité

— 379 —

I 67 b. —Pelo que diz respeito aos actos de gestão, e alguns

mesmo de natureza differente, o Estado tem sido declarado

responsável, além d'outros, nos seguintes casos:

a) Pelos damnos provenientes de délictos ou quasi delidos,

commettidos na exploração e serviços das suas vias-ferreas,

por lhe ser igualmente applicavel .o disposto no art. 22 da lei

15 julho de 1845, que dispõe : « Os concessionários ou arren-

datários de uma via-ferrea serão responsáveis do damno cau-

sado pelos administradores, directores ou agentes, empregados

á qualquer titulo no serviço da exploração da via» férrea. O

Estado será sujeito á mesma responsabilidade para com os

particulares, si a via-ferrea fôr explorada ã sua custa e por sua

conta.» (C. C. 5julho 1886; 25 outubro 1886 ; 9 março 1887).

o) Pelos damnos provenientes da administração do patri

mónio ou bens do Estado, — por lhe serem inteiramente appli-

caveis as disposições do direito civil, que regem as relações

idênticas dos particulares (T. C. 30 maio 1884).

c) Pelo damno de accidentes succedidos a operários em tra-

balho nos arsenaes (C. E. 4 abril 1879; 7 julho 1893).

d) Pela perda de um processo confiado a autoridade militar,

perda, que teve por consequência a impossibilidade de se poder

effectuar a cobrança de um credito (C. E. 20 junho 1884).

e) Pelos damnos causados ás propriedades pelos agentes da

navegação, culpados da demora na abertura da comporta das

aguas (C. C. 6 janeiro 1882).

f) Pelos damnos causados â navios em virtude de culpa

dos officiaes do porto (CE. 6 maio 1881; 21 Julho 1882; 11 de-

zembro 1885; 27 junho 1890). I

envers les partkrdiers ães fonctionnaires administratifs, p. 116-117, e 265 sg.

— Rennes, 1902.

Tem-se entendido qne a lei de 9 de abril 1898, relativa aos acci-

dentes do trabalho, é, por igual, applicavel aos serviços indnstriaes do Es-

tado . —Vide: H. Bailby, ob. cit., p. 116 sg.

— 380 —-

g) Pelos damnos da explosão de uma usina occupada pela

administração militar para o fim da fabricação da pólvora (0. E.

9 março 1877). -1

h) Pelos damnos causados por carros ou trens de equipa

gens militares ou da artilharia (O. E. 4 abril 1879; 27 julho

1883), ou por cavallos empregados em serviço militar (C. E.

21 maio 1879; T. C. 8 fevereiro 1893).

I i) Pelos damnos cansados por agentes do Estado encarre

gados dos serviços de uma Exposição Universal (T. O. 4 agosto

1891; C. E. 24 abril 1885). 1

H ;') Pelo damno resultante do engano de agentes da admi-

nistração florestal, de que proveio a damnificação de arvores,

que pertenciam a terceiro, e não ao adjudicatário da floresta

(T. C. 10 maio 1890).

Tc) Pelo damno proveniente de uma eontrafação, comniet-

tida pelos agentes do Estado, embora em proveito do serviço

publico (C. C. I

fevereiro 1891).

I) Pelos damnos causados ás propriedades visinhas com o

estabelecimento de um campo de tiro, e bem assim, on conse-

quentemente, pelo prejuízo feito ás pessoas ou cousas por tiros

mal dirigidos ou dados com imprudência (C. E. 31 março 1882;

6 julho 1883; 8 agosto 1884; 29 janeiro 1892; 16 junho e

7 julho 1893). —A mesma regra se applica aos damnos causa-

dos pelas manobras militares (C. E. 11 maio 1893; 25 fevereiro

1884; 25 julho Í884)

, assim como, aos accidentes, de que certos

indivíduos são victimas, em rasão de imprudência ou negli-

Os agentes do Estado haviam contrafeito um apparelbo para o fim

de facilitar a verificação dos pesos e medidas. E a condemnaçfio eomprehen-

deu, aJéra da satisfação do damno, a apprehensão dos objectos contrafeitos.

—Míchoud, loc. oit., p. 10.

Sobre a matéria de manobras militares ha a lei de 3 de julho de 1877,

art. 64, admittindo o principio de indemnisação pelos damnos causados,

quando se dá culpa ou illegalidade na occupação do terreno pelas tropas.

— 381 —

gencia commettidas por militares no cumprimento de seus ser-

viços (C. E. 25 março 1892 ; 7 julho 1893 ; 6 dezembro 1895 ;

17 julho 1896).

m) Pelos damnos causados por abalroações de navios do

Estado (CE. 25 agosto 1861; 14 março 1873; 16 janeiro 1875;

7 julho 1876; 25 abril 1890); sendo applicaveis a taes damnos

as mesmas regras do Código do Commercio, quando menos, pelo

que respeita as suas razões ou princípios.

n) Pelos damnos que provém em geral dos accidentes nas

fabricas, fundições e outros serviços do Estado (C. E. 8 maio

1874; 4 abril 1879; 20 julho 1883, etc).

o) Pelo damno proveniente de homicídio, praticado por

agente das alfandegas ou empregado da administração das con-

tribuições directas, muito embora no exercício de suas func-

ções e no intuito de evitar a fraude (C. C. 19 julho 1829; 30

janeiro 1833) .

p) Pelo damno proveniente da apprehensão on penhora,

feita sem justa cama, de mercadorias pela alfandega ou admi

nistração das contribuições indirectas (C. C. 21 desembro 1831;

22 janeiro 1835).

q) Pelo damno resultante da subtracção de títulos de renda

(divida publica) por funccionario incumbido do serviço de trans-

ferencia ou regularisação do mesmo (C. C. 29 fevereiro 1836);

e bem assim, pelo resultante da irregularidade no pagamento

dos juros vencidos da divida publica, em consequência de abuso

dos respectivos funccionarios.

r) Pelos extravios de cartas, cujo porte (duplo) fora devi-

damente pago nos Correios, e bem assim, pelos papeis de valor

Vide: Decisões a esse respeito, apud Sourdat, ob. cit., t. II, h. 1310

8g. — Cf. Batbie, ob. cit., p. 323-24 e notas.

[■ " Sourdat, loc. cit., n. 1311 sg.

Loc. cit., n. 1314.

— 382 -1

incluídos nas mesmas cartas (0. C. 12 janeiro 1849 ; 12 maio

1851; 0. E. 12 julho 1851; lá setembro 1852). Do mesmo modo

pelos valores remettidos pelos Correios, de que se havia feito a

devida declaração e pago a respectiva porcentagem (Lei 4 junho

1859; C. 0. 26 dezembro 1866; 25 junho 1890; 31 janeiro 1893;

C. E. 21 janeiro 1876; 7 agosto 1883).

s) Pelo prejuízo causado em consequência do estrago das

malas postaes (0. C. .1° abril 1845).

t) Pelos damnos resultantes de accidentes na execução

de obras publicas, succedidos por negligencia, imprudência, e

defeito no plano ou no modo da execução, ou por falta das pre-

cauções necessárias (O. E. 19 dezembro 1839; 26 abril 1847;

22 junho 1882: 28 maio 1886 j 24 junho 1892; 15 junho 1894;

28 junho 1895).

67 c—Não nos parece de necessidade proseguir na ex-

emplicação de outros casos particulares. Conhecidos os prin-

cípios da doutrina corrente, fácil será suppor a sua- applicabi-

lidade aos casos ou espécies análogas.

De algumas das decisões, que foram mencionadas, se terá

com certeza notado, que o Estado, nem sempre, tem sido decla-

Sobre os fundamentos das decisões e os casos de excepção ou

restricção, é de ver:—Sourdat, loc. cit., ns. 1315-1320; Bailby, loc. cit., p.

97 sg.

O damno é reputado facto da administração, quando se trata de

accidentes succedidos em consequência de vícios do plano, ficando o em-

presário ao abrigo de responsabilidade pessoal; porque elle desempenha

apenas o papel passivo de agente da administração, isto é, executando or-

dens superiores, de cuja conveniência não é juiz... Portanto, si o plano ou

o modo da execução ordenado são viciosos, e dahí resulta o accidente, é o

Estado o responsável (T. C. 22 abril 1882; ap. Sourdat, loc. cit.,n. 1328). A

regra é a mesma, si o accidente se dér por falta da devida ftscalisação, —

sendo applicavel ao caso o disposto no art. 1383 do código civil (C. E.-29

agosto 1835; 27 maio 1839; 9 novembro 1888 ; 17 maio 1889; 9 e 31

dezembro 1892). —Loc. cit., n. 1330.

— 383 —

rado irresponsável pelos damnos dos actos illicitos, embora

praticados no exercido de funcções, que se reputam de poder

ou autoridade.— E em vários actos seria, certamente, difícil

dizer, onde termina o império, e onde começa a gestão, como em

outra parte já tivemos occasião de observar.

75a

Esta tneoria da distincção dos actos, insinuada com tanta

insistência, já como argumento da responsabilidade ou irrespon-

sabilidade do Estado — já como meio de subtrahir os actos da

administração, propriamente dita, ã sancção do direito privado

e dos tribunaes judiciaes, não têm, na realidade dos factos,

correspondido ao fim, que se pretende. Verifica-se, pelo con-

trario, que as razões ou princípios invocados pelo Conselho de

Estado nas suas decisões, quando lhe cabe conhecer da res-

ponsabilidade civil do Estado, tem sido, em regra geral, os

mesmos, sobre os quaes a Corte de Cassação, ao seu turno,

procura assentar as suas sentenças sob a sancção immediata

\ t

ao referido direito. E, que são de natureza idêntica os ca-

minhos, que levam ao templo da justiça, apezar da subtileza

das insinuações, com que se pretende desviar os que delia

precisam...

Para encerrar o capitulo precisamos, todavia, declarar,—

que a tendência da jurisprudência franceza é, manifestamente,

a de amparar os direitos individuaes contra as lesões, com-

mettidas pelos representantes ou funccionarios do Estado. Mas

de um lado, a preoccupação tradicional dominante, de que os

actos administrativos só podem ser apreciados péla autoridade

administrativa, o que leva a fazer distincções e subdistincções

nos actos ou funcções publicas, para evitar a interferência do

* De resto, a responsabilidade oivil do Estado tem sido declarada

em França por diversas leis particulares, cujo elenco se pôde ver em — H.

Fromageot, De la faute comme source de la responsabilité, p. 153-155.1 —

Paris, 1891.

— 384 — I

poder judiciário,—e de outro lado, a falta de disposições legaes

de caracter geral, especialmente reguladoras da matéria, tem

dado occasião a tantas incertezas, senão, incongruências ou con-

tradicções nas normas seguidas e nas decisões dessa jurispru-

dência, que jamais poderíamos apontal-a, como modelo de boa

razão e critério, na questão que nos occupa. |- • Ella carece,

sabidamente, de base solida em face do direito positivo vigente;

é o que reconhecem e confessam os seus próprios defensores...

— 385 —

CAPITULO II A

Jurisprudência Belga

§ 1.° INDICAÇÕES PRELIMINARES

68.— Não é muito o que nos propomos dizer sobre a juris-

prudência belga, relativa â questão da responsabilidade civil

do Estado. Devido, principalmente, ao facto da origem commum

da sua legislação com a da França, a referida jurisprudência

apresenta traços da maior semelhança, às vezes mesmo, de iden-

tidade com a jurisprudência franceza no que concerne à appli-

cação dos princípios e regras de direito, invocados nas suas

decisões.

Entretanto num ponto, aliás, de summa importância,

aquella se distingue desta, e, ao nosso ver, com vantagem para

a defesa dos direitos individaaes: é, que na Bélgica não existem

duas jurisdicções, a contenciosa-administrativa e a judiciaria;

em principio, pelo menos, a autoridade judiciaria é competente

para conhecer e decidir os litígios de toda espécie.

Ainda que a lei mantenha o principio da separação dos

poderes, entre a funcção judiciaria e a funcção administrativa,

vedando, conseguintemente, a intervenção judiciaria em casos,

que importem uma usurpação ou um obstáculo directo à acção

do poder executivo, e estabelecendo para a hypothese, o recurso

do conflicto de jurisdicção;

o facto é, que, na ausência de tri-

bunaes administrativos, é sempre ao judiciário, que cabe a com-

petência em matéria contenciosa, senão, para impedir ou desfa-

zer o acto administrativo, com certêsa, para conhecer dos seus

Laferrière, ob. oit., 1.1, p. 85 sg. — Cf. Lonné, ob. oiti, p. 141. E' &

Corte de Cassação, que compete resolver sobre a matéria dos conflictos.

25 R. c.

— 386 —

effeitos, objecto do litigio. Isto tem assento na própria Consti-

tuição belga, a qual declara expressamente: Les contestations\ qui

ont pour ooject les ãroits civils SONT EXCLDSIVBMENT du res-\ sort

des tribunaux (art. 92).

As próprias questões, que tem por objecto direitos políticos,

são igualmente declaradas da competência dos tribunaes, salvas

as excepções estabelecidas pela lei (art. 93).

Ainda mais: a Constituição também reconhece aos tri-

bunaes de justiça o direito de não applicar os regulamentos

geraes, parciaes e locaes, desde que os considerem em desac-

oordo com as leis (art. 107).

Em vista destas disposições do direito constitucional, a ex-

pressão «direitos civis» é tomada, diz Laferrière, na sua mais

larga accepção, de modo a abranger todos os contractos, todos

os compromissos pecuniários do Estado, e todos os actos de

gestão em matéria de serviço publico,—considerando-se o Es-

tado, no tocante a taes actos, como simples pessoa civil, em con-

traposição á pessoa politica, que elle representa, quando exerce

o poder publico.

68 a.— Com relação ao ponto especial da responsabilidade

civil do Estado pelos actos lesivos da administração publica, se

tem, como regra da matéria :

a) Os actos de poder publico, desde que sejam praticados

na forma e limites legaes, não dão, em principio, direito á

nenhuma acção de indemnisação, muito embora susceptíveis de

damno ao alheio direito. E de facto, assim se tem decidido na

maioria dos casos, a dizer que o Estado não é respon sável pelos

actos de negligencia ou culpa dos seus funccionarios, sob o

™» Laferrière, loe. cit., p. 91. —As decisões da C. C. 21fev. 1832,

11 janeiro e 9 dezembro 1833, e da C. App. Liège 11 nov. 1883 consa-

gram realmente a doutrina supradita com relação á pessoa do Estado.

387 —

fundamento de que, segundo a melhor intelligencia, a disposi-

ção do art. 1384 do cod. civil, que declara o committente res-

ponsável pela cnlpa de seu preposto, se refere ás relações de

individuo a individuo, e poristo não pôde ser applicavel aos

cargos ou funcções publicas, nascidas das leis, que interessam

á ordem publica e ã administração do Estado (CO. 24 abril

1840 e 7 novembro 1851).

b) Nos demais actos, porem, nos quaes o Estado apparece

como pessoa civil, sejam relativos á infracção de contractos e ã

matéria de obras publicas, sejam concernentes a serviços indus-

triaes ou a quaesquer outros actos de gestão, a responsabilidade

-do Estado pelas culpas dos funccionarios é a doutrina firmada

pela jurisprudência. Com ella conferem a lição dos autores mais

competentes e os considerandos de numerosas decisões, tanto da

Corte de Cassação, como dos outros tribunaes superiores do paiz

<C. C. 28 dezembro 1855, e 9 dezembro 1880, etc.)

Diz Be Fooz: L'article 1384 ne s'étend pas â 1'administra-

tion publique, en tant que celle-ci se produit comme application

•de la souveraineté et dans sa personnalité politique (Õ. C. 28

dezembro 1855). A ce point de vue, 1'Etat, la province, la com-

tnune ne répondent pas civilement des fonctionnaires qu'ils em-

ploient et des torta qu'ils peuvent causer par leur fait ou leur

négligence dans leur mission administrative.

Áinsi, en matière de douanes, le gouvernement ne répond

pas des actes illégaux, vexatoires ou arbitraires des préposés

•de la douane, pas plus qu'il ne répond des dommages causes

par des troupes, des soldats, à des propriétés privées. En l'ab-

sence d'un príncipe contraire pose par les lois d'ordre public, la

responsabilité s'arrête au coupable (C. C. 24 abril 1840).

Mais l'Etat, la province, la commune ne semblent pas

pouvoir se soustraire á 1'application du droit commun, celui

de 1'article 1384 du code civil, toutes les fois quils agissent

comme personne juridique, individuelle et que, comme telles,

ils posent des faits de propriêtê, des faits' industrieis ou com-

merciaux, et font acte de la vie civile.

De Fooz, ob. cit.,t. I, p. 346.

— 388 —

O motivo politico, que determina o Estado a fazer tal ou

tal acto por seus prepostos, é indiferente; o que importa, é a

natureza própria do acto.

77a

A mesma lição, variando apenas de forma, é ensinada por

um outro autor mais recente, e de igual autoridade na matéria.

« No que respeita & separação e independência respectiva

do poder executivo e do poder judiciário, disse Beltjens, é pre-

ciso distinguir o poder administrativo representando o Estado,

como soberano, como personalidade nacional, do Estado agindo

como pessoa civil. Como soberano, o Estado não poderia ser

sujeito ao poder judiciário, e os seus actos não poderiam jamais

dar logar â nenhuma acção de responsabilidade civil; emquanto

que, como pessoa civil, o Estado pôde ser obrigado a responder

perante os tribunaes, ficando sujeito a todas as regras do direito

civil.»

69.— Quanto â responsabilidade pessoal dos funcciona-

rios, a lei reconhece aos particulares o direito de chamal-os pe-

rante a autoridade judicial, pelas offensas ou lesões commettidas-

nos seus cargos ou funcções (Const., art. 24).

Decerto, o direito de acção contra os funccionarios na

Bélgica é actualmente livre, independente de qualquer auto-

risaçâo do governo, como outr'ora se exigia. Alli não se dá

o conflicto de jurisdicção, nem a excepção de incompetência;

nem, tão pouco, o funccionario se poderá acobertar, como em

França, com o pretexto de haver agido, não, como particular,

mas a titulo de agente ou mandatário do soberano. Um burgo-

mestre, por exemplo, que commetter um acto vexatório no exer-

" » Loo olt., p. 348.—Vide: C. C. 25 fevereiro 1850, 27 maio 1862,

19 dezembro de 1854; e numerosas outras decisões, Uri citados.— Cf. A.

Girou, ob. cit., D. 230 sg.

G. Beltjens, La Oonstitution Belge Reviste, p. 424.

— 389 —

cicio de suas funcções, é declarado responsável; muito embora

possa elle provar que agira na qualidade de burgomestre e no

interesse da communa (C. C. 25 fevereiro 1883).

Das decisões mais conhecidas sobre este ponto particular

da matéria se tem por assentado, que, além da responsabilidade

criminal que porventura resulte do acto, os funccionarios pú-

blicos são ainda sujeitos à responsabilidade civil nos seguintes

•casos: a) quando usam de dolo ou fraude para prejudicar aos

indivíduos particulares • b) quando ajuntam calumnias ou in-

jurias aos despachos de ordem geral que proferem; c) quando se

arrogam um poder que não tem, ou saliem dos limites do seu

mandato legal, causando com isto damno a outrem; d) quando -

causam damno por imperícia ou ignorância; f) quando abusam

da autoridade para impor actos vexatórios, ou empregam vias

de facto attentatorias da propriedade, ainda mesmo, que pre-

tendam íazel-o no interesse commum.

79a

A responsabilidade em

taes casos, adverte De Fooz, è pessoal; ella não remonta

áquelles, de quem os funccionarios recebem o mandato, a menos

■que os actos fossem executados em virtude de ordens recebidas

de superior, a que o funccionario devia obediência hierarchica;

sendo, nesta ultima hypothese, a acção de indemnisação admis-

sível tanto contra cada um delles separado, como contra ambos

juntamente (C. C. 13 janeiro 1848, e 19 fevereiro 1857).

79b

Entretanto devemos ajuntar, a jurisprudência, em regra, sô

tem admittido a responsabilidade do funccionario administrativo,

nos mesmos casos, em que ella teria logar contra os juizes

« A. G. Boiílen, ob. oit., p. 264-65.

78a

De Fooz, Le droit ndmin. belge, t. I, p. 342-344.

Este autor cita decisões das cortes judiciarias, firmando os pontos da

■doutrina acima indicados.

79b

Sobre os casos de responsabilidade pessoal do funccionario, é de

ver ; A Giron, ob. oit., ns. 227-280 e 236-237.

— 390 —

e funccionarios judiciaes, a dizer, provando-se dolo, fraude

ou culpa grave no acto arguido; uma simples interpretação,

mesmo errónea, da lei não daria argumento procedente para a

alludida responsabilidade. Assim, pois, si a autoridade policia)

fizer prender arbitrariamente a um individuo, fora dos casos

previstos na lei, deverá responder por semelhante acto (Trib.

Bruxellas 27 janeiro 1844; C. C. 19 junho 1880); mas si o

burgomestre causar um damno, devido á uma interpretação

errada das disposições regulamentares, não deverá ser, por isso,

declarado civilmente responsável (C. App. Bruxellas 30 dezem-

bro 1882).

79c

§ 2.° CASOS E DECISÕES

I 70. — ACTOS LEGAES ou ISENTOS DE COLPA. Conhecidos

os principios geraes, que dominam a matéria, seria escusado

repetir, que o Estado jamais responde civilmente pelos damnos,

que porventura provenham das leis e mais actos de poder sobe-

rano, propriamente taes, contra os direitos individuaes. A este

respeito a doutrina e a jurisprudência belga em nada differem,

quanto á affirmação do principio, da jurisprudência franceza,

da qual já se fez a devida menção no capitulo precedente.

Disemos que a jurisprudência belga não differe da fran-

ceza, '' quanto á affirmação do principio''; porque, quanto á

apreciação dos casos, notam-se não poucas divergências. Os

tribunaes belgas, com effeito, têm considerado ás vezes certos

actos, não susceptíveis de responsabilidade por pertencerem,

73° Apud Giron, loc. cit., p. 260; Cf. A. G. Boulen, loo. oit., p. 366. Com

relação aos juizes, os casos da sua responsabilidade pessoal estão

declarados no art. 605 do Cod.do processo civil.

— 391 —

digamos, á categoria dos actos de poder, os quaes a jurisprudência

franceza teria certamente reputado fora dessa categoria ; além de

que a jurisprudência belga faz, em geral, appli-cação mais lata das

disposições do direito privado na apreciação dos actos do Estado,

do que o tem sido admittido por aquella jurisprudência.

a) Actos de policia e segurança publica.—A administração da

segurança publica prende-se às attribuições da soberania ; por isto o

Estado não responde pelos actos abusivos dos seus agentes a esse

respeito. O art. 1384 não se applica a administração publica,

quando se trata de acto politico ou de soberania (C. C 28 dezembro

1855).

b) Factos de guerra. — Quanto âs medidas de guerra, a

jurisprudência mais seguida é a da irresponsabilidade do Estado,

sobretudo, tratando-se de perigo imminente. Mas, não obstante,

também se tem decidido que o Estado deve indem-

Michoud cita, como exemplo de divergência entre as duas júris»

prudencias, uma decisão da Corte de Cassação belga (C. C. 3 março 1892),

declarando o direito commum inapplicavel ao Estado no caso de um damno

causado a um barco em consequência da falsa manobra feita pelo guarda

da represa (éckisier), sob o fundamento de que o serviço da navegação

constituo um serviço publico, que o Estado exerce a titulo de poder pu-

blico -, accrescentando o citado autor: nós não admittiríamos esta solução,

por ser a manobra da represa, aos nossos olhos, um acto de gestão, apezar

do fim de interesse geral do serviço e dos poderes de policia que podem

aliás pertenoer-lhe. Por outra parte, Michoud ainda declara, que a juris-

prudência belga recorre, de modo geral, as disposições do direito privado

em numero maior de espécies, do que a franceza; assim é, que ella

applica esse direito: — com relação ao serviço dos caminhos de ferro (C.

C. 27 maio 1852);— em matéria de obras publicas (C. C. 15 janeiro

1888);— de correios (C. App. Gand 24 maio 1879,);—de damnos causados

no serviço da manufactura de armas (C. App. Liège 16 junho 1887); —

matérias todas estas, cuja apreciação na França assenta em leis espe-

ciaes.—JRèuMe du droit public, t. IV, p. 28.

80a

Vide: De Pooz, loc. cit., p. 345, nota.

— 392 —

nisar os damnos causados, quando estes resultam de medidas,

que são apenas tomadas na previsão de uma guerra (G. C. 12

março 1833; C. App. Bruxellas 14 agosto 1835).

c) Casos de desapropriação. — Verificada embora a causa de

utilidade publica, a propriedade particular não pode ser des-

apropriada, senão, nos casos e maneira estabelecidos na lei, e

mediante justa e previa indemnisação.

Reputa-se também,

como verdadeira desapropriação, o facto de privar uma pessoa

de algum dos direitos reaes, como são os desmembramentos do

direito de propriedade: o usufruto, o uso, a habitação, as ser-

vidões, a emphyteuse, a superfície, a antichrese, os privilégios,

e as hypothecas. A indemnisação deve ser pecuniária, previa e

justa; salvo accôrdo em contrario, não é licito ao desapro-

priante compensar um terreno por um outro; a indemnisação

deve ser paga em moeda. (C. App. Gand 10 janeiro 1885; C. App.

Bruxellas 4 junho 1864; Trib. Verviers 20 outubro 1864).

— Antes de ser desapossado o proprietário, este deve ter

recebido a importância da indemnisação (C. App. Bruxellas 14

julho 1888); mas o facto de assim não se dar, em nada prejudica

ao direito de acção do proprietário para havel-a depois (C.C. 11

fevereiro 1886; C. App. Bruxellas 20 março 1868).

— A justa indemnisação comprehende, não só, o valor ve-

nal da propriedade, mas ainda, a reparação dos differentes pre-

juízos que resultam, immediata e directamente, da desapro-

priação, sem que se precise examinar si taes prejuízos foram, ou

não, previstos pela desapropriação. (0. C. 16 outubro 1851; 7

fevereiro 1868; 22 junho 1871; 28 abril 1887).

Const. Belga, art. 11; Leis de 16 setembro 1807, de 8 março 1810,

de 17 abril 1835, do 1.© julho 1858, de 15 novembro 1867, de 27 maio 1870.

si a Vide: G. Beltjens, La Const. Bélge Revisée, art. 11, onde se trata

da matéria, por assim dizer, exhaustivamente, á vista de numerosas deci-

sões jndieiaes.— Cf. De Pooz, ob. clt., t. II, p. 611 sg.

— 393 —

- A indemnisação deve comprehender o equivalente da

privação do gôso si, annunciado o processo da desapropriação,

o desapropriado não poude mais tirar partido da sua proprie-

dade,— não podendo mais alugai-a por exemplo. (C. App.

Bruxellas 13 abril 1846 ; 22 junho 1865 ; 22 dezembro 1869; 8

março 1877; 22 março 1882; 3 dezembro 1884; C. App. Gand 29

dezembro 1883; CG. 22 junho 1871).

— A indemnisação, para ser justa, deve comprehender, não

só, o valor do terreno considerado isoladamente, mas também,

a minoração de valor do restante (C. App. Bruxellas 27 feve-

reiro 1837 ; G. G. 10 janeiro 1838, e 12 janeiro 1844; C. App.

Liège 11 dezembro 1855; Trib. Liège 19 junho 1847).

— O desapropriante não se pode propor a executar obras no

terreno restante com o fim de restabelecer as antigas communi-

cações e, desta sorte, evitar o prejuízo do desapropriado; deve,

sim, pagar a este, a titulo de indemnisação, uma somma corres-

pondente ás obras precisas, as quaeso desapropriado executará,

ou não, segundo lhe convenha. (O. App. Bruxellas 5 abril 1871).

Todas as regras, que vimos de mencionar, e outras dis-

posições legaes concernentes, são obrigatórias para o Estado,

si fôr elle o desapropriante, assim como, para a província e a

communa.

d) Obras publicas. •*■» A responsabilidade civil da admi-

nistração publica tem sido reconhecida, além de outros, nos se-

guintes casos:

1) Pelas roturas dos diques, de um canal do domínio do

Estado, de que provieram damoos ás propriedades visinhas,

sem que se provasse ser um caso fortuito ou de força maior.

(C. App. Bruxellas 20 fevereiro 1856, e 19 janeiro 1880; C. C.

16 agosto 1879.

81b

sib rje Fooz, ob. cit., p. 346; G. Beltjens, La ConsUtutioti Bélge Re-

viste, p. 428, etc.

— 394 S

2) Pelos actos de operários e mais agentes executores de

obras no leito e margens de rios do domínio publico, de que

resultou damno aos proprietários ribeirinhos. (C. App. Liège 13

junho 1846, etc.)

3) Por trabalhos executados na via publica que prejudi-

caram á uma propriedade particular. (C. App. Liège 31 janeiro

1835).

4) Pelos estragos resultantes da demolição de uma pedreira,

que aliás ameaçava ruina. (Trib. Liège 20 janeiro 1855).

5) Pela mudança do curso natural das aguas, em conse-

quência de uma obra de utilidade publica, e de que proveio

prejuizo aos proprietários visinhos. (C. C. 4 julho 1850).

6) Pelas obras necessárias á uma estrada publica, mas que

tornaram inaccessiveis ou insalubres as casas visinhas (Trib.

Bennes 1834; Trib. Angers 28 janeiro 1835; C. App. Bru-xellas

5 novembro 1844, e 9 julho 1845, etc.)

7) Por terem as aguas de um rio, em consequência das

obras feitas no leito do mesmo, refluído e causado damno (C.

App. Liege 10 julho 1851).

8) Pela construcçao de um dique que occasionou o desaba-

mento de uma parte ou de toda a propriedade alheia. (C. App.

Liege 28 fevereiro 1845, 12 junho 1846, e 11 junho 1847).

9) Pela construcçao de um esgoto no subsolo de uma rua

ter trazido prejuizo aos proprietários lateraes da rua. E' indiffe-

rente a circumstancia de se tratar de obra de interesse geral

(Trib. Bruxellas 25 março 1885).

— No que se refere, mais em particular, ás obras necessá-

rias a viação publica, são de indicar as decisões que se seguem :

I 1) Não ha obrigação de indemnisar, quando as modificações

alteram, mas não supprimem, nem a circulação, nem as facili-

dades existentes (Trib. Liège 24 janeiro 1889 ; C. App. Bru-

xellas 5 agosto 1884; Trib. Oharleroi 6 março 1886; Trib.

Bruxellas 21 de maio de 1887).

— 395 —

2) Mas tem logar a indemnisação si, supprimido um cami-

nho vicinal, se aggravam por isto os encargos da cultura da

propriedade interessada (C. App. Brnxellas 23 fevereiro 1880).

A mesma decisão, quando a propriedade fôr dividida em duas

partes separadas por vias férreas.

3) Quando as modificações feitas no perfil transversal de

uma rua prejudicam directamente à passagem que conduz ás

casas da rua, o Estado não pode fugir â responsabilidade do pre-

juízo, ainda que não haja tocado materialmente a propriedade

alheia (Trib. Bruxellas 20 fevereiro, e 25 março 1885). I

•i) O Estado ou a Communa respondem pelo damno causado

por obras, que levantam o solo, aos indivíduos, que, devidamente

autorisados, edificaram ao longo da respectiva rua ou estrada

(C. App. Bruxellas 9 agosto 1870, 3 e 6 julho 1874,27 julho 1878,

22 dezembro 1882, 5 agosto 1884, e 29 junho 1889; C. App.

Liège 15 junho 1846 ■ C. App. Gand 18 junho 1881; C. C. 1 de

zembro 1881, etc). A mesma doutrina, quando os damnos pro

vierem do abaixamento do solo (Trib. Bruxellas 6 maio 1885, e

12 junho 1886). I

5) Quando uma via férrea corta uma avenida, ha logar a

indemnisação, pelos inconvenientes da interrupção na passagem

dos comboios, e pelas precauções incommodas que o novo estado

de cousas occasiona (C. App. Gand 23 junho 1853; C. App.

Bruxellas 13 agosto 1855).

6) O proprietário ao longo de uma via publica tem direito

à indemnisação, quando, pela alteração do nivel da mesma, o

accesso â sua casa se torna impossível ou mais difncil (Trib.

Bruxellas 26 dezembro 1846 ; C. C. 7 janeiro 1845). I

7) O proprietário, que, por se conformar com o alinha-

mento da viação urbana, tem de abandonar parte da sua pro-

priedade, tem direito â indemnisação (Trib. Bruxellas 5 março

1855; 0. App. Bruxellas 18 junho 1857 ; G. 0. 10 fevereiro

1865).

— 396 —

8) Não ha logar a indemnisação, quando, por necessidade

da segurança publica, a administração sujeita as casas de ama

rua a deixar fixar sobre ellas fios telephonicos das repartições

publicas, caixas de aviso de incêndio, e cousas semelhantes (C.

0. 2 fevereiro 1880, e 29 novembro 1883 ; C. App. Bru-xellas 9

agosto e 11 dezembro 1882).

71. — ACTOS ILLICITOS EM GERAL. — Dá-se na jurispru-

dência belga o mesmo, que já verificámos na jurisprudência

francesa, isto é, o emprego de critérios differentes na apreciação

dos respectivos casos, segundo se trata de actos contractuaes ou

de actos extracontractuaes.

I. Provenientes de relações contractuaes. — Em matéria de

contracto a regra é: o funccionario, que o celebra em nome do

Estado, província ou communa, não contrahe obrigação pessoal ;

esta pertence toda ao Estado, província ou Communa (C. C. 11

dezembro 18 L6).

— Uma concessão de natureza gratuita não é, todavia, con-

siderada, como contracto. E' essencialmente precária: poderá

ser opposta aos particulares, sem duvida ; mas não, aos re-

presentantes da autoridade publica. Conseguin temente, não

cabe indemnisação aos ribeirinhos pela suppressão do curso

d'agua, não navegável (non navigable, infiotable) em certos

trechos da corrente; muito embora percam elles com isso as

suas construcções e outras vantagens existentes. A duração da

posse no caso não lhes dá melhor direito (Trib. Bruxellas

De época, em que na Bélgica se admittia a jurisdiceão contenciosa

administrativa, se costuma citar uma decisão do Conselho de Estado de-

clarando, que, si o funccionario exceder o seu mandato ou agir fora de

seus poderes, a obrigação, embora proveniente de contracto, deve recair

sobre o mesmo pessoalmente, conforme ao art. 1998 do"cod. civil (CE. 4

agosto 1819). Não é, porém, esta a doutrina hoje corrente.

— 397 —

12 agosto 1873; C. App. Bruxellas 14 fevereiro 1871, 29 maio

1873, e 5 março 1874 ; C. App. Liège 2 março 1876). 1

II. Provenientes de relações extracontractuaes. — Quanto

aos actos lesivos extracontractuaes, se tem reconhecido a obri

gação de responder civilmente, além de vários outros, no»

seguintes casos: I

a) Pela falta da devida conservação das obras dos rios ca-

nalisaãos para o fim da navegação, nas condições exigidas para

que os barcos possam ahi circular sem perigo (C. App. Liège

15 fevereiro 1883). I

b) Por se ter deixado ao fundo de um canal navegável, per-

tencente ao dominio publico, uma estaca, susceptível de occa-

sionar o naufrágio de navios (0. C. 25 maio 1882).

e) Pelas faltas commettidas no serviço de transporte das

pessoas e mercadorias pelas vias férreas do Estado, sendo appli-

cavel ao mesmo, como committente, o art. 1384 do cod. civil

(C. App. Liège 8 março 1849; C. App. Bruxellas 6 março 1850;

C. App. Gand 30 maio 1851).—Dâ-se no caso um verdadeiro

contracto (C. 0. 27 maio 1852, e 7 maio 1869). ■

d) Pelo facto de um director de estabelecimento publico

ter prohibido arbitrariamente a entrada de um individuo no

estabelecimento sob a sua direcção, e haver escripto nos re

gistros uma ordem do dia ultrajante contra o mesmo (C. App.

Bruxellas 23 maio 1876.

e) Pelo accidente prejudicial a terceiros, resultante de um

ascensor ou guindaste, pertencente á administração publica.

A espécie fora esta: O director da escola de pyroteohnica prohibira

a Clerbois a entrada no estabelecimento, e escrevera nos registros deste

uma ordem do dia injuriosa contra Clerbois. Este propoz a sua acção em

jaizo, e a Corte de Appellaçao de Bruxellas eondemnou o Estado a pagar

500 frs. de indomnisaçao.

— 398 —

que o explorava e o tinha sob a sua guarda, mas que, por negli-

gencia, deixára-o funcccionar em condições perigosas {C. App.

Br uxel las 1 dezembro 1881).

71 a.—Nâo ha mister proseguirmos na citação de outros

casos análogos. Apenas converia talvez lembrar que, como regra

geral de jurisprudência, — o Estado, a província e a communa

não se podem subtrahir á appiicação do direito communi, isto é,

do art. 1384 do cod. civil, todas as vezes que agem, como pes-

soa jurídica individual, e que, como taes, praticam actos de pro-

prietário, industrial, commerciante, ou fazem actos da vida civil.

(C. App. Bruxellas 20 fevereiro 1856, etc. etc.)

83a

Também para melhor illustração da doutrina, cumpre

igualmente accrescentar, que o Estado ou a administração pu-

blica tem sido declarados irresponsáveis pelos damnos resul-

tantes dos seguintes casos:

a) Pela baixa das aguas de um canal sob a fiscalisação da

autoridade publica, — prejudicial á irrigação e á navegação;

muito embora o facto se desse por culpa dos respectivos agentes.

Se disse, que o art. 1384 era completamente estranho à espécie,

desde que não se tratava de actos da vida civil, mas de factos da

alta administração (0. C. 28 dezembro 1855).

h) Pela negligencia ou falta de cuidado do guarda da re-

presa (êclusier) de um porto, considerado este, como dependên-

cia do domínio publico (C. C. 9 dezembro 1880; Hic, nota 80).

a B' desnecessário advertir, que não esteve no nosso intuito resenhar

os differentes casos e decisões, em que o Estado é sabidamente obrigado a

responder pelas culpas dos funccionarios, commettidas nos actos frequentes

e ordinários, em que o Estado apparece, como proprietário, contractante,

credor, devedor, industrial ou constructor ; mas, apenas indicar um certo

numero de espécies e decisões, nas quaes o Estado fora declarado respon-

sável pelo damno proveniente da negligencia ou culpa dos funccionarios, e)

sem nos preocouparmos de saber, si o Estado na oceasiao era pessoa civil

ou pessoa politica.

— 399

c) Por actos vexatórios ou abusivos de um burgomestre,

feitos fóra das suas attribuições; considerando-se, que em taes

casos a responsabilidade fora toda pessoal deste, conforme ao

art. 1382 do cod. civil (T. Bruxellas 8 agosto 1850; C. App.

Bruxellas 26 dezembro 1882.

83b

d) Por actos illegaes ou arbitrários dos prepostos do ser-

viço aduaneiro (C. App. Bruxellas 10 fevereiro 1841, 24 de-

zembro 1842, 16 janeiro e 23 dezembro 1843), considerando-se

applicaveis as mesmas razões, segundo as quaes o Estado não

responde, em geral, pelos damnos causados por tropas ou solda-

dos às propriedades privadas: « Attendu que le gouvernement

ríest pas le ma%tre

ãans le sens de Varticle 1384 du code civil,

des militaires appellés au service de VEtat; qu'il ríest pas davan-

tage leur commettant, et que les militaires ne sont pas des prepo-

sés...» (C. Àpp. Bruxellas 23 dezembro 1843; C. C. 24 abril

1840).

e) Finalmente, ê também principio geral consagrado: o

damno, puramente possível, eventual ou futuro, não basta para

servir de base â uma acção judicial; é preciso haver um in-

teresse legitimo ou um direito actual, effectivamente lesado

(Trib. Liège 17 fevereiro 1844, e 28 março 1846; 0. App. Liège

13 agosto 1855; Trib. Gand 24 dezembro 1856 ; C. App. Gand

13 junho 1856, etc.)

88b

Vide: Hic, p. 387.—Bm resumo, diz A. Giron, o Estado, a provín-

cia, e a communa não são juridicamente obrigados a reparar os damnos re-

sultantes dos abusos de autoridade, das fraudes, omissões ou negligencias,

das quaes se tornem culpados os seus agentes, no desempenho de uma

funcção politica ou administrativa — Loc. cit., n. 232. No entanto, cumpre

observar, que muito poucos e limitadíssimos foram os casos, nos quaes o ci-

tado autor se apoiara para afirmar tamanha conclusão... alias, não com-

provada pelos exemplos da pratica.

° Vide: Bonasi, ob. cit., p. 454; Mantellini, ob. cit., p. 169.

— Quanto às servidões militares, a lei de 2 de abril de 1873 manda

indemnizar os immoveis, que forem gravados pelas mesmas.

71b.—Embora relativamente poucos os casos e decisões,

que vimos de mencionar, elles deixam vêr claramente, quaes as

regras princípaes, que a jurisprudência belga se tem proposto

guardar na matéria da responsabilidade civil do Estado. I

Affírmando, antes de tudo, e do mesmo modo que o faz a

jurisprudência franceza, — que ao Estado-poder publico não se

pôde imputar a responsabilidade consagrada nos arts. 1382-1384

do cod. civil (C. C. 12 janeiro 1893), aquella não podia, por

isto mesmo, deixar de se mostrar, como esta, varia e incerta no

exame e decisão particular de mnitos casos...

E' um defeito inevitável, ou melhor dizendo, inteiramente

consequente; desde que dita jurisprudência procura assentar os

seus considerandos na tbeoria insuficiente da « distincção dos

actos » do Estado, quando de preferencia deveria fazel-b no

principio da justiça, que não muda, mas subsiste igual para

todos, que delia precisam na defesa ou reparação dos próprios

direitos.

— 401 —

CAPITULO III

A Jurisprudência Alleman

;

§ 1.° INDICAÇÕES PRELIMINARES

72. — Antes de constituído o actual "Império Federal da

AUemanlia'' em 1871 já existia nos Estados, que então for-

mavam a Federação da AUemanlia do Norte (Norddeutscher

Bund), duas jurisdicçõ3s distinctas para conhecer e decidir das

questões originadas dos serviços públicos: a dos tribunaes

judiciários, e a das auctoridades administrativas. E ainda que

não houvesse tribunaes administrativos, propriamente ditos, on

devidamente organisados, a esphera de competência do poder

administrativo sobre as questões alludidas era, no entender de

Laferrière, muito mais lata, do que a do poder judiciário.

Hoje, ao lado das autoridades administrativas, vários dos

Estados federados já possuem tribunaes de igual natureza, na

accepção própria deste vocábulo. E tomando, para exemplo da

matéria, a organisaçao existente na Prússia, vemos que ella

consta do seguinte: 1) Juntas de Circulo (Kreisausschuss), as

quaes, em certos casos, são substituídas pelas Juntas urbanas

(StadtausscJiuss); 2) Juntas de Districto (BezirTcsaussehuss), que

conhecem por via de recurso dos actos das primeiras; 3) Tri-

bunal Administrativo Superior com sede em Berlin (Oberver-

lualtungsgericht), o qual conhece dos negócios contenciosos, já

Laferrière, ob. oit,, t. I, p. 37 sg. j§

26 H.C.

— 402 —

por via originaria e em única instancia, já por via de recurso,

já finalmente, como Corte de Cassação, nos casos marcados

em lei.

84a

Sem o intuito de entrar em detalhes acerca da organisação dos

tribunaes administrativos da Prússia, que, como se sabe, é o Estado prin-

cipal da Federação Alleman, sobreleva, todavia, dar breves informações a

esse respeito.

A' testa da administração de cada Circulo ha um conselheiro provin-

cial (Landrath) de nomeação do rei, e que é o presidente da Junta. Esta se

compõe de seis membros, eleitos pela Assembléa do Circulo. — A Junta

urbana se compõe do burgomestre ou do seu substituto legal, como presi-

dente, e de quatro membros, que a Municipalidade elege de seu próprio

seio. Ha ainda disposições da lei regulando, de modo particular, certos

círculos ruraes, e bem assim o da cidade de Berlin, etc. etc.

A' testa da administração do Distrioto ha um presidente do governo

(Regierungspraesident) nomeado pelo rei, o qual preside a Junta do Dis-

tricto. Esta se compõe de seis membros, dous também de nomeação do rei

(um destes serve de vice-presidente), e os outros quatro, eleitos na forma e

condições marcadas na lei.

As Juntas de Girado e de Districto desempenham funcções de simples,

caracter administrativo, conjuntamente com as de jurisdioção contenciosa,

proferindo, portanto, em uns casos,— despachos ordinários (Beschlmse), e

em outros, decisões com forca de verdadeiras sentenças (Entscheidungen).

Como legislação especial sobre a matéria, é de ver: leis de 13 de-

zembro 1872, de 29 junho e 3 julho 1875, de 26 julho 1876, de 26 julho e

2 agosto 1880, de 19 e 22 março 1881, de 30 julho e 1° agosto 1883, e de

27 abril 1885, etc. E' considerada, como consolidação das anteriores, a lei

de 30 julho de 1883 (Gesetz iiber ãie allgemeine Lanãesverwaltung), e como

complementar, em matéria de competência, a do I

agosto do mesmo anno

(Gesetz iiber ãie Zustãndigkeit der Venoaltungs und Verwaltungsge-

richtsbelwrãen).

— Quanto á organisação judiciaria da Prússia, a lei de 4 março 1878

creou os tribunaes superiores do Reino (Oberlandesgerichte e Landgerichte)

de accordo com a organisação geral da jnstiça, estabelecida para os Estados

do Império pela lei de 27 janeiro 1877, e logo depois, fora também promul-

gada a lei orgânica de toda justiça estadual (lei de 24 de abril do mesmo

anno— Ausfiihrungsgesetz zum dentschen Gerichtsverfassungsgesetz), e bera

assim, o decreto de 26 julho (1878), regulando os tribunaes cantonaes

(Amstsgerichte). Nos termos da lei de 24 de abril citada, aos tribunaes re-

gionaes (Landgerichte) compete exclusivamente o conhecimento de todos

— 403 —

72 a.— Os conflictos levantados, entre as autoridades ou

[tribunaes administrativos e os tribunaes judiciários, são decididos

por tribunaes especiaes, organisados segando as prescri-pções da lei

federal.

Na apreciação, porém, dos casos sujeitos pretendem

alguns autores, que, antes de tudo, cumpre atten-der para a natureza

dos actos, de que se tratar. « Si são actos •do Estado, propriamente

tal, a via de direito (der Rechtsiveg) se deve considerar fechada

tanto para os tribunaes judiciários, como para os tribunaes

administrativos; porque o acto praticado pelo poder publico, no seu

exercício próprio, não é susceptível de invalidação, nem tão pouco,

poderá dar logar á tndemnisação do damno, que porventura tenha

causado. Consequentemente, accrescenta-se, as decisões do Chefe

de Estado, dos ministros e outros representantes da alta

administração central, desde que não tenham unicamente por

objecto con-

IOS litígios propostos contra o Thesouro, ou contra os funccionarios por

«motivo de actos dos respectivos cargos (art. 39). —O disposto neste artigo

•está de inteira harmonia com a lei federal da organisaçao judiciaria (das

'Gerichtsverfassungsgesetz de 27 janeiro 1877), a qual dispõe desta forma: «Os

tribunaes ordinários conhecem de todas as matérias contenciosas, civis e

•crirainaes, que nao sejam da competência das auctoridades ou tribunaes ad-

ministrativos, ou de tribunaes especiaes, instituídos por lei federal (art. 13).

« Compete exclusivamente aos Tribunaes Regionaes (Landgerichte), sem

attenção ao valor da demanda: a) as acções contra o Fisco Federal, seja

■em virtude da lei do 1 de junho de 1870 relativa aos direitos de trans-

porte por agua (Mosserei), seja em virtude da lei de 31 de março de 1873

relativa aos direitos e deveres dos funccionarios do Império; b) as acções

•contra os referidos funccionarios por excesso de poder, ou negligencia

no cumprimento de seus devores. A legislação particular dos Estados pôde

^sujeitar ao conhecimento dos Tribunaes Rogionaes: as acções dos func-

cionarios estadoaes contra o Estado por motivo de seus empregos; as

acções contra o Estado, relativas—ás medidas ordenadas por auctoridades

administrativas, — ás culpas dos funccionarios estadoaes, — á suppressão

•de privilégios, — e ás contribuições publicas » (art. 70).

84b

Lei de organisaçao judiciaria de 27 de janeiro de 1877 (art. 17) o

J.el de introducção da mesma data (art. 17).

— 404 —

tractos celebrados com o Estado ou a gestão dos interesse s-

economicos e financeiros do mesmo, — em resumo, todas as de-

cisões, onde apparêça, em um grão qualquer, a delegação do

poder publico ou o direito de mandar (le droit de commande-

ment) escapam, não só, á competência judiciaria, mas também.

â própria jurisdicção contenciosa administrativa. A via de di-

reito não se abre contra o Estado-pocZcr publico; porquanto, in~

siste-se ainda, este não deve discutir com os seus subordinados

sobre os seus direitos eminentes, nem sobre as consequências

dos mesmos direitos...

8i0

Puro regalismo!

Não é, todavia, com este rigor, isto é, sob a égide da ir-

responsabilidade, que os factos se passam no domínio da juris-

prudência, mesmo quando praticados pelo Estado-poder publico

como em seguida teremos ensejo de verificar.

72b.—A competência dos tribunaesjudiciários é, em these

fácil de estabelecer: a esphera da administração, á diser, do di-

reito publico, lhes é inaccessivel; a que lhes é própria, é a das

contendas de direito civil, em outros termos, quando se disputar

«uma preterição resultante das relações do direito civil».

Mas

como bem observa Otto Mayer, a dificuldade está justamente

em saber,— quando se dão relações exclusivas de direito pu-

blico, e quando se dão relações exclusivas de direito civil; por-

que não se trata simplesmente de applicar textos de lei, mas de

bem comprehender a própria natureza da relação jurídica... *'"

Von Rõnne, Das Staatsrecht der preussischen Mcnarchie, t. Ill (Bi r—

lin, 1883); ap. Laferrière, loc. cit., p. 38-39.

Otto Mayer, Le Droit Administratif Allemand, t. 1, § 16, p. 276. —

Paris, 1908.

• Loc. cit., p. 277. O autor citado estuda a questão da competência-de

modo satisfactorio; por isso, para elle remetteraos o leitor, que queira, obter

maiores esclarecimentos sobre a mesma questão.

— 405 —

Não é, porém, o nosso intuito occupar-nos das differentes

razões, amas históricas, outras de direito vigente, a que cumpre

attender na solução desta questão. Apenas ajuntaremos aqni:

•que, segundo a jurisprudência do Tribunal Federal do Império,

sempre que se suscitarem questões de direito pecuniário, ainda

-mesmo, si para a sua decisão fôr mister recorrer às regras do

•direito publico, os tribunaes ordinários serão considerados com

petentes. (R. G-. 2 fevereiro 1884)

73.—Com relação aos funccionarios, as leis particulares e

a jurisprudência dos Estados sempre os declararam pessoalmente

responsáveis por todo acto ou omissão illegal, erro, negligen-

cia, ou excesso de poder no desempenho dos cargos; e, além

•das penas criminaes ou disciplinares, em que podessem incor-

rer, seriam igualmente obrigados à satisfação do damno cau-

sado a terceiros ou ao Fisco, segundo as circums tancias do caso.

A allegação de ter agido em virtude de ordem superior não

•excusava o funccionario, desde que o seu acto fosse contrario

alei.

Presentemente, porém, a matéria se acha regulada por

•disposição expressa do código civil allemão; — Le fonction-

tiaire qui, intentionnellement ou par négligence, viole le devoir

profissionnel lui incombant vis-à-vis d'un tiers, doit ré-sparer

eavers celui-ci le dommage cause. Si le fonctionnaire iTest

coupable que de négligence, il ne peut être pris à par-tie que

lorsque le lésé ne peut obtenir reparation d'une autre manière.

Si dans la decision d'un procés, un fonctionnaire viole i-son

devoir profissionnel, il n'est responsable du dommage cause •que

si la violation du devoir est passible d'une peine publique par

voie de procédure criminelle. Oette dispositon ne s'applique j)as

au refus ou au retard illegal de remplir 1'ofíice. L'obliga-

Otto Mayer, loo. oit., p. 281, nota. A sigla— B. Q. significa

""Rektisgericht".

Zorn, DM Staatsrccht, t. I, p. 826-327. Cf. P. Laband, Le Droit

Public de 1'Empire ÀUemand, t. II, § 44 sg, signanter, § 48; Otto Mayer,

4)b. olt., t. I, § 17.

— 406 —

tion de réparer le dominage n'a pas lieu lorsque, intentionnel-

lement ou par négligence, le lese a omis d'ecarter le dommage

par une voie legale (art. 839).

85a

Na applicação pratica desta disposição é de advertir, a

legislação particular dos Estados poderá fazer-lhe modifica-

ções, tornando mesmo o recebimento da acção judiciaria contra o-

funccionario,—dependente de decisão preliminar, proferida pelo-

Tribunal Administrativo Superior do Estado (onde o haja), ou

pelo Tribunal Federal do Império. Esta decisão jtreliminar

diz se, tem por fim evitar que o funccionario responda por per-

das e damnos, em razão de actos que a Administração, talvez,

reconheça legítimos e necessários...

851

" Mas dependente, o»

não, de decisão preliminar, affirma Windscheid, a acção de in-

demnisação é garantida aos indivíduos contra os funccionario»

(inclusive os juizes, mesmo no caso de sentenças) pelos dam-

nos, que lhes tenham causado por dolo ou grave negligencia

(Arglist oder grobe Nachlãssigkeit) ; e no exame do caso sujeito-

os tribunaes, ao contrario do que succede na França, podem in-

terpretar as regras do direito administrativo para o fim de fazer

delias a applicação conveniente.

85c

«Muito debatida, porém, accrescenta o mesmo autor, tem

sido a questão de saber si, juntamente com o funccionario, deve

também responder o Estado, que o nomeara...»

65 a Vide: Cod. Civ. Allemand, trad. par O. de Meulenaere.— Paris,.

1897.

* Loening, Lehrbuch des ãeutscJien Vemoaltungsrechts, pag. 785. Cf.

Otto Mayer, ob. cit., 1.1, § 17; Lei dlntroducç&o ao Cod. Civil cit., arte. 11,

e 77-81.

• Windscheid, ob. cit., § 470.

Loc. cit. Em nota ao texto Windscheid cita: Pfeifer, Zacha-riae, e

Stobbe, como sustentadores da responsabilidade do Estado, — e| Loening,

como contrario á mesma; confessando, entretanto, não se poder negar, que

a tendência da pratica preponderante é pela responsabilidade do Estado,

seja primaria, seja apenas subsidiaria...

— 407 —

74.—Na Allemanha, quando se encara o Estado nas suas

relações de natureza civil, dá-se-lhe, como se sabe, o nome de

Fisco; e fora precisamente sob esta denominação, que o moderno

Código Civil Àllemão o considerou pessoa juridica (art. 89),

declarando ser-lbe applicavel, por analogia, a disposição do seu

art. 31, que resa assim: — « A associação ê responsável pelo

damno, que a directoria, ou um de seus membros, ou qualquer

outro representante nomeado de accordo com os estatutos, possa

causar a um terceiro no exercicio de suas funcções, por acto il-

licito que obrigue à reparação » (DerVerein ist fur ãen Schaãen

verantivortlich, ãen der Vorstanã, ein Mitglied des Vorstandes,

oder ein anderer verfassungsmassig berufener Vertreter durch

eine in Ausfuhrung der ihm eustelienden Verrichtungen began-

gene, zum Schadensersatze verpflichtende Hanãlung einem DriU

ten zufugt).

Dos termos da disposição transcripta parece indiscutivel o

reconhecimento da responsabilidade civil do Estado pelos actos

illieitos de seus órgãos ou funecionarios. Mas não devemos

omittir que, segundo pretendesse, semelhante responsabilidade

se restringe tão somente aos actos, em que o Estado apparece

como Fisco, tomado este vocábulo na significação limitada, que

acima se lhe deu. Quanto aos demais actos, isto é, os que são

praticados pelos representantes do Estado no exercicio da sua

auetoridade politica ou soberana,— sustentasse em contrario,

que o Estado é irresponsável pelos damnos resultantes dos

mesmos...

Hie, ns. 45, 46 e 72.— Referindo-se à matéria da responsa-

bilidade proveniente dos actos illicitos, praticados pelos representantes da

pessoa juridica, disse Windscheid: « A capacidade de agir, artificialmente

attribuida à pessoa juridica, estende-se aos delictos ? Queremos dizer, um

delicto commettido por um representante da pessoa juridica, nesta sua

qualidade e dentro das faculdades da sua [representação, se considera delicto

da pessoa juridica, de modo que as consequências delle recaiam sobre

— 408 —

De facto, a linguagem de vários autores e, mesmo, a de

alguns arestos se mostram insistentes na necessidade de fazer

esta restricçáo em favor da administração publica, o que aliás,

não deixa de ter a sua explicação, assaz conhecida.

74 a.— Moldada nas velhas tradições do direito romano,

que continuou sabidamente a ser o direito commum vigente nos

diversos Estados da Allemanha, a doutrina jurídica, mais geral-

mente acceita, sobre os damnos causados aos indivíduos pelo

a pessoa jurídica ? Esta questão deve ser respondida de modo negativo, no

que se refere & penalidade: repugna ã natureza da pena, que ella seja

applicada a outrem, que não o delinquente. Não se dá porém o mesmo com

o dever de, reparação do damno resultante do delicto. B quando se

considera que a pessoa jurídica, só por mão de seus representantes, tem a

possibilidade de agir em busca dos seus fins, não se poderá deixar de achar

justo, que ella tome sobre si as consequências prejudiciaes dos actos da sua

representação, do mesmo modo, que recolhe as vantagens resultantes dessa

representação* Outra questão, é a de saber si esta obrigação de justiça é

reconhecida polo direito commum. Pelo que respeita ao direito romano, a

questão não pode ser afflrmada; ella tem, todavia, os exemplos preponde-

rantes da pratica em seu favor. Quanto á personalidade do Fisco, aceres-

oenta o autor, lhe ó, em todo o caso, reconhecida a capacidade de querer...

e por isto a sua responsabilidade deve ser admittida pelas culpas dos seus

representantes (Trib. Sup. de Berlin, 27 setembro 1859) ».— Pandekten, t.

I, § 59.

— Sobre o mesmo propósito também observara Sintenis: o limite da res-

ponsabilidade pelos actos illicitos dos representantes é restrkto á esphera de

acção, que o direito prescreve á pessoajuridica representada.— " Universitas

delinquere potest; attamen tantum eh crimina ipsi qua tali imputari possunt

qua: ad negotia pertinent cum fine suo perpetuo cofuerentia ".—Diss. § 16.

— Ainda quanto a questão particular de saber si, no direito allemao,

a conectividade (associação) deve, ou não, responder pelas consequências

do deficto, é também de vôr: Gierke, ob. cit., p. 743 sg. Este ultimo autor

pensa que, conforme o direito allemao, é licito sustentar a afflrmativa

ápezar dos esforços dos romanistas em contrario, e que as próprias de-

cisões, que negam essa responsabilidade, a admittem no caso de culpa na

nomeação, ou no caso de commissão especial do representante da conecti-

vidade.— Ob. cit., p. 747-754 sg.

— 409 —

Estado, foi por muito tempo a de que elle só devia ter a obrigação

de indemnisal-os, quando os mesmos resultassem das relações

patrimoniaes do Estado; muito embora seja igualmente certo,

que semelhante doutrina, na pratica, nunca chegou a dominar

de maneira exclusiva, por se mostrar repugnante aos olhos da

própria justiça.

86b

O professor Otto Mayer, tratando da obrigação .de indemnisar os

damiios dos funccionarios por parte do Estado, faz um resumo da doutrina

preponderante em vista do direito e da jurisprudência, exprimindo-se da

maneira seguinte: A lesão feita ao individuo deve ser indemnisada por

quem a causou. Isto não assenta sobre as regras do direito civil, que regem

a obrigação resultante de um damno illegal (vechtwidrige Schàâigung), por-

que a indemnisação tem logar, mesmo sem dar-se um delioto do represen-

tante ou serventuário do Estado, a dizer, quando o damno ó cansado por acto

de indiscutível legalidade... O pensamento fundamental fder Grundgedanke),

sobre o qual assenta essa indemnisação, é inteiramente independente, e

pertence à esphera do direito publico: — "a lesão patrimonial (der Yen/nS*

gensnachteil)" é compensada por causa da injustiça, que ella acarreta ao

lesado...

Bem entendido, o autor trata da lesão, considerada como um sa-

crifício particular (ais ein besonãeres Opfer), que fere a um individuo sem

outra compensação especial, impondo-lhe desigualmente um encargo, que

não recao sobre os demais indivíduos; — para, deste modo, excluir todos

os encargos públicos geraes, taes como, impostos, taxas e outras prestações,

ou mesmo, certos constrangimentos pessoaes, como sejam as penalidades,

e as restricções policiaes de toda espécie.

Dando compensação do prejuízo feito, mediante uma somma equiva-

lente em dinheiro, o Estado faz cessar a injustiça; e como elle tira esse

dinheiro da caixa oommum, o damno reparte-se por todos os seus con-

tribuintes, ou em outros termos, a indemnisação é a forma de tornar igual,

um encargo desigual (die Form um eine ungleiche Belastwng in eine gleiche

zu verwandeln). Encarada sob este aspecto, a indemnisação deve ser tida,

como de direito publico. Mas não. basta fundal-a na idéa da justiça, como

se tem feito; é preciso convertel-a em disposições geraes do direito (zu

Mechtssãtzengestaltet tverden). Sem duvida, já não são poucas as leis

especiaes (Sondergesetzen) sobre a indemnisação de direito publico (uber

offentlichrechtliche EntscJiãdigung), taes como, as de desapropriações, de

servidões reaes impostas, e outras: isso, porém, não satisfaz às exigências

do instituto jurídico; cumpre fazel-o por uma regra geral, assaz compre-

— 410 —

Não querendo fallar, senão, dos factos mais recentes, nin-

guém ignora que, por occasião dos trabalhos do projecto do

Cod. Civ. Allemão, se manifestou no Congresso Legislativo

uma forte corrente de opini&o no sentido de incluir em artigo

expresso do código o principio da responsabilidade civil do Es-

tado, quer considerado como Fisco, quer na sua qualidade de

hensiva dos diversos casos. Na falta desta, é certo, a theoria e a pratica tem

procedido, como si a mesma existisse, baseando apoio nesta ou na-qnella

disposição do direito civil ou do direito publico. Pondo de parte a questão,

— em virtude de que? {woher?), contentam-se de asseverar, que o Estado

deve, no caso, uma indemnisaçao « segundo os princípios funda-mentaes do

direito », ou « segundo os prineipios incontestáveis do direito. ..» — O

principio, que o Estado deve indemnisaçao pelos sacrifícios particulares,

que impõe, é direito antigo, tendo sido recebido na consciência jurídica e na

pratica do direito, desde que o Estado começou a agir mais vivamente e a

exigir taes sacrifícios com maior frequência. O direito romano não offerecia

exemplo da espécie ; mas, não obstante, formou-se um direito usual

allemão,— a principio para os casos mais graves, como no uso do jm e

minens, e, pouco a pouco, o mesmo se generalisou para os casos diversos. ..

A forma, em que a lesão se mostra (o autor falia da lesão proveniente de

relações do direito publico), é indifferente; assim oomo não é tamb9m

essencial distinguir,— si o acto lesivo fora, ou não, conforme ao direito,—si

fora resultante da vontade, ou apenas casual,— ou si, justamente, devera ter

sido evitado. Basta que, pela relação de causalidade

(Kausalzusanimenhang) a lesão tenha resultado do serviço publico (aus

dem Stoatlichen Unternehmm). B' desnecessário dizer, que, era vez do Es-

tado, também pode ser obrigado a indemnisaçao qualquer outro sujeito da

administração publica, desde que seja um corpo Independente, e bem

assim,aqnelle que, como concessionário, exerça uma parte da administração

publica (Stiicke õjfentlicher Verwaltung): o responsável é aqnelle, a quem

pertence o serviço, que occasionou o damno...

O acto lesivo, para ser indemnisavel, presuppõe que ello affectara uma

cousa ou um direito, adquerido, próprio do individuo, taes como os seus

bens materiaes (Sachguter), a sua integridade corporal, a sua liberdade

pessoal, on outros direitos, prestações, privilégios, concessões, que Ibe

pertençam effectiva e individualmente (ein Opfer kann nur bringen, ver

éticas hat).

— O autor trata também dos elementos da avaliação do damno, assim

como do direito de acção, declarando que esta é um direito subjectivo do

— 411. —

poder publico ou soberano. Quando na segunda leitura do pro-

jecto foi adoptado pela commissão o dispositivo, que declarara

a pessoa jurídica (a associação) responsável do damno causado

pela sua directoria ou outro representante delia, foi na mesma

occasião apresentada uma emenda, segundo a qual, as pessoas do

direito publico, notadamente o Estado e as communas, ficavam

lesado; e passando a referir-se aos limites postos ao uso desse direito,

prosegiie: «Alei pôde excluir dado caso de indenraisação, desde çme assim

o declare nas suas disposições; ainda que pareça, que os individuos, que

ella attinge, soffrem com isso um encargo desigual. O que, alias, não des-

tróe o principio estabelecido, de que os encargos legaes (Belastung durch

Rechtssatz) devem, deste ou daquelle modo , manter a igualdade. ■

t Quanto à obrigação de indemnisar, quando o Estado age nas re-

lações de ordem patrimonial, elle deve responder, como qualquer outro

sujeito, segundo as regras do direito civil; mas não é desta espécie de res-

ponsabilidade, que ora se trata, e sim daquella, em que o Estado incorre

fora do terreno desse direito.

« São numerosas as tentativas, feitas em todos os tempos, para funda-

mentar a responsabilidade do Estado, dada a illegalidade (die RechtsuÂdrig-

keit) de um acto do mesmo (o autor cita algumas das theorias recommen-

dadas); se tendo aventado construcções maravilhosas para darem um teci-

do jurídico â essa obrigação, e servirem de ponte ao abysmo, que ha, entro

a idéa — Estado e a illegalidade.

« Mas, por outro lado, as cortes jamais cessaram de declarar o Estado

responsável, em geral, pelos delictos dos seus funccionarios, invocando

para os casos os princípios do direito civil, mesmo quando se tratava de

actos da administração publica e do exercício de direitos soberanos. E exa-

minando-se mais de perto, se verifica que quasi sempre as cortes procede-

ram realmente com justiça, embora presas de equivoco, fazendo applicaçao

das regras do delicio ex-vi do direito privado, ao conhecerem de indemni-

sações de direito publico... A impressão, que se tem, é, — que não ha um

principio firmado (kein festes Princip) sobre a responsabilidade do Estado,

resultante do acto Ulegal do funocionario; por isto precisamos ser claro a

esse respeito:

«) Em regra, é indifferente (glefchgiiltig) a demonstração da illegali-

dade no caso de indenraisação de direito publico; esta tem lugar, desde que

se imponha um sacrifício ao particular sob qualquer forma de direito. Ella

também seda, quando o sacrifício resulta da actividade da administração pu-

blica, involuntariamente, sem distinguir, si houve ou não, uma illegalidade.

— 412 —

igualmente sujeitas á idêntica responsabilidade, — mesmo,

quando o seu funccionario ou representante se achasse reves-

tido das fnneções de poder publico (ôffentlichen Geivalt); e os

seus sustentadores procuraram demonstrar, que o conteúdo da

emenda, alem de caber ao domínio do direito privado, devia ser

admettido, como um preceito de justiça— (dass die Fr age ais eine

b) Nas circuoistancias, a existência da illegalidade pôde, entretanto,

exoluir a indemnisaçao, nina vez que esta só é devida pelo damno causado

ao individuo pela administração. Si a illegalidade do funccionario é de tal

ordem, que não involve uma falta da administração (Fehlgehen), mas um

abuso da opportunidade (einen Missbrawh der Qelegenheit), que o cargo

proporciona, — a responsabilidade caberá toda ao funccionario somente.

— c) Casos ha, em que a illegalidade e juntamente a culpa se tornam con-

dição da indemnisaçao de direito publico, por exemplo: quando navios se

abalroam,— quando carretas da artilharia passam sobre um individuo, —

ou quando se dá um desastre em obras da viação publica, é preciso averi-

guar quem se devia afastar e prestar attenção. Quem agiu illegalmente, é

que causou o damno ; e da causalidade depende a obrigação de indemnisa-

çao de direito publico. Além disto, só haverá um sacrifício, resultante de

damno feito pela administração, si este fôr injusto (ungerecht) e não, quando

suoceder ao interossado o que lhe devia sueceder.— Taes são os casos de

detenções, ou mesmo de offensa corporal no intuito de obstar a perpe-

tração de deliotos, a confiscação de contrabandos, a destruição de géneros

alimentícios falsificados, e a demolição de construcoóes, que prejudicam a

viação publica. Si a medida, porém, não devia ter lugar, déra-se uma

illegalidade, e a indemnisaçao é devida: não, porque houvesse uma falta do

funccionario, pela qual o Estado responde... mas porque a illegalidade

objectiva deixa ver no damno nm sacrifício injusto e particular (sondem

wegen der objectiven Rechtsicidrigkeit, welche die Schãdigung, ah eine unge-

rechte, ais ein besonderes Opfer, erscheinen làsst) ».

— Entre os damnos, que não dão direito á indemnisaçao, estão, no

entender de Otto Mayer, os da justiça e da guerra (die, Justizschaden und

die Kriegsschaden). Quanto a não indemnisaçao dos primeiros, diz, que ó o

direito vigente, ainda que haja um certo optimismo no modo de considerar

as cortes de justiça, a dizer, como si ellas fossem impeccaveis. Quanto aos

damnos da guerra, só são de considerar taes, os que as tropas occasionam

no campo da luta ou nas suas dependências immediatas. Não se trata de

sacrifício exigido pelo serviço publico, mas de caso de força maior (Natur-

getvalt).— Otto Mayer, Deutschcs Vencaltvngsrecht, §§ 53*54.

- 413 —

Frage des Privatreehts aufzufassen sei,... dass ihre Bejahung

ais einOehot derQereéhtigkeit erseheine). Na votação da emenda

porem, deu-se o empate de oito votos contra oito, e o presidente

da commissão decidia contra a suaacceitação.

860

Depois, ao tratar se das disposições relativas à responsa-

bilidade pessoal dos fuuccionarios, foi novamente levantada a

questão da responsabilidade civil do Estado e da communa, a

qual, segundo nns, devia ser estabelecida de maneira solidaria,

e segando outros, apenas subsidiaria, relativamente aos damnos

causados à terceiros com a fancção publica.

864

Finalmente, na

discussão do projecto no Congresso Legislativo, a mesma questão

fora, ainda uma vez, objecto da mais calorosa discussão, como,

aliás, não podia deixar de ser, já em vista da importância da

matéria, já dos oradores que com tanta competência se fizeram

ouvir, batendo-se pela necessidade de sua adopção.

Triumpliou o principio, de que a responsabilidade do Es-

tado-poder publico não devia ser incluída entre as regras do di-

reito privado-, mas, de tudo quanto se pôde apurar da discussão,

assim se resolvera,— não, porque o Estado devesse ser consi-

derado irresponsável nesta qualidade, mas principalmente, por

estas duas razões: primeira, que não se podia apreciar a res-

ponsabilidade alludida sem conhecer da questão connexa do

dever profissional do funccionario publico, matéria do dominio

do direito publico *, segunda, que o conhecimento desta ultima

questão, pertencendo particularmente á competência das auto-

ridades dos Estados-federados, devia, consequentemente, conti-

nuar a ser objecto da legislação dos mesmos, e não, regida por

uma disposição commum do direito federal. Em vista destas e

outras ponderações de natureza análoga é,que foram adoptados

86 o "PROTOKOLLE" der Kommission fiir ãie ziueite Lesung des Entwwfs\ des

Burgerlichen Gesetzbuchs, 1.1, p. 607 sg.~ Berlin, 1897.

*0b. oit., t. II,p.

663 sg.

— 414 —

os dispositivos constantes dos arts. 89 e 839 do Cod. Civil e os

dos arts. 77-80 da sua lei de introduccão; mas não, de forma

alguma, porque â consciência jurídica do legislador houvesse

parecido, menos legitimo ou menos procedente, o principio da

responsabilidade geral do Estado.

868

74 b.— De resto, esse modo de vêr com relação aos dispo-

sitivos do Código Civil coincide com a doutrina corrente acerca

das duas jurisdicçõesdistinctas, a das auctoridades ou tribunaes

administrativos, e a dos tribunaes judiciários, segundo a qual,

o que realmente se pretende, é firmar a regra, de que o Estado,

fora das suas relações patrimoniaes (Fisco), não pode ser su-

jeito ás disposições do direito privado e aos tribunaes que appli-

cam este direito; mas não, que o mesmo seja sempre ou absolu-

tamente irresponsável pelas lesões feitas ao direito individual.

Ao contrario, resulta da lição dos factos, que, mesmo em se tra-

tando de actos de poder publico ou de governo, casos se dão,

em que a obrigação de indemnisar o damno feito é no todo reco-

nhecida, jâ em virtude de leis especiaes, já em nome dos prin-

cípios geraes da justiça; não faltando até quem entenda, que

aos actos do Estado se deve applicar, sem distincção, os dispo-

sitivos dos artigos 831 e 832 do Código Civil, relativos á res-

ponsabilidade proveniente dos factos de outrem.

Além disto, tendo o Código Civil, nos arts. 77-81 da Lei

de Introduccão, respeitado a legislação particular dos Estados e

das Communas sobre a responsabilidade civil, proveniente de

sóe Ob. cit., 1.1, p. 610-611. — Cf. Saleilles, Théotiè Oen. de VobVga-

tion, p. 399.— Paris, 1901. Este autor, depois de haver analysado o pen-

samento do proj. do Código Civil Allemão sobre o ponto em questão, ao

referir-se â responsabilidade pelos factos de soberania, disse: "nonpas que

les motifs prétendent exclure la responsabilité de VEtat pour ces derniers, mais

ih déclarent n'avoir pcts à s'en oecuper et laisser la question au domaine ãu

droit piiblic."—Loc. cit., e mais: p. 424-427, nota»

— 415 —

damnos causados por seus funccionarios, não se ignora que em

diversos Estados foram, em consequência, adoptadas leis espe-ciaes

sobre a matéria, e em algumas delias, reconhecida positivamente a

responsabilidade doEstado pelos damnos referidos.

§ 2.° CASOS E DECISÕES

75. —ACTOS LEGAES OU ISENTOS DE COLPA. Conforme ao

principio, de que os actos de poder são insusceptíveis de res-

ponsabilidade por parte da Administração, se pretende, que gósam

desta isenção, não só as leis, mas também os actos de governo,

propriamente taes, e as decisões judiciarias.

Mas, isto não

obstante, e a despeito da legalidade incontestável do acto

administrativo,— desde que, em consequência delle, se dér

effectivamente a lesão de um direito individual, apreciável

pecuniariamente, e a lei não haja expressamente disposto em

contrario, os tribunaes tem decidido, que, tanto a Communa, como

o Estado, podem ser declarados civilmente responsáveis pelo

damno resultante; visto não ser justo, que o individuo soffra sem

reparação um sacrifício, proveniente da Administração, a qual

assim o faz, alias, no interesse commum de todos

86f

Vide: Otto Mayer, Le Droit Administratif AUemand, t. I, § 17

p. 314.— Os Estados que adoptaram nova legislação neste sentido são -.

Bade, Baviera, Hesse, Wttrttemberg, e vários outros menores.—Cf. Boulen,

De la responsàbilité enven les partieuliers ães fonctionnaires administratif8,

p. 348-355.—Rennes, 1902. ■

— Também por uma recente lei federal do Império (14 Julho (1004)

acaba de ser assegurado o direito de indemnisação aos individuos injusta-

mente presos. No "Jornal do Commercio " do Rio de Janeiro, de 21 e 30

maio 1904 se encontra breve noticia a respeito dos fundamentos da nova

lei alleman.

Vide: Loening, ob. cit.; Piloty, ob. cit. Bic, ns. 45 e 46. Seria de

vêr no mesmo sentido uma decisão do "Tribunal Federal do Império

Allemão", de 21 dezembro 1886.

jlj

— 416 —

(C. Sup. App. Darmstadt, 6 outubro 1848; C. Sup. App. Weis-

baden, 9 março 1850, 10 outubro 1862 ; C. Sup. App. Lubeck,

31 dezembro 1847; C. Sup. App. Iena, 21 novembro 1850;

C. Sup. Wolfenbuttel, 6 março e 17 novembro 1874; C. Sup.

App. Rostock, 12 junho 1865 ; Trib. Fed. do Imp. 16 dezem-

bro 1885).

87a

Apud Gierke, ob. cit., p. 808.—Segundo este autor, acollectivi-

dade está sujeita a prestar a indemnisação devida pelos seus actos culposos,

nos termos do direito privado, do mesmo modo, que a pessoa individual;

sendo de incluir nesta regra geral, tanto o Estado, como a Communa. Pelo

que respeita ás infracções de natureza contraetiial, esta regra prevalece de

maneira indiscutível (O. G. Wolfenbuttel 17 setembro 1867, e 28 dezembro

1868 ; R. G. 9 maio, 3 novembro, e 12 dezembro 1882); entendendo-se que,

nesta hypothese, se trata de responsabilidade por culpa própria, sem pre-

cisar recorrer aos princípios que regem a responsabilidade dos actos na

representação (R. G. 7 junho 1871, e 5 maio 1880). B não é licito allegar,

como escusa, que na espécie se tratara, porventura, do exercício de direitos

soberanos (R. G. 3 novembro 1882; O. A. G. Dresden 26 julho 1851, e 27

março 1863; O. A. G. Cassei 5 julho 1847; O. A. G. Berlin 30 março 1871;

O. G. Wolfenbuttel 23 junho 1865, etc.,etc.)—Loc. cit. p. 784-787.

— Quanto, porém, aos damnos ou culpas commettidas em actos extra-

contractiiaes, Gierke confessa que ha divergências, tanto na matéria de

princípios,, como nos exemplos da pratica (loc. cit., p. 788); mas que, isso

não obstante, a responsabilidade tem sido admittida pela jurisprudência, não

só, quando se trata de factos que tragam um lacro ao Estado, ou daquelles-

que elle pratica nas suas relações de proprietário ou industrial, como tam-

bém, de actos, nos quaes o mesmo apparoce como poder publico, "desde

que os damnos sejam causados pelos seus órgãos no uso das suas attri-

buições ". — Wir werden namenilich auch ãen Staat, ãen Gemeinden und

allen anderen õffentlichrechtlichen Kõrperschaften eme privatrechtliche Er-

satzverbindlichkeit fur Schaden aufzubiirden hàben, ãen ihre Organe inner-

hálb ihrer Wvrktmgssphãre durch schuldhafte Vertvendung oder Nichtvertcen»

dung Õffentlicher Machtmittel anrichten (loc. cit., p. 794). Nesta con-

formidade a praxe commum (die gemeinrecktliche Fraxls) tem garantido

aos lesados por culpas dos órgãos públicos a acção aquiliana contra o Es-

tado e as Communas, tenham os indivíduos sido offendidos na sua integri-

dade ou liberdade pessoal, ou no seu direito de posse e propriedade (mag

nun dabei der Einzelne durch e.nen Eingriff in die Integritãt oder Freiheit

der Personlichkeit, oder durch Entziehung oder Zerstorung von Sachen).—

■

H — 417 —

Não é assaz numerosa nem completa a resenha dos casos

particulares, de que podemos fazer menção no momento; mas,

dos que se offerecem em seguida, se poderá, com certeza, ajui-

sar da doutrina corrente na Allemanha a respeito da matéria.

I 75 a.— A desapropriação, ainda que seja um acto de sobe-

rania (jus eminens, dominium eminens), não poderá ser feita,

senão, guardadas as formas legaes,— Enteignung findet nur

nach Massgabe des G-esetzes statt,— e dando-se realmente uma

razão verdadeira de utilidade ou necessidade publica.

Logi-

camente, se devia fazer primeiro a desapropriação, porque delia

é que resultaria a obrigação de indemnisar, como consequên-

cia; mas, para evitar delongas, que o desapropriante, uma vez

na posse da cousa, podia occasionar, a regra é: que a indemni-

sação seja prestada primeiro, como condição da própria validade

da desapropriação (die vorgãngige EntschMigungsleistung wirci

BEDINGUNG der Gultigkeit des Enteignungsausspruches).

a) A obrigação de indemnisar a cousa desapropriada é um

principio geral do direito: — Der Mann, ãem durch die Enteig-

nung das Opfer seines Eigentums oder sonstigen liechts an der

8ache auferlegt wird, erlangt eben dadurch den Anspruch auf

Ausgleichung dieses Opfers in Oéld; podendo o desapropriado

fazer valer o seu direito contra aquelle, a quem a desapropria-

ção aproveita, seja o Estado, seja a Communa, seja um conces-

sionário, revestido do direito de desapropriar.

87#l

Loc. cit., p. 797-799, e notas.—Gierke cita decisões confirmativas das suas

asserções, das quaes fazemos a devida menção nos casos particulares, que

o leitor encontrará no texto.

Otto Mayer, Deutsches Verwaltungsrecht, t. II, § 33.—Leipzig,

1896.

870

Loc. cit., p. 44.

* Ibidem, p. 43 sg.

37 R. C.

— 418 —

— No valor da indemnisação da cousa desapropriada deve

também entrar o do caminho perdido que dava accesso a parte

não desapropriada do prédio, e de que resultara a necessidade de

fazer um arrodeio para se poder chegar ao mesmo (R. G. 17

junho 1884).

Entende-se, entretanto, que a collocação de caixas do cor-

reio, de lampiões de illuminação das ruas, de postes telephoni-

cos e telegraphicos, e de taboletas de nomes e numeração das

ruas, e cousas semelhantes, são delimitações do direito de pro-

priedade, que se justificam como medidas de policia e necessi-

dades publicas, e por isso o proprietário não tem o direito de

acção contra ellas. Taes limitações são essencialmente condi-

cionaes do próprio direito de propriedade em face da adminis-

tração. Com tudo, não se deve concluir, que o proprietário fica

sempre privado dos meios legaes de oppor-lhes resistência e de

exigir indemnisação; porquanto elle o poderá fazer, toda vez que

se dér excesso nos actos da administração, ou uma lesão

particular caracterisada da sua propriedade.

' Dada esta hy-

pothese, ou outras semelhantes, se poderá cogitar de indemni-

sação, comtanto que se trate realmente da lesão de um direito

adquirido e de que se esteja no goso, como tal, "Verletzung eines

bestéhenden rechtlichen Zustandes" (R. G. 28 maio 1880)

87f

6) As servidões publicas impostas á propriedade, em regra,

dão direito â indemnisação; mas não se deve confundir as me-

didas temporárias de policia com as servidões propriamente

ditas.

870

—Bem assim, não é caso de indemnisação o facto de um

Otto Mayer, loc. cit., p. 185 e notas ibi.

8" No caso da decisão citada no .texto, se tratava de um dique feito

era um rio, e de que resultou ficar a propriedade visinha privada de inun-

daçÕe8 fertilisaãoras das suas terras. A indemnisação foi negada, por não

haver um direito adquirido.— Otto Mayer, loc. cit., p. 354.

87g otto Mayer, loc. cit., p. 171, nota^/.e p. 175 sg. notas 14 e 15.

— 419 —

funccionario fiscal ou policial penetrar na propriedade alheia,

em perseguição de um contraventor ou criminoso (O. Tr. 1 de-

zembro 1875 ; O. V. G. 28 novembro 1885).

87h

c) O direito de propriedade não pode ser opposto ao exer-

cício de uma Unha de tiros sob o fundamento de encommodos

causados por estes; mas o lesado tem direito á indemnisação

<R. G. 24 setembro 1889).

d) O proprietário não se pode oppor ã construcção de uma

•estrada de ferro sob o fundamento, de que damnifica a sua pro-

priedade por fagulhas ou pela trepidação ; pode, porém, exigir

indemnisação por taes damnos (R. G. 20 setembro 1882).

e) A obra publica da construcção de uma ponte, da qual

resultou a perda de freguezia para a exploração privilegiada de

uma barca existente, não dá direito á indemnisação (O. Tr. 25

setembro 1856).

f) Os indivíduos, que edificam numa rua publica, adque-

rem uma servidão tacita na mesma (O. Tr. 10 abril 1866, e 27

abril 1869; R. G. 7 março 1882 e 13 fevereiro 1883); e ainda

mesmo contestando-se, que o direito dos proprietários tenha

este caracter de servidão, se tem admittido que a mudança ou

alteração da rua, que prejudique ao proprietário de maneira

particular, dará logar à indemnisação. Não se pode negar que a

rua constituo um dos elementos de valor do prédio; dahi o fun-

damento para indemnisação (C. C. H. 13 outubro 1866; R. G.

16 novembro 1880).

87hh

g) Pelos damnos da guerra, causados pelo inimigo ou pelo

exercito nacional, não responde o Estado; trata-se, entretanto,

dos actos da guerra propriamente, e não, dos actos preparatórios

A sigla — O. Tr. quer dizer: Tribunal Superior de (Berlin) ;•■—I

O. V. G. significa: Tribunal Administrativo Superior.

87 nii A sigla—C. G. H. quer dizer: Tribunal dos Confliotos da Prússia-

Vide: Otto Mayer, loc. oit., t. II, p. 135-136.

— 420 —

delia. Aos damnos de uma luta ou uma sedição intestina se applica a

mesma regra (O. A. G. Dresden, 18 maio 1852).

871

h) Uma ordem de policia negando licença para construir,, no

intuito de deixar um monumento á vista livre do publico, dá. direito á

indemnisação (O. Tr. 28 outubro 1869).

i) Não é caso de indemnisação a ordem de policia impondo ao

fabricante de pólvora a obrigação de fazer um tapagem, que isole o

moinho da estrada publica (R. G. 12 novembro 1887).

;') O direito de propriedade não pôde ir até o ponto de prejudicar

aos interesses do bem commum; por isso não ha direito á

indemnisação contra uma medida policial, que não impõe encargos,

e apenas, priva a continuação de um perigo (O. V. G. 5 dezembro

1881).

87j

h) Nenhuma indemnisação é devida pela simples execução da

prohibição legal de cemitérios communaes dentro da cidade (O. Tr.

19 junho 1863).

76.—ACTOS ILLICITOS EM GERAL.—A obrigação de prestar

indemnisação pelos actos illicitos prevalece contra o Estado até-a

demonstração de uma excepção legal, do mesmo modo, que se dá

com os damnos provenientes das culpas individuaes. Tra-tando-se de

infracções contractuaes, este principio é, como já.

871

A sigla — O. A. G. quer dizer r Corte Superior de AppellaçSo de

Dresden; apud Otto Mayer, loc. cit., p. 359.— A lei federal de 18 junho de

1873 [Ge-setz iiber die Kriegsleistungen) regulara de modo completo as varias

espécies de fornecimentos, que as forças militares podem requisitar, e bem

assim, o modo de fixar o valor pecuniário das respectivas indemnisações.

— A lei de 13 de fevereiro de 1875 regulou igualmente as prestações in na-

tura, feitas ao exercito em tempo de paz, as qnaes deverão ser indemni-

sadas pelos fundos do orçamento militar (lei cit., art. 9

37j Na espécie se tratava da prohibição de fogões com válvula,

(Ofenklappen) declarados perigosos a saúde, etc. Os proprietários, que os-

tinham nas suas casas, pediram indemnisação, mas foram julgados care-

cedores desse direito.

«3

— 421 —

se disse, tido por indiscutível. E não só as diversas cortes

«estadoaes de justiça, mas também o Tribunal Federal do Im-

pério em particular, assim o tem reconhecido, ou se trate

propriamente do Estado, ou das demais corporações publicas.

<C. Súp. Wolfenbuttel 17 setembro 1867, e 28 dezembro 1868;

<J. Sup. App. Celle 20 abril 1855.; Trib. Federal do Imp. 5

maio 1880, 9 maio, 3 novembro, 12 e 30 dezembro 1882). |**

Nestes casos, disse o Tribunal, a obrigação de responder pela

culpa do representante (órgão ou auxiliar) é, como si se tratasse

■de culpa própria" (Trib. Federal do Imp. 3 novembro 1882;

Trib. Fed. Sup. do Com. 18 junho 1872).Conseguintemente, o

Estado e as Communas, desde que contratam, entrando na es-

phera do direito privado, ficam responsáveis pelas obrigações

resultantes, mesmo quando se mostrem no exercicio de poder

publico (ihrer Hoheitsrechte).*

* E' igualmente por isso, que,

considerada a concessão, como um contracto, a sua revogação

dá direito ã indemnisação, a menos que essa revogação esteja

prevista na lei ou em clausula do respectivo acto.

Fundamentando a responsabilidade pelos actos illicitos

nas relações contractuaes disse uma corte de justiça: « O Fisco,

sendo apenas uma pessoa fictícia (nur fingirte PersònlichJceit),

não pôde agir por si mesmo; e como só pôde exprimir a vontade

própria por meio das acções e omissões do seu representante,

■elle se torna responsável pela conducta deste nas suas relações

contractuaes. E uma vez admittido este fundamento, cuja pro-

Vide: Gierke, loo. oit., p. 786 sg. e notas ibi.— Cf. Loening, loc.

cit., p. 58 sgs.

A questão da responsabilidade do Estado pelos depósitos em poder de

íunccionarios públicos foi outr'ora assaz debatida; mas, afinal a doutrina

que prevaleceu, foi a da sua responsabilidade, reconhecendo-se no facto -

do deposito uma verdadeira obrigação contractual.— Gierke, loc. cit.,

4>. 787 e decisões ibi.

871

Otto Mayer, ob. cit., § 89, p. 159.

— 422 —

cedência é indiscutível, razão não ha para negar a responsabi-

lidade do Fisco, sob a allegação de que não se trata de obri-

gações contrahidas livremente, mas à elle impostas pela lei: si a

ficção possibilita â pessoa jurídica do Fisco a acquisição e o

exercido de direitos, ella deve ter igual effeíto com relação às

responsabilidades provenientes.» (Trib. Federal Sup. do Com-

mercio 10 dezembro 1872).

87m

76 a.— No que respeita aos actos extra-contractuaes, não

obstante subsistir a controvérsia e a discordância das decisões

é,

todavia, certo, que os melhores autores são os primeiros a

confessar, que a tendência moderna é toda pela admissão da

responsabilidade (hic, p 406, nota

8fl

* e

Mas a jurisprudência alleman, dependendo nesta parte da

legislação particular dos diversos Estados-federados, sem em-

bargo de haver agora um Código Civil obrigatório para todos

elles, não pôde offerecer-nos uma regra geral ou doutrina uni-

forme sobre tão importante matéria.

Ha Estados, cujas leis estabelecem em principio a res-

ponsabilidade civil do Estado,

" assim como não faltam tribu-

naes que, na maioria das suas decisões, a tem admittido, como

uma necessidade indeclinável de justiça. Outros tribunaes,

porém, tem recusado admittir a responsabilidade, como regra

geral, muito embora lhe hajam dado a sua sancção em nume-

rosos casos particulares.

870

87m

Apnd Giorke, ob. cit., p. 755 e decisões ibi.

87 n Entre os Estados, cuja legislação consagra o principio da res-

ponsabilidade civil, são ainda de citar: Sachsen-Coburg-Gotha, Sachsen-

Altenborg, Cidade de Hamburgo, Schwarzburg-Sondershausen, Meklenburg-

Schwerin.— Vide: Loening, loc. cit., p. 110-113; Klewitz, ob. cit., p. 82,

sg. Hic, p. 415, nota

88f

° Na matéria de depósitos, bem como, nos casos de culpas commet-

tidas no serviço das hypothecas, a obrigação de indemnisar está geralmente

consagrada pelas diversas legislações e pela jurisprudência. — Klewitz,

loc. cit.

I K

— 423 —

Com effeito, muitas cortes judiciarias, rompendo com o

dogma romanista da incapacidade do ente collectivo para que-

rer e agir, tem affirmado ao envez, que o mesmo ê até capaz

de delinquir (deren Delihtsfãhigkeit im Prmcip bejaht)...

Mas, sem pretender levar tão longe o principio da responsa

bilidade, se tem por assentado em boa doutrina: que, si é ver -

dadeira a proposição,— que a pessoa jurídica é incapaz de de

licto, d'ahi não se segue, que ella não deva responder pecunia

riamente (vermogensrechtliehe) pelas consequências do delicto

dos seus órgãos ou representantes; porque com as vantagens

da representação devem ir juntamente as desvantagens prove

nientes (Corte Sup. App. de Celle 15nov. 1878).

Mesmo se

tratando de actos de poder publico (Hoheitsrechte) as cortes ju

diciarias tem declarado o Fisco, responsável pela indemnisação

do damno ex-ãélicio (C. de App. Colmar 9 janeiro 1888; R. G.

21 dezembro 1886); podendo a respectiva acção ser proposta

e decidida contra o Estado segundo os princípios do direito

commum (R. Gr. 13 janeiro 1883).

— Do mesmo modo, desde que tenha havido culpa na no-

meação ou fiscalisação do funccionario, a responsabilidade do

Estado tem sido geralmente reconhecida. (Tribunal Superior da

Prússia 21 junho 1847, 9 outubro 1863, 3 fevereiro e 24 novem-

bro 1864; C. Sup. App. Celle 16 fevereiro 1827, 19 abril 1861,

14 fevereiro 1879; C. Sup. Wolfenbuttel 23 junho 1865 • Trib.

Fed. do Império 1 e 13 abril 1880, 8 abril 1884; C- Sup. App.

Iena 5 outubro 1877).^

A Corte Sup. de Appellação de Iena accentuâra numa das

suas decisões (de 1836): "O Estado é um Organismo, no qual

as autoridades ou funccionarios apparecem, como membros ou

P Apud Gierke, ob. cit., p. 751 e nota ibi.

1 Vide: Otto Mayer, loe. oit., p. 360.

Cf. Gierke, loo. cit., p. 753- 54 e 760, e notas ibi.

— 424 —

instrumentos do Estado; portanto, elle tem de responder pela

actividade destes em qualquer hypothese, como sua". E ao seu

turno, disse a C. Sup. App. de Munich (8 julho 1851) : "Como o

Estado, só por seus órgãos, e por estes somente, apparece em

funcção, segue-se, que nas culpas dos funccionarios, agindo

como taes, é elle o próprio agente lesivo do alheio direito".— O

Fisco é responsável, como pessoa capaz de vontade, declarara

igualmente o Tribunal Superior da Prússia (Decisão 27 setembro

1859).

87s

Ha também decisões em contrario, não se nega, poucas,

aliás, fundadas na incapacidade da pessoa jurídica para com-

metter um delicto (Deliktsunfãhigkeit); verifica-se, porém, que

as cortes judiciarias, que assim tem julgado, não deixaram com

tudo de reconhecer e firmar,—que em dados limites, os actos

illicitos dos representantes devem ser, do mesmo modo que os

lícitos, considerados juridicamente, como actos da própria

pessoa jurídica, por haver nisto um verdadeiro postulado da

justiça.

Segundo o prof. Gierke, a doutrina da responsabilidade do

Estado ou de qualquer outra associação, pelos actos illicitos ou

Ulegaes, tem vencido justamente pela força da idéa verdadeira

(weil sich die richtige Auffassung Bahn brach), de que os func-

cionarios, em quanto agem neste caracter, manifestam juridi-

camente a vontade e a acção da pessoa collectiva.. .

87t

E' intui-

tivo, insiste elle, que a ordem jurídica (die Bechtsordnung) não

pode attribuir a um ser collectivo ou a um individuo certos de-

veres sem a possibilidade da violação dos mesmos, nem certos

direitos sem a possibilidade do abuso destes... Donde segue-se

presumptivamente, que é a pessoa collectiva, quem commette as

* Ibidem.

* Gierke, loo. elt., p. 755-758.

— 425 —

próprias acções ou omissões culposas, que o seu órgão legitimo,

como tal, commetter dentro da esphera da sua competência.

8711

76 b.—Agora, para se poder melhor ajuizar da matéria,

cumpre saber, que a responsabilidade civil, quer das Conimu-nas,

quer do Estado, tem sido ainda affirmada, além de muitas outras

espécies, nos casos abaixo mencionados:

a) Por negligencia das obrigações, que lhes incumbem, como

proprietários (Trib. JTed. Sup. do Com. 10 dezembro 1872). Na

espécie se tratava da morte de um individuo, occasionada pela falta

da devida guarda de um fosso pertencente ao Fisco. Do mesmo

modo, foi condemnada uma communa urbana à prestação de

damnos, por se ter dado a introducção de líquidos fétidos em um

aqueducto (pertencente à Communa), que servia às suas

necessidades e ás dos moradores,—visto não se ter empregado a

precisa fiscalisação ou as providencias adequadas para o desvio do

mal (Trib. Fed. do Imp. 13 abril 1880). Igualmente foi condemnada

uma outra communa urbana a prestar indemni-sação, por não

conservar um canal de sua propriedade em estado conveniente aos

seus fins (Trib. cit. 2 maio 1881).

Ibidem, p. 761. Giorke cita numerosas decisões das varias cortes

allemaes neste sentido; observando a propósito, que, si o Trib. Federal

do Império pretendesse fazer cessar a pratica dominante, ver-se-hia na

necessidade de rejeitar a idéa de responsabilidade da pessoa jurídica por

todo acto de culpa, imputável á mesma. ~Loc. cit., p. 762. Ha, no en-

tanto, decisões do referido Tribunal, declarando que os actos do represen-

tante da pessoa jurídica devem ser considerados, como delia própria.— «

Die amtlichen Vertreter sina mit der juristischen Person, insofern es auf

den WUlen ankommt, rechtlich zu identifizieren, denn was sie innerhalb ães

ihnen zugeiciesenen Amtskreis ais Vertreter desselben und in ihrem Natnen vor-

nehmen, ist so aufzufassen, ALS WAEEE ES VON DER DURCH SIE REPRAESEN*

TIRTEN JURISTISCHEN PERSOM SELBST VORGENOMMEN WORDEN » (Decisões de 17

junho 1887 e 15 outubro 1888). Apud A. Klewitz, ob. cit., p. 91, notas.

— 426 —

b) Pela construcção ou conservação defeituosa de caminhos,

pontes, portos, etc. (Trib. Sup. Berlin 21 janeiro 1847,14 julho

1859,18 março 1867, 1 julho 1869; Trib. Fed. cit. 6 novembro

1879,4 abril e 16 dezembro 1882; C. Sup. App. Lttbeck 18 feve-

reiro 1871; C. C. H. 5 junho 1852, e 13 agosto 1873, etc.).

c) Pela falta de devido cuidado nas construcções de obras

em geral (O. Sup. App. Munich 28 março 1851; C. Sup. Ãpp.

Darmstadt 26 abril 1846; C. Sup. App. Wiesbaden 18 março

1853; Trib. Sup. Berlin 27 setembro 1859 e 6 julho 1874; C. App.

Celle 14 fevereiro 1879; Trib. Federal do Imp. 1 abril 1880, e 12

dezembro 1882, etc).

I d) Pela inobservância das regras sobre a conservação e se-

gurança das vias publicas, (R. Gr. 4 abril 1882).

e) Pelos actos de direcção inconveniente (clurch ungeeignete

Einrichtung), como empresários de estradas de ferro e de outras

explorações industriaes, susceptíveis de perigos, e por não

serem tomadas as precauções necessárias no sentido de evitar

taes perigos (Trib. Sup. Berlin 13 dezembro 1869; C. Sup. App.

Munich 11 maio 1853, 16 abril 1861,11 dezembro 1877; C. Sup.

App. Celle 19 abril 1861; Trib. Fed. do Com. 17 dezembro

1873, etc.).

f) Por violências contra a liberdade pessoal e o livre exer-

cício de industrias (C. Sup. Wolfenbuttel 30 junho 1871; Trib.

Sup. Berlin 2 outubro 1877; Trib. Federal do Império 15 junho

1881).

I g) Por embargo ou apprehensão de bens, feitos contra as

disposições da lei (C. Sup. A. Oldenburg 1860 ; C. Sup. App.

Wolfenbiittel 4 fevereiro 1845; Trib. Federal cit. 10 junho 1881).

Na espécie se tratava de um individuo, que fracturara uma perna

por ter cahido á noite numa valia, aberta na estrada para dar escoamento

as aguas. Na decisão se teve era consideração o disposto no art. 1386 do

cod. civil francez.

— 427 —

h) Pela omissão de deveres, que o direito publico impõe lá

administração publica (negação de justiça, falta de segurança em

dadas circumstancias, recusa de despachos necessários para

garantir ou manter os direitos individuaes, etc.)

87x

i) Pelos damnos provenientes de perturbações da ordem

publica, quando taes perturbações se derem por negligencia do

respectivo funccionario incumbido de manter a segurança publica

(C. App. Cassei 24 março 1847, e 2 agosto 1849).

j) Por culpa na nomeação de funccionario incapaz, ou por falta

da devida íiscalisação sobre o mesmo (Decisões da C. App. Cellede

1823 e 1826).

87y

Jc) Pelas detenções illegaes ou prisões prolongadas sem justa

causa. A regra em matéria policial é : " fur polizeiliche Anordnung

urird nicht entschãdigt" ; mas, isto não obstante, a lei geral, assim

como leis particulares, garantem ao lesado a acção de damnos nas

hypotheses alludidas. Em regra a responsabilidade do Estado, no

caso, é apenas subsidiaria.

872

* Vide: Gierke, ob. cit., p. 799, e decisões em nota ibi. Este autor

referindo-se à opinião dos que entendem, que o Estado nos actos da esphera

do direito publico não responde absolutamente pelos damnos cansados (

assim entende, entre outros, von Ronne, Preuss- Staatsr. t. III) disse : —

Pelo contrario, esta responsabilidade existe, e os principios do direito

privado lhe são applicaveis... À pratica commum tem garantido aos lesa-

dos, pelas faltas dos órgãos públicos, a acção aquiliana usual contra o

Estado e as Communas, alem da "conditio of injustam musum" e da "actio

negatoria ittilis ". Semelhante responsabilidade está mesmo consagrada em

leis expressas a respeito de certos casos, taes como: pela culpa ou ne-

gligencia dos fnnocionarios no serviço do hypothecas, na subtracção de

depósitos, etc. — Loc. cit. p. 794-799 sg. e notas ibi.

Àpud Loening, Die Haftwng des Staats, p. 110 e notas ibi.

* Vide: Gierke, loc. cit.,p. 797;—Loening, loc. cit., p. 123, onde se

encontra a indicação de varias disposições a respeito das prisões illegaes.

Também se tem reconhecido o direito de indemnisação em casos de res-

trioções policiaes impostas ã liberdade ou exploração de industrias (O. G.

Wolfenblittel, 30 junho 1871).

— 428 —i

l) Por todos e quaesquer actos illicitos, de que provier lucro

ao Estado, até a importância desse lucro.

87zz

I 77. — Revendo também, para findar, o que dizem as deci

sões judiciarias acerca do caracter jurídico do funccionario, em

algumas, as cortes lhe tem reconhecido a relação do mandato

(C. Sup. App. Munich 28 julho 1846; C. Snp. Wolfenbttttel

23 junho 1865; Trib. Fed. do Império 15 novembro 1880,

II julho 1881, 21 novembro 1882, etc.); em outras, porém, se

tem procurado accentuar, que o funccionario não é um manda

tário, mas um órgão (sondem aís Organ des Staats und deshaJb

ais Representant der ganzen juristischen Persònlichkeit ãessélben

anzuséhen sei). E como o Estado se personifica nos seus órgãos,

a obrigação que se dá, por força desta necessidade ou personifi

cação legal, deve ser cumprida pelo próprio Estado, como parte

immediatamente interessada e responsável; responsabilidade,

que se estende igualmente aos damnos dos actos administra

tivos, como si o Estado fora o próprio agente do acto lesivo —

"der eigentlich verleteende Theil." (C. Sup. App. Munich

8 julho 1851: 0. Sup. App. Jena 24 agosto 1847, e 21 novem

bro 1850; C. Sup. App. Berlin 30 março 1871).

— Já em decisões de 1762 e 1763 a Corte Superior de

App. de Cassei, tendo admittido a responsabilidade do Estado,

firmara, como regra, que o acto praticado em razão do oflicio

obriga aquelle, de quem o individuo é empregado, como si se

tratasse de um mandato privado — "dass das Factum einesjeden

Offizialen, welches er ex vi officii vornehme, Denjenigen, dessen

Beamter er sei, verbinde, soivie dass dasjenige, luas bei einem

Privatmandatar stattfinde..."

Vide : Ant. cit. p. 116-117 e notas ibi; Gierke, loc. cit, p. 789.

Pfeiffer, Praktische AusfUhrungen, U, p. 876; apud Loaning, loc.

cit., p. 45 sg. e notas ibi.— As decisões da Corte de Cassei,a que se alludiu,

— 429 —

— Igualmente de accôrdo com estes princípios, também a

Corte Suprema da Baviera decidiu, contra os julgados das duas

instancias inferiores, que nos casos, em que se trata de actos

sujeitos ao direito civil, como são os referentes á perturbação

da posse, o Município deve responder conforme ás regras desse

direito; não lhe sendo licito recorrer ao direito civil para sus-

tentar os seus direitos de propriedade, e allegar ao mesmo

tempo, que lhe não está sujeito pelos actos illicitos dos seus re-

presentantes, — por ser, como pessoa jurídica, incapaz de deli-

ctos. (Decisão de 16 de janeiro 1880).

— Entretanto o Tribunal Federal do Império, sem embargo

de já ter mais de uma vez reconhecido a responsabilidade do

Estado por actos illicitos dos seus funccionarios, mesmo no

exercício de poder publico (R. Gr. 21 dezembro 1866, e 13 ja-

neiro 1883), insiste em declarar, que se não pôde cogitar dessa

responsabilidade, quando proveniente de delicto (R. G-. 8 abril

1884). Ao que observara Windscheid, — " mas a questão sub-

siste discutível sob o ponto de vista da culpa in eligendo '; e

Gierke, ao sen turno, faz notar:—que taes decisões negativas

do Tribunal Federal deixam effectivamente"indeciso o caso par-

ticular de concorrer no acto arguido uma culpa própria por parte

do Estado ou da Communa.. .

88b

— Finalmente, quanto a natureza da obrigação de satis-

fazer o damno proveniente dos actos illicitos do representante,

dão-se também divergências nos actos da jurisprudência: uns

foram reafirmadas pelas de 25 março 1820, 7 março 1828, 7 abril 1824, e

outras de datas posteriores, que mostram a flriuid&o de doutrina daquell©

tribunal na matéria.— Loening (loc. oit.) discute o valor jurídico dessa ju-

risprudência; sendo também de vôr a respeito: Gierke, loc. oit., p. 621-622

e801 sg.

» Vide: Gierke, loc. cit., p. 760-51 e nota» ibi.

88b

Windscheid, loc. oit.,—Gierke, loc. oit., p. 559-760, e 769-770, ©

notas ibi.

— 430 —-

querem que, não havendo direito positivo em contrario, dita

obrigação incumba, de modo principal, tanto ao agente culpado,

como á pessoa representada; outros, porém, não admittem-na

com relação á pessoa representada, senão, de modo subsidiário.

Da primeira intelligencia é a Corte de App. de Celle (Decisão

de 14 fevereiro 1879); da segunda, é a Corte Sup. App. de Iena

(Decisão de 24 agosto 1847, e 5 outubro 1877).

Nas legislações particulares, que, como a de Coburgo-

Gotha, consagram expressamente a responsabilidade geral do

Estado pelo dolo ou culpa lata dos funccionarios, o principio

mais geralmente admittido, em relação ás espécies particula-

res, é o da obrigação subsidiaria sãmente por parte do Estado.

— E com isto damos por encerrado quanto nos pareceu

conveniente adduzir acerca do teor da jurisprudência alleman.

— 431 —

CAPITULO IV A Jurisprudência

Italiana

§ 1.° INDICAÇÕES PRELIMINARES

78. — Do mesmo modo que foi observado sobre a juris-

prudência belga, o estudo da jurisprudência italiana relativa ã

matéria da responsabilidade civil do Estado deixa vêr, que si

ella não procurou imitar os mesmos princípios adoptados pela

jurisprudência franceza, como alguns autores affirmam, é, pelo

menos, certo, que a semelhança dos preceitos do -direito admi-

nistrativo e do direito commum de ambos os povos tem levado

os tribunaes italianos a idênticos resultados. Assim ê, que na

Itália se encontra, não só a mesma questão, constantemente

debatida, acerca da autoridade competente para conhecer dos

actos dos funccionarios públicos, como ainda juntamente, a re-

commendação da theoria da distineção dos actos públicos (em

actos de gestão e actos de império), como critério indispensável

ao exame e decisão dos casos occorrentes.

Abolido, muito embora, o Contencioso Administrativo em

1865,

vemol-o, por assim dizer, restaurado, ao menos em

parte, pelos actos legislativos de 1889-90

89ft

, isto é, voltou-se

o Lei de 20 março 1865.

» Leis de 2 junho 1889 e do I

maio 1890.—Vide: Meucci, oh. cit.,|

p. 116 sg. Em decisão de data recente se reafirmou a doutrina, — de que a

administração publica, mesmo em se tratando de actos de império, quando

estes importam um damno para o cidadão, e não resultante da offensa de

um simples interesse, mas da lesão de um direito civil, deve responder

perante a autoridade judiciaria, como succede com os actos de gestão;

uma vez que uns e outros sejam praticados pelos funccionarios no exer-

— 432 —

ao regimen da dupla jurisdicçao, o qual, aliás, havia sido con-

demnado por se ter mostrado menos capaz de bem garantir os

direitos individuaes...

Não temos que entrar em exposição particular a esse res-

peito; ao nosso propósito satisfaz dizer que, no estado actual da

legislação italiana, pertence á autoridade judiciaria o conhe-

cimento dos actos administrativos, toda vez que estes involvem

a lesão de um direito civil, ou mesmo politico, fundado em lei

ou contracto. Si o acto, porém, em vez de um direito, offender

apenas a interesses, o exame da sua legitimidade (além dos casos

taxativamente indicados no art. 25 da lei de 1889 e arts. 1 e 21

da lei de 1890) será da competência contenciosa da Secção IV

do Conselho de Estado ou da Junta Provincial Administrativa,

segundo o teor do caso e das circumstancias.

E' desnecessário accrescentar, que, na pratica, a questão de

determinar, o que seja realmente um direito ou um interesse,.

lesado por acto administrativo, não pode deixar de dar origem á

conflictos de jurisdicçao, mais ou menos frequentes, e não, sem

grave prejuízo para os interessados...

78a.—Pelo que respeita ao direito regulador da respon-

sabilidade civil do Estado pelos actos de seus órgãos ou fnnccio-

narios, dá-se igualmente na Itália a mesma controvérsia, por

muito tempo agitada na França, sobre a questão de saber, si as

regras do direito civil, que consagram a responsabilidade do

committente nos casos de culpa do preposto, são applicaveis ao

Estado. À mór-parte dos autores e a jurisprudência dos tribu-

naes, diz Laferrière, se pronunciam pela negativa, e resolvem a

cicio das próprias funcções (C. C. Florença 16 janeiro 1902; Hio, p. 459 sg.

nota, e 467 sg.) Para completa illustraçao da matéria do competência se po-

derá ver: lei de 20 março 1865, arts. 1 á 4; lei de 2 junho 1889, arts. 24-25;

G. C. Roma 24 junho 1897, caso Ditta Trezza; ap. Luciano Bardari

Sindacato Oiudiziario.— Napoli, 1902.

I— 433 —

a questão fazendo a seguinte distincção: si se trata de actos

praticados jure imperii, isto é, no exercício do poder publico e

em vista do interesse geral, o Estado ê reputado haver agido,

como soberano, escapando por isto á toda responsabilidade; si

se trata, porém, de actos feitos pelo Estado jure gestionis, isto

é, agindo este, como pessoa civil, como proprietário ou

contractante, as regras do direito commum lhe são applicaveis.

Neste caso, as questões concernentes à alludida responsabili-

dade do Estado serão julgadas pelos tribunaes judiciários; mas,

sob a reserva do direito de conflicto, si a administração entender

que o acto fora praticado jure imperii.

Entretanto, para que se possa formar juizo seguro acerca

do pensamento e razões preponderantes, seguidas pela juris-

prudência italiana, o que nos parece de melhor, é transcrever

na integra os próprios considerandos de varias das suas deci-

sões ; por este modo a matéria ficará illustrada de maneira mais

satisfactoria, e se evitam os equívocos, que poderíamos com-

metter numa exposição de conta própria.

Entre as decisões, cujo conhecimento se faz mais provei-

toso a esse propósito, é de razão considerar a que foi proferida

pela 8. C. de Roma em data de 21 de fevereiro de 1879, na

qual o Tribunal se manifestara nos seguintes termos :

E' incontrastabilmente reale nello Stato Tesistenza di due

entità, Tuna politica, 1'altra giuridica-, la prima principale e

diretta ai conseguimento dei suoi alti fíni sociali; 1'ai tia

secondaria e quasi servente come mezzo a possedere e agire

entro la cerchia dei diritto priva to coordinatamente ai suoi su-

premi fini. Non dissimile nella sostanza, diferentíssima nella

misura, ha luogo la stessa distinzione nella Província o nel

Comune.

I/azione legislativa non crea certamente per lo Stato alcuna

responsabilità. Imperciocchè il potere legislativo se nel modifi-

80T,

Laforrière, ob. cit., 1.1, p. 84.— Jffic, nota

89a

retro.

Os conflictos de

jurisdicçâo sao decididos pela Corte de Cassação de Roma.

28 U. C.

— 434 —

care la legislazione auteriore diminuisce o toglie diritti già pos-

seduti dai cittadini, non arreca loro ingiuria, poichè i loro diritti

non possono considerarei come acquisiti anche di fronte ai potere

legislativo; non potendo questo avere mai limiti giuridici deri-|

vati dalla legge positiva già costituita, ma solamente limiti etici

segnati dall'idea dei diritto ; il rispetto dei quali é abban-donato

alia sua saggezza o prudenza e giammai affidata ai ma-gistrato

che non è nè può costituirsi potere superiore ali egis-lativo.

La legislazione rimane in ogni momento ed in ogni sua

parte sotto 1'azione onnipotente dei potere legislativo; e il citta-

dino deve subire le diminuzioni e le abolizioni dei diritti che

possedeva, senza indennità di sorta, se lo stesso potere legisla*

tivo non glie lo acordi. Senza speciale concessione delia legge,

l'azione d'indennità per una disposizione di essa che diminuisce

o toglie un diritto, non può neppure concepirsi.

La responsabilita dello Stato non può essere neppure im-

pegnata dalPesercizio delle funtrioni giuãiziarie. Perciocché

l'errore giudiziario oltre che deve andare immune da ogni res-

ponsabilita per quanto nel giudizio ha avuto parte il convinci-

mento insindacabbe dei giudice, é escluso dalla presunzione

legale di verita dei giudicato. Per altri íatti colpevoli deter-

minati che i magistrati o gli ufficiali dei Ministero Pubblico

commettono nelFesercizio delle loro funzioni, la responsabilita

rimane limitata alie loro persone (art. 783 cod. proc. civ.) e non

risale alio Stato. Perciocché sono mancamenti che essi com-

mettono, contravvenendo alie leggi dei loro ufficio. Quanto in

fine all'esercizio dei potere esecutivo non può mettersi in forse

che lo Stato debba rispondere degli atti suoi che violano i diritti

acquisiti dai cittadini, perche agisce allora fuori delia sfera delia

sua autorità, fa ciò che non gli compete. Ciò non solo risulta,

ma è anche espressamente dichiarato dalPàrticolo 4 delia legge

sul contenzioso amministrativo, dicendo che quando la

contestazione sopra un diritto che si pretende leso da un atto

deli'autorità amministrativa i Tribunali si limiterano a conoscere

degli effetti delPatto stesso, in relazione alPoggetto dedotto in

giudizio; perciocché 1'atto amministrativo é quivi atto dei

potere esecutivo, atto di governo. E se i Tribunali conoscono

che 1'atto amministrativo lese il diritto civile o politico e che

per soprappiú questa lesione arrecò danno ai titolare dei diritto

medesimo, l'autorità amministrativa sul precetto fattale dello

stesso articolo 4, di conformarsi ai gindicato dei Tribunali in

— 435 —

quanto che riguarda iu caso deeiso, dovrà reintegrara la parte

lesa nel pieno possesso dei diritto e faria indenne dei danni.

E ciò è assolutameute giusto; perche assoluto è il prin-

cipio che ogni diritto leso esige riparazione. Resta la questione

•concreta fondamentale per tenere ristretta nei limiti legali la

responsabilità dello Stato, se sia veramente diritto o, non

piuttosto mera facoita ciò che si pretende leso. I/autorità am-

ministrativa non può ledere quelío se non consumando un atto

illegale, causa delia sua responsabilità; può impedire 1'eser-

■cizio di questa, compiendo atto perfettamente legale senza

responsabilità alcuna; qualunque nocumento ne possa venire a

chi ne godeva; como se alia prima minaccia d'epidemia, vieti

■entro o in vicinauza di popolazioni agglomerate l'esercizio d'in-

•dustrie innocue nelle condizioni normali delia sanita pubblica,

pericolose nelle anormali. Perocchê non potendo darsi diritto

•quesito contro la sanita pubblica, lo stabilimento e Vesercizio di

esse in quei luoghi costituiscono necessariamente atti facoltativi,

■compiuti o liberamente o in seguito a concessione subordinata

necessariamente alia permanenza delle condizioni normali delia

salute pubblica; perche contradirebbe ai fine dello Stato vigile

■cnstode delia salute pubblica una concessione prejnidizievole a

■questa nei momenti, piú difficiti o dolorosi. O perche, se sembri

meglio, 1'uso di tali facoltà o diritto incomincia a cadere sotto

il divieto delia legge o dei regolamenti (art. 426) dei quali

1'autorità amministrativa cura Vesatta escuzione essencialmente

immune da ogni responsabilità. Per la sua entità giuridica la

responsabilità dello Stato è governata dal diritto privato, in

quanto è applicabile in questo speciale subietto agli enti giuri-

■dici. Le obbligazioni, qualunque ne sia la causa, deve adempiere

■esattamente come i privati, e mancandovi deve risponderne

•como questi, senza che possa opporre essere tale mancanza

imputabile ai suoi agenti,perocchê Tadempimento di ogni obbligo

incombe sempre ai debitore; a chiunque poi egli per volontà o

necessita commetta 1'esecuzione degli atti che lo costituiscono,

non potendo il fatto degli esecutori non considerarsi próprio di

lai. E agendo nella qualità di ente giuridico, può anche incor-

rere in responsabilità per fatto altrui, quando compie atto che

•dí'i vi ta a quello speciale rap porto giuridico nel quale esso as-

sume la qualità di committente e 1'altra parte di commesso,

giusta il significato delFarticolo 1153 códice civile, comma 3°.

Poicliè 1'atto che possa dar vita a tale rapporto non è incom-

patibile colla natura dello Stato... Ma perche questa respon-

—- 436 —

sabilitá possa in concreto avere Inogo a carico dello Stato, si

richiede che anche ad esso si possa applicare la presunzione di

colpa nélla scelta dei preposto e che il negozio sia civile e com-

messo ad altri in tale maniera da doversi considerare esegoito a

nome, per conto e sotto la dipendenza dello Stato in tutte e

singole le incombenze che ne costituiscono 1'esecuzione, sicchè

il danno arrecato dai preposti sembri dato dallo stesso Stato

preponente. Perciocchè se niuna legge ammette a favore dello

Stato il privilegio di esenzioni da questa responsabilitá in cui

altri enti giuridici e i privati incorrono per atti ed affari iden-tici,

neppure veruna legge gli impone condizioni piú dure. II di-ritto

comune anche per quanto concerne queste condizioni deve

essere applicato non solo quando il negozio com messo non sia

coordinato ad altro obietto e segnatamente alia prestazione di un

servizio pubblico, come Tesercizio delle ferrovie, o ad uno

scopo fínanziario, come il monopólio ; lo Stato deve rispondere

indistintamente dei danno che i suoi preposti a tali incombenze

arrechino a terze persone nell'esercizio delle medesime.

— Nas razões e motivos da decisão transcripta se encon-

tram todos os elementos precisos para cada um conhecer e ava-

liar, por si mesmo, da procedência ou improcedência da dou-

trina, que na mesma se contém, sem que nada mais se precise

juntar a semelhante respeito. Somente, não podemos deixar de

chamar a attenção especial do leitor para este ponto: é que, não-

obstante a sua affirmação categórica da irresponsabilidade do

Estado pelos actos de império, o Tribunal não poude fugir âJ

necessidade de também consignar o principio superior, abso-

lutamente justo

de que "ogni diritto lesoesige riparazione..."

78 b. — Quanto a responsabilidade civil do funccionario

publico pelos actos lesivos dos direitos privados, ella pode ser

verificada praticamente por um dos seguintes modos: 1) por

89o Também se pôde ver no mesmo sentido: C. C. Roma 7 maio-

1877, 24 agosto 1881,19 março 1882, 12 março 1887, 80 mato 1892, 11

janeiro 1898, 20 janeiro e 7 julho 1897; C. App. Lucca 24 maio 1888;

C. C. Florença 27 janho 1889; C. C. Torino 1871; etc—Cf. Vittore VI-

taii, Del Danno, n. 291. — Placenza, 1892; Solari, oh. oit, p. 51 sg.

— 437 —

uma simples reclamação dirigida à autoridade administrativa

superior; 2) por meio de processo contencioso administrativo;

3) por acção judiciaria nos casos e nos limites marcados na lei,

— quando as primeiras formas indicadas não sejam efficazes,

ou quando, pela natureza do damno causado, deva caber a ju-

risdicção judiciaria decidir da matéria. E' este segundo modo,

que interessa principalmente ao nosso assumpto.

Em principio, a jurisprudência italiana reconhece a res-

ponsabilidade pessoal do íunccionario; havendo, todavia, res-

tricções postas quanto aos meios de tornal-a effectiva. Em pri-

meiro logar, é preciso obter autorisação governativa, isto é, o

íunccionario não pôde ser accionado, penal ou civilmente, por

actos do seu emprego, sem que o governo dê previa autorisação

para esse procedimento; e embora semelhante restricção jã tenha

sido combatida por diversos autores, e a sua abolição já fosse

mesmo proposta em projecto de lei, ella continua â subsistir na

legislação italiana,

894

e consequentemente, não pôde deixar de ser

respeitada pelas cortes judiciarias.

* A razão fundamental da

restricção é tirada da independência dos poderes, a qual,

pretende-se, seria violada, si fosse absolutamente livre a um

particular chamar os representantes do poder administrativo a

prestar contas dos seus actos perante autoridade de ju-|

risdicção differente.

E', como se vê, uma razão análoga áquella, em que se

apoiam os sustentadores da necessidade de um contencioso

administrativo com jurisdicção exclusiva para conhecer e de-

cidir dos actos da administração publica em geral.

Entretanto na pratica, após muita discussão sobre a questão

de saber,—quaes os actos do íunccionario, que podem ser U

SOa

Vide: Legge Commuwle e Provinciais de 1865, arts. 8, 110, 139.

—Cf. A. Q. Boulen.ob. cit.,p. 855-858.

808

Meujcci, Dir, Amministrativo, p. 238.

— 438 —

accionados sem previa autorisação do governo; parece ter-se^

como regra assentada,—que, no excesso de poder, o funccionario

não gosa dessa garantia legal. A lei tendo dito: «non possono

esser chiamati a render conto delVesercizio deUe loro funzioni», se

conclue que, excedidas estas funcções, jã não podem os func-j

ciouarios ser protegidos pela disposição da lei.

89f

78 c. — Com relação á sancção da responsabilidade dos-

actos praticados, a jurisprudência tem também admittido certas

exempções em favor dos funccionarios, taes como: 1) estes não

são declarados responsáveis por simples erros de direito, a

menos que não revelem completa ignorância das regras elemen-

tares da profissão; 2) não o são igualmente, quando os actos são-

feitos em presença de uma impossibilidade absoluta de o indi-

viduo se conformar com a lei, ou em execução de ordens de um

superior, a quem devam obediência hierarchica, não sendo taes

ordens manifestamente illegaes ou dolosas; 3) nem tão pouco

serão declarados responsáveis, tratando-se de actos impossíveis

de ser feitos de outro modo nas circumstancias, ou si forem

praticados em vista da necessidade urgente do interesse publico.

A responsabilidade do funccionario é, porém, sempre affir-

mada pela jurisprudência nos casos de culpa e dolo, quaesquer

que sejam os actos praticados.

— Relativamente aos funccionarios de caracter judiciário,

a dizer, os juizes e representantes do ministério publico, a lei os

declara civilmente responsáveis: 1) quando no exercício das suas

funcções são accusados de dolo, fraude ou concussão;. 2)

quando se recusam a providenciar sobre os pedidos das par»

' C. B. 21 março 1851, e 7 janeiro 1864.

- Laferriere, loo. oit., p. 83-84; Cf. Bonasi, Delia respcnsabililà

penale e civile dei ministri e degli officiali pvbblici, Part. III, cap. 9

e 10.

— 439 —

tes, ou negligenciam de promover ou de julgar os feitos, que se

acham em estado de ser decididos; 3) nos outros casos declara-

dos em lei.

89h

Mas estes funccionarios não poderão também ser

accionados por individuo particular, sem que a corte de justiça

(competente para julgal-os) dê previamente a necessária auto-

risação para o respectivo processo.

§ 2.° CASOS B DECISÕES

79.—ACTOS LBGAES ou ISENTOS DE CULPA»—-A irresponsa-

bilidade do Estado pelos actos legislativos, pelos actos adminis-

trativos (os praticados jure imperii), e pelos actos judiciários

é, como já se disse, a regra consagrada pela jurisprudência.

Sustentando-a, disse Mantellini: « Per una legge, per la

quale vengano a spostarsi degli interessi loStato non si fa pagari

da chi ci guadagna e non risarcisce chi ne scapita. Chi ne scapita

aveva in quel suo interesse un diritto finchè la legge lo assis-

teva; ma che torno alia condizione di mero interesse, o cesso

d'esser diritto, appena la legge gli tolseTassistenza compartita|

da prima. Lo Stato non assume obbligazione, nè indennizza

quando d'una libera industria crea un monopólio per for maré

una fonte di pubblica entrata. Come nel 1869 (legge 5 giugno

1869, n. 5111) dichiarò libero il polverificio, già soggetto di pri-

vativa, potrebbe ora tornare a monopolizzarlo; e come allora lo

Stato non si fece pagare la liberta, non rifarebbe i danni dei vin-

colo... Trovasi per tanto deciso non risarcibile il danno conse-

quente dalla suppressione o dal divieto d'una industria, come

non, il deprezzamento lamentato nelle case d'una piazza dove

* Vide: Códice di Procedura Civile, art. 788.

»Cod. cit., art. 788. Cf. C. App. Roma 16 julho 1887.

— 440 —

siasi trasferito il patibolo (In Francia, C. E. 11 gennaio e 28

maggio 1898; C. 0. de Bruxellas, arr. 27 giugno 1845).

Gonsideramo-nos dispensados de discutir ou apreciar, mais

uma vez, o valor da theoria, que ezclue a responsabilidade do

Estado pelos actos denominados de " império ". Limitamo-nos

a dizer, que ella, embora consagrada, como regra, na jurispru-

dência, sofre, e nem podia deixar de soffrer, excepções diversas,

pelo menos na parte que se refere aos actos administrativos,

além do mais, pela razão sabida, de que nem sempre se pôde

affirmar — onde acaba o acto de império, e começa realmente o

acto de gestão...

Os casos particulares, de que em seguida se fará menção,

darão disto irrecusável documento.

Dando as razões e factos, segundo os quaes entendia que, dos

effeitos da lei não pode recair sobre o Estado nenhuma obrigação de in-

demnisar aos indivíduos lesados, Mantellini citara os seguintes exemplos:

— Proscripta por Pietro Leopoldo a liberdade frwnentaria, entraram

em qnestão os privilégios e direitos que, por leis, costumes e contractos,

competiam aos arrendatários do pão fino (agli appaltatori dei pan fino).

Estes puzeram demanda por perdas e damnos; mas foram vencidos (Libur-

men. prcetensce refect. damnorum dei 30 luglio 1768 cor. Querei, Scara-

mucei e Ulivelli relatore, nella raccolta Artimini, serie 2

tomo V, p. 612).

Dos considerandos da citada decisão, cuja integra Mantellini transcreve, se

vê que, já então, se procurara attender á dupla personalidade do Príncipe

{synonymo de Estado naquella época) nestes termos: "Alia est per -sona

Principia tamguam contrahentis, et alia est persona ejusdem tamquam

legislatoris, et providentis super bono regimine reipublicce et principatus ex

causapublicaenecessitatis, velutilitatis; etc. etc... expluries insinuata dupli-

citate personarum quae consideratur in Príncipe, una scilicet privati contra-

hentis, et altera supremi moderatoris reip. in illis actibus, quos gerit pro

publica necessitate vel utilitate, ejusãemque resp. bono regimine; ideoque id,

quod per istam posteriorem personam flt, ex causa publica, fortuito casai

pofcius referendum est et assimilandum fulguri, vel tempestati, sive inun-

dationi, aut incêndio, aliísque similibus casibus, ob quos fldei violatio sequi

non dicítur." (De Laca, de ofllc. venal. cap. 16 n. 12 e cap. 17 n. 20).

— Outro, exemplo, citado pelo mesmo autor: Tendo a lei das obras

publicas (legge mi lavori pubblici) prohibido no art. 11, que houvesse estrada

■ ■ ■ ■PH» ~ — -----

— 441 —

79 a. — Desapropriações por utilidade pública. Tratando

deste ponto, manifestamente comprehendido entre os actos de

soberania ou de governo, diz o professor Bellavite: O partido legal

mais grave, em matéria de damno causado ao particular, que o

Estado' pôde tomar, é o da desapropriação no sentido technico, isto

é, constranger os particulares a abrir mão dos seus bens immoveis

ou direitos concernentes a estes, em vista da execução de obras

declaradas de utilidade publica.

* Toda vez, porém, que assim

succede, não só o acto da desapropriação deve ser feito mediante

normas ordinárias estabelecidas nas leis

*; mas também se reconhece

SEMPRE

ao pro-

nacional

entre dons pontos unidos por via-ferrea, tornon-se impossivel a a

constrncção de nma estrada, considerada nacional, e como tal, já dada por

contracto de arrendamento

(appalto).

O arrendatário pedio que se appli-casse

ao caso o art. 345 de dita lei, que dava á Administração a

faculdade

libertar-se

(ãi prosciogliersi)

a todo tempo do contracto, mediante paga"

mento dos trabalhos executados e do decimo da importância dos trabalhos

por executar. A Administração entendera, porém, que o art. 345 só se referia

â resilição voluntária por parte da mesma, e objectara que o

facto da lei

era

facto imputável

a força maior,

fortuito,

com a excepção consequente,

indnzida dos arts. 1225 e 1226 do cod. civil; e assim se decidio, com effeito,

em juízo (C. C. Nápoles 9 maio 1877; C. App. 31 maio 1879,—

caso

Pascarélla).

— Mantellini preopinando igualmente, que não se deve

reparação

civil

pelo julgamento injusto ou pelos defeitos da ordem judiciaria existente,

relembrara o texto do direito romano:

Quce jure potestatis a magistratu

fiunt, ad injuriarum actúmem non pertinent (L. 6 ff. de injwiis)

; concluindo,

afinal, com estas palavras: «

Non si consente contro lo Stato azione civile ai

danno per effetto di legge, come d'altra sua determinazkme di gene-rale

interesse*.

— Ob. cit., p. 67-76.

Parece-nos dispensável lembrar ao leitor, que Mantellini ê considerado

um dos mais insignes fautores da "theoria da irresponsabilidade do Es-

tado".—-Hic, p. 113 sg.

°o* Bellavite, ob. cit., pag. 21 sg. Este autor procura provar, que já via

antiga Roma o Estado indemnisava a propriedade dos particulares, quando

delia se utilisava para fins do interesse publico.

00b

Lei de 25 de junho de 1865 (sobre a

desapropriação),

elei de 20

de março de 1865, art. 240 (sobre

obras publicas).

— 442 —

prietario lesado o direito á uma justa indera nisação, paga pelos

cofres do Estado.

Tal é a regra da matéria; ena sua sustentação a jurispru-

dência se tem mostrado sempre firme e coherente, sem que haja

mister citar decisões particulares a esse respeito. m — Pode ser

sujeito activo da desapropriação, tanto a administração publica,

como o seu representante em virtude de arrendamento ou

concessão; entendendo-se, que os arrendatários e concessionários

são subrogados nos direitos e obrigações da administração

publica desapropriante, e não, mandatários delia (C. G. Torino 1

e 6 maio 1875, 28 maio, e 16 junho 1866). I

Do mesmo modo, toda pessoa, privada ou publica, o pró-

prio Estado, pode ser sujeito passivo de desapropriação (Lei 25

junho 1865, art. 58).

90e

79 b.— Actos de guerra. Nos damnos de guerra, diz P.

Mazzoni, são de distinguir os occasionados em guerra effecti va (in

guerra combattuta) a dizer, no theatro da acção bellica, dos

occasionados por medidas de precaução adoptadas na previsão

da guerra ou na execução de um plano geral de ataque ou defesa.

Os primeiros se equiparam aos casos de força maior, e não dão

logar á acção privada de indemnisação; os segundos, ao

contrario, são susceptíveis de indemnisação, e neste sentido a

jurisprudência tem admittido muitas vezes a acção respectiva

contra o Estado.

904

Em uma decisão da Corte de Cassação de Florença, 9 de-

zembro 1879, se disse: E' riconosciuto dalla dottrina e dalla

As indemnisações devidas por motivo de servidões militares estão

também previstas em lei, e Armadas por decisões da jurisprudência. —

Vide: Vittore Vitali, loc. cit., n. 300 sg.

■ *>« P. Mazsjxmi, Inst. de dir. civ. italiano, t. 4

, p. 1M. — C. C. Flo-

rença 15 dezembro 1879 ; C. C. Roma 25 fevereiro e 18 abril 1880 ; C. C.

Torino 8 janeiro 1876.

— 443 —

jurisprudenza il principio dí diritto pubblico assunta dalla sen-

tenza, che si debbono distinguere i danni che ti governo infe-

risee alia proprietâ dei suoi cittadini negli apparecchi di difese

mi li tare, da quelli, che le proprietâ dei cittadini patiscono nelle

belliche conflagrazioni, in causa belli. I primi avvengono per

risolnzione dei governo, che li reputa necessari in communem

utilitatem, e peró debbono es ser e risarciti dal pubblico erário.

Airoppostoi secondi danni sono l'effetto dei caso fortuito, delia

forza maggiore, che il governo, con la sua autoritá e la sua

forza, non giunge ad impedire, et nocent dominis. I primi danni

sono effetto di espropriazione per pubblica utilita, e vanno com-

presi nella generale disposizione dei paragrafo 365 dei códice

civile austríaco: "Quando 1'utilità pubblica 1'esiga, deve cias-

cun membro dello Stato cedere anche la sua piena proprietâ

contro una conveniente indennizazione. Ben distinti dai primi

sono i danni di guerra, per compenso dei quali non é data azione

giudiziaria, ed invece é stabilito nel paragrafo 1044 dello stesso

códice, che le determinazioni saranno prese dalle autoritá po-

Utiche à norma di speciali regolamenti.

' B

Nos diversos considerandos das suas decisões, as cortes

tem procurado distinguir com critério o que se deve entender

por actos preparatórios e por actos de guerra ou de força

maior, afim de decidir os casos occorrentes d'accordo com a

regra estabelecida. Neste intuito a Corte de Cassação de Roma:

«Mentre learmi tacciono, e non sovrasta pericolo di guerra,

non si tratta dei caso di forza maggiore, che ognuno deve sop-

portare senza diritto di domandarne rinfranco ad alcuno. Che

in quella vece, quando nella previsione piú o meno lontana di

ostilità future, per aggiustare il terreno alie piú gagliarde ed

efficaci difese, viene sgombrato tutto intorno alie fortincazioni,

*>• Cf. Lomonaoo, Delle obbligazioni,t. I, p. 292.— C. C. Roma 17 de-

zembro 1880 e 3 julho 1883.

— 444 —

ai fine di allargare la visuale e togliere ai nemici ogni pos-

sible riparo contro 1'azione delle artiglierie, si ha il caso di

una vera espropriazione forzata per causa di pubblica utilitá,

secondo che i principii dettano, la ragione persuade, e la dot-

trina ha riconosciuto, avvalorata da una jurisprudenza con-

stante. In síffattí casi i privati devono cedere le loro pro-

prietá, locché equivale sopportare i danni che per ragioni di

pubblica utilitá si sono apportati; ma il governo, come rap-

presentante delia societá civile, che ne risente i vantaggi,

deve ai privati medesimi la rifazione in pecunia, nella pro-

porcione corrispondente ai danni da loro sofferti. Ció vuole il

principio assoluto delia giustizia, su cui unicamente possono

reggersi le societá civile; ed esso non permette che 1'interesse

ed il diritto dei singoli sia immolato ali, interesse ed utilitá

universale deli o Stato senza corrispondente rinfranco. Quindi

i privati che hanno sofferto danni ed espropriazioni nelle

circostanze indicate, acquistano un vero diritto civile, la cui

azione deve spiegarsi per essere fatta valere innanzi ai tri-

bunali ordinari.»

90f

— Pelo que respeita ás requisições militares de qualquer

espécie, seja feitas pelas tropas legaes, seja pelas forças do ini-

migo, durante a marcha da guerra, a mesma Corte as tem con-

siderado igualmente, como actos de força maior, e portanto, não

resarciveis pelo Estado.— "Rapinae, tumultus, incendia, agua-

C. C. Roma 13 abril, e 17 dezembro 1880, 22 janeiro 1881 ; C.

App. Torino 4 julho 1876; C. C. Torino 6 julho 1877; C. C. Florença 15

dezembro 1870. Quando os damnos são occasionados na guerra, actual,

flagrante, a tendência da Corte de Cassação de Roma tem sido a de negar

o direito á indemnisação, quer os actos damnificantes, (incêndios, depreda-

ções, etc.) venham da parte das forças do governo, quer das do inimigo.—

C. C. Roma 30 junho e 8 julho de 1884. — Ápud Ricoi, DeUe Obligazioni,

ns. 290-291. Sobre os damnos de guerra é também de ver: Vittoro Vitali,

ob. bit,; ns. 32-39.

éá

— 445 —

rum magnitudines, iwpetus praedonum, a núllo praestantur"

(Dig. 50, 17, 24).

90e

79 c.—Actos de policia ou de segurança publica em geral. E'

cousa fora de duvida que, uma vez acceita a distincção entre

actos de poder e de actos de gestão, os da policia devem perten-

cer à primeira destas categorias; porque nelles se revela talvez

mais, do que em nenhuma outra espécie de actos, a autoridade

discricionária dos funccionarios do Estado.

No entanto, isto que se diz, tem a sua applicação, como

regra geral, em se tratando de actos de policia, que entendam:

com a garantia das pessoas e da propriedade particular, — com

a defesa das instituições,—com a manutenção da ordem,—com

a vigilância sanitária ou com outras medidas necessárias a

remoção ou extincção de males, perigos e calamidades occor-

rentes, que affectem ao bem publico ou geral da população. São

actos, que tem por fim a segurança individual ou collectiva; con-

seguintemente a irresponsabilidade do Estado a respeito dos

mesmos tem sido reconhecida pelos tribunaes italianos, como,

aliás, succede na mor parte dos outros Estados.

Entendesse que a autoridade publica, executiva ou poli-

cial, nos casos suppostos, precisa ter inteira discrição; por-

tanto o seu acto não deve ser, no momento, obstado por nenhum

outro poder estranho, nem aquella responder posteriormente

* Vide: C. C. Roma 17 maio 1886. « Na Itália, diz Mantellini, coma

na mórparte dos povos civilisados, se admittia a theoria de Vattel, que

distingue o damno do inimigo, — in/suisus hostium —, tido por fatal, do

darano dos nossos; esto também se tem por fatal, quando se da na confla-

gração da lata — nelVurto bdlico; é, porém, reputado uma figura da des-

apropriação por utilidade publica, quando o damno é premeditado, como pre-

paratório de de*esa militar... O mesmo se deve dizer das requisições, as

quaes, quando feitas pelo inimigo, sâo rapinas, e por isto fata eh, ao passo

que, quando feitas polo amigo, são fornecimentos, que aguardam o paga-

mento do sen preço.—Op. cit., p. 79.

— 446 —

pelos damnos causados, a não sêr, em casos excepcionaes decla-

rados na lei.

Mantendo esta doutrina, no caso de uma abertura mandada

fazer pelo governo no paredão de um dique para o fim de evitar

uma inundação imminente, a Corte de Cassação de Roma se ex-

primira pelas seguintes considerações: « Apparisce manifesto,

che il provvedimento dei governo, ordinando il taglio delFargine

sinistro delia Fossa Polesella, íu determinato dalla forza mag-

giore delle cose, ed ebbe il fine non giá di liberare alcuni dalla

inondazione a danno di altri, ma di prevenire la rottura violenta

delia stessa Polesella che fatalmente era imminente per forza

irresistible delle acque, facendo si che lo scolo piú lento e meno

abbondante di queste arrecasse danni minori di quelli che

avrebhe certamente patito dalla inevitabile inondazione il ter-

ritório sottostante all'argine sinistro delia Polesella, nel quale

território giacciono i fondi dei ricorrente... Imperocchè non puó

mettersi in dubbio, come lo stesso attore giammai ha ne-gato,

che il governo non poteva rimanere inerte dinanzi ad un disastro

che in vasta proporzione minacciava cose e persone di parte

considerevole delia societâ da essa retta ed amminis-trata; ed era

suo diritto e suo devere dí provvedere a che il disastro delia

inondazione avesse il minor possible effetto dan-noso. Ora

dovendo ció íare per sua missione politica ed ammi-nistrativa,

esso puré era chiamato dalle leggi, in quel caso di-sastroso come

in quelli di guerra, a giudicare con 1'aiuto delle nozioni tecniche

dei suoi agenti quale era lo stato delle cose e quale il

provvedimento piú idóneo e piú opportuno a diminuire i danni

che la forza maggiore tendeva a produrre inevitabil-mente e non

giá presumibilmente, alie cose ed alie persone. II qual giudizio

che competeva aU'autoritá araministrativa, non puó essere sotto

posto a critica e ri formato dall'autoritá giudi-ziaria, aprendosi

un mezzo istruttorio per rivedere qual era lo stato di quella

inondazione, se era fatale la rottura violenta delia Fossa

Polesella e se era conveniente il taglio deirargine delia

medesima, e contraddicendosi a quanto era accertato competen-

temente e tecnicamente dalTautoritá amministrativa. Sicché in

questo speciale caso delia disastrosa inondazione di cui é esame,

la base di fatto da cui si vorrebbe far discendere la responsabi-

litá giuridica dei governo per il taglio deirargine sinistro delia

Fossa Polesella, non puó essere giudizialmente mutata da quella

risultante dagli atti amministratí vi, come é stato di sopra riferito.

— 447 —

Considerando che do vendo rimaner ferma questa base di

fatto, la domanda deli'indennità dei danni che è stata spiegata

dal Casazza contro il governo, si mostra destitnita di qnalsiasi

fondamento giuridico, in vista dei qaale potrebbe essere inçar-

dinata nella competenza giudiziaria. Imperocchê ainmessa pare

la teoria larga delia Corte di mérito, quella di dire che 1'atto dei

governo, emanato anclie in casi di urgenza, sia jure gestionis,

sia jure imperii, possa dar ragione di rivalsa o di indennità, di

danni, quando esso abbia avuto 1'effetto di diminuire il patri

mónio dei privato da restarne leso il suo diritto civile, nel con

creto caso di cui si ragiona, la petizione dei Casazza manca di

ogni titolo giuridico sia per la colpa aquiliana, sia per disposi-

zione di proprietá privata in caso di pubblica utilità o di pubblica

necessita, a senso delia legge d'espropriazione per causa di pub

blica utilità, o a senso dell'art. 7 delia legge sul contenzioso

amministrativo. Difatti il fatto dei goverho, consistente nell'or-

dinare il taglio dell'argine sinistro delia Fossa Polesella, deter -

minato dalla forza maggiore delia inondazione, per diminuire

il danno che indubitalmente avrebbe prodotto se fosse stata la-

sciata a se stessa, essendo stato un provvedimento dato legiti

mamente e per forma e per attribuzione, esclude ogni idea di

colpa aquiliana; e non avendo in alcun modo disposto delia pro

prietá dei ricorrente, quando si provveda che questa proprietá

immancabilmente soggetta a inondazione, ne avesse sofferto il

minor danno possibile, proveniente dalla forza maggiore, si mos

tra tale da escludere ogni ragione di indennità per í'art. 7

delia legge sul contenzioso amministrativo. o per legge di es-

propriazione per causa di pubblica utilità. Sicché 1'atto dei go

verno non avendo potuto avere nel caso alcun efíetto lesivo dei

diritto di proprietá dei ricorrente, rende va improponibile 1'azione

dei danno.

90h

79 d. — Não obstante, porém, os pontos firmados na deci-

são supra, se tem admittido em decisões posteriores, que mesmo

contra um acto, legitimamente executado por autoridade admi-

nistrativa no uso de poder ou direito de império, se pode propor

acção para haver a justa indemnisaçao, quando o acto da admi-

C. C. Roma, 20 julho

1886.—

Cf. C. C- Florença 11 novembro 1873,

—

caso

Conremni

;

C. E. 22

julho 1871,— caso

Qherarâi.

— 448 —

nistração restringe ou supprime o direito de propriedade, da,

qual o lesado se ache no goso com inteira observância das leia e

regala mentos. Assim se decidiu, com efeito, no caso do fecha-

mento e destruição de um theatro de madeira, ordenado pela

autoridade, como medida de segurança publica. Servira de razão

á medida tomada o incêndio occorrido em um outro theatro de

igual contrucção; mas a Corte, embora não desconhecesse que o

acto da autoridade fora legitimo, entendera juntamente que o

dono do theatro tinha neste uma propriedade perfeita, conforme

a lei, e que, portanto, devia ser indemnisado do damno

sofrido.

901

— Entretanto, no caso da detenção de um individuo sus-

peito de alienação mental e da guarda dos bens delle, por ordem

da autoridade publica, fora declarada a irresponsabilidade do

Estado; fundando-se a Corte de Appellação de Lucca nas se-

guintes razões, certamente dignas de especial attenção:

Attesoché 1'operato degli agenti di pubblica sicurezza in.

relazione ai caso dei giovane studente Luigi Mediei, ossia l'ar-

resto e 1'associazone di lui alie stanze di osservazione dei R.

ospedale di Piza, non ché 1'assicurazione, la provvisoria custo-

dia e la suecessiva consegna a chi di ragione dei valori ed og-

getti trovatigli indosso e ai domicilio, costituiscono altrettauti

atti di auotritá e di impero posti in essere in un generale inte-

resse, e rientrino tra le funzioni di polizia o di governo, spe-

cialmente contemplate dali' art. 9 delia vigente legge sulla si-

curezza pubblica, che loro impone de vegliare alPqsservanza

delle leggi e ai mantenimento delFordine pubblico, di prevenire

i reati ed a far opera per sovvenire a pubblici ou privati infor-

tunii, uniformandosi a tale scopo alie leggi ed agli ordini

dell'autoritá competente.—Attesoché invano a torto si sostenga

dalPattore signor Nicoló De Mediei che funzioni politiche e di

governo fossero soltanto i provvedimenti stati presi relativa-

mente alia persona, e non quelli riguardanti le cose di proprietã

dei demente, in ordine ai quali ultimi debba dirsi verificata in-

vece la gestione, e quindi incorsa la civile responsabilitâ dello

ao i C. C. Roma 18 Abril 1899.

— 449 —

Stato, imperocché onde c,i abbia atto di gestione, anzi che d'im-

pero sia necessário che 1'interesse patrimoniale dello Stato formi

lo scopo nnico e preeminente deli'atto posto in essere dai snoi

funzionari, e non ne sia ai contrario 1'eventnale indiretta pas-

siva conseguenza. Cosi essendo, senza ragione s'invocano dallo

stesso attore De Mediei in appoggio dei próprio assunto le de-

cizioni delia Corte de Cassazione di Roma dei 22 julho 1876 e

28 março 1881 intorno alie merci sequestrate per sospetto di

contrabando e nelle quali venne animessa la responsabilità dello

Stato per la mala custodia delle merci nei magazzini d'ainmi-

nistraziono dogonale, poiché quel supremo collegio ben fu cauto

di dichiarare, in speciale nella seconda di dette decizioni, che

intanto ammetteva quella responsabilità, in quanto che le fun-

zioni che lo Stato compiva per mezzo dell'amministrazione do-

gonale, col ritinere in deposito nei suoi magazini gli oggetti di

contrabbando sequestrati, erano atti di gestione, perche sempre

in modo prevalente ed assorbente avevano in mira la garanzia

deli'interesse patrimoniale dello Stato.—Attesoché dei pari

senza fondamento si voglia dal Mediei affermare che se nei caso

non vi fu gestione nell'interesse dello Stato, vi fu gestione nellin-

teresse dei privato, per la ragione che gli ufficiali di pubblica

sicurezza, e per mezzo loro lo Stato, ricevono un deposito

necessário ai termini dei disposto degli articoli 1864 e 1865 dei

vigente códice civile, per cni rimasero obbligati inforza dell'ar-

ticolo 1856 a restituirlo a chi aveva 1'amministrazione dei beni

dei deponente, il quale, atteso l'avvenuto cambiamento di stato

prodotto dali' interdizione, aveva perduto dopo il suo deposito

1'amminitrazione dei beni. Á prescindere prima di tntto essere

un assurdo il retinere che per l'esercizio di funzioui politiche e

di governo lo Stato ed i suoi funzionari possono entrare in

rapporti contrattuali coi privati, e che un atto d'impero si trás-

formi in atto di gestione per questo solo perche vi si trova co-

munque implicato un privato interesse, é decisivo poi il rilevare

come il deposito necessário sia un vero e próprio contratto che

ha bisogno, alia pari dei volontarío, deli'essenciale estremo dei

consenso, il quale se in questo é spontaneo, in que lio é coatto,

e nei caso di manifestazione di consenso non puó concepirsi inter

venuta fra un demente da un lato e funzionari di pubblica

sicurezza dall'altro, adempienti ad un rigoroso devere di nfficio,

e non obbligati a custodire depositi di veruna legge speciale.

90J

j C. App.Lucca 18 abril 1882. — Apud Riccl, ob. cit., n. 307.

30 R. C.

— 450 —

79 e.—Actos ãe policia sanitária. Os actos sobre a hy-giene

publica, embora damnificantes da propriedade privada, mas

praticados segundo ás necessidades evidentes do serviço, são

considerados pela jurisprudência, como medidas de alta tuA tela

ãa saúde publica, a dizer, verdadeiros actos de império; portanto,

não dão ao prejudicado o direito de pedir indemnisação alguma

contra o Estado.

Todavia, a esse respeito cumpre attender: em primeiro

lugar, que essa irresponsabilidade, reconhecida pela jurispru-

dência, presuppõe a ausência de abusos graves ou de excesso de

poder na execução das respectivas medidas; depois, que se trata

tão somente de damnos resultantes ou inherentes aos próprios

actos ordenados em si mesmos, e não, de outros sacrifícios,

impostos conjuntamente á propriedade alheia. Queremos dizer,

os simples prejuízos, soffridos de uma medida sanitária, não dão

direito á indemnisação alguma; mas si, para os fins ou misteres

da medida empregada, fôr necessário damnificar uma

propriedade particular, occupal-a durante um certo tempo, ou

desaproprlal-a no todo ou em parte, o Estado poderá sem duvida

assim fazel-o, prescindindo mesmo, segundo as circum-stancias,

de dadas formalidades legaes, — sujeito, porém, em casos taes,

a prestar a indemnisação devida pelo damno que fôr causado. O

principio regulador, na hypothese, é o mesmo da desapropriação

por necessidade ou utilidade publica em geral :

r« nel caso, cioé in cui Vuso e il goãimento delia privata pro-

prietâ passa dal privato nel púbblico, si a Stato, provinda o co-

mune, colVobbligo di soddisfare una indennitâ corrispondente ai

valore di quelVuso e goãimento che ju tolto ai privato (coã. eiv.

art. 438) • eólia sola differenza fra i casi ordinari di espropria-

zione per púbblica utilitâ, e le oecupazioni ordinate per urgente

interesse púbblico, che per procedere a questa non si riehiède Vos- •

8ervanza delle forme dália legge stabiltteper quelle. »

90k

Vide: C. C. Roma 25 maio de 1886.

— 451 —

Semelhante responsabilidade só deve cessar numa circum-

stancia: quando, porventura, a cousa damni&cada ou destruída

for, ella própria, a causa do mal contra a saúde publica; por-]

que seria manifestamente contradictorio, que o poder publico

tivesse a obrigação de indemnisar a perda de cousa, « que a

liei, não só, não garante, mas, pelo contrario, prohibe»

Aqui, ao "jus utendi et abutendi" se contrapõe, como correc

tivo, o preceito '' neminem laedere ". M

A este propósito também se lê em Mantellini: « Nas provi-

dencias de segurança e hygiene tomadas pela autoridade compe-

tente e na forma estabelecida nas leis, pôde caber responsabi-

lidade ao funccionario que as ordenou ou dispôz; nunca, porém,

em nenhum caso, debaixo de qualquer razão ou pretexto, terá

logar a responsabilidade civil do Estado. Poderá, mesmo, haver

nisso uma responsabilidade politica deste; civil, jamais ».

Não precisamos advertir, que o citado autor, segundo a dou-

trina que professa, estende por demais a irresponsabilidade do

Estado ; não sendo por forma alguma de admittir,na hypothese,

essa distincção, entre responsabilidade politica e responsabili-

dade civil do Estado, para chegar ao fim que o mesmo pretende.

' C. C. Roma, 18 de junho de 1883 e 14 de novembro de 1889. -~

<3f. O. App. Florença 18 fevereiro 1867 (fechamento de estabelecimentos

Insalubres); C. C. Roma 25 maio 1886 in fine.—Apud Ricci, loc. oit., ns. 294,

296 e 808.

oo m Mantellini, ob. oit., p. 84-85. Este autor cita a respeito alguns

julgamentos, em que fora condemuado, não o Estado, mas o autor do facto,

taes como: a) um engenheiro civil pelos damnos causados com a des

truição arbitraria de plantas (O. C. Bruxéllas 31 de julho de 1845); 6) um

oficial sanitário pela morte de um animal, erradamente declarado, como

soffrendo de mal contagioso (Trib. Liéges 30 abril de 1846); c) o director

dos cárceres por ter dado fuga a um devedor detento (T. Bruxéllas 2

agosto de 1848); d) o guarda dos cárceres por ter deixado escapar um

detento (C App. Florença 10 de julho de 1849): e) um oficial da segurança

publica por ter feito uma detenção arbitraria (T. Bruxéllas 13 agosto

■do 1848), etc. - Cf. Meneei, ob. cit., p. 305, sg. 4

— 452 —

79 f. — Obras Publicas. Com relação aos damnos proveni^

entes de obras publicas, ou estes se dêem no simples acto de-

execução das mesmas, ou como consequência das construcções

feitas, a jurisprudência tem sido no sentido de reconhecer a

responsabilidade do Estado, isto é, de obrigal-o a prestar a

indemnisação conveniente. Servem de exemplo os casos se-

guintes:

1) Feito o abaixamento dos paredões roarginaes de um

canal publico, e disto provindo a inundação das propriedade»

visinhas, — não obstante as disposições da lei, que haviam au-

torisado o governo para assim fazel-o, a Corte de Cassação re-

conheceu á parte lesada o direito de indemnisação; fundando-se,

além de outras razões, na de que a propriedade particular fora

occupada temporariamente (durante o escoamento das aguas) sem

se haver dado na espécie o caso caracterisado de força maior.

901

2) Do mesmo modo se tem decidido que, si, em conse-

quencia de obras executadas nas ruas e praças publicas, resultar

damno aos edifícios particulares fronteiros, assiste aos

proprietários destes o direito de uma justa indemnisação; me-

recendo ser mencionadas as razões, que numa das espécies su-

jeitas, foram adduzidas pelo tribunal, ao tomar em consideração-

as duas escolas diferentes a propósito da matéria:

I/una sostiene non competere ai privati, e in nessun caso

resarcimento dei danni cagionati alie loro proprietà immobi-

liari dai innovazioni fatte sulle vie o piazze pubbliche, argo-

mentando dalla pienezza delle facoltà di disporre di tali beni,

spettanti alio Stato, alie Provincie, ai Comune. Per tal pienezza

di facoltà la Pubblica Amministrazione damnum non facit pel

noto aforismo delia legge 151, Dig. ãereg. júris.

La contraria scuola invoca essenzialmente l'equità natu-

rale riconosciuta dalla legge sulT espropriazione per causa di

pubblica utilità e, se nelle altre argomentazioni ene non é qui

acconcio riferire si suddivide, é peró concorde nel conehiudere

oon VWe: C. C. Torino 28 de dezembro 1888.

*A ™U

— 453 —

•che ai fronteggianti suUa pubblica via è dovuto il resarcimento

non dei danni rainirai e passaggieri, ma dei danni gravi e per-

manenti. A quest' ultima opinione accede non solo per le ragioni

che si possono desumere dalla naturale equità, ma anche per

quelle che risultano dall'indole stessa dei diritto speciale, a cui

sono soggetti i beni destinati ai pubblico uso nelle cita e nei

villaggi. Che la naturale equità assista ognuno che viene a sentir

danno pel fatto altrui eccedente il diritto, non ha bisogno di

■dimostrazione. E' pregio deli' opera invece Pesaminare se la

pubblica amministrazione pella natura giuridica dei beni di cui

si tratta, e per la loro speciale destinazione, abbia il piít effre-

nato potere di usarne e di abusarne senza incorrere in alcuna

responsabilità verso i cittadini, o se questi per la natura stessa

di detti beni non abbiano alia lor volta dei diritti d'uso da do-

versi rispettare, da non potersi senza risarcimento violare.

Rimontando alie sorgenti dei diritto, per attingere un

límpido concetto delia natura ed índole giuridica dei beni in

quistione, è facile il convincersi che il domínio attribuito ai

Com uni sui beni destinati ali'uso pubblico é un domínio tutto

speciale che non trova perfetto riscontro nei domínio dei pri-

vati sul próprio fondo, nè nelle leggi che regolano i rapporti di

•domínio fra privati. Quei beni, come li chiama Volf nelle sue

Istituzioni júris naturae, sono resiãuae primaevae communionis.

La stessa ragione che strinse gli uomini nelle prime so-

cietà, il provvedere cioè ai besogni di ciascuno col concorso e

1'aiuto di tutti, ha costituito il villagio, la città. Prima cura di -

queste società primordiali fu l'ordine e la difeza, e fu cosi che

si fecero bastioni, recinti, fossi, cimiteri, piazze e vie destinati

ali' uso di tutti.

La necessita dei luoghi pubblici, la cura di essi, indusse alia

creazione di magistrati, che nell' interesse di tutto il governo

(Domat, Traitè des lois) provvedessero alia manutenzione di

questi pubblici luoghi cui contribuiscono i cittadini in propor-

cione dei loro averi, o col frutto di quei beni comuni cosi detti

patrimoniali, che anch'essi furono alie cure dei magistrati com-

messi. La proprietà adunque di codesti beni desitnati ali'uso

pubblico (secondo la lora primitiva Índole) è di tutti i cittadini

€ di nessuno di essi; son beni fuori di commercio, aífetti ali'inte-

resse dei civile consorzio, soggetti solamente a quelle modifica-

zioni che 1'utile dei piú, oioé il pubblico utile, richiede ; non puó

il diritto privato regolarli colle norrae comuni delia proprietà e

dei prossesso, ma debbono essere governati da um diritto

— 454 —

publico e speciale, consentâneo alia loro destiuazione, a quel

tácito patto pel quale i prirai occupanti entrando in società, li

lasciarono indivisi quasi res communes necessarie alie riunioni

di abitazione, come 1'aria, la lace, clie sono di nessuno, ai pari

necessarie perche mezzo di godere delia luce e delTaria in queir

aggregazione di case e di famiglie, che si chiamano città, bor-

ghi, villaggi.

Da ciò si scorge qnale sia il domínio che la legge positiva

attribuisce su detti beni alio Stato, alia Província, ai Comune -J

non ê un ;'«« proprium, un domínio assoluto, una facoltá di

usarne e di abusarne, che è la misura delia prívata proprietà, ma

un potere di regolarli e di amministrarli in conformità delle loro

destinazioni, avendo di mira il vantaggio dei piú senza

1'assoluta íattura dei meno. La massima adunque qui jure sito

utitíir nemini injuriam faetre videtur, se trova nei rapporti tra

privati ampia applicazione, perche il domínio dei privati é piú.

esteso ed assoluto, non puó averne altrettanta nei rapporti tra

Comune e cittadini intorno ali'uso di codesti beni.

E la ricognizione implícita di tali principii, desunti, come

si é visto, dalla natura e dalla destinazione di codesti beni non si

recerca invano nt>lla legge vigente.

L'art. 432 dei cod. civ. li riconobbe col disporre che la

destinazione di esse beni, il modo e le condizione deli'uso pub-

blico, sono determinati da leggi speciali.

L'art. 22 sulla legge delle opere pubbliche, nei dichiarare

che il suolo delle strade comunali è proprietà dei Comuni, si

affreta a soggiuogere : nelFinterno delle città e vellaggi fauno

parte delle strade comunali le piazzi, gli spazi, ed i vicoli ad

esse adiacenti ed aperti ali' uso pubblico, restando ferme però le

consuetudini, le convenzioni esistenti, ed i diritti acquisiti.

Si ha, dunque, per ricognizione dei legislatore, che i citta-

dini possono avere sulle strade, piazze e vicoli comunali non

solo dei diritii civitatis, ma anche dei diritti uti singuli, dei di-

ritti acquisiti. B non poteva essere altrimenti, poichè avrebbe

ripugnato a ragione ed a giustizia che i privati i quali elevano

ediflzi fronteggianti le pubbliche vie, e costituiscono il mate-

riale delia cita, assoggettandosi nelle loro fabbricazioni alie

esigenze edilizie, non avessero acquisito alcun diritto e potes-

sero impunemente venir danneggiati dalle immntazioni e novittà

fatte sul pubblico suolo stradale.

Ma v'ha di piú: il legislatore non manca di riconoscere il

consequente diritto d'indennità spettante ai privati, dispo-

— 455 —

nendo àll'art. 46 delia legge 2 gingno 1865 in termini generici,

che è dovuta un indenuità ai proprietari dei fondi i quali dali'

esecuzione delle opere di pubblica utilità vengono gravati di ser-

vitíi o vengono a soffrire un danno permanente, derivante dalla

perdita o dalla diminazione d'un diritto.

Posto, per le premesse considerazioni, in evidenza, che il

domínio dei Comune snlle strade pubbliche è un domínio

speciale, non assoluto, ma a titolo d' ammistrazione e di tutela

nell' interesse dei piíi: che i cittadini hanno sulle pubbliche vie

e piazze pubbliche, non sol tanto i\jus civitatis, ma possono anche

avere un jus qucesitum, che la legge stessa riconosce e ríspetta ;

che il principio d'indenuità ai privati per la diminuzione d'un

diritto cogionato da un'opera di pubblica utilità é dalla legge

sancito, ne deriva necessariamente, facendo applicazione ai

caso concreto, che 1'Astengo habia diritto ad una côngrua in-|

dennità ogniqualvolta sia provato che dalla costruzione delia

tettoia sulla piazetta delle Lavandaie un suo diritto sia stato

leso, ed egli ne abbia risentito danno permanente. »

—Tão claras e circumstanciadas tem sido as decisões, cujas

transcripções temos feito, que nos julgamos dispensados de pro-

seguir na citação de outros casos particulares, relativamente

aos actos legaes ou ordenados sem culpa por parte do Estado.

As espécies, sobre que versam as decisões alludidas, bastarão

certamente, como exemplos da doutrina seguida a respeito de

semelhantes actos.

80.—ACTOS ILLICITOS EM GERAL. E' guardada neste ponto

a conhecida distincção, entre os damnos cansados por actos

800

C. App. Génova 29 março 1878. Cf. Cass. Florenza 14 fevereiro

1881; Cass. Torino 8 março 18S2; — C. App. Palermo 17 março 1882; —

C. App. Bologna 27 julho 1883; Cass. Roma 8 janeiro 1884; Apud Rioci,

loo. cit., n. 298. I

P Dando a integra de algumas decisões das cortes italianas, como

ora vimos de fazel-o no texto supra, fizemol-o, não só em reconhecimento

do grande valor, que hoje tem as letras jurídicas dessa nação, como ainda,

levado do pensamento particular, que já tivemos occasião de manifestar

noutro logar, (Hic, p. 110, nota.*)

— 456 —

ou factos sujeitos a um vinculo contractual, e os damnos extra-

contractuaes, isto é, resultantes das funcções publicas, por dolo,

culpa, negligencia, ou imperícia dos funccionarios.

I. Damnos provenientes de relações contractuaes. — Em

todos os casos de contractos, seja para exploração de emprezas

ou industrias, seja para a execução de obras publicas e forne-

cimentos, seja sobre o deposito e guarda de valores, etc, desde

que, pelo acto respectivo, o funccionario obrigar o Estado, como

contractante, se pôde affirmar que a responsabilidade deste

ultimo pelos damnos, provenientes de não-cumprimento ou de

qualquer infracção,—é a regra geral da jurisprudência.

E esta regra prevalece, ou se trate de contractos propria-

mente ditos, ou de actos de concessão, arrendamento, etc., nos

quaes se dê o vinculo contractual, como notadamente succede

nas concessões sobre bens patrimoniaes do Estado, nos arrenda-

mentos de agua, pesca, minas, e outras semelhantes

« Se si tratta di contratto delVuffiziale deputato AD CONTRAHENDUM, a

nessuno mal è venuto in mente che in vigore di guesto contratto non resti il fisco

obbligatoò nè per essere la esecuzione dei contratto delittuosa, o fatta

dalVu/fiziale con dolo e contro le leggi devesi render deteriore la condizione dei

compratore, non complice dei medesimo dolo... Ma nel caso d'uffiziali deputati

ad amministrazione, o deputati a qual un sivoglia genere di contratti, non v'e

dubbio che il príncipe che li ha deputati è tenuto non solo pei loro contratti, ma

anche, per ogni danno cagionato ai contrahenti dalla loro colpa e dolo, pro-

ceãendosi in tali cosi con le regale delVazione institoria... Alhragioua esami-nare

se sia il caso di limitare Vaccennata regola dell'obbligazione dei preponente pel

contratto o dolo dei suo uffiúale,—nel caso che Vuffiziale abbia contrattato o

delinquito fuori dei limiti dei suo offkio...»

Estes considerandos são tirados do voto de Pompeo Neri na Florentina

pretii locorum montium montis redimibilis (31 julho 1737 e 18 setembro 1742) e

que se encontra na "Baccolta delle decisioni" do mesmo Pompeo.—Apud

Mantellini, ob. cit.,p. 159-165.

oi * Vide: Meneei, loc. cit., p. 262 sg. Este autor cita decisões judi-eiaes,

confirmativas da regra supradita. Cf. Chlroni, Colpa Gontrattuák\ ns. 235 e notas

íbi.

— 457 —

Relativamente às ultimas espécies, se podem indicar os

seguintes julgamentos: I

a) Certas obras ordenadas pelo Prefeito de Ferrara nas

lagunas de Comaechio, tendo prejudicado ao arrendatário da

pesca (Vaffituario delia pesca) em taes lagunas, este reclamou, e

obteve decisão favorável da Corte de Cassação de Torino pelo

damno soffrido (C. C. Torino 15 abril 1869, — caso Gastàldi).

b) A administração Publica não pode avocar o direito de

pesca, que haja concedido sobre um* rio publico, sem prestar

ao concessionário uma justa indemnisação (C C. Torino 24

maio 1882).

c) Quando, porém, uma concessão ou adjudicação (d'un

appalto) se tornar incompatível com a lei do Estado ou com al-

guma regalia do mesmo,—ao concessionário, que fôr privado do

contracto, caberá apenas o direito "alia remissione dei cânone :

tunc mercês débetur pro rata temporis, ma non aliquid interest''.

I(C. App. Florença 2 setembro 1861; C. C. Florença 17 março

1863).

91b

II. Damnos provenientes de relações extra-contractuaes. —

A doutrina predominante, quanto a este ponto, tem sido, como

já se disse, a de que o Estado só responde pelos damnos causa-

dos na pratica dos actos de gestão, excluída a responsabilidade

do mesmo, relativamente aos actos de império.

Mas, alem de que na pratica sempre bouve, em todo tempo,

excepções ao preceito da doutrina geral, apparecem agora re-

centes decisões, que, procurando mesmo destruir a própria dis-

tincção consagrada, não duvidaram affirmar o principio, em

nosso entender, único verdadeiro na matéria,— de que onde se

dá uma lesão de direito, ahi deve haver uma reparação, sem

cogitar da natureza do acto, causador da lesão.

Cf. Mantellini, loo. oit., pag. 67.

— 458 —

Mais adiante se fará. menção especial das decisões recen-

tes, á que vimos de alludir; vejamos, porém, antes disto, alguns

dos casos, em que o Estado tem sido declarado civilmente res-

ponsável :

a) Por haver o Ministro do Commercio feito sequestrar,

sem motivo legal, uma patente de invenção (brevetto 'd'inven-\

zione) (C. C. Torino 30 dezembro 1871).

b) Pela subtracção de um processo feito em favor da liber-

dade provisória de um individuo (C. C. Torino 20 julho 1871).

Entretanto, dado o furto dos autos de um corpo de delicto, por

negligencia na sua guarda, se declarou que o Estado não era

responsável. (C. C. de Palermo 30 agosto 1872).

c) Pela recusa de mandar reabrir um moinho, depois de

absolvido o industrial da pena de contravenção, que sem razão

se lhe havia imposto (C. C. Torino 9 dezembro 1875, no Foro

Italiano de 1876, p. 273).

d) Pela subtracção de sommas em dinheiro depositadas na

Alfandega para despezas aduaneiras (C C. Torino 13 maio 1879).

e) Como possuidor de bens ou ezplorador.de emprezas e in-

dustrias, o Estado é considerado igual & um particular. Por isto,

si para tirar agua de um seu moinho, elle faz executar obras, que

privaram d'agua a um edifício hydraulico, situado na mesma

corrente abaixo, deverá responder, como qualquer individuo

particular: — " attetoehê avea lo Stato in questo caso agito come

privato e non in virtu dei suoipoteri oVamministrazione, e d'alta

tutela mi corsi d'acqua..."

f) Si uma via publica ou estrada, cuja construcção ou con-

servação pertence à Administração Publica, achar-se em estado

perigoso para as pessoas ou cousas que por ella transitam, dita

oi« Os autores italianos citam precisamente a respeito, como de boa

doutrina, a decisão da Corte de Cassação de Paris de 23 abril 1844 (Sirey,

44, 1-712).

— 459 —

Administração, seja o Estado, a Província, ou a Communa, res-

ponde pelos damnos causados (C. G.Florença 10 fevereiro 1890).

>*- O damno na espécie decidida se dera por motivo da rotura

das taboas de uma ponte na occasião, em que pela mesma passa-

vam carros de particulares • tendo sido condemnado á Communa

a pagar a indemnisação pedida.

g) Si da construcção defeituosa de um palco pertencente á

uma Communa resultar alheio damno, ella deve a justa indem-

nisação do mesmo.--Tal fora a decisão da C. de Cassação de

Florença (27 junho 1889) pelo accidente soffrido por um actor

durante o espectáculo; declarando-se na citada decisão, que o

acto do Syndico reputa-se acto do Conselho Communal.

h) No caso de damnos de projectis, sahidos da linha de tiro,

organisada pelo governo para a instrncção dos soldados ou cida-

dãos, foi também reconhecida a responsabilidade da adminis-

tração ; dizendo-se nos considerandos: A organisação da linha

de tiro presuppõe a construcção de um anteparo para o alvo,

capaz de conter o projéctil na sua força, o, conseguintemente,

fora da possibilidade de offender as pessoas ou a propriedade

alheia. E pois, desde que o anteparo não se achar nestas condi-

ções, e por isso os projectis sahidos vão offender aos individuos

pessoalmeute ou damnificar as suas cousas, aos lesados compete

o direito de pedir a indemnisação do damno soffrido (C. Àpp.

Torino 21 janeiro 1889, e 10 março 1891).

i) Por haver o syndico municipal feito sequestrar um ca-

vallo e carro de praça durante maior tempo, do que a lei autori-

sara, foi a fazenda municipal condemnada â prestar indemnisa

ção, não obstante o sequestro se ter dado nos casos, que a mesma

lei o admittia (C. C. Florença 16 janeiro 1902).

91d

91 a Damos om seguida a integra desta decisão, na qual a distiucçao

dos actos de império e gestão foi posta inteiramente de lado. Na sentença

de primeira instancia (Tribunal de Pisa) se disse: «Não se pôde duvidar

que a responsabilidade indirecta do art. 1153 do cod. clv., relativa ao

— 460 —

j) Igualmente por haver o syndico municipal mandado de -

molir uma carvoaria, concedida por arrendamento, mas decla-

rada prejudicial à saúde publica pela autoridade sanitária, foi

a fazenda municipal obrigada á responder por perdas e damnos;

vincolo institorio, convenha á Communa, como a qualquer outro ente publico.

As administrações publicas devem indubitavelmente responder pelos actos

dos seus representantes, seja que elles tenham causado damno era obriga-

ções contractuaes, ou de outro modo.—"Nèéil caso ãi segvire la troppo vaga

eperkohsa distinzione tia atti aVimpero ed atti digestione, non essenãovi akuna

ragione di eseluãere la responsábilità delia amministrazione per gli atti ãi im-

pero quando siano arbitrarii ed illiciti"- A única indagação a fazer ó, ao con-

trario, a de verificar si o acto praticado pelo funccionario seja: —licito, isto é,

fundado em disposições de lei ou regulamento;— discricionário, isto é, cabivel

na esphera discricionária que a lei e os regulamentos deixam á administra-

ção; —ou illicito, isto é, consistente em uma violação das normas jurídicas

administrativas, estabelecidas nas leis e regulamentos. No primeiro e se-

gundo caso, nenhuma responsabilidade pôde recair nem sobre o funccionario

nem sobre a administração; no terceiro caso, pelo contrario, a administra-

ção deve responder pelo acto illicito sem distincção entre actos de império

e actos de gestão. E' o que resulta do próprio art. 2° da lei de 20 março

1865, allegato-E, sobre o Contencioso Administrativo, onde, como dispo-

sitivo geral e illimitado, e em relação cora outro do successivo art. 4° se

affirma, — que a administração publica pôde ser chamada a juízo, toda vez

que se questione da lesão de um direito, quer civil, quer politico. No caso

presente se tem em primeiro logar um acto illicito e lesivo, commettido pelo

funccionario ou por funccionarios propostos a policia municipal de Piza, e

consistente em se ter illegalmente detido, além do termo marcado no regu-

lamento, o carro e o cavallo sequestrados... Em sogundo logar, nos func-

cionarios da policia municipal concorrem todas às condições exigidas do

vincolo institorio em respeito á Communa: ha um mandato estável, um

cargo a exercitar em nome da Communa commíttente, e uma ordem hie-

rarchica sob a fiscalisação directa das supremas autoridades autarchicas da

Communa. Em terceiro logar, é indubitável que o acto illicito fora com-

mettido pelo inspector da policia municipal no exercioio das suas funcções.

E* evidente que, em vista do art. 1153, 3

do cod. civil, as administrações

publicas, como os particulares, não podem responder por actos de seus

funccionarios, praticados fora das faculdades que lhes conferiram, não se

dando em taes casos a relação de mandato. Mas quando o acto não pecca

por incompetência, e sim somente por excesso, irregularidade ou {ilegitimi-

dade, estando, todavia, o funccionario autorisado a pratical-o, — a adminls-

— 461 —

visto a fabricação do carvão não se achar incluída no elenco

das industrias insalubres segundo o respectivo regulamento (C.

App. Nápoles 18 abril 1902.)

91e

traçao fica, sem duvida, obrigada pelo mesmo. Ora, si é certo que "il faie

contravenzioni e sequestri e il prendere misure disciplinar i in mataria di vet-

ture pubbliche neutra nclla exclusiva competenza delVufficio di polizia tniud-

cipals," também náo é menos que — "Vatto delia íUicita protrazione di

sequestro avvenuto in danno... deve ritenersi commcsso da queWufficio nelV

esercizio delle funzioni affidate dal comune".—Nem se pôde objectar valida-

mente que, no caso, tendo havido culpa da parte do lesado, a culpa deste

elide a da administração conforme o principio: qvi occasionem danni dat

causam danni jtratstitisse videtur. O facto iUioito do lesado (desobediência a

ordem da autoridade respectiva) dera causa, é verdade, ao sequestro, mas

nao, ao prolongamento deste além do prazo regulamentar ; excedido este,

o lesado tinha direito a restituição dos seus objectos; o facto do prolonga-

mento excessivo se deve imputar exclusivamente à culpa da policia muni-

cipal . Do contrario, se teria do afOrmar, que a administração podia pro-

trahir, ao seu arbítrio, os prazos da lei, as providencias coercitivas, embora

tomadas em prejuízo dos cidadãos... »

Taes foram os fundamentos, em que se baseou a decisão, para cou-

demnar a fazenda municipal, como se disso acima no texto.

Nesta decisão também se sustentou doutrina, que por certo nao

confere com a regra geral da "distincçfto dos actos", como se vao vôr:

«Avrebbero dovuto, invece, i primi giudici considerare che quando puré il sin-

daco di Barra avesse agito jure imperii e non JURE QESTIONIS e come cupo

dei Município, la potestà degli ufliciali dei governo acendo forza dalla legge

non si estende oltre i 'imiti delia stessa c perció, ove manchi la legge, cessa lo

impero t xubentra Varbitrio che fa rispondere dei danni cagionati. Le ordi-

natize dei sindaco di Barra, come sopra ri è detto, non erano fondate in legge,

e non possono godere delia garentia amministrativa, ma conte lezione di un

diritto privato obbligano pel risarcimento pel principio generale di giustizia

consagrato nelVart. 1151 C. O. II sindico per Vart, 151 delia legge com mu-

nais e provinciais può adottare i provvedimenti contingenti ed urgenti che

derivano dai suoi poteri tanto quale capo delVamministrazione comunale, che

quais uffltiale dei governo, giusta gli art. 149 e 150 delia detta legge; dai

cosi concreti può sta'>ilirsi in quale qualitd abbia agito. Le surriferite ordi-

nanze dei sindaco di Barra sono stats emanate nella orbita degli interessi

locàli, accsnmndosi a reclami degli abitanti d-l palaszo Bisignano ed ai rego-

lamento locais di polizia urbana; perciò acendo agito quale capo * rappresen-

tante dei Comune, le conseguenze gravano sullo Erário municipais, essendo

— 462 —

h) Tratando-se de mercadorias entradas nas alfandegas,

embora ahí retidas pela falta do pagamento dos impostos, a

responsabilidade do Estado é completa, no caso de deterioração

ou desapparecimento das mesmas; visto tratar-se, na hypothese,

de simples gestão patrimonial (C. C. Nápoles 1 dezembro 1875;

C. C. Roma 25 fevereiro 1748, e 25 março 1881).

l) Mas, em matéria de contrabando, isto é, quanto aos actos

de sequestro e outros praticados, como meios de prevenil-o, a

jurisprudência seguida é em favor da irresponsabilidade do

Estado; visto tratar-se de acto de império (C. C. Roma 31 julho

1876; C. App. Ancona 15 dezembro 1877; C. C. Roma 11

janeiro e 7 de maio 1877, 25 fevereiro 1878, e 17 fevereiro

1881).

91s

m) Com relação aos depósitos da " Cassa dei depositi e

prestiti" em particular, a Corte de Appellação de Brescia con-

demnãra (6 março 1877, caso Morétti) a "Caixa" a entregar os

valores, e o "Debito Publico" a dar os titulos, de que o respe-

ctivo funccionario se havia apropriado. Mas, sob o fundamento

consentâneo á giustizia che chi si giova dei fatto dei suo rappresentante risenta

\anche i ãanni dei costui operato: "ab ordine elechis, experiri potest.. ? per

sgndicos hae omnia solent explicari (L. 6 § I

D). — Quod cujusque univer-

sitatis nomine vel contra eam agatur". H che trova tanto piU applicazione\

nelVattuale sistema dei sindaco élettivo creato dal voto delia maggioranza ãegli

elettori che stabiliscono la rappresentanza delia comunità. — '' Sicut cómoda

sentimus ex actu institovum aquum est ita etiam óbligari nos ex contractibus

tpsorum et convenini'' (L. 1 D. de inst. act.).—Apud Solari, ob. cit., p. 16-18.

Rioci, loo. cit., n. 309; P. Mazzoni, ob. cit., t. IV, p. 154, notas.—

Numa decisão antiga do Trib. Civil de Florença (3 fevereiro 1855, caso Dini)

se dissera: «o la mercê é mancai a senza dolo o colpa dei eustodi, e resta

estinta ogni azione ed obbligazione respectiva, o émancata pel dolo e la colpa

lata di essi eustodi e la dogana non é tenuta a nulla, secondo le massime di

ragione, che VErário déllo Stato o dei Príncipe non è responsabile dei fatto

itticito dei ministri». Apud Mantellini, ob. cit., p. 186. N&o é, porém, esta

a doutrina seguida pela jurisprudência italiana.

« Vide: Mantellini, loc. cit., p. 115 ; Cf. Rioci, loo. cit., na. 305-806.

— 463 —

de se ter provado, que a parte não tinha cumprido inteiramente com

as disposições regulamentares nos actos concernentes à entrega dos

titnlos (Ta concegna non risultasse effettuata nei Inoãi e secondo le

forme dei regolamenti), a Cassação de Torino annul-lou a sentença

da Corte' de Brescia (8 novembro 1878). Uma decisão da Corte de

Cassação de Roma (25 junho 1878, caso Topi) absolveu também a

Caixa no caso de um furto de dinheiro levado à Thesouraria,—

baseando-se no principio geral, de que o proponente não responde

pelos delictos do preposto, assim como na consideração particular,

de que o depositante entregara o dinheiro a um outro funccionario,

que não o próprio thesoureiro.

Pela sua importância damos aqui os fundamentos da decisão su-

pradita : " Decisione delia Gassazione di Roma nélla Cama Topi, publicata

alVuãienza dei 25 giugno 1878; F. Bona&i estensore".— «La responsabilità

dei preponente, come lo si è superiormente avvertido, riposa snlla pi-esun-

zione delia colpa di lai di avere scelto una persona incapace, imprudente o

disonesta, per affldarle un deter mina to inçar ico. La responsabilità non po-

tendo eccedere i limiti delia colpa, è quindi necessariamente circoscritta ai

casi nei qaali il preposto abbia agito in forza delia scelta cbe il preponente

ha fatto cadere sopra di lui. Tutti gli abusi portanto cbe il preposto com-

metta neH'esercizio delle funzioni affidategli quand'anche raggiungano gli

estremi di um reato, ricadono per le couseguenze civili sul preponente,

avendo la loro radico nellascelta; ma per laragione inversa il preponente

non può mai essere chiamato a rispondere dei fatti commessi dal preposto

all'infaori delia sfera (Vazione che colla scelta gli era stato assegnata.

E se in nessun caso è licito preterire da questo critério nei quale è riposta

la ragione delia legge, meno che mai è permesso di farlo a propósito di un

reato avvegnachè se la legge ha voluto spingere il rigore fino a sottoporre

il preponente ai danni causati dal reato commesso da un terzo in base a d

una eolpa meramente presunta, non può il magistrato aggravare la dispo-

sizione allargando la presunzione delia colpa ai di-là dei limiti entro i quali

è dalla ragione non meno che dalla legge circoscritta.—La distinzione adot-

tata dalla Corte deriva dalla confazione che essa ha fatto delia teórica dei

mandato con quello delia preposlzione, ed implica un doppio errore. Nella

ipotesi dei fatto lecito la Corte infatti ritiene il preponente responsabile in

quanto il preposto abbia agito nei limiti precisi delia commissione, sicchè

■ML

— 464 —

w) Entre as questões sobre a responsabilidade civil do

Estado nenhuma occupára mais a attenção dos tribunaes judi-

ciários da Itália, do que a de saber, si elle é, ou não, responsa*

vel pelas sommas pecuniárias e titulos de credito, dep ositados

em mão do chanceller (funccionario da justiça) para a satisfa-

ção de custas e outros misteres de ordem judiciaria, e para o

pagamento de direitos ou taxas fiscaes. A julgar pela lição dos

autores, a doutrina prevalecente nas decisões seria a da irres-

ponsabilidade do Estado, nos casos de subtracção ou desvio dos

lo fa rispondere dei fatto próprio in virtú dei mandato e ai termini dell'ar-

tieolo 1151, mentre pretende di applicare 1'articolo 1153 • nella ipotesi dei

reato lo fa rispondere bensi dei fatto altrui ai termini deli'ar ticolo 1153 : ma

sostituendo nn critério vago ed arbitrário alia condizione netta e precisa

stabilita dalla legge.

D'altra parte oocorre appena avvertire come sia erróneo 11 ritenere-

che il proposto non possa mai delinquere senza nscire dalTeseroizio delle-

incombenze affidategli. Di delitti comessi dal proposto nella cerchia delle

sue attribuzioni si possono addurre esempi flagranti, senza nscire dalla

ipotesi dei pubblici funzionari, anzi dalle funzioni precise intorno alie quale-si

controverte.

Se infatti il tesorière riscnote una somma delia qnale la legge gli

delega la esazione, ma invece di versaria nella cassa la converte in uso-

próprio ; si il controllore nell'esercitare il sindicato che gli è affldato dis-

simula le irregolarita delia gestione dei tesorière per aggvolarne le sottra-

zioni; delinqnono senza dubbio nell*esercizio delle loro incombenze inquan-

tochè non fanno che volgere ad un fine colpevole le attribuzioni delle quali

sono rispettivamente invéstiti.—Delinquono invece fnori dell'esercizio delle-

funzioni loro, se per uno scopo criminoso escono dalla sfera di azione loro

rispettivamente assegnata e anzichè abusare delle proprie, usurpano le-

attribuzioni altrui, come appunto nel caso dei controllore che per impadro-

nirsi di una somma spettante aU'amministrazione pubblica, assuma la veste

di tesorière.

Del resto se vi ha caso nel quale sia evidente la necessita di non

perderei di vista la condizione alia quale 1'articolo 1158 subordina la rei-

ponsabilità dei proponente, è quello in cui sia invocata la responsabilità

dello Stato pel fatto dei suoi funzionari. Lo Stato come ogni altra persona-

morale non può esplicare la própria azione senonchè per mezzo dei suoi

delegati. Nessun altro Ente però é obbligato a ricercare nel suoi agenti atti-

— 465 —

depósitos referidos.

011

Mas, examinadas as decisões partícula* res,

destas se verifica que os tribunaes admittiram as seguintes

distincções: 1) Em uns casos se afíirmara a responsabilidade do

Estado, partindo simplesmente da natureza do deposito sem tomar

em consideração o seu fim especial, sendo o funccionario,

recebedor do mesmo, encarado como verdadeiro agente da fazenda

publica; 2) Em outros casos se entendera, ao contrario, que o

funccionario, recebendo o deposito por dever de officio e por

disposição da lei, e não por encargo do poder executivo, devia elle

ser sempre considerado na sua qualidade de empregado judiciário,

e, consegaintemente, o seu acto em nada obrigando a

Administração ou a Fazenda Publica; 3) Em outros casos,

finalmente, se procurou adoptar uma doutrina intermédia, segundo

a qual, — si o deposito fosse feito para o pagamento de taxas e

despesas judiciaes, elle se considerava validamente feito sob a

responsabilidade do Estado, e portanto, este obrigado a indemnisal-

o na hypothese de sua subtracção; — si, porém, dito deposito fosse

feito para um fim de interesse particular do individuo, como por

exemplo, o deposito do decimo do preço do leilão ou arrematação

para o individuo poder con-

tudiní pia disparate onde ciaseuno di essi risponda alie esigenze dei próprio

uffieio, nessuuo avendo fanzioni tanto nnmerose e svariate quando lo Stato

considerato anche semplicemente come persona giuridica nell'esercizio delia

gestiono económica.

Pretendere ohe egli eia tennto dei danni recati da nn funzionario

nella sfera d'azione d'un altro, vale quanto esigere che ia ciaseuno dei suoi

ageati concorrano le gaarentigie necessário all'esercizio di ogni sorta

d'ufflcio e tutto questo per indulgere per alia leggorezza degli amministrati

1 quali coutraggono rapporti con un funzionario per nn affare demandato

ad nn altro. La Corte d'appello avrebbè dovuto tanto piú rendersi conto

deirassurdità di qnesto sistema, inquantoohò nella specie si trattava delle

fanzioni dei tesoriére pel quale lo Stato oltre alie guareatigie morali co-

mnni agli altri impiegati esige una cauzione pecuniária proporzionata alia

entità delia gestioue.» — Apud Mantellini, loc. cit., p. 183-84.

01l

Ricci, DeUe Obbligaziorii, n. 301; Mantellini, ob. cit., p. 100 seg.

30 R. C

— 466 —

correr, a perda do deposito não daria acção alguma contra o

Estado.

J %

— Segando Meucci, esta questão dos depósitos judiciários

fora sempre mal posta, sendo encarada, como obrigação ex-quasi

delido, quando se tratava realmente de uma obrigação contra-

ctual de deposito: «Ese v'è caso in cui la teórica delia distinzione

delle due persone dóvesse concludere ad ammettere la responsa-

bilità ãello Stato, era quéllo dédepositi giudiziari. Eppure vi fu

negata, e ciò sia perche si sblaglò stranamente la qualificazione

delia personalità spiegata dallo Stato in quel caso, sia perche in-

vece ãi prendere di mira Vóbbligo contrattuale deUo Stato per

depositi si ébbe in considerazione solo il fatto illicito INCIDENTE

dei funzionario che li sottrae. »

91k

i P. Mazzoni, Inst. di dir. civ. ital., t. IV, p. 153. Este autor cita

numerosas decisões judiciaes em abono da jurisprudência, de que acima se

fez menção, distinguindo as differentes espécies de depósitos. Cf. Vittore

Vitali, ob. cit., ns. 297-299.

Meneei cita igualmente grande numero de decisões das cortes -

italianas, umas reconhecendo a responsabilidade, e outras, a irresponsabili-

dade, na matéria dos depósitos judiciários.—Diritto Amministratwo, p. 259,

nota 3, e p. 261.

— Mantellini sustentara a não-responsabilidade do Estado nos casos

acima alludidos : « Sia che lo Stato apponga guardie a tutela delle cose e delle

persone, sia che apra registri dove notare e transcrivere fatti o atti civili, la sua

funzione intenda a fine politico necessário o contingente, i rapporti non mutano,

e come lo Stato non garentisce dai furti, dalle rapine, dalle offese, cosi non

dai danní per omissioni o irregolarità negli annotamenti, sia bene o inale

ordinato il servizio... U cancellière è ufficiale ãelVordine giudiziario... E

neWamministrazione delia giustizia lo Stato ri/mane ente politico, nè può mai

risalire a lui rapporto di civile responsabilità.—Ob. cit., p. 103-112. Cf.: C. C.

Nápoles 5 fevereiro e 26 novembro 1876,1 junho 1878 ; C. C. Torino 8

novembro 1878; C. C. Palermo 19 janeiro 1878.

— De resto, observa Lomonaco (Delle Obbligazioni, 1.1, p. 283 nota), a

questão da responsabilidade do Estado pelos depósitos alludidos deixou de

ter razão, depois que a lei de 29 de junho de 1882, n. 835, regulara essa

matéria de modo definitivo, ordenando que os depósitos judiciaes fossem

feitos na "Cassa dei depositi e prestiti".—Se poderá ainda ver: Chironi, Colpa.

Contrattuale, ns. 237 sg.

— 467 —I

81.— Agora ao encerrar o capitulo, sobreleva ainda ajuntar

duas palavras sobre a doutrina da "distincção dos actos," a

qual, já se sabe, mais do que nenhuma outra, tem servido de

base ás decisões das cortes italianas.

No empenho de manter o principio, de que os actos de im-

perto são insusceptíveis de crear responsabilidade contra o Es-

tado, as referidas cortes tem as vezes tecido os mais difhceis

meandros de considerações e argumentos: ora affirmando, num

mesmo facto, a gestão e o império segundo o maior ou menor

relevo que uma circumstancia apresenta sobre outra ; ora re-

vestindo a gestão ou o império de um caracter sni generis na

espécie occorrente; ora finalmente, cahindo em incoherencias -

e contradicções, confrontados os fundamentos das suas próprias

decisões, umas com as outras.... Os dous factos, quese seguem,

bastarão, sem duvida, para comprovai-o.

) Um carniceiro levou ao matadouro de Roma dous bois

<para a matança, e fel-os recolher nos estábulos que a Commima

mantém sob a guarda e vigilância de seus empregados; pagando

■aquelle o respectivo aluguel e as taxas estabelecidas. Sem se

saber como, — desapparecera um dos bois. O carniceiro propoz

por isso a sua acção de dam nos contra a administração cora*

munal. Esta não negou o facto; mas, allegando ter no caso agido

jure imperii, sustentara que não estava obrigada a responder

pelos actos dos seus empregados. O Pretor decidio na conformi

dade da defesa; e não obstante o Tribunal Civil ter, ao envez,

admittido o direito do lesado â indemnisação, a Corte de Cas

sação recusou-o, declarando nos seus considerandos que, com

«e tf eito, se tratava na espécie de um acto de império (C. C. Roma

7 julho 1897). I

— Um acto de império ou de soberania na guarda de bois

para a matança publica l ... Entretanto o mais sorprehen-<lente,

observara um magistrado italiano, é, que a mesma ■Corte, em

Camarás reunidas sobre o mesmo facto, em data de

— 468 —

29 março 1900, não duvidara firmar o principio contrario, a di~

zer,—.que o exercício da matança não era um acto jure imperiij

mas,simplesmente, evidentemente, um acto de gestão, regulado por

vinculo contractual, creado entre a Oommuna e o particular. í

2.°) Um carroceiro teve a sua carroça quebrada e o seu cavallo

ferido, por haver caido numa valia que, ha trez dias, prejudicava

o uso da via publica (che guastava la continuitá delia via).

Propusera, portanto, a sua acção de damnos contra a Communa,

a qual, defendendo-se, allegara que, na manutenção das vias

publicas, ella agia jure imperii. — Sem embargo dessa defesa, o

Tribunal Civil reconheceu o direito de indemnisação em favor do

autor, e a Corte de Cassação confirmou a respectiva sentença (C.

C. Florença28 de dezembro-de 1898).

— Nada temos a dizer sobre o mérito da decisão. Quanto,.

porém, ao principio invocado do jure imptrii, repetimos aqui

as palavras de um escriptor italiano, proferidas a propósito

dessa questão: —Infatti se la manutenzione delle vie pubbli-* j

che viene riguardata QUALE ATTO D'IMPERO, come, in qual guisa,,

e perche nella sua attuazione si trasforma in atto di gestione T

Curiosa forma di atto amministrativo, che ra subenão si strane-

metamorfosi nel suo svolgimento, per giunta contemporâneo, si'

multaneo I,.. *

De maneira que, segundo o testemunho insuspeito dos pró-

prios fautores da distincção dos actos, semelhante doutrina, em

vez de facilitar a tarefa do magistrado no julgamento dos

litígios, tem, pelo contrario, servido para difficultal-a, pela in-

certeza e contradicção, que a sua applicação inevitavelmente

acarreta!

— Findando neste ponto quanto nos propusemos dizer

acerca da jurisprudência italiana, só nos resta declarar que,

' Vide: Solari, ob. cit., p. 46 sg.e 52. sg.

— 469 —

a despeito de já serem assaz numerosas as decisões, nas quaes

a Cassação de Roma tem procurado firmar com claresa os ver-

dadeiros princípios dessa doutrina, que ella adopta,—ainda em

data recente foi affirmado no próprio seio dessa Corte, que, do

conjuncto das suas decisões, não se podia, comtudo, tirar um

critério geral seguro, para resolver as differentes questões par-

ticulares, que â mesma se apresentavam.

Eis ahi toda ver-

•dade do facto...

01m

O trecho final, a que se alludira no texto, contém as palavras do

«Procurador Sarai, Franceseo Auri ti, no seu discurso inaugural, dirigido á

Cassação de Roma em janeiro de 1899. — Apud Solari, loo. cit., p. 59-60.

— 470 —

CAPITULO V

A Jurisprudência Ingleza e Norte-Americana

82. — Dous Estados se destacam, por assim dizer, d'entrej

os demais Estados modernos no tocante á importante questão

de que nos occupamos, e constituem um corpo de doutrina, in-

teiramente differente: são a Inglaterra, e os Estados Unido*

da Norte-America. Em principio, se pôde affirmar que a regra

predominante nos mesmos é, a de que o Estado não responde

civilmente pelos actos lesivos (actos de administração propria-

mente) dos seus órgãos ou funccionarios; ainda que na pratica

se possa admittir casos de excepção.

Não é, portanto, muito o que teremos de dizer sobre a

jurisprudência desses dous Estados. Não devêramos, todavia,

omittil-os; dado o pensamento de imparcialidade, que nos im-

pusemos guardar na elaboração do presente trabalho.

§ 1.° QUANTO Á INGLATERRA

83.— Na Inglaterra, persistindo até agora a intelligencia

da sua politica tradicional, de identificar a pessoa do Soberano

com a do Estado, e sendo principio fundamental da sua Consti-

tuição, e máxima jurídica, que "o rei não pôde fazer o mal'

(King can do no ivrong), porque, segundo Blackstone, a prero-

gativa da Coroa, creada para o bem do povo, não pôde ser exer-

citada em prejuízo deste; dahi resulta que, si nenhuma respon-

sabilidade lhe pôde caber das acções ou omissões, snas-proprias

muito menos lhe poderia advir semelhante responsabilidade,

— 471 —

doa actos de outrem, embora agindo em nome delle e nos mis-

teres do seu serviço.

Outr'ora essa irresponsabilidade da Coroa era insinuada

tão ao pé da lettra, que, não obstante o grande principio da

jurisprudência ingleza, de que onde se da uma lesão de direito,

ha ahi o remédio para cural-a, ("Itis a general and indisputable

rule, that where is a legal right, there is àlso a legal remedy, hy

suit or action at law, whenever that right is invaded") ; a ver-

dade é, que, em se tratando de lesão por acto do Rei ou Estado,

— a parte lesada carecia de meio legal, pelo qual se podésse

resarcir do damno sofirido...

De maneira que, si por falsa informação ou por inadver-

tência (hy misinformation or inadvertence), a Coroa fosse indu-

zida a invadir os direitos privados de algum dos seus súbditos,

nenhuma acção se podia dar contra o Soberano, sobretudo, por

falta de um poder superior, que delia tomasse conhecimento.

Mesmo no caso de uma violência ou damnificação provada, feita

á propriedade particular, a única medida, à que o individuo

podia recorrer, era fazer uma petição (petition de droit) ou

supplica (monstrans de droit) a Corte da « Chancery», ou do

«Exchequer», segundo o teor das circumstancias ; mas estas o

attenderiam, ou não, por simples via graciosa, como bem lhes

parecesse de rasão ou de equidade.

0á

Alias, esta doutrina era no todo consoante com o conceito

do Estado antigo, reputado, como creador do próprio direito e

justiça!...

92b

W. Blackstone, Commentaries, 1.1, § 246; III, § 254. — Cf. Fon-

blanque and Holdsworth, Sow we are governed, p. 17. — London, 1869.

* Blackstone, ob. oit., 1. III, § 23 e § 254-56.

Todavia, segando o espirito de liberdade e de amor ao direito indi

vidual, que nunca faltou ao povo inglez, essa prerogativa do rei, pondo-o

superior a todas as outras pessoas e fora da acção do direito commum, não

lera, de facto, incondicional ou absoluta, como alguns pretenderam e outros

— 472 —

83 a. — Actualmente, muito embora subsista a condição

preliminar da «petition ofright», ella é agora considerada ama

simples formalidade, por meio da qual a parte obtém o «fiat*, e na

posse deste poderá promover a sna acção nos tríbunaes ordinários,

como succede entre os indivíduos particulares.

Mas cumpre ainda

advertir, a responsabilidade da Coroa só é admittida em

determinados casos, taxativamente declarados: « The only cases in

tohich the petition ofright is open to the subject are, where the land

or gooãs, or money of a subject have found their wmj into the

possession ofthe Crown, and the purpose of the petition is to obtain

restitution, or if restitution cannot be given, compensation in

money,—or when a claim avises out of a contracta as for goods

supplied to the Crown or to the publie ser-vice.»

— Quer dizer: a

acção só é permittida para os casos de desapropriação da

propriedade alheia, ou por damnos provenientes da infracção de

contractos, taes como, de fornecimentos

insinuavam. Os bons autores nunca deixaram de affirmar o contrario: —

"Nehil enim aliuã potest rex, nisi id solum quoã jure potest";— " Rex ãebet

esse sub lege, quia lex facit regem" (Blackstone, ob. cit., 1.1, § 239). Do

facto de as cortes não terem jurisdicção sobre o rei, observa este autor, não

se conclua, que os súbditos da Inglaterra se achassem destituídos de todo

remédio, caso a Coroa invadisse os seus direitos, já por lesões privadas, já

por publica oppressão (either by private injuries, or publie oppreasion); não:

— a lei providenciara acerca de ambos os casos. Quanto as lesões privadas

feitas á propriedade, ha o direito de petição á "Court of Chancery", a qual

fará justiça, muito embora a titulo gracioso. Quanto aos cai os de publica

oppressão ordinária, como o rei não pôde abusar do seu poder (misuse his

power) sem o conselho de mãos conselheiros (the advice of evil counsellors) e o

auxilio de ministros infleis (the assistance of wickeã ministers), taes indi-

víduos poderão ser processados e punidos pelo abuso praticado.—Loc. cit.,

§§ 243-244.

Anson, Lavo and Custom, Part. II, p. 475 e nota. —Oxford, 1896.

Foram as leis: 20 e 21 Vict. c. 44; 23 e 24 Viot. c. 84; 36 e 87 Vict. c. 69,

que simplificaram as formas da acção contra a Coroa nos casos, em que

ella é permittida.

»Ibidem.

— 473 —

para as necessidades diversas do serviço publico. Em relação a

tudo mais, isto é, em relação aos actos de negligencia, culpa, ou

qualquer outra falta, embora grave do funccionario publico, o

Estado ou a Coroa são inteiramente irresponsáveis (cannot be

liáble for iwong). O direito da parte lesada, quando porventura

exista, será exercitado unicamente contra o funccionario por

meio de acção competente, o qual não poderá allegar, como

defesa ou excnsa, a circumstaneia de haver praticado o acto

arguido, em cumprimento de ordem, implicita ou explicita, da

Coroa ou do Governo.

98b

No entanto, o próprio funccionario

também poderá escapar á responsabilidade nas seguintes hypo-

tbeses: 1) si, no caso de infracção de contracto, tiver agido em

beneficio do Governo, sendo, então, este o responsável, e não o

funccionario; 2) si se tratar de funcção ou de facto, pelo qual

elle deva responder perante a Coroa, ou directamente perante o

Parlamento, e não, ao publico ou aos indivíduos particulares-,

3) si no facto imputado não houver culpa, ainda que haja erro

ou certa negligencia somente (damnum àbsque injuria).

83 b.—Nos casos indicados, assim como em outros quaes-

quer de lesão de direitos individuaes, é indiscutível a compe-

tência do judiciário, o qual, não só pode conhecer e decidir da

espécie em acção regular, mas também intervir desde logo por

alvarás interdictorios, prohibitorios ou mandaticios (writs of

injoncMon, mandamus, quo warranto, certiorari, etc), tendo em

vista, já impedir o próprio acto ou as suas consequências, já or-

denar que dado acto seja praticado, nó caso de indevida omissão

do respectivo funccionario.

" Anson, loc. oit., p. 477 ; Cf. Laferrière, ob. cit., 1.1, p. 113.

930

Anson, loc. cit., p. 476-80.—Cf. Laferrière, loc. cit., p. 114-115.

Nestes autores vem citadas algumas decisões judiciarias das cortes ingle-

zas, segundo ás quaes se poderá melhor ajuisar do teor da sua jurispru-

dência sobre a irresponsabilidade do Estado pelos actos culposos dos seus

— 474 —

Essa competência dos tribunaes ordinários da Inglaterra,

para conhecer contenciosamente dos actos dos funccionarios pú-

blicos, é, aliás, no todo consequente e indispensável; visto não

haver alli nenhuma jurisdicção administrativa, independente-

mente organisada para o mesmo fim, como succede em vários

outros Estados.

83 c.—Referindo-se á doutrina ingleza, observara Da-

reste: En même temps que les fonctionnaires sont toujours res-

ponsables, 1'Etat ne l'est jamais. Cela tient a plusieurs causes.

D'abord en Angleterre, les fonctionnaires sont plus indepen-

dants que partout ailleurs. Souvent même leur nomination

n'appartient pas au gouvernement, et toujours ils agissent librem

ent, sous leur responsabilité personnelle, sans avoir á dé-mander

ni á attendre 1'ordre d'un snperieur. Mais ce n'est pas tout. Cest

un príncipe du droit anglais que le roi ne peut mal faire «iheking

can do no vrong».En consequeuce, aucune action en dommages-

interêts ne peut étre intentée contre 1'Etat.

La partie lesée ne peut s'adresser qu'au Chancelier qui, s'il

y a lieu, fait justice par voie de grace, ou au Parlement,

funccionarios, e bem assim, acerca das exempções, que aproveitam aos

mesmos em dados casos ou circumstancias.

— Casos, relativamente recentes, em que a responsabilidade tem sido

reconhecida contra a Coroa (para usar a linguagem consagrada), se podem

indicar: Feather v. The Queen, (6 B. & S. 293);Windsor and Annapolis Bail-

tcay Co. v. The Queen, (11 App. Ca. p. 615); Thomas v. The Queen, (L. R. 10

Q. B. 31); Farnell v. Bowman, (12 App. Ca. 643); Attorney-General of Straits

Settlements v. Wemyn, (13 App. Ca. 192). — Apud Anson, loc. cit., p. 476.

— Nos contractos feitos em nomo da Coroa e em beneficio do Go-

verno a responsabilidade é sempre deste, e não do funcoionario: Qidley v.

Lord Pahnerston, (3 B. & B. 284).—Apud Anson, loc. cit.

■!,(

— As cortes não admittem, como defeza, a distincção de "state ne-

cessity, ou state offences", e ontras... "The common lava does not unãerstand

fhat Jcinã of reasoning, nor do our boolcs taJce notice of any such distinction":

Entick v. Carrington ; ap. Anson, loc. cit., p. 477. Sobre a responsabilidade

do funcoionario em particular, é também de ver: A. G. Boulen, De la res-

ponsabilité envers les particulieres de» fonctionnaires administratifs,p. 381 sg.;

E. H. Perreau, De la responsabilité des fonctionnaires publica, p. 143 sg.—

Bordeaux, 1894.

— 475 —

|qui peut toujours accorder une indemnité par loi especiale. II y en a

deux exemples notamment pour des personnes condamnées et

deportées par erreur.

C'est ainsi que, partis du même point, le droit anglais et le

droit français sont arrivés aux extremes opposés. A notre avis c'est

le droit français qui est en avance.

Ce n'est pas en poursuivant les fonctionnaires, qu'un ci-toyen

maintiendra efficacement son droit contre les entreprises de 1'Etat.

Cest contre 1'Etat qu'il doit agir directement, parce que, dans la

plupart des cas, c'est 1'Etat qui a íait le mal et qui seul peut le

reparer. La pratique est ici d'accord avec la theo-rie; en realité le

systême français est aussi liberal et plus efn-cace, que le systême

anglais...

83 d. — Seria desnecessário dizer, que, do mesmo modo que

se dá com os actos da Coroa em geral,— os actos do Parlamento,

quando lesivos de direitos individuaes, não dão direito de reparação

ao lesado; porque, sendo igualmente a expressão do poder

soberano, se consideram incapazes de fazer

93d Uareste, La Justice Administratiie, p. 504 sg. Paris, 1898. B o

Chanceller e o Parlamento não deixarão de fazer a devida justiça, acres-

centamos nós; porque, apesar do principio geral em contrario, nao se pôde,

na pratica, deixar de reparar a offensa do alheio direito, sem negar ao mesmo

tempo a razão fundamental das leis e do próprio Governo. Isto dizemos com

relação aos actos ilUcitos ex-contractuaes; porquanto, com relação ã obriga-

ção do Estado de prestar a devida indemnisação nos casos de desapropria-

ção da cousa alheia, ou nos de responsabilidade proveniente de contractos,

ella subsiste também na Inglaterra, como nos outros paizes. Alem disto,

mesmo sem dar-se, propriamente, uma desapropriação, desde que ha uma

oooupação duradoura da propriedade, ou a sua daraniflcação em consequên-

cia de uma necessidade do serviço publico, tem logar a indemnisação. O que

succede, muitas vezes, é, que esta não sae dos cofres do Bstado, e sim, do

das corporações looaes, dada, como se sabe, a grande descentralisação da

administração publica. O serviço da saúde publica pode servir de exemplo.

A lei de 11 agosto 1875 —'\4n act consolidating and atnending the acts rela-

ting to public health in England", reconhece, com effeito, o direito de in-

demnisação, quando das suas medidas resultar damno: a) pela destruição

de cousas moveis (art. 121); b) pelo recuo ordenado de prédios nas ruas

(art. 155); c) por outros prejuízos em geral, resultantes das varias medidas

(art.808). Vide: Hic, nota "J neste Titulo.

— 476 —

o mal;

93G

asaim como é de regra, que os actos judiciaes (as sen-

tenças e despachos dos juizes e cortes) não são susceptíveis de

acção contra os seus autores.—Eis aqui as palavras da jurispru-

dência a respeito destes últimos actos: No action witt he against

a judge for any acts done or words spocken in his judicial ca-

pacity in a court of justice. This doctrine has heen applied not

only to the superior courts, hut to the court of a coroner and to a

court martial, which is not a court of recorã. It is essential in ali

courts that thejuãgeswEO ARE APOINTED to administer the law

should he permitteã to administer it under the protection of the

law indepedently anã freely, tvithout favor and without fear. This

provision of the law is not for the protection or henefit of a mali-

cious or corrupt judge, hut for the henefit of thepuhlic, whose in-

terest it is that the judges should he at liberty to exercise their

fonctions with inãepenãence and tvithout fear of consequences.

How could a judge so exercice his office if he were in daily and

hourly fear of an action heing hrought against him anã ofhaving

the question suhmitteã to a jury whether a matter on which he

had commented judicially was or was not rélevant to the case

hefore him ?

Convém talvez lembrar que na palavra corte também se

comprehendem os juizes singulares nos actos de seu officio, in-

clusive os juizes de paz, os quaes na Inglaterra exercem, não só

funcções judiciarias, mas juntamente outras de caracter ad-

ministrativo ou politico.

e Blackstone, loc. cit., § 244-245.

93 f Vide: Scott v. Stanfleld (L. R. 3 Bxoh. 223); Anderson v.

Gorrie (1895, Q. B. C. A. 668).—Cf. Anson, ob. cit., p. 477-78.

* Quanto ã responsabilidade dos juizes de paz em particular, e as

restricções delia, é de vôr: Dareste, La Justice Administrative, Part. II»

oh. XX;—A. G. Boulen, ob. cit., p. 345;— e bem assim, "Nova Organisação

do governo local", effectuada pela legislação de 1888 e 1894,— ap. Anson,

loc. cit., p. 241 sg.

— 477 —

§ 2.° QUANTO AOS ESTADOS-TJNIDOS

84.—Nos Estados Unidos da Norte-America a jurisdicção e

competência do Judiciário para conhecer dos actos do Governo ou

da Administração são sabidamente ainda mais latas, do que na

Inglaterra-, uma vez que, segando os princípios do direito publico

americano, o referido poder julga até da própria validade das leis,

isto é, da sua conformidade, ou não, com os| textos constitucionaes.

Consequentemente, se pode desde logo affirmar, como principio

geral da sua jurisprudência: que os juizes e tribunaes de justiça

norte-americanos, quando devidamente provocados pelas partes,

podem declarar insubsistentes ou nullos, quaesquer actos dos dous

outros poderes, para o fim de assegurar os direitos individuaes,

porventura ofendidos por esses actos. E de facto, assim succede

frequentemente; verificando-se a intervenção judiciaria, não sô,

mediante o processo regular de uma acção, mas ainda, mediante

certos actos swn-marios,—remédios preventivos ou incidentes

(extraordinary re-Uef, extraordinary remedy), pelos quaes se ordena

a pratica de certo acto, ou se obsta a execução de algum acto illegal

ou lesivo, ou se concedem outras garantias â parte, em favor de

quem são elles expedidos.

Os actos judiciaes, mais usados, que tem o caracter de remédios ex-

traordinários, são semelhantes aos da praxe ingleza, taes como: 1) Writ of

mandamm, o qual é um mandado ou ordem de um tribunal de justiça com-

petente, dirigido a um individuo ou autoridade de jurisdicção inferior, para

que faça ou execute o que no mesmo se prescreve; 2) Writ of injonction, o

qual é um mandado expedido nas condições do precedente; mas delle

differo, porque pelo mandamus quasi sempre se ordena a pratica de algum

acto, emquanto que pela injonction, em regra, se prohibe que um acto se

faça, guardando-se a respeito o statu quo; é semelhante ao interdicto pro-

hibitorio da lei brasileira; 3) Writ of certiorari, o qual é uma ordem de um

tribunal superior a um tribunal ou autoridade inferior, para que lhe re-

metta por certidão as peças de determinado feito, afim de ser este revisto

— 478 —

■ E' ás cortes judiciaes, que a Administração publica recorre

igualmente, quer para a applicação litigiosa das leis e regulamentos

administrativos, quer para os actos de coerção ou de execução

forçada, que se fazem necessários contra os seus próprios

funccionarios.

84 a.—No tocante á questão particular da responsabilidade civil

do Estado (União, Estados*federados, Municípios), a jurisprudência

americana não podia deixar de ter tomado, como ponto de partida, os

princípios consagrados no Império Britânico. A lei das Colónias era

a própria lei da Metrópole; e quando, mais tarde, ellas se

transformaram em «Estados-Unidos», si é certo, que não mais havia

o rei, incapaz de fazer o mal; subsistiu, todavia, a pessoa soberana

do Estado (a União, considerada como pessoa jurídica nacional), que

devia gozar de idênticas prerogativas, na sua qualidade de poder

supremo do território e da nação.

Daqui, certamente, ess'outro principio corrente do direito

publico americano,— que a União, assim como os Estados da

pelo primeiro; 4) Writ ofprohibition, o qual é em tudo análogo ao recurso de

aggravo por incompetência adraittido na lei brasileira; mas, usado na Justiça

Norte-Americana um pouco diferentemente, quanto ao modo processual.

Na pratica judicial ordinária, e sobretudo, na pratica federal em ma-

téria de equidade (on equiiy), também se emprega, ás vezes, a "injonction",

como remédio inandatorio á semelhança do "mandamus".—Deixamos de

dizer, quaes os casos particulares, em que são permittidos os remédios ex-

traordinários, que ficam indicados; porque isso nos levaria longe, e n&o se

faz mister ao escopo limitado do presente trabalho; convindo, no entanto,

ainda advertir, que o " writ of injonction " e o "torit of mandamus'', embora,

análogos a alguns dos nossos interdictos possessórios quanto aos effeitos ;

delles differem quanto á norma do respectivo processo e ás circumstancias

particulares, em que podem ser expedidos.

Em geral sobre os remédios, ã que vimos de alludir, é de vôr: —

Foster'8 Federal Pratice, t. I, p. 341 sg.;— H. G. Wood, A Treatise on the

legal remedia;—T. C. Spelling, Kxtraordinary Relief: — High, On

Injonction»; ete.

— 479 —

mesma, não podem ser chamados a juízo, Bem o seu assenti

mento, pelos individuos particulares, ainda que sejam estes,

seus credores legítimos. I

Este principio acha-se mesmo consagrado expressamente em

algumas das constituições estadoaes, na de Illinois por exemplo.

Outras, porém, obedecendo talvez a um sentimento de moralidade,

consagram disposições que, si não derogam o principio geral, ao

menos, autorisam o legislador ordinário a adoptar leis que regulem

o processo a seguir, relativamente aos credores do Estado. E' o que

realmente succede com as constituições da Carolina do Sul,

Carolina do Norte, Arkansas, Wisconsin, Indiana, Pensylvauia,

Califórnia,

94a

etc. Mas, seja como fôr, no estado actual da legislação

do paiz em geral, não haveria erro em dizer, que o meio de petição

ao Corpo Legislativo continua a ser a regra, que o individuo deve

seguir, para que possa obter a satisfação do seu direito, quando o

réo ou o devedor fôr algum dos Estados federados.

94h

A Constituição da Califórnia de data relativamente moderna (de

1879) dispõe mesmo: — « Suits may be brought against the state in such\

manner and in such courts as sliall be directed by lato» (art. XX, § 0

94b

A. Carlier, La Rep. Americaine, t. III, p. 138-39;—Cf. H. C. Black,

Handboók of American ConstituUonal Law, p. 130-31. fl

— Story, encarando o attributo da soberania com relação à matéria,

se pronunciara nestes termos :

«As to private injnstice and injuries, they may regard either the

rights of property or the rights of contract, for the national government is

per se incapablo of any merely personal wrong, such as an ássault and

battery, or other personal violence. In regard to property, the remedy for

injuries lies against the immediate perpretors, who may be sued, and can-

not shelter themselves under any imagined immumity of the government

from due responsability. If, therefore, any agent of the government shall

injustly invade the property of a citzen under color of a public authority,

he mast, like every other violator of the la ws, respond in damages... The

greatest difficulty arises in regard to the contracts of the national govern-

ment ; for, as they cannot be sued without their own eonsent, and as their

agents are not responsible upon any such contract when lawfully made,

— 480 —

Em principio, não é differente a doutrina professada, rela*

tivamente á União (U. 8. v. Peters, 5 Cranch, 139; Osborn v.

Bank of U. S. 9 Wheat. 738; 9 How. 386); ainda que na pratica o

rigor, ou antes, a injustiça de semelhante principio não tenha

sido geralmente observada.

Com effeito, ha mais de meio século, que foi creada pelo

Congresso uma Corte especial de reclamações (Court of Claims)

com sede em Washington, cuja jurisdicção se estende a todos os

pedidos ou reclamações contra os Estados-Unidos, fundados nas

leis do Congresso, nos regulamentos do poder executivo, nos

contractos, expressa ou implicitamente feitos com o Governo

Federal, e ainda á outras questões, que forem remettidas á dita

Corte por qualquer das casas do Congresso.

84b.—A Corte de reclamações (Court of Claims) foi organi-

sada pela lei de 24 fevereiro 1855, a qual definio desde logo as

matérias da sua jurisdicção e competência. Varias leis posteriores

lhe tem ampliado a competência, sendo de citar, como mais im-

portantes, as de 3 março 1883 (Bowman Act), de 20 janeiro

1885 (Freneh Spoliation Act), e de 3 março 1887 (Turcker Act).

A lei da sua creação declara, que a jurisdicção da referida

Corte se estende (to hear and determine) ás seguintes matérias: «

AU claims founded upon the Constitution of the United States, or any

law of Congress, except for pensions, or upon any regu-lation of an

Executive Department, or upon any contract, ex-pressed or implied,

with the Government of the United States, or

the only redress which can be obtained raust be by the instrumental ity of

Congress, either in providing (as they may) for suits in the common courts

of justice to stablish such claims by a general law, or by a special act for

the relief of the particular party. In each case, however, the redress de-

pends solely upon the legislativo department, and cannot be administred

execpt through its favor. The remedy is by an appeal to the justice of

the nation in that fórum and not in any court of justice, as a matter of

right.» — Story, Commmtaries, ns. 1675-77. Cf. H. C. Black, ob. cit., p. 129.

— 481 —

for damages, liquidated or unliquidated, in cases not sounding

in tort, in respect of which claims the party would he entitiled to

reãress against the United States either in a court of law, equity,

or admiraly, if the United States were suáble: PROVIDED, HO-

WEVER, that nothing in this section shall be construed as giving

to either of the courts herein mentioned, jurisdiction to hear and

determine claims growing out of the late civil war, and commonly

known as «war claims», or to hear and determine other claims,

which have heretofore been rejecied, or reported on adversely

by any court, department, or commission authorised to hear and

determine the same ».

— Conforme ao texto citado são excluídos da competência

da Corte os damnos provenientes da guerra civil, assim como

os provenientes de actos iIlícitos. E segundo a doutrina da

Corte Suprema, para a tjual cabe o recurso de appellaç&o das

decisões da Corte de reclamações, os damnos, a cuja satisfa-

ção o Governo Federal pode ser condemnado, são, em regra,

somente os provenientes de contractos, legalmente feitos, de

modo explicito ou implicito, com os representantes do mesmo

Governo; doutrina, que a mesma Corte Suprema baseia nos

seguintes fundamentos:

With the exception of claims for the proceeds of captured

or abandoned property and others arisiug under special statu-

tes, the Court of Claims lias no jurisdiction of claims DPON

TORTS committed by the United States (Langford v. U. S., 101

TL S. 341; Nichols v. U. S., 7 Wall. 122; Gibbons v. TL S., 8

Wall. 269; Dennis v. TL S., 2 Ct. Cl. 210; Dykes v.U.S., 16 Ct.

Cl. 289). The jurisdiction of that court nas received fre-quent

additions... but the principie originally adopted, of li-miting its

general jurisdiction to cases of contract, remains. There can be

no reasonable doubt that this limitation to cases of contract,

express or implied, was established in reference to

"*• Se pode ver a respeito: Foater's Federal Practice, t. II, p.881 sg.

Boston, 1892. - Cf. A. Carlier, ob. ctt., t. IV,p. 234-237 sg.

R. c.

— 482 —

the distinction between actions arising out of contracto, as dis-

tinguisbed from those founded on torts, which is inberent in the

essential nature of judicial remedi es under ali systems, and

specially under the system of the common law. The reason of

this restriction is very obvious on a momenfs reflection. While

Congress might be willing to subject the Government to the ju-

dicial enforcement of valid contracts, which could only be va-lid

as against the United States when made by some officer of the

Government acting under lawful authority, with power ves-ted

in him to mate such contracts, or to do acts which implied

them,—the very essence of a tort is that it is an unlawful act,

done in violation of the legal rights of some one. For such acts,

however high the position of the officer or agent of the Go-

vernment who did or command them, Congress did not intend to

subject the Government to the results of a suit in that court. This

policy is founded in wisdom, and is clearly expressed in the Act

defining the jurisdiction of the court; and it would í 11 become

us to fritter away the distinction between actions ex delido and

actions ex contracta, as well understood in our system of

jurisprudence, and thereby subject the Government to payment

of damages for ali the wrongs committed by its offi-cers or

agents, under a mistaken zeal, or actuated by less wor-thy

motives» (Langford v. U. S., 101 U. S. 341).

— Quando a Corte de reclamações acha procedentes as

allegações dos indivíduos, profere verdadeiras sentenças contra

a Fazenda Federal. Ella não dispõe, é certo, de meios coerci-

tivos para obrigar o Governo á cumprir as suas decisões; mas,

em regra, o Congresso não deixa de consignar nos orçamentos

as verbas de credito para a satisfação do alheio direito, uma vez

reconhecido este pela Corte.

Trata-se, como se vê, de um

verdadeiro tribunal de caracter administrativo, muito embora

lhe faltem alguns requisitos próprios destas orgauisacões.

84 c.—Com relação aos Estados, a mór parte delles já tem

também juntas administrativas (board of auditors), ou mesmo

tribunaes semelhantes á Corte federal de reclamações, para

H. C. Black, Comt. Late, p. 129 sg.

— 483 —

liquidar os direitos ou questões levantadas pelos indivíduos

particulares contra o Estado.

Mas, por outro lado, quanto ao chamamento deste & juizo,

se tem, como pontos assentados na matéria: 1) Si a acção for

proposta contra o respectivo funccionario, na qualidade de re-

presentante do Estado ou para compellil-o ao cumprimento de

uma obrigação do Estado, se entende que este, embora não fi-

gure no feito, ê realmente parte, e, conseguin temente, a acção

não pode ser mantida em juizo, por ir de encontro & 11

emenda

[da Constituição (In re Ayers, 123 TL S. 443; Louisiana v. Ju~

mel, 107 U. S. 711; Antoni v. Qreenhow, 107 U. S. 769; Cun-

ninghan v. Macon & Brunswick Bailroad, 109 U. S. 446; Ha-

goodv. Southern, 117 TL 8. 52);—2) Si, porém, a acção for

proposta contra indivíduos que, embora invocando a qualidade

de funccionarios do Estado, commetteram, com a applicação de

leis inconstitucionaes, culpa e damno contra a propriedade e os

direitos do lesado, fundados em contracto com o Estado (acts of

wrong and injury to the rights and property of the plaintiff),

semelhante acção, seja para o fim de rehaver dinheiro ou bens

•em poder do réo, illegalmente arrecadados por este em beneficio

do Estado, seja para obter a satisfação de damnos, ou, em casos

nos quaes o remédio na lei é inadequado, para obter uma in-

juncção ou um mandamus para coagir o réo à execução do seu

dever official (legal duty, purely ministerial), não se considera

dentro da 11.* emenda citada, que veda acção contra o Estado

{Osborn v.Barik of the XJ. States, 9 Wheat, 738; Davis v. Oray,

16 Wall, 203; Tomlinson v. Branch, 15 "Wall. 460; Litehfield v.

Webster County, 101 TL S. 773; AUen v. Baltimore & Ohio

Railroàd, 114 U. S. 311; B o ar cl of liquidation v. Mc-Gomb,

92 TL 8. 531.; Poindexterv. Qeenhow, 114 TL S. 270).

94e

Foster'8 Federal Practice, t. tt, p. 896. — Cf. Miller, On tht Const.

of the United States, p. 864 sg;—H. C. Black, loo. oit.

— 484 —

Entretanto, é de saber, que, proclamado muito embora o»

principio da irresponsabilidade do Estado pelos actos illicitos dos

seus representantes, veriíica-se, não obstante, que na pratica!

a jurisprudência não tem podido deixar de admittir varias ex-

cepções ao alludido principio...

84d.— Fallando, porém, da doutrina predominante, em

geral esta se poderá resumir no seguinte:

9 1) Nos contractos, feitos pelo funccionario, devidamente

autorisado e nos limites de sua autorisação,—a, responsabilidade

dos actos cabe toda ao Governo ou Estado, excluída a obri-

gação pessoal do funccionario ;

2) Nos demais casos, ou se trate de um vinculo contra-

ctual, ou de outros actos culposos no exercício das funcções do

seu emprego, é o funccionario, quem responde pelo damno cau-

sado, com exempção completa do Estado.

94f

Esta regra é de

applicação geral na jurisprudência, quer se trate de funccio-

narios federaes, quer de funccionarios estadoaes.

Â mesma doutrina prevalece, ao menos em principio, acerca

da responsabilidade civil dos municípios; mas em dados casos,

principalmente, si estão previstos em disposições especiaes, as

' Mechem, On Public Officers, §§ 803 seg; §§ 848-49, e decisões,

ahi citadas. Tratando-se de fornecimentos, feitos por particulares para mis-

teres do serviço publico, se tem decidido muitas vezes, que um agente do-

governo, agindo neste caracter, nao eontrahe a obrigação pessoal de res-

ponder pelos artigos fornecidos por sua ordem; o vendedor deve dirigir-se

ao próprio governo (Macheath v. Haldimand, 1 T. R. 172; Jonnes v. Le

Tombe, 3, Dali. 384; Gill v. Brown, Johns. 385; Randall, v. Van Vechten,|

19 Johns. 63; Brown v. Austin, 1 Mass. 208; Adams v. Whittlesey, 3 Conn.

560; Ghent v. Adams, 2 Kelly, 214; Parks v. Ross, 11 How, 362; —apuà

Blaokstone, 1.1, § 243, nota 2).

* Mechem, loc. cit.

— 485 —

■cortes judiciarias tem declarado a responsabilidade dos municí-

pios pelos actos lesivos dos seus representantes.

84 e. — A irresponsabilidade dos juizes e cortes judiciaes

é considerada, por assim dizer, inteira e completa, quanto à le-

sões, porventura feitas aos direitos das partes, que lhes reque-

rem despacho ou sentença. Diz Cooley: « His ãoing justice as

hetween particular individuais, tohen they have a controversy

hefore him (the judge) is not the end and object ivhich were in

view when his court was created, and he was selected to preside

•over or sit in it. Courts are created on public grounds; they are

to do justice as hetween suitors, to the end that peace and order

may prevail in the 'politicai society, and that rights may be pro-

tected and preserved. The duty is public, and the end to be accom-

plished is public; the individual advantage or loss results from

the proper and thorough or improper anã imperfect performance

<of a duty, for which his controversy is only the occasion. The

judge performs his duty to the public by doing justice between in-

dividuais, or, if he fails to do justice as between individuais, he

may be called to account by the State in such forni and hefore

■csuh tribunal as the law may have provideã. But as the duty ne*

glected is not a duty to the individual, civil redress, as for an \

individual injury, is not aãmissible »

fl41

Continuando, accentuâra ainda o citado constitucionalista:

Wlienever the State confers judicial powers upon an individual,

it confers them with full immunity from private suits. In effect,

the State says to the officer, that these duties are confided to his

94h

E' de ver, a respeito, as decisões mencionadas por Mechem (ob. cit.

§§ 852-58).

Cooley, On Torta, p. 320.— Cf. Mechem, loc. cit., § 619 sg.

O segundo destes autores cita varias decisões, segundo as quaes, o

juiz não deve jamais ficar sujeito a responder pessoalmente pelos actos da

sua jurisdicçao aos indivíduos, que se julgam prejudicados por taes aotos.

— 486 —

juãgment: that he is to exerdse his juãgment fulhj, freely anã

without favor, and he may exerdse it without fear; that the ãu-\

ties concern individuais, hut they eoncern more especiálly the

welfare of the State, anã the peace and happiness of society ;

that, if he shall fail in a faithful ãischarge of them, he shall be

called to account as a criminal; but that in order that he may not

be annoyeã, ãisturbeã and impeded in the performance of these

high fonctions, a dissatisfied inãiviãual shall not be suf-fereã to

call in question his offícial action in a suit for ãa-\mages. This is

what the State, spealcing by the mouth of the '' Common Law",

says to the juãicial ofjicer.»

84 f. — Quanto á responsabilidade do funccionario admi-

nistrativo, a regra da matéria é: só lia direito de acção contra

elle por parte do individuo que se diz lesado, quando concorrem

no acto os dous elementos do ãamno e da culpa■ juntamente; o

damno, por si só, não autorisa a exigir a reparação: «The mere

fact that the individual has sustained injury byreason of the a et

of the public ofjicer is not enough to create a right of action. In

order to create the right of action, two things must concur, —

DAMAGE to himself anã WRONG committeã by the other party.

MlL

Além disto importa não omittir que, não obstante o prin-

cipio firmado, de que o Judiciário tem toda competência para

conhecer e julgar dos actos dos dous outros poderes, quando

elles interessam aos direitos privados; todavia, os tribunaes se

abstém de fazei o, desde que se tratar de actos políticos ou so-

beranos, ou de outros, nos quaes caiba ao funccionario agir dis-

cricionariamente; respeitando desta sorte a independência, que

a Constituição reconhece igualmente a todos os poderes. Em

consequência, não só os órgãos do poder legislativo (Congresso

Nacional, e Legislatura dos Estados) e do executivo (Presi-

■) Apud Mechem, loe. cit., § 620 eg.

Mechem, loe. cit., § 599 sg. e decisões ibi citadas.

I . V

— 487 —

dente da Republica, e Governador de Estado), mas também os

funccionarios, investidos de funcções governamentaes ou dis-

cricionárias (ministros e secretários de Estado), não respondem

civilmente por actos daquella natureza, muito embora sejam

estes lesivos dos direitos privados.

941

§ 3.° OBSERVAÇÃO COMPLEMENTAR

85.—Conforme a norma seguida neste titulo, o nosso tra-

balho é de simples informação, e não <Le polemica; porque desta

já nos occupámos em outra parte, quanto nos pareceu bastante

(hic, p. 211-331). Comtudo, antes de encerrar o presente capi-

tulo, será conveniente additar algumas palavras acerca da dou-

trina da irresponsabilidade do Estado, adoptada, como regra,

pela jurisprudência ingleza e norte-americana.

Mesmo pondo de parte os argumentos theoricos, que em

contrario jâ foram adduzidos (p. 313 seg.), semelhante dou

trina se mostra menos juridica, e menos garantidora dos direi

tos individuaes, do que a preferida pela jurisprudência dos ou

tros povos, reconhecendo a responsabilidade civil do Estado

pelos damnos dos seus representantes ou funccionarios, exce

ptuados embora numerosos actos, em vista da sua natureza

especifica e dos altos fins, que taes actos se propõem. I

Menos jurídica; porque, partindo do falso principio, de que

o Estado é incapaz de Jazer o mal, distingue arbitrariamente

941

Loc. cit., § 601 sg. e decisões ibi citadas.

— Cumpre advertir, no entanto, que nenhuma lei geral, nem acto algum

administrativo definiram jamais o que se deve entender por acto discricioná-

rio ou governamental, para o fim de subtrahil-o ao conhecimento da auto-

ridade judiciaria, como succede em França por meio do seu Conselho de

Estado. Pelo contrario, são os próprios tribunaes superiores, notadamente

a Corte Suprema, que, no uso da própria competência, tem declarado, si

no caso sujeito se trata, ou não, de actos que tenham aquelle caracter ex-

cepcional, ao terem de prestar a devida protecção aos direitos individuaes.

— 488 —

entre os actos do fanccionario, todos, aliás, praticados em seu

nome e por sua autoridade,—para declarar, que acceita a auto-

ria ou responsabilidade de uns (actos legaes, ou mesmo illegaes,

provenientes de vínculos contractua.es), e rejeita a de outros,

que ferem igualmente o alheio direito; quando, logicamente,

sobre estes a responsabilidade se devia impor com a mesma

força, visto incumbir ao Estado o dever de assegurar a invio-

labilidade de todos os direitos sem distincção.

Menos garantidora; porque, supposto seja reconhecido ao

lesado o direito de pedir a indemnisaçao do damno soffrido ao

funccionario pessoalmente, ninguém ignora, que a capacidade

de reparação deste, nem sempre, será bastante para satisfazer

o damno causado, e, em todo caso, se ha de mostrar de solvabi-

lidade incomparavelmente inferior á do Estado. °

Só, como razão de força tradicional, se explica essa theoria per-

sistente da irresponsabilidade do Estado; quando, aliás, não se desconhece

nos dons paizes em qnestão a boa doutrina da responsabilidade das pessoas

jurídicas em geral, pelos actos dos seus representantes. Eis o que a esse res-

peito ensina Cooley:—« Corporations are responsible for the wrongs com-

mittecl or autkorised by them, unãer substantially the same rules, which govern

the responsability of natural persons. It was forraerly supposed tbat those

torts, which involved the element of evil intent such as batteries, libeis and

the like, could not be conimitted by corporations, inasmuch as the State, ín

garanting rights for lawful purposes, had conferred no power to commit

unlawful acts; and such torts, committed by corporate-agents, must

consequently bo ultra-vires, and the individual wrongs of the agents-

themselves. But this idea no longer obtains. » — On Torts, § 119 sg. E

depois de citar decisões de casos, confirmativas da nova doutrina da

responsabilidade, Cooely ainda accentúa: « To deny redress against the

corporations would, in many cases, be a denial of ali remedy... The rule is

now well settled that, while keoping within the apparent scope of cor-

porate powers, corporations have a general capacity to render themselves

liable for torts,—except for those, where tbe tort consists in the breach

ofsome individual duty; which frora its nature could not be imposed upon

or diseharged by a Corporation. » — Ibidem.

Que resta, pois ? Que, considerado o Estado uma associação ou pessoa

jurídica, como realmente é, lhe sejam applicados os mesmos princípios da

— 489 —

85 a. — Como explicação particular ou razão histórica,

justificativa do systema da irresponsabilidade existente na In-|

glaterra, e, embora modificado, igualmente na Republica Norte-

Àmericana, se tem commummente observado: que, predomi-

nando nesses dous Estados o Sélfgovernment, carecem elles, por

isto mesmo, de uma organisação administrativa, ramificada por

todo o paiz, mas constituindo uma sà unidade pelos vineulos de

dependência hierarchica, que ligue e subordine todos os func-

cionarios e repartições publicas a um Centro Superior, o Go-

verno geral, de maneira que se possa dizer, que o acto de um

funccionario qualquer é um acto do referido Governo ou Estado.

Ao contrario, o Governo Nacional, ou a Administração Publica

é distribuída, senão, parcellada por numerosos governos ou ad-

ministrações locaes (local government, municipal corporations,

local boards), revestidas, cada uma delias, de autonomia e res-

ponsabilidade própria, e cujos funccionarios são, em regra, ou

da sua livre nomeação, ou de eleição popular, e portanto, os actos

de taes funccionarios se distinguem dos actos do Estado, pro-

priamente assim considerados, isto é, dos actos daquelles func-

cionarios, por meio dos quaes o Estado delibera, ordena e age,

immediata ou mediatamente, nos misteres do publico serviço.

Depois, a circumstancia sabida de não haver um Conten-

cioso Administrativo Nacional, chamando ao seu conhecimento

os actos dos funccionarios em geral, como succede em outros

Estados, e, ao envez disto, serem ditos actos sujeitos á autori-

dade judiciaria commum, nos casos de illegalidade ou lesão de

direitos individuaes, do mesmo modo, que se pratica entre os

indivíduos nas relações do direito privado, — faz com que so-

doutrina que acaba de ser exposta. Infelizmente na Inglaterra, como nos

Estados-Unidos, o que ainda predomina, é a concepção do Estado, como

poder on autoridade soberana somente; e, justamente dahi, é, que vem o

oorollario da sua supposta irresponsabilidade..,

- 490 —

mente se torne visível aos olhos do interessado a responsabilidade

pessoal ou directa do índividuo-funccionario; desappare-cendo da

sua cogitação ess'outra responsabilidade, occulta ou mais remota, do

Estado ou da Administração, pelos abusos do seu representante.

Por ultimo, é também de saber que, na pratica, não se dá jamais

a irresponsabilidade completa da Administração, embora affirmada

em principio. As administrações ou corporações locaes tem sido em

diversos casos obrigadas a reparar os dani-nos causados por actos do

publico serviço

95b

; e o próprio Estado, por sua vez, não se tem

recusado a prestar a devida inde-mnisação por damnos causados em

varias circumstancias.

85 b. — Fallando dos Estados Unidos em particular, temos no

facto, que se segue, um exemplo indiscutível de que, não

95a

Pelo que respeita á Inglaterra, a sua situação jurídica na matéria se

resume nestas poucas palavras segundo o juízo de um autor moderno:

— Com o apagamento (avec Veffacement) quasi completo do poder cen-

tral nas questões de administração; e com o direito que pertence ao juiz de

expedir prohibições e interdictos aos agentes da administração, raramente

se verá uma autoridade administrativa commetter impunemente ille-

galidades.

— Para toda lesão (a tout tort) ha um remédio em direito, diz a dou-

trina ingleza. Com effeito o Banco da Rainha e o juiz de paz, dada a

reclamação de um cidadão lesado, dirigirão á autoridade administrativa —

" une defense, une mise en demeure, mente un ordre d'agir. Mieux qui cela :

sil y a illegalité, le Bane de la Reine, par un writ of certiorari, réformera

la decision prise par Vadministration" .. A Inglaterra é o paiz, onde a

responsabilidade pessoal do funecionario, paia com os indivíduos lesados,

é mais largamente praticada,— e tornada efectiva, ajuntaremos de nossa

parte. — Lonné, Les Actes de Gouvernement, p. 144-145; — J. L. Delolme,

The Const. of England, p. 374. —London, 1816.

95 b vide: Laferriére, loc. citado.

950

W de vêr decisões numerosas neste senitdo em Blackstone (1. I,

p. 475, nota 7, eãiç. de Th. Cooley.—Chicago, 1879).—Cf. Cooley, Principies

of Constit. Law, p. 311 sg. e decisões ibi citadas.

— 491 —

obstante o principio, "o Estado não responde pelos actos illi-

ctos (for torts) de seus funccionarios", — na pratica, o mesmo

Estado tem, todavia, admittido o contrario.

Tendo uma commissão da Camará dos Representantes

(the House of Representatives) mandado chamar à sua presença

Mr. Kilbourn, vendedor de bens immoveis em Washington,

para o fim de exnibir os seus livros e depor acerca de dada

transacção, e elle se tendo recusado a fazel-o, a Camará orde-

nou que Kilbourn fosse preso por desobediente, sendo para isto

expedida a competente ordem pelo « Speaker » ao commandante

da força (Sergeant-at-arms). Kilbourn foi conservado em prisão

durante algum tempo, e depois, solto por habeas-eorpus concedido

pela Corte Suprema do Districto de Colômbia. Uma vez solto,

propoz a sua acção de damnos contra o Sergeant-at-arms, que o

prendera, e os membros da commissão, que haviam solicitado

sua prisão â Camará. Os rêos defenderam-se, allegando que se

tratava de uma ordem da Camará dos Representantes, e a Corte

Suprema do Districto de Colômbia julgou procedente a defeza;

mas, interposto o recurso para a Corte Suprema dos Estados Uni-

dos (on a writ of error), esta, em uma decisão precedida de va-

liosas considerações, feitas no intuito de demonstrar a illegali-

dade da prisão ou a não-competência da Camará para ordenal-a,

—concluirá annullando o julgamento da Corte inferior, e condem-

nando o «Sergeant-at-arms» áindemnisação pedida (Kilbourn,

v. Thompson, 103 U.S.n. 168). A importância desta indemnisa-

ção não foi,porém, paga pessoalmente pelo «Sergeant-at-arms»,

e sim, pelo Thesouro Federal, conforme a verba de credito, ex-

pressamente votada pelo Congresso Nacional para esse fim.

85 c. — Eis ahi pois reconhecido, um caso de responsabi-

lidade civil do Estado, resultante de acto illegal dos seus repre-

sentantes, e a cuja condemnação o mesmo se submettêra, como

uma obrigação de justiça.

— 492 —

A. propósito do mesmo o juiz Miller

escrevera: «A de-

cisão da Corte Suprema é notável, por estabelecer o direito de

uma parte poder reclamar damnos por uma prisão illegal...

Ella foi recebida com satisfação geral, e seguida nos Estados

da União em casos análogos. E ainda não menos importante,

—por conter, de certo modo, uma fiscalisação directa da Corte

Suprema dos Estados Unidos (a direct control) sobre as decisões

e actos de um dos ramos do poder legislativo, feitos sem auto-

ridade da lei (maãe tvithout the authority ofthe la/w)-».

Que importa, que o condemnado fosse o funccionario,

quando o thesouro do Estado é, que teve de carregar com a

importância da indemnisação ?...

— Concluindo finalmente, ainda se podia relembrar, que

nos casos de desapropriação, própria ou imprópria, nos de vio-

lação de contractos, e bem assim na lesão formal de direitos,

mesmo adquiridos em virtude de concessões obtidas do próprio

Estado, a administração publica, sempre nos dous primeiros

casos, e muitas vezes no ultimo, tem sido obrigada a prestar

indemnisação dos damnos, causados pelos seus funccionarios

ou por outros agentes legaes ao seu serviço.

95e

03d

Miller, ob. cit.,p. 412-415.—Poster (ob. cit.,t. I, p. 95) cita também

diversos outros casos, nos quaes a responsabilidade do Governo da União

fora admittida pelas cortes judiciarias. No tocante á lesão de direitos

índividuaes dos estrangeiros, a União tem, ella própria, reconhecido a obri-

gação de prestar a devida indemnisação, quando a lesão resulta de actos de

culpa das autoridades do paiz. Assim o fez, entre outros, no cato itah-

americano da Nova Orleans, em que se tratava do li/nchamento de alguns

italianos que se achavam na prisão, tendo sido o crime perpetrado por um

grupo de indivíduos, sem que as autoridades locaes tivessem tomado as me-

didas precisas para evital-o. Vide: L, Le Par, Etat Federal et Confeáeration

d'Etats, p. 810 seg. — Paris, 1806.

»• Vide: Cooley, loc. cit;—C.Black, ob! cit.,p. 366 sg. e522 sg.:-

Tiederaan, Limitatiom of Police Potier, p. 372 sg. St. Louis 1886. Cf.

Poster, ob. cit., t. I, §§ 36 e 37; etc. etc.

— 493 —

CAPITULO VI

A Jurisprudência Brazileira I

I § 1.° INDICAÇÕES PRELIMINARES

86.—No Brazil jamais se pôz em duvida, que as pessoas

jurídicas do direito publico, nomeadamente o Estado, sem em-

bargo da maior somma de poder e privilégios, que caibam insti-

tucionalmente à cada uma delias, se acham sujeitas ás leis civis

ou ao direito commum quanto aos effeitos das suas relações

com as pessoas do direito privado; sendo, ao contrario» doutrina,

corrente, que os litígios, em que as mesmas figuram activa ou

passivamente, devem ser, em regra, decididos pelos tribunaes

judiciários e na íórma dos processos ordinários.

Os principaes privilégios reconhecidos a pessoa do Estado

* pela lei brazileira se podem resumir nos seguintes: 1) Ter juizo

privativo para todas as causas, em que for autor ou réo,

assistente ou oppoente *,

' 2) Não serem os seus bens sujeitos à

penhora

96b

; 3) Gosar do beneficio de restituição, o qual, aliás,

Nos referimos, de preferencia, ao Estado, já por ser a pessoa de

direito publico, que tem maiores regalias e privilégios, e já por constituir

elle o objecto especial do presente trabalho. I

» Lei n. 242 de 29 novembro 1841; Ordem n. 6 e Insfcr. de 12 ja-

neiro 1842; Deo. de 14 julho 1846 inserido na Ordem n. 78 de 3 agosto 1846;

Deo. n. 3084 de 5 novembro 1808, parte 1», arts. 57, 58 sg.; Lei n. 85

de 1892, arts. 32*33, etc.

06b

Const, do Imp. art. 16, § 15 ; Instr. da Dir. Geral do Contencioso

de 10 abril 1851, art. 14, etc. ; Consol. das leis civis, art. 586, §§ I

e 2° e

notas lbi; Lei n. 85 de 1892, art. 41.

■

— 494 —

é commum aos menores e á outras pessoas incapazes |||; 4)

Usar do processo executivo para a cobrança de suas dividas

activas

96d

; 5) Gosar da prescripção das suas dividas passivas

em prazo relativamente curto (cinco annos), e, ao contrario,

do alongamento do referido prazo contra os seus devedores

(quarenta annos)

96e

; 6) Serem processados e julgados adminis-

trativamente : a) os casos de prescripção das suas dividas; b)

os litígios concernentes ao cumprimento, interpretação, vali-

dade, rescisão, e effeito das fianças, e bem assim os contractos

celebrados com a administração publica tendo, por objecto,

rendas, obras ou serviços públicos á cargo da mesma adminis-

tração.

96f

86 a.— O primeiro dos privilégios enumerados não signi-

fica, que a Fazenda Nacional ou o Estado esteja fora da sanc-

ção do direito commum. Além de haver outras pessoas, que

tem igualmente juízo privativo para as suas causas, taes por

exemplo, os militares em matéria criminal (Reg. de I

junho

1678, § 49; Cod. Proc. Crim., art. 171, § I

; lei de3 dezembro

1841, art. 109; Reg. n. 120 de 1842, art. 245; Const. Fed., art.

77), accresce que ao juizo privativo dos Feitos da Fazenda

incumbe decidir os pleitos, de conformidade com os preceitos do

referido direito ou certas disposições especiaes; guardadas,

porém, em todo o caso as mesmas formas das acções

96c

Ord. liv. 3°, tit. 41, § 4.° Cf. Souza Bandeira, Novo Manual do

Procurador dos Feitos, § 77, etc.

06d Dee. n. 736 de 20 novembro 1850, art.79; Deo. n.9885 de 29 feve-

reiro 1888; Dee. do Gov. Provisório, n. 360 de 26 abril 1890. Cf. Souza

Bandeira, loo. cit., § 85, etc.

8«° Deo. cit. n. 736 de 1850, art. 80; Deo. n. 857 de 12 dezembro

1851.

' Dee. n. 2343 de 29 janeiro 1859, art. 1°, §§ 1°, 2° e 3

, etc.

L- 495 — ■

Ijudiciaes, que são admittidas entre os próprios indivíduos par

ticulares.

96g

Do mesmo modo, o privilegio de processo executivo para a

cobrança das suas dividas é somente quanto & forma proces

sual, mas não, quanto ao fundo da questão (decisorium litis).)

E não é preciso ajuntar, que, de privilegio análogo também

gosam outros títulos de credito, que não os do Estado, taes por

exemplo, as dividas de alugueis de casas, as hypothecarias, os

honorários de advogados, as custas judiciaes, etc.

96h

— Dentre as regalias ou privilégios mencionados, só um

deli es seria, em verdade, capaz de subtrahir a pessoa-Estado a

sancção do direito civil ou commum: é o que se refere ao pro-

cesso e julgamento de certos litígios, exclusivamente, por auto-

ridades administrativas. E como existe justamente uma relação

directa deste privilegio com o assumpto, de que ora nos

occupamos, será talvez conveniente examinar, ao menos por um

rápido olhar, como as cousas se passavam, ou ainda se passam,

a semelhante respeito.

86b.— O Governo do Império, convencido da necessidade

de subtrahir diversas questões, oriundas da administração pu-

blica, ao conhecimento do poder judiciário, " pela inconveniên-

cia, segundo se dizia, que dahi podia resultar aos interesses de

110

« Lei oit. n. 242 de 29 novembro 1841, arts. 8« e 14; Ordem e Instr.

de 12 janeiro 1842, art. 4

; Instr. oit. da Dir. Qer. do Contencioso de 10

abril 1851, art. 9.»

« Considerado como pessoa jurídica, ensina a escola, o Estado também

esta sujeito às leis civis oommuns e os seus litígios à alçada do poder ju-

diciário e as formulas communs». —Ribas, Dir. Civ. Brazileiro, t. II, p. 119.

■ «eh Qrd. llv. 4°, tit. 23 § 3

, tit. 57 § 1°; Consol. art. 673; Deo. n. 169 A

do 19 janeiro 1890; Deo. n. 870 de 2 maio 1890; Deo. n. 5737 de 2 setem-

bro 1874, arts. 202 e 205; Dec. n. 3363 de 5 agosto 1899 ; Deo. n. 3422 de

30 setembro 1899, etc.

— 496 —

ordem publica e particular",

pretendeu crear e organisar um

Contencioso Administrativo, ao qual competisse processar e jul-

gar as questões alludidas. Não chegou, porém, jamais a realisa-

ção desse desideratwn: o que tivemos no Império (e em parte,!

embora mínima, ainda subsiste na Republica) com o título de

"Contencioso Administrativo" nunca passou de simples ensaio...

Nem mesmo, pelo que diz respeito aos serviços peculiares da

Fazenda Publica Nacional, sobre a qual foram adoptadas

disposições especiaes, mais ou menos detalhadas, acerca das

reclamações contenciosas, não se conseguira estabelecer uma

organisaçâo, digna do seu objecto e fins.

— O nosso Contencioso Administrativo em geral, confes-

saram os mais competentes no assumpto, não ofíerecia garan-

tias; o seu processo era por demais deficiente e perfunctorio;

tendo, apenas, alguns vislumbres de desenvolvimento e de regu-

laridade no tocante aos negócios da Fazenda.

* Basta dizer, que

a sua instituição não foi resultante de nenhuma lei orgânica, que

lhe houvesse lançado as bases convenientes; fora formado, por

assim dizer, aos pedaços, pelos regulamentos e instrucções que o

Poder Executivo ia expedindo para a execução de certas leis,

valendo-se das autorisações implícitas que nas mesmas se

continham.

Dahi as arguições constantes que se faziam contra

o Contencioso Administrativo: falta de princípios assentados nos

seus arestos; incerteza das matérias,

Visconde do Uruguay, Ensaio sobre o direito administrativo, t. I,

p. 125 e 137 sg.

'•''•

Ibidem, p. 135 sg.

São de citar, como prineipaes, a esse respeito: Reg. n. 124 de 5

fevereiro 1842, expedido para a execução da lei n. 234 de 23 novembro

1841, que creou o Conselho de Estado; Decs. n. 730 do20 novembro 1850 ,| qne

reorganizou o Thesouro Nacional; n. 870 de 22 novembro 1851, que

regulou as Thesourarias de Fazenda nas Províncias; n. 2343 de 29 Ja-

neiro 1859, que fez diversas alterações nos doas anteriores; e n. 2548 de

— 497 —

que deviam legitimamente caber á sua jurisdicçâo; e outros

graves defeitos que ninguém ignorava...

A este propósito lê-se na obra do Visconde de TJruguay,

a que jà nos temos referido: «Excluido o que é exclusivo, e

muito exclusivo, do Ministro da Fazenda, do Thesouro e repar-

tições que lhe estão sujeitas (onde, já se disse, havia vislum-

bres de regularidade), é*o Contencioso Administrativo, pelo que

respeita aos outros Ministérios e às Presidências de província,

um verdadeiro câhos, no qual ainda não penetrou um só raio

de luz.»

07c

86 c—Fosse, porém, como fosse, o Contencioso Adminis-

trativo existira durante todo tempo do Império, sendo exercido

pelos ministros de Estado, pelos presidentes de província, e

pelos outros chefes dos vários serviços da administração, —

guardadas as hierarchias ou instancias estabelecidas nos regu-

lamentos com recurso final para o Conselho de Estado.

Pelo que interessava peculiarmente à Fazenda Publica Na-

cional, fora estabelecido, como doutrina certa e indiscutível,

que ás autoridades administrativas da mesma competia pro-

cessar e decidir as questões contenciosas que versassem:

a) sobre lançamento, applicação, isenção, arrecadação e

restituição de impostos, e quaesquer outras questões entre os

contribuintes e a Administração, relativamente ã matéria das

rendas publicas-,

10 março 1860, que regulou a tomada de contas; — todos elles expedidos

em virtude da lei n. 563 de 4 julho 1850. Seriam também de citar igual-

mente : as Ordens n. 160 de 5 julho, e 268 de 8 outubro, ambas de 1859,

assim como numerosos outros actos, que deixamos de indicar por não

serem de importância capital na matéria.

Ob. cit.,p. 157.

Qual tenha sido a marcha do Contencioso Administrativo, a datar

de 1808, é de vôr: —Visconde do Uruguay, Ob. cit., p. 137-153.

3-2 R. c.

— 498 —

6) sobre apprehensões, multas e outras penas, nos casos de

fraude, descaminho, e contrabando, ou outras infracções das leis

fiscaes;

c) sobre as fianças e contas dos responsáveis;

d) sobre o cumprimento, interpretação, validade, rescisão,

e effeitos das fianças dos mesmos, e dos contractos que tivessem

por objecto quaesquer rendas, obras ou serviços públicos a cargo

da Administração da Fazenda ;

e) sobre os casos de prescripção, quer das dividas activas,

quer das dividas passivas da Fazenda.

97e

— As decisões dos chefes das Repartições de Fazenda, do

Tribunal do Thesouro, e do Ministro da Fazenda, nas matérias

de natureza contenciosa, proferidas dentro da sua competência,

tinham a autoridade e força de sentença dos tribunaes de

justiça.

97f

Alem disto, também se achava expressamente declarado

em lei, que a autoridade judiciaria não devia interferir em obje-

cto administrativo, e si o fizesse, cumpria ao funccionario com-

petente levantar o conflicto de jurisdicção.

97e

—Ora, em vista das disposições que foram citadas, é inne-

gavel que, pelo menos com relação aos negócios da Fazenda Na-

cional, se havia chegado a formar uma jurisdicção contenciosa

administrativa; a qual existiu effectivãmente, funccionando

segundo normas certas, conhecidas, e firmando verdadeiros ares-

tos com força obrigatória sobre os casos occorrentes.

«• Dec. cit., n. 2343 de 1859, arts. 1°, 3«, 4°, eto.

Dec. cit., n. 2343, art. 25.

e Dee. n. 124 de 5 fevereiro 1842, art. 24; Av n. 268 de 3 outu-

bro 1859; Dec. n. 2548 de 10 março 1860, art. 38 ; Av. n. 348 de 80 ju-

lho 1862.—Diversas Consultas e Resoluções do Cons. de Estado declara-

ram igualmente ser inadmissível a intervenção judiciaria nos negócios da

Fazenda Publica, que acima foram indicados.

Quanto aos negócios contenciosos, que corriam pelos outros mi-

nistérios, que não o da Fazenda, nunca houve nada de regalar e definido

— 499 —

Actualmente, isto é, na Republica não ha mais nenhum

Contencioso Administrativo organisado, com jurisdicçào própria,

capaz de subtrahir o conhecimento de dados feitos aos juízos

ou tribunaes da justiça commum. O qne subsiste e nem podia

deixar de subsistir, é o processo e despacho ordinário dos actos

administrativos pelos respectivos fnnccionarios ou autoridades,

admittindo-se recurso das suas decisões, de umas para outras,

segundo a hierarchia delias, estabelecida nas leis. Quanto aos

-actos fà fianças, tomadas de contas, ou de responsabilidade pelos

dinheiros públicos, etc, o seu conhecimento pertence agora ao

Tribunal de Contas, creado pela lei n. 392 de 8 de outubro

de 1896, o qual resolve e decide a respeito, como verdadeiro

Tribunal de justiça, e não como simples repartição de caracter

administrativo (Dec. n. 2409 de 28 dezembro 1898).

86 d.—Mas, muito embora sujeitas ao conhecimento do

■Contencioso Administrativo as questões diversas, de que acima

se fêz menção, uma cousa se pôde, todavia, assegurar com inteira

verdade: é, que no Brazil nunca se ensinou ou prevaleceu a

irresponsabilidade do Estado pelos actos lesivos dos seus repre*

sentantes.—Si não havia, nem ha uma disposição de lei geral,

reconhecendo e firmando a doutrina da responsabilidade civil do

Estado; nem por isso é menos certo, que essa responsabilidade

se acha prevista e consignada em diversos artigos de leis e de-

cretos particulares; e a julgar do teor das suas disposições con-

sagradas, e dos numerosos julgados dos tribunaes de justiça, e

•das decisões do próprio Contencioso Administrativo, emquanto

•existiu, é de razão concluir,—que a theoria, acceita no paiz,

nas leis e na pratica; a matéria dos diversos contractos, celebrados com

•esses ministérios, continuara a ser regulada pelas prescripçOes do direito

commum. — Ribas, Dir. Civil Brás., t. II, p. 167, o nota.

— 500 —-

tem sido SEMPRE a do reconhecimento da alludida responsabili-

dade, ao menos em principio; ainda que deixando juntamente

largo espaço para frequentes excepções, em vista dos fins e in-

teresses superiores, que o Estado representa e tem por missão

realisar em nome do bem commum.

Tal é, com efeito, a verdade de facto, sabida de todos, ô

sobre a qual não haveria mister de insistir.

—Ruy Barbosa, tendo de referir-se â presente questão em

um dos seus trabalhos mais recentes, se exprimira desta sorte:

Na jurisprudência brazileira nunca logrou entrada a theoria da

irresponsabilidade da Administração pelos actos dos seus

empregados. Apesar de profundamente repassada na influencia

do direito romano, a nossa evolução jurídica, modificada pelo

concurso dos elementos liberaes que intervieram sempre na

educação do pensamento nacional, não deixou penetrar no es-

pirito dos nossos tribnnaes essa revivescência democrática dos

privilégios regalistas. Sempre se professou nos nossos cursos, e

nos nossos auditórios se proclamou sempre a noção da imputabi-

lidade das pessoas moraes pela culpa contractual ou aquiliana

dos seus representantes... Pelo damno causado ao direito de

particulares não hesitaram jamais as justiças brazileiras em

responsabilisar municipalidades, províncias, estados, o governo

do império, o da republica, tendo por idéa inconcussa a de que,

no ministro, no presidente, no governador, no prefeito, em todos

os que administram, ou servem á uma funcção administrativa,

conta a administração publica verdadeiros prepostos, cuja

entidade, pelo principio da representação, desapparece na do

proponente. Não desanimam, é certo, os procuradores do erário.

Mas, não obstante o brilho superficial que ás velleidades

regalistas vae emprestando hoje, entre nós, o reflexo dos Man-

tellinis, a linha da tradição antiga se não quebrou; os julgados,

na magistratura municipal, na estadoal, na federal, repetidos e

uniformes, em acções de perdas e damnos, vão dia a dia au-

gmentando o thesouro opulento dos arestos, que fazem talvez da

nossa jurisprudência, a esse respeito, a mais persistente e

copiosa de todas».

971

071 "A Culpa Civil das Administrações Publica»".— Rio, 1898.

— 501 —

87.— No tocante aos funccionarios ou empregados públi-

cos, incluindo entre esses os magistrados, quer durante o regi-

men monarchico, quer no regimen republicano actual, a lei tem

sido sempre expressa em declarar a-responsabilidade penal dos

mesmos (Const. Imp., art. 156 e 179, § 29 • Cod. Crim. de 1830,

arts. 137-166; Cod. Proc. Crim., arts. 150 sg.; Const. Fed., arts.

82 e 83; Cod. Penal de 1890, arts. 207 sg.); podendo o processo

contra taes funccionarios ser promovido, tanto por queixa da

parte offendida, como por denuncia do Ministério Publico

(Cod. Penal cit., art. 407).

E não se ignora,que alei brasileira

colloca, immediatamente ao lado da responsabilidade penal, a

responsabilidade civil, isto é, a obrigação de satisfazer o damno

resultante do delicto; se achando estabelecidas a esse respeito,

além de outras, as seguintes disposições:

— A satisfação será sempre a mais completa que fôr possí

vel, sendo no caso de duvida-á favor do offendido (Cod. Crim.

ue 1830, art. 22). I

— O perdão ou minoração das penas impostas aos rêos,

com que os agraciar o Poder Moderador, não eximira da obri

gação de satisfazer o mal causado em toda a sua plenitude (Cod.

cit , art. 66).

— A indemnisação em todos os casos será pedida por acção

civil... (Lei de 3 dezembro 1841, art. 68; Cod. Pen. de 1890,

art. 69 6, e art. 70); sendo licito ao offendido pedir a indemni

sação do damno independentemente da condemnação criminal

<lo delinquente (Cod. Crim. de 1830, art. 31, § 3.°; Revista

"do antigo Sup. Trib. de Justiça" n. 8894 de 16 junho 1876;

O Assento de 28 novembro 1634 declarara, que os desembarga-

dores não podiam ser demandados pelas sentenças que dessem, ainda que

as partes se considerassem lesadas por ellas. Esta doutrina, porém, tor-

uou-se insustentável em vista da generalidade do art. 21 do Cod. Crim.

de 1830, que impunha a todos os delinquentes sem excepção a obrigação

de satisfazer o damno causado com o delicto.

— 502 —

Pimenta Bueno, Proc. Crim. n. 383 sg.; Ribas, Dir. Civil Brás.,

t. II, p. 162-163).

— A isenção da responsabilidade criminal não implica a da

responsabilidade civil (Cod. Pen. de 1890, art. 31).

As disposições, que ficam transcriptas,"sobre a obrigação

de satisfazer o damno causado pelo delicto, muito embora ca-

pituladas em diversos artigos do Cod. Criminal do Império

(arts. 21-32), foram igualmente consolidadas, como direito vi-

gente, em matéria civil (T. de Freitas, Consol. das leis civis,.!

art. 798 sg.).

— Quando a obrigação, de satisfazer o damno do delicto, e

também do quasi-delicto, recae sobre a Administração Publica,

ou melhor dizendo, sobre o Estado, as referidas disposições

lhe são por igual applicaveis; porquanto, já vimos que segundo

a lettra expressa do próprio Cod. Penal (art. 31), a isenção da

responsabilidade penal (a qual não pôde ser imposta ao Es

tado, como pessoa jurídica) não implica a da responsabilidade

civil.

87 a.— Si, como se disse, não ha uma lei geral, firmando

a responsabilidade civil do Estado, não faltam, todavia, dispo-

sições especiaes, reguladoras de vários actos ou serviços da

Administração Publica, que reconhecem expressamente dita

responsabilidade nos casos de lesão dos direitos individuaes,

commettida pelos seus representantes. Além de outras, são do

lembrar neste sentido as seguintes:

1) A administração individual ou collectiva de uma es-

trada de ferro é civilmente responsável pelos damnos que cau-

sarem os seus empregados no exercício de suas funcções (Dec.

98» Em trabalho forense, que foi publicado no « O Paiz » (Rio Janeiro,

2 maio 1901) o dr. Oliveira Santos faz ama resenha olara e precisa das dis-

posições da lei sobre este ponto, e das razões jurídicas da sua applicaçfto-

aos factos lesivos da autoridade publica.

|— 503 —

n. 1930 de 26 abril 1857), regra, que prevalece com o mesmo

vigor e applicação contra o Estado, tratando-se de estradas de

ferro ao mesmo pertencentes. Com relação â obrigação par-

ticular de responder por perdas e damnos dos objectos ou va-

lores confiados a administração da estrada de ferro para o fim

de transporte,— nos casos de extravio e avaria, lbe são sem

reserva applicaveis as próprias disposições do Cod. do Com.

(art. 99 sg.), as quaes reconhecem a referida obrigação pela

malversação ou omissão dos respectivos agentes, etc. (Cf. Dec.

n. 9417 de 25 abril 1885, art. 121).

9Sb

2) A Repartição Geral dos Telegraphos terá especial cui-

dado na collocação das linhas, afim de que não prejudiquem á pro-

priedade particular, e deverá reparar ou indemnisar os damnos

causados de qualquer natureza que sejam. Aquelle que se julgar

prejudicado pelo estabelecimento de qualquer linha cabe recurso

immediato ao Governo (Decr. n. 1663 de 30 janeiro 1894, art.

552; Decr. n. 4053 de 24 junho 1901, arts. 538, etc).

3) Quanto ao serviço especial dos Correios está declarado,

que a "União" ê responsável: a) pelos valores declarados em

carta e encommendas registradas; 6) pelas quantias confiadas

ao Correio para a emissão de vales ou cheques; c) pelas quan-

tias cobradas por intermédio do Correio e por conta de tercei-

ros,—de titulos, letras e obrigações pagáveis avista; d) pela

importâncias recebidas para assignaturas de jornaes e outras

publicações periódicas; e) pelos valores, a que se referem os

casos previstos nos aceordos e convénios internacionaes (Dec.

n. 1692 A de 10 abril 1894, art. 8

; Dec. n. 2230 de 10 fevereiro

1896, art. 6

). I

os b Nas « Condições Regulamentares » da Estrada de Ferro Centra)

do Brasil, de propriedade do Estado, a responsabilidade da administração

se acha reconhecida, assim como especificados os casos, em que a mesma

responsabilidade deve cessar. Vide: Condições Regulamentares ditas»

arts. 7o, 161 e 232 Bg.

— 504 —I

4) Pelo que respeita ao serviço aduaneiro, se acha disposto:

» Reputar-se-ha damno, todo e qualquer estrago, prejuízo ou

avaria que soffrerem as mercadorias ou seus envoltórios, desde o

seu desembarque nas pontes ou cães das alfandegas ou mesas de

rendas, ou de seus entrepostos, armazéns e depósitos, até a sua

entrega, ou sahida legal; e extravio, todo e qualquer descaminho,

falta ou não-entrega das mercadorias depositadas, ou sob a

guarda da Repartição... Os empregados, guardas, operários e

serventes da alfandega ou mesa de rendas são responsáveis pelo

damno ou extravio reconhecido, em virtude de denuncia ou

queixa, ou qualquer outro motivo, nas mercadorias que

estiverem a seu cargo, sob sua guarda, ou sujeitas á seu exame,

desde que se prove que o extravio ou damno foi occa-sionado

por fraude, malversação, omissão, negligencia, culpa ou outra

qualquer causa que poderiam ter prevenido ou evitado.

Verificado o damno ou extravio, e reconhecido o seu autor ou

causador,—si este não puder satisfazer logo a sua importância,

será satisfeita á custa do cofre da alfandega ou mesa de rendas,

com direito e acção regressiva contra o mesmo.» (Consol. das leis

das alfandegas e mesas de rendas, arts. 246-250). I Segundo se

vê, o que a lei admitte no caso, é a responsabilidade subsidiaria

do Estado pelo acto lesivo do seu empregado ou proposto; mas

ella assim o faz de maneira immediata e completa, como resulta

dos próprios termos indicados.

98c

B 98 c A respeito dos objectos recolhidos ás differentes caixas ou cofres do

Deposito Publico, regalado pelos decretos,—de 8 janeiro 1835, do 1.° de-

zembro 1845, de 22 janeiro 1847 e 19 março 1898, a responsabilidade do

Thesouro Publico pela sua entrega não foi jamais objecto de duvida nos

julgados da nossa jurisprudência, dado, porventura, o seu extravio por ne-

gligencia ou fraude do respectivo fnnccionario. — Quanto ás demais caixas

publicas, em que também se recebem depósitos, como sejam, o cofre dos or-

phãos, dos bens de defuntos e ausentes, a caixa económica, etc. a responsabi-

lidade do Estado é perfeita, considerando-se taes depósitos, como divida

fluctuante do mesmo. Vide: Amaro Cavalcanti, Elementos de Finanças,

— 505 —

5) Relativamente â matéria de desapropriação, feita por

necessidade ou utilidade publica, disposições expressas garan-

tem a indemnização devida, quaesquer que sejam os casos e

•circumstancias (Oonst. do Imp., art. 179, § 22 ; Const. Fed.,

art. 72, § 17; Lei n. 85 de 20 setembro 1892, art. 15, § 9 e art.

37; Lei de 9 setembro 1826; Dec. n. 353 de 12 julho 1845; Dec.

n. 816 de 10 julho 1855; Dec. n. 1664 de 27 outubro 1855; Lein.

221 de 1894,art. 50-,) Lein.3129 de 1882, art. 1" §,4°; Lei n.

1021 de 26 agosto 1903; e Dec. n.4956 de 9 setembro 1903).

6) Tratando-se de decisões judieiaes, a lei determina que,

declarado o individuo innocente de uma condemnação criminal,

em consequência de revisão feita pelo Supremo Tribunal Fe-

deral , — a sentença de rehabilitação consequente reconhecera

ao rehabilitado o direito ã uma justa indemnisação, que será

liquidada em execução, por todos os prejuízos softridos com a

condemnação. A Nação ou o Estado são responsáveis pela inde-

mnisação (Cod. Pen. de 1890, art. 86, § 29). Por disposição

particular estão também especificados os casos, em que esta

indemnisação deixa de ter logar; e bem assim que, prestada a

indemnisação, o Estado terá acção regressiva contra as autori-

dades e as partes interessadas na condemnação, que forem con-

vencidas de culpa ou dolo (Lei n. 221 de 1894, art. 84).

7) Em lei ultimamente votada pelo Congresso Federal,

relativa á reorganisação do Districto Federal (n. 939 de 29 de-

zembro 1902), não obstante se ter vedado a concessão de inter-

dictos possessórios pelas autoridades judiciarias contra os actos

do Prefeito Municipal, foi, todavia, reconhecido o direito de pe-

dir indemnisação pelos damnos soffridos, nestes termos: Fica

p. 403 sg.—Entendemos, que igual doutrina deve prevalecer com rela-

ção ao Deposito Geral, regulado pelo dec. n. 2818 de 23 de fevereiro 1898,

sobretudo, em vista das disposições constantes dos seus artigos 19 o 21,

quanto ao producto dos bens abandonados e o saldo dos rendimentos do

Deposito Geral.

— 506 —

salvo ao particular lesado o direito de reclamar judicialmente;

as perdas e damnos, que lhe couberem, si o acto administrativo

tiver sido illegal, ou si nelle tiver havido excesso de poderes

(Lei n. 939, art. 17; Dec. n. 5160 de 8 março 1904, art. 45)»

8) A respeito das medidas, tomadas ou ordenadas pela au

toridade sanitária, prevalece disposição idêntica ã que se re

fere aos actos do Prefeito Municipal, e da qual vimos de fazer

a devida menção (Lein. 1551 de 5 de janeiro de 1904, art. I.

§ 20; Dec. n. 5156 de 8 março 1904, art. 288).

98d

87 b.— Conforme se verifica das ultimas disposições ci-

tadas, o principio da responsabilidade civil se acha admittido

contra os actos do poder publico nos termos mais expressos. Só

resta, fazel-o applicar ás espécies análogas. Si o principio é

verdadeiro com relação á administração dos serviços munici-

paes e da saúde publica, elle deve sel-o igualmente com relação

aos demais serviços públicos, em que se dér a lesão dos direitos

individuaes: " Ubi eaãem ratio, ibi idem jus".

A disposição da lei n. 939, acima mencionada, presuppõe,

todavia, a condição da illegal idade do acto ou o excesso de

poder por parte do agente, para que se possa dar o direito â in-

demnisação,—o que não nos parece assaz justificado; porquanto

é ocioso repetir, que a lesão dos direitos individuaes pode tam-

bém ter logar, mesmo procedendo o funccionario dentro da

mais stricta legalidade.

Quanto ao Proj. do Cod. Civ. Brazileiro, já approvado pela Ca-

mará dos Deputados na Sessão Legislativa de 1902 e pendente da delibe-

ração do Senado, cumpre dar uma breve noticia.

— No Projecto primitivo, elaborado por Clóvis Beviláqua, a responsa-

bilidade civil estava expressamente articulada nestes termos: As pessoas

jurídicas de direito publico responderão pelos damnos causados por seus

representantes: l.o Quando estes obrarem no exercício da porção de poder

publico que lhes ó confiado, si a lei nao tiver determinado, para o caso, a

simples responsabilidade pessoal do funccionario; 2.° Quando, em nomo

— 507 —

— Além das disposições legislaitvas, que deixámos indi

cadas, convém lembrar, como documento irrecusável, de que

a doutrina corrente no paiz é a da responsabilidade do Estado

pelos actos lesivos dos seus representantes ou prepostos, o facto

frequente,— que, independentemente de condemnação judicia

ria, o governo se tem em geral reconhecido obrigado á prestar

delias praticarem actos de direito privado, dentro dos limites de suas

attribuioões (Proj. cit, art. 42). E conspantemente, DO titulo das obrigações

resultantes dos actos illicitos, se dizia: A responsabilidade da União, dos Es-

tados e dos Municipios, a que se refere o art. 42 n. 1, pode provir da

omissão do funccionario no cumprimento dos deveres, que lhe incumbem,

ou do mào uso da porção de poder publico que lhe é confiado (art. 1647).

Mais ainda: "Todo aquelle que responde pelo damno causado por outrem

pode repetir do autor o que houver pago por elle, salvo si este for seu des-

cendente. Esta disposição aproveita ã União, aos Estados e aos Municipios,

quando repararem damnos causados por seus funccionarios" (art. 1648).

Além disto, tratando das penas, em que incorre o credor, que cobra di-

vida não vencida, ou.não existente, ou já paga no todo ou parte, sem

resalvar o recebido (art. 1652-53), o Projecto-Bevilaqua accrescentara :

"As penas comminadas nos dois artigos antecedentes são também appli-

caveis ã Fazenda Publica, sempre que promover cobrança indevida, salvo

seu direito regressivo contra os seus agentes ou representantes, culpados

por prevaricações, abuso de poder ou falta de exacç&o no cumprimento dos

respectivos deveres (art. 1654).

— No Projecto, revisto pela Commissão do Governo, foi conservado o

art. 42, assim redigido: As pessoas jurídicas de direito publico respon

derão pelos damnos causados por seus representantes : 1.° Quando estes

agirem no exercício de suas funcções, excepto si praticarem abusos ou

omissões, pelos quaes serão os únicos responsáveis ; 2.° Quando era nome

delias praticarem actos de direito privado, dentro dos limites das suas at

tribuições.— Ao tratar, porém, das obrigações resultantes de actos iUidtos,

a Commissão supprimio o disposto no art. 1617 do Proj ecto-Bevilaqua, con

servando, apenas, o do art. 1654, posto agora sob o numero de art. 1826.

A nova redacção dada ao art. 42 do Projecto foi proposta pelo Conse

lheiro O. H. d'Aquino e Castro, membro da supradita Commissão Revisora

depois de haver fundamentado o seu voto a semelhante respeito. (Vide:

"Actas dos Trabalhos da Commissão Revisora do Projecto do Código Civil Bra

sileiro elaborado pelo Dr. Clóvis Beviláqua".— Rio, 1901).

—No Projecto approvado pela Camará dos Deputados, a única dis-

posição adoptada sobre a matéria é a seguinte: As pessoas jurídicas de

— 508

indemnisação pelos damnos diversos dessa origem, á vista de

simples requerimento ou reclamação da parte, que se mostra

provadamente lesada nos seus direitos.

A presente asserção, assentando sobre factos notórios, por

ninguém ignorados, dispensa-nos, sem duvida, de mencionar

casos particulares para o fim de corroboral-a.

98e

direito publico só responderão pelos damnos cansados por seus represen-

tantes, quando estes, em nome delias, praticarem actos de direito privado

dentro dos limites das suas attribuições (art. 15). No titulo das obrigações

resultantes de actos illicitos não se faz mais nenhuma referencia às pessoas

de direito publico. E', como se vê, uma disposição assaz restrictiva, in-

completa, e cuja redacção obedecera evidentemente â idéa de implantar no

Código Civil a theoria conhecida da distincção dos actos públicos, em actos

de império o actos da gestão,— tornando o Estado somente responsável

pelos damnos provenientes dos últimos; doutrina, que certamente não

satisfaz aos interesses da justiça, como já tivemos occasião de ver (hic. p.

255 sg.). Evidentemente, a disposição do Projecto-Beviláqua assentava em

fundamentos mais sólidos de razão e justiça. Emendou-se para peior.

— Tendo-nos cabido concorrer para os trabalhos da Commissão Es-

pecial da Camará dos Deputados sobre o Projecto do Código Civil, preten-

demos que ao menos se deixasse, desde logo, clara e definida, a responsa-

bilidade civil do Estado a respeito de determinados casos. Neste intuito, ao

tratar das "obrigações por actos illicitos", apresentámos á Commissão o se-

guinte adlitivo : « A Fazenda Publica responde pelos actos de seus repre-

sentantes ou fnnccionarios, segando o disposto no art. 15, nos seguintes

casos : 1.° quando se dér a lesão de um direito privado effectivamente ad-

quirido nos termos do art. 3.° deste código; 2.° quando a administração

faltar à fé dos contractos, ou os romper no todo ou em parte; 3.° quando em

consequência de medidas puramente administrativas, ou do estabelecimento

e execução de serviços e obras publicas em geral, inclusive as de operações

militares, resultar damno à propriedade particular; 4.° quando, na guarda de

bens e valores, ou na gestão e exploração de serviços de natureza

industrial, a administração publica assumir os riscos e perigos que lhes são

peculiares».— Este additivo, ainda que incompleto, e visando, tão somente,

explicar o conteúdo do art. 15, já adoptado, não logrou ser acceito pela

Commissão.

Bastará rever a esse respeito a lista dos créditos abertos em cada

exercício financeiro pelo governo, para cada um convencer-se das

importâncias, as vezes avultadas, que o Estado tem pago a titulo de indem-

nisação de damnos causados poios seus representantes ou funccionarios,

— 509 —

§ 2.° CASOS B DECISÕES

88.—Ainda que assaz conhecida em nossa litteratura jurídica"

a doutrina, que distingue os actos da administração publica em actos

de império e actos de gestão, e não se ignore juntamente, que a

significação especifica destes vocábulos tenha sido, por vezes,

invocada nas discussões judiciaes e nos próprios considerandos das

sentenças; é licito comtudo não affir-mar, que semelhante doutrina

se acha recebida em nossa jurisprudência, como critério decisivo

dos seus arestos."

Pelo contrario, si alguma cousa se pôde apontar, como regra

da jurisprudência brazileira sobre a questão, é, como já se disse, a

admissão do principio da responsabilidade geral do Estado; sendo

estaaffirmada, ou negada nos casos particulares, segundo ás

circumstancias e provas do respectivo facto, e nem sempre, a dizer

toda a verdade, guardando-se inteira coheren-cia nos fundamentos

das sentenças proferidas...

independentemente de acção judicial, que a isso o tenha obrigado. Pelo que

se refere as reclamações de direito internacional privado, pode-se dizer, que

esta é a regra; quando, as reclamações desta espécie deviam aliás, ser

sujeitas, antes de tudo, ao exame e decisão dos tribunaes do paiz, para

dizerem sobre a sua procedência e justiça.

Não são ainda nnmerosos os trabalhos ospeciaes, publicados no

Brasil, sobre a responsabilidade civil do Estado, ou doutras pessoas jurídi-

cas do direito publico. De nosso conhecimento podemos apenas indicar: de

data anterior, — o que se encontra em Ribas, Direito Civ. Brasileiro, t. II,

pags. 119 e 157 (Rio Janeiro 1865), e de datas mais recentes: Ruy Bar-

bosa, A Culpa Civil das Administrações Publicas (Rio Janeiro 1898); João

Vieira, Razões na Àppellação n. 626 do S. T. F. (Rio Janeiro 1900); Idem,

idem na Àppellação n. 893 (Rio Janeiro 1903): Ampbilophio de Carvalho

Responsabilidade Pecuniária da União ou Razões na Àppellação do S. T. F

n. 795 (Rio Janeiro 1902); J. S. Viriato de Medeiros, Responsabilidade Civil,

do Estado ou Rabões na Àppellação do S. T. F. n. 851 (Rio Janeiro 1903).

Em duas leis federaes, do n. 939 de 1902 e de n. 1151 de 5 de

janeiro 1904, vemos empregada, pela primeira vez, a expressão "actos ra-

tione imperii". como razão justificativa das próprias disposições.

— 510 —

Portanto, supposta ainda entre nós a carência de um sys-

tema firmado sobre o assumpto, e não reconhecendo, de nossa

parte, outra verdade jurídica da matéria, que não seja o principio

da responsabilidade geral (hic. p. 266 sg.), "

passaremos, desde

logo, a revistar o que se encontra a respeito na lei e na ju-

risprudência do paiz, tomando, principalmente, para argumento

desta, os julgamentos diversos do Supremo Tribunal Federal,

sem excluir muito embora as decisões de outros tribunaes e

juízos, cuja menção nos pareça de igual conveniência.

88 a.— DAMNOS PROVENIENTES DAS LEIS E ACTOS no GO-

VERNO. Se tem geralmente admittido, como regra de direito

publico, que os indivíduos não podem reclamar indemnisação do

Estado pela lesão, que as leis tragam porventura aos seus di-

reitos individuaes; a menos que, das próprias disposições delias

não resulte o reconhecimento de um direito â essa indemni-

sação. Este principio geral, se pôde dizer, constituíra, sem res-

tricção, o direito positivo e a jurisprudência dominantes ao tempo

do Império.

Na Republica, porém, já não seria licito afíirmal-o de ma-

neira tão categórica. Cabendo, agora, ao poder judiciário a

faculdade do julgar da validade das leis, é manifesto que o in-

dividuo, que se considerar lesado pelos seus dispositivos, pôde

levar á sua acção ao referido poder e, uma vez obtida a annul-

lação da lei, poderá igualmente, segundo as circumstancias do

caso, exigir e obter uma justa indemnisação da lesão soffrida.

Não sendo aoceita por nós a disfcincçao entre actos de império e

actos de gestão, adoptámos, como se viu, com relação á morparte dos capí-

tulos precedentes, a divisão de actos legaes e actos illicitos ou illegaes; flze-

mol-o, porém, como simples questão do methodo na exposição da matéria, e

nada mais. Quanto â jurisprudência brasileira, pareceu-nos mais conve-

niente, tratar dos factos concernentes á mesma, usando ainda de maior

liberdade na sua classificação.

— 511 —

De certo, declarada uma lei invalida ou inconstitucional por

decisão judiciaria, um dos effeitos da decisão deve ser logicamente

o de obrigar a União, Estado, ou Município, a reparar

0 damno causado ao individuo, cujo direito fora lesado,— quer

restituindo-se-lhe aquillo que indevidamente foi exigido do

mesmo, como succede nos casos de impostos, taxas ou multas

iucoustitucionaes,—quer satisfazendo-se os prejuízos, provada-

mente sofíridos pelo individuo com a execução da lei supposta.

1 Com effeito, em casos diversos sujeitos ao seu conheci

mento, o Supremo Tribunal Federal já. se tem pronunciado de

accôrdo com esta doutrina. (S. T. F. 30 janeiro, 13 e 23 feve

reiro, 2 março, 4, 9, e 25 setembro, 1895; 23 maio, 9 dezem

bro 1896; 13 fevereiro de 1897; 30 novembro 1898; 29 julho, e

16 dezembro 1899; 13 janeiro de 1900 ; 9 janeiro, e 10 agosto

1901; 4janeiro 1092; 18 junho, e 31 outubro 1903).

B' de advertir, que o S. T. P., em relação â reparação do damno,

se tem limitado, na maioria dos casos, a mandar restituir o indevidamente

recebido, ou a pagar o que o lesado deixara devidamente de receber ; de

maneira que não se pôde amimar, que haja jurisprudência certa, fundada

a respeito. Isto mesmo confessara o próprio presidente do Sup. Trib.

Federal nos seguintes termos: « Quanto aos julgamentos do Supremo Tri-

bunal Federal, é certo, que por mais de uma vez tem sido a Fazenda Pub-

lica condoranada a pagar avultadas quantias a titulo de indemnisação de

damnos, por actos praticados sem autorisaçao legal por agentes da autori-

dade ; mas também é verdade, que taes decisões tem sido tomadas com vo-

tos vencidos o perfeitamente fundamentados, oomo os do accordam de 27 de

julho de 1898 na app. civ. n. 875; e ha julgamentos em sentido contrario,

oomo o de 21 de novembro do mesmo anno na app. civ. n. 834, reco-

nhecendo que," si houve abuso ou omissão da parte dos que se apoderaram

da propriedade alheia, s&o por esses factos responsáveis, não a Fazenda

Publica, mas os funocionarios públicos que os praticaram no exercido de

seus cargos." Não ha, pois, jurisprudência assentada sobre assumpto de

tamanha importância; e justamente para que não prosiga a duvida, con-

vém que seja no oodigo firmada a verdadeira doutrina quo, no meu ver, é

a que estabelece a responsabilidade do Estado pelos prejuízos causados a

terceiros pelos funocionarios públicos, somente quando provenham do

— 512 —

— Do mesmo modo tem procedido o Judiciário acerca dos

decretos, regulamentos, instrucções e mais actos dos represen^

tantes do Poder Executivo, isto é: uma vez declarados inválidos

ou illegaes, a respectiva decisão tem reconhecido juntamente

a obrigação de prestar a devida indemnisação ao lesado pelos

cofres públicos, alem de vários outros, nos seguintes casos:

a) Nos de demissão ou aposentadoria de funccionarios pú-

blicos, bem como na demissão ou reforma de officiaes militares

(S. T. F. 19 setembro, 27 novembro 1895 ; 16 maio, 3 outu-

bro, 21 novembro 1896; 7 abril 1897; 19 março, 10 e 24 setem-

bro, 7 novembro, 5 dezembro 1898; 8 julho, 30 agosto, 21 ou-

tubro, 2, 4, e 16 dezembro (três decisões desta data) 1899;

22 janeiro e 16 maio, 19 e 22 setembro 1900; 26 outubro e

27 novembro 1901; 7 junho 1902; 30 maio, 5 setembro e 11 no-

vembro 1903; 5 outubro 1904). "

regular exercício das fmicções respectivas; responder o património da

Nação pelos damnos provenientes de um acto arbitrário ou de um abuso, é

inverter os princípios de direito, em virtude dos quaes deve indemnisar o

damno aquelle que o causou (art. 69& do Cod. Penal) e esquecer o que

prescreve a Constituição Federal no art. 82. » (Actas da Commissão Revi-

sora do Proj. Cod. Civil, p. 101).

— Estas considerações do iilustre presidente do S. T. F. foram feitas

ao discutir a questão de saber, si o principio da responsabilidade do Estado

pelos actos lesivos de seus funccionarios é suffragado pela lei n. 221 do

1894, como- em geral se entende, e assim tem sido julgado diversas vezes,

pelo Supremo Tribunal Federal.

— Si o nosso testemunho pessoal também podésse valer nesta maté-

ria, devíamos afirmar, que realmente no pensamento da lei n. 221 a inva-

lidação do acto importa a obrigação consequente de prestar justa indem-

nisação do damno, que o acto causar ao individuo lesado. — (hie, nota

Mais adiante se tratará em especial da intervenção judiciaria nos-

actos administrativos desta espécie.—Durante o Império jamais foram le-

vadas ao judiciário questões resultantes da demissão, aposentadoria, ou

reforma de funccionarios, civis ou militares. Si o individuo se considerava

lesado por taes actos, ou reclamava por via graciosa, ou, quando muito, recor-

ria aos meios do Contencioso Administrativo. O judiciário não intervinha.

— 513 —

b) Em casos, não menos frequentes, de indevida arreca-

dação de impostos, taxas e multas (S. T. F. « março 1897; 25 e

28 maio, e 21 novembro 1898; 2 maio, 26 julho 1899; 12 maio,

7 julho, 10 e 20 outubro, 10 ei.4 novembro 1900).

c) Em casos de desapropriação, directa ou indirectamente

feita (S. T. F. 23 agosto 1893 ; 30 março, 4 setembro 1895;

23 maio, 19 outubro, 19 dezembro 1896; 19 maio 1897; 10 se-

tembro 1898 ; 26 agosto 1899, etc). "

88 b. — DAMNOS PROVENIENTES DE MEDIDAS POUCIAES.

1) Medidas de segurança propriamente ditas. As medidas

tomadas pela autoridade publica para os fins da segurança

publica e privada, ou para outros misteres da policia em geral,

ainda que, as vezes, violadoras das garantias da liberdade in-

dividual, taes como: a prisão dos responsáveis pelos dinheiros

públicos, — a detenção dos indivíduos suspeitos de crime, ou

para determinadas indagações policiaes,—a reclusão temporá-

ria de individnos, suppostos loucos ou dementes, sem prece-

derem todas as exigências legaes,— e mais actos semelhantes,

não dão, em regra, logar â nenhuma acção de reparação pecu-

niária contra o Estado. Esta doutrina fora invariavelmente se-

guida durante o Império, e assim continua a prevalecer na

Republica.

99í

Como já se vlo á pagina 505, a inderanisação da propriedade des-

apropriada foi sempre expressamente garantida pelas leis do paiz, muito

embora o facto se dê por utilidade ou necessidade do Estado. — As deci-

sões acima citadas versam sobre a invalidação de leis estadoaes, que dei-

xaram de attender devidamente a obrigação do indemnisar ao proprietário.

O remédio contra as possiveis violências a liberdade pessoal é o

pedido de lwbeas-corpvs, o qual costuma ser concedido frequentemente pelos

tribunaes, mesmo em lavor dos responsáveis á Fazenda Publica, não ob-

stante o dispositivo expresso da lei em contrario (Dec. n. 657 de 5 dezem-

bro 1849 ; Lei n. 221 de 1894, art. 14; Cf. Rego Barros, Apont. sobre Con-

tencioso Administrativo, cap. 47 sg.; Resol. C. B. 10 julho 1880, etc).

n. c.

— 514 —

Quando de taes medidas resulta um damno directo á pro-

priedade privada, se tem procurado distinguir as hypotheses:—

Si o damno provém de acto positivo (culpa in fadendo) bem ca-

racterisado, a indemnisaçãò pode ser admittida, como um dever

de justiça, á vista das circumstancias. Si, porém, se trata de

damno, attribuido á omissão do respectivo funccionario ou au-

toridade em evitar o acto lesivo de terceiros (culpa in omit-

tendo), se tem decidido, que a indemnisaçãò não deve ter logar.

(S. T. P. 21 julho 1897, 20 junho, e 26 dezembro 1900;— Acc.

do T. de Just. de S. Paulo de 29 junho 1899 e 7 abril 1900) .

99g

"e No Aco. do Sup. Trib. Ped. de 21 de julho de 1897 a espécie fora

esta: a negação de licença por parte da policia para o desembarque de

pólvora, destinada ao commercio da Capital Federal, durante o estado de

sitio, em que então se achava o Distrioto Federal.

No Acc. de 20 junho de 1900 o S. T. F. rejeitou o pedido de in-

demnisaçãò pelo damno causado em consequência da circular do Governo

Federal de 10 de abril 1897 que prohibira despacho nas Alfandegas de

armas e petrechos de guerra, declarando: «que desse acto não resultara

offensa ou lesão de um direito, hypothese única, em que poderia servir de

fundamento à uma acção judicial, nos termos e para os fins do art. 13 da lei

n. 221 de 20 novembro de 1894, observado, entretanto, o disposto no § 9°

letras a e b desse mesmo artigo; que a Const. Fed. garante, é certo, a

liberdade de industria, esta liberdade, porém, não ó illimitada, alem de

depender, como os demais direitos assegurados pela Const. Federal, de leis

especiaes que lhe regulam o exercício...; que na espécie dos autos tratava-

se de uma medida geral tornada pelo Governo no interesse da ordem

publica, em virtude de um poder discricionário conferido por lei (Nova

Consol. das leis das alfandegas, art. 445, § 7°).»

Nos Accs. citados do Trib. de Justiça de S. Paulo tratava-se do assalto

e destruição das oficinas e esoriptorio de um jornal, factos attri-buidos á

negligencia ou culpa da autoridade policial, á qual o administrador do

jornal avisara duas vezes, pedindo garantias contra o assalto projectado. Os

alludidos aooordams nos sous considerandos procuraram firmar os

seguintes princípios: «1.° Que os funccionarios e empregados públicos são

os responsáveis pelos damnos causados pela inobservância dos deveres a

que são obrigados ; 2.° Que o dever do Estado de nomear funccionarios

idóneos fica satisfeito desde que a nomeação é feita nas condi-

—--■

— 515 —

— Não fazemos duvida em acceitar, como verdadeiro, o

principio de «que, só excepcionalmente, deve o Estado prestar

indemnisação pelo damno in omittenâo, proveniente das me-

didas policiaes»; mas entendemos, que esse direito, embora de

ções preestabelecidas pela lei; 3.° Que, desta sorte, o Estado não responde

pelos actos futuros dos funccionarios, exorbitantes dos poderes conferidos,

da mesma forma, que o committente não responde pelos actos dos propostos

excedentes de taes poderes; 4.° Que o Estado ó responsável in faciendo,

■quando agindo dentro da esphcra do direito, lesa direitos por actos dos

seus agentes directos ; 5.° Que, porém, quando age por intermédio de func-

cionarios creados por lei, com funcçSes estabelecidas nesta, não lhe cabe

responsabilidade in omittenâo ; 6.° Que as obrigações nascidas do delicto

conservam o caracter personalíssimo deste e, conseguintemente, a sua in-

transmissibilidade (Ribas, Dir. Civ.); 7.° Que, finalmente, nenhuma prova

havia de culpa por parte do Estado com relação ao facto, de que se pedia

indemnisação.» — O Tribunal também observara, que "o Estado tem dupla

personalidade, ora agindo como poder politico ou administrativo, ora como

simples particular e, neste caso, sujeito às regras de direito commum aos

particulares " ; mas isto dizendo, não tratou, todavia, de delimitar as esphe-

ras de acção dessas duas pessoas, conourrentes no Estado. [Revista áe Ju-

risprudência, vol. IX, p. 367 sg. — Rio de Janeiro, 1900).

Interposto o Recurso Extraordinário para o S. T. F., este não tomou

conhecimento do feito, por não ser caso deste recurso; não deixara, porém,

de observar que a sentença recorrida, « embora se não fundasse expressa-

mente em texto de lei pátria que positivamente roja o caso, e que de facto

não existe, deoidio e julgou, invocando nos seus numerosos considerandos

os princípios de direito, as opiniões dos doutores, oonsoantes á boa razão,

ás leis dos povos cultos e a jurisprudência de tribunaes federaes, nacionaes

e estrangeiros, nos termos da lei de 18 do Agosto de 1769 » (S. T. P. 26

de dezembro de 1900).

I —Aproveitando do ensejo, pergunta-se: qual a regra a respeito dos

damnos feitos, por ocoasião de motins, arruaças, greves, e outros casos

anormaes de perturbação da ordem publica ? E' preciso distinguir: si taes

damnos são causados pelos funccionarios, como uma necessidade ao resta-

belecimento ou manutenção da ordem, elles deverão sem duvida entrar

na regra da responsabilidade geral do Estado segundo os princípios, que

deixámos estabelecidos; — si os damnos, porém, são causados pelos pertur-

badores da ordem, o Estado nada terá que vôr com a reparação jurídica

dos mesmos, a menos que os seus funccionarios ou autoridades também

não se achem em culpa manifesta de omissão a esse respeito (hio, p. 328).

— 516 —

excepção, precisa ser realmente attendido e reconhecido nos ca-

sos, em que se verificar que, da negligencia, proposital ou cul-

posa, do funccionario é, que resultara com certeza a lesão do

direito individual. A razão de justiça, que exige a satisfação

do alheio damno, subsiste a mesma; e por isto, não ousaríamos

affirmar si, na hypothese dos julgados do Tribunal de Justiça

de S. Paulo, a que se alludio, foi rigorosamente guardado o

«suum cuique tribuere», no qual, podiamos dizer, se resume

o próprio fim ou objecto do poder judiciário...

— Entre as medidas de segurança policial, a detenção ou

prisão individual, facto de frequência quotidiana, e reputado

indispensável â própria conservação da vida collectiva, não dá

logar a nenhum direito de indemnisação ao individuo, porven-

tura passivel de semelhante medida; — tal é a regra da matéria,,

geralmente seguida pela jurisprudência, como ficou dito.

Entretanto não nos parece, que dita regra possa sempre*

prevalecer, de maneira absoluta, incondicional. Comprehende se-

que uma detenção simples, breve, sem offensa á honra pessoal

ou ao credito do individuo, sem uma lesão concurrentemente

feita ao seu património particular, e executada por motivos

reaes de ordem e de justiça, não deva dar logar ã nenhuma

acção de reparação por parte do paciente; são encargos ou sof-

frimentos, ás vezes inevitáveis, necessários, para que a comnm-

nhão possa, em compensação, gosar dos benefícios e garantias

da vida social e da ordem jurídica.

Mas uma detenção injusta, prolongada, a qual, dando-se

esta ultima circumstancia, não pode deixar de affectar ao cre-

dito do individuo, e mesmo de prejudicar directamente a sua

situação económica, deverá com toda razão crear para o Es-

tado a obrigação de indemnisar o mal feito, muito embora com

direito regressivo contra a autoridade, que a tenha ordenado.

Não se desconhece, que pôde haver difficuldade no conciliar, em

vários casos, a necessidade da detenção (direito do Estado) com

— 517 —

a Uberdade individual e o direito â reparação (direito do indi-

viduo); mas, seja como fôr, não seria justo recusar a indemni-

sação nas circumstancias suppostas. Tratasse, não, da suppres-

pão temporária da liberdade do individuo somente; ha também a

considerar a lesão do património privado que a detenção acar-

reta juntamente, fazendo cessar a actividade económica do de-

tento, e conseguintemente, occasionando-lhe a diminuição ou a

ruína dos próprios bens e haveres. A obrigação de indemnisar,

em tal caso, só devia cessar, si o detento tivesse praticado acto

culposo ou immoral, embora não punível, do qual resultasse

uma razão de suspeita contra si; porque, nesta hypothese, o seu

sóffrimento, sem direito á indemnisação, seria a consequência

da sua má conducta (sibi impntet), ainda assim, não bastaria

que a autoridade desse, como motivo da detenção, a suspeita

contra o individuo; se devia provar que, efectivamente, elle se

achava em culpa; porquanto ninguém pôde ser castigado,

senão, depois de feita a prova da sua culpa ou do delicto, que

lhe é imputado.. .

90h

2) Medidas de policia sanitária. Das medidas de policia sa-

nitária, embora autorisadas em lei, podem sabidamente provir

■damnos aos interesses ou direitos individuaes. A autoridade sa-

nitária se acha revestida de poder,—não só para fazer a appre-

hensão e destruição de géneros deteriorados ou considerados

nocivos â saúde publica, o sequestro e a venda de animaes ou

00,1

No periódico "Die Wochç" de 20 julho 1901 (Berlin) o prof. I.

Kohler publicou um artigo assaz conceituoso sob o ponto de vista jurí-

dico, afirmando o direito de indemnisação dos injustamente presos. Em ar-

tigos insertos no Jornal do Commercio, de 20 e 30 de maio de 1904 pro-

curamos, por nossa vez, tornar conhecidas as idéas do professor berlinense

na matéria.—Hlo, p. 415, nota.

86f

Mais adiante ainda se dirá sobre este ponto e, em particular, sobre

■a indemnisação do damno proveniente da detenção pessoal durante o es-

tado de sitio.

— 518 —

objectos, cuja existência nas habitações fôr prokibida, a cassa-

ção de licença, o fechamento ou interdicçao de prédios, e a im-

posição de obras e construcções,—como ainda, para ordenar a

própria demolição de prédios e a venda do seu terreno e per-

tences para o pagamento das respectivas despezas (Dec. legis-

lativo n. 1151 de 5 janeiro 1904, art. I

, § 3

, letra f, I e II j

Dec. n. 5156 de 8 março 1904, arts. 17 e 123,175, etc.)- Além

disso, com o simples processo e execução das desinfecções do-

miciliares, igualmente autorisadas na lei, se pôde occasionar,

ás vezes, grave damno ás pessoas, ou aos objectos de alheia

propriedade.

Pelo que diz respeito ã apprehensão e destruição de géne-

ros deteriorados ou nocivos á saúde publica, e bem assim á de

animaes ou objectos, que a lei prohibe ter nas habitações, —

embora pecuniariamente prejudiciaes aos seus donos, taes actos

não dão a estes nenhum direito á indemnisação. A autoridade

publica faz apenas, e muito legitimamente, cessar um abuso

ou delicto (Cod.Penal, arts. 163-164) em bem do interesse com-

mum, e nada mais: a ninguém é licito tirar proveito da própria

culpa ou dolo, ou da omissão de um dever legal. Outro tanto se

poderia também dizer, não o objectámos, com relação ao fecha-

mento ou interdicçao dos prédios, verifícadamente carecedores

das condições hygienicas, exigidas péla lei para a sua habita-

bilidade.

Mas cumpre não esquecer que, na execução das medidas

indicadas, assim como na de varias outras, se dá, ou se pode

dar, o abuso ou a culpa do funccionario incumbido do respectivo

serviço; e nesta hypotliese, não obstante a necessidade legal im-

prescindível dos actos da policia sanitária; ao lesado não se

poderá deixar de reconhecer incontestável direito ã uma in-

demnisação pelos damnos sofridos. Por exemplo: os géneros

apprehendidos podem não estar deteriorados, nem ser nocivos

á saúde;—os animaes ou objectos sequestrados podem não ser

— 519 —

os prohibidos na lei;—os prédios, cuja cassação de licença, fe-

chamento ou interdicção se ordenara, podem, não obstante, se

achar em boas condições de hygiene e habitabilidade, etc...

Em todos estes casos e nontros análogos, uma vez provado o

abuso ou a ignorância do funccionario, a obrigação de reparar

o damno ê de justiça, visto como o direito individual é lesado

pelo representante do poder publico.

Mesmo nos actos ordinários da desinfecção por motivo de

peste, — desde que ella damnifica aos objectos, de modo a tor-

nai-os imprestáveis ao seu possuidor, é de justiça que uma in-

demnisação relativa seja prestada ao seu proprietário.

99i

—Ainda que a lei sanitária federal não contenha disposi-

ção expressa, garantindo o direito de indemnisação em cada um

dos casos particulares, acima snppostos, ou nontros semelhantes •

comtudo, esse direito se acha previsto na mesma pela maneira

seguinte: « Fica salvo a pessoa lesada o direito de reclamar ju-

dicialmente perante a justiça federal as perdas e damnos que

lhe couberem, si o acto ou medida da autoridade sanitária tiver

sido illegal, e promover a punição penal, si houver sido crimi-

noso»; accrescentando-se, ao mesmo tempo, que «em caso de

desapropriação, esta se fará segundo a Constituição federal e

as leis respectivas» (Dec. cit. n. 5156, art. 288, segunda parte.)

Ha apenas um defeito na disposição citada, que sobreleva

assignalar, como jà fizemos a respeito do dispositivo análogo da

lei 939 (hic, p. 506): é, que ella só admitte o direito á repara-

ção das perdas e damnos, em se tratando de acto ou medida

illegal. Assim não deve -ser: o acto ou medida da autoridade

sanitária pode ser muito legal, isto ê, conforme aos dispositivos

i9i

E' o que se acha consignado na lei ingleza, alias, uma das legisla*

ções mais vigorosas sobre a matéria de saúde publica (The Public Health

Act de 11 agosto 1875, art. 121 e The Public Health Acts amendment Act\

de 1870, art. 6°), e bem assim na recente lei franceza de 15 de fevereiro

de 1902, art. 26, etc.

— 520 —

da lei e, não obstante, ser a causa de uma lesão manifesta ao

alheio direito; e na ultima hypothese, a indemuisação não terá

fundamento menor, do que na primeira. Já tivemos occasião

de demonstrar em outra parte, e não ha mister repetir, que o

fundamento do direito â indemuisação pôde muito bem as-

sentar em razão differente de culpa do agente ou de illega-

lidade do acto praticado.

99j

j DEMOLIÇÃO DE PRÉDIOS ". — No regulamento actual dos serviços

sanitários a cargo da União ha uma disposição, que cumpre mencionar

aqui na sua integra para, depois, dizermos sobre ella quanto convém; é a

do art. 123 que resa: «Toda casa que apresentar graves e insanáveis

defeitos de hygiene, considerada, portanto, inhabitavel, será desoccu-pada,

fechada definitivamente por ordem do inspector sanitário, á juizo do

delegado de saúde, sendo marcado prazo para o inicio da demolição, findo

o qual, a directoria geral de saúde publica fará por si esta demolição,

cobrando do proprietário as despezas; e no caso de recusa de pagamento

por parte deste, fará que o terreno, materiaes, etc. sejam vendidos em hasta

publica, indemnisando-se das despezas feitas e depositando o restante da

importância no Thesouro Federal á disposição do proprietário (Dec. n.

5156 de 8 março de 1904).

Semelhante disposição não pôde ser a lei do paiz, mesmo em nome

do magno interesse da saúde publica. Antes de tudo, ella é antagónica com

a Constituição, a qual não permitte que o poder publico disponha da

propriedade particular, senão, fazendo a sua desapropriação por neces-

sidade ou utilidade publica mediante indemnisação previa. (Const. Fed.,

art. 72, § 17).

— Convimos de boa mente que o poder publico possa impor multas

repetidas, simples ou progressivas, contra o proprietário que descure de

conservar o seu prédio nas condições legaes de hygiene; que, não satis-

feitas taes condições debaixo das penas indicadas, possa a autoridade pu-

blica intervir directamente, mandando fazer as obras ou melhoramentos ne-

cessários, cabendo, por isto, á fazenda publica.um ónus real no prédio em

questão, como garantia das despezas feitas; que, finalmente, seja, em casos

especiaes, ordenado o fechamento temporário do prédio, ou mesmo a sua

interdicção definitiva. .. Tudo isto seria admissivel em vista do grande

dever, que incumbe ao poder publico de guardar a saúde publica; e, com

effeito, medidas análogas se encontram nos regulamentos sanitários de ou-

tros povos de reconhecida cultura jurídica. Mas passar além, e ir até ao

ponto de mandar demolir a propriedade particular, e dispor dos seus per-

— 521 —

88O.— DAMNOS PROVENIENTES DOS ACTOS DE GUERRA. — No

que respeita aos damnos cansados â propriedade privada pof

actos e factos diversos, concernentes ou resultantes da guerra,

são de citar as seguintes decisões:

1) Condemnando a União à indemnisar o valor de gados,

apprehendidos pelas forças legaes para a provisão destas

tences, a pretexto de medida de policia sanitária, é providencia, que em-

bora consignada na lei, constituo uma violência cruel contra o direito de

propriedade 1

—À legislação sanitária, ora vigente no paiz, deixa ver, que ella tem

a sua origem directa na legislação da Inglaterra e da França sobre a mesma

matéria. Entretanto, em nenhum dos códices destas nações se encontra dis-

posição alguma, como a de que se trata. Ao contrario, na legislação de

ambos esses paizes se acham disposições expressas mandando indemnisar

os próprios objectos moveis, quando em certos casos convenha destruil-os>

como medida sanitária {Lei ingleza cif. de 1875, art. 121; Lei franceza cit.

de 1902, art. 26); e quanto a propriedade immovel a disposição reguladora

é a seguinte: « Quando a insalubridade é o resultado de cansas exteriores

e permanentes, on quando as causas de insalubridade não possam ser

destruídasj senão, por obras totaes (travaux dSensemble), a commnna pôde

adquirir a totalidade dos prédios, mediante as formalidades presoriptas pela

lei de desapropriação por utilidade publica» (Lei franceza cit., art. 18).

— Mas lançar mão da propriedade particular, sem ser por meio do

desapropriação e consequente indemnisação, — é invenção da recente lei

brasileira, a despeito do texto expresso da Constituição em contrario!

B porque demolir o prédio ? Era regra se suppõe, que um prédio é

sempre susceptível de obras ou melhoramentos, maiores on menores, que

lhe restituam a salubridade conveniente: por isto,—ou taes melhoramentos

são feitos, o neste caso, o prédio continuara a ser habitável,— on não são ,.

feitos, ou são impossíveis, e o mesmo poderá ser declarado inhabitavel, in-

terdicto: e quer numa, quer n'outra hypothese, a autoridade sanitária terá

cumprido o seu dever sem detrimento para a saúde pnblioa.

E' até onde vae, realmente, o rigor da lei sanitária da Inglaterra (Lei

de 11 agosto 1875, arts. 97 e 109), a qual manda fechar a casa pelo tempo

que fôr necessário, caso o sen proprietário deixe de obedecer á intimação

de reparal-a segundo as prescripções hygienicas.

— Só em um caso único, nos parece, o prédio de propriedade par

ticular poderia ser demolido pela autoridade pnblioa: qnando ameaçasse

mina. Porque, tal sendo p seu estado, o simples fechamento ou interdicção

— 522 —

(S. T. F. 29 abril, e 7 novembro 1896; 8 dezembro 1897; 20

julho 1898; 20 junho 1900J.

99k

2) Condemnando-a do mesmo modo a indemnisar o valor

e mais prejuízos e lucros pela apprehensão ou destruição de

navios pelas forças legaes (S. T. F. 20 abril 1897, e 31 dezem-

bro 1898).

não evitaria o mal publico. Dada, porem, a separação da jurisdioção da

polioia sanitária, da policia de segurança, segundo a lei brasileira vigente, é

manifesto, que o acto pertenceria então á autoridade municipal, e não á

sanitária, como se vê do decreto do Prefeito do Districto Federal, n. 391 de

10 de fevereiro de 1903 (arts. 52-53), regulando os casos da espécie.

Ainda aqui, é de razão, que se verifique no caso a existência do

perigo imminente, considerado igual ao caso de força maior; porque, si

assim não íôr, ao proprietário deverá 'caber o direito à indemnisação. E não

vai nisto uma simples opinião individual; não de certo: a nossa legislação

vigente sobre a matéria do desapropriação contém disposição expressa, que

manda respeitar os direitos dos proprietários, mesmo nos casos de perigo

imminente (Dec. n. 4956 de 9 setembro 1903, art. 40).

— Seja, porém, como for, si o dispositivo do art. 123 do regulamento

sanitário, na parte relativa á demolição dos prédios e actos consequentes, tiver

real applicação na pratica, isso importará um damno violento, feito ao

direito individual de propriedade, e, portanto, uma obrigação irrecusável

para o Estado de prestar a devida indemnisação segundo o teor dos casos

occorrentes. O citado dispositivo se nos afigura um arbítrio tanto mais

escusado, quanto a própria lei, na previsão da necessidade de desapropriar

a propriedade particular por motivo de hygiene, declarara expressamente,

que, nesta hypothese, a desapropriação devia ser feita segundo a

Constituição e as leis respectivas (Dec. legislativo n. 1151, art. I

, § 20 in-

fine).

99 k g. rp, p

negou a procedência das acções (á falta de provas) tendo

por objecto pedidos análogos pelos Accordams: — de 29 fevereiro e 19 outu-

bro 1896; 6 setembro, 11 e 19 outubro 1898; 18 e 30 dezembro 1899; 13 ju-

lho, e 8 setembro 1900, etc, etc.

69l

Por Acc. de 14 janeiro 1899 se julgou improcedente o pedido de

indemnisação de navios, dos quaes os revoltosos se haviam apoderado, e

mais tarde entregues ao Governo legal, que os conservou em seu poder até

restituil-os á Companhia, proprietária dos mesmos. Do mesmo modo foi

julgado no Acc. de 4 dezembro 1899 o pedido de indemnisação de um navio

— 523 —

3) Condemnando-a igualmente aprestar indemnisação pela

apprehensão de armas permittidas no commercio, e pelos pre

juízos consequentes (S. T. F. 28 agosto 1897). I

—Nos considerandos das decisões citadas, alem de mais

razões e argumentos, disse o Tribunal: «Si a lesão assume o

caracter criminal, a responsabilidade é exclusivamente pessoal

(Cod. Pen., art. 25); si é civil, a responsabilidade pertence tanto

ao funccionario, como ao poder que o prepôz ao serviço em

questão, ficando ao lesado a escolha do responsável. Si for

accionado o poder preponente, a este compete acção regressiva

contra o seu preposto. Desfarte ficam salvos, não só a respon-

sabilidade dos funccionarios públicos pelos abusos e omissões,

em que incorrerem no exercício dos seus cargos (Const. Fed.,

art. 82), como também os direitos dos indivíduos em geral e,

mais particularmente, dos que, como na espécie, forem preju-

dicados, por actos de agentes do Governo, na sua propriedade

sacrificada em beneficio da União (Lei n. 221 de 1894, art. 13).

Pouco importando códigos e opiniões estranhas, esta é a lei bra-

sileira, e, de conformidade com ella, tem sempre julgado este

Tribunal, bastando citar os Accordams ns. 134, 197, 243, 257 e

317, alem de outros »."

K-eiterando a mesma doutrina, oS.T. F. concluirá em outra

decisão : « Sendo o Estado responsável civilmente pelos actos

dos seus agentes no exercício de suas fnncções, quando causam

damnos a terceiros, principio fundado no que prescreve a lei de

9 de setembro 1826, art. 8, e na de 12 julho 1845, assim como

na Oonst. art. 72 § 17, o que está de accordo com a jurispru-

particular, o qual, estando carregado de artigos bellicos do Governo me

diante frete, foi aprisionado pelos revoltosos, antes de seguir para o porto

do seu destino.— Sobre espécie análoga é também de vôr: S. T. F. 27 de

zembro 1902.

w m vide: Aco. cit., de 20 julho 1898, no qual se tratava de gados

apprehendldos pelas forças legaes em período de guerra.

— 524 —

dencia deste Tribunal, expressa nas sentenças n. 197 de 7 no-

vembro 1896, n. 134 de 29 abril do mesmo anno, n. 243 de

20 abril 1897, ns. 259 e 317, alem de outros...» "

—Entretanto, restringindo por demais, on negando mesmo

a responsabilidade civil do Estado pelos damnos resultantes de

actos on factos occorridos durante a guerra, se tem igualmente

decidido, que o Estado deixa de responder nos seguintes casos:

1) Pelos damnos causados por tiroteios entre as forças le-

gaes e as forças revoltosas, por se tratar de actos necessários

á defeza das instituições (S. T. F. 16 setembro 1896).

2) Pela occupação temporária de prédios pelas forças mili-

tares, como medida necessária á defeza da cidade (S. T. F.

10 abril 1897; e 24 outubro 1898).

3) Pelos damnos provenientes de uma explosão de pólvora,

attribuida à negligencia ou culpa dos soldados, por se tratar

de caso fortuito, e quando o não fosse, porque as praças de pret

não se reputam, nem mandatários, nem propostos do Estado

(S. T. F. 9 junho, 23 junho, 28 agosto, e 24 novembro 1897).

4) Por damnos cansados pela artilharia das forças legaes

e das forças inimigas ; não se podendo descriminar o autor dos

damnos na flagrância do combate • e porque, quando praticados

fossem pelas forças legaes, seriam de considerar, como resul-

tantes de força maior (S. T. F. 27 janeiro, 7 e 21 julho 1900).

—Nos considerandos destes dous últimos Accordams, o Tri-

bunal dissera positivamente: a) que a occupação temporária de

prédios pelas forças legaes, em vista da necessidade da lata,

não dava direito á indemnisação, embora os mesmos tivessem,

por esse motivo, soffrido estragos pelas balas do inimigo; b) que

uma tal occupação e estragos são, por sua natureza, classifica -

oo» Vide: Acc. de 31 dezembro 1898. Tratava-se de embarcações

destruídas pelas forças legaes e de outros damnos causados pelas mesmas

forças em operações de guerra.

— 525 —

dos entre os actos ãe guerra, e, portanto, não davam logar a in-

demnisação... I

— Também, tratando-se da apprehensão de gados pelas

forças legaes para o abasteeimetno das mesmas, o Tribunal pa-

rece ter modificado a sua doutrina anterior, adoptando agora

razões de mais á mais restrictivas na apreciação dos direitos

dos que se diziam lesados. Assim é que o mesmo, considerando

que a tomada de gados alheios pelos commandantes das forças

constituía um verdadeiro delicto e crime pessoal, sujeito às leis

penaes, decidira, que a União não era civilmente responsável

pelos damnos provenientes, ainda quando fossem devidamente

provados os actos lesivos em questão (Accs. de 19 setembro

1900).

100

Em trez Accordams da mesma data (de 19 de setembro), alem

das razões indicadas no texto e doutras, que não nos parecera proceden-

tes, se considerou, como fundamento da nâo-responsabilidade da União,

o facto da tomada das rezes ter sido, as vezes, praticado pelas forças oivisj

do Estado do Eio Grande do Sul, e não por forças do exercito federal; muito

embora aquollas e estas se achassem então empenhadas na acção conjnncta

de debellar a revolução dominante no mesmo Estado. Do mesmo modo se

procurou dar uma nova intelligencia á lei de 9 de setembro de 1826, a

qnal certamente não se contém nos dispositivos desta, e, em todo caso,

dando-se verdadeiro desaccordo com a doutrina anterior do Tribunal, já|

manifestada em espécies idênticas...

— Com relação á matéria especial da expropriação e liquidação dos

damnos por motivo de guerra, o S. T. P. adoptara em ura dos seus jul-

gados os seguintes fundamentos: « Considerando que, quando o Estado

expropria a propriedade em bem da utilidade ou da salvação publica,

exerce um direito incontestável, inberente â soberania, e pois só é obri-

gado a pagar ao dono o justo preço da cousa expropriada com os juros da

mora, si a houver (Cod. Com. arts. 205 e 249), os quaes jamais se confun-

dem com os fruetos percipimãos, por que responde o devedor incurso em

dolo ou culpa lata; — Considerando que a lettra do art. 4

da lei de 9 de

setembro de 1826, emquanto manda indemnisar ao proprietário o valor

intrínseco da cousa expropriada, attentos o seu local e interesses que delia

se aufere, esta regulamentada pelo deo. n. 353 de 12 julho 1845 no art. 20

e pelos art, 12 alíneas, 2* e 4

e art. 13, alíneas 2* e 3

do dec. n. 1664

— 526 —

88 d. — DAMNOS PROVENIENTES DE RELAÇÕES CONTRAC-

TUAES. A obrigação do Estado de responder civilmente por

perdas e damnos, provenientes da infracção de seus contra-

ctos, jamais fora objecto de duvida na jurisprudência do paiz.

Durante o Império a lei declarara apenas, que as ques-

tões relativas aos contractos celebrados com a Fazenda Pu-

blica eram reservadas ao conhecimento e decisão do Conten-

cioso Administrativo, como já se disse;

101

subsistindo, porém,

quanto aos demais contractos celebrados com o governo para

diversos fins e misteres, a doutrina predominante de sujeitar

os actos de infracção, e de não-cumprimento dos mesmos, ou de

lesão de direitos das partes contractantes, ao conhecimento da

autoridade judiciaria, quaesquer que fossem as faculdades, que

entendido que foi este pelo art. 21 da lei n. 3396 de 24 de ontnbro de 1888,

e pelo art. I

do decr. n. 802 de 24 de julho de 1890, e agora generalisado

pelo citado art. 50 da lei n. 221), segundo cujas prescripções attenderão os

árbitros á localidade, ao tempo, e ao valor, em que flcar o resto da pro-

priedade, por causa da obra nova, ao damno que provier da expropriação e

quaesquer outras circumstancias que influam no preço, o qual, com pequena

modificação da regra estabelecida no alv. de 30 outubro de 1773 e no § 11

da lei de 20 junho 1774, nunca excederá de 22 ou 24 décimos ou pensões

annuaes de arrendamento, limite peremptório, que exclue arbitramento á

compensações de qualquer damno intrínseco; — Considerando que o valor

da indemnisação de rezes ou de animaes expropriados para uso ou con-

sumo das tropas legaes não é outro, senão, o preço da acquisição por parte

do expropriado, ou a sua commum e geral estimação, etc, eto.»—S. T. F.

29 outubro 1898.

—E' de ajuntar finalmente, que a recente legislação sobre a desapro-

priação por necessidade publica manteve, quanto aos actos de guerra, os

dispositivos das leis anteriores—Dec. n. 4956 de 9 setembro de 1908, art. 40.

101

O que não significava a negação da responsabilidade do Estado. O

Contencioso Administrativo condemnava-o á prestar a devida indemni-

sação do mesmo modo, que faria o Judiciário, dadas as condições de justiça

Convém accrescentar, que, mesmo sob a sancção da legislação vi-

gente no Império, si a parte não se conformava com a decisão do Conten-

cioso Administrativo, não raro, recorria ao próprio Judiciário, pedindo o

reconhecimento do seu direito.

— 527 —

o Governo se houvesse reservado nas clausulas do respectivo

instrumento.

Para comproval-o, bastará lembrar um exemplo.— E' de

regra, o Governo fazer inserir nas clausulas de seus contractos

o direito de declarar, por acto próprio, a caducidade ou rescisão

dos mesmos, uma vez commettidas taes e taes faltas pela outra

parte contractante. Pois bem; dada, não obstante, a existência

de semelhante clausula de maneira expressa,—em numerosos

casos o uso do direito nella previsto foi recusado ao Governo,

não só pelo Judiciário, mas igualmente pelo próprio Conselho

de Estado. Tratando-se de contractos com o Ministério da

Agricultura (ora da Industria), que são sempre os mais impor-

tantes, o Conselho de Estado procurou firmar, como doutrina

jurídica, a seguinte: «Não se conhece lei alguma, que autorise

o Ministério da Agricultura para estabelecer validamente a de*

cisão proferida; pelo contrario, isso não cabe nas suas attribui-

ções. Os contractos, embora celebrados com esse ramo do Go-

verno, emquanto não houver lei especial em contrario, não tem

outro caracter, senão de convenções voluntárias, regidas pelas

leis civis e subordinadas ao juizo ordinário commum. Emquanto

não se organisar o Contencioso Administrativo, e uma lei não

dér ao Governo competência para, por via de consultas do Con-

selho de Estado,

102

decidir as questões de interpretação ou ou-

tras, que derivem dos contractos que os particulares celebrem

com elle, a única autoridade para isso competente é, e conti-

nuará a ser, a judiciaria. Antes disso, será, nessa relação, ape-

nas uma das partes contractantes, que não pôde impor á outra a

sua opinião, e sim pende, como ella, de um outro julgador.

102

B' do advertir, que o Conselho de Estado oraittia apenas pareoeres

sobre Consultas, os quaes, si aoceitos pelo Governo Imperial, tinham então

o caracter de resoluções ou decisões: Lei de 23 novembro 1841; Resolução

do C. E. de 14 novembro 1850.

— 528 —

O dec. n. 2343 de 29 janeiro 1859 é especial à Repartição da

Fazenda e não pode ser destendido a outros Ministérios, sem

que intervenha lei nesse sentido. O contrario seria não só despo-

jar o poder judiciário de suas legitimas attribuições, mas exer-

cer sobre os particulares um constrangimento illegal ou uma

violação das garantias da propriedade. Convém erearuma com-

petência especial a favor do Qoverno, mas isso é questão de jure

constituendo

e o que por ora regula é a competência ordinária.

Em taes casos, a decisão do Governo pode ser considerada ille-

gitima e violenta»'.

108

—Ainda mais: mesmo com relação aos contractos celebra-

dos com a Administração da Fazenda, o Conselho de Estado não

duvidara impor certas restricções, como se deu a propósito do

arrendamento de uma fazenda do domínio publico privado, di-

zendo no respectivo parecer: « 1.° que o art. 1°, § 2

do Dec. de

29 janeiro 1859 não é extensivo aos contractos de locação de

bens do domínio do Estado, embora celebrados sejam por forma

administrativa, não se tratando na espécie senão de um inte-

resse pecuniário, que não se entende com o poder governamental

ou administrativo; 2.° que pertencia, portanto, â autoridade

judiciaria decidir as questões que versassem sobre o cumpri-

mento, a interpretação, validade, rescisão e effeitos de taes con-

tractos, não sendo licito estipular-se a competência administra-

103

Consulta de 23 dezembro 1867, e Resol. de 7 março 1868.— No

entanto cumpre lembrar, que o Dec. do Poder Executivo, n. 2926 de 14

maio 1862, ao estabelecer as regras para os contractos do Ministério da

Agricultura e Obras Publicas, havia estatuído no sou art. 38: «Qne todas as

duvidas e contestações sobre a intelligencia, tanto das clausulas geraes

como das especiaes dos contractos, seriam resolvidas pelo dito Ministério na

Corte, e nas províncias pelos respectivos presidentes, quando as

circunstancias requeressem brevidade na decisão.» As clausulas adoptadas

no Dec. cit. de 1862 foram também mandadas applicar aos contractos

análogos feitos com o Ministério da Fazenda. (Circulai' da Fazenda, n. 253

de 30 agosto 1864 e da Dlr. Ger. do Contencioso, n. 806 de 16 julho 1866).

— 529 —

tiva; porquanto dar-se-ia unia inversão na ordem das jurisdic-ções,

que é de direito publico ; 3.° que, mesmo nas matérias em que a

competência é da Administração, as questões entre con-tractadores

e terceiros pertenciam ã autoridade judicial, porque são de ordem

meramente privada e não de interesse publico.»

104

No parecer em questão, o qual foi confirmado pela Resolução

Imperial, o Conselho de Estado reaffirmara, mais uma vez, o

principio, já consignado em Consulta anterior (de 22 dezembro

1866): « Que quando o Estado funcciona, como pessoa civil,

contractando com um particular a respeito de um direito individual,

sujeita-se, como qualquer cidadão, alei privada e ao poder

judiciário.»

105

E, em regra geral, se pode dizer, que o Conselho de Estado

mauteve sempre esta doutrina nas diversas questões que envolviam

lesão manifesta dos direitos privados, proveniente de contractos

com o Governo; muito embora se possa encontrar, âs vezes, certa

incoherencia em alguns dos seus pareceres.

106

104

Consulta do Cons. d'Estado de 26 fevereiro, e Besol. de 13 abril,

e Av. de 14 maio de 1867.

103

Vide: Consulta do 1° junho, Resol. de 22 dezembro 1866, e Av.

de 27 janeiro 1867.— Como se vê, das razoes do Conselho de Estado trans-

parece o pensamento de tirar argumento da doutrina, que distingue no Es-

tado a pessoa politica ou soberana, da pessoa civil ou jurídica...

106

Disto temos exemplo no seguinte facto:—Tendo o presidente da

província de S. Paulo indeferido uma reclamação da Companhia Soroca-

bana, fundada em clausulas do seu contracto com o governo provincial, e

bem assim, tendo deixado de obedecer ao despacho da autoridade judiciaria,

que, a requerimento da Companhia, intimara o Procurador da Fazenda

para nomear árbitros para decidirem dita reclamação; o mesmo presidente

levantara o conflicto de jurisdicçáo, Tomando conhecimento, o Conselho de

Estado declarara no seu parecer: « I

) que existia o Contencioso Adminis-

trativo Provincial; 2°) que, portanto, o presidente decidira muito correcta-

mente, nao admittindo a intervenção judicial no caso.» — Resol. C. E. de

21 fevereiro 1874; Av. Jnst. 28 fevereiro 1874.

— Agora, sem querer pôr em duvida a elevação de vistas, com que

a douta corporação sempre encarava os assumptos sujeitos ao seu exame,

84 R. c

— 530 —

— De accordo com os princípios adoptados pelo Conselho

de Estado a autoridade judiciaria, quando devidamente provo

cada, jamais recusáraa sua intervenção na matéria; e segundo as

suas decisões, o Estado foi muitas vezes obrigado, quer ao cum

primento das condições ajustadas no contracto, porventura in

fringidas pelos seus órgãos ou representantes, quer a prestar a

indemnisação devida pelos prejuízos ou damnos causados á outra

parte contractante, que se mostrava juridicamente lesada.

107

importa, todavia, não esquecer que na mesma tinham assento os chefes

políticos dos partidos militantes; e por isto, em mais de um caso, na de-

cisão não podia deixar de influir a idéa de não desprestigiar o presidente

desta ou daqnella província, de cujo acto se tratava. A respeito do parecer e

consulta referidos, seria de apreciar o voto discordante do Conselheiro

Nabuco, o qual affirmou estar com a boa doutrina. (Coroatà, Itnp. Resol.

sobre Consultas da Secção de Justiça, p. 1846-47.— Rio, 1884). Outro pa-

recer, também divergente da doutrina, geralmente seguida pelo Conselho

de Estado, é o constante da Resol. de 26 novembro 1881, citada na mesma

obra á p. 2112 sg.

107

— Como exemplo da doutrina seguida pelo Judiciário em relação á

fé dos contractos feitos com o Governo, damos aqui breve noticia da de-

cisão constante da Revista Oivil n. 8002 de 23 de Junho de 1876, cuja espé-

cie fora a seguinte: —H. J. Pinto propuzera acção contra a Fazenda Nacio-

nal pedindo indemnisação de trabalhos feitos em cumprimento de contracto

celebrado com o Director interino da Repartição da Estatística; contracto,

que o Ministro do Império desapprovara (depois de começada a sua exe-

cução) por falta de competência daquelle funccionario para fazel-o. A Fa-

zenda Publica fora condemnada em I

e 2* instancia (Accs. da Relação do

Districto do Rio de Janeiro de 23 julho e 10 dezembro 1875); e manifestada

a revista, foi esta negada unanimemente, por não haver injustiça notória ou

nnllidado manifesta, e dando-se como regras assentadas: « I

Os contractos

feitos com as repartições publicas, embora não estejam as mesmas

suficientemente autorisadas, são validos em relação áquelJes que o fizeram

de boa fé, induzidos pela authenticidade que taes repartições devem inspirar

; 2

Como consequência deste principio, a Fazenda fica obrigada sempre á

satisfação do que justamente lhe for exigido, pois, nó assim, pode ser

respeitada a fé dos contractos. Multa prohibitur in jure fieri, quae ta' men

facta, tenent».

— Outro exemplo "CADUCIDADE DE PRIVILEGIO ": A obtivera do go

verno de uma província a concessão e privilegio para a construcção de uma

— 531 —

88 e.—Na Republica, estabelecida a competência do poder

judiciário para conhecer, eui geral, dos actos dos outros poderes,

toda vez que se allega a lesão de direitos individuaes por parte do

Estado, não seria preciso dizer, que este se acha sujeito a responder

judicialmente pelos damnos ex contractu ■segundo os principios do

direito civil, ou outras disposições es-peciaes, que, porventura,

sejam applicaveis ao caso sujeito.

108

Em virtude dessa competência geral, ora reconhecida ao

judiciário, cessou igualmente a limitação, que outr'ora se pretendia

fazer em favor da jurisdicção do Contencioso Administrativo sobre

as questões, concernentes à interpretação, validade a execução de

privilégios e concessões feitas pelo Governo, ou á. applicação das

penas (multas, rescisão, caducidade) constantes •das respectivas

clausulas;

109

e bem assim, sobre as questões, oriundas de contractos

de obras publicas e de fornecimentos

•estrada de ferro na mesma provinda. Não tendo o concessionário reali-

zado, durante certo tempo, o objecto do sen privilegio, o governo geral,

— fandando-se em razões de interesse publico e em motivos, que consi-

derou procedentes, declarou a concessão caduca e extincta, e declarando,

ao mesmo tempo, geral, a estrada de ferro em questão, ordenou a sua con-|

«tracção por conta do Estado. Em vista disso, o concessionário propoz a sua

acção por perdas e damnos; e a Revista n. 10.417 de 24 fevereiro de 1886,

reformando dons Accordams do antigo Tribnnal da Relação da Corte, con-

demnou a Fazenda Nacional a prestar a indemnisação pedida; visto o con-

cessionário ter sido privado do sen direito,—o que não podia ser, senão,

mediante desapropriação nos termos do § 22 do art. 179 da Constituição e

leis regulamentares.

Segundo a doutrina do Supremo Tribunal de Justiça do Império e

a do Tribnnal Revisor (Relação de Porto Alegre, 1 julho 1886), manifestada

ã propósito,— a concessão do privilegio não importa somente um vinculo

•contractual; é uma propriedade do concessionário, susceptível de desapro-

priação nos casos da lei.

*08 Confere: B. T. F. 9 setembro 1893; 3 agosto 1896; 6 dezembro

1896; 20 março, 15 maio e 27 julho 1896 ; 25 julho 1898, eto. eto. I

loo Vide: S. T. F. 11 junho, 15 outubro, 19 dezembro 1898; 16 se-

tembro e 18 dezembro 1899; etc. etc.

— 532 —

para os diversos serviços do Estado, oa d'outros semelhantes,

inclusive os contractos com a Fazenda Publica, declarados então

de privativo conhecimento e decisão da mesma.

— Quanto aos princípios da jurisprudência actual, regula-

dores de tão importante assumpto, estes são do teor seguinte :

1) A responsabilidade do funccionario publico pelos actos,

que pratica em nome do Estado ou em razão de suas attribui*

ções legaes, jamais pôde excluir a do mesmo Estado com relação

a terceiros; sendo assim, em verdade, responsável a Fazenda

Nacional pelos contractos, em que figura, como parte devida

mente representada... Por direito, todo o damno deve ser sa

tisfeito por aquelle que o causa, ou seja proveniente ex delicio

ou ex contractu, desde que dahi resulta prejuízo ou perda para

outrem (S. T. F. 9 de setembro de 1893).

2) Não assiste ao Governo o direito de declarar, por acto

seu, a rescisão ou caducidade do contracto, em que é parte ;

porque seria arrogar se a attribuição estranha de ser parte e

juiz ao mesmo tempo, isto é, juiz do próprio acto ; conseguinte-

mente, si o fizer, o Estado será responsável pelos damnos resul

tantes â outra parte contractante (S. T. F. de 5 dezembro 1896 j-

15 maio e 21 julho 1897 ; 11 e 25 junho, 15 outubro, 19 dezem

bro 1898; 16 setembro 1899; 30 novembro 1901; etc., etc.)

Convém notar, que, pela decisão de 9 setembro acima ci-

tada, o S. T. F. affirmára o principio geral da responsabilidade

do Estado, não só quanto ao damno ex contractu, mas também

ex délicto.

—Contra o direito, ordinariamente exercido pelos governos,

de resilir ou declarar caduco o contracto, dada a inobservância

de certas clausulas por parte .do contractante ou concessionário,,

os tribunaes tem, às vezes, decidido com tanto rigor, que, tra-

tando-se mesmo de contractos inquinados de vicio substancia], nnllos de

pleno direito (8. T. F. 16 setembro 1899), ou de contractos, em que se acha

estipulada a condição resolutiva ex-

— 533 —

pressa (8. T. F. 19 dezembro 1898; 30 novembro 1901), tudo

isso não obstante, o Estado tem sido condemnado a pagar per-

das e damnos,—sob o fundamento supradito de que, no acto de-

claratório da resilição ou caducidade, o Estado (o seu represen-

tante) faz de juiz e de parte ao mesmo tempo.

Deste ponto

em particular ainda se dirá mais adiante.

— Alem do que respeita aos actos declaratórios de rescisão

ou caducidade de contractos, a responsabilidade da administra-

ção publica (União, Estado, Município) de prestar indemnisaçào

nos differentes casos particulares de infracção ou não-cumpri-

mento de clausulas ou condições contractuaes, seja por inter-

pretação errónea das mesmas, seja por culpa ou simples negli-

gencia daquelles, que representam a pessoa jurídica do direito

publico nas circumstancias, tem sido affirmadaereconhecida pela

jurisprudência, além de muitas outras, nas seguintes espécies:

1) Por não ter o governo tornado efectiva a clausula de

uma concessão, reconhecendo a isenção de direitos de impor-

tação para mercadorias pertencentes á empreza concessionaria

(S. T. F. de 20 março 1897).

2) Pelos damnos causados em prédio alugado pelo governo,

muito embora praticados por sublocatários ou terceiros, até

110

E\ todavia, de saber que, a despeito das decisões acima citadas do

S. T. F. recusando peremptoriamente ao Governo o direito de rescindir os pró

prios contractos, nem por isto, seria difflcil mencionar também decisões

do mesmo Tribunal,— igualmente confirmativas de despachos de rescisão o

caducidade proferidos pelo Governo... Neste sentido, alem de outros, se-

podem vôr os seguintes Accordams : de 19 outubro, e 16 dezembro 1895 ;

de 15 dezembro 1897 ; de 28 outubro 1898; de 17 maio 1899 ; etc, etc.

111

Por sentença do Juizo Federal da secção do Distrioto Federal, de

5 novembro 1902, foi a Fazenda Nacional condemnada a pagar a impor

tância devida e os juros de 6 %, por não ter observado a isenção de direi

tos, concedida era favor da Companhia de Saneamento do Rio de Janeiro.—

Esta sentença pende ainda de decisão do Supr. Tribunal Federal, em vir

tude do recurso de appeUação de n. 890.

— 584 —

a entrega do prédio ao proprietário (8. T. F. de 17 novem

bro 1897). 3

3) Pelo não pagamento das quantias ajustadas nas épocas

devidas, segundo o andamento das obras (contracto de obras),

sendo applicavel a disposição terminante e expressa do art. 249"

do Código Commercial (S. T. F. 13 dezembro 1899).

88 f. —DAMNOS PROVENIENTES DE CASOS DIVERSOS. De-

baixo desta epigraphe indicaremos ainda algumas decisões judi-

ciaes, reconhecendo a responsabilidade civil da Administração

Publica por actos lesivos dos seus representantes, taes como :

1) Pela utilisação de aguas e terrenos do domínio privado-

na execução de obras e mais serviços necessários ao apro-

veitamento e canalisação das aguas para o abastecimento pu-

blico; sendo applicavel ao caso o disposto na Ord. liv. IV

tit. 58 princ. e Const. Fed. art. 72, § 17 (S. T. F. de 23-

agosto 1893).

2) Pelo prejuízo e damniíicação cansados á propriedade par-

ticular na execução de obras e serviços públicos diversos (S. T»

F. 19 maio 1897, e de 10 setembro 1898).

3) Pela prohibição de funccionamento feita á uma eia preza

de divertimentos públicos (Frontão) em dias úteis; sendo decla-

113

Por dous Aços. do 8. T. F. de 18 junho 1904 de ns. 925 e 939 foi a

Fazenda Federal condemnada a pagar a quantia pedida (de somma avultada),

juros da mora e custas, por não ter o governo querido cumprir um accordo

feito com diversos concessionários de burgos agrícolas sobre a respectiva

indemnisação destes, á pretexto de que o pagamento da indemnisação

ajustada ficara dependente de condição,— quando, realmente, semelhante

condição não existia, e ao contrario, se tratava de obrigação contractual,

pura e simples. A supposta condição ou pretexto se reduzia ao seguinte' —

que o governo não se considerava obrigado a cumprir o ajustado, sem que

o Congresso votasse o credito necessário... o qual, aliás, não fora solicitado

pelo mesmo governo...

— 535 —

rada inconstitucional a lei municipal, que assim o havia orde -| nado

(S. T. F. 12 dezembro 1898).

4) Pelo prejuizo resultante do fechamento de armazéns al-

fandegados, fechamento inevitável à vista da recusa arbitraria do

inspector da alfandega em nomear para administrador dos mesmos

a pessoa proposta pelo respectivo concessionário. Sobre o caso

disse o Tribunal: «E' indisputável a responsabilidade civil do Estado

pelos damnos causados aos particulares pelos funccionarios

públicos, órgãos de sua acção, ficando-llie salvo o direito regressivo

contra estes para haver o q_ue houver pago pelos seus abusos e

omissões » (S. T. F. 27 julho 1898).

113

A Municipalidade é,que fora condemnada a prestar a indemnisação.

— Em uma decisão da Corte de Àpp. do Districto Federal se disse:

« O funccionario publico tem o caracter de um oommissario da pessoa ju-

rídica por quem funcciona; a seu turno a pessoa jurídica é a representante

do seu funccionario. A Municipalidade, em consequência, assume a

responsabilidade civil pela culpa de seus funccionarios no exercício de

funcções próprias nos termos do direito commum. O art. 36 da lei n. 85

de* 1892, assim como o art. 82 da Constituição da Republica, estatuindo a

responsabilidade civil e criminal dos funccionarios, não excluíra de modo

algum a responsabilidade civil da própria administração (União, Estados,

Município, eto).» Vide: Aços. da Corte de App. do Districto Federal de

29 abril 1899, e 17 janeiro 1901. — Espécie: O governo municipal man-

dara fechar, por seus agentes, diversos commodos do mercado á Praça da

Harmonia, sem razão procedente e sem intimação dos coproprietarios. A in-

demnisação pedida referia-se aos alugueis de ditos commodos durante o

tempo, em que os mesmos estiveram fechados (Rev. de Jurisprudência,

vol. XE de 1901, p. 355 sg.).

114

Acceitamos o principio do Acc. acima citado, como de inteira razão

e justiça. Entretanto na App. n. 795, se tratando de prejuízos materiaes

e moraes de toda a sorte, causados ao appellante com o vexame de actos

administrativos e o processo de contrabando, a que o mesmo teve de respon

der, por erro on abuso de funccionarios aduaneiros, e, não obstante a prova

offerocida dos grandes prejuízos soffridos, se decidío, que não havia logar

a indemnisação dos mesmos prejuízos; limitando-se o Tribunal a mandar

restituir a importância dos objectos apprehendidos e o valor da fiança,

multas e custas, indevidamente arrecadadas.— B. T. F. 5 setembro 1903.

— 536 —

5) Pelo prejuízo resultante da venda de bilhetes de estrada

de ferro do Estado para pontos, onde o destinatário não podia

chegar em vista da suspensão do trafego nessa zona, circum-

stancia, aliás, não ignorada pelo empregado, que vendera os

bilhetes; se tendo declarado que, da culpa do empregado decor-

rera a obrigação, não só de restituir o custo dos bilhetes, como

a de indemnisar as demais despezas da viagem, feita inutil-

mente (S. T. F. 18 dezembro 1899).

11B

6) Pelos prejuízos provenientes do acto do governo prohi-

bindo a venda e circulação de bilhetes de loterias á uma socie-

dade anonyma, que explorava esse ramo de negocio, mediante

contracto com o Governo Federal (S.T.F. 6 março 1897).

7) Pela importância das mercadorias, apprehendidas à pre-

texto de contrabando, com os juros da mora; —mas, não jun-

tamente, pela satisfação de outros damnos resultantes (S. T. F.

2 dezembro 1901). Prevalece a mesma doutrina no caso de as

mercadorias se haverem extraviado nas alfandegas. (S. T. F.

11 novembro 1903).

115

No caso de mercadorias, não chegadas ao seu destino, por se te

rem precipitado num rio os wagões que as conduziam,— se decidio que

não tinha logar a indemnisação por se tratar de caso fortuito, previsto nas

instracções regulamentares da matéria, e não se haver provado dolo ou

culpa nos propostos da Fazenda Nacional.— S. T. F. 4 junho 1898.

Entretanto, por Accs. de 3 março e 10 dezembro de 1897 do Superior

Tribunal de Justiça do Estado de Pernambuco se decidio,— « que a Admi-

nistração de uma estrada de ferro responde civilmente pelos damnos a pro-

priedade particular, cansados por seus empregados no exercício das suas

funcções conforme ao art. 142 do Beg. n. 1930 de 1857.» (Rev. de Juris-

prudência, vol. VIII de 1900, p. 166 sg.).

116

No caso supra, o condemnado á indemnisar foi o Estado, cujo acto

se tratava, e não a Fazenda Federal.

117

E' de vêr também sobre matéria idêntica o Acc. de 5 setembro

de 1903, onde a questão da responsabilidade civil de Estado foi longa e dou

tamente discutida, tanto na sentença de primeira instancia, em parte con-

— 637 — j

— Ao occupar-nos da matéria da '' intervenção judiciaria'' no

paragrapho seguinte, ainda teremos occasião de mencionar varias

outras decisões, reconhecendo a responsabilidade civil! do Estado

pelos actos lesivos dos seus representantes ou fane-cionarios.

§ 3

INTERVENÇÃO JUDICIARIA

89.— PRINCÍPIOS GERAES. Verdadeiro, como é, o principio

adoptado pela jurisprudência do paiz, declarando o Estado,

responsável pelos actos de seus órgãos ou representantes, quando

desapropriam ou damniíicam a propriedade privada, ou

Armada pelo S. T. F., como nas razões do appellanto; sendo a decisão do

S. T. P. nos mesmos termos das duas, que foram mencionadas no texto.

Anteriormente, no Aoc. n.681,proferido em 2 dezembro 1901,o S. T.F.

jà havia declarado: 1) que não se dá a responsabilidade da Fazenda Publica

pelas violências e arbitrariedades do funecionario; 2) que o principio da

responsabilidade exclusiva e pessoal do funecionario pelos abusos e ex-

cessos que pratica no exercício do cargo, sobre ser o geralmente seguido

e até consagrado em diversos códigos civis, como sejam o portuguez, o

argentino e o allemão, é o único que se pôde inferir do art. 82 da Consti-

tuição federal e do art. 86 da lei n. 85 de 20 setembro 1892; 8) que,

quando assim nao fosse, a responsabilidade na hypothese sujeita só poderia

decorrer de um quasi-delioto da sua parte, e apenas obrigaria á prestação

dos damnos emergentes, dada a provede que a apprehensao das mer-

cadorias se tivesse feito com ma fé (argumento do art. 337 do reg. n. 737

de 1850)... E em vista de taes fundamentos, o Tribunal condemnou a Fa-

zenda Publica, tão somente, a restituir a importância da venda das mer-

cadorias, apurada em leilão, com os juros da mora; negando, porém, â

parte qualquer direito a titulo de indemni sacão de damnos.

— Espécie: O varejamento de casas commerciaes e a apprehensao

do meroadorias por suspeita de contrabando, e bem assim o processo cri-

minal dos proprietários de taes mercadorias, tudo conformo as ordens ex-

pedidas pelo Ministro da Fazenda; verifleando-se, afinal, a falta de justa

causa para a apprehensao das mercadorias, assim como a absolvição dos

seus proprietários no juizo competente.

•

— 638 —i

lesam de qualquer outro modo aos direitos indivíduaes

; cum-

pre, todavia, verificar com inteira prudência e critério os ter-

mos e condições, em que a intervenção judiciaria pôde ou deve

ser legitimamente provocada a semelhante respeito. *

Com a jurisdicção institucional independente, de que o po-

der judiciário se acha investido na Republica, como um dos

seus órgãos soberanos (Const. Fed., art. 15), é elle, sem du-

vida, competente, não só para conhecer dos actos administra-

tivos em geral, mas também da própria validade das leis do

118

Infelizmente ainda se nota, ás vezes, certa vacillação nos conside-

randos de algumas decisões, e dahi a incoheroncia dos seus fundamentos, o

que tanto enfraquece o valor doutrinário das mesmas decisões...

—Em alguns julgamentos do Supremo Tribunal Federal se tem allu-

dido, como argumento da irresponsabilidade do Estado, o ter a Constituição

Federal no seu art. 82 estatuído a responsabilidade directa ou pessoal do

funooionario publico pelos abusos e omissões commettidas no exercício de

seus cargos.

Não se comprehende bem, porque se procura tirar essa conclusão obri-

gada de um texto, no qual nenhuma palavra se refere, siquer, á responsa-

bilidade ou irresponsabilidade do Estado... Nao pôde ser o caso de dizer c

inclusio unius, eocclusio alterim », — visto não dar-se opposição fatal de

cousas ou de conceitos. O que se vê firmado na Constituição,é o principio da

responsabilidade, criminal e civil, do funooionario pelos seus actos e omis-

sões, illegaes ou culposos, e segundo o qual o mesmo responde, tanto ao

Estado, como aos terceiros, que forem lesados por taes actos ou omissões.

E nem ha nisto uma novidade; porque o dispositivo do art. 82 da Consti-

tuição Federal é copia do art. 179 § 29 da Const. Imp. de 1824, e delle se

encontram análogos nas constituições e leis dos vários Estados civilisados.

Nunca, porém, se cogitou outr'ora, ou alhures, que semelhante pro-

videncia importava, por si só, argumento ou razão excludente da respon-

sabilidade do Estado pelas lesões do direito individual, feitas pelos seus

funecionarios.

Não é preciso repetir, que a responsabilidade do Estado é puramente

civil, isto é, a obrigação de indemnisar a lesão do alheio direito mediante

uma reparação pecuniária; e responsabilidade desta natureza também pôde

caber, segundo à nossa lei positiva, ás pessoas, aliás, reputadas incapazes

de todo delicto ou crime (Cod. Pen., arts. 27, 81, 82; Hic, p. 502).

Consequentemente, fundamento não ha, não pôde haver, para ser in-

vocado o art. 82 da Constituição Federal, como razão de decidir, pela

— 539 —

Congresso Nacional, e dos decretos, regulamentos, e mais actos

diversos do Poder Executivo; podendo, conseguintemente, decidir

nos diferentes casos, já sobre a nullidade dos actos arguidos ou

impugnados, e já sobre a indemnisação, que o Estado fica obrigado

a prestar aos lesados pelos actos em questão. Tal é a lei actual, e

conforme á mesma, também se acha firmada a pratica da nossa

jurisprudência.

119

Mas á amplitude da sua applicação importa traçar juntamente

limites certos, e tão assignalaãos quanto possível, afim de

isenção do Estado, nas espécies sujeitas; não se vendo, insistimos, porque

principio ou regra a responsabilidade civil do Estado não possa coexistir-

com a do f.mecionavio, já de maneira principal ou solidaria, jà simplesmente

de maneira subsidiaria era dados casos particulares.

Si a razão supposta prevalecesse, ella deveria excluir, por completo, a

responsabilidade do Estado, visto o art. 82 invocado não conter nenhum

restrictico quanto á sua applicação aos differentes casos... Mas ha quem

entenda, que isto possa ser juridicamente admissível ?

Não. Repugnaria, antes de tudo, com a regra seguida tradicionalmente

pela jurisprudência pátria, e com nm sera-numero de decisões, mesnio

reeentes, nas quaes os tribunaes do paiz tem reconhecido a responsabili-

dade civil do Estado, às vezes, sem alludir siquer á responsabilidade pes-

soal do funccionario...

Parece-nos, que estas breves considerações bastam para deixar ma-

nifesto, que o art. 82 da Const. Fed. não é, por forma alguma, uma razão-

excludente da responsabilidade civil do Estado nos casos, em que, segundo

a justiça, ella deva ter logar.

— Commentando, precisamente, o texto era qnestão, o ministro do Su-

premo Tribunal Federal, João Barbalho, depois de rever a jurisprudência

seguida pelo referido Tribunal, concluirá citando o Acc. da app. oiv. n. 375

de 27 julho 1898, no qual se affirmou a responsabilidade do Estado nestes

termos: « Considerando que indisputável é a responsabilidade civil do

Estado pelos damnos causados aos particulares pelos funocionarios pú-

blicos, orgaras da sua acção, ficando-lhe salvo o direito regressivo contra

estes, para haver o que houver pago pelos seus abusos e omissões (Const.,

art. 82)...»—J. Barbalho, Const. Fed, Brasileira Commentarios, p. 364-55.

— Rio, lb02.

«o Vide: Lei n. 221 de 1894, art. 18; Dec n. 3084 de 5 novembro

1F98, Part. I, arts. 58-62.

Y — 540 —

que a intervenção judiciaria, sempre vigilante no seu elevado

intuito de protecção aos direitos individuaes, não descure por

outro lado, não obste, mesmo, a realisação de actos e factos que,

porventura, envolvam os interesses e direitos maiores da col-

lectividade, e dos quaes dependa a própria existência do bem

publico: —Est moãus in rébus...

Antes de tudo, ha uma razão constitucional, superior, que

se impõe ao poder judiciário, muito embora tratando-se de actos

legítimos da sua jurisdicção: é o respeito que lhe incumbe guar-

dar igualmente â independência dos dois outros poderes, legis-

lativo e executivo;—sem o que, não seria possível a coexistên-

cia e harmonia que o legislador constitucional estatuio, como

condição de inteira efficacia das medidas e actos, emanados de

cada um delles.

120

■ 120 No Império, ainda que também se desse a intervenção da autoridade

judiciaria nos actos da administração (quasi somente em lesões de direitos

contractuaes), e a independência do referido poder estivesse consagrada na

Constituição de 25 março 1824 (arfcs. 151 e 179 § 12); jamais o mesmo se

considerou competente para julgar da validade das leis e dos decretos ou

regulamentos do Poder Executivo. Pelo contrario, os juizes e tribunaes

dessa epocha se julgavam strictamente obrigados a decidir os pleitos, não

só de accordo com as leis vigentes, quaesquer que fossem, como até, a

prestar obediência aos regulamentou, instrncçQes e avisos do Executivo, —

dado mesmo, que taes actos interferissem na esphera da acção judiciaria,

como, por exemplo, nos casos, em que definiam a própria competência dos

juizes e tribunaes! Não é preciso notar a possibiUdade dos abusos dahi

resultantes; podendo o Governo, por esse meio, subtrahir ao conhecimento

do Judiciário taes e taes actos da Administração, muito embora offensivos

dos direitos privados...

—Com relação á matéria de damnos provenientes da guerra, ha um

facto dos tempos do Império, que, a propósito, cumpre lembrar. Para fazer

parar a torrente de condemnações (diz um autor competente) contra a Fa-

zenda Publica, a Assemblca Geral adoptou a seguinte disposição: Não será

inscripta, nem paga divida alguma, que respeite á perda de particulares por

motivo de guerra interna e externa, sem autorisação da Asseinbléa Geral

(Lei de 24 outubro 1882, art. 81). « Esta disposição, observa o Visconde do

■ — 541 — I

Depois, não se deve também jamais olvidar, que os direitos

e interesses, próprios do Estado, na sua analyse final, nada mais

são, do que os próprios direitos e interesses da collectividade

publica; e que, sem a acção continua e desembaraçada de todos

os seus órgãos ou representantes, taes direitos e interesses dei-

xariam de ter o devido valor e efficacia na sua applicação.

89 a.—Não existe, é certo, a jurisdicção de um Contencioso

Administrativo; mas, nem por isto, deixam de subsistir as mes-

mas razões de independência e a necessidade de acção autónoma

do poder administrativo, vis-à-vis do poder judiciário. Mesmo na

ausência de um Contencioso Administrativo organisado, ha, e

nem podia deixar de haver, uma esphera própria da acção poli-

tica e administrativa, exclusivamente regulada segundo a hie-

rarchia das respectivas autoridades ou funccionarios, na qual o

Judiciário, ou não deve jamais penetrar em respeito ao prin-

cipio da separação dos poderes públicos, ou si lhe parecer in-

dispensável fazel-o, cumpre, que a sua intervenção não passe

dos limites, rigorosamente necessários á protecção do direito

individual offendido.— Sobre este ponto, estamos convencidos,

de que nada melhor poderíamos dizer, do que repetir as pala-

vras de um dos nossos mais illustres professores de direito:

« Tanto a administração como o poder judicial tem por mis-

são a execução das leis; a primeira, porém, só se occupa com

as leis de interesse geral, e o segundo com as de interesse pri-

Uruguay, era uma attentado contra o Poder Judiciário, cuja independência

violava abertamente, arrogando-se o Legislativo a faculdade de rever e

inutilisar decisões soberanas e independentes. » —*V. do Uruguay, Ensaio

sobre Direito Administrativo, p. 148-44.

Ora, isto, que se fez por meio de uma lei, certamente votada por

solicitação do Governo, seria muito mais faoil fazel-o, em casos análogos,

por meio de disposições regulamentares, ou, às vezes mesmo, por meio de

simples avisos...

— 542 —

vado; a primeira é incumbida de curar das necessidades geraes

ou collectivas, e o segundo de defender os direitos individuaes

dos associados. Desta diversidade de missões provém a dife-

rença de sua natureza e funcções... Assim constituídos a admi-

nistração e o poder judicial, e girando dentro das suas orbitas

próprias, ficam ao mesmo tempo satisfeitas estas duas supre-

mas necessidades da vida social, a defeza dos interesses col-

lectivòs e a dos direitos individuaes. Invertam-se, porém, os

papeis, ou invada qualquer delles a orbita alheia, e apparecerá

a anarcbia; todos esses direitos e interesses soffrerão profun-

damente. »

121

A verdade destes princípios subsiste idêntica, inalterável,

seja na monarchia, seja na republica. Ella não contraria, por

forma alguma, o maior desenvolvimento das funcções e a energia

precisa, que cada um dos poderes públicos pôde realisar e

exercer dentro das attribuições próprias; o que ella, apenas,

exige por ser indispensável, é, que a acção dos mesmos poderes

181

Ribas, Dir. Admiti. Brasileiro,?. 78 sg.—Rio, 1866.—Cf. Visconde

■do Uruguay, Ensaio sobre o Dir. Admin. p. 32 sg. —Rio, 1862.

Sobre a mesma matéria conviria lèr igualmente as palavras de uma

decisão da Corte de Cassação de Roma (de 11 janeiro 1893), onde muito

judiciosamente fora ponderado : « La contraria teoria in luogo delia reci-

proca independenza e liberta dei due poteri trarrebbe ad una inevitabile

■confusione nello svolgimento di loro mansioni o, sottoponendo i decreti

■delia pubblica potostà amministrativa alia censura dei potere giudiziario,

■ove ne intralcerebbe, ove ne impedirebbe con pubblioo nocnmento la azione

e il pieno funzionamento. II compito, dunque, deU'autoritá giadiziaria è

limitato aU'esame esteriore delTatto, alia lega li ta dei medesimo, com res-

peito alie forme con le quali è stato reso, come in riguardo alia competenza

delia antoritá da cui promana. Questo esame soltanto ha carattere giudi-

ziale e forma oggeto appunto delia questione di competenza, ene allora può

dirsi ricorre alia giurisdizione ordinária quando alFatto amrainistratívo non

■possa opporsi il defotto di potestà, quando, cioè, sia stato emesso dal po-

tere amministrativo nei limiti delle sue attribnzioni e nolle condizioni e

nelle forme prescritte dalla leggo » — Apud Solari, ob. cit. p. 44.

— 543 —

seja dirigida e regulada com prudência, de modo que jamais se

rompa e enfraqueça o equilibrio harmónico, que devem sempre

guardar, como órgãos, que são, das funcçóes coordenadas do

Estado.

89 b.— Não se pôde dizer uma novidade de direito publico

o systema da intervenção judiciaria, ora vigente no Brazil,

quando legitimamente provocada a conhecer dos actos da Admi-

nistração Publica. Não faliando da Republica Norte-Americana,

donde directamente tomámos o modelo, de que nos servimos, ahi

•está a própria Inglaterra, onde, diz B. Dareste, não ha um só

acto do poder administrativo, cuja legalidade não possa ser apre-

ciada pelas cortes de justiça. Todo cidadão, que se considera

lesado no seu direito, pôde recorrer ao juiz ordinário, venha

donde vier a lesão,— salvo o direito que compete ao juiz de exa-

minar, si a acção está, ou não, em termos de ser recebida.»

182

Na Bélgica e na Hollanda todas as questões relativas aos di-

reitos civis syoliticos (salvo quanto aos últimos as excepções es-

tabelecidas pela lei) são também da competência judiciaria.

123

E não seria preciso accrescentar, que, em nenhum dos pai-

zes indicados, a acção do poder judiciário jamais fora arguida de

constituir obstáculo a qualquer acto legitimo da Administração.

Tudo depende da sabedoria, com que cada um dos poderes exerça

as attribuições constitucionaes, que lhe são privativas, não ul-

trapassando a linha de competência, que devem guardar entre si.

89 c.— Diz Á. Giron: «Encarregada de tornar efectivas as

prescripções que as leis decretam, a Administração tem o

poder discricionário de escolher, entre as medidas de detalhe e de

183 Dareste, Li Justice Administrativo en France, p. 200 sg.— Paris,

1898.

123 Vide : Const. Belga, arte. 92 e 93

— 544 —.

applicação, aquellas que julgar mais adequadas para conseguir

semelhante resultado. Quaesquer que sejam o mérito intrínseco,

a opportunidade, a conveniência, e a sabedoria de suas decisões,

os cidadãos devem a ellas submetter-se; porque na esphera de

suas attribuições, a Administração é soberana, infallivel, irres-

ponsável. Debaixo desta relação, é ella autónoma, independente,

e escapa á censura dos tribunaes. Mas a sua autonomia é limi-

tada ao livre exercício de suas attribuições legaes. Si tomar

resoluções ou proferir decisões que,— para fallar como a Con-

stituição,— não forem necessárias â execução das leis, ella age

fora da sua soberania e da sua independência; longe de ser um

bem, torna-se um flagello para os administrados, cujos direitos

viola. E eis porque a intervenção judiciaria é legitima em casos

taes, sobretudo, para dizer acerca da legalidade dos actos, quando

lesivos do alheio direito ».

124

Mas, dada esta intervenção, observa ainda o citado autor,

os tribunaes não podem avocar os negócios administrativos, nem

dar ordens aos administradores. Se limitara a recusar o seu con-

curso e protecção, quando se lhes pede a applicação de um acto

illegal nos processos de sua competência. Reduzida a estes ter-

mos, a intervenção dos tribunaes não poderá crear obstáculos á

legitima acção da Administração.»

12&

— Exprimindo-se sobre o mesmo assumpto, adverte o pro-

fessor Thonissen : « Não se deve dar, todavia, aos artigos 92 e

93 da Constituição uma interpretação tão ostensiva, que tenha

por effeito sujeitar o poder executivo, e transportar a Adminis-

tração do paiz para os tribunaes. Ao lado da independência do

poder judiciário, o legislador constituinte collocou e consagrou

a independência do poder executivo. Os tribunaes não tem o

direito de annullar os actos que a Constituição e as leis confia-

124

A. Giron, Droit, Admiti, de la Belgique, t.I, p. 228.—Paris, 1885.

125

Ibidem, p. 229.

I— 545

ram á apreciação soberana de um outro poder. O art. 107 lhes

permitte somente não tomar em conta resoluções e regulamen-

tos illegaes, cuja applicação lhes seja requerida. Àdmittir uma

interpretação differeute, estender a competência dos tribunaes

alem destes limites, constituil-os juises soberanos (appréciateurs

souverains) dé todos os actos do poder executivo, seria procla-

mar a omnipotência da magistratura e a subserviência (Vas-

scrvissement) da Administração nacional; seria desconhecer os

direitos e aniquilar a independência de um dos três poderes

constitucionaes »,

126

— G. Beltjens, condensando a boa doutrina dos autores e

da jurisprudência, advertira por sua vez: « O direito de exame,

que o art. 107 confere aos tribunaes, não é illimitado, e deve

ser combinado com as disposições constitucionaes, que garan-

tem a independência do poder executivo. Em todos os casos,

em que o poder executivo não haja transposto o circulo de suas

attribuições constitucionaes, não é licito ao poder judiciário

recusar-se ã applicação de seus actos, sob o pretexto de que

lelles são inopportunos ou inúteis... Aos tribunaes não cabe a

qualidade de apreciar o a-proposito e o mérito governamental

dos actos do poder executivo. O art. 107 presuppôe, que os

corpos administrativos ou os funccionarios, cujos actos se ar-

gúem, tenham sabido da esphera de suas attribuições legaes,

ou que os seus actos não estejam revestidos das formas que a

lei requer para tornal-os obrigatórios. Recusando, porventura,

a applicação de uma resolução ou regulamento illegal, os tribu-

naes não tem, todavia, o direito de modificai-os ou abrogal-os ;

126

J. J. Thonissen, La Constitution Belge, n. 383.— Bruxellas, 1879.

Cf. De Fooz, Xe Droit Admin. Belge, t. I, p. 272 sg.

— O artigo 107 da Constituição Belga, complementar dos artigos 92 e 93

da mesma, reza: « Les court et trtbunaux n'appliqueront les arretes et regle-

mente généraux, provinciaux, et locaux, qu'autant gu'ils seront conformes

aux lois ».

R. C.

— 546 —

assim como não possuem igualmente o direito de impedir a exe-

cução de um acto administrativo por via directa e principal...»

127

—Também na própria Jurisprudência Americana, sem embargo

da competência do Judiciário para conhecer da validade dos

actos dos outros poderes,— se considera ponto assentado : que

os tribunaes nada tem que ver com as questões de natureza

meramente politica, tendo-se por definitivo, o que a esse respeito

for resolvido pelos departamentos políticos do Governo. Os dif-

ferentes poderes políticos (íhe several departments ofthe governe-'

ment), diz Oooley, são iguaes era dignidade, e com poderes co-

ordenados ; por isto, nenhum delles pôde sujeitar o outro â sua

jurisdicção, ou prival-o de qualquer porção dos seus poderes

constitucionaes. O Judiciário é a autoridade final na interpre-

tação da Constituição e a das leis, e a sua interpretação deve ser

recebida e guardada pelos outros departamentos do Governo...

Mas os tribunaes não tem autoridade para decidir questões ab-

stractas, ou não sujeitas ao seu conhecimento em litigio actual,

assim como, não tem que ver com as questões, exclusivamente,

pertencentes á autoridade legislativa e executiva...»

128

G. Beltjens, La Constitution Belge Reviséè, (ao art. 107).—

Liège, 1894.

123

Cooley, The General Principies of Constitutional Law, p. 146 sg.

— Boston, 1891; Hio, p. 485-86 e nota ibi.

I — Sobre a mesma matéria, diz Á. Carlier: Para a solução destes graves

problemas, se tem estabelecido distincções entre os poderes conferidos pela

Constituição: uns são de ordem politica, ou melhor, tem um caracter dis-

cricionário ; outros, a dizer, o maior numero, affectam ã vida civil e devem

ser encarados, abstracção feita da autoridade que os exerce... O exercício

dos poderes políticos ou discricionários pode dar logar a abusos, não ha

duvida; mas a opinião publica e a curta duração da delegação de taes

poderes refreiam, senão, obstam, completamente as más tendências. O

verdadeiro remédio para essas eventualidades reside nas eleições perió-

dicas, que submettem cada um dos membros do Congresso e o Presidente

da Republica a prestar contas dos seus actos ao próprio povo, — passíveis

da pena de não-reeleição, si tiverem desmerecido da opinião publioa. Quanto

— 547 —

89 d.—Pelo que respeita, em particular, ao nosso paiz, não

liaveria talvez ousadia em dizer, que até agora não se acham bem

definidos e assentados os principios ou as regras relativas ás

restricções, que o poder judiciário se deve impor a si mesmo,

quando haja de tomar conhecimento ou julgar dos actos dos dous

outros poderes, arguidos de invalidade nos respectivos pleitos. E,

certamente, devido á esta circumstancia, na curta historia da

Republica já se nos offerece mais de um exemplo, de [que a

intervenção judiciaria, como as vezes se tem entendido, pôde ser

susceptível de crear embaraços sérios, não só aos actos da

administração publica, propriamente dita, mas igualmente ás

medidas essenciaes de governo, discricionárias, ou de verdadeira

soberania, e cujo exercício compete privativamente ao Executivo

em virtude de textos expressos da Constituição.. .

— O modo e os casos, em que se pode dar a intervenção do

Judiciário nos actos do Legislativo e do Executivo, estão, ao menos

de modo geral, previstos e marcados na Constituição e leis da

Republica; mas como, de um lado, o Judiciário pode, por erro ou

irreflexão, intervir e julgar occasionalmente de es-

ao Presidente, pode elle ser sujeito igualmente ao impeachment, segando as

circunstancias do caso... Com relação, porém, aos poderes de natureza

•differente, e que se referem particularmente aos actos da vida civil, o seu

uso fica, sem duvida, sujeito ao exame das cortes de justiça,— não de ma-

neira absoluta e em todas as circumstanoias, mas occasionalmente nos lití-

gios, que forem submettidos ás respectivas jurisdicções. Somente então, as

■cortes declararão, si tal lei invocada ou tal-acto do poder é, ou não, valido

em vista da Constituição... Esta prerogativa seria cheia de perigos, si

fosse exercida diariamente ou de uma maneira theorica. Não suocede,

porém, assim, como já se disse. O poder legislativo não tem que receiar-se

do poder judiciário, o qual é antes um auxiliar, do que um rival, — com-

tanto que os magistrados saibam conter-se a si próprios, e não preten-

dam substituir suas idóas as do legislador. —A presumpção de validade

é em favor do acto legislativo; é preciso haver razões peremptórias, textos

precisos em contrario, para que o mesmo acto seja privado da sua sanc-

«ção...— A. Carlier, La Republique Americaine, t.IV, p. 123 sg.

— 548 —

pecies, que não devem caber na sua jurisdicçâo, taes por exem-

plo, de actos puramente políticos, ou discricionários do Governo

e Administração; e como o Legislativo e o Executivo, também

ao seu turno, podem entender que nas hypotheses ditas não são

obrigados a cumprir as decisões judiciarias, considerando-as

ofíensivas da sua qualidade de poderes igualmente indepen-

dentes ; torna-se manifesto, quanto será difficil, na pratica, o

bom desempenho desta, talvez, a mais importante e transcen-

dente das funcções do Judiciário, a dizer, a da sua interferência

nas matérias administrativas... Basta attender, que o Judi-

ciário não sendo superior aos dous outros poderes constitucio-

naes, mas apenas um seu igual, que deve exercer uma autori-

dade coordenada, compete-lhe, entretanto, decidir da validade

dos actos dos primeiros, sem desconhecer ao mesmo tempo, que,

dentro da esphera das attribuições próprias, cada um delles é,

não só autorisado, mas até obrigado, a ordenai* e resolver por

si mesmo acerca do valor e efficacia jurídica dos differentes mis-

teres e factos, que constituem objecto da administração geral

do Estado.

Certo, repetimos, haverá dificuldade de bem delimitar pra-

ticamente os actos legislativos e administrativos, que, por sua

natureza e fins, devam escapar & jurisdicçâo do Judiciário,

em nome da igual independência e harmonia de todos os po-

deres públicos; mas, qualquer que seja a dificuldade inter-

posta, é imprescindível que essa delimitação exista, e seja con-

sagrada nas leis e na jurisprudência, sob pena de chegar-se

á conclusão, aliás, inconstitucional,— de que o Judiciário é o

único poder verdadeiramente soberano no regimen politico, em

que ora vivemos.

129

12) j£

Congresso Jurídico Americano, reunido no Bio de Janeiro em

1900, a questão da intervenção judiciaria nos actos aãministrativcs constituirá

uma das suas theses. Discutida esta, na votação final foi approvada por 34

votos contra 23 a conclusão do relator Godofredo Cunha nestes termos:

— 549 —

— Segundo vimos, na Federação Norte-Americana, onde

sabidamente o poder judiciário gosa de jurisdicção mais lata,

do que em nenhum outro paiz, isso não obstante, a experiência

ensinou que, sem restricções prudentemente postas á inter-

venção judiciaria, impossivel seria manter a acção livre e in-

dependente, que os outros poderes da Republica deviam exercer

em nome da Constituição. B facto realmente digno de nota: não

foi a lei positiva, que cuidou de estabelecer regras e preceitos

para assegurar o fim almejado; pelo contrario, foi o próprio

poder judiciário, representado na sua Corte Suprema, que se

preoccupou, desde muito cedo, de firmar os princípios de boa

doutrina, que lhe servissem de regra no legitimo exercício das

suas próprias funcções.

130

Estes princípios de doutrina são vários

segundo as espécies differente3, e já tem sido, muitas vezes,

invocados e considerados em numerosas decisões judiciaes do

nosso paiz, tanto pelo Supremo Tribunal Federal, como por

outros tribuuaes de justiça da União e dos Estados.

Resta, entretanto, que a jurisprudência pátria firme taes

princípios, como seus próprios, de maneira certa, inalterável,

indiscutível; porque, só assim, veremos cessar a duvida e incer-

teza, que infelizmente ainda reinam na linguagem de muitos

dos seus arestos...

kA intervenção indiciaria nos actos da Administração ou do Governo só é

legitima quando um direito individual é lesado.» — E\ como se vê, o s'm-

plej principio já consagrado na lei n. 221 de 1894. (Congresso Jurídico

Am ricano, vol. I, p. 232 —Rio, 1902).

130

Hlo, p. 486, nota

.—Sobre quaes sejam os princípios regulado

res da intervenção judiciaria, nos actos legislativos e administrativos, se

poderá vêr o meu livro "Regimen Federativo", p. 228 sg. (Rio, 1900),

onde se acha condensado quanto os bons autores recommendam de melhor

a esse respeito. I

181

Vide: S. T. P. 16 maio 1896, 21 outubro, e 16 dezembro 1899.

— 550 —

90.— ESPÉCIES PARTICULARES. Apontados ligeiramente o»

princípios geraes, que cumpre guardar na matéria da interven-

ção judiciaria, quando ella fôr provocada a respeito dos actos

legislativos ou administrativos, sobreleva igualmente conhecer,

qual seja a pratica seguida pela nossa jurisprudência nos casos

particulares da maior importância, que tem sido submet-tidos á

decisão dos tribunaes. E' o que vamos verificar das breves

indicações que adiante se offerecem.

90 a. — Direitos dos funccionarios públicos. Nada se pôde

suppor de mais peculiar ás prerogativas do poder executivo,

fonte da administração geral do Estado, do que a faculdade de

nomear e destituir os funccionarios dos differentes serviços; e é

por isto que, segundo se vê da lei e da pratica dos vários

Estados, uma grande discrição é sempre reconhecida ao dito-

poder no uso das suas attribuições a esse respeito. I Examinando

as próprias espécies, em que se tem dado-a intervenção

judiciaria sob a razão ou pretexto de violação de direitos do

funccionario, é licito distinguir os julgamentos proferidos em

duas categorias principaes.

I 1) De um lado se encontram decisões, nas quaes o Judiciário

tomando conhecimento de actos do poder executivo (ás vezes

também do legislativo), relativos â demissão, aposentadoria,

reforma (de militares), promoção, vencimentos, etc, de func-

cionarios, que se dizem lesados nos seus direitos individuaes,

tem accentnado os seguintes princípios: I a) Que o poder

judiciário não exerce funcções, próprias do Executivo, como. as

de nomear, ãemittir, ou reintegrar empregados públicos (S. T. F.

16 maio de 1896).

18i

132 No Acc. de 27 novembro 1901 do S. T. P. se disse, que o funccio-

nario de concurso nfto pôde ser demlttido ad nutum (inteJligencia da lei

n. 191 B de 80 setembro 1893, art. 9°); por isso, o Tribunal mandou que-

— 551 —

o) Que, attenta a divisão dos poderes públicos, os actos

administrativos, que não ferirem direitos civis ou políticos,

excluem-se da competência do poder judiciário e, portanto, do

texto do art. 13 da lei n. 221, sem embargo da lettra b do seu §

, evidentemente incompatível com os arts. 15 e 60 da

Constituição Federal; que, para a reparação de interesses

lesados por actos administrativos, em que intervier a violação

da lei, incompetência ou excesso de poder, só ha dons recursos,

— o da via hierarchica, instituída no art. 41 n. 2 do decreto n.

596 de 19 julho de 1890 e no art. 24 da lei italiana de 2 junho de

1889,— e o da responsabilidade dos autores do abuso, como se

acha expresso nos arts. 52 § 2

, 54 e 82 da Constituição

Federal; que a demissão de empregados, não providos vitali-

ciamente, ou por prazo certo, não offende a direito algum, mas

apenas á simples interesses do demittido (S. T. F. 23 agosto,

20 setembro, e 9 de setembro 1899).

c) Que, sendo os empregos públicos estabelecidos para o

bem da sociedade e não para o bem dos empregados, nada obsta

ou pode obstar, a que sejam extinctos, desde que se tornem inú-

teis ou não mais possa o Estado custeai-os, e portanto, a vitali-

ciedade de um emprego não pode ser entendida, senão, como

simplesmente asseguradora do exercício do mesmo emprego,

emquanto este existir; achando-se expressamente estatuído o

direito da União de crear e supprimir empregos (Const. Federal,

art. 34, n. 25).

um conferente de alfandega continuasse no sen emprego, do qnal havia sido

demittido sem causa declarada, condemnada a Fazenda Publica a pagar-lhe

os ordenados c om juros da mora. Entretanto, por decisões posteriores (de 5

setembro e 13 novembro 1903) o B. T. F. declarou que o poder judiciário

não tinha o direito para mandar reintegrar o funccionario, embora viéaKciô,

mas somente para assegurar-lhe a percepção dos respectivos vencimentos.

188 O empregado, demissivel ad nutum, não tem direito as vantagens do

emprego, de que foi destituído, á dizer, aos vencimentos do tempo-

decorrido entre a data da demissão e a da sua reintegração ou aposenta-

— 552 —

d) Que é licito, no caso de suppressão de emprego vita

lício, reduzir os vencimentos do funccíonario á percepção do

ordenado somente. Porquanto, dado mesmo: 1) que podessem

ser taxadas de retroactivas as leis que cream e supprimem em

pregos, quando ellas não regem relações da vida particular dos

cidadãos no que respeita á sua pessoa e bens, mas apenas ope

ram sobre os elementos geraes da sociedade, modificando-os e

applicando-os ao fim social; 2) que fosse rasoavelmente admis

sível a obrigação, por parte do Estado, de continuar a pagar

serviços que deixou de receber por inúteis, ou de que prescindiu

por falta de meios; ainda assim, seria de todo ponto destituída

de fundamento a pretenção... por isso que, o Congresso Nacional

tendo competência para diminuir ou reduzir os vencimentos dos

funccionarios federaes vitalícios, salvo as restricções expressas

na Constituição, é fora de duvida que, mandando pagar a func

cionarios vitalícios (lentes e professores), postos em disponibili

dade por excederem ás necessidades do serviço, não os venci

mentos integraes, que até então percebiam, mas apenas os orde

nados,— nada mais fez, que usar de um direito que lhe era

próprio, porque quem pode diminuir vencimentos, pode diminuir

gratificações e até acabar com ellas (S. T. F. 21 outubro 1898).

e) Que, finalmente, a faculdade de prover os cargos públi

cos, isto é, de nomear e demittir os empregados, não se achando

limitada pelo direito ã vitaliciedade, cabe inteira ao Governo,

o qual poderá usar delia segundo as exigências do serviço pu

blico, etc, etc.

184

çfto. No caso de reintegração, esta equivale á uma nova nomeação. Nem

mesmo a própria vitaliciedade importa a perpetuidade do emprego, o qual

pode ser supprimido, quando convenha ao interesse publico (S. T. P. 3 e

27 outubro de 1900; 25 abril 1901, 28 maio 1902, 7 outubro 1903).

134 vide: S. T. P. de 3 e 27 outubro de 1900.—B mais: os Accor-

dams anteriores de 18 março, 1 agosto, 2 e 26 setembro, 4 e 9 novem-

bro 1896; de 17 março, 20 abril, 5 maio, 12 junho, 18 agosto 1897 ;

— 553 —

2) Entretanto, de outro lado, tratando-se notadamente de

funccionarios vitalícios, como são os magistrados, os professores

e os militares de patente, se offerecem decisões, nas quaes o J

udiciario tem dado a mais ampla garantia a todos elles, desde

que allegam uma lesão dos seus direitos por actos da Adminis-

tração.

Assim é que:—a magistrados, aposentados por decreto do

Presidente da Republica em cumprimento de disposições trans-

itórias da Constituição Federal (S. T. F. 21 março de 1896, 7

abril de 1897,19 março, 10 setembro e 7 novembro del898,etc); —

a professores, que abandonaram o emprego voluntariamente

para conjurarem contra o governo legal (S. T. F. 4 janeiro e 2

dezembro de 1899);—e a militares, que foram reformados ou

destituídos por factos de indisciplina ou revolta; não obstante

os actos do governo serem declaradamente praticados, como

medidas necessárias á ordem publica (S. T. F. 19 setembro e

27 novembro de 1895; 16 maio, 3 outubro 1896, etc), o Judi-

ciário reconheceu em favor de todos esses, não só, a procedência

da acção para a annullação do respectivo acto, mas também, ás

vezes, o direito de reintegração no emprego e de indemnisação

dos prejuizos soffridos. Affirmando o direito do funccionario

demittido ou reformado quanto aos seus vencimentos, o Judi-

ciário não duvidara mesmo fazel-o com relação ao período, no

qual o funccionario se achava fora do serviço por fazer parte de

de 12 março, 6 setembro, 11 outubro 1898-, de 19 abril, 24 junho, 1 julho,

18 dezembro 1899.

— No Acc. do S. T. F. de 26 outubro 1901 se disse, que não ha ne-

uhu m preceito constitucional que vede que a garantia da vitaliciedade possa

ser conferida por lei a qualquer cargo publico, federal ou estadoal. Mas em

Accordam posterior fora advertido, — que o principio é, que o funccionario

é demissivel; visto como a vitaliciedade, sendo um ónus contra o Estado,

só pode ser creada por lei expressa (S. T. F. 7 outubro 1903).

— 554 —

revolta armada contra as instituições do paiz.. .

Até em ques

tões concernentes ã imposição de penas, meramente disciplina

res, a funccionarios públicos (vitalícios) pelos seus superiores

hierarchicos legítimos, o Judiciário não tem recusado a sua

intervenção.

180

I 90 b. — Todos reconhecem, quanto a matéria da interven-

ção judiciaria em favor dos direitos do funccionario publico é,

alem de importantíssima, ás vezes em extremo delicada... Por

isso, antes de passar a outros assumptos, não devemos deixar

de ajuntar aos arestos da nossa jurisprudência algumas breves

considerações acerca de certos pontos, que lhe são peculiares.

Supponha-se,por exemplo, que um empregado publico, por

negligencia ou falta mais grave no cumprimento de seus de-

veres, é suspenso disciplinarmente de suas funcções, ou remo-

vido, aposentado, destituído do cargo, e que a autoridade ju-

diciaria, intervindo a requerimento do mesmo e no intuito de

proteger o direito individual, que se presume offendido, an-

nulla o acto e manda reintegrar o empregado na efectividade

da cargo... No caso de suspensão disciplinar, semelhante in-

tervenção importaria nada menos, do que desprestigiar, tirar

toda a força moral ao superior hierarchico, e dahi a conse-

quente impossibilidade de haver boa ordem e regularidade no

respectivo serviço.

185

Quanto á garantia da vitaliciedade dos magistrados, o S. T. F. se

considerou igualmente competente para intervir, em tratando-se mesmo de

magistrados estadoaes, aliás, creados pelas constituições e leis dos Estados

e exclusivamente nomeados pelos governadores dos mesmos. (S. T. F. 4

dezembro, 16 dezembro 1899, etc.).

186

Disto deu-nos exemplo o despacho do juiz federal da Secção do

Districto Federal, de 27 julho de 1896, concedendo interdito de manu-

tenção a deseseis lentes da Escola Poiytechnica contra a pena disciplinar

de três mezes de suspensão de exercício, imposta aos mesmos por acto do

Presidente da Republica de 15 do mesmo mez. Adiante (p. 592 sg.) se dirá

melhor sobre este facto.

— 555 —

E nas outras hypotkeses, aindaque a intervenção possa ter,

sem duvida, todo cabimento, ou ser mesmo um acto de in-

declinável justiça, todavia, si ella se dér desde logo e de forma

prohibitoria (tal ê o meio da manutenção, a qual se tem recor-

rido), essa protecção ou mão-forte da justiça, assim prestada em

favor dos direitos individuaes, será presumptivamente em»

prejuízo dos interesses do serviço publico, os quaes terão de

continuar a mercê de individuo, ora considerado, inconveniente

ou incapaz, no exercício de dado emprego, pelo seu superior

competente... Por certo, não será preciso accrescentar, que ao

poder administrativo, e não ao judiciário, é que compete

conhecer e julgar da idoneidade dos funccionarios para os

differentes cargos ou empregos da administração publica.

Entretanto, somos de parecer que nos casos indicados,

tanto os direitos ou interesses do individuo, assim como os da

administração, ficariam inteiramente harmonisados e defendi-

dos, si na matéria se procurasse attender aos seguintes pre-

ceitos ou regras de prudência e critério:

1) a autoridade judiciaria só deveria intervir, tratando-se

da lesão de direitos realmente adquiridos do funccionario, como

são os de vitaliciedade e outros análogos, reconhecidos em lei

expressa;

2) a intervenção judiciaria não deveria ir alem de declarar

por sentença,—uma vez annnllado o acto em questão, — qual

a indemnisação que a Fazenda Publica ficava obrigada á pres-

tar, como reparação do damno causado. Queremos dizer, no

caso de uma suspensão, remoção, aposentadoria ou destituição,

feita com preterição da lei ou violação de direitos adquiridos, o

funccionario lesado deveria ser indemnisado do prejuízo resul-

tante, em vista das vantagens, de que se vio privado pelo acto

illegal, e não mais;— em menos palavras,— o effeito da annul-

lação do acto devia ser o strictamente necessário para o fim de

assegurar ao lesado a justa reparação do damno soffrido.

— 556 —

Mas, ordenar por sentença judicial a reintegração de um

funccionario administrativo, é, mutato nomine, exercer o di-

reito de nomear empregados, aliás, serventuários de um outro

poder independente, ao qual compete a faculdade constitucio-

nal, privativa, de escolher livremente os individuos, que lhe

pareçam aptos ou idóneos para os misteres do publico serviço.

3) Quanto á forma da intervenção, salvo os casos declara-

dos em lei, ella não deveria ser prestada no intuito de obstar

o effeito immediato do acto, isto é, para que o acto não po-

desse ser consumado. Semelhante forma é, quasi sempre, in-

conveniente, qualquer que seja o pretexto ou razão allegada.

Mais adiante esperamos ter occasião de ainda insistir no mesmo

pensamento.

— Estamos convencidos de que a observação dos preceitos

alvitrados, seria, não só útil, mas necessária, ás boas relações

dos poderes e á regularidade do publico serviço.

— Além disso, na apreciação da matéria que no momento

nos occupa, é preciso não esquecer, que os direitos dos funcciona-

rios públicos são estabelecidos nas leis, não em vista dos indi-

viduos revestidos do cargo, mas, antes de tudo, em vista das

exigências do bem publico. Si as circumstancias mudarem, e

com ellas as necessidades do serviço, que se procura realisar,

os direitos do funccionario não poderão jamais constituir ob-

stáculo á adopção de novas medidas, mais convenientes e acer-

tadas. Quem solicita ou acceita um cargo publico, não ignora

que os seus direitos, no cargo, ao cargo, e do cargo, se acham

subordinados â condição superior, "emquanto não collidirem

com o bem publico ou do Estado"... Conseguintemente, não só

a alteração dos serviços ou da remuneração do funccionario, mas

até a snppressão do próprio emprego, se podem dar,—quaesquer

que sejam os respectivos direitos do seu titular. A vitaliciedade

mesma, embora resalvados os direitos do individuo quanto k

sua compensação pecuniária, não pode constituir um obstáculo

— 557 —

ao poder publico no sentido de legislar supprimindo o cargo, á

que ella se achar ligada. Em mais de um caso o Supremo Tri

bunal Federal já tem, com effeito, procurado firmar a verda

deira doutrina a esse respeito; infelizmente, porém, em outros

as suas decisões não tem guardado os mesmos limites de sabia

prudência...

137

90 c.—Não se ignora que as pretenções levantadas pelos

funccionarios assentam quasi sempre na allegação de "direitos

adquiridos''; será, portanto, opportuno também encarar, ainda

que brevemente, o assumpto debaixo deste aspecto.

Os direitos adquiridos devem ser respeitados, protegidos ;

esta é a regra, não ha duvida. Mas, difficuldade pôde haver em

saber, o que se deve entender por direitos adquiridos do func-

cionario...

Às mais das vezes, semelhante questão sô poderá ser res-

pondida á vista do caso concreto e da lei particular, que lhe fôr

applicavel; não havendo sabidamente uniformidade de parece-

res sobre a verdadeira definição dos « direitos adquiridos ».

Em sentido restricto, se pôde dizer, que são de assim

considerar—os direitos nascidos de factos consummados, ou de

contractos perfeitos e acabados, os quaes a lei nova não pôde

abolir ou modificar, sem incorrer na pecha de retroactiva, e

conseguintemente, transgressora da Constituição.

138

São, enten-

dem outros, aquelles que o titular ou o seu representante pôde

exercer ou tornar effectivos, quaes subsistem,) e não alteráveis ao

arbitrio de outrem;

139

ou como os define C. Black: «direitos»

tão completos e definitivamente accrescidos ou constituídos em

w Vide: S. T. F. n. 240 de 21 outubro 1899; Hic, p. 653-54. —Nos Aços.

n. 254 e 255 de 16 dezembro 1899 o mesmo Tribunal pareceu querer

destoar dos bons princípios consagrados...

188

Ribas, Dir. Civ. Brás., 1.1.

p. 288. is» Vide: Proj. do Cod. Civ. Brasileiro (pendente do Senado), art.

8.»

— 558 —

favor de uma pessoa, que não estão sujeitos a ser desfeitos por

acto de nenhuma outra pessoa particular, cumprindo ao poder

publico reconhecel-os e protegel-os, como legaes em si mesmos

e constituídos de accordo com as disposições da lei vigente. O

seu titular não pôde ser privado de taes direitos, senão em vista

de legitima exigência do bem publico, guardadas, em todo o

caso, as condições e o processo estabelecidos para este fim.» —

Vested rights are rights which Jiave so complete and defi-nitevély

accrued to or settled in a person that they are not su-\ bject to be

defeated ou cancelleã by the act of any other private person, and

which it is right and equitable, that the government sliould

recognize and protect, as being lawful in themsélves and settled

according to the current rules of law, and of which the individual

coúlã not be deprived arbitrarUy ivithout injustice, or of which he

could notjuttly be deprived otherwise thanby the es-tablished

methods ofproeedure and for the públic welfare.

140

— E' da natureza dos direitos adquiridos, não poderem ser

elles modificados ou alterados, ao menos na sua substancia, por

actos legislativos ou administrativos de caracter retrospectivo;

consistindo precisamente nisto a diferença radical entre os di-

reitos adquiridos e os chamados direitos em expectativa, os quaes,

por mais bem fundados que pareçam, poderão ser a todo o tempo

alterados, ou mesmo supprimidos, por acto do poder, que os

creou, comtanto que este o faça antes de se ter realisado o caso

ou facto, a que se achar subordinada a enlearia dos mesmos.

" They (rights) are vested, when the right to enjoyment,

present or prospective, lias become the property of some particular

person ou persons as a present interest. They are expectant,

when they depena upon the continued existenee of a present con-

dition of things until the happening of some future event. They

are contingent, when they are only to come into existenee on an

140

C. Black, Law Dictwnary.

— 559 —

event or cmHtion which may not happen or be performeã until

some other event may prevent their vesting."

De modo que se podem distinguir, debaixo de nosso ponto

de vista, duas espécies bem caracterisadas: direitos adquiridos,

— os que existem nunc et semper, salvo vontade contraria do

seu titular, e direitos em expectativa, — os que não existem

ainda com a devida efficacia, isto é, com força actual obrigató-

ria erga omnes, embora tenham fundada razão para se tornarem

effectivos {sunt inpotentia).

90 d.—Tendo dito, que os direitos adquiridos podem resul-

tar de contractos perfeitos ou acabados, não pretendemos com

isso significar que as vantagens pessoaes ou direitos reconheci-

dos aos funccionarios em virtude de seus cargos, a dizer, o or-

denado, a aposentadoria, a vitaliciedade, etc, devam valer,

como outras tantas condições de um verdadeiro contracto entre

o poder publico e os respectivos funccionarios. Tal não é a

nossa opinião. A attribuição de nomear os funccionarios con-

ferida ao superior hierarchico, assim como as vantagens e direi-

tos, concernentes ao emprego publico, ou ao individuo investido

das funcções delle, são creações da lei. Portanto, aquelle no-

meando um individuo para o cargo, e este acceitando a no-

meação, não celebram um contracto na accepção própria deste

termo; ambos concorrem para dar execução a um preceito ou

fim da lei, guardada a forma declarada nas suas disposições. E

a demonstração evidente, per se, de que as condições inhe-

rentes ou resultantes do acto não são as de um contracto entre

partes, temol-a no seguinte: é que as obrigações ou direitos re-

lativos ao cargo não podem ser modificados pela livre vontade

do nomeante e do nomeado, como, aliás, é de regra nos contra-

ctos entre as partes do mesmo.

141

Cooley, PHnciples of Const. Late, p. 382 sg.

— 560 —

Não se ignora, que autores distinctos tem considerado a

nomeação do funccionario publico como um contracto

142

; mas,

neste ponto, nos parece certamente de melhor aviso o modo de

ver do illustre Laferriére, quando disse: « E' verdade que a

funcção publica suppõe, entre a autoridade que nomeia e o

agente que é nomeado, um accordo de vontades, que deve

igualmente dar-se no caso de demissão voluntária; alem disto, a

funcção comporta obrigações reciprocas do funccionario e do

Estado. Mas estas obrigações derivam da lei e não de contracto.

Nem a administração nem o funccionario podem, em geral,

modificai-as por convenções particulares; a amovibilidaãe ou a

perpetuidade do titulo, a natureza dos serviços a prestar, a

importância dos vencimentos, as condições do direito á pensão,

são fixados para todos os empregos do Estado por actos

legislativos ou regulamentares, aos quaes nada se poderia sub-

stituir ou de rogar por contracto. Esta regra só nos parece com-

portar uma excepção: é quando se trata de comraissões e traba-

lhos de natureza especial e temporária, que não constituem,

propriamente fallando, funcções publicas ou empregos.. . Em

casos taes, sim, dà-se, em geral, um contracto análogo ao da

locação de serviços. Mas si essas mesmas commissões especiaes

e temporárias comportarem o exercício de certos poderes, con-

feridos pelo governo, se deverá assemelhal-as á verdadeiras

collações de funcções ou empregos públicos ».

148

—Doutrina idêntica é a que vigora na Republica Norte-

Americana com relação aos funccionarios federaes e esta-

142

Assim entendia, por exemplo, o prof. Ribas (Dir. Civil Brasileiro,

t. I, p. 230).— Cf. Perriquet, Contrais de VEtat, p. 435 sg.

143

Laferriére, ob. oit. t. I, p. 619.

Entende consoantemente este autor que, salvo disposição especial da

lei em contrario, é indiscutível o direito do Estado para modificar os ven-

cimentos, soldos e pensões, visto não se tratar do uma obrigação contra-

ctual propriamente, tomada pelo Estado em favor do funccionario.—Ob. cit.,

t. II, p. 193.

— 561 —

doaes.

144

Diz Mechem: «

It is novo well setfled that there is no

•contraeb, either express or implied, hetween a public officer and

the government, whose agent he is.

145

Quando se trata de em

pregos, cuja duração, investidura, e compensação se acham de

terminadas na Constituição,

(constitutional offices)

a lei ordi

nária nada pode alterar ou modificar a respeito; quando, porém,

se tratar de emprego creado por lei ordinária

(statutary offices),

it may he entirély abolished, or its term may he inereased or di-

minished or the manner offilling it may he clianged, or its com-

pemation may he altered or its duties may he diminished or in

ereased at the will of the Legislature at any time, even though

done durirtg the term for which the then incumbent was elected

or appointcd. 8o the Legislative may declare the office vacant,

cr may transfer its duties to another officer, although the effect

may he to remove the officer in ihe middle of his term, or to ábolish

his office hy leavmg it devoid of duties.»

Não seria possível reservar liberdade maior â acção do le

gislador sobre os direitos do funecionario, do que se acha con

signado no trecho transcripto.

—O citado Laferriére observa ainda, com relação aos direitos dos

funecionarios, que «os erros ou culpas commettidas pelo superior

hierarchico para com o inferior não dão logar á nenhuma acção de

indemnisação contra o Estado; e assim se entende, diz elle, não só

quando o superior abusa de seus poderes discricionários de disciplina ou

de exoneração, mas ainda quando ofiende mesmo a um direito adquirido.

Neste ultimo caso, o agente lesado poderá, as mais das vezes, requerer a

annullação da decisão illegal por

excesso de poder

; poderá também, em

certos

144

O Estado da

North Carolina

é o único, cuja lei considera, como

contracto,

o vinculo creado entre o governo e o funecionario publico.

14B

Mechem,

On Public Oflicers,

§ 463.

146

Mechem, loc. cit, A doutrina deste autor é a que tem sido afir-

mada nas decisões judiciarias.

— 562 —

casos, obter de novo o soldo ou o ordenado; poderá, finalmente,

no caso de uma destituição illegal, fazer restabelecer, por via

contenciosa, o direito á pensão, de que fora privado, mas sem

poder reclamar nenhuma indemnisação do Estado ».

147

E' desnecessário advertir, que, nesta parte, não poderiamosy

acceitar a opinião de Laferrière da maneira estensiva, porque o

faz. A nossa regra, e da qual não nos afastamos, é: onde se dér

a lesão de um direito adquirido, do próprio facto deve resultar

a obrigação de indemnizar para quem o houver praticado. ■

90 e.—Mas, para concluir sobre a matéria em geral, in-

dependentemente de outras considerações e desenvolvimentos,

acreditamos que a boa doutrina se poderá resumir no seguinte:

B 1) Ainda que não deva prevalecer como regra, que o fune-

cionario publico possa sempre ser demittido ad nutum, por

mero capricho ou má vontade do superior hierarchico, se deve,

todavia, convir igualmente que as vantagens ou direitos, confe-

ridos ao mesmo em virtude do emprego, jamais poderão consti-

tuir, como já se disse, um impedimento a que o poder publico

o destitua, de modo directo ou indirecto, desde que o serviço

publico assim exigir;

148

2) Quando essas vantagens se acharem expressamente de-

claradas em lei, e assumirem a qualidade de direitos adquiridos,

— si ellas forem violadas ou abolidas, a intervenção judiciaria

será inteiramente justificada, quer para amparar o funecionario

na continuação do goso de taes vantagens ou direitos em dados

casos especiaes, quer para o fim de assegurar-lhe uma com-

pensação pecuniária conveniente, dada a privação dos mesmos

direitos ;

147

Laferrière, ob. cit., t. II, p. 186. —Cf. Vivlen, Études Admini$-\

tratives, t. I, p. 262 sg.

148

Vivíen, loc. cit.

— 563 —

3) Fora destes casos, e nos limites indicados na lei, a in-

tervenção judiciaria devera ser considerada, attentatoria da

independência dos ontros poderes, e prejudicial à boa ordem

dos serviços da Administração, para cujos intuitos o Judiciário

deve, alias, concorrer, como poder coordenado aos fins geraes e

communs do Estado.

91. — Medidas de natureza policial. Sendo de regra, que

as autoridades executivas ou administrativas tenham faculdades

amplas, às vezes discricionárias, que a lei lhes confere de modo

expresso ou lhes resultam implicitamente da natureza especi-

fica da funcção policial; é sabido, que a intervenção da autori-

dade judiciaria, quasi somente, se dá por meio dos mandados de

hàbeas' corpus em favor da liberdade pessoal, quando os actos

praticados tomam um caracter manifestamente violento ou ille-

gal; e já vimos também, que segundo a nossa jurisprudência, o

Estado não é condemnado à satisfação de damnos pelos actos da

autoridade policial, praticados por motivo de ordem ou segurança

publica, ainda mesmo, quando posteriormente se venha reconhe-

cer a sua sem-razão ou illegalidade de taes actos. Ao lesado

assiste, sim, o direito de fazer responsabilisar, penal e civil-

mente, a respectiva autoridade pelo delicto commettido e suas

consequências. (Cod. Penal, art. 224; Const. Federal, art. 80, §

4° e art. 82).

O Estado, diz-se, cumpre, antes de tudo, um dever insti-

tucional na adopção e execução de medidas necessárias; conse-

guintemente, não deve prestar, conforme à doutrina geral-

mente recebida, indemisação alguma pelos effeitos das mesmas.

E' certo, que tanto as medidas ordinárias de policia, como alem

destas, as do governo directamente, em período anormal, podem

revestir formas apparentemente illegaes ou violentas, não sô

contra os direitos pessoaes, mas também contra os direitos

reaes dos indivíduos. Mas trata-se de uma contingência inevi-

— 564 —

■ tavel; porque, ás vezes, o êxito ou a efficacia da medida depende

justamente da forma discricionária, que o agente deverá em-

pregar na sua execução.

Si o Judiciário, só por isto, entendesse que devia desde

logo intervir, a acção da administração policial ou do governo,

em muitos casos, aliás da máxima importância, tratando-se por-

ventura da própria existência do governo, tornar-se-hia impro-

fícua, inútil; por isto, a não-intervenção judicial não pode deixar

de ser a regra de boa razão em casos de natureza semelhante.

Não se quer dizer que, dada a lesão, uma lesão caracte-

B risada, da propriedade privada por actos e medidas da autoridade

policial,— mesmo no exercício de funcções as mais legi-

I timas e com intuito inteiramente justificado,— o Estado não deva

JAMAIS responder civilmente á parte lesada. Isto estaria

I em contradicção com a doutrina geral, que temos sustentado sobre

a responsabilidade civil do Estado, e mesmo, com a sua

applicação conhecida a casos particulares, anteriormente con-

siderados .

Não; em casos taes continuamos a affírmar que, não só ao

agente directo do acto, mas também ao Estado, caberá a obri-

gação de reparar o dam no, quer este provenha de acção posi-

tiva, quer mesmo da omissão culposa da autoridade publica.

149

O que juntamente importa, é não esquecer que, ainda assim, em

respeito à independência dos outros poderes e em vista da

necessidade das medidas em questão, 0 poder judiciário só deve

intervir a posteriori, â dizer, depois das mesmas terem produ-

zido os seus effeitos quanto ao fim im medi ato de interesse pu-

m blico, que as motivara. Porque então, bem apreciadas as razões,

que teve a autoridade para ordenai-as ou executai-as, e bem

assim, a natureza, caracter, e extensão das lesões arguidas, o

149

Hic, p. 329 e p. 516 sg.

— 565 —

Judiciário estará melhor habilitado a cumprir o seu dever, fazendo

reparar as consequências lesivas do acto, ou não, segundo o teor

jurídico das circumstancias.

91 a.—Agora, deixando de fali ar das medidas excepcionaes

tomadas em tempo de guerra, é sabido que as medidas de policia,

relativas á manutenção da ordem publica, se distinguem em

providencias normaes, ordenadas em situação inteiramente pacifica,

e em medidas anormaes, tomadas por occasião de com-moções

intestinas ou em estado de sitio (politico), declarado pelo Congresso

Nacional ou pelo Governo. Sobre as primeiras, nada mais cumpre

accrescentar;

150

sobre as segundas, porém, sobreleva ainda

verificar, qual tem sido a jurisprudência seguida pelo Judiciário nos

casos sujeitos ao seu conhecimento.

No que respeita âs garantias da liberdade individual, o

Supremo Tribunal Federal havia firmado a doutrina de que

"somente ao Congresso Nacional competia approvar, ou não, o

estado de sitio decretado pelo Presidente da Republica e examinar e

julgar as medidas excepcionaes, que elle houvesse tomado."

1B1

Esta

doutrina manteve invariavelmente o Supremo

150

Quanto ás medidas referentes à policia sanitária, assim como,

relativas aos jogos e outres divertimentos públicos, a tendência dos tribu-

naes superiores de justiça se tem mostrado, em geral, igualmente favo

rável a acção discricionária da respectiva autoridade, desde que esta n&o-

exorbite da sua competência.

— Convém, todavia, observar, que essa discrição da autoridade po-

licial só deve ser reconhecida com relação aos jogos ou diversões, declara-

dos illicitos, isto é, vedados pela lei. Assim não sendo, o seu acto torna-se

violento e arbitrário, e conseguintemente, dará direito ao lesado de pedir

indemnisação pelo damno soffrido. Por exemplo, entendemos, que não se

pôde prohibir o funccionamento de um jogo já licenciado pela autoridade

ou poder competente, sob o fundamento de ser elle illicito, sem que, dessa

prohibição, nasça a obrigação de indemnisar o damno por parte da Fazenda

Publica, ao menos de maneira subsidiaria.

151

8. T. F. 27 abril 1892, 1° setembro 1894, 23 e 26 março 1898.

Vide: Relatório da Justiça de 1898, p. 47 sg.

— 566 —

Tribunal, desde o seu primeiro Accordam de 27 abril de 1892

até o de 26 de março de 1898. Entretanto, não se pôde dizer que

ella deva ser considerada, como subsistente; porquanto, em data

pouco posterior ao ultimo de citados Accordams (em 16 Abril

íle 1898), o mesmo Tribunal se julgara competente para intervir,

concedendo hàbeas-corpus â indivíduos, detentos em conse-

quência das medidas do estado de sitio, e aos quaes elle já havia

recusado deferimento pelas razões acima alludidas...

Talvez pareça ao Sup. Tribunal, que é de maior acerto a

doutrina do seu Accordam de 16 abril de 1898. Mas na falta de

julgados posteriores, que a confirmem, ainda não é licito

adiantar, que a mesma se venha a firmar, como jurisprudência

indiscutível.

— Quanto á satisfação dos damnos, porventura resultantes

das medidas do estado de sitio, a doutrina da nossa jurispru-

dência pode ser conhecida dos dous casos seguintes :

a) Tendo um dos detentos durante o estado de sitio pro-

posto acção contra a União pelos damnos soffridos com a sua de-

tenção, e pelo extravio de papeis de valor attribuido aos agentes

policiaes, o Sup. Tribunal julgou a acção improcedente: não só

"porque os actos arguidos não obrigam á Fazenda Publica a

prestar ás pessoas suspeitas ou criminosas inãemnisação nas cir-

cumstanciaSf mas também porque, mesmo em períodos normaes,

ao Estado, por não ser pessoa natural, não lhe é imputável o

quasi-delicto, resultante da negligencia na fiscalisação de seus

funccionarios de sorte a responder {Ilimitadamente por seus actos

abusivos ".

152

152 Vide: S. T. F. n. 167 de 28 abril 1897. A doutrina do Accordam

citado nao pode ser admittida, como regra geral da matéria, sem o sacri-

fício da justiça em muitos casos. Aliás, das declarações dos votos vencidos

se vê, que nem todos os seus fundamentos foram acceitos pelos membros

do Tribunal, ainda que, por maioria de votos, a respectiva acção tivesse

sido julgada inprocedente, como foi.

— 567 —

b) Sobre outro caso idêntico de detenção durante o estado

de sitio, declarou o Sup. Tribunal em data posterior: que o poder

executivo pode, na vigência do estado de sitio, segundo o art. 80

da Const. Federal, deter e desterrar,— respondendo as autori

dades que houverem ordenado taes medidas pelos abusos com-

mettidos; que o individuo (autor do pedido de indemnisação)

fora preso durante o estado de sitio, e o Governo, usando da

attribuição que lhe competia, não ficara obrigado a indemnisar

os prejuízos resultantes da prisão referida-, que, finalmente, o

Congresso Nacional, único competente para conhecer das me

didas decretadas pelo poder executivo dentro de suas attribui-

ções constitucionaes durante o estado de sitio, havia approvado

todos os actos praticados por este ultimo poder; e que, por taes

fundamentos, a acção era improcedente.

168

92.— Actos concernentes às rendas publicas. Às leis, regu-

lamentos, e outros actos relativos á creação, arrecadação e fis-

calisação das rendas publicas, não podem deixar de merecer

igualmente o maior*escrúpulo da parte do Judiciário, quando,

porventura, chamado a intervir no sentido de obstar a sua

applicação ou de annullar os seus effeitos, com ou sem o pedido

concomitante de indemnisação. Abolido, muito embora, o Con-

tencioso Administrativo, que decidia outr'ora todas as questões

pertencentes ás rendas publicas, a Administração Fazendaria

não pôde comtudo deixar de continuar a exercitar certas attri-

buições de caracter discricionário, sob pena de a sua acção tor-

nar-se, muitas vezes, inefficaz na gestão ou guarda dos dinheiros

públicos.

154

153 Vide : 8. T. P. n. 478 de 26 julho 1900.

O Dee. n. 2807 de 31 de janeiro de 1898, que ora regula o The-

eouro Federal e mais Repartições da Fazenda Publica, convence, de que

realmente vigoram ainda na matéria certas disposições de natureza conten-

ciosa, certamente indispensáveis, embora não mais applicadas sob aquella

denominação.

— 568 —

Assim dizendo, não temos em mente, nem os casos de im-

postos ou taxas illegalmente arrecadadas, nem os de appreben-

são injusta de géneros e mercadorias a pretexto de contrabandos

e, menos ainda, a não-entrega de depósitos feitos nas diversas

caixas do Estado. A intervenção judiciaria, nestes casos e nou-

tros análogos, sempre teve logar entre nós, como simples dever

elementar de justiça. O contrario seria reconhecer ao Estado o

direito de apropriar-se irresponsavelmente da fortuna particular,

si assim lhe o aprouvesse. E mediante a intervenção alludida,

que o individuo lesado tem, não raro, conseguido, não só fazer

cessar a medida illegal ou vexatória do acto administrativo,

mas também a indemnisação consequente, isto é, a restituição

do que lhe fora indevidamente arrecadado ou tirado de seu

poder e posse. Neste sentido já são, com effeito, numerosos

os julgamentos do Judiciário, annullatórios de actos, quer do

poder federal, quer do poder estadual (S. T. F. 6 março de 1897;

25 e 28 maio, 13 julho, 21 novembro de 1898; 2 maio, 26 julho

de 1899; 7 julho, 10 e 20 outubro, 10 novembro de 1900, etc,

etc), e dos quaes já se fez menção em outra parte.

165

92 a. — Entre os actos da Administração Fazendaria, a

respeito dos quaes a intervenção judicial, ou não devia ter logar,

ou só deveria dar-se em casos especialíssimos de abuso ou vio-

lência manifesta, — estão, principalmente, os que se referem ás

medidas assecuratorias, ás defiscalisação, e ás penas disciplina-

res impostas administrativamente aos funccíonaríos, exactores

ou guardas das rendas publicas.

■

166

Hie, p.513.— Como decisões anmúlatorias de impostos estadoaes,

sob o fundamento da sua inconstitucionalidade, são de ver, além de outras,

as seguintes: S. T. F.13 e 23 fevereiro, 2 março, 9 e 25 setembro de 1895;

23 maio, 9 dezembro de 1896; 28 maio e 18 julho de 1898; 7 junho e 29

julho de 1899, etc.

— 569 —

Mas, em uns casos, como nos da prohibição ãe entrada nas

repartições fiscaes, feita a determinados individuos que, pela sua

conducta, se tornaram suspeitos aos interesses da Fazenda, a

jurisprudência seguida tem sido: « que ê absolutamente vedado

a autoridade judiciaria apreciar o merecimento de actos admi-

nistrativos sob o ponto de vista da sua conveniência ou oppor-

tunidade, — devendo examinar tão somente a legalidade delles e

fundar-se em razões jurídicas; que,por isso mesmo, as medidas

administrativas tomadas em virtude de uma faculdade ou poder

discricionário escapam ao exame e fiscalisação do poder judi-

ciário, salvo o caso de incompetência ou excesso de poder por

parte da autoridade, administrativa (lei n. 221 de 1894, art. 13 e

§§) ».

156

Ao passo que, em outros casos, por sem duvida, de maior

gravidade contra os interesses da Fazenda Publica, como na

prisão administrativa dos seus responsáveis, o Judiciário nem

sempre tem mantido, com a mesma firmeza, a validade ou

applicação dos mesmos princípios. Com effeito, sem embargo de

que a prisão administrativa dos responsáveis pelos dinheiros

públicos se acha autorisada por disposição especial expressa (lei

n. 221 de 1894, art. 14), não são raros os casos, nos quaes o Judi-

ciário intervindo, os tem mandado relaxar da prisão por meio

de habeas-corpus (S. T. F. 3 abril 1897; 21 janeiro, 2 fevereiro,

24 julho de 1899; etc, etc.)

Ninguém ousa negar o direito, ou antes o dever, que cabe

á autoridade judiciaria de amparar a liberdade do individuo,

onde quer que esta soffra ou se ache seriamente ameaçada de

violência. Mas, tratando-se da espécie particular, — a prisão

dos responsáveis pelos dinheiros públicos, — muito importa

evitar que os seus defraudadores, em vez de serem sujeitos á

156

S. T. F. lo junho (na. 69, 70, 71) de 1895.

187

B* certo, que também em muitos outros casos o S. T. P. tem

negado o habeas-corpva, declarando não haver constrangimento illegal na

prisão administrativa dos responsáveis à Fazenda Publica.

B 570 —

punição da lei, vão gosar o fructo do crime, acobertados aliás

pela égide da própria justiça publica. Quem se dér ao trabalho

de examinar os differentes casos, em que indivíduos, presos por

motivo de alcances para com o Thesouro, tem, não obstante,

obtido habeas-corpus em seu favor, não poderá deixar de conven-

cer-se, de que tem havido innegavelmente não pequena con-

descendência por parte dos tribunaes de justiça a semelhante

respeito...Em nossas palavras não vae o pensamento de levantar

uma censura; não podemos, todavia, deixar do relembrar o

grande interesse de ordem material e moral, que essa questão

envolve.

93.— Concessões e privilégios. Tendo feito menção do teor

da nossa jurisprudência (p. 526), relativamente á responsa-

bilidade civil do Estado pelos damnos resultantes da infracção

ou do não-cumprimento de obrigações contractuaes, resta-nos

agora considerar a matéria, debaixo do ponto de vista particular

dos direitos, que o poder publico se deve reservar nas concessões

feitas aos indivíduos ou a emprezas para a realisação de certos

melhoramentos ou serviços de interesse publico. B Como sabe-

se, a concessão tanto pôde ter por objecto uma autorisação

especial ou o reconhecimento de um direito para o exercício de

certos privilégios e regalias, — a exploração de algum serviço

ou industria, — o uso e goso de determinados favores ou

isenções, — como ainda, a posse de bens do domínio do Estado,

usufruindo-os o cessionário, ou tirando delles com-modos e

vantagens nas condições e limites estipulados.

Mas não seria preciso accrescentar desde logo, que as re-

galias ou privilégios concedidos pelos poderes públicos, quaes-

quer que sejam, só se justificando em vista do bem publico que

deve provir da sua execução; é lógico, é consequente, que no

poder concedente permaneça ininterrupto o seu direito de

regular e fiscalisar o desempenho das obrigações, segundo as

— 571 —

quaes o concessionário obteve, e terá de gosar dos respectivos

privilégios.

Certo, uma vez feita legalmente a concessão, seja de bens

materiaes, seja de determinado privilegio para a exploração de

industrias ou para o goso de certas regalias e faculdades (a de

conferir grãos académicos, por exemplo), semelhante concessão

deve ser respeitada e mantida pelo poder concedente, como um

direito adquirido pelo concessionário; este ponto fica fora de

duvida. Mas o que não menos importa, ê definir, ou melhor

dizendo, circumscrever os limites e condições, essenciaes ao

exercício desse direito de natureza excepcional.

93 a. — Admittindo que a concessão se torne, por assim

dizer, uma propriedade intangível quanto â sua substancia, 6

manifesto, todavia, que o mesmo não se poderá jamais pre-

tender quanto aos modos funccionaes delia, isto é, quanto aos

meios da sua exploração. A menos que não se queira despir o

poder publico da sua qualidade institucional inherente de fiscal

constante do bem publico, elle não pôde deixar de conservar o

direito "nume et semper'' de regular a acção do concessionário,

toda vez que esta affecte aos interesses communs do Governo e

da Sociedade. Queremos dizer, ou se trate de concessão rela-

tiva á viação publica, ao commercio e á industria, ou de um

privilegio sobre estabelecimentos relativos á saúde publica, á

instrucção ou a qualquer outro objecto semelhante, a regra da

matéria não poderá ser, senão esta: desde que o poder publico

que a faz, tem sobretudo em vista a realisação de um bem ou

serviço de interesse publico, e não o proveito pessoal do con-

cessionário; fica consequentemente subentendido, que o mesmo

poder não abdicara (nem podia fazei-o) jamais a sua attribuição

essencial de superintender os modos de execução do privilegio

concedido, a dizer, o direito de modificai-o, de corrigil-o, si

for mister, de accordo com as exigências do bem publico nas

— 572 —

circumstancias. Por outro lado, aquelle que solicita e obtém a con-

cessão de favores ou privilégios do poder publico; por certo tam-

bém não ignora, que este tem prerogativas ou attríbuições, das

quaes não lhe fora licito abrir mão, qualquer que seja, ou pareça

ser, a amplitude das regalias especificadas no titulo da concessão.

Ora, a prerogativa inherente ao poder publico, de regtãar a

acção dos indivíduos e das associações particulares em geral, no

que diz respeito á propriedade, ao exercício das profissões, ou á

exploração de quaesquer serviços industriaes, é cousa que

ninguém ousaria contestar, por ser, ao contrario, uma razão

cardeal, senão, o fim legitimo da instituição ou organisação do

próprio poder publico. Como, pois, duvidar da subsistência de

idêntica prerogativa com relação aos indivíduos ou associações

privilegiadas pelo dito poder ?

Os privilégios ou favores excepcionaes, concedidos a certos

indivíduos ou associações, já são, por si mesmos, restricções

impostas aos direitos communs dos demais indivíduos e asso-

ciações; e esta só razão basta, para não exaggeral-os no seu

alcance e effeitos. Pelo contrario, na sua interpretação se deverá

não esquecer a applicação destas duas regras: 1) o concessio-

nário não pôde pretender favor maior, do que o declarado ex-

pressamente no acto da concessão; 2) o mesmo não poderá ja-

mais obstar a intervenção do poder concedente, senão, naqaillo,

e até onde, este se haja obrigado efectivamente a não intervir.

Donde, sem outras razões ou argumentos, é licito concluir, que,

si o poder concedente de um privilegio não se tiver obrigado,

por clausula expressa, a abster-se de taes e taes actos,

concernentes aos modos da sua execução ou exploração; é in-

discutível, que o mesmo se reservou inteira competência a esse

respeito, isto é,— competência para modificar as regras da sua

execução, senão quanto á substancia do privilegio, certamente

em tudo que se referir aos meios práticos de uma melhor fiscali-

saçao em vista do bem publico, que deve ser realisado. E si dahi

— 573 —

resultarem novos encargos para o concessionário, este deverá

satisfazel-os, como obrigações suas, implicitamente contrahidas,

legitimas e consequentes do próprio privilegio, de que se acha

investido, sem que lhe possa aproveitar a allegação, de que se

trata de uma infracção contractual por parte do concedente.

93 b. —Entretanto, para guardar a devida justiça neste

ponto, cumprirá attender juntamente á uma distincção da má-

xima importância: a concessão se pôde fundar em um contracto,

propriamente dito, ou em outro acto differente de discrição admi-

nistrativa. Quando a concessão assenta num contracto, este se

torna a lei entre o poder publico concedente e o concessionário,

do mesmo modo, que se fosse celebrado entre dois indivíduos

particulares, a dizer, as estipulações, clausulas e condições,

constantes do instrumento, ficam sendo a regra e a medida dos

direitos dos contractantes, salvas tão somente as restricções

implícitas, inherentes á qualidade essencial do poder publico.

Este, que seja previdente em resalvar no contracto as fa-

culdades que se reserva, relativamente aos favores concedidos;

porquanto, uma vez perfeito e acabado o acto jurídico, é deste

que devem decorrer os direitos e os seus efíeitos consequentes,

tanto para o poder concedente, como para o concessionário.

Quando a concessão, porém, assenta, não em contracto,

mas em outro acto publico (decreto, despacho, etc), isto é, em

um acto discricionário da administração publica» diverso é o

principio que deve reger a matéria: em regra, se subentende,

•que o poder concedente se reserva o pleno direito de alterar ou

modificar os modos e condições funccionaes da respectiva con-

cessão, desde que o interesse publico assim o reclame.

Ha mesmo quem sustente, que todas as concessões,dessa

natureza, quaesquer que sejam, são sempre feitas ã titulo pre-

cário, e por conseguinte, essencialmente revogáveis.

108

158

Hauriou, Droit Admin., ns. 300 e 306.

— 574 —

Supponha-se, por exemplo, qne se trata do privilegio para a

fundação de uma faculdade de direito ou medicina, equipa-\ rada

aos institutos officiaes da mesma espécie. Para que semelhante

faculdade possa funccionar e conferir diplomas com os direitos

concernentes, o poder publico modelou-a por um typo legal

existente: o das faculdades officiaes.

Amanhã, porém, o mesmo poder altera o typo destas, por

parecer-lhe que as matérias do curso ou o metliodo adoptado já

não correspondem ao estado actual da sciencia... Pergunta-se:

cabe, ou não, ao mesmo poder o direito de impor o novo typo,

ora preferido, á faculdade concessionaria, que se fundou e func-

ciona de accordo com as clausulas primitivas da sua concessão ?

Certamente. O poder publico não lhe veda o goso de seu

privilegio na sua continuação, na sua substancia; apenas, o que

exige é, que ella se conforme aos novos moldes, segundo os

quaes o ensino medico ou jurídico deve ser ministrado, em bem

da sciencia e do interesse publico.

Si assim não fora, o resultado seria um enorme absurdo :

indivíduos diplomados em medicina e direito, com instrucção e

preparo académico differentes em quantidade e qualidade, mas,

não obstante, todos elles gosando de idênticas vantagens e re-

galias aos olhos da lei e do poder publico !

Não pôde ser. Na concessão de favores, que o poder pu-

blico faz discricionariamente, elle não fica sujeito ás clausulas

de um verdadeiro contracto (executed contract, como dizem os

juristas americanos), mas confere apenas um beneficio sob a con-

dição subentendida, senão, ás vezes expressa, de que os modos

da sua exploração ou goso serão alteráveis, conforme as exigên-

cias do bem da collectividade, em vista do qual foram, preci-

samente, concedidos os favores em questão. Ou, usando da lin-

guagem de notável professor:« as concessões de direitos de poder

publico, quaesquer que sejam, não dão jamais ao concessionário

o próprio direito, mas, tão somente, o exercício do direito, isto é,

— 575 —

uma posse precária». Conseguintemente, as condições modaes,

inseridas no instrumento da concessão, não tem o caracter de

perpetuidade; constituem o modelo da occasião de accordo com

a lei existente. Alterada esta, o novo modelo prescripto passa a|

ser a regra obrigatória, que a instituição concessionaria fica su-

jeita a adoptar, e sob os novos meios de fiscalisação que porven-

tura pareçam também de melhor efficaeia.

93 c.—As regras ou princípios, que vimos de expor, são

os que prevalecem na jurisprudência Norte-Americana, circum-1

stancia, que não pôde deixar de merecer preponderância entre

nós, visto termos transplantado dalli as normas do direito pu-

blico, que ora vigora em nosso paiz.

Na Republica Norte-Americana a controvérsia appareceu, e

se tem mantido principalmente em torno do dispositivo do § 10°

do art. I

da Constituição Federal, que veda expressamente a

adopção de lei, invalidando obrigações contractuaes. «-ZVb State

shall pass... law impairing the obligation of contraets. » S

Conhecidos os frequentes abusos das legislaturas estadoaes

intervindo por leis de occasião para desfazer direitos das asso-

ciações e dos individuos, adquiridos em virtude de obrigações, |

legitimamente contrahidas; os tribunaes de justiça se mostra-

ram, ao principio, inteiramente liberaes na applicação do texto

prohibitivo da Constituição, acima citado.

Tornou-se mesmo assaz celebre, como doutrina corrente,

a decisão da Corte Suprema, proferida em 1819 no caso Dart-

mouth College v. Woodward, na qual ficaram assentados os se-

guintes pontos: 1) que uma carta-patente (charter), desde que o

concessionario entra na posse dos direitos constantes delia»

constitue verdadeiro contracto entre o dito concessionário e o-

poder concedente; 2) que não é licito ao mesmo poder revogar

ou alterar o privilegio concedido pela referida forma.

1B9

, lei Thayer, Cases on Cmstiiutvonal Law, vol. II, p. 1664 seg.

— 576 —

Mas, referindo-se á esta decisão, o Juiz Miller declarara, que

a mesma causou ao paiz uma grande sorpreza; porque, segundo

os seus termos, uma vez concedidos e aceitos certos direitos por

uma corporação, isso importava em verdadeiro contracto, o qual

0 Estado concedente não podia mais annullar!

160

A doutrina

do caso Darttnouth College fora, não obstante, mantida por va

rias decisões posteriores.

1 Reconhecido, porém, que uma interpretação lata dessa

doutrina seria, não só contraria ás prerogativas fundamentaes

do poder publico, como ainda prejudicialissima aos interesses

communs da sociedade em geral, a obra da reacção jurídica

começou a accentuar-se, de dia em dia, no sentido defirmar-se

theoria mais salutar, reguladora de tão importante matéria.

160

Miller, The Const. of the United-States,?.557,

I — *La concession est un actepurement discrétionnaire,par lequel Vadmi-

nistration confere á une personne déterminée un droit qui est eréé par cette

mesure administrative. La coneession diffère en plusieurs points de la simples

autorisation; celle-ci implique ordinairement, de la part de célui qui 1'obtient,

Vexistence antérieure d'un droit dont I/EXERCICE seulement eto.it subordonné â

une permission administrative, tandisque la concession donne naissance au droit

dont auparavant celui qui en devient titulaire n'avait même pas h germe. Quand

Vautorisation ri est pas la consécration d'un droit préalable, elle ri est qriune

simple tolerance et, par conséquent, révocable AD NUTUM., tandisque la

concession confere des droits et ri est révocable que dans certains cos et pour

certaines causes. » Laferriére, Cours de droit public et administratif.— Paris

1860.

' — Batbie se exprime em termos quasi idênticos; ajuntando, porém, a

advertência, de que muitas vezes a lei emprega os alludidos vocábulos —

autorisação e concessão, um pelo outro. « La concession est un acte, par lequel

1'administration subroge ses droits á un particulier ou une compagnie. Cest une

mesure discrétionnaire qui riimplique aucun droit préexistant de la part du

bénéficiaire, et qui est la source première des actions acquises & ce dernier. Elle

se distingue de la permission ou AUTORISATIOK en ce qrielle confere au

concessionaire des droits, qui ne peuvent pas lui être enleve arbitraire-1 ment

sons indemnité, tandisque généralement les permissions sont révocable» AD

NUTUM. Quelquefois cependant la loi emploie ces mots Tun pour Vautre. »

Batbie, Precis du droit public et admin.— Pariz, 1885.

— 577 -

De um lado, os Estados, para garantir-se contra a inter-

venção, porventura indébita dos tribunaes judiciários, adopta-

ram, como systema, inserir, nas próprias Constituições ou nas

leis, disposições expressas contendo— « que toda concessão ou

privilegio, qualquer que seja, fica sujeito as modificações, ou

emendas convenientes, ou mesmo ã revogação, a juizo do Poder

Legislativo; de outro lado, os tribunaes judiciários, por sua

vez, procuraram dar aos princípios, consagrados no caso —

Dartmmih, uma applicação mais restricta, limitando a protec-

ção dos privilégios, pela justiça, aos seus direitos essenciaes,

isto é, á substancia dos direitos adquiridos (vested rights) pelo

concessionário, conforme âs clausulas expressas do instrumento

que os conferira, eliminada, porém, toda interpretação exten-

siva em favor dos mesmos.

E para bem assegurar o império desta doutrina, se tem

agora, como regra da matéria, — que nem toda concessão im-

porta uma obrigação contractual: é mister, antes de tudo, que

ella verse sobre cousa susceptível de ser adquirida, como

propriedade, pelo beneficiário.— Tratando-se de concessão de

natureza diversa, o Estado não fica obrigado a respeital-a de

modo intangível, reservando-se, ao contrario, o seu direito de

intervir para melhor regularisal-a, segundo as exigências

occnrrentes do interesse publico. Por exemplo, «quando o Es-

tado concede, que só haja uma estrada de ferro ou um só ma-

tadouro de gado em determinado districto, a concessão não

importa em um contracto, a dizer, em uma obrigação irrevo-

gável».

161

E' a applicação e o desenvolvimento desta concepção

jurídica, que tem prevalecido nas decisões da jurisprudência

americana, desde mais de meio século.

*« Hare, American Gonst. Lato, 1.1, p. 606-607; Thayer, Cases, p.1580,

nota.

37 R. C

— 578 —

93 d.—Num dos casos mais debatidos, sobre a concessão de

uma ponte (Charles Biver Bridge v. Warren Bridge, 1837), depois

de encarada e discutida a espécie por todas as suas faces, foram

consideradas pela Corte Suprema, como razões de decidir, as se-

guintes : « Que o objecto e fim de todo o governo é promover a fe-

licidade e prosperidade da communhão social, razão, pela qual é

o mesmo estabelecido, não podendo jamais admittir-se, que o go-

verno tenha em mente diminuir esse seu poder de cumprir o fim,

para que fora creado... Que, quando uma associação allega que o

Estado abriu mão de semelhante poder (has surrendered), cabe á

communhão insistir (são palavras da decisão) "que um tal aban-

dono de poder não é presumível... salvo o propósito deliberado

expresso do Estado de assim fazel-o...— Que a existência do

governo não seria de grande valor, si, por inferências ou pre-

sumpções, fosse o mesmo desarmado dos poderes necessários ao

preenchimento dos fins da sua creação, sendo as suas funcções

próprias transferidas para as mãos de associações privilegiadas.

.. Que em virtude das carta-patentes (charters) nenhuns direitos

são tirados ao público, ou dados â associação, além daquelles que

as palavras da carta-patente, em sua intelligencia natural e

própria, lhes devam conferir.» — E á vista do que, apezar de

tratar-se, na espécie, de uma concessão fundada em carta-

patente, a Corte Suprema deixou de consideral-a, como con-

tracto, propriamente dito, sendo, portanto, a interferência pos-

terior do poder publico, legitima e incontestável.

162

■ De data

mais recente, nenhum outro exemplo se poderia citar para

illustrar o assumpto de maneira mais profícua, do que os

chamados Sinking-fund-cases, grande demanda sustentada pela

"Union Pacific Bailroad Company v. United States, e a Central

Pacific Bailroad Company v. Gallatin'' contra uma lei federal,

impondo-lhe a obrigação nova de um fundo de amor-

ws Thayer, ob. cit-, p.,1636. I

— 579 —

tização, não cogitado no instrumento originário da respectiva

concessão.

Na exposição da matéria, feita segando o pensamento da

Corte Suprema, disse o JuizWaite:« Não ha duvida, que o poder

do Congresso, para alterar ou revogar, tem limites. Todos sabemos

que elle não pôde ser usado para rehaver a propriedade já adqui-

rida em virtude da carta-patente, nem para privar a associação

dos rendimentos que tem em virtude de contractos legalmente

feitos; mas, como já se decidiu no caso MUler v. The State, esse

poder pôde ser exercido, e quasi sem limites (to almost any

extent) no intuito de fazer realizar os fins originários da con-

cessão, ou para assegurar a devida administração de seus ne-

gócios, e bem assim para proteger os direitos dos accionistas e

credores, etc... De novo, no caso HolyoJce Company v. Lyman,

se affirmou esse poder para proteger os direitos do publico, etc...

No caso Tomlinson v. Jessup a Corte fora ainda mais explicita,

dizendo: A reserva (de poder) affecta iodas as relações entre o

Estado e a associação, e colloca sob a físcalisação legislativa

(under legislative control) todos os direitos, privilégios e immuni-

âades, derivados do Estado em virtude da sua carta-patente.

Finalmente, em Railroad Company v. Maine, se repete: O

Estado se reserva o poder de alterar a carta-patente em todos os

particulares constitutivos da concessão feita por elle, inclusive

os direitos incorporados, privilégios e immunidades.. . Em

Schields v. Ohio, também se disse quanto â limitação do poder:

As alterações devem ser razoáveis ; devem ser feitas de boa fé,

e consistentes com o objecto e fins da associação. Não se deve

admittir a oppressão e injustiça manifesta, sob o pretexto de

alterações ou emendas...» — E amparando-se nos julgados

alludidos, concluirá o Juiz Waite: « Pensamos poder dizer com

segurança que, quaesquer que sejam as regras que o Congresso

possa ter dado na carta-patente originaria da associação, quanto

ao governo desta, elle conserva sempre o poder de fazer-lhe modi-

— 580 —

ficações posteriores (to stablish by amenãments). Não poderá an-]

malar o que tiver sido feito, ou desfazer os contractos existentes;

mas poderá providenciar sobre o que se deva fazer para o futuro

e poderá dispor sobre o que convenha fazer com relação â boca

execução dos referidos contractos.*

Mão seria preciso accrescentar, que, em consequência, foi

0 acto do Congresso mantido pela decisão da Corte Suprema,

não obstante importar elle uma obrigação nova ou encargo maior

para a associação concessionaria.

168

— Com essa doutrina das decisões judiciarias, confere

igualmente a lição dos jurisconsultos mais notáveis do paiz.

m Cooley ensina que uma carta-patente (a charter) deve ser

considerada— como concedida sob a condição, de que a associa

ção fica sujeita aos regulamentos precisos, e a dirigir os seu»

actos conforme ao que fòr prescripto pela Legislatura,— desde

que as novas prescripções não impeçam o goso material do pri

vilegio, e sirvam somente para assegurar os fins, para os quaes

a associação foi organisada. O limite do poder publico a respeito-

é substancialmente este: "os regulamentos se devem referir ao-

conforto, segurança e bem-estar da sociedade..."

16á

Em uma pa

lavra, devem affectar ao exercício ou ao modo de explorar o pri

vilegio, e não â substancia do mesmo ».

1 O professor C. Black ensina igualmente, que o dono de

um privilegio ou concessão fica sujeito, no uso de sua propri

edade e no goso do privilegio, ás leis e instrucções convenien

tes, ainda que o respectivo valor do privilegio soffra com isso e

a sua feição exclusiva seja mesmo infringida.

105

— Em resumo, tal é a doutrina e a jurisprudência ameri

cana acerca das faculdades, que o poder concedente se reserva,.

lés Thayer, ob. cit,, p. 1698 sg. .

184 Cooley, Principies of Const. Zaw, p. 822-28.

165

Black, ob. cit., p. 628 sg.

— ,581 —

■com relação aos direitos adquiridos pelo concessionário; e os

princípios, em que essa jurisprudência se apoia, merecem, sem

duvida, ser consagrados nos arestos da nossa jurisprudência.

Certo, não é possível admittir que o poder publico (le-

gislativo ou executivo) fique por tal modo destituído de acção

relativamente aos direitos do titular de uma concessão, que,

dado qualquer acto incidente modificativo da mesma, embora de

interesse publico, recaia sobre o Estado, só por isto, a obrigação -

de responder judicialmente, isto é, de prestar uma indemnisação

pecuniária, como tantas vezes já tem succedido, por força de sen-

tenças dos nossos tribunaes. Não é de razão, nem de justiça.

A intervenção judiciaria nas espécies desta natureza não

pôde deixar de ser a mais reflectida e cautelosa em attender

áquelles que, cumulados de favores e privilégios pela munifi-

cência do poder publico, pretendam ainda tirar, desses mesmos

favores e privilégios, razões e motivos apparentes para enri-

quecer à custa do Thesouro Publico,—sem terem, quasi sempre,

cumprido da sua parte as obrigações ou encargos tomados, como

•condição de validade efectiva da própria concessão obtida...

Os privilégios, não se ignora, caem todos sob a sancção conhe-

cida do direito romano: QUCB propter necessitatem recepta sunt

non debent in argumentum trahi (Dig. 1. 50, tit. 17,162). QUCB

■a jure communi exorbitará, nequaquani aã consequentiam sunt

trahenãa—{<s. 28 de R. J. in 6to 5, 12).

166

93 e.—Sobre a matéria de concessões do poder publico,

ha ainda um incidente importantíssimo, que convém elucidar

no momento.

E' principio fundamental do direito administrativo, geral-

mente consagrado nos diversos códices,—que, muito embora o

180

E' também de ver: Oooley, Constituitonal Limitations, p. 708 sg.

— 582 —

Governo acceite o papel áo parte nos contractos (de concessão de

privilégios, de construcção de estradas de ferro, de portos, etc)>

que faz com os particulares, não se despe por isto das suas func-

Ções próprias, ou melhor dizendo, da sua qualidade áe fiscal con-

stante dos interesses públicos. E é a razão, porque o mesmo,

não obstante ser uma parte contractante, continua a despachar

ou decidir as questões concernentes ou as reclamações da outra

parte contractante, a expedir instrucções, á regular os servi-

ços, e até ã impor certas penas, desde que semelhantes actos

se tornem precisos â boa execução do respectivo contracto.

Quem contracta com Governo ou poder publico sabe de ante-

mão, que isso assim é, e assim não pode deixar de ser; não trata

com uma parte, de igual a igual, na inteira accepção destes-

termos; ainda que, em virtude do contracto, tanto o Governo,

como o individuo particular, tenham assumido obrigações bila-

teraes reciprocas aos olhos do direito. Por certo que ha um li-

mite posto á essa qualidade superior da parte-Governo: este não

pode, pela sua vontade exclusiva, alterar a natureza, espécie ou

substancia das obrigações tomadas; não pode igualmente impor

ao outro contractante novos encargos e condições, que se não

achem, explicita ou implicitamente, previstas nas clausulas do

contracto; e si o fizer, commetterá uma violação das obriga-

ções contractuaes, e pela qual terá de responder, como qualquer

individuo, segundo ás regras do direito commum.

Toda vez, porém, que no contracto haja clausulas expres-

sas, reconhecendo ao Governo o uso ou o exercício de taes e

taes faculdades, mesmo de manifesta desigualdade relativamente

ao outro contractante, é, sem duvida, direito do Governo resol-

ver e agir de accordo com as mesmas, independentemente de

qualquer intervenção extranha.

Por exemplo (já o dissemos em outro logar) é de regra,

estipular nos contractos com o Governo a clausula expressa, de

que o mesmo poderá resilir ou declarar caduco o contracto na

— 583 —

hypothese de o outro contractante incidir em determinadas fal-

tas, também especificadas no instrumento do contracto. Trata-se,

como se vê, da figura de direito, que os autores denominam

"condição resolutoria expressa", cujo effeito ê extinguir o pró-

prio vinculo contractual, como si jamais houvera existido.

167

« A clausula ou condição resolrdiva, diz Laurent, é aquella

que, quando se realiza, opera a resolução da obrigação.» {Droit

Civ.Français, vol.XVH, p. 128; Códice Civ.Italiano, art. 1158;

Code Napoléon, art. 1183; Cod. Civ. Argentino, art, 1100). I «

Diz-se condição resolutiva aquella, cujo acontecimento resolve

ou extingue o direito adquirido ou a obrigação contrahida.»

(Loureiro, Inst. do Dir. Civ. Br. t. I, § 650 ; T. de Freitas,

Consol. das leis civis, nota 4

ao art. 512, da 3* edição).

« Ella pode ser EXPRESSA em quaesquer contractos, porque

às partes é licito estipular o que não for contrario às leis; mas,

quando a mesma não vem expressa, é sempre subentendida nos

contractos synallagmaticos para o caso, em que um dos contra-

ctantes deixe de satisfazer a sua obrigação. » (Laurent, loc.

Icit., pag. 136; Códice Civ. Italiano, art. 1165; Code Napolêon,

cit. art. 1184, etc.)

Muito importa não confundir a condição resolutiva expressa

com a tacita ou subentendida, quanto aos respectivos effeitos.

A primeira, quando existe, opera de pleno direito; a segunda

não, sendo necessário pedir a resolução do contracto à autori-

dade judiciaria: "Lorsque la condition résolutoire consiste dans

167

O Proj. do Cod. Civil Brasileiro (ora no Senado) contém: « Se

depender de condição resolutiva, emquanto esta se nfto realisar, a efficacia

do acto jurídico se manterá e o direito, que este estabelecer, poderá se

desde logo exercido; mas, verificada a condição, extingue-se o direito para

o fim de voltar ao seu antigo estado. Paragrapho único. A condição re-

solutiva da obrigação pode ser expressa ou tacita; operando de pleno

direito no primeiro caso, e, por interpellaçao judicial no segundo (art. 124

do Proj. citado).

— 584 —

un évênement futur et incertain, la résolution est operée de plein

droit dn moment oú Vévénement est arrivé, sans qu'il soit ne-cessaire

ãe la faire prononcer par le juge" (Rogron, Coãe Civile Explique, ao

art. 1183).— La condition rêsolutoire, dont nous nous occupons,

s'appélle "expresse", parce qu'elle est stipulée par les parties

contractantes. Ce qui la caractérise et la ãistingue ãe la condition

rêsolutoire tacite... c'est qu'elle opere ãe plein ãroit. (Laurent, Droit

Civil JFranc, p. 129).

168

■ les jja condição resolutoria fica o contracto, desde logo, em execução

com todas as suas consequências, como si a obrigação fosse pura... Verifi-

cada, porém, a condição, o contracto « resolve-se », como diziam as leis ro-

manas, ou se desfaz, como diz o Código, e as cousas voltam ao estado em

que se achavam antes de se celebrar o contracto; é como se o contracto não

houvera existido (J. Dias Ferreira, Código Civil Port. annot, art. 680).

I — II y a deux sortes de conditions résolutoires; celles qui opérent de

plein droit la résolution envisagóe, et celles qui n'opérent cette résolution

que par sentence du juge... Quand la condition rêsolutoire expresse s'ac-

coraplit, elle opere de plein droit, sans qu'il soit besoin de recourir à la

justice.—Theophile Huc, Comm. Theorique et Pratique du Code Civil, t. VII,

pag. 351.

II — La condizione resolutiva veriflcata estingue TOSTO ED IPSO JURE il

contratto, insième con le obbligazioni che ne derivavano. Giorgio Giorgi,

Teoria áelle Obbligazioni, vol. IV, pag. 425.

Este ultimo autor, depois de analysar as diversas modalidades da ma-

téria e de provar que no direito romano só fora conhecida a oondição reso-

lutoria expressa (lex commissoria) e não também a tacita, como querem

outros, accentuára juntam ente, que esta segunda condição differe da primeira

em quatro cousas: I

) la resoluzione dei contratto non aw-iene IPSO JORE, ma

per dichiarizione dei giudice ; 2') la parte, verso cai non è stato e seguito

il contratto, ha la soelta di pretendere 1'adempimento o di chièdere la riso-

luzione coi danni e interessi; 3

) la risoluzione deve ossere domandata ai

tribunale ; 4

) il tribunale, oltre a refutaria assolutamente, puó concedere

ai convenuto inadempiente un termine per eseguire il contratto. A' diffe-

renza delia condizione resolutiva vera e própria, il patto sottintteso... non

opera mai DI DIRITTO, nè rimette IPSO FACTO le cose nello stato antecedente

ai contratto...—Ob. cit. p. 213.

— Bn dísant que la condition rêsolutoire stipulée dans un contract

opere la révogation de 1'obligation, le Cod. CIv. indique qu'il y a, au mo-

ment de 1'accomplissement de cette condition, un droit acquis en faveur du

I— 585 —

Entende Van Wetter, que o effeito da condição resolutiva

resulta da própria vontade das partes, as quaes quizeram que,

realizada certa condição, o contracto se tornasse nenhum (an-

nêanii), que fosse reputado lettra morta, ut res inempta esset,

na expressão enérgica dos jurisconsultos romanos; sendo tal a

força da resolução ou da condição resolutiva, segundo esse di-

reito, que não só fazia reverter ao tradens a propriedade da

cousa pleno jure, mas ainda se considerava, como si ella não

houvesse jamais sahido do seu dominio (loc. cit. p. 309).

De certo, si a condição resolutiva expressa opera ipso

jure, é porque ella, sendo a vontade dos contractantes, deve,

por isso mesmo, obrigal-os; ao passo que, na condição resolutiva

tacita ou subentendida, a cousa é differente. Desde que no

contracto não vêm expressa semelhante vontade, seria con

tra os principios de boa razão e justiça, que uma das partes se

arrogasse o arbítrio, não só para pronunciar sobre o facto con

stitutivo da resolução do contracto, mas ainda para decidir,—

sobre a procedência das suas razões, sobre o momento preciso

da resolução, e sobre os effeitos desta decorrentes. 9

— Occupando-se ainda deste ponto em particular, dissera

Laurent: « Qu'elle est la raison de la différence? Le motifpour

leguei la condition résolutoire expresse opere de plein droit ne

reçoit pas dJapplicatibn & la condition résolutoire tacite. Si la

condition résolutoire stipulée par les parties opere de plein droit,

« óest que telle est leur volontè,» et leur vólonté tient lieu de loi.

stipulant sans qu'il soit besoin de recourir aux tribunaux (C. App, de Bru-I

xelles 11 fev. 1820, 5 juillet 1826; C. App. de Liége 6 setember 1825;

C. App. de Gand 4 juin 1833 ; ap. Gérard, Code Civil explique par la Juris-

prudence, art. 1184).

— Si la condition résolutoire se réalise, le contrat principal est ré-

solu avec effet rétroactif; il est censé n'avoir jamais été conclu: les par-

ties doivent etre rétablies dans 1'état lequel elles se seraient trouvées, si

elles n'avaient pas contracté. {De lege commissoria, D. 18, 3,1, 5; apud P.

Van Wetter, Les Obliyations en droit romain, t. H, p. 202).

586 —

La condition rêsolutoire tacite est sous-entendue par le législa-

teur, elle se fonde sur des considerations d'equité, plutôt que sur

des motifs de droit; or Vequité qui la justifie ri est pas une cause

absolue de rêvocation, ce sont les circonstances que justifient la

résolution; mais ces circonstances peuvent être telles, que la rêso-

lution ne doive pas être prononcée... Voilâ pour quoi le juge doit

intervenir pour aprécier les fajts. » (Droit Civ. Franc., t. cit. p.

146).

169

fl 93 f. — No entanto, a despeito da firmidão inconcussa do

principio, "que os contractantes podem ajuntar aos seus con-

tractos as condições ou clausulas que bem lhes pareçam, e estas

clausulas ou condições formarão parte integrante dos mesmos

contractos" (Cod. Civ. Port. art. 672), isto é, que toda clausula

contractual, não sendo proliibida em direito, constitue lei entre

as partes contractantes, «pacta vestra leges vestrte»; é facto, que

os tribunaes do paiz tem entendido de modo diverso, recusando

ao Governo o direito de declarar a caducidade ou rescisão dos

contractos, em que é parte, declarando-o, pelo contrario, obrigado

a recorrer á autoridade judiciaria em toda e qualquer hypothese

de rescisão.

° Pretende-se que, usando de semelhante

faculdade, o Governo, alem de fazer de juiz e

169

Com relação â doutrina e jurisprudência que vimos de affirmar,

se pode ainda ver: Giorgi, Ob. cit., p. 218 e notas ibi.; Larombière,

Theorie et Pratique des Obligations, t. III, p. 37 e 38; Dalloz, Dicition. de

Jurisprudence, verbo—Condition, § 7°; Lawrent, Loc. cit., p. 157 a 159;

Toulier, Theorie du Code Napoléon, t. VI, p. 554; Delvincourt, Cours do

droit civil, t. II, p. 133 e 487; Gallavresi, La Condizione Risolutiva sottin-

tesa, p. 38; Cattaneo, Códice Civile Italiano, t. III, p. 858-9; L. Borsari,

Comm. dei Códice Civile Italiano, vol.III, p. 395.

170

Alem das decisões, que já foram citadas, ó de ver: Acc, do Sup.

T. Federal, n. 666 de 30 novembro 1901, que confirmou uma sentença, pela

qual se negara ao Governo de um Estado o direito de declarar caduco o

contracto, em que era parte, não obstante haver nelle clausula expressa,

que assim o autorisava nas ciroumstancias previstas.

— 587 —

parte ao mesmo tempo, exercitaria um acto de jurisdicção con-

tenciosa administrativa, 'cousa, que não existe mais em nossa

legislação...

Esta razão de decidir nos parece manifestamente inadmis-

sível. Porquanto o Governo, expedindo o acto que declara res-

cindido o contracto, ex-vi de clausula nelle expressa com esta

força e efteito, nada mais faz, do que agir, como parte no con-

tracto, do mesmo modo, que poderia fazer o outro contractante,

si a declaração da rescisão ou caducidade estivesse estipulada

em seu proveito.

O Estado, muito embora sujeito às disposições do direito

civil nas suas relações contractuaes, não fica, por este facto,

privado de exercer faculdades, que os próprios particulares po-

dem ter ou exercitar entre si sob a sancção do referido direito.

Não sô isto: fallando em geral, a entidade-Estado, mesmo

nas relações contractuaes, não se pôde despir totalmente da sua

qualidade de poder publico, como acima se disse, e muito menos

seria admissível a idéa de considerai-o incapaz de fazer effectivo

o próprio direito, expresso nas clausulas do contracto, aliás em

casos, nos quaes o próprio individuo particular poderia fazei-o

contra o Estado!.. .

171

E' livre, inteiramente livre, ao outro contractante accei-

tar, ou não, a concessão ou contracto, em que haja a condição

ou clausula resólutiva em favor do Estado; mas, uma vez esti-

pulada e acceita de modo expresso, ella torna-se lei, á cujas con-

sequências o mesmo contractante fica necessariamente obrigado.

Assim como o concessionário ou contractante pode invocar

as demais clausulas do contracto ou concessão para exigir do

Estado a efectividade de todos os direitos e vantagens, que se

acham consignadas em sen favor; assim também, fica elle

171

Vide: Hic, p. 570 sg.

■

— 588 —

sujeito â sancçâo ou penas, igualmente estipuladas, dando-se

porventura a infracção das obrigações, que livremente con-

tratura.

— O predomínio da theoria do individuo contra o Estado

não é menos prejudicial, do que o da tbeoria do Estado omni\

potente: si desta pode resultar a absorpção dos direitos indivi-

duaes; por aquella ficarão impossibilitadas as garantias reaes

da ordem e do bem publico.— In médio consistit virtus.

E exprimindo-nos desta sorte, nutrimos a convicção de

defender os interesses da justiça, do mesmo modo e com igual

convicção, com a qual em outras partes deste trabalho procurá

mos sustental-os, affirmando o principio da responsabilidade

civil do Estado na lesão dos direitos individuaes por actos dos

seus representantes. feâ*

M — Agora, para melhor completar as nossas considerações

sobre a matéria da intervenção judiciaria, não devemos encerrar

o presente capitulo, sem fazer também ligeira referencia aos re-

médios processuais, a que o individuo poderá recorrer contra os

actos lesivos da Administração Publica.

§ 4.° FORMAS DA INTERVENÇÃO JUDICIARIA

94.— ACÇÕES ADMITTIDAS EM DIREITO. Quando um indi-

viduo, lesado nos seus direitos individuaes por acto ou facto de

um funccionario publico, não preferir levar a sua reclamação

ou pedido de reparação perante a própria autoridade adminis-

trativa competente, ou quando se não conformar com a decisão

da mesma a esse respeito, poderá propor livremente a sua acção

judicial contra o funccionario, contra o Estado, ou contra um e

outro juntamente, do mesmo modo, que si a lesão lhe fosse feita

por um outro individuo particular. Tal é felizmente a lei do

paiz.

— 589 —

Si o objecto do litigio fôr somente a reclamação por perdas

e damnos, a acção competente é a ordinária, a qual, como sabe-se,

é o meio processual consagrado para todos os casos, em que a

lei não haja assignalado uma acção especial (Dec* n. 737 de

1850, art. 65; Dec. n. 848 de 11 out. 1890, art. 117). Si o

lesado, porém, tiver em vista conseguir, antes de tudo, a

annullação do acto lesivo, a acção competente é a do processo es-

pecial, estabelecido e regulado no art. 13 da lei n. 221 de 20 de

novembro de 1894. Mas, quer numa, quer noutra das hypotheses,

o juiz ou tribunal terá indiscutível competência, não só, para co-

nhecer e julgar da validade da lei, regulamento, ou outro acto

administrativo, de que provenha a lesão do direito individual,

como também, para assegurar o mesmo direito, conforme ã razão

e a justiça da causa.

—Quanto â acção especial da lei n. 221 importa observar:

nella se declara que a acção poderá ser desprezada in limine, si

houver decorrido um anno da data da intimação ou publicação

da medida que for objecto do pleito (art. 13, § 5

) ; mas, desta

disposição não resulta por forma alguma, que, decorrido esse

prazo, o direito do individuo lesado fica ipso facto prescripto.

Certo, que não. O que a parte interessada perde, na hypothese,

é apenas a faculdade de usar da acção summaria estabelecida

na referida lei-, quanto, porém, ao seu direito, objecto do pleito,

este subsiste do mesmo modo; podendo, portanto, ser allegado

e assegurado em juizo por meio de acção ordinária. Neste sen*

tido já se acha, com effeito, firmada a jurisprudência por deci

sões diversas do Supremo Tribunal Federal.

178

— Talvez convenha também dizer, que, na falta de dis-

posição particular de lei em contrario, a prescripção do direito

178

O S. T. F. assim tem decidido, alem de outros, nos seguintes Ac-

cordaos -. — de 3 e 20 outubro, 10 novembro 1900; 23 abril, 19 junho, 18

setembro e 27 novembro 1901 ; 14 maio, 21 junho e 16 agosto 1902; 30

maio, 1 agosto, 5 setembro e 13 novembro 1903; 5 outubro 1904, eto.

— 590 —

do individuo, lesado por um acto administrativo, é a trintenaria

do direito commum.

178

— Outra questão que se tem levantado a propósito da acção

creada pela lei n. 221 é a de saber, si se pôde cumular o pe-

dido da annullação do acto, objecto fundamental da acção refe-

rida, com o de indemnisação por perdas e dam nos. Sem duvida,

diremos da nossa parte. A indemnisação é uma simples sequen-

cia lógica da annullação do acto administrativo, que lesara o

direito individual. Nem d'outro modo se daria inteiro cumpri-

mento ao disposto no art. 13 § 9

da lei, onde se declara expres-

samente, que o fim da sua annullação pela autoridade judiciaria

é o de assegurar o direito do autor. Como assegurar um direito,

que foi lesado, senão, dando-se a devida reparação ao seu ti-

tular ? Por isso mesmo, que não compete á autoridade judiciaria

o direito de obrigar o poder executivo a fazer dado acto que lhe

seja privativo, como por exemplo, o de renomear ou reintegrar o

fuuccionario demittido,—é indispensável garantirão individuo

a effectividade de uma indemnisação, que corresponda â lesão

soffrida com os effeitos do acto arguido, e agora annullado por

meio da acção proposta. E' isso de evidente justiça.

94 a.—INTERDICTOS POSSESSÓRIOS. Surge, entretanto, uma

questão importantíssima: a de saber, si ao lesado por acto da

administração publica cabe o direito de requerer remédio judi-

ciário de natureza preventiva, para obstar desde logo o próprio

acto ou os seus effeitos immediatos? Ou em termos mais breves, si

são admissíveis os interdictos possessórios ou prohibitorios contra

os actos administrativos...

E' exclusivamente deste ponto, que ora vamos tratar nesta

parte final do nosso trabalho.

"» Vide alem de outros: S. T. F. 30 maio 1903, e 5 outubro 1904, etc.

•

— 591 —

—A jurisprudência, geralmente seguida no paiz, se podia

dizer, quasi sem excepção apreciável, fora sempre a de que o in-

terdicto do direito civil, commummente conhecido debaixo do

titulo de « mandado de manutenção »

;

só podia ter logar para o

fim de proteger um direito real, cuja posse se achasse, por-

ventura, perturbada ou ameaçada de esbulho. Esta jurispru-

dência assentava, antes de tudo, em texto expresso de lei (Ord.

liv. II, tit. 78, 5), que resa: «Se algum se temer de outro, que o

queira offender na pessoa, ou lhe queira sem razão occupar e

tomar suas cousas, poderá requerer ao juiz que segure a elle as

suas cousas do outro que o quizer offender, a qual segurança lhe

o juiz dará; e se depois delia elle receber ofensa daquelle, de

que foi seguro, restituil-o-ha o juiz e tornara tudo o que foi

commettido e attentado depois da segurança dada, e mais pro-

cederá contra o que a quebrantou e menosprezou seu mandado,

como achar por direito ».

Na applicação deste texto, os juizes e tribunaes só se con-

sideravam competentes para conceder o interdicto possessorio,

em vista da necessidade de garantir a posse de cousas corpóreas

ou a quasi posse de direitos reaes, e não, em favor de outros di-

reitos ou interesses differentes.

Mas, uma vez ampliada a competência do judiciário na

Republica, para conhecer e julgar da validade das próprias leis

e dos actos administrativos, nos casos de lesão de direitos in-

dividuaes, se procurou fazer valer a pretenção de que nessa

competência geral do judiciário se devia considerar incluída a

faculdade particular de expedir interãictos prohibitorios contra

174

Cf. Ord. liv. Hl, tit. 48, princ — Não se ignora que juizes houve,

mesmo no tempo do Império, que nao duvidaram applicar o remédio posses-

sorio á protecção de direitos pessoaes; mas o procedimento isolado de um

ou outro juiz neste sentido não foi jamais recebido, como argumento proce-

dente contra a jurisprudência geral e constante sobre a matéria.

— 592 —

os actos da Administração, desde que delles resultasse ameaça

de lesão ao alheio direito, qualquer que este fosse.

Neste sentido já são, com efeito, relativamente numerosos

os casos, em que as partes interessadas tem impetrado, quer ás

justiças estadoaes, quer ás justiças federaes, o remédio extraor-

dinário da manutenção em favor dos seus direitos, muito embora

não concernentes â posse ou â quasi posse de cousas corpóreas.

E ainda que taes pedidos tem sido muitas vezes desatten-

didos, em todo caso, como exemplos da concessão de interdictos

prohibitorios contra os actos da Administração, se podem citar,

além de outros, os seguintes:

— Despacho do juizo seccional do Districto Federal de 6 de

junho de 1896 contra a execução do decreto do Poder Executivo

n. 2291 de 28 de maio do mesmo anno, expedido em favor da

Companhia Docas de Santos, que se considerou offendida nos

seus direitos de concessionaria, relativamente ao serviço de des-

carga no porto de Santos e encaminhamento das mercadorias

para a Alfandega de S. Paulo, e ao pagamento das respectivas

taxas de capatazias e armazenagens, pertencentes á sobredita

Companhia.

175

— Despacho do mesmo juizo de 27 de julho de 1896, man-

dando manntenir na posse de suas cadeiras e funcções a 16 len-

tes da Escola Polytechnica da Capital Federal, que haviam sida

suspensos disciplinarmente por três mezes, em virtude de de-

creto do Presidente da Republica de 15 do referido mez.

O Governo não consentiu no cumprimento do mandado judi-

cial, por consideral-o attentatorio da harmonia e independência

dos poderes constitucionaes (art. 15 da Constituição), dizendo a

respeito: « Seria admittir, no caso vertente, a eliminação com-

1,6

O dee. n. 2291 foi mais tarde revogado pelo dec. n. 2960 de 28 de

julho de 1898; de modo que o 8. T. P. nfto chegou a pronunciar-se-sobre o

caso em grão de recurso de appellaçfto, alias já interposta.

— 593 —

pleta, a suppressão absoluta do acto do Poder Executivo, por «ffeito

de um simples mandado judicial, tratando-se, como se trata, do

exercido de attribuições da privativa competência ■daquelle Poder,

classificadas entre os actos próprios do poder governamental,

praticados no interesse do Estado, da ordem, e da utilidade publica,

e que derivam ex jure imperii».

Por sua vez o Procurador da

Republica na secção do Districto Federal excepcionara o juiz de

incompetente para a expedição do mandado prohibitorio.

176

Av. do Ministério do Interior e Justiça de 30 de julho de 1896.

177

O decreto da suspensão fora do teor seguinte: « O Presidente da

Republica : Considerando que os lentes da Escola Polytechnica adiante

mencionados, em documento assignado e publicado pela imprensa, e foi

confessado em offlcio dirigido ao director da mesma escola, declararam

que, achando-se promptos para os demais trabalhos escolares, resolviam

todavia não comparecer ás aulas emquanto pelo referido director não fosse

apurada a verdade no inquérito determinado e solicitado pela congregação

em offlcio -de 18 de maio ultimo ; e que, outrosira, o corpo docente repu

taria sem fundamento as accusações do que fora alvo, voltando ao exer

cício de suas funcções lectivas, si no prazo de 15 dias o director não ti

vesse dado cumprimento á commissão de que o Governo o incumbira;—

■Considerando que a declaração e notificação acima descriptas e confirma

das pela ausência dos ditos lentes importam uma inversão da hierarchia

administrativa e, além de oppôr embaraço ao funccionamento regular da

escola, constituem uma infracção proposital ás disposições regulamentares,

pela interrupção das aulas, que não podem ser suspensas por acto de mem

bros da congregação reunidos anarchicamente e fora dos termos previstos

no código de ensino ;■— Considerando que nestas condições os mesmos len

tes são passíveis das penas estatuídas no art. 57 do código citado, por terem

faltado ao cumprimento de seus deveres nos termos do art. 52, e que pela

anormalidade das circumstancias compete ao Governo tomar conhecimento

directo do facto, independente da audiência da congregação, visto cons

tituírem os lentes signatários das declarações indicadas a maioria da mesma

congregação: —Resolve suspender, por três mezes com privação dos venci

mentos, aos lentes da Escola Polytechnica do Bio de Janeiro...» \\

— Os fundamentos da excepção apresentada pelo Procurador da Re-

publica, órgão do Governo, foram os seguintes c

1:° Que os oxceptos foram suspensos por três mezes, com privação

•de vencimentos, dos cargos de lentes da Escola Polytechnica desta Capital,

38 R. C.

— 594 —

Entretanto, nâo coube ao Supremo Tribunal Federal a occa-

sião de se pronunciar sobre o mérito de tão importante questão.

por acto expedido pelo Governo da União em 15 de julho próximo findo e>

publicado a 16 do mesmo mez no Diário O/ficial...

2.o Que os motivos que obrigaram o Governo a tomar essa medida da

urgente disciplina e ordem publica, constam dos considerandos que acom-

panharam o mesmo acto e aqui se dão em substancia: I a) Terem os

exceptos em documento que assignaram e publicaram pela imprensa, e cuja

autoria confessaram em offlcio dirigido ao Director daquella Escola,

declarado suspender o exercício de snas fnncções pelo prazo de 15 dias,

findo o qual reassumiriam esse exercício, si o alludido director não

houvesse dado cumprimento á coramissão de inquérito de que

0 Governo o incumbira, caso em que — comminaram — reputariam, outro-

sim, sem fundamento as accusaçõos de que haviam sido alvo;

1 6) Importar semelhante procedimento, acompanhado da ausência doa

exceptos, em uma inversão da hierarchia administrativa, oppôr embaraços

ao funocionamento regular da Escola e constituir, portanto, uma infracção

proposital das disposições regulamentares, pela interrupção das aulas, que

não podiam ser suspensas por acto dos membros da Congregação, reunidos

anarchicamente fora dos termos previstos no Código do ensino.

3.° Que a oocurrencia desses gravíssimos factos justificou ampla-

mente a medida do Governo, applicando aos exceptos as penas estatuídas

no art. 57 do Código citado, por isso que, sem duvida alguma, faltaram de

modo mais flagrante e estranho ao cumprimento de seus deveres, nos

termos do art. 52 do mesmo Código.

4.° Que a censura que os interessados fazem ao acto governativo por

não ter sido precedido de audiência da Congregação, é inconsistente e ao

ultimo ponto pueril, dada a anormalidade de circuinstancias que requeriam

as mais promptas providencias, e verificado o facto de constituírem os

lentes, incursos naquellas penas, a maioria da mesma Congregação.

5.0 Que entretanto os exceptos, sob o fundamento de que esse acto do

Governo da União os esbulhou do exercido legal dos seus cargos, requereram •

e infelizmente obtiveram deste respeitável juízo ura mandado de manu-

tenção de posse do exercício dos ditos cargos, isto é, do direito áquelle

mesmo exercício, de que se davam por esbulhados.

6.° Que, como se vê, a manutenção requerida era contradictoria cora

o facto allegado e real de que o acto governativo trouxe em si mesmo a

perda, postoque temporária, da posse em que os exceptos inconherente-

mente pediram para ser manutenidos.

7.° Que, com eCfeito, essa perda consummou-se no dia em que o Diário-

O/jtcial publicou o acto da suspensão, por isso que desde logo tornaram-se-

— 595 —

— Despacho do juizo dos feitos municipaes de 18 dezembro 1899

(Districto Federal), concedendo mandado de manuten-

effeetivas as ditas penas nos termos do art. 5 do Dec. n. 572 de 12 de

julho de 1890.

8.° Que a predita publicação teve lugar em 16 de julho próximo pas-

sado, emquanto que a manutenção só foi requerida em 25 do mesmo mez.

9.° Que nestas condições, o mandado prohibitorio não podia ser legal-

mente concedido, porquanto os decretos de tal natureza apenas se desti-

nam a obstar perturbação imminonte da posse e, no caso, como os próprios

exceptos confessam, perdido o direito de exercido por cuja posse reclama-

vam, já o esbulho se havia realisado, si merecesse tal nome um acto le-

gitimo de poder executivo, uma providencia de todo o ponto necessária na

situação anormal e deprimente creada pelos exceptos em prejuízo do en-

sino e do prestigio da autoridade, prestigio que é penhor do bem commum.

10. Que, se esbulho tivesse havido, o remédio próprio para reparal-ol

seria dentro de anuo e dia, não o interdicto relinendce ou acção de manu-

tenção, mas o interdicto recuperandce ou acção de força nova expoliativa. E'

este exactamente o direito que a Lei n. 221 de 20 de novembro de 1894,

art. 13, § 16, lettra 6, declarou em vigor quanto as acções possessórias,

porque é eile, e não outro, o estatuído pelas Ords. L. 3

T. 48, T. 78 § 3» e

L. 4, T. 58, pr. e da lição uniforme de todos os praxistas (Ribas, Acc. Poss.

cap. VII, pag. 288 o Consol. das Leis do Proc. Civ. 746 e seguintes ; Corroa

Telles —Doutr. das Acc. §§ 185 e 189; Paula Baptista, Theor. e Pract. do

Proc. § 31.)

11. Que ainda quando fosse cousa possível e razoável o mandado pro-

hibitorio de um facto consummado, a manutenção da posse de que os pró-

prios exceptos se declararam esbulhados, não seria comtudo tal procedi-

mento suffragado pelos preceitos da nossa legislação nem pela doutrina dos

tratadistas, que não admittem acções de posse quando esta não seja :

a) de cousa movei; 6) de cousa imtnovel; c) de direitos reaes des-

membrados de domínio (Ord. L. 2 T. I

§ 2

; Ribas, Acç. Poss., cap, VI,

pag. 261 e Consol. cit., art». 746 e 756; Paula Baptispta, obr. cit., §§ 30 e 81).

12. Que o Supremo Tribunal Federal tem sentenciado uniformemente

no mesmo sentido, como se vê dos accórdãos ns. 113 e 163, ambos publica

dos no Diário Official de 31 de julho ultimo, ambos com perfeitíssima

applicaçâo á espécie que se discute.

18. Que, no tocante ao direito estrangeiro, não é necessário recorrer a

textos das differentes legislações dos povos cultos para o convencimento á

saciedade, de que essencialmente não differo da lei pátria no assumpto de

que se trata; bastando transcrever as seguintes palavras do eminente ju-

rista P.Cogliolo:—Evidentemente solo i diritti reali sono capaci di possesso.

— 596 —

ção em favor de Carlos Custodio Nunes contra o acto do Prefeito,

que o intimara â fechar um matadouro. O interdicto manutenira

H diritto canónico però e la pratica antica forence 1'estendevono ai diritti

episcopali; ai titoli nobiliari e ai diritti pnblici. La troppa estensione dei con-

ceti flnisce, col distruggerli; impropriamente si parla puré di proprietà di

crediti, ma tutto il diritto ariano è invece impermiato sopra la norma che la

proprietà si ha sola sulle coso corporali e su le universita di cose; il pos-

sesso può aversi solo sopra le cose x> sopra gli iura in re aliena (Filosofia

dei Diritto Privato, 2

ed. pag. 203).

14. Que, assim destituido de todas as condições legaes do remédio pro *

hibitorio, o mandato concedido tomou a feição de mero acto administrativo

ou gracioso em matéria excedente da jurisdicção e, portanto, fora da com-

petência deste respeitável juízo, que certo não tem autoridade, diga-se com

o devido respeito, para annullar directamente, na ausência de processo re-

gular, um decreto que o Presidente da Republica expediu no pleno exer-

cício das suas attribuições constitucionaes.

(.», 15. Que taes attribuições não são, é bem de ver, isentas de condição e,

antes, têm a norma de seu exercício traçada na Constituição e nas leis; mas

da utilidade e necessidade dos actos em virtude delias praticados, no

momento em que estes se produzem, só é juiz o poder executivo, porque a

elle é mais directamente confiada a gerência dos negócios públicos e a de-

feza dos interesses sociaes.

16. Que si a suspensão merecida dos exceptos partiu, como é indubi-

tável, de autoridade competente, á esta, somente á esta, poderia ter sido

requerida a não execução immediata do acto de 15 de julho próximo findo,

uma vez proposta e admittida a acção prescripta no art. 13 da Lei n. 221 de

20 de novembro de 1894.

17. Que tomada a providencia indicada no § 7° do cit. art. 13, a auto-

ridade administrativa, impetrada para suspender a execução da medida

prejudicial, pôde desattender o pedido, fundando-se em razões de ordem

publica.

18. Que, em tal caso, a acção proposta e admittida, na forma daquelle

artigo, prosegue nos seus termos ulteriores e, só afinal, verificada a iIlega-

lidade da resolução ou acto que se impugna, será este annullado para o fim

de reparar o direito do autor (cit. art. § 9

10. Que a doturina contraria a que estamos sustentando não encontra

apoio na razão, no direito pátrio, nem nas leis e nos costumes dos povos

estrangeiros, ainda daquelles cujas instituições politicas mais se asseme-

lham das nossas.

20. Que não tem uma tal doutrina o mínimo fundamento racional, por

isso que seria dito de ingovernavel o paiz onde cada cidadão, munido de um

— 597 —

o requerente na posse do matadouro e no direito de matança, in-

timado o Prefeito Municipal para não mais turbai o.

mandado prohibitorio ou de manutenção do direitos pessoaes, obtido com

uma simples petição, suspendesse e annullasse a acção dos poderes con-

stituídos, a pretexto de lesão nos seus interesses, lesão que aliás podia vir

a ser regularmente remediada.

21. Que também não é favorecida, por nenhuma disposição de direito

positivo, nem tão pouco por qualquer preceito da Constituição Federal, que,

antes, energicamente a repelle quando no art. 15 consagra a harmonia e a

independência dos differentes poderes políticos; e assim perfeitamente o

comprehende a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, como se

pôde ver deste doutíssimo considerando de um dos accordãosjá citados»

proferidos por unanimidade de votos: «... a expedição do mandado re-|

querido pelos aggravantescom o intuito formal de impedir a execução das

citadas disposições da Lei n. 359 de 1895 e do Regai. n. 2253 de 1896 im-

portando de facto a suspensão destas, constituiria um attentado contra a

Harmonia e independência dos poderes declarados pelo art. 15 da cit. Const.,

órgão da soberania nacional, subordinando ao Judiciário o Legislativo e o

Executivo ».

22. Que é igualmente verdade não ser a doutrina acceita por este res-

peitável juizo,a das leis e jurisprudência estrangeiras, como se poderia pro-

var com arestos de tribunaes e opiniões abalisadas de escriptores europeus,

se não fosse preferivel apontar aqui o que, em matéria idêntica á da quen-

tão debatida, escreveu um publicista da grande Republica Americana: — c

It may be proper to say here that the executive in theproper ãi&charge ofhis

duties under the constitution is independent of the courts as he is of the legis-

lative (Cooley, Constitucional Limitations, Cap. VII, p. 193).

23. Que o writ of mandamus de que tamanho cabedal se fez na petição

dos exceptos, não tem a mais ligeira applicação ao caso occurrente, já por

sua natureza, já pelo fim a que se destina.

24. Que é esse inapplioavel, por sua natureza á espécie controversa,

e isto conclue-se do que a respeito de tal recurso extraordinário da legis-

lação americana disse o notável publicista James High, nas palavras abaixo

transcriptas, afirmando que—para todas as questões que exigem uma pro-

videncia offlcial ou que ficam nos limites de um razoável arbítrio concedido

á pessoa a quem a lei confere um direito, o mandamus não existe, quer para

coarctar o exercido daquelle arbítrio, quer para influir sobre a decisão que

afinal será dada. « — The rule is that in ali matters requiring the exercise of

offlcial judgment or resting in the sound discretion of the person to whom a

ãuty is confided by laxo, MANDAMUS WILL NOX LIE either to control the exercise of

that discretion or to determine upon the decision ichich shall be finally given *

— 598 —

— Despachos expedidos no mesmo anno de 1899, pelo juizo

referido, mandando manutenir as emprezas de divertimento

publico — Frontão Lavradio e Sport Boliche Moderno, contra o

(A Treatise On Extraordinary Memedies. Embracing Mandamus, Quo- War-

rants and Prohibitions, 2

ed. Chicago, 1884).

25. Que também, por seu objecto, não tem o mandamus applicação á

hypothese destes autos, o que se verifica do facto de ser aquelle recurso so-

mente destinado a supprir a lei, quando esta nenhum remédio estatue contra

certas perturbações resultantes àa failure o f justice and defect ofpolice; falta,

porém, que não se dá entre nós, no caso de que nos oceupamos, attenta a dis-

posição terminante do art. 13 § 7 de lei n. 221 de 20 de novembro de 1894:

« The óbject ofa mandamus is to preveni disorder from a failure of justice and

defect ofpolice, and should be granted in ali cases where the law establishes

no especific rentedy and where in justice should be one. *— (Rex v. Barker.

Bur. 1.26; e Blackstone, Com. 110).

■ 26. Que ainda quando tivesse entre nós existência legal o tvrit of man-

damus e fosse elle remédio próprio ao caso dos exceptos, o que formalmente

contestamos, não foi de modo algum observado o processo por meio do do

qual é elle concedido pela legislação americana.

27. Que, com effeito, o mandamus é sempre expedido de maneira al

ternativa á autoridade (o que aliás não foi praticado pelos exceptos, nem

supprido pelo juiz) que o deve responder, afirmando ou contestando a expo

sição do facto allegado pelo requerente e, só depois de processado e julgado

o feito, é que se expede o mandamm com o caracter peremptório: d'aqui

as denominações— alternative torit e peremptory torit: o que tudo se colhe

da seguinte lição:— The peremptory writ of mandamus is the final or ab

soluto mandate of the court, directing the performance of some offkial act or

duty on the part of the KESPONDENT UPON HIS FAILURE TO MAKE A SATIS-

FACTORY RETURN TO THE ALTERNATIVE WRIT PREVIOU8LY GRANTED (obr. CÍt

pag. 422).

28. Que, portanto, o alludido mandado prohibitorio, ou de manu

tenção de posse de exercício no emprego publico, é a todos os respeitos

illegal.

20. Que o remédio contra o acto do Governo, reclamado pelos ex-

ceptos, não podia absolutamente ser concedido por este respeitável Juizo,

uma vez que, nos termos do art. 18 § 7.° da Lei n. 221 citada, só ao mesmo

Governo compete suspender a execução do acto ou medida que houver

administrativamente expedido, como se vê dos termos do indicado para-

grapho: «A requerimento do autor, a autoridade administrativa em questão

— 599 —

acto do Chefe de Policia prohibindo a venda de poules e limi-

tando as horas de funccionamento das respectivas diversões.

178

suspenderá a sua execução si a isso não se oppuzerem razões de ordem

publica.

30. Que competência é matéria etricti júris e que por nenhuma dispo-

sição de direito, expressa ou implícita, foi ella conferida a este respeitável

jnizo, na hypothese de que se trata.

Nestes termos, ou nos melhores de direito, deve a presente excepção

ser recebida e julgada provada, para o fim de se reconhecer este juizo in

competente no procedimento contra o excepiente intentado, pagas as custas

pelos exceptos. Rio, 6 agosto 1896. Esmeraldino Olynvpio de Torres Ban

deira, procurador seccional interino. m

— Não seria preciso dizer, que a transcripção, que vimos de fazer,

obedece ao intuito de conservar a memoria de um caso de intervenção judi

ciaria, cujas razões e motivos servirão, sem duvida, para illnstrar outros

■casos, porventura occorrentes da mesma espécie. Infelizmente não se sabe,

•qual seria a ultima palavra da justiça no caso sujeito.—Porquanto, decor

rido todo o periodo da suspensão dos lentes sem ter havido decisão judi

ciaria a respeito, e tendo elles reassumido o exercioio das suas cadeiras, a

•questão teve o seguinte epilogo: O Governo aposentara dous dos lentes

alludidos, mandando, quanto aos demais, oancellar-lhes a nota, e retirar

igualmente as penas impostas a alguns alumnos, implicados no incidente.

Vide: Decs. de 15 novembro 1896.

178

Nas recentes leis do Congresso Federal n. 939 de 29 dezembro

1902 e u. 1101 de 19 novembro 1903 sobre a organisação do Districto Fe-

deral se acha disposto: "Não podem as autoridades judiciarias, quer fe-

•deraes, quer locaes, modificai' ou revogar medidas e actos administrativos,

nem conceder interdiotos possessórios contra actos do Governo Municipal

exercidos rationi imperii".

— O Dec. legislativo n. 1151 de 5 janeiro de 1904 contém disposição

análoga em favor dos actos da autoridade sanitária, aecrescentando, além

da prohibição dos interdiotos possessórios, a de não poder a autoridade ju

dicial «modificar ou revogar os actos administrativos ou medidas de hygiene

e salubridade por ella determinadas nesta qualidade» (Dec. cit., art. I

§ 20

-e Dec. n. 5156 de 8 março 1904, art. 288).

— No entanto, o Dec. legislativo n. 1185 de 11 junho 1904 autorisa

expressamente e regula a concessão de mandado de manutenção ou in-

terdicto prohibitorio em matéria de impostos interestadoaes (art. 6° a 10).

— Não é preciso relembrar, quanto é incerto o alcance das disposições

eitadas, declarando o acto administrativo fora da jurisdioção judiciaria

ratione imperii. Já se disse bastante a esse respeito em outros logares

— 600 —

— Despachos do juizo seccional do Districto Federal de

5 outubro e 28 dezembro de 1901, e de 2 janeiro e 1 fevereiro

de 1902, concedendo mandados de manutenção (separadamente)

a Luiz C. d'Albuquerque e ao Barão de Mesquita, para intro-

deste trabalho. Mas para ver-se, que o fundamento assignalado pelo legis-

lador nfto tem, effectivamente, o valor pratico, que se pretende, bastará ajun-

tar, que, nfto obstante os termos imperativos das leis ns. 939 e 1151 em

favor dos actos administrativos, tanto a justiça local, como a federal, já

tiveram ensejo de intervir posteriormente; sendo, aliás, dos que se costuma

qualificar de verdadeiros actos de império, os actos, contra os qaaes fora

solicitada a protecção da autoridade judiciaria. Eis aqui, como a Corte

d'Appellação do Districto se exprimira sobre a matéria em questão: 5 «

Accórdam em Camará Civil e Commercial da Corte de Appellação:— Que

vistos era mesa, relatados e discutidos esses actos, em que é aggra-vante

José Joaquim da Costa Simões e aggravada a Fazenda Municipal, dão

provimento ao aggravo tomado por termo a fl. 10 para o effeito de mandar

como mandam que o Juiz a quo, reformando o despacho aggravado,

proferido na petição de fl. 2, defira o pedido nella exarado; porquanto, ro-

ferindo-se o art. 16 da lei n. 939 de 1902 aos actos do Governo Municipal

exercidos — ratione imperii, isto é, no exercício das fmicções do Governo

Municipal dentro dos limites de suas privativas attribuições ; claro fica que

se no exercício dessas funcções elle ultrapassar aquelles limites, porque de

seus actos decorrem, não preterições de simples interesses particulares em

conflicto com interesses collectivos munioipaes, mas sim violação de direitos

individuaes cuja tutella incumbe ao Poder Judiciário, não pôde deixar de

ser licito a intervenção deste poder, em garantia daquelles direitos, pelos

meios legaes, inclusive a concessão de interdictos possessórios contra actos

do Governo Municipal que perdem o caracter de actos exercidos ratione

imperíi, isto é, actos de sua exclusiva competência na esphera

administrativa, dos quaes cogitou o citado art. 16, da lei n. 939 de 1902.

Ora, o documento de fl. 6, sentença absolutória da Junta das Contravenções

Munioipaes, evidencia e garante o direito que tem o aggravante de construir

sem licença no bairro da Copacabana durante o prazo estabelecido nas res-

pectivas posturas munioipaes, e a consequência não pôde ser outra senão que

o aggravante deve ser manutenido no uso e goso do prédio de sua proprie-

dade, situado no alludido bairro ao qual se refere a mencionada petição de

Ji. 2, continuando a fazer as obras projectadas, sem a formalidade da li-

cença que foi dispensada pelas leis munioipaes em vigor e citadas na men-

cionada sentença absolutória da Junta de Contravenções do fl. 6. E assim

decidem: porque se a manutenção ó o remédio que a lei estabeleceu como

— 601 —

duzir e vender carnes verdes nos mercados do mesmo Districto

contra as ordens do Prefeito Municipal, o qual a isto se oppu-nha,

alem de outras razões, pelo facto de o commercip de carnes verdes

no Districto pertencer, por contracto assignado em virtude de lei, a

determinado concessionário.

179

I — Despacho do juiz substituto do

Município do Anajás no Estado do Pará (de 1899), concedendo

manutenção a um Intendente Municipal, cuja eleição fora declarada

nulla pelo Congresso Estadoal nos termos da lei, que, para isso,

dava competência ao mesmo Congresso. O acto do juiz substituto

foi confirmado depois por sentença do juiz de direito da

Comarca.

180

correctivo a qualquer turbação, ella tanto deve affectar o direito do pos-

suidor quando a posse é exercida em cousa corpórea, como em cousa in-

corpórea : tanto quando offendo o jus possidendi, como guando offende ao

jus possessionis; doutrina essa que não pode deixar do ser admittida em

vista do que ensina Coelho da Bocha, art. 80 da sua obra Instituições

do Direito Civil Portuguez. Por isso se o aggravante foi turbado na posse

de um direito legitimo, ao qual aliás está annexa a posse do objecto ne-

cessário ao seu exercício, tem direito ao remédio da manutenção, que não

lhe deve ser negado pela justiça para quem recorreu : pagas as oustas pela

aggravada. Rio de Janeiro, 10 de Agosto de 1903.— Rodrigues, P. — Grui-

lhertne Cintra, relator ad hoc. — T. Bastos, — Salvador Moniz. — IÀma

Dnmmond, vencido por julgar improcedente, em face do nosso Direito, o

« fundamento > constante de fl. 17. Foi voto vencedor o do Sr. Desembar-

gador Souza Pitanga. — Guilherme Cintra, relator ad hoc.— Vide mais:

hic, p. 616, nota

179

O S. T. F. nao teve occasião de conhecer e dizer do mérito de

taes mandados de manutenção; mas, em decisão do aggravo n. 481 de 23

novembro 1901 foi o Juizo do Districto Federal declarado competente para

despachar no feito.

180

Esse processo subio ao Sup. Trib. Federal no Rec. Bxtr. n. 192

de 1899; mas o Tribunal limitou-se a declarar, que nao era caso do re

curso interposto.

— Por sentença de 20 outubro 1900, o Juiz de Direito da Comarca de

Nova Friburgo no Estado do Rio de Janeiro mandara manutenir a Camará

Municipal daquella cidade no exercido da sua attribuiçao constitucional de'

arrecadar os impostos de industria e profissão e a decima urbana, contra

— 602 —

— Despachos diversos do juiz de direito dos feitos da fa-

zenda da Capital do Estado da Bahia (de 1900), concedendo in-

terdictos prohibitorios contra a Fazenda Estadoal, por motivo

de impostos considerados inconstitucionaes, em favor de Narciso

de O. Maia, Eduardo R. da Cruz, Stromer e Thomsen, Ernesto

de Andrade & C, Viuva Bellens Costa e Baccalari, e T. A.

Hasselmann & C.

— Despacho de juízo do eivei da mesma Capital (de 1900),

concedendo mandado de manutenção ao professor publico Cinci-

nato França contra o acto de sua remoção, ordenada pelo Go-

verno estadoal.

— Despacho do juizo dos feitos da Fazenda dita (de 1902),

concedendo igualmente mandado de manutenção em favor de

Carlos Clemente Gomes, contra o acto de sua demissão, que

ai legava ter sido illegal.

—Despacho do juizo seccional do Districto Federal (1* vara)

de 19 julho 1904 em favor de Ignacia Gomes contra o acto da

Directoria das Obras Publicas, que mandara cortar uma penna

d'agua existente em prédio da propriedade da impetrante.

— Despacho do mesmo juizo de 13 agosto 1904 em favor de

José Nunes S. Filho contra o acto do Prefeito Municipal, orde-

o acto do Poder Executivo do Estado, ordenando que a arrecadação de taes

impostos fosse feita pela Collectoria estadoal, afim de pagar-se da divida

do Muuicipio ao Thesouro do Estado. O Tribunal da Relação do Estado, em

recurso de appellação, nada disse do mérito da questão, limitando-se a de*

clarar o feito nullo, por incompetência do juiz (Acc. 18 junho 1901).

— Do mesmo modo, tendo a Camará Municipal da mesma cidade re-

cusado dar posse a um vereador eleito, a pretexto de ser elle devedor á fa-

zenda municipal, o interessado reclamou contra o acto ao Juiz de Direito

da Comarca; e este intervindo, depois de considerar as disposições da lei e

as circurastancias do facto,—declarou o aeto da Camará insubsistente por

illegal, mandando era consequência, que a Camará empossasse o vereador

reclamante no exercido das respectivas Ían&f0es(8entença de 11 junho 1904,

confirmada em recurso de appellação pelo Tribunal Superior).

— 603 —

liando a demolição de um prédio, sob o fundamento de que o

mesmo ameaçava mina.

181

94b. —Invocando: ora os princípios do direito canónico

que admittira a protecção da posse para todos direitos, patri-

moniaes ou não, e até para direitos relativos a simples cargos

honoríficos; ora os pareceres dos velhos praxistas portugue-

zes

182

que ensinam ou attestam o uso dos interdictos possessórios

sobre direitos â consas incorpóreas; ora finalmente, as opiniões

de escriptores modernos de reconhecida antoridade

188

que aforra

am a semrazão do predomínio da doutrina restrictiva, tirada do

direito romano sobre a espécie; se tem sustentado que, segundo

a sua verdadeira intelligencia, a protecção geral da posse

estabelecida pela Ord. liv. 3, tit. 78, § 5

estende igualmente o

seu amparo, tanto á apropriação da matéria, como à do direito, e,

no exercício do direito, assim aos pessoaes como aos reaes,

assim aos individuaes como aos collectivos, assim aos públicos

como aos simplesmente civis. Esse immenso progresso, entende

Buy Barbosa, realisara o direito portuguez, o nosso direito pá-

trio (porque nem as leis, nem a praxe brazileira o modificaram

depois...) sobre o direito romano, que circamscrevera os inter-

dictos á defeza das cousas corpóreas e dos direitos vinculados

ao solo..

184

i8i Vide: Hic. p. 599, nota ™ep. 616, nota

189

182 T

ae3

como: Guerreiro, Pegas, Stryohio, Cabedo, Beynoso, e Ve-

laseo entre os mais antigos, e Almeida e Souza, Corrêa Telles entre os

mais modernos e outros. — Ápud Buy Barbosa, Posse ãe direitos pessoaes,

— Rio Janeiro 1900.

188 T

es como: B. Ihering, Fonãement des Interdita possessoires; —

De Olivart, La Possession;—Sanchez Boman, Estúdios de derecho civil;—

De Fillippis, Corso completo ãe diritto civ. ital. comparato;— Chironi, Inst.

di diritto civile italiano; — Brunis, Das Becht des Besitzes. etc. — Apud

Buy Barbosa, ob. eit.

184

Buy Barbosa, ob. oit., p. 21. Este autor cita, com effeito, alguns

poucos julgados da velha praxe portugueza, concedendo a manutenção em

favor de direitos pessoaes.

— 604H

■Domo qualificar pois, diz o citado jurisconsulto, o pheno-

meno singular da retrocessão dos juristas brazileiros ao roma-

nismo justiniano sem um facto legislativo, ou uma modificação

na corrente da jurisprudência, que explique o capricho desse

archaismo antiscientifico e illiberal ? Como comprehender, a

não ser por um completo eclipse da critica, essa tenacidade na fé

savignyana, inconciliável com a evolução do nosso direito e a

realidade da vida da nossa praxe ?

«Desmentida pela tradição da nossa jurisprudência, a

novidade dessa theoria no direito pátrio não se sustenta melhor

ante a philosophia da sua própria defesa. Expondo o motivo

lógico da noção romana, que exclue da posse os direitos incor-

póreos, attribue Savigny essa particularidade á circumstancia de

que a respeito dessa espécie de posse não se pôde verificar a

intrusão turbativa, que justifica a protecção possessória (TraiU

de la Possession, §§ 12 e 49). Semelhante restricção, porém,

está intimamente ligada á theoria falsa, alluida pela impugnação

irresistível de Ihering, que assenta a origem da posse na acção

directa do agente sobre o objecto material. Si ha uma noção hoje

firmada neste assumpto, é a de que a posse « não reside no

poder physico sobre a cousa, mas no exercício, na exterioridade

do direito». E é no tocante â posse dos direitos que essa verdade

« se manifesta com uma clareza impossível de se obscurecer... »

Ora, não se pôde negar que os direitos incorpóreos se realisam

exteriormente, exercendo-se. I « Não se lhes pôde negar, pois, a

condição essencial da posse e da sua segurança civil: o exercício

exterior, a possibilidade de acção e a visibilidade delia. »

185

— Argumenta-se igualmente com as próprias palavras da

Ord. liv. 3

, tit. 78: « Se alguém se temer de outro que o queira

oífender na pessoa, ou lhe queira sem razão occupar e tomar

186

Ruy Barbosa, ob. oit., p. 56-57.

— 605 —

suas cousas, etc», dizendo-se a esse respeito: «Cousa (res) no

sentido jurídico comprehende não só as corpóreas (res corpora-

les), como as incorpóreas (res incorporales), quos injure consis-

tunt, sicut hereditas, usufructus, usus, óbligationes quoquo modo

contracta (Inst. L. II, tit. II, de rebus incorporalibus)... Rei

aãpéllatio generalis est: continet enim oinnia, quae vel in patri-

mónio sunt, vel extra patrimonium, et ad omnem contractum

causasque et jura pertinent (Bamabse Brissonii, De verhorum

significatione, etc.)» E consoantemente com estas e outras ci-

tações dos autores, se insiste que a Ord. liv. 3

, tit. 78, § 5

empregara a palavra cousa no sentido geral, comprehendendo

não só as corpóreas, como as incorpóreas, as moveis como as

immoveis, pelo principio admittido: "Onde a lei não distingue,

o interprete ou applicador não deve distinguir. "

186

94 c. —Não está em nosso propósito discutir, demonstrar,

ou contestar no momento,—si os direitos pessoaes devem, ou

não, merecer idêntica protecção possessória, que as leis dos di-

versos Estados estatuem em favor dos direitos reaes. O que ora

nos cumpre dizer, restringe-se tão somente ã questão da posse

segundo o direito orazUéwo vigente, para o fim de saber, si o

interdicto prohibitorio pode, ou não, ser concedido, ex vi legis,

contra actos da administração publica, e a nada mais.

Antes de tudo, convém declarar que, bem ou mal, acertada-

mente ou não, as razões e argumentos apresentados em favor da

posse dos direitos pessoaes não tem sido admittidos pelos tribu-

naessuperiores do paiz, senão, em um ou outro caso excepcional.

— No Acc. de 16 janeiro 1900, sobre conflicto de attri-

buição entre o governo municipal e o juiz dos feitos municipaes,

disse o Conselho Supremo da Corte de Appellação do Districto

Federal: « Procede o conflicto... visto ser incompetente o juiz

186 Ferreira Vianna, Direito de retenção e interdicto prohibitorio na

legislação pátria (Revista de Jurisprudência, vol. I, p. 193 sg.).

— 606 —

dos feitos da Fazenda Municipal pára conhecer da espécie dos

autos, como ficou demonstrado no parecer do desembargador

Procurador Geral do Districto e tem sido uniformemente deci-

dido pelo Conselho por accordâo de 9 novembro 1897 proferido

nos conflictos ns. 18, 19 e 20 ►.—No parecer alludido o Procura-

dor Geral havia accentuado: « que o acto da Prefeitura é ina-

tacável por meio de interdictos possessórios, competindo no

caso, que sejam reguladas as indemnisações, que tiverem por si

0 direito, ante o juizo competente; que a acção de indemnisação

é o meio legitimo de atacar os actos administrativos lesivos de

direitos individuaes, e que ô inadmissível fazel-o por meio de

interdictos prohibitorios ».

— No Acc. de 20 de fevereiro do mesmo anno o Conselho

Supremo da Corte de Appellação manteve a mesma doutrina do

Acc. de 16 de janeiro. (Cf. Accs. da Camará Civil da mesma

Corte proferidos sobre aggravos em setembro do mesmo anno

entre partes—Martins Pacheco e a Fazenda Municipal, um, e

entre partes D. Rosa Lemgruber e o Juizo dos Feitos da Fazenda

Municipal, o outro).

1 — No Acc. de 22 outubro 1900 sobre o conflicto de attri-

buição entre o Chefe de Policia e o Juiz dos Feitos da Fazenda

Municipal, o Conselho Supremo da Corte de Appellação disse :

« Que era incontestável a competência do Chefe de Policia para

superintender os espectáculos públicos de qualquer natureza,

afim de manter a ordem e prohibir que nos mesmos se pratiquem

actos illicitos que possam offender a moral, observando em tudo

as leis e regulamentos policiaes; que o Supremo Tribunal Fe

deral em mais de um Accordam tem firmado o principio, que o

mandado de manutenção só tem por fim proteger a posse em

causas corpóreas ou a quasi posse de direitos reaes, e não o

exercício de quaesquer outros direitos ».

187

J87 Entretanto é notar, que por Accordam de 81 maio de 1900 a Camará

Civil da Corte de Appellação, sobre aggravo de Carlos Leite Ribeiro e João

— 607 —

Si deixando a Corte d'Appellação do Districto, formos

examinar as decisões do Supremo Tribunal Federal na matéria,

encontraremos igualmente :

—No Acc. de 12 maio 1893, sobre acção proposta contra a

Fazenda Nacional pela Companhia Editora Fluminense, que im-

petrara do juizo seccional um interdicto prohibitorio em favor do

seu privilegio para a emissão de bilhetes ou recibos fiscaes conce-

dido pela carta patente de 4 outubro 1890, se disse: «Em matéria de

posse vigoram as normas e os princípios fundamentaes do direito

romano, os quaes não permittem ampliar-se a noção jurídica da

posse ao simples exercício ou goso de direitos que não tem por

objecto cousas corpóreas. Segundo os textos da-quelle direito, a

posse ou quasi posse se compõe de dous elementos essenciaes—um

material e outro moral, os quaes se acham reunidos, quando alguém

dispõe de uma cousa como dono ou, pelo menos, como titular de

direitos parciaes destacados do domínio (jure in re àlinea). E

somente a posse ou a quasi posse assim concebida, com o poder

physico sobre cousas susceptíveis de domínio e de ónus reaes, gosa

da protecção dos interdictos possessórios...»

Leopoldino Teixeira Bastos, interposto do despacho que lhes negara manu-

tenção nos cargos do directores da Caixa Geral das Famílias, disse: « O fun-

damento da decisão aggravada consiste em que o remédio da manutenção

só tem logar quando a posse se concretisa era objecto corpóreo. Essa her-

menêutica, porém, attenta contra o principio cardeal do direito que, nas

relações da vida jurídica, colloca o remédio junto do mal produzido por uma

violação. A manutenção é o remédio que a lei estabeleceu como correctivo

a qualquer turbação. Essa tanto affecta o direito de possuidor, quando é

exercido em cousa corpórea, como em cousa incorpórea; tanto quando

offeude o jus possiãenãi, como quando offende o jus possessionis, etc, etc.»

E em vista de taes princípios, foi concedida a manutenção aos aggravantes.

Esse Accordam foi, porém, embargado, e as Camarás reunidas da Corte

de Appellaçao julgando procedentes os embargos, restabeleceram a sua

jurisprudência anterior, declarando insubsistente a manutenção concedida,

visto não se tratar de « cousas corpóreas ou da quasi posse de direitos

reaes » — Acc. n. 2433 de 9 junho 1904.

— 608 —

—No Acc. de 14 dezembro 1895, confirmando o despacho

do mesmo juiz que indeferiu o pedido de manutenção feito por

L. Gralvez em favor da exploração de jogo ou divertimento pu-

blico, prohibido pela Policia, se disse : « Considerando que a

acção de força nova turbati va tem por fim a manutenção na posse

de cousa movei ou immovel ou na quasi posse de direitos reaes

(Ord. liv. 3

, tit. 48, princ, liv. 2

, tit. I

, § 2

; Mello Freire, liv.

, tit. 6

, §§ 30-31; Ribas, art. 746 e 756);—Considerando que

o aggravante quer ser MANUTENIDO NO EXERCÍCIO DE UM

JOGO OU DIVERTIMENTO PUBLICO (FRONTÃO) QUE A AUTORIDADE

POLICIAL PROHIBIO POR coNsiDERAL-o ILLICITO; —Considerando

que, presupposta a illegalidade da ordem emanada da dita au-

toridade, a offensa seria feita não aposse ou quasi posse de cousa

corpórea ou direito real, mas ao livre emprego da actividade do

aggravante, a qual não pode ser protegida mediante a acção, que

se pretende iniciar, e assim já foi julgado por este Tribunal em

Acc. de 12 maio 1893.»

•—No Acc de 11 julho 1895, sobre a pretenção de C. A.

Van der Linden e outros, que aggravaram do despacho do Juiz

seccional de Pernambuco, que lhes indeferira o pedido de in-

terdicto prohibitorio nos termos da Ord. liv. 3

, tit. 78, § 5

contra a cobrança de impostos, que os requerentes allegavam ser

inconstitucionaes, por infringentes do art. 9

, n. 4 da Con-

stituição, disse o Tribunal: «Considerando que a expedição do

mandado requerido pelos aggravantes com o intuito formal de

impedir a execução das citadas disposições da lei n. 359 de 1895,

e do regulamento n. 2253 de 1896, importando de facto a suspen-

são destas, constituiria um attentado contra a harmonia e inde-

pendência dos poderes declarados pelo art. 15 da citada Consti-

tuição, órgãos da soberania nacional, subordinando ao Judiciário

o Legislativo e o Executivo; Considerando que, conformemente

a sua índole e missão, somente nos casos occorrentes que for-

necem a matéria de litígios submettidos ao seu conhecimento

— 609 —

por meio de acção juridicamente admissível, ao Poder Judi-

ciário compete pronunciar-se sobre a constitucionalidade das

leis e a legalidade dos decretos do Poder Executivo, limitando-se

a não applicar umas e outras á espécie debatida quando incon-

stitucionaes ou illegaes; Considerando que não ha litigio susce-

ptível de ser derimido pelos tribunaes, sem uma collisão jurí-

dica actual entre as partes contendoras, e que, portanto, a

ninguém assiste o direito de acção para antecipadamente de-

mandar a annullação de uma lei ou decreto por motivo de in-

constitucionalidade ou Ulegalidade com o fito de eocimirse â

sua futura applicação em casos que antevê; Considerando que,

relativamente ao objecto do presente recurso, consistente em

matéria de impostos, cujo encargo constitue para o contri-

buinte uma divida derivada da lei, nenhum cabimento teria

ainda em espécie, isto é, por occasião de ser exigido de cada

um dos aggravaotes o pagamento das taxas impugnadas, — o

invocado remédio da Ord. liv. 3

, tit. 78, § 5

, que não è meio

de defeza do devedor contra a exigência do credor de obrigação

pessoal, mas sim um interdicto possessorio destinado a

assegurar contra as ameaças de turbação a posse das cousas

corpóreas ou a quasi posse dos direitos reaes desmembrados

do domínio: Accordam negar provimento ao aggravo inter-

posto ». A decisão fora unanime, e tomada por maioria abso-

luta dos membros do Tribunal.

— No Acc. de 30 junho 1897 sobre aggravo contra o despa-

cho do juiz seccional do Districto Federal, que negou interdicto

prohibitorio ao Banco dos Funccionarios Públicos em favor de

seu privilegio constante da lei n. 771 de 20 setembro 1890, se

disse: « O interdicto retinendm possessionis, — acção de ma-

nutenção, sô tem por fim a manutenção na posse de cousa movei

ou immovel, ou a quasi posse de .direitos reaes nos termos da

Ord. liv. 3

, tit. 48 princ, etc.; pelo que, confirmam o despacho

aggravado.»

89 .»• R. C.

B 610 —

B — No Aec. de 7 agosto 1897, sobre a appellação da União

Federal da decisão do juiz seccional do Districto Federal, jul-

gando por sentença o preceito do mandado prohibitorio, que

garantira a Thomaz A. Oliveira & C. a venda de bilhetes da

loteria do Estado do Maranhão contra as diversas restricções do

Dec. n. 1941 de 1895, se disse: « Considerando que os direitos,

a que alludem os appellados, é o de venderem nesta Capital

bilhetes da loteria do Estado do Maranhão, de que se dizem

concessionários, e, conseguintemente, um direito pessoal, a que

não pode favorecer o invocado interdícto possessorio, de que

trata a Ord. liv. 3

, tit. 78, § 5°, só destinado a assegurar, contra

as ameaças de turbação, a posse das cousas corpóreas ou a quasi

posse dos direitos reaes desmembrados do domínio;

Considerando que é sem applicação ao caso sujeito o remédio

daquella Ord., pela qual, não pode prevalecer o concedido

mandado prohibitorio, exorbitante da competência do Juiz a

guo, para impedira execução do referido decreto de 1895, pois

somente por meio da acção estabelecida no art. 13 da lei n. 221 de

20 novembro 1894,podem os juizes e tribunaes federaes pro-

nunciar-se sobre a constitucionalidade ou legalidade dos decre-

tos e actos do Poder Executivo, e sobre a constitucionalidade

das leis, limitando-se a não applicar umas e outras á espécie

debatida, quando inconstitucionaes e illegaes... Accordam dar

provimento â appellação para declarar, como declaram, nullo e

insubsistente o mandado prohibitorio e consequente auto de

manutenção, e carecedores de acção os appellados...»

— No Acc. de 2 julho 1898, sobre o aggravo da Associação

Jjuso-Americano Financial Beneficente, interposto do despacho

do juiz seccional, negando-lhe manutenção contra o acto da Po-

licia, que mandara fechar o seu estabelecimento, se disse: « O

mandado de manutenção só tem por fim proteger a posse das

cousas corpóreas ou a quasi posse de direitos reaes; mas não o

exercício de quaesquer outros direitos, como alem dos arestos

— 611 —

citados pelo juiz et quo, ainda recentemente decidio este Tri-

bunal, na appellação n. 284 por Accordam de 7 agosto do anno

próximo passado. »

— No Acc.de29 abril 1899, sobre o aggravo interposto por

Miguel A. Bruno, do despacho do juiz seccional, que lhe indefe-

rira o pedido de manutenção contra o acto da Policia, prohibindo

o funecionamento da empreza Coupons-Annuncios, da qual era

gerente, se disse: « Negam provimento ao aggravo, por isso qne

não se tratando na espécie de posse de cousas corpóreas ou da

quasi posse de direitos reaes, ê de todo ponto incabivel a manu-

tenção requerida pelo aggravante.»

— No Acc. de 7 abril 1900 sobre o aggravo do despacho do

juiz seccional do Estado de Pernambuco, indeferindo o pedido de

mandado de manutenção de Honório Bastos & C, ameaçados

pelo agente fiscal de Goyanna de ordem de fechamento do seu

estabelecimento comraercial e de imposição de multa, como

incursos na disposição do art. 6

do dec. n. 3535 de 1899, se

disse: « O acto do juiz fundara-se na jurisprudência do S. T. F.

de não serem os direitos pessoaes protegidos pelos interdictos

possessórios, só destinados a assegurar a posse das cousas cor-

póreas ou a qnasi posse dos direitos reaes desmenbrados do do-

mínio ; principalmente tratando-se, como na espécie dos autos,

de lesões de direitos individuaes por actos de autoridades admi-

nistrativas da União, para a reparação dos quaes a lei n. 221 de

1894 creou acção especial.» .* j

— No Acc. de 20 abril do mesmo anno, sobre espécie idên-

tica, se decidio de igual modo por votação unanime dos mem-

bros presentes do Tribunal. I

— No Acc. de 4 agosto 1900, sobre o aggravo de Ferreira

Silva & 0. e outros, interposto do despacho do juiz seccional,

que lhes indeferio o pedido de manutenção na posse dos terren os,

nos quaes exploravam a plantação de hortas e capim, ora tur-

bada por acto do Governo, como medida necessária â saúde

— 612 —

publica, se disse: « Considerando que as medidas tomadas pela

autoridade competente, de accordo com uma lei preexistente (dec.

municipal, n. 672 de 9 maio 1899) em beneficio da saúde publica,

de modo algum devem ser consideradas violência á nenhum di-

reito de posse; Considerando que, si aos indivíduos fosse per-

mittido, em tempo de peste ou de guerra, semelhante remédio

possessorio, estaria, ipso facto, entorpecida a acção da autoridade

incumbida de velar pelo bem publico; Considerando que em taes

casos, aos prejudicados só é licito pedir indemnisação do damno

em sua propriedade, nos casos e nos termos permittidos na

lei;... confirmam o despacho aggravado.»

— No Acc. de 22 agosto 1900, sobre o aggravo do Dr. Antó-

nio de Souza Campos e sua mulher, interposto do despacho do

juiz seccional, que lhes negou mandado de manutenção contra o

acto da Directoria Geral de Saúde Publica, que os intimara a re-

parar um prédio de sua propriedade segundo as exigências da

hygiene, sob pena de ser o mesmo fechado, disse o Tribunal:

« Considerando que dos termos em que os aggravantes expõem

sua intenção e da natureza da medida administrativa contra a

qual se insurgem resulta não haver immmencia de turbação ou

esbulho de sua posse, nem offensa alguma a seu direito de pro-

priedade; pois que a Directoria Geral de Saúde ordenando o

fechamento do edifício em que têm sua estalagem os aggra-

vantes, para que seja elle posto, conforme a legislação vigente,

em condições de ser habitado sem perigo para os inquilinos nem

detrimento da salubridade geral, de modo algum se trata de

exercer nelles actos possessórios, nem de domínio, mas somente

da applicação de uma providencia autorizada por lei e que nem

vem jus possessionis obscurum reãere, nem privar os aggra vantes

da sua propriedade, o que excluo o uso dos interdictos possessó-

rios ; Considerando que, com effeito, aos aggravantes não pôde

aproveitar o disposto na Ord. (que citam) do liv. 3.° tit. 78, §

, ibi: « se alguém se temer de outro que o queira offender

— 613 —

na pessoa ou lhe queira sem razão occupar e tomar suas cousas>

poderá requerer ao juiz, etc», porquanto nenhuma applicação,

em face de seus claros termos, pôde ter ao caso occorrente se -

melhante disposição; visto que, devendo ser entendida em ter-

mos hábeis e de accordo com as disposições legaes applicaveis

ao caso, na interdicção, de que se queixam os aggravantes, ne-

nhum risco correm elles de que lhes seja occupaãa ou tomada

sua propriedade e não se pôde dizer que obra sem razão

isto é,

contra direito, a autoridade publica decretando, sob sua respon-

sabilidade, o emprego de uma providencia de interesse geral e

que está no circulo das suas attribuições; Considerando que con-

tra os actos da Administração publica no legitimo exercicio de

suas faculdades de policia não são cabíveis inUrdictos possessórios

que suspendem taes actos ou os anniillam -, pois o contrario seria

anarchicoe subversivo da ordem administrativa, subordinando

inconstitucionalmente a acção das respectivas autoridades a

poder estranho que sobre ellas não têm superintendência, e,

assim, a um tempo quebrantando o principio fundamental da

divisão e separação dos poderes públicos, embaraçando a acção

dos agentes administrativos que para seu bom êxito deve ser

prompta e expedita na maior parte dos casos, e grandemente di-

minuindo-lhes, senão nullificando-lhes a responsabilidade que a

lei creou*lhe,.como condição para o bom e firme desempenho de

suas funcções; Considerando que contra os abusos e determina-

ções damnosas aos particulares, praticadas por essas autorida-

des, a lei tem estabelecido recurso a instancias superiores ad-

ministarivas, a acção criminal e a civil e especialmente a da lei

n. 221 de 20 de novembro de 1894, art. 13, que suficientemente

asseguram os direitos legítimos e interesses individuaes que pos-

sam ser lesados pelos f unccionarios prepostos â Administração

geral, por modo que não se acham os aggravantes privados das

garantias legaes para, por outros meios, fazerem manter seus

direitos e indemnisarem-se dos damnos que lhes occorrerem :

— 614 —

Considerando que mal invocada é a disposição do arfe 72 § 17

da Constituição Federal, que garante a propriedade em toda

a sua plenitude, salvo desappropriação legal com prévia inde-

mnisação; quer porque não se trata, no caso occorrente, de

despojar os aggravantes de seu prédio e do direito de disporem

delle (e provado que estivesse no plano, por elles attríbuido

á Directoria Geral de Saúde, de acabar com as estalagens, a

elle somente se procederia em virtude e na forma das leis e me-

diante as indemnisações que se verificasse serem devidas); quer

porque, como bem se explana no despacho e contra-uiinuta do-

juiz a quo, além da excepção constitucional, ha mais a obser-

var, quanto ao exercício do direito de propriedade, certas re-

stricções impostas pelo interesse geral e que se consagram na

legislação de todos os povos cultos, da qual nisso não destoa a

nossa; Considerando que os próprios aggravantes tendo, depois

de proposta a acção, requirido prorogação do prazo a elles as-

signado para a execução da medida de que se trata, vieram

assim a reconhecer a competência da autoridade que a determi-

nou e a legitimidade de seu acto; não lhes valendo terem-n'o

feito com segnnda tenção, como declaram para ganhar tempo

e obter certidões, pois nenhuma resalva ou protesto fizeram

na petição constante da certidão de fl..., nem consta de

qualquer outra peça dos autos, e desfarte por aquella petição

se propuzeram a cumprir a intimação, pedindo somente para

isso mais tempo, isto é, convierara elles mesmos e esponta-

neamente em submetter-se ao que a principio tinham conside-

rado ameaça de turbação, de onde resulta não mais poderem

obter o pretendido interdicto prohibitorio, e isto posto: O Su-

premo Tribunal Federal nega provimento ao aggravo, para

manter, como mantêm, e mandar que prevaleça o despacho

aggravado... »

Esta decisão foi tomada unanimemente, estando presentes

quatorze ministros.

— 615 —

—No Acc. de 13 outubro 1900, sobre o aggravo de João de

Albuquerque Serejo interposto do despacho do juiz seccional

do Districto Federal, que lhe negou mandado prohibitorio con-

tra o acto da Directoria Gerai de Saúde Publica, impondo-lhe a

obrigação de satisfazer certas exigências de policia sanitária,

se disse: — « Que a intervenção do Estado em matéria de

hygiene se legitima por estar a saúde publica intimamente

vinculada ao interesse social...; que, sem violar a co-existen-

cia harmónica dos órgãos da soberania nacional, tão necessária

à marcha regular das instituições democráticas, não seria licito

ao poder judiciário expedir mandado de manutenção ou outro

qualquer interdicto possessorio para o fim de suspender a me-

dida que a administração publica, no exercicio legitimo de suas

funcções e por intermédio da autoridade competente, julgue

imprescindível para prevenir ou reprimir o apparecimento ou a

propagação de qualquer epidemia; que, si porventura o acto

emanado da autoridade sanitária produzisse a lesão de um di-

reito, a lei n. 221 de 1894, art. 13 assegurava, sem prejuizo do

interesse social, a sua reparação... »

188

94 d. —Ora, dos diversos accordams, que foram citados,

e da uniformidade de linguagem dos mesmos, não se pode deixar

de concluir, que a jurisprudência pátria não admitte o inter-

dicto possessorio, senão, em favor das cousas corpóreas ou de

direitos reaes, excluindo os direitos pessoaes dessa protecção.

E não se pode deixar de convir, que, no estado actual do

nosso direito vigente, essa jurisprudência firmada pelo Supremo

Tribunal Federal é, incontestavelmente, a única verdadeira ou

legitimamente fundada.

188

Com a doutrina dos Aocs. acima mencionados conferem ainda:

8. T. F. 23 e 80 outubro 1901; 12 abril e 21 junho 1902; 4 abril, 20 junho

e lo Agosto 1903; 9 abril 1904, etc.

— 616 —•

De facto, cora a lei n. 221 de 1894, art. 18, o que o legis

lador teve em mente, foi consignar os casos e o processo, segundo

o qual se podia dar a legitima intervenção do judiciário nos

actos dos dous outros poderes, sem offensa das faculdades des

tes ; visto, até então, nada haver de positivo em nossas -leis a

semelhante respeito. I

O pensamento, que se deprehende dos dispositivos dessa

lei, é, antes de tudo, o de que a efficacia dos actos legislativos e

administrativos, assim como o dever de obediência aos mesmos,

deverão subsistir sem quebra, até que, por sentença judiciaria

proferida em processo regular, sejam taes actos declarados, por-

ventura, nullos ou carecedores de força jurídica.

189

O legislador de

1894 procurou tornar este seu pensamento o mais claro pos-

189

Como já vimos, por disposições de leis e decretos recentes (hic,

nota

17S

) fora expressamente prohibido ao Judiciário conceder interdictos

possessórios contra os actos administrativos do Prefeito Monicipal e das

autoridades sanitárias. Os interessados, porém, se tem insurgido contra taes

disposições, averbando-as de inconstitucionaes, como se vê dos seguintes

factos. Tendo o Prefeito do Districto Federal mandado intimar a diversos

proprietários e inquilinos de prédios nesta cidade do Rio de Janeiro (Largo

da Carioca) para despejal-os afim de ser feita a demolição dos mesmos, sob o

fundamento ou pretexto de ameaçarem ruína, — os interessados

recorreram ao Juizo Federal, pedindo mandado de manutenção em seu

favor, já por não haver a supposta mina de taes prédios, já por serem

illegaes, por contrarias á Constituição, as ordens do Prefeito a esse

respeito. O Juiz Federal da Secção se tendo declarado incompetente, e bem

assim o da justiça local, subiram os feitos, pelos aggravos de ns. 555, 557

e 558, ao conhecimento do Supremo Tribunal Federal, o qual os decidira

por maioria insignificante de votos, ora pela competência da justiça local

(aggr. n. 555 por Acc. de 9 julho 1904), e ora pela da justiça federal (aggr.

ns. 557, por Acc. de 13 julho; agg. n. 558 por Acc. de 16 julho 1904). De-

vendo prevalecer o teor das ultimas decisões, as partes requereram de novo

ao Juizo Federal o remédio possessorio em favor dos prédios em questão, e

desta vez sendo deferido o pedido (despacho de 20 julho 1904), obtiveram

manutenção contra as intimações do Prefeito. Não havendo, entretanto,

julgamento definitivo do feito ou de mentis, não se pôde saber, — si a

concessão do mandado teve por fundamento a inconstitucionalidade da lei,

em que se baseiara o acto do Prefeito,—ou si o mesmo foi

— 617 —

sivel, estatuindo, como advertência especial, no § 7

do citado

art. 13, que o autor podea requerer a suspensão do acto ou me-

dida impugnada, — mas, dirigindo o seu requerimento a pró-

pria autoridade administrativa expeditora do acto, e esta poderá

attendel-o, « si a isto não se oppuzessem razões de ordem

publica ». Não reconheceu, entretanto, a mesma faculdade á

autoridade judiciaria. E porque? Porque entendera, sabia e

prudentemente, que a independência dos poderes públicos ficaria

reduzida a um simples vocábulo, "flatus voeis", sem a menor

significação pratica, desde que a um delles somente coubesse o

direito superior de, a priori, ou em vista de simples petição do

interessado, annullar os eífeitos dos actos dos demais poderes

coordenados. Certo, não é este o funecionamento de poderes,

independentes e harmónicos, que se acha consagrado nos textos

da Constituição.

— Não ha duvida, que o individuo, lesado nos seus direitos

pessoaes por actos da Administração Pnblica, tem o direito de

recorrer ao Judiciário, pedindo remédio reparador; e foi, pre-

cisamente, o exercicio desse direito, que a lei n. 221 procurou

regular de maneira conveniente. Proponha elle, portanto, livre-

mente a sua acção; e demonstrada a procedência delia ou a

invalidade do acto administrativo perante a autoridade judicia-

ria, é direito e dever desta declarar o acto nullo por sentença,

—para o fim de assegurar o direito da parte lesada, com as

perdas e damnos, que no caso se derem. Emquanto, porém, não

for lavrada a decisão final, irrevogável, do Judiciário, o acto

administrativo, embora impugnado, devera ser reputado, legal

e valioso, em respeito ao poder independente, donde o mesmo

emanara. Fora da observância desta regra, não ha,

concedido por se tratar, no caso, de direitos reaes, isto é, direitos relativos

a prédios, cuja demolição se ordenara, tirando-se, talvez, argumento da

própria lei n. 221, art. 18, § 16, letra &...

I— 618 —

nem pode haver, independência de poderes iguaes, e coordena-

dos em vista da realisação do bem publico.

— Neste sentido merecerão, sem duvida, a attenção do

leitor as razões, que aqui transcrevemos, do Procurador da

Fazenda Municipal do Districto, allegadas a propósito de uma

manutenção da espécie:

I « Com effeito, se a autoridade judiciaria pôde conhecer da

legalidade e da legitimidade de um acto da Administração Pu-

blica, a sua competência deve ser limitada a verificar em cada

caso a existência do direito privado, que se diz offendido, e a

vêr se esta lesão existe, pronunciando-se na espécie sobre as

perdas e damnos e sobre a inefficacia da decisão administrativa

pela inobservância das formalidades legaes. Mas se a autoridade

judiciaria pôde impedir que o acto da administração tenha o seu

completo e pleno effeito, negando-lhe applicação ao caso occor-

rente, não pôde pronunciar-se sobre a sua opportunidade, nem

revogal-o, modifical-o ou ordenar e crear disposições, que lhe

sejam contrarias; de outro modo seria invadida a esphera das

attribuições do Poder Executivo e seriam confundidos todos os

poderes.

I «Consequência de taes princípios é a inadmissibilidade das

acções possessórias contra os actos administrativos.

«Às acções possessórias tendem a manter na sua posse a

quem nella é turbado, ou a restituir a posse a quem delia se vê

espoliado com o fim de prevenir conflictos entre os particulares

e de impedir que estes se façam justiça por suas próprias mãos.

« O exercício dessas acções não se compadece, pois, com os

actos da Administração Publica, os quaes, porque emanados dos

poderes legalmente constituídos e destinados ao bem commum,

têm uma presumpção de justiça, embora algumas vezes, ou por

abuso ou por erro, possam importar numa violação dos direitos

indíviduaes.

— 619 —

« Além disso, se admissiveis contra a Administração Publica

fossem as acções possessórias, os juizes seguramente viriam por

um modo indirecto a revogar, modificar ou annullar o acto ad-

ministrativo, desde que a sentença que ordenasse a desistência

da turbação ou da reintegração da posse privada substancial-

mente suspenderia o acto administrativo, da execução do qual

decorre a turbação ou o espolio.»

— Verdade é, que na mesma lei n. 221 (art. 13 § 16) se

declara, que"subsiste sem alteração o direito vigente quanto às

acções possessórias; e a manutenção provisória é, sabidamente,

uma das formas salutares das acções referidas, Mas quid inãe ?

Que dabi se deva inferir a admissão dos interdictos prohibito-

rios ou retinendm possessionis contra todos e quaesquer actos da

administração? Evidentemente não. O que o legislador preten

deu firmar, pelo § 16 do art. 13 da lei de 1894, foi — que esta

lei em nada [alterava o direito existente sobre a protecção da

posse das cousas, ou dos chamados jura in re\ mas, sem o intuito

de ampliar semelhante protecção ás cousas incorpóreas ou aos

direitos pessoaes, como á outros tem parecido.. .

191

Já o dissemos, — as acções possessórias do nosso direito

civil foram sempre tidas, como remédio judicial especifico de

defender e conservar a posse das cousas contra qualquer tur-

bação; sendo esta a jurisprudência pátria, uniforme, indiscutí-

vel, na época, em que foi votada a lei n. 221. Portanto, quando

o legislador se referiu a taes acções, não podia ter tido outra

mente, que não fosse a de conservar-lhes a mesma applicação,

íso Miranda Valverde, Minuta do Aggravo n. 431 de 1901 para o Su-

premo Tribunal Federal.

ísi Talvez não seja descabido dizer aqui, que toda a matéria do art. 13

da lei n, 221 fora apresentada pelo autor deste trabalho (então senador

federal) em projecto de lei; sendo dito artigo adoptado pelo Congresso Na-

cional sem a menor emenda ou modificação feita.—-Vide: Projecto do Se-

nado n. 6 de 1893, art. 2.°

— 620 —

os mesmos effeitos, que então tinham. Pqder-se-á afiBrmar o con-

trario, isto é, que os interdictos possessórios fossem então igual-

mente admittidos, praticados, como regra da nossa jurispru-

dência,— para a protecção de direitos meramente pessoaes, e,

nomeadamente,contra os actos da Administração Publica? Onde

os documentos, que attestam o reconhecimento de semelhante

ampliação? — Em parte alguma.

Logo, é forçoso concluir que, mesmo em vista da resalva

feita pela lei n. 221 de 1894, o Judiciário não deverá conceder

taes interdictos, senão, tratando-se de cousas, propriamente di

tas, ou usando da linguagem consagrada, em favor da posse de

cousas corpóreas ou da quas^posse dos direitos reaes. Fazer

o contrario, é proceder sem apoio na lei; é praticar um abuso

manifesto... I

94 e —Agora, pondo termo â este ultimo capitulo da nossa

tarefa, cumpre-nos dar, ainda que em breves palavras, duas ex-

plicações, uma ainda relativa aos interdictos prohibitorios, e

outra relativa á intervenção judiciaria em geral.

— Quanto á primeira, é de saber, que as considerações,

feitas contra o uso dos interdictos, assentam, como se disse, nas

disposições da lei vigente e na jurisprudência até agora consa-

grada pelos tribunaes; mas, com ellas, não se quiz dizer que

repugna aos bons princípios jurídicos, que os direitos pessoaes,

em dados limites e em casos excepcionaes, também possam ter

em seu favor a mesma protecção, de que gosa a posse dós di-

reitos reaes.

iea

Nada, realmente nada, impede, que assim se

faça em lex ferenãa...

O que combatemos, por não nos parecer admissível, é, que

se recorra á manutenção ou aos interdictos prohibitorios, como

192

A respeito da manutenção dos direitos pessoaes, se encontra no

Jornal do Commercio (Rio de Janeiro), de 25 janeiro e I

fevereiro 1903,

nm importante trabalho do professor de direito, Cândido L. M. de Oliveira.

■ — 621 —

regra ou meio ordinário contfa os actos da Administração Pu-

blica. O processo commum de defender o direito, ameaçado ou

ferido pelo poder administrativo, deve ser outro; muito embora

a lei possa autorisar taes interdictos em casos particulares, e de

que já temos, aliás, exemplo no recente dec. n. 1185 de 1904

relativamente aos impostos interestadoaes. Como remédio ordi-

nário, pensamos nós, deverá com razão continuar, — ou o da

annullação do acto lesivo, autorisado pela lei n. 221 de 1894,

com os seus effeitos de reparação consequente, — ou do pedido

de simples indemnisação por perdas e damnos mediante a acção

ordinária, segundo as circumstancias do caso.

— Quanto à intervenção judiciaria nos actos administra-

tivos em geral, também não se queira vêr no modo restrictivo,

pelo qual entendemos que ella pôde ter lugar, uma contra-

dicção ou esquecimento da doutrina, anteriormente sustentada,

acerca da responsabilidade geral do Bstado pelos actos lesivoa

dos seus representantes.

Nada disto certamente. A nossa questão alli, como aqui, é-

sempre a mesma: a do respeito devido ao direito daquelle qu&

o tem, seja o individuo, seja o Estado, seja uma parte da admi-

nistração deste. Continuámos a affirmar do mesmo modo, que a

responsabilidade do Estado pela lesão do direito individual deve

ser a regra geral; mas, sem deixar de reconhecer juntamente,

que semelhante principio tem, e nem pode deixar de ter, res-

triccões em muitos casos. O Estado responde, sim, perante o

Judiciário pelos damnos causados dos seus agentes ou funccio-

narios-, mas deverá fazel-o, de maneira conveniente e oppor-

tuna, que não embarace a sua acção, sabidamente indispensável

ã realisação do bem publico.

A intervenção judiciaria ê a mais legitima e necessária,

afim de assegurar ao individuo o restabelecimento do seu direito,.

ou, ao menos, uma indemnisação correspondente á lesão sof-

frida. Não ha que objectar.

— 622 —

I Mas, em respeito á independência do poder administrativo,

e dos fins, que igualmente se propõem os actos do mesmo, é

preciso aguardar a opportunidaãe da intervenção judiciaria, 6

impor-lhe limites certos, isto é, a autoridade judiciaria se

deve restringir a assegurar a reparação dos direitos lesados,

sem jamais impedir a acção administrativa, nem querer dar

ordens ao outro poder igualmente independente, ou dictar-lhe

obrigações, que importem a usurpação de faculdades, que não

estão na sua Índole, nem lhe foram conferidas pela "Lei Fun-

damental" do Estado.

NOTA ADDITIVA A' Jurisprudência

Estrangeira

Para não tornar demasiado longo o presente Titulo, deixámos de abrir

capítulos especiaes a jurisprudência de alguns outros Estados estrangeiros,

relativamente ao assumpto. Entendemos, todavia, que não seria inútil dar,

ainda que em simples nota, uma ligeira noticia acerca da AuBtria, Suissa,

Hespanha e Portugal.

À situação do direito positivo destes Estados, feitas as restricções

peculiares de cada legislação, é, mais ou menos, análoga à da morparte

dos Estados da Europa e da America, no tocante à questão da responsabili-

dade civil do Estado. Carecem ainda de disposições legislativas de caracter

geral, que affirmem, ou neguem, dita responsabilidade, ao menos, sobre

um dado género de factos, como theoricamente se pretende no systema da

distincção dos actos entre .a gestão e o império.

Encoutram-se, apenas, disposições de caracter restricto ou especial,

reconhecendo a obrigação do Estado de indemnisar em certos casos, taes

por exemplo, nos de desapropriação por-utilidade publica ou n'outros, em

que se fazem damnos directos a propriedade particular por actos lícitos ou

legaes da Administração Publica. Também com relação aos próprios actos

illicitos, quando o danino provém de relações contractuaes, a mesma res-

ponsabilidade é, em regra, admittida na jurisprudência. Quanto, porém, aos

damnos provenientes de actos illicitos extra-contraotuaes, o principio, mais

geralmente insinuado, continua a ser o da irresponsabilidade do Estado,

muito embora, sem haver textos expressos que assim o declarem. As di-

versas leis, em geral, consagram a responsabilidade criminal e civil do

funccionario pelos seus actos lesivos do alheio direito; mas sem dizerem

juntamente si, por esse facto, se deve considerar excluída em todos os '

casos a responsabilidade civil, solidaria ou subsidiaria, por parte do Es-

tado. De maneira que se pôde afflrmar, que a verdadeira situação jurídica

sobre este ponto é a da incerteza... I Em todo o caso é de saber, que,

segundo o direito vigente dos Estados, a que ora alludimos, o Estado e o

Município são considerados pessoas jurídicas, e, como taes, sujeitos às

disposições dO direito civil, salvo na parte em que a lei ordenar o contrario;

donde não será descabido inferir,

que, senão em todos, certamente em um grande numero de casos;, em que o

representante do Estado ou do Município lesar por seus actos aos direitos

individuaes, estes últimos deverão responder civilmente nos termos do mesmo

direito, porventura applieaveis ás pessoas jurídicas em geral em casos aná-

logos.

H Não é preciso accrescentar, que no caso de o Estado tirar um lucro

do acto illicito do seu funccionario, a indemnisação ó de regra, pelo menos,

até a importância do lucro illicitamente obtido.

Agora, deixando de parte a matéria da desapropriação, cuja indemnisação pelo

Estado é hoje um preceito commum do direito constitucional dos diversos

Estados civilisados, passaremos á mencionar algumas outras dis-•f posições

particulares, que se referem, ou poderão ter applícaçao ao objecto da presente

nota.

ÁUSTRIA. —A questão da responsabilidade do Estado ou do Município

pelos actos lesivos dos funccionarios oceupára a attenção dos poderes pú-

blicos desde data remota, sobretudo, no que se refere aos funccionarios

judiciaes. Já um decreto imperial de 4 janeiro de 1787 (Sofdecret) dispunha: «

Quando o magistrado ou o administrador da justiça (Gerichtsverwalter)

incorrer na satisfação de damnos ou prejuízos por motivo da má adnii-.

nistração da justiça, o respectivo município ou o senhorio (Governo terri-

torial), do qual depender dita jurisdicção, deverá prestar a indemnisação

devida á parte lesada, com direito regressivo contra o magistrado ou juiz que

tenha tido culpa ou parte na injustiça feita.»

Esta disposição tinha igual applícaçao ao Estado, como expressamente

o declarara ura outro decreto imperial de 28 janeiro 1838.

- Os annaes legislativos da Áustria, de data anterior e posterior, con-

tem diversos projectos de lei apresontados acerca da responsabilidade do

Estado, sendo mais notável, um do ministério da justiça, estabelecendo a

responsabilidade primaria do mesmo. Este projecto, porém, só logrou ser

convertido em lei (12 março 1859) na parte que reconhecera o Estado, res-

ponsável immediato pelos depósitos, subsistindo quanto ao mais a respon-

I sabilidade exclusiva dos funccionarios culposos. A lei de 17 dezembro 1862

declarou igual responsabilidade nos casos de apprehensões de cousas, fei-

I tas pela policia ou por occasião de uma medida administrativa. Por ultimo,

tendo a lei constitucional de 21 dezembro 1867 (Staatsgrwndgesetz iiber die

t richterliche Gewalt) disposto no seu art. 9.°, que o Estado ou os seus

funccionarios judiciaes são sujeitos à acção pelos damnos que causarem

I no exercício do cargo (Der Staat oder dessen richterliche Beamten kõnnen

wegen der von den letzteren in Amubung ihrer amtlichen Wirksamkeit verur-

sachten Rechtsverletzungen ausser den im gerechtlichen Verfahren vorgezei-

chneten Rechtsmitteln mittelst Klage belangt teerden), foi nesta confornii-

■

— 625 —

dado votada a lei de 12 julho 1872 (Gesetz voto, 12 juli 1872, womit zur

thvrchfUhmng des artikels 9 ães+Staatsgrunãgeçetzes vowSl Dec&hiber 1867

■iiber die richterliche Getvalt, das Klagerecht der Parteien wegen dês vom\

richtérlkhen Beamten in AusUbung ihrer amtlichen Wirksanikeit zugefiigten

Itechtaverletzwtgen geregelt wvrd), cujo art. I

dispõe expressamente:' « Quando

um funccionario de ordem judiciaria no exercido das suas func-cões lesar, por

excesso de poder, os direitos de uma parte causando-lhe damno, para cuja

reparação os meios processuaes existentes não provejam remédio, a parte lesada

tem o direito de exigir a reparação desse damno por via de acção, seja contra o

funccionario responsável, seja contra o Estado, seja contra ambos na íórraa

determinada pela presente lei. O funccionario é obrigado, como devedor

principal, e o Estado, como abonador, que paga por outrem (Wenn em

richterlicher Beamter in der Ausubwng seiner amtlichen Wirksamkeit durch

Tfebertrebuvg seiner Amtspflicht einer Partei eine Rechtsverletzung imã

dadurch einen Sehaden zugefiigt hat, gegen welchen die in dem gerechtlichen

Verfahren vorgezeiehneten Rechtsmittel eine AbhUfe nicht gewãhren, so ist die

beschãdigte Partei nach Massgabe dieses G-ezetzes berechtigt, den JSrsatz des

Schadens mittelst Klage gegen den schuld-tragenden rschterliehen Beamten

allein, oder gegen den Staat allein, oder gegen Beide auszusprechen...).

Ahi temos, pois, relativamente aos actos judiciários, reconhecida de

modo expresso a responsabilidade civil do Estado, sem que nos textos das leis

citadas se tenha feito resalva de alguns de taes actos, á pretexto de serem de

império ou. de poder publico.

A lei de 1872 declarara igualmente, que sobre todos os pontos, nao

modificados por ella, as disposições do direito comiuum regalam a matéria da

indemnisaçao do funccionario (art. 5

), e que ao Estado compete o direito

regressivo contra o funccionario pelo que pagar a titulo de indemnisaçao ;

podendo tomar a respeito as medidas assecuratorias convenientes, inclusive a

execução dos vencimentos e mais emolumentos pertencentes ao funccionario

culposo, (arts. 15-26}.

— A indemnisaçao por motivo de prisão, feita ou prolongada illegal-

mente, de que trata o art. 8° da lei orgânica de 21 dezembro 1867 (Staats-

grundgesetz iiber die allgemeinen Rechte der Staatsburgerfiir die in Reichsrathe

vertretetenen Konigràehe und Lãnder), devera ser igualmente processada nos

termos da lei de 1872; sendo positiva a disposição da lei constitucional de 1867

a este respeito: «Toda detenção feita ou prolongada illegalmente obriga o

Estado a reparação do damno á parte lesada».

Nos motivos da lei de 12 julho de 1872 se disse: « A parte não tem a

Uberdade de escolha de por-se, ou não, em relação com o funccionario, nem de

acceitar determinado funccionario. Tanto o acto, como a pessoa do

funccionario, são Impostos a parte; logo aquelle que crea esta necessi-

40 R- C.

— 626 —

dade, a dizer, o Estado, deve responder pelas consequências delia. A obri-

gação de indemnisar por parte do Estado *funda-se no instituto da repre-

sentação do cargo e na necessidade dos súbditos do se acharem em relação

«orn o funceionario. E esta obrigação jurídica de indemnisar não depende

da natureza da matéria sujeita; a maior ou menor importância dos direitos,

caso se possa fazer uma tal classificação, nada influe á semelhante

respeito.—Vide: A. Klevitz, Die EntseJiadigungsausprtiche aus rechtmi-

drigen AmUhandlungen, p. 39, 86 sg., 97 nota, 100 nota e 109, nota, etc.

— Quanto á responsabilidade do funceionario, proveniente dos actos

administrativos propriamente, também por outra lei constitucional de 21

dezembro 1867 sobre o exercício do poder governamental e executivo

(StaatsgrundgeHetz tíber Ausubung der JRegieruvgs-und- Yollzugsgetvalt) fora

disposto em seu art 12: «Todos os funecionarios do Estado» no exercido de

suas attribuições, são obrigados a guardar as leis constitucionaes, as leis do

império e as leis locaes de cada paiz. A responsabilidade eflectiva dessa

obrigação incumbe aos orgfios do poder executivo, a quem pertencer a

autoridade disciplinar sobre os respectivos funecionarios. A responsabili-

dade civil destes, pelos damnos causados no uso illegal da sua autoridade,

será regulada em lei especial. (Die civilreehtliche Haftung derselben fiir

die âurch pflicMiiÃdrige Verftígungen verursachten RechtBverletzungen uird

durch chi Gesctz normirt). Até ao presente, porém, não consta a promul-

gação desta lei especial.

Anteriormente, na lei da responsabilidade dos ministros (Gesetz tíber

die Yerantwortlichkeit der Minister) de 25 julho 1867.se havia igualmente

disposto no art. 6°: « O ministro pôde ser processado perante os tribunaes

ordinários pela reparação do dam no resultante de um acto das suas attri-

buições, seja em prejuízo do Estado, seja em prejuízo de um particular,

desde que semelhante acto for deolarado illegal pela Alta Corte de justiça

(Staatsgerichtshof).

A citada lei constitucional (sobre a poder judiciário) de 21 dezembro

1867, havendo juntamente disposto no seu art. 14, que a justiça e a ad-

ministração são separadas em todos os grãos de jurisdicção, acerescen-tãra

no art. 15: « Em todos os casos, em que uma autoridade administrativa

intervém e decide as contestações entre particulares segundo as leis

vigentes,— á parte, que for lesada em seus direitos pela decisão, é livre

recorrer contra o seu adversário pelas vias judiciarias de direito commum.

Alem disso, todo aquelle que se julgar lesado em seus direitos por uma

decisão ou medida de autoridade administrativa, tem o direito de levar a

sua reclamação perante a corte de justiça administrativa contra o repre-

sentante da autoridade administrativa». As regras sobre a organisação desta

corte e o respectivo processo deviam constar de lei especial. Tal foi o

objecto da lei de 22 outubro 1875 (Gesetz betrefend die Erriehtmg eines

— 627 —

Verwaltungsgerichtshofe*), a qual resa em seu art. I

: A Corte de justiça

administrativa conhece de todos os recursos, que lhe forem apresentados

pelas pessoas que se julgarem lesadas em seus direitos por uma decisão

ou medida da autoridade administrativa, seja esta central, provincial, de-

partamental, ou municipal.

Conforme ao art. 3

desta lei, são excluídos da competência da Corte

de Justiça Administrativa: a) as matérias, cuja decisão pertence ás justiças

ordinárias; &) as que, segundo a lei constitucional de 21 de dezembro de 1867,

são da competência da Corte do Império (Rekhsgericht); c) as que, segundo

a lei n. 146 de 21 dezembro 1867, são submettidas ã uma administração com-

mum pelas duas partes do Império; d) as que, conforme esta mesma lei de

21 dezembro 1867, são submettidas, quanto à sua administração, á princí-

pios uniformes nas duas partes do Império, comtanto que a medida ou

decisão impugnada tenha sido tomada em execução da lei por uma auto-

ridade administrativa commum ou por uma autoridade administrativa da

outra parte do Império, ou se funde sobre a applicação de alguma resolu-

ção ou regulamento feito igualmente de accordo ; c) as matérias, nas quaes

a administração é investida de um poder discricionário, na medida que este

poder lhe tenha sido conferido; /') os recursos contra as nomeações para

os cargos e funeções publicas, quando não se tratar de offensa a um pre-

tendido direito de apresentação ou designação; g) as matérias discipli-

nares ; h) os recursos contra as decisões administrativas emanadas em ul-

tima instancia da Corte Suprema, assim como as decisões emanadas de

uma jurisdicção composta de funocionarios e juizes juntamente ; i) os re-

cursos contra os actos e decisões das commissões encarregadas da repar-

tição dos impostos.

Quando a Corte de justiça administrativa admitte o recurso, deve

annullar o acto, como illegal, por uma sentença fundamentada (art. 7°).

— E', entretanto, de observar, que a lei, facultando o recurso das

decisões administrativas para a Corte de justiça administrativa, teve so-

mente em vista crear um remédio contra o erro ou injustiça de taes deci-

sões, que a Corte pôde annuUar, como se vio ; é um remédio em tudo aná-

logo ao que a lei brazileira n. 221 de 1894 procurou consagrar em nosso

paiz. Mas a referida lei austríaca não cogitou de excluir o direito a indemni-

zação que porventura possa caber ao individuo lesado (die civile rechtliche

Haftung) em consequência da respectiva decisão administrativa; esse di-

reito, si houver no caso, continuara a ser regido pelo direito commum ou

por outras disposições espeoiaes. Queremos dizer, mesmo da não compe-

tência da Corte administrativa para rever ou annullar os actos exceptuados

no art. 8

da lei, não é licito desde logo inferir, que os mesmos actos não

podem, só por isto, ser susceptíveis de gerar a responsabilidade civil do

funocionario ou do Estado, pelas suas consequências lesivas do alheio direito.

— 628 —

I SUISSA.—A responsabilidade dos funccionarios públicos pelos effeítos de

seus actos está expressamente consagrada na Constituição Federal (art.

177) e bem assim nas constituições e leis cantonaes. H Quanto ao mais,

temos o seguinte:— O código federal das obrigações (lei de 1'4 junho

1881, posta em vigor no 1° janeiro de 1883), dobaixo do titulo de "Actos

Illtáiios ", começa por declarar (art. 50),—que cada um é obrigado a

reparar o damno causado a outrem por actos illicitos, seja pro-positalmente,

seja por negligencia ou imprudência. H B tendo disposto nos arts. 61,62 e

63 sobre a responsabilidade que cada um pôde contrahir pelos actos de

outrem, que esteja na sua dependência ou serviço, incluindo entre os

responsáveis as pessoas jurídicas, que exercitam uma industria, diz no art.

64: «As leis federaes ou cantonaes podem derogar as disposições deste

capitulo no que respeita á responsabilidade dos damnos causados por

funccionarios ou empregados públicos no exercido das suas attribuições;

advertido, porém, que as leis cantonaes não poderão derogar as mesmas

disposições, quando ellas se referem aos actos de funccionarios ou

empregados na exploração de uma industria.»

E' de saber que outra lei federal (de 25 junho 1881) também reco-

nhecera a responsabilidade civil por actos de outrem, sem a condição de

culpa,— declarando o patrão ou o proprietário do estabelecimento industrial

obrigado a reparar o damno soffrido pelos operários no serviço,— mesmo

provado, que aquelle não tenha tido a menor culpa no acto ou facto, de que

resultar o damno.

— São os tríbunaes ordinários, que tem competência para conhecer

das acções contra os funccionarios públicos; e como na mórparte dos can-

tões os mesmos tribunaes decidem igualmente de matérias contenciosas

administrativas, é consequente, que elles apreciem, em dados casos, o pró-

prio valor jurídico dos actos da administração publica. Todavia, sendo varia

a legislação cantonal a respeito da matéria, não podemos apresentar um

summario da mesma a esse respeito ; apenas faremos a indicação de algu-

mas das disposições concernentes, adoptadas em certos cantões.

— A lei do cantão de Berna de 81 julho 1846, art. 17: « As acções

civis, que resultam da responsabilidade, podem ser propostas em juizo

directamente contra o Estado (tmmiltelbar gegen den Staat)... O Estado

conserva o direito regressivo contra os culpados. »

No art. 72 da Constituição cantonal, o qual veda a prisão individual,

a não ser nos casos e formas previstas na lei, se estatue juntamente : «Uma

prisão illegal dá ao preso o direito á inteira indemnisação ».

Disposição idêntica ou análoga se encontra em varias outras con-

stituições, notadamente, nas de Zurich (art. 7), de Luzerna (art. 5), de Ob-

Wald (art. 9), de Zug (art. 7»), de Solothurn (art. 81), de St. Oallen (art.

14), etc, etc.

■

■ — 629 —

Em varias dessas constituições vem expressamente declarado, que a

dita indemnisação deve ser prestada pelo Estado.

— A Constituição de Zurich dispõe de modo geral, no sen art. 4

qne ao Estado incumbe garantir os direitos indivldnaes, legitimamente

adquiridos (woMerworbene Privatrechte) ; que si o bem publico o exigir, e

permittida a sua desapropriação ; mas mediante justa indemnisação, cuja

importância, no caso de contenda, será fixada pelos tribunaes de justiça.

— A Constituição de Ob-Wald (art. 9) estende a obrigação do Estado

de prestar indemnisação, não só aos casos de prisão illegal, mas também

aos de condemnaçâo injusta. E no código civil do mesmo cantão se acham

consagradas as seguintes disposições:

Art. 419. Os membros e empregados das administrações publicas res-

pondem aos particulares pelo damno que lhes causarem, intencionalmente

ou por grave negligencia, no exercício das funcções; a menos que as pes-

soas lesadas, havendo vias certas de direito para evitar o damno, tenham

negligenciado de usar delias.

Art. 420. Quando um particular, por motivos do interesse geral, sof-

frer da parte da autoridade publica, um damno, que a lei não lhe impoz a

obrigação de supportar pessoalmente, e que não possa ser imputado a si

mesmo, por exemplo, em consequência de exercicios militares, ou de me-

didas policiaes, dito particular terá direito de acção para ser indemnizado,

— não, contra o autor do damno, mas contra o Estado; uma vez qne o caso

seja assimilável à ama desapropriação ou á uma privação forçada de di-

reito por causa de utilidade publica. Fora disto, não poderá, reclamar in-

demnisação alguma.

Art. 421. Si no exercicio da autoridade publica uma pessoa for lesada

por effeito de dolo ou grave negligencia de um funccionario ou empregado

publioo, dita pessoa só terá recurso contra o próprio culpado,

— A Constituição de Solothurn, ao declarar a responsabilidade dos

funccionarios pelos damnos causados, ajunta igualmente: « qne si elles ou

os seus fiadores não poderem satisfazer o damno, ao Estado cabe a obriga-

ção de responder pelo mesmo» (art. 11). I

— Na reforma constitucional do cantão de Uri de 6 maio 1888 foi ado-

ptada a seguinte disposição: « O Estado assume a responsabilidade sub-

sidiaria, até o 'dobro da importância da fiança, pelos seus funccionarios,

empregados e prepostos nos casos de falsidade e negligencia (von Un-treue

oder Pflkhtvernachlãsaung derselben).»— A nova reforma também

consagrara o direito de indemnisação contra o Estado nos casos de prisão

injusta. B

— Por ultimo, também não devemos deixar de dizer que, segundo uma

decisão do Tribunal Federal Sulsso, o Estado fora declarado irresponsável

no seu exercício de poder publico, salvo disposição especial derogatoria

— 630 —

desse principio. (Decisão do Tribunal Federal Suisso de 25 março 1882.— j

Cf. Bailby, ob. oit. p. 136).

— Vide: A, Geser, Die ZivUrechtliche Verantwortlichkeit derBeamten,

— Preiburg, 1899 :— "Sammlung der Bundesverfassung und der auf1 jànner

1880 in Kraft bestehenden Kantonsverfasstmgen (atntliche Ausgàbe) "; —

A. G. Boulen, Ob. dt. pag. 358-361; ~Von Salis, Schwekerísches Bundes-

\recht, t.1, p. 154. I

HESPANHA. — Na Hespanha existe o systema de jurisdicção dupla, a

contenciosa administrativa, exercida em única instancia pelo " Tribunal do

Contencioso Administrativo", e a judiciaria, exercida pelos juizes e tribu-

naes de justiça. O recurso contencioso-administrativo pode ser interposto

pelos particulares contra os actos administrativos, occorrendo, alem de

outras, estas condições: a) guando elies ferem um direito de caracter admi-

nistrativo estabelecido anteriormente em favor do requerente por uma lei,;

regulamento ou outro preceito administrativo; entendendo-se que o direito

está estabelecido em seu favor, quando a disposição, que se reputa infringida,

assim lhe o reconheça individualmente, ou ás pessoas, que se acharem no

mesmo caso; b) quando lesam direitos particulares estabelecidos ou reconhe-

cidos por uma lei, e os actos administrativos, embora praticados em conse-

quência de alguma disposição de caracter geral, hajam infringido a lei, da

qual se originam ditos direitos. Se consideram, ao contrario, de indoU civil e

da competência da jurisdicção ordinária as questões, em que o direito vul-

nerado for de caracter civil, e bem assim, as que emanam de actos, nos

quaes a administração tenha agido, como pessoa jurídica, a dizer, como su-

jeito de direitos e obrigações (Mhartin y Guix, Beclamaçiones Administra-

tivas, ns. 373-395.—Madrid, 1903).

I Alem disto, cumpre não omittir, que a lei e a jurisprudência declaram,

que não estão sujeitos, nem mesmo ao recurso contencioso-administrativo,

os actos discricionários de Administração, taes são:— 1) as questões que

pertencem á ordem publica ou ao governo; 2) as que affectam â orga«

nisação dos serviços geraes do Estado; 3) as resoluções negatorias de

commissão de qualquer espécie que são solicitadas da Administração,

salvo o disposto em contrario nas leis; 4) as que negara ou regulam gra-

tificações ou emolumentos, não prefixados em lei ou regulamento, aos

funccionaríos públicos que prestam serviços especiaes; 5) a remoção dos

empregados públicos, a não ser que a sua inamovibilidade esteja declarada

por uma lei; 6) as penas disciplinares impostas aos funccionaríos públicos;

7) as disposições de caracter geral, adoptadas peia administração; sendo de

considerar, como taes, as disposições regulamentares, que se referem a

todos os funccionaríos de um corpo (Mhastin y Guix, loc. cit, n. 377).

■

— 631 —

— As disposições do direito privado, porventura applicaveis ao as

sumpto, que nos oceupa, são deste teor:— El que por ación ú omíssion

causa dano á otro, interviniendo culpa ô negligencia, está obUgado á repa

rar el dano causado. (Cod. Civ. Hesp. art. 1902). — La obligation que im-

pone el articulo anterior es exigible no solo por los actes 6 omissiones pro-

pias, sino por los de quellas personas por quienes se débe responder (Cod.

oit. art. 1903).— Lo son igualmente los duenos 6 directores de u/n estàble-

cimiento ó empresa respecto de los prejuicios causados por sus ãependientes

en el servido de los ramos en que los tuvieram empleados ó con occasion

de sus funciones. El Estado es responsable en este concepto cuando obra

por meâiacion de un agente especial; pêro no quando el dano hubiere sido

causado por el funcionário â quien propiamente coresponda la gestion pra

ticada, en cuyo caso será aplicable lo dispuesto en el articulo anterior

(art. 1903 cit).

Esta parte final da ultima disposição está de acoordo com os arts. 18-21

do Cod. Penal Hesp. sobre a responsabilidade civil ou satisfação do damno

causado pelo delicto. O disposto no art. 19 do Cod. Penal presuppõe mesmo,

que dita responsabilidade possa também attingir ao Estado (o cuando la

responsabilidad se extenda ai Estado ó á la mauorparte de unapoUacion...);

sendo, porém, de advertir, que a responsabilidade civil, admittida pelo có-

digo penal contra pessoas, que não o delinquente, isto é, que não estejam

sujeitas à responsabilidade criminal juntamente,'—é sempre de caracter

subsidiário.

A gora, para não omittir, também devemos dizer, que os autores citam,

como regra de boa jurisprudência, uma decisão do Tribunal Supremo (de

7 janeiro 1898), na qual se disse: « Q, íe o Estado não éresponsável de damnos

e prejuízos que resultam aos particulares em consequência dos actos exe-

cutados pelos empregados no desempenho das funoções próprias dos seus

cargos, "por não se poder suppor no Estado culpa ou negligencia quanto à

organisação dos serviços públicos, nem quanto à designação de seus agen-

tes, e, pelo contrario, & previsão humanamente possível para que cada serviço

corresponda ao bem pessoal e ao dos particulares interessados nos assum-

ptos " (Autor oit n. 89).

— O considerando da decisão, como se vê, assenta no presupposto,

infelizmente não verdadeiro, de que o Estado não pôde errar ou estar em

culpa. Entretanto em lei de data posterior (de 7 agosto 1899, art. 3°) foi

expressamente reconhecida a responsabilidade subsidiaria do Estado, no caso

de revisão favorável das sentenças criminaes, isto é, o-direito de reparação

pecuniária em favor do condemnado ou de seus herdeiros, quando a sentença

for annullada nas condições previstas pela lei.

Eis ahi, pois, o próprio Estado se confessando capaz de erro ou culpa,

e, conseguinteraente, responsável pela satisfação do alheio damno...

HHmHmHnmi^HRi

I — 632 — I

PORTUGAL.— B' muito pouco, o que temos a informar da legislação

portugueza sobre o assumpto.

« O Estado, a Igreja, as Camarás Municipaes, etc.. são havidos, em-quanto

ao exercicio dos direitos civis respectivos, por pessoas moraes, salvo na parte em

que a lei ordenar o contrario » (Cod. Civ. Port. art. 37). H Os differentes casos

de responsabilidade civil, #w ofensa de direitos, I estão regulados no código

citado pelos arts. 2361-2403; sendo que os arts 2399-2402 tratam, em particular,

da responsabilidade que possa caber pessoalmente aos empregados públicos e

juizes. Dentre os artigos indicados convém mencionar, como de maior

relevância, os seguintes:

— Todo aquelle que viola ou offende os direitos de outrem, consti-

tue-se na obrigação de indemnisar o lesado por todos os prejuízos que lhe

causa (art. 2361).

— Oá direitos podem ser offendidos por factos, ou por omissões de

factos (art. 2362). » .

— Estes factos ou omissões de factos podem produzir a responsabi-

lidade criminal, ou simplesmente a responsabilidade civil ou uma e outra

responsabilidade simultaneamente (art. 2363); consistindo a responsabili-

dade civil em constituir o autor do facto ou da omissão do facto na obri-

gação de restituir o lesado ao estado anterior á lesão, e a satisfazer as

perdas e damnos que lhe haja causado (arts. 2364-2365).

— O disposto nestes artigos do código civil confere com as disposi-

ções do Código Penal Portuguez (arts. 104-105) sobre a mesma matéria. O

primeiro destes códigos declara ainda,—que a relevação da responsabi-

lidade criminal, mesmo a absolvição do delinquente, não elide a acção de

perdas e damnos (arts. 2377 e 2505).

— A responsabilidade pessoal dos funecionaries públicos por perdas

e damnos é expressamente declarada, desde que os mesmos agirem exce-

dendo as suas attribuições legaes (2399-2400).

— Os juizes serão irresponsáveis nos seus julgamentos, excepto si,

annullados ou reformados estes por sua illegalidade, se deixar expressa-

mente aos lesados o direito salvo para haverem perdas e damnos, etc, etc.

(art, 2401). « Mas si alguma sentença criminal fôr executada, e vier a pro-

var-se depois, pelos meios legaes competentes, que fora injusta a condem-

nação, terá o condemnado, ou os seus herdeiros, o direito de haver re-

paração por perdas e damnos, que será feita pela fazenda nacional, pre-

cedendo sentença controvertida com o ministério publico em processo

ordinário (art. 2403).—Vide: Dias Ferreira, Cod. Civ. Port., t. V; H. Secco,

Cod. Pen. Portuguez.

— Como se vê, o principio da responsabilidade civil do Estado está ex-

pressamente reconhecido por este ultimo artigo. Mas si elle é justo, porque

não applical-o aos demais casos?... Qual o principio de razão ou justiça.

■

— 633 —

que justifica a distincção, segundo a qual o Estado deve responder pelos]

damnos causados do funooionario judicial, e não, pelos damnos do func-

cionario administrativo ? Em ambos os casos o que ha, é uma lesão do!

alheio direito, que deve ser reparada.

— Alem disto, a responsabilidade do Estado também se acha reco-

nhecida, em se tratando de serviços ou aotos espeoiaes, como os da via-

ção publica: o) pelas servidões temporárias ou permanentes; b) pelas per-

das o damnos causados nos bens de raiz, bens moveis e semoventes ;—

cabendo aos indivíduos lesados ou interessados o direito de acção, não,

contra os empregados públicos ou executores das obras, mas directa-

mente contra o Estado ou Administração publica. (Dec. 31 dezembro 1864,

arts. 17-18, e 32, e legislação posterior).

— Do mesmo modo, a responsabilidade do Estado é expressamente

reconhecida pelos damnos, resultantes do serviço telegrapho-postal (Lei de

7 de julho 1880, art. 12; Rog. Geral de 23 de setembro de 1880, art. 503 sg.;

Dec. de 29 julho 1886, art. 12, e do I

dezembro 1892, art. 24; eto.)

CONCLUSÃO . — Si pretendêssemos tirar uma conclusão geral de tudo,

quanto ficou dito nos capítulos anteriores, ou mesmo, somente das breves

indicações íeitas na presente nota, acerca da jurisprudência estrangeira,—

essa conclusão não podia deixar de dar-nos a triste convicção de que, o que

domina ainda por toda a parte sobre a importante matéria da responsabili-

dade civil do Estado, não satisfaz de maneira alguma...

Sobre tudo, é manifesta a contradicção entre os princípios modernos

de doutrina sobre o Estado, e a pratica que, não obstante, continua a ser

mantida, relativamente às obrigações jurídicas do mesmo Estado. O Estado,

ensina-se,não é mais o imperíum arbitrário da antiguidade; todo o seu poder

e acção lhe vem do direito c lhe são marcados pelo direito.—Ensinamento ver-

dadeiro, sem duvida, e inteiramente conforme â idéa do ''Rechtsstaat." Mas,

que succede na pratica ? Umas vezes, a negação da sua responsabilidade

jurídica sob a invocação dos direitoi soberanos do Estado. Outras vezes,

si não se dá a mesma negação, dá-se a falta de lei positiva reconhecendo-a,

e dahl a incoherencia dos arestos, no empenho sabido de restringir dita res-

ponsabilidade, ainda mesmo, com o saorificio manifesto da própria justiça!

Felizmente, do lado opposto avulta, cada vez mais, a tendência irre-

sistível do espirito jurídico moderno, impondo ao legislador a necessidade

de fazer cessar a incoherencia das leis, que ainda distinguem entre os au-

tores da lesão do direito, como critério de sujeital-os, ou não, a sancção

da justiça...

Ninguém ousa mais diotar, como lei, a irresponsabilidade absoluta

do Estado na lesão dos direitos indlviduaes; ainda que o legislador, receioso

de adoptar a regra simples, fácil, da boa razão jurídica, continue a oscillar

numa situação, cada dia, menos defensável aos olhos da critica...

— 634 —

Entretanto, sem a necessidade de relembrar circumstancias, qne dei-

xamos ássignaladas em outras partes deste trabalho, e restringlndo-nos ás

indicações da presente "nota additiva ", a situação é simplesmente esta: —

aqui só se reconhece a responsabilidade do Estado, quando a offensa do

direito resulta de actos da autoridade judiciaria, como na Áustria; alli, só

quando se trata de violências feitas á liberdade individual, ou em outros

casos particulares declarados na lei, como na Suissa; em outros logares,

finalmente,—só quando o damno se da no desempenho de uma commissão

especial do Estado, ou quando resulta de uma sentença judiciaria, mais tarde

annullada por injusta, como se verifica na Hespanha e em Portugal...

Junte-se agora a isso a magna caterva das distincções conhecidas de "

actos de governo, de império, de poder, de gestão, de acto» pessoaes, de serviço

ou fmicção", e ter-se-ha idéa do esforço, com o qual ainda hoje se pretende

sobrepor o poder do Estado ao principio superior dos direitos individuaes,

cuja garantia e defesa constituem, aliás, a razão fundamental da própria

instituição-Estado.

— Enorme força tem, sem duvida, a tradição. Mesmo, depois de pa-

tenteado o erro ou a injustiça, que ella consagra, só, aos poucos, se con-

seguirá destruir o baluarte da fé, em que repousa a sua autoridade.

O dogma, de que é o poder, que cria o direito, foi ensinado sem con-

testação durante muitos séculos. A doutrina contraria, de que é o direito,

que justifica a existência do poder, é apenas de data moderna.

Por isto, ainda que ella seja theoricamente incontrastavel pela força

da verdade, que a illnraina, — o dogma tradicional ainda não lhe cedeu,

na pratica, senão, uma parte dos domínios, que outr'ora lhe eram no todo

exclusivos...

Ha de cedel-os, fatalmente, ao império mais forte da razão jurídica.

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