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Presidente da República
José Sarney
Ministro da Educação
Hugo Napoleão
Secretário-Geral do MEC
Luiz Bandeira da Rocha Filho
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Alternativas
de Alfabetização
para a América Latina
e o Caribe
SÉRIE ENCONTROS E DEBATES, 5
•••
A466 Alternativas de alfabetização para a América Latina e o Caribe. -
Brasília: INEP, 1988
325 p. - (Série Encontros e debates, 5)
Inclui bibliografia.
1. Alfabetização - América Latina. 2. Ensino básico - América
Latina. I, INEP. II. Série.
CDU-372.415(7/8=6)
MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO
INSTITUTO NACIONAL DE ESTUDOS E PESQUISAS EDUCACIONAIS
Alternativas
de Alfabetização
para a América Latina
e o Caribe
Brasília
1988
Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais
Diretor-Geral
Manuel Marcos Maciel Formiga
Diretora de Estudos e Pesquisas
Maria Laís Mousinho Guidi
Diretor de Administração e Planejamento
Carlos Avancini Filho
Diretora de Documentação e Informação
Silvia Maria Galliac Saavedra
Coordenadora de Editoração e Divulgação
Samira Abrahão R. Pinheiro
Assistente Editorial
Janete Chaves
Revisão de Originais
Glória Pacita Fraguas Vazquez Gomes
Maria Thereza Leandro Nogueira
Mônica Matthke Braga
Roberto Gicello Lima Bastos
Controle de Texto
Mônica Matthke Braga
Normalização Bibliográfica
Maria Ângela Torres Costa e Silva
Capa
Fernando Rabello Costa
INEP - Coordenadoria de Editoração e Divulgação
Via N-2, Anexo I do MEC, sala 137
Caixa Postal 04/0366
70312 - Brasília, DF
Tel.: (061) 223-5561.
SEMINÁRIO REGIONAL SOBRE ALTERNATIVAS DE ALFABETIZAÇÃO PARA
A AMÉRICA LATINA E O CARIBE
ENTIDADES ORGANIZADORAS
Ministério da Educação
Secretaria de Assuntos Internacionais (SEAI) - Coordenação Geral
Secretaria Geral
Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais (INEP)
Fundação Nacional para a Educação de Jovens e Adultos (Fundação EDUCAR)
Secretaria de Educação Básica (SEB)
Secretaria de Articulação e Estudos de Planejamento (SEPLAN)
UNESCO
Oficina Regional de Educação para a América Latina e o Caribe (OREALC)
APRESENTAÇÃO
Com o objetivo de proporcionar o intercâmbio de informação e o debate a respeito
de diferentes iniciativas de enfrentamento do problema do analfabetismo, em seus as-
pectos quantitativos e qualitativos, o Ministério da Educação, através da Secretaria de
Assuntos Internacionais, e o Escritório Regional de Educação da UNESCO promoveram
a realização, em Brasília, do Seminário sobre Alternativas de Alfabetização para a
América Latina e o Caribe.
Na oportunidade, especialistas, pesquisadores, administradores, representantes
de associações de classe, professores e integrantes dos poderes públicos refletiram e
debateram a dimensão política da alfabetização, ressaltando as marcas e trajetórias his-
tóricas próprias ao movimento social da cada país participante. Do relato das diferen-
ciadas experiências evidenciou-se a importância da dimensão política como fator de-
terminante de linhas e tipos de pesquisa, de formação e mobilização docente, de organi-
zação do trabalho pedagógico, de preferências metodológicas e de uso de material de
ensino-aprendizagem.
Este Seminário teve como marco de referência o Projeto Principal de Educação
para a América Latina e o Caribe instituído em 1979, sob os auspícios da UNESCO, cu-
jos objetivos são os seguintes: assegurar a escolarização, antes do ano 2000, a todas
as crianças em idade escolar e oferecer-lhes uma educação geral mínima de 8 a 10
anos; eliminar o analfabetismo antes do fim do século e desenvolver e ampliar os servi-
ços educativos para os adultos; melhorar a qualidade e a eficiência dos sistemas educa-
tivos através da realização das reformas necessárias.
Tendo em vista a consecução destes objetivos, concomitantemente aos Planos
Nacionais de Ação desenvolvidos pelos países da Região, o Projeto Principal de Educa-
ção estabeleceu um Plano Regional de Cooperação, coordenado, no âmbito regional,
pelo Escritório Regional de Educação da UNESCO, e, no âmbito nacional, pela Secreta-
ria de Assuntos Internacionais do Ministério da Educação.
Ao reproduzir, na presente publicação, a íntegra do relato dos expositores e a sín-
tese dos debates, o Instituto Nacional de Estudos e Pesquisas Educacionais dá conti-
nuidade à prática de disseminação das questões educacionais entre os diferentes gru-
pos de pesquisadores e órgãos definidores de polfticas públicas, ao mesmo tempo que
possibilita aos diversos segmentos interessados o acesso ao debate atualizado sobre
tema de tão grande relevância.
Esta é, pois, uma contribuição às iniciativas de formulação de políticas conscientes
e efetivamente compromissadas com a eliminação do analfabetismo e ao avanço na
concretização do ideal da universalização da educação básica, condição fundamental da
9
redenção social dos países da América Latina e Caribe e preocupação prioritária daque-
les que desenvolvem atividades educacionais nesta região.
MÁRIO AUGUSTO SANTOS
Secretário de Assuntos Internacionais
MANUEL MARCOS MACIEL FORMIGA
Diretor-Geral do INEP
10
SESSÃO DE ABERTURA DO SEMINÁRIO REGIONAL
SOBRE ALTERNATIVAS DE ALFABETIZAÇÃO PARA A
AMÉRICA LATINA E O CARIBE
PALAVRAS DO MINISTRO DA EDUCAÇÃO, JORGE BORNHAUSEN *
Senhoras e Senhores,
É para mim uma honra participar dos trabalhos de abertura deste Seminário Re-
gional sobre Alternativas de Alfabetização na América Latina e no Caribe.
Proposto com o objetivo de aprofundar a reflexão e o debate sobre "Polfticas Pú-
blicas de Alfabetização de Países da América Latina e Caribe", estou certo de que este
Seminário oferecerá subsídios à renovação das estratégias de enfrentamento do nosso
grande desafio, que é o de, até o final do século, oferecer educação básica de qualidade
para todos os cidadãos, erradicar o analfabetismo e desenvolver a educação de adultos.
Nesta década de 80, os países da América Latina e do Caribe têm repetidamente
renovado o compromisso de democratizar, no âmbito do Projeto Principal de Educação
na América Latina e no Caribe e do Quinqüênio da Alfabetização nas Américas, o acesso
à educação fundamental, contando, para tanto, com a cooperação de organismos inter-
nacionais, especialmente a Unesco e a OEA.
O analfabetismo constitui ainda um problema que atinge, mais ou menos intensa-
mente, a todos os países da região. É uma dívida social que requer de todo governo de-
mocrático o maior empenho no seu resgate. A viabilidade dos nossos países no século
XXI está condicionada em grande parte à eliminação desta dívida, que constitui um dos
maiores fatores de atraso do nosso desenvolvimento cultural, político, social e econômi-
co.
Este Seminário deve ser visto, portanto, dentro do contexto da luta da região con-
tra o analfabetismo. Nesta luta para oferecer educação básica para todos, é de funda-
mental importância a união dos nossos esforços, a troca constante das nossas expe-
riências, dos nossos êxitos e nossos fracassos, para que possamos dar novo impulso e
novas perspectivas à ação governamental.
A educação brasileira ainda não conseguiu absorver e reter na escola, de forma
adequada, todas as crianças em idade escolar. Em outras palavras, não conseguiu dar
cumprimento ao preceito constitucional, o de prover a todos o ensino de 1
9
grau de oito
anos de escolaridade.
Ministro da Educação à época da realização do Seminário.
11
O desafio do Governo brasileiro é, portanto, estrutural e conjuntural, simultanea-
mente. Temos de corrigir distorções sociais acumuladas, efetivar o direito fundamental
de todos à educação e construir uma sociedade mais justa, formada de cidadãos capa-
zes de participar do nosso processo de desenvolvimento sócio-econômico, sócio-político
e sócio-cultural.
A educação sofre toda sorte de problemas advindos de restrições econômicas,
desde a pobreza das famílias até a falta de recursos orçamentários, mas não tem em
suas mãos a solução de tais problemas. Todavia, a educação pode influir decisivamente
sobre a desobstrução dos entraves à institucionalização da democracia, à medida que
colabora na formação do cidadão competente.
Neste sentido, é de suma importância a renovação do setor educação, buscando o
incremento de sua eficiência interna, para atender às necessidades educativas cada vez
mais crescentes.
Assim, a principal diretriz da politica educacional traçada pelo I Plano Nacional de
Desenvolvimento 1986/1989 é assegurar acesso de todos ao ensino de boa qualidade,
notadamente o básico. O Ministério da Educação está perseguindo tal meta por meio do
programa de Educação para Todos.
O atual esforço do Ministério da Educação, portanto, tem sido caracterizado pela
descentralização e pelo estímulo à participação das unidades federadas e municípios na
definição e implementação dos objetivos.
No que diz respeito especificamente à alfabetização, o Ministério da Educação,
através da Fundação Nacional para a Educação de Jovens e Adultos (Educar), está
igualmente redirecionando os programas e projetos, dentro do princípio de descentraliza-
ção, visando a apoiar as unidades federadas e os municípios no atendimento àqueles
que não tiveram acesso à escola ou que dela foram excluídos, abrangendo desde a alfa-
betização até o nível equivalente à 4- série do ensino de 1º grau.
Antes de finalizar, quero renovar o empenho do Governo brasileiro e do Ministério
da Educação, em particular, em participar mais ativamente de programas de cooperação
com os países da região. Este Seminário é um exemplo do que nós podemos fazer. É
muito importante que os organismos internacionais como a Unesco e a OEA, e, sobretu-
do, o PNUD, como órgão financiador da cooperação técnica com países em via de de-
senvolvimento, intensifiquem o encontro das inteligências e experiências da região e as
focalizem na busca de soluções dos problemas comuns aos nossos países. O analfabe-
tismo constitui um destes problemas - e um dos mais graves!
Estou certo de que o intercâmbio de idéias e experiências que ocorrerá nesta sala
durante esta semana não só reforçará os laços de solidariedade que nos unem, como
também produzirá conseqüências nas políticas públicas nacionais de educação básica.
12
PALAVRAS DO DIRETOR DA OFICINA REGIONAL DE EDUCAÇÃO
PARA A AMÉRICA LATINA E O CARIBE (OREALC),
JUAN CARLOS TEDESCO
Es para mí un honor y un privilegio compartir con ustedes la inauguración de este
Seminario Regional sobre Alternativas de Alfabetización.
Quiero, en primer lugar, expresar al Sr. Ministro de Educación de Brasil y por su
intermedio al Gobierno brasileño, el agradecimiento de la Unesco y de nuestra Oficina
Regional de Educación por su generosa invitación a organizar este encuentro en la ciu-
dad de Brasilia, y manifestarle cuánto hemos apreciado esta muestra concreta de adhe-
sión de su pafs a los objetivos del Proyecto Principal de Educación para América Latina y
el Caribe. Para todos nosotros, su presencia en este evento es una manifestación más
del interés y prioridad particular que usted asigna al tema que será objeto de nuestros
debates.
Tengo la certeza, Sr. Ministro, de ser el fiel intérprete de nuestra Organización al
decirle cuánto nos complace que esta Reunión se celebre en su pafs y por iniciativa de
sus autoridades. En efecto, en el marco del actual proceso de reinstauración de la plena
democracia, Brasil realiza esfuerzos renovados para desarrollar su educación, para ha-
cerla llegar a todos los sectores de su población y para lograr, antes de finalizar el pre-
sente siglo, la alfabetización de toda su población joven y adulta.
Desearía, de manera particular, agradecer al Sr. Mário Santos, Secretario de
Asuntos Internacionales del Ministerio de Educación y al personal de este organismo, por
la cortesía y eficacia con que han dirigido la preparación de esta Reunión.
Quisiera también dar la bienvenida a los participantes de Brasil y de diversos paí-
ses de la región, todos ellos responsables y especialistas de politica, planificación e in-
vestigación educativa. Su presencia permitirá un diálogo fructífero entre personalidades
cuyas acciones comprometen no sólo el presente sino también el futuro de la alfabetiza-
ción de sus naciones.
Este Seminario se realiza inmediatamente despuês de la Segunda Reunión del
Comité Regional Intergubernamental del Proyecto Principal, que tuvo lugar en Bogotá en
el pasado mes de abril y en la que se formularon orientaciones precisas para enfrentar el
problema del analfabetismo tanto desde el nivel regional como del nacional.
En dicha reunión se reiteraron los diagnósticos ya conocidos sobre este tema, se
reconoció que a pesar de los progresos realizados, la meta de la alfabetización universal
constituye una meta utópica si se mantienen los actuales ritmos de la acción alfabetiza-
dora. De acuerdo con los estudios disponibles, el número de analfabetos en la región al-
canza, aproximadamente, a 44 millones. Si se mantinen los actuales índices de disminu-
ción, el número de analfabetos se reducirá, de aquí al año 2000, en sólo 6 millones. To-
davia quedarán 38 millones de personas, cuya atención demandará alfabetizar un pro-
13
medio de 2,5 millones por año, desde a hora hasta fines del siglo.
El analfabetismo, sin embargo, no es la única manifestación de la discriminación
educativa. El bajo rendimiento de la escuela primaria constituye una fuente permanente
de producción de analfabetos. Como todos ustedes saben, la expansión de la escuela
básica en América Latina tuvo lugar con un incremento significativo del fracaso escolar,
al punto que - para muchos niños de origen popular - la principal experiencia educativa
que se les permite efectuar es la experiencia del fracaso: en 1975 repetían algún grado
de la escuela primaria 5,8 millones de niños, lo cual representaba el 12,1% de la matrícu-
la. En 1983, los repetidores habían aumentado a 8,5 millones, representando el 14,5% de
la matrícula.
Analfabetismo y fracaso escolar se concentran en los sectores marginales urba-
nos y rurales, creando - de esta manera una retroalimentación permanente entre pobre-
za - exclusión educativa y mayor pobreza.
La gravedad de este problema no puede ser disimulada. América Latina enfrenta,
en estos momentos el desafío de consolidar los procesos democráticos e incorporarse
en forma protagónica al desarrollo científico-técnico que transforma el mundo moderno,
en el marco de una crisis económico-financiera que ha sido calificada como la peor crisis
que afecta a la región después de la gran depresión de los años 30.
La crisis económica de América Latina no es una crisis coyuntural ni pasajera. La
magnitud del endeudamiento externo y los cambios que se están operando en la econo-
mía mundial obligan a los países da la región a re-definir sus modelos y estilos de desar-
rollo para resolver no sólo los problemas de la deuda sino los problemas que plantea un
proceso de desarrollo donde la democracia, la equidad y la justicia sean posibles.
En este contexto, cabe perguntarse por el significado de otorgar una prioridad tan
alta a la eliminación de la exclusión educativa en los actuales momentos históricos de la
región.
Dicho en otros términos, ¿por quê la eliminación del analfabetismo y de la exclu-
sión educativa constituyen un factor decisivo en las nuevas estrategias de desarrollo?
Para responder esta pergunta es preciso recordar que una de las características
peculiares de los sistemas educativos de la región consiste en el relativamente alto grado
de polarización en la distribución de la matrícula escolar, donde coexisten grandes ma-
sas de excluidos con grandes masas de individuos que llegan al nivel superior de la en-
señanza.
La lógica que explica esta estructura es bien conocida. Los sectores medios y al-
tos, cuya capacidad para expresar demandas sociales es superior a la de los sectores
marginales, están sometidos a un proceso creciente de devaluación de sus credenciales
educativas, que estimula la posesión de cada vez más años de estudio para mantenerse
en la competencia por los puestos de cúpula del mercado de trabajo.
Sin embargo, es evidente que si la polarización subsiste, será poco posible estabi-
lizar los procesos de integración nacional y consolidar la democracia. Resulta Imposible
pensar en un proceso de desarrollo equitativo mientras subsistan tan altos percentajes
de población que no manejan los códigos culturales básicos, de la misma manera que no
será posible un desarrollo científico-técnico dinámico y permanente sin una población
masivamente socializada en los marcos del método científico.
Enfrentamos un problema de enorme complejidad, donde es preciso actuar simul-
táneamente en la base del sistema educativo, eliminando la exclusión, y en la cúpula del
sistema, produciendo los conocimientos científico-técnicos y desarrollando la creatividad
tenológica endógena que permita crecer y superar los actuales índices de estancamiento
14
y retroceso económico.
En este sentido, desearía llamar la atención sobre el rol que le cabe al Estado y a
cada uno de tos actores sociales. Resulta obvio que si la dinámica de la expansión edu-
cativa sigue sujeta exclusivamente a las reglas de las demandas del mercado, cada
sector social obtendrá beneficios acordes con su poder relativo en la sociedad. En un
contexto de este tipo, es probable que la polarización se consolide aún más. Para romper
esta lógica de la reproducción social, el Estado puede jugar un rol decisivo, particular-
mente a través de mecanismos que permitan regular la satisfacción de las demandas
sociales y transferir recursos a los sectores marginales. Este rol exige, obviamente, la
existencia de instancias de concertación social que involucren al conjunto de los secto-
res sociales y que se apoyen en la vigencia de profundos valores de solidaridad.
Transcurridas ya varias décadas de acciones planificadoras y de desarrollo del
pensamiento y la investigación educativa, es sabido que asi como las causas de estos
problemas son estructurales, la solución no puede producirse a través de la mera acción
educativa del Estado. Es evidente que la consolidación democrática y el desarrollo socio-
económico equitativo será un proceso complejo, donde intervienen variables económi-
cas, polfticas, sociales y culturales y donde, además, será preciso adoptar estrategias
que combinen adecuadamente las exigencias de la coyuntura con el desarrollo de largo
plazo. Sin embargo, también hemos aprendido que las explicaciones estructurales pue-
den, peligrosamente, convertirse en justificaciones para la pasividad y para la subesti-
mación del rol protagónico de los actores sociales y sus organizaciones.
Pero la solución de los problemas de la exclusión educativa no se reduce a la
existencia de voluntad política y de recursos materiales. Estas son condiciones necesá-
rias pero no suficientes. Es preciso, además, contar con respuestas técnicas apropia-
das, con personal calificado para aplicar esas respuestas y con modelos organizativos
de acción pedagógica eficaces y apropiados a las actuales condiciones políticas y de
escasez de recursos. En ese sentido, la realización de este Seminario tiene una impor-
tancia particular.
Aquí tendremos la oportunidad de analizar las experiencias llevadas a cabo en paí-
ses con situaciones históricas y sócio-políticas distintas. El intercambio de conocimien-
tos y de resultados constituye uno de los mecanismos más tradicionales pero al mismo
tiempo más fructíferos de la cooperación internacional.
Recientemente, la Segunda Reunión del Comité Intergubemamental del Poryecto
Principal celebrada en Bogotá, permitió un análisis de este problema cuyos resultados
deseo poner a consideración de todos usteds como un insumo para el trabajo que nos
espera.
Em primer lugar, el Comité señaló la necesidad de superar la actual dispersión de
programas y de esfuerzos y optar por estrategias que se basen en un diagnóstico actua-
lizado, que permita definir poblaciones prioritarias (mujeres, jóvenes en capacidad pro-
ductiva, indígenas, etc) y en el estabelecimiento de mecanismos de coordinación inter-
sectorial pública y de confluencia con los esfuerzos no gobernamentales, procurando
obtener un compromiso colectivo en la definición de áreas prioritárias y en su implemen-
tación. El Comité señaló también la necesidad de reforzar las potencialidades nacionales
para asumir su propia capacitación de cuadros, fundamentalmente de personal capacita-
dor de capacitadores y mejorar los mecanismos de planificación Y de evaluación, par-
tiendo del reconocimiento de la naturaleza político-social de los procesos de alfabetiza-
ción y educación de adultos y de la necesaria vinculación de éstos con la escolarización
de niños en edad escolar.
15
La importancia de instensificar los programas de postalfebatización vinculados al
trabajo productivo, derivando responsabilidades educativas a distintos sectores públicos,
también fue destacada.
La reformulación de los sistemas de educación básica de adultos de tipo formal y
no formal para convertirlos en un mecanismo fundamental de preparación al adulto para
enfrentar sus necesidades básicas y el mejoramiento de los sistemas de información
estadística destinados a dimensionar con mayor precisión la magnitud de problema y los
avances realizados fueron enfatizados en las conclusiones de la reunión.
Por último, en lo que concierne a los mecanismos de cooperación, la reunión fue
unânime en reconocer la importancia del trabajo de las redes creadas en el marco del
Proyecto Principal. La Red Regional de Capacitación y de Apoyos Especfficos en Pro-
gramas de Alfabetización y Educación de Adultos (REDALF) y Red Regional para la Ca-
pacitación, la Innovación y la Investigación en los Campos de la Planificación y la Admi-
nistración de la Educación Básica y de los Programas de Alfabetización (REPLAD) han
mostrado a pesar del poco tiempo transcurrido desde su creación una significativa capa-
cidad para alentar acciones de cooperación. Deseo destacar, en este sentido, el rol que
las instituciones brasileñas (Fundación EDUCAR en el caso de REDALF y las Universi-
dades de Brasilia y de Campinas en el caso de REPLAD) han jugado en este proceso.
Deseo finalizar esta palabras expresando el deseo que los trabajos resulten fructí-
feros para encontrar soluciones posibles y reales, teniendo presente que no lo podemos
todo, aunque podamos mucho. Corresponde a los ciudadanos y responsables de cada
pafs decidir, con pleno conocimiento de lo que está en juego, qué alternativas de alfabeti-
zación se adecúan más a sus propias realidades. No existen soluciones que no tengan
sus raíces en la propia identidad cultural y que no estén abiertas a la realidad regional e
internacional.
Este Seminario ofrece la ocasión de afirmar con hechos esta concepción de la
educación. Por este motivo formulo votos para que sus trabajos alcancen el más com-
pleto éxito.
16
A ALFABETIZAÇÃO COMO ELEMENTO DE FORMAÇÃO DA CIDADANIA
Paulo Freire*
Meus amigos da Mesa, amigos e amigas do lado de lá, antes de começar a pensar
um pouco sobre o tema desta manhã, gostaria de fazer alguns comentários que, possível
e infelizmente, certos intelectuais não fariam, em torno de si mesmos, por não conside-
rá-los acadêmicos.
Para mim, porém, é impossível separar a afetividade, a amorosidade, o querer
bem, da minha própria atividade intelectual e criadora. Não tenho por isso problema ne-
nhum para, começando a falar com vocês, dizer que foi por motivos de dor, de sofri-
mento causado pela morte de Elza, que tentei durante duas vezes, sem sucesso, con-
vencer-me de que não devia vir aqui hoje. Tenho perdido muitas lutas, mas, às vezes, a
perda de algumas me deixam contente. Esta foi uma luta que perdi, mas, no fundo, é uma
luta em que devo ganhar algo. Por que apresentei duas recusas durante o processo de
organização deste encontro? É que sofri uma ruptura, um corte, na minha possibilidade
de "andarilhar" pelo mundo, quando perdi Elza, em outubro do ano passado. E a expe-
riência dramática de tropeçar na ausência de Elza vem me ensinando que tanto faz 15
dias de partida como seis meses, como seis anos - se eu viver estes seis anos.
Esta é a primeira vez, depois da morte de Elza, que vou falar demoradamente para
um auditório, apesar de estar num ambiente em que todos e todas estão muito mais para
uma conversa série com um mínimo apenas de pompa.
O clima de simplicidade me deixa à vontade e até já me arrependo de ter vestido
uma roupa que causa estranheza a todo o mundo - pois que ando mesmo é com blusas
esportivas e tênis. Mas, apesar da informalidade, esta é a primeira vez que me encontro
com um público maior, sem a Elza no mundo. Experimentar-me sem ela no mundo é um
aprendizado que venho fazendo: estabelecer a diferença de não dormir com Elza estan-
do ela no mundo, e dormir agora definitivamente só.
Lembro-me de que às vezes estava em Nova Iorque, em Londres ou em Amster-
dã, e Elza estava em São Paulo. Sabia então que havia um certo lugar no mundo onde
dormia uma mulher com quem eu dormia. Mas agora, não. Agora durmo só no mesmo
quarto em que dormia com ela.
Estes encontros me tocam, me chocam à medida que a minha vida vem sendo,
talvez, quem sabe, 80% a contribuição dela. Mas resolvi finalmente aceitar, assumir a
responsabilidade politica de vir aqui, trazendo comigo, porém, no cumprimento desta res-
ponsabilidade, a marca da minha afeição, a marca da minha amorosidade, que jamais
Professor da Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP).
17
separei da minha pesquisa, que jamais tive vergonha de dizer que curto. Não entendo
educador que tem medo de amar. Guevara jamais temeu. Amilcar Cabral, também.
Preferl escrever e ler este texto que comentarei porque não acreditava multo em
mim mesmo. Precisava de um marco que me guiasse e mantivesse minha emoção bem
comportada.
Mas queria, de público, ter dito o que disse e acrescentar que, bom ou ruim, o texto
que vou ler, as coisas que vou dizer, eu as digo e as escrevi pensando em Elza, a quem
dedico o tempo que me cabe nesta reunião.
A Alfabetização como Elemento de Formação da Cidadania é o tema sobre o qual
me propuseram falar, aqui e agora, os organizadores deste encontro. É interessante ob-
servar a maneira pela qual se combinam ou relacionam os termos da frase, em que a
conjunção como, valendo enquanto, na qualidade de. estabelece uma relação opera-
cional entre alfabetização e formação da cidadania.É verdade que o bloco elemento
de formação ameniza um pouco a significação da força que, de certa forma, se em-
presta à alfabetização, no corpo da frase. Seria mais forte ainda se disséssemos: a alfa-
betização como formadora da cidadania,
Por outro lado, faz-se necessário neste exercício, relembrar que cidadão significa
indivíduo no gozo dos direitos civis e políticos de um Estado e que cidadania tem a ver
com a condição de cidadão, quer dizer, com o uso dos direitos e o direito de ter deveres
de cidadão.
Buscar a inteligência da frase significa, de fato, indagar em tomo dos limites da al-
fabetização como prática capaz de gerar nos aifabetizandos a assunção da cidadania ou
não. Implica pensar também nos obstáculos com os quais nos defrontamos na prática e
sobre os quais ou sobre alguns dos quais espero falar mais adiante.
Considerando que a alfabetização de adultos, por mais importante que seja, é um
capítulo da prática educativa, minha indagação se orienta no sentido da compreensão
dos limites da prática educativa, que abrange a prática da alfabetização, bem como dos
obstáculos acima referidos.
A primeira afirmação que devo fazer ô a de que não há prática, não importa em que
domínio, que não esteja submetida a certos limites. A prática, que é social e histórica,
mesmo que tenha uma dimensão individual, se dá num certo contexto tempo-espacial e
não na intimidade das cabeças das pessoas. É por isso que o voluntarismo é Idealista,
pois se funda precisamente na compreensão ingênua de que a prática e a sua eficácia
dependem apenas do sujeito, de sua vontade e de sua coragem. É por isso, por outro la-
do, que o espontaneísmo ô irresponsável, porque implica a anulação do intelectual como
organizador, não necessariamente autoritário, mas organizador, sempre, de espaços, pa-
ra os quais ô indispensável sua intervenção. Voluntarismo e espontaneísmo têm ambos
assim sua falsidade, no menosprezo aos limites. No primeiro, se desrespeitam os limites
porque nele só há um, o da vontade do voluntarista. No segundo, o intelectual não inter-
vém, não direciona, cruza os braços. A ação se entrega quase a si mesma, é mais alvo-
roço, algazarra.
Neste sentido, voluntarismo e espontaneísmo se constituem como obstáculos à
prática educativa progressista.
A compreensão dos limites da prática educativa demanda indiscutivelmente a cla-
ridade política dos educadores com relação a seu objeto. Demanda que o educador as-
suma a politicidade de sua prática. Não basta dizer que a educação é um ato político as-
sim como não basta dizer que o ato político ê também educativo. Não posso pensar-me
progressista se entendo o espaço da escola como algo meio neutro, com pouco ou qua-
18
se nada a ver com a luta de classes, em que os alunos são vistos apenas como apren-
dizes de certos objetos de conhecimento aos quais empresto um poder mágico. Não
posso reconhecer os limites da prática educatívo-política em que me envolvo se não sei,
se não estou claro, em face de, a favor de quem pratico. O "a favor de quem pratico" me
situa num certo ângulo, que é de classe, em que diviso o "contra quem" pratico e, ne-
cessariamente, o "por que" pratico, isto é, o próprio sonho, o tipo de sociedade de cuja
invenção gostaria de participar.
A compreensão critica dos limites da prática tem a ver com o problema do poder,
que é de classe, e tem a ver, por isso mesmo, com a questão da luta ou do conflito de
classes. Compreender o nfvel em que se acha a luta de classes em uma dada sociedade
é indispensável à demarcação dos espaços, dos conteúdos da educação, do historica-
mente possível, portanto, dos limites da prática político-educativa.
Uma coisa, por exemplo, foi trabalhar em alfabetização e educação de adultos no
Brasil dos fins dos anos cinqüenta e começos dos sessenta, outra, foi trabalhar em edu-
cação popular durante o regime militar.
Uma coisa foi trabalhar no Brasil, na fase do regime populista que, por sua própria
ambigüidade, ora continha as massas populares, ora as trazia às ruas, às praças, o que
terminava por lhes ensinar a vir às ruas por sua conta; outra foi trabalhar em plena dita-
dura militar, com as massas reprimidas, silenciadas e assustadas. Pretender obter no
segundo momento o que se obteve no anterior na aplicação de uma certa metodologia
revela falta de compreensão histórica, desconhecimento da noção de limite. Uma coisa
foi trabalhar no início mesmo da ditadura militar, outra nos anos setenta. Uma coisa foi
fazer educação popular no Chile do governo Allende, outra é fazê-la hoje. Uma coisa foi
trabalhar em áreas populares no regime de Somoza, na Nicarágua, outra é trabalhar ho-
je, com o seu povo se apossando de sua história.
O que é difícil é tomar a história na mão. Tomada a história na mão, toma-se a cul-
tura, toma-se a saúde, toma-se a educação.
Agora, vejam bem, não quero com isso dizer, e mais adiante insisto neste ponto,
que os educadores e educadoras só têm alguma coisa a fazer quando o povo tomar a
história na mão. Se se pensar assim, não se toma a história nunca. A minha proposta
não é imobilista.
O que quero dizer é que uma mesma compreensão da prática educativa, uma
mesma metodologia de trabalho não operam necessariamente de forma idêntica em co-
textos diferentes. A intervenção é histórica, é cultural, é política. É por isso que insisto
tanto em que as experiências não podem ser transplantadas, mas relventadas. Em ou-
tras palavras, devo descobrir, em função do meu conhecimento tão rigoroso quanto pos-
sível da realidade, como aplicar de forma diferente um mesmo princípio válido, do ponto
de vista de minha opção política.
A validade de princípios fundantes de experiências realizadas em outros contextos
demanda o crivo de minha opção política.
A leitura atenta e crítica da maior ou menor intensidade e profundidade com que o
conflito de classes vai sendo vivido nos indica as formas de resistência possível das
classes populares, em certo momento. Sua maior ou menor mobilização, que envolve,
sempre, um certo grau de organização. A luta de classes não se verifica apenas quando
as classes trabalhadoras, mobilizando-se, organizando-se, lutam claramente, determina-
damente, com suas lideranças, em defesa de seus Interesses, mas sobretudo com vis-
tas à superação do sistema capitalista. A luta de classes existe também latente, às ve-
zes escondida, oculta, expressando-se em diferentes formas de resistência ao poder
19
das classes dominantes. Formas de resistência que venho chamado de "manhas
-
dos
oprimidos, no fundo, "imunizações" que as classes populares vão criando em seu corpo,
em sua linguagem, em sua cultura. Dar a necessidade fundamental que tem o educador
popular de compreender as formas de resistência das classes populares, suas festas,
suas danças, seus folguedos, suas lendas, suas devoções, seus medos, sua semânti-
ca, sua sintaxe, sua religiosidade. N5o me parece possível organizar programas de ação
político-pedagógica sem levar seriamente em conta as resistências das classes popula-
res. É preciso entender que as formas de resistência envolvem em si mesmas limites
que as classes populares se põem com relação à sua sobrevivência em face do poder
dos dominantes. Em muitos momentos do conlfito de classes, as classes populares,
mais Imersas que emersas na realidade, têm, em sua resistência, uma espécie de muro
por detrás do qual se escondem. Se o educador não é capaz de entender a dimensão
concreta do medo e, discursando numa linguagem já em si difícil, propõe ações que ul-
trapassam demasiado as fronteiras da resistência, obviamente será recusado. Pior ain-
da, pode intensificar o medo dos grupos populares. Isto não significa que o educador não
deva ousar. Precisa saber, porém, que a ousadia, ao implicar uma ação que vai mais
além do limite aparente, tem seu limite real. Se falta este à percepção do grupo popular
não pode faltar ao educador.
Acho, particularmente, que não há nada sem ousadia, Uma dose de insensatez é
absolutamente fundamental a uma pedagogia da indignação, que ô a pedagogia que vivo
defendendo neste pafs, com outros nomes. Não é possível uma pessoa relativamente
sensível saber, sem revolta, que 60% da população deste país sobrevive numa dor vasta
e profunda; que milhões de meninos brasileiros, que a ideologia dominante, culpabilizan-
do-se, chama de menores carentes, vivem nas ruas de nossas cidades. Meninos ca-
rentes! Vocês já observaram como, no Brasil, se tem a mania de inventar nomes adoci-
cados para caracterizar situações trágicas, diabólicas?
Recentemente, me disseram, um jornal, não estou certo se do Rio de Janeiro, pu-
blicou em letras garrafais: "Menino carente agride criança". Quer dizer, o menino de rua
chama-se delinqüente; o meu neto ô uma criança linda. Como é possível conviver com
estes dados sem sentir uma profunda e justa indignação e sem se deixar tocar por justa
ira? Pois quero dizer a vocês que sou um pedagogo indignado, absolutamente indignado.
Em última análise, quanto mais rigorosamente competentes nos consideremos a
nós mesmos e a nossos pares, tanto mais devemos reconhecer que, se o papel organi-
zador, interferente, do educador progressista não é jamais o de alojar-se, de armas e ba-
gagens, na cotidianidade popular, não é também o de quem, com desprezo inegável,
considera nada ter a fazer com o que lá ocorre. A cotidianidade, Karel Kosik deixou-o
multo claro em sua dialética do concreto, é o espaço-tempo em que a mente não opera
epistemologicamente em face dos objetos, dos dados, dos fatos. Se dá conta deles, mas
não apreende a razão de ser mais profunda dos mesmos. Isto não significa, porém, que
eu não possa e não deva tomar a cotidianidade e a forma como nela me movo no mundo
como objeto de minha reflexão; que .não procure superar o puro dar-me conta dos fatos a
partir da compreensão crítica, que deles vou ganhando.
Às vezes, a violência dos opressores e sua dominação se fazem tão profundas
que geram em grandes setores das classes populares, a eles submetidas uma espécie
de cansaço existencial que, por sua vez, está associado ou se alonga no que venho
chamando de anestesia histórica, em que se perde a idéia do amanhã como projeto. O
amanhã vira o hoje repetindo-se, o hoje violento e perverso de sempre. O hoje do ontem,
dos bisavós, dos avôs, dos pais, dos filhos e dos filhos destes que virão depois. Daí a
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necessidade de uma séria e rigorosa leitura do mundo*, que não prescinde, pelo contrá-
rio, exige uma séria e rigorosa leitura de textos. Daí a necessidade de competência cien-
tifica que não existe por ela e para ela, mas a serviço de algo e de alguém, portanto con-
tra algo e contra alguém. Daí a necessidade da Intervenção competente e democrática
do educador nas situações dramáticas em que os grupos populares, demitidos da vida,
estão como se tivessem perdido o seu endereço no mundo. Explorados a tal ponto que
até a identidade lhes foi expropriada. É preciso deixar claro, até mesmo correndo o risco
de repetir-me, que a superação de uma tal forma de estar sendo por parte das classes
populares se vai dando na práxis histérica e politica, no engajamento crftico, nos conflitos
sociais. O papel, porém, do educador, neste processo, é de imensa importância.
Recentemente, em conversa com a educadora Madalena Freire Weffort, quando
falava de sua prática numa área castigada, sofrida, da periferia de São Paulo, numa pré-
escola que funciona em salão paroquial e de cuja direção, hoje, fazem parte represen-
tantes das famílias locais, me descreveu a educadora um dos seus momentos de inter-
venção.
O caso de Madalena tem a ver com as reflexões que fiz anteriormente.
Rondando a escola, perambulando pelas ruas da vila, semi-nua, sujo na cara, que
escondia sua beleza, alvo de zombaria das outras crianças e dos adultos também, va-
gava perdida, e o pior, perdida de si mesma, uma espécie de menina de ninguém.
Um dia, diz Madalena, a avô da menina a procurou pedindo que recebesse a neta
na escola, dizendo também que não poderia pagar a quota simbólica estabelecida pela
direção popular da escola.
"Não creio que haja problema - disse Madalena - com relação ao pagamento. Te-
nho, porém, uma exigência para poder receber Carlinha: que me chegue aqui limpa, ba-
nho tomado, com um mínimo de roupa. E que venha assim todos os dias e não só ama-
nhã". A avô aceitou e prometeu que cumpriria. No dia seguinte, Cartinha chegou à sala
completamente mudada. Limpa, cara bonita, feições descobertas, confiante.
A limpeza, a cara livre das marcas do sujo, sublinhavam sua presença na sala. Em
lugar das zombarias, elogios dos outros meninos. Cartinha começou a confiar nela mes-
ma. A avô começou a acreditar também não so em Cartinha mas nela igualmente. Carti-
nha se descobriu; a avô se redescobriu.
Uma apreciação ingênua diria que a Intervenção de Madalena teria sido pequeno-
burguesa, elitista, alienada ou populista. Como exigir que uma criança favelada venha à
escola de banho tomado?!
Madalena, na verdade, cumpriu o seu dever de educadora progressista. Sua inter-
venção possibilitou à criança e à sua avô a conquista de um espaço, o da sua dignidade,
no respeito dos outros.
Minha gente, acho de grande importância essa procura, essa busca da Identifica-
ção, que é social, que, afinal, é de classe, mas tem também uma dimensão individual.
Sou um trabalhador, mas me chamo Paulo. Meu nome tem a ver comigo, tem a ver com
minha cara - a maneira como pronuncio o meu nome, a maneira como os outros pronun-
ciam o meu nome, como me identifico com ele.
Na experiência de Madalena, a palavra geradora, fundamental, ê o nome, o nome
das crianças. Algumas nunca se tinham visto num espelho, não se reconheciam e uma
chamava a outra de "Oh", "Her, quer dizer, o nome é uma interjeiçâo.
As crianças populares começam a ser proibidas de ser por não terem direito a so-
frer, a expressar sua dor. Quando a gente pensa nas massas populares deste pafs, ob-
serva como entre a imensa quantidade de direitos que lhes são negados, há mais este: o
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da expressão de seus sentimentos.
Mas, ao mesmo tempo em que a ideologia dominante, o poder dominante, proibe às
classes populares a expressão da dor, gera na classe dominante um perfil das classes
populares absurdo, qual seja: "Essa gente nada sabe, nem sofrer". Isto ê pura ideologia.
Não tem nada de científico.
Afirmar que as crianças de lá não têm capacidade de aprender porque são "ca-
rentes" é cientificamente uma mentira, não ô verdade. Evidentemente, uma criança que
toma leite, come bem, que dorme, que toma banho quente nos climas frios, que tem um
pai, uma mãe, uma avó, uma tia, uma vizinha intelectual tem condições maiores do que a
outra para inclusive aprender a ler. Mas não significa que a outra ontologicamente seja
incompetente. De forma nenhuma.
Agrada-me observar os niveis da luta de classe, do conflito, das demandas. Há
dois momentos para mim que são importantíssimos num processo de qualquer socieda-
de, do ponto de vista da consciência para si das classes populares, trabalhadoras. Uma,
6 quando as classes trabalhadoras buscam ter na sua mão a sua formação, porque per-
cebem que a formação que a classe dominante pode lhes dar é a que as reproduz como
classes dominantes. O outro elemento que me parece indicar um salto de qualidade é
quando as classes populares, o que ainda não ocorreu no Brasil, começam a exigir o di-
reito e sofrer, o direito do luto.
Lembro-me de que, quando Elza morreu, fiquei arrasado. Morreu em outubro e o
primeiro seminário que dei, com todo o meu senso de responsabilidade, foi em fevereiro.
Pergunto: quantos operários podem chorar dois dias sua mulher?
Obviamente, então, uma das suas manhas é endurecer a emoção para não se ra-
char inteiro enquanto corpo. Este ê um direito deles. Uma das minhas brigas é para que
as grandes maiorias deste pafs possam chorar também. Mas só começarão a chorar no
momento em que, ganhando a própria consciência, interfiram no processo político para
desmantelar a estrutura burguesa de Estado e criar uma sociedade livre. Por isso acho
que quem trabalha nessa estrutura, hoje, devia considerar-se muito mais invasor, se for
progressista. Reacionário é o que trabalha montado, instalado dentro desta estrutura de
Estado. O progressista deve entrar, mas como invasor. Se não entra como invasor, vai
chamar a polícia para expulsar os invasores de terra.
Madalena, na verdade, cumpriu o seu dever de educadora progressista. Sua inter-
venção possibilitou à criança e à sua avô a conquista de um espaço, o da sua dignidade
e o do respeito dos outros.
Amanhã, será mais fácil a Cartinha se reconhecer, também, como membro de uma
classe toda, a trabalhadora, em busca de melhores dias.
Abro só um parênteses. Seria uma coisa extraordinária se a Madalena estivesse
"alfabetizando apenas" essas crianças. Sinto-me muito mal em dizer "alfabetizando ape-
nas", porque acho que nunca é possível "alfabetizar apenas", mas todo o mundo está
entendendo o que quero dizer com "alfabetizar apenas". Acho que já seria formidável,
mas absolutamente pouco. Mais adiante deixo mais claro.
Amanhã - repito - será mais fácil à Cartinha também se reconhecer como membro
de uma classe toda, a trabalhadora, em busca de melhores dias.
Sem intervenção, não há educação progressista. Mas a intervenção do educador
não se dâ no ar. Se dâ na relação que estabelece com os educandos no contexto da es-
cola ou da rua, que, por sua vez, se situa num contexto maior, em que os educandos vi-
vem sua cotidianidade, na qual se cria um conhecimento de pura experiência feito. A ati-
vidade docente da escola que visa à superação do saber de pura experiência feito, não
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pode, porém como disse antes, recusar a importância da cotidianidade.
É preciso sermos um pouco mais humildes quando nos referimos a este saber - o
de experiência feito.
Sábado passado participei do Primeiro Tribunal do Menor,* em Terezina, a que
acorreram umas sete mil pessoas. Entre as testemunhas havia três crianças chamadas,
geralmente, de "menores carentes", que falaram de sua vida, de seu trabalho, da discri-
minação que sofrem, do assassinato de seus companheiros. E o fizeram com ótimo
domínio de linguagem, com clareza, com sabedoria e, às vezes, com humor. "Se diz -
afirmou um deles - que nós, as crianças, somos o futuro do pafs. Mas não temos nem
presente" concluiu com um riso leve.
Falando sobre a morte do companheiro - eles trabalham numa coisa chamada
CEASA - disse que, no fundo, morreu quando só queria viver. Era este o direito que ele
queria. Comer um pouco, vestir um pouco, estudar, ajudar a familia. Depois disse: Tem
muita gente que pensa que nós não estamos na escola, porque não gostamos de estu-
dar; tem muita gente que pensa que nós trabalhamos morrendo, como trabalhamos, por-
que gostamos de morrer. Não. N3o ê isso. Trabalhamos como trabalhamos, morremos
trabalhando, para que os meninos dos ricos chupem pirulito."
Não sei como se fala em desarrumação do pensamento na cotidianidade. O que
não é possível é negar uma sabedoria indiscutível, posta lá, naquela noite, a nós - e não
falaram nem dois minutos nem três, falaram dez, quinze minutos. Dois deles sabiam in-
clusive quando iriam receber palmas. Sabiam que tinham dito algo tão forte, tão im-
portante, que paravam para esperar as palmas. Quer dizer, intelectuais precoces, mas
que estão fora, fazem parte das estatísticas dos oito milhões de crianças que não podem
entrar na escola brasileira.
A preocupação com os limites da prática, no nosso caso, da prática educativa en-
quanto ato político, significa reconhecer, desde logo, que ela tem uma certa eficácia. Se
não houvesse nada a fazer com a prática educativa não havia por que falar dos seus li-
mites. Da mesma forma como não havia por que falar dos seus limites se ela tudo pu-
desse. Falamos de seus limites precisamente porque, não sendo a alavanca da trans-
formação profunda da sociedade a educação pode algo no sentido desta transformação.
Minhas amigas, meus amigos, espero que não fiquem muito assustados. Não es-
tão vendo a quantidade de folhas que tenho. Mas, já que estou falando em limites, tenho
meus limites. Não disse ainda, mas gostaria de dizê-lo - já quero, agora, pedir desculpas
- pois, quando terminar de fazer a exposição, não discuto nada, não debato nada. Não é
medo de defender as opiniões que estou apresentando com indignação. De jeito nenhum.
Tenho discutido peto mundo todo. É um pouco de respeito a mim mesmo. Esta foi a con-
dição que impus para estar aqui e vou cumprir com todo o respeito a vocês e a mim.
Quando terminar, quero simplesmente dar, entre outras pessoas, um abraço a Emilia
Ferreiro, que ê uma das mulheres importantes para mim, neste fim de século. As vezes -
fico até envergonhado em dizer isso - também como eu, ela vira um pouco mito e deve
sofrer como também sofro. Mas agora é a vez dela, muito mais do que a minha, de so-
frer.
Tenho dito várias vezes, mas não é mai repetir, agora, que não foi a educação
burguesa que criou a burguesia, mas a burguesia que, emergindo, conquistou sua hege-
monia, e derrocando a aristocracia, sistematizou ou começou a sistematizar sua educa-
ção que, na verdade, vinha se gerando na luta da burguesia pelo poder. A escola bur-
Primeiro Tribunal do Menor, realizado em Teresina, Piauí, em 10 de maio de 1987.
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guesa teria de ter, necessariamente, como tarefa precípua, a de dar sustentação ao po-
der burguês.
Quer dizer, a educação burguesa não nasce depois que a burguesia toma o poder,
nasce na luta; como a nova educação de Cuba, a nova educação da Nicarágua, não
estão sendo produtos apenas do trabalho pós-chegada ao poder. Gerou-se muito desta
educação na luta, na guerra, no conflito.
Muito da educação nova deste pafs, a que ainda vai aparecer, já está gestando-se
nos movimentos populares e em sua luta.
Não há como negar que esta é a tarefa que as classes dominantes de qualquer
sociedade burguesa esperam de suas escolas e de seus professores. ¿ verdade. Não
pode haver dúvida em torno disto. Mas, o outro lado da questão está em que o papel da
escola não termina ou se esgota aí. Este é um pedaço apenas da verdade. Há outra ta-
refa a ser cumprida na escola, apesar do poder dominante e por causa dele - a de deso-
pacizar a realidade enevoada pela ideologia dominante. Obviamente, esta é a tarefa dos
professores e professoras progressistas que estão certos de que têm o dever de ensinar
competentemente os conteúdos, mas também estão certos de que, ao fazê-lo, se obri-
gam a desvelar o mundo da opressão. Nem conteúdo só, nem desvelamento só, como
se fosse possível separá-los, mas o desvelamento do mundo opressor através do ensino
dos conteúdos. O cumprimento desta tarefa progressista implica ainda, de um lado, a luta
incansável pela escola pública; de outro, o esforço para ocupar o seu espaço no sentido
de fazê-la melhor. Esta ê uma luta que exige claridade politica e competência científica. É
por isso que, ao perceber a necessidade de sua competência e de sua permanente atua-
lização, o educador e a educadora progressistas têm de criar em si mesmos a virtude ou
a qualidade da coragem. A coragem de lutar por salários menos imorais e por condições
menos desfavoráveis ao cumprimento de sua tarefa.
Consciente dos limites de sua prática, a professora progressista sabe que a
questão que se coloca a ela não é a de esperar que as transformações radicais se reali-
zem para que possa atuar. Sabe, pelo contrário, ter muito o que fazer para ajudar a pró-
pria transformação radical.
É aí, ao saber que tem muito o que fazer, que não está condenada ao imobilismo
fatalista, imobilismo que não é capaz de compreender a dialeticidade entre infra e supra-
estrutura, que o problema dos limites à sua prática se põe a ele ou a ela, É exatamente a
este nível crítico que, recusando a visão ingênua da educação como alavanca da trans-
formação, recusa, igualmente, o desprezo por ela, como se a educação fosse coisa a
ser feita só "depois" da mudança radical da sociedade.
É aí também que deve começar e se intensificar um grande e bom combate: o de
fazer educação popular na escola pública, não importa o grau. É este o momento tam-
bém em que o educador progressista percebe que a claridade política ô indispensável,
necessária, mas não suficiente, como também percebe que a competência científica ê
necessária, mas igualmente não suficiente.
Gostaria, agora, de apresentar, numa listagem cuja ordem não significa maior ou
menor importância, alguns dos obstáculos com os quais nos defrontamos na prática
educativa e a respeito dos quais devemos estar alertados.
A distância demasiado grande entre o discurso do educador e sua prática, ou seja,
sua incoerência, é um destes obstáculos. O educador diz de si mesmo que é um pro-
gressista, discursa progressivamente e tem uma prática retrógrada, autoritária, na qual
trata os educandos como puros pacientes de sua sabedoria. Na verdade, sua prática
autoritária é que é o seu verdadeiro discurso. O outro é pura sonoridade verbal.
24
Obstáculo, também, à prática progressista, como já salientei antes, ô a posição
que às vezes se pensa ser o contrário positivo da autoritária, embora não o seja: a licen-
ciosa, em que o educador recusa-se a interferir como organizador necessário, como en-
sinante, como desafiador.
Não menos prejudicial à prática progressista é a dicotomia entre a prática e a teoria
que ora se vive em posição de caráter basista, em que só a prática em áreas populares
é válida, funcionando como uma espécie de passaporte do militante, ou então só é válida
uma teorização academicista ou intelectualista. Na verdade, o que devemos buscar ô a
unidade dialética, contraditória, entre teoria e prática, jamais sua dicotomia.
A questão da linguagem, no fundo uma questão de classe, é igualmente outro
ponto em que pode emperrar a prática educativa progressista. Um educador progressista
que não seja sensível à liguagem popular, que não busque intimidade com o uso das
metáforas, das parábolas no meio popular, não pode comunicar-se com os educandos,
perde eficiência, é incompetente. Quando me refiro aqui à sintaxe, à estrutura de pensa-
mento popular, à necessidade que tem o educador progressista de familiarizar-se com
ela, não estou sugerindo que ele renuncie à sua, como também à sua prosódia para
identificar-se com o popular. Seria falsa esta postura populista e não progressista. Não
se trata de que o educador passe a dizer "a gente cheguemos". Trata-se do respeito e
da compreensão a e por uma linguagem diferente. Não se trata tampouco de não ensinar
o chamado "padrão culto", mas, ao ensiná-lo, deixar claro que as classes populares, ao
aprendô-lo, devem ter nele um instrumento a mais para melhor lutar contra a dominação.
Jamais ensinaria a uma liderança trabalhadora as razões sintáticas por que a
gente deve dizer "a gente chegou" ou "nós chegamos", sem, ao mesmo tempo, dizer que
"a gente cheguemos" tem também uma gramática escondida. Só que o gramático da lín-
gua culta, dominante, não vô nem quer ver. Jamais diria que é preciso dizer "a gente
chegou" porque "a gente cheguemos" é feio. E não é feio. Eu acho muito gostoso.
Mas é preciso aprender a razão por que de diz "a gente chegou" para poder me-
lhor brigar contra as injustiças. Quer dizer, toma-se necessário ensinar o padrão culto
como instrumento de luta.
É uma coisa interessante, se vocês observarem o problema da linguagem en-
quanto ideologia. Representantes das franjas das classes dominantes ou das próprias
classes dominantes cada vez falam mais longe do padrão chamado culto neste pafs. O
que ouço de políticos, de administradores, dizendo "houveram fatos", "houveram multas
realizações", "fazem meses", "tinha chegado-se", é incrível Gente da classe dominante
e da intelectualidade que o diz, pensando que está falando o chamado português culto.
Dizem, por exempb: "se ele negar-se a ir", etc, quando, na verdade, não se pode usar a
ênclise com os verbos no futuro do subjuntivo e sim no infinitivo. É que a pessoa pensa
que está usando o verbo negar no infinitivo. No infinitivo você pode dizer "negar-se isto",
"negar-se aquilo". Você não pode usar a ênclise, como dizem os professores, a coloca-
ção pronominal depois do verbo, se o verbo estiver no futuro do subjuntivo. E, neste ca-
so, ele está no futuro do subjuntivo e não no infinitivo.
O importante é que tudo isso a gente ouve, os desvios ao chamado padrão culto,
neste estilo, mas não se ouve nenhum desvio prosódico do padrão culto. Ainda não es-
cutei um constituinte, um deputado, um senador, um ministro ou um professor dizendo
"poblema". Todos dizem "problema", porque a este nfvel seria ir muito perto da classe
popular.
O problema da sintaxe nos remete ao da estrutura do pensamento, à sua organi-
zação. Pensamento, linguagem, concretude, apreensão do concreto, abstração, conhe-
25
cimento.
Nisto se acha outro ponto de estrangulamento da prática progressista. A formação
Intelectual do educador o leva a pensar a partir do abstrato, dicotomizado do concreto.
Por Isso é que me parece mais preciso dizer que sua formação o leva a descrever mais
o conceito mesmo do objeto. Na sintaxe ou na organização popular do pensamento se
descreve o objeto e não o seu conceito.
Aí a descrição é do objeto real, concreto, mas dizer que o homem comum não
abstrai, também ê um absurdo.
Se se pergunta a um estudante universitário o que é favela, sua tendência é, usan-
do o verbo ser, verbo conotativo, descrever o conceito favela. Se se faz a mesma per-
gunta a um favelado, sua tendência é descrever a situação concreta da favela, usando o
verbo ter na negativa. "Na favela nois não tem água, farmácia", etc.
O militante progressista que vai à área popular tende a fazer um discurso sobre a
"mais-valia" em lugar de discuti-la com os trabalhadores, surpreendendo-a na análise do
modo de produção capitalista, quer dizer, na análise da própria experiência do trabalha-
dor. É a partir daí que o educador pode mais tarde dar aula sobre a "mais-valia".
Disse-me certa vez um amigo, o jovem educador mexicano Arturo Orneles que,
pretendendo fazer a construção de um círculo, já não me recordo com que objetivo, apôs
haver marcado no terreno quatro pontos cuja ligação daria a redondez, pediu a três cam-
poneses com certa experiência de construção que fizessem a obra. Poucos dias depois
o amigo voltou ao terreno e nada havia sido feito. Os homens diziam que, na verdade,
não sabiam como realizar, como construir a redondez. O amigo insistiu em que poderiam
fazer e marcou novo encontro para ver como iam as coisas. No dia acertado voltou e
encontrou dois círculos de estacas fincadas no solo com a distância de uns cinqüenta
centímetros entre um e outro. Foi na discussão com os homens sobre a utilidade dos
dois círculos de estacas que eles perceberam que, retirando as estacas, poderiam de-
marcar o terreno com cal e facilmente cavar o chão e fazer o alicerce.
Foi preciso, primeiro, partindo de uma pura vaguidade sobre a redondez, fazê-la
concretamente, para depois apreendê-la em abstrato e, assim, voltar ao concreto. Cons-
trui-la.
Certa vez, num encontro que tive em São Luiz do Maranhão com intelectuais que
atuavam em áreas rurais e urbanas junto a trabalhadores populares, ouvi dois depoi-
mentos sobre os quais vale a pena pensar. Depoimentos em torno da linguagem e do
saber popular. O primeiro fala de uma reunião entre um grupo de camponeses e o outro
de educadores profissionais, em que se tentava uma avaliação do trabalho que se esta-
va realizando. "Em pouco tempo - diz o informante - os intelectuais começaram a preo-
cupar-se com pormenores técnicos de sua prática e a distanciar-se da realidade con-
creta. De repente, então - continua o informante - um dos camponeses fala e diz: 'Do
jeito que as coisas vão não vai dar pra continuar nossa conversa, porque, enquanto vo-
cês ai tá interessado no sal, nós cá, referindo-se aos camponeses, tá interessado no
tempero, e o sal ê só uma parte do tempero'."
Pode ser que eu vá cometer uma injustiça. A análise do texto é sempre uma coisa
gostosa, mas arriscada. Para mim, esse camponês introduziu a compreensão da catego-
ria de totalidade e de parcialidade.
A tradução acadêmica desta frase seria a seguinte: não podemos continuar esta
discussão no nosso seminário porque, enquanto vocês têm uma visão focalista do mun-
do, da realidade, nós aqui temos uma visão totalizante da realidade. Era isso que o cam-
ponês dizia.
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Acho que esse discurso está cheio de um saber de experiência feito que merece
absoluto respeito de um intelectual progressista, não de um intelectual reacionário.
Um dos obstáculos à nossa prática está ai Vamos às áreas populares como pro-
fessoras e professores de 1º grau, como alfabetizadores, sem entender a linguagem po-
pular, sem respeitar a sintaxe das crianças, botando lápis vermelho debaixo de "a gente
fumus".
Por isso insisto tanto na dimensão politica da alfabetização, da educação e da
competência científica. O professor precisa saber que linguagem não ê isso que ele está
pensando.
O segundo informante referia-se ao esforço que fizera para ser aceito por uma
comunidade eclesial de base, na esperança de obter a permissão de se experimentar a
si mesmo nas reuniões com os camponeses. Na terceira tentativa, foi finalmente aceito.
Iniciada a reunião, o camponês que a liderava pediu que se apresentasse e, em seguida,
conta o segundo informante, dirigindo-se a ele, disse: "Amigo, se você velo aqui pensan-
do que ia ensinar nóis a derrubar o pau, nóis tem que dizer a você que nóis não tem pre-
cisão. Nóis já sabe derrubar o pau. O que nóis quer saber é se você vai estar aqui com
nóis na hora do tombo do pau*.
Um dos obstáculos à nossa prática está ai. Vamos às áreas populares com os
nossos esquemas "teóricos" montados e não nos preocupamos com o que as pessoas
já sabem e como sabem. Não nos interessa saber o que homens e mulheres populares
conhecem do mundo, como o conhecem e como nele se reconhecem. Não nos interessa
entender sua linguagem em torno do mundo. Não nos interessa saber se já sabem "der-
rubar o pau".
Interessa-nos, pelo contrário, que "conheçam" o que conhecemos e da forma co-
mo conhecemos. E quando assim nos comportamos, prática ou teoricamente, somos
autoritários, elitistas, reacionários, não importa que digamos de nós mesmos que somos
avançados e pensamos dialeticamente.
Não podia deixar, terminando meu encontro com vocês, de ler o bilhete que um
grande amigo meu e uma das melhores expressões do pensamento pedagógico deste
pafs, hoje, professor Moacyr Gadotti, me entregou de manhã. Tem a ver com a minha
vinda aqui.
Ele diz: "Paulo, você está voltando ao MEC vinte e três anos depois do Programa
Nacional de Alfabetização. Até agora, porém, parece-me que o governo não tem levado a
sério esta questão. Será que as ferrovias são mais importantes do que a educação do
povo?" Depois diz: "Ferrovia, não. Lamentavelmente, o relatório da Subcomissão de
Educação do Congresso Constituinte não deixa explícito que a educação deva ser ga-
rantida também aos jovens e adultos que na idade própria não tiveram acesso". "Esse di-
reito à educação deveria ser garantido com duração e características próprias. Por que
essa discriminação? Moacyr Gadotti."
Quero dizer, Moacyr, que estou cem por cento com essa indagação.
Em primeiro lugar, na verdade, voltei ao Ministério da Educação um ano e meio ou
dois atrás, mas em condições diferentes, quando o Ministro Marco Maciel me convidou
para vir ter uma conversa com ele. Certa imprensa depois disse que me haviam convi-
dado para um alto posto e que eu tinha dito que não aceitava porque precisava brincar
com meus netos. Que eu adoro brincar com meus netos, não há dúvida, mas nunca de-
sisti de ser responsável porque tivesse neto. Peto contrário. Por causa deles ê que pre-
ciso trabalhar. Não para mantê-los, mas para melhorar o país deles que também é meu.
Moacyr, concordo inteiramente contigo. Diria - sem pretender estabelecer um ba-
27
ALTERNATIVAS A LA COMPRENSION DEL ANALFABETISMO EN LA REGION
Emilia Ferreiro*
La evolución de Ias polfticas de alfabetización en la región
Al promediar el siglo XX, la región latinoamericana enfrenta, en su conjunto, un se-
rio problema con respecto a la situación educativa de su población. No pretendo hacer
aqui un análisis exhaustivo, pafs por pafs, de la evolución de la situación educativa, sino
señalar tan sólo algunos puntos para centrar los temas específicos de este ensayo
(puntos 4 a 6).
En América Latina existe una clara conciencia de la imposibilidad de alcanzar una
democracia efectiva, mientras una gran parte de la población se mantenga fuera del ac-
ceso a la lengua escrita. A medida que pasan los años, el abismo de las desigualdades
sociales es cada vez más grande. Gran parte de la humanidad entra en la era de la in-
formática mientras otra gran parte no entró aún en la era de Gutenberg (glosando térmi-
nos de una colega brasilera
1
.
El acceso del total de la población a la lengua escrita se enmarca en dos tipos
principales de dificultades: un porcentaje importante de población adulta no-alfabetizada y
un ineficiente sistema educativo que no logra alfabetizar a los niños en el tiempo escolar
estipulado, generando un exagerado porcentaje de población repitente (a veces multi-re-
pitente.)
La alfabetización de adultos se plantea con urgencias y particularidades diferentes
en los distintos países de la región: en algunos países (México, por ejemplo) la alfabeti-
zación de adultos en zonas rurales debe enfrentar los problemas de bilingüismo, agrava-
dos por el hecho de que la lengua materna no tiene tradición escrita; en otros países,
(Brasil, por ejemplo) la persistencia histórica del esclavismo obligó a la incorporación
masiva de una población también sin tradición escrita. En los diferentes países, la erradi-
cación del analfabetismo de la población adulta se consideró tarea prioritaria y se espera-
ron resultados espectaculares a corto plazo, con un exagerado optimismo propio a los
adultos ya alfabetizados, que consideran el proceso de alfabetización un tránsito fácil
desde los sonidos elementales del habla a las grafías elementales de la escritura. Los
países en donde las campañas nacionales de alfabetización resultaron efectivas son
aquellos que se comprometieron en procesos de cambio social revolucionario, donde la
alfabetización cobra un sentido social de reivindicación histórica de la participación políti-
* Pesquisadora do Departamento de Investigações Educativas (DIE) - CINVESTAV - México
1
CAMPOS, María Malta. Carta da editora. Cadernos de Pesquisa, São Paulo (52):3, fev., 1985.
29
ca de los sectores hasta entonces marginados.
Las dificultades evidenciadas en las múltiples acciones de alfabetización de adul-
tos en los otros países llevaron progresivamente a tomar conciência del hecho siguiente:
no hay garantías de terminar con el analfabetismo mientras la escuela primaria no cumpla
eficazmente con su labor alfabetizadora. Es decir, mientras la escuela primaria siga ex-
pulsando a porcentajes considerables de niños que no logra alfabetizar, se seguirán re-
produciendo los contingentes de adultos analfabetos.
Comienza entonces a considerarse la acción alfabetizadora como una acción a
dos puntas: con los adultos, en tanto acción remedial tardía; con los niños que inician la
escuela primaria, en tanto acción preventiva del analfabetismo adulto.
En to que sigue dedicaré especial atención a la alfabetización de niños.
La evolución de la atención escolar en la región
Los esfuerzos por extender la cobertura de la educación primaria han sido persis-
tentes en la región. Entre 1965 y 1983, algunos países consiguen reducir la relación de
cantidad de alumnos por maestro, a pesar de atender a una población infantil cada vez
mayor
2
. México duplica en ese lapso la población de nivel primario, mientras pasa de 47
alumnos por maestro en 1965 a 36 alumnos por maestro en 1983.
Otros países logran mantener la relación maestro/alumnos constante, a pesar de
un importante aumento en la población escolar atendida: Brasil quintuplica la población de
nivel primario y logra mantener la proporción de maestro/alumnos entre 28 y 26.
Otros países mantienen en ese periodo la relación maestro/alumnos constante, pe-
ro con muy poco incremento en las cifras absolutas de la población escolar: Argentina
mantiene una relación 1/20 con un incremento de sólo 27% en su población (la relación
de un maestro para 20 alumnos es la de países como Holanda y USA).
Finalmente, otros países disminuyen notablemente la relación maestro/alumnos sin
aumento de la población escolar: Cuba pasa de 32 en 1965 a 15 en 1983, siendo el único
pafs de la región que tiene una relación de maestro/alumnos similar a la de Suecia (16) y
a la de la URSS (17).
Al esfuerzo por ampliar la cobertura de primaria y optimizar la proporción de maes-
tros en relación a la población atendida se agrega el esfuerzo más reciente por extender
la cobertura escolar en la franja de edad de los 4-6 años. La cantidad de niños incorpora-
dos al sistema Preescolar se incrementa, en promedio, en un 260% en la región entre
1970 y 1983
3
.
Fuente: Anuario Estadístico de la UNESCO, 1985. México, pasa de una población de nivel primario de
aproximadamente 7 millones en 1965 a 9,250,000 en 1970, 15 millones en 1980 y 15,400.000 alum-
nos en 1983. En estos mismos artos la relación maestro/alumnos evoluciona de la manera siguiente:
en 1965, en promedio 47 alumnos por maestro; 46 en 1970,39 en 1980 y 36 en 1983. Brasil, pasa de
una población de nivel primario de aproximadamente 5 millones en 1965 a 17 millones en 1970, 22
millones en 1980 y 24 millones en 1983. En esos mismos artos el promedio de alumnos por maestro
evoluciona de 28 al Inicio a 26 en 1983. Perú pasa de una población de aproximadamente 1,900.000
en 1965 a 3,340.000 en 1983, y mantiene la relación maestro/alumnos entre 36 y 37.
Fuente: Anuario Estadístico de la UNESCO. La participación estatal en el Incremento de la atención
Preescolar es variable en los países de la region: en México es del 93%, en Argentina 68%, en Brasil
53% y en Colombia sólo el 38% de la población Preescolar asiste a instituciones públicas (datos cor-
respondientes a 1983).
30
El impacto de la educación Preescolar en el desempeño escolar posterior ha dado
lugar a evaluaciones divergentes y controvertidas. En muchos casos se esperaba, má-
gicamente, que uno o dos años de asistencia a una institución Preescolar contribuyeran,
de por sí, a mejorar significativamente el rendimiento escolar de esos niños. Como tal co-
sa no siempre ocurrió, sucedió lo que comunamente sucede en educación: a las expec-
tativas desmesuradas suceden los desencantos igualmente desmesurados.
Aunque la cobertura se haya ampliado, uno de los problemas más serios de la es-
cuela primaria de la región es su baja eficiencia terminal: en general, egresa la mitad de
aquellos que ingresan. Esto se agrava, si tenemos en cuenta que el filtro inicial se en-
cuentra al inicio del ingreso al sistema (entre 1 /3 y 1/4 parte de los que ingresaron repiten
el primer año).
Desde el punto de vista puramente económico está claro que la repitencia es una
solución antieconómica
4
.
En algunos países, el sistema nacional de Educación Especial ha asumido la tarea
de dar atención a los alumnos que no han sido promovidos después del primer año es-
colar. Es el caso de México, donde se ha ideado, dentro de la Dirección General de Edu-
cación Especial (creada como tal en diciembre de 1970), el sistema de los Grupos Inte-
grados. Este sistema recibió una expansión considerable en los últimos años.
5
Si la repitencia, sin más, es extremadamente costosa, mucho más costosa es la
repitencia acompañada de medidas paliativas (escuelas de educación especial, grupos
integrados, grupos de apoyo psicopedagógico, etc.): el costo por alumno de estos siste-
mas especializados es varias veces superior al del sistema común.
La solución no pareciera ser, entonces, la ampliación indefinida de los sistemas de
educación especial, al menos por dos razones: la primera, de carácter económico, que
ya mencionamos; la segunda, de carácter técnico e ideológico a la vez: ¿es que acaso,
en América Latina, al menos un cuarto de la población en edad escolar, y en algunos ca-
sos no menos de la mitad de ella (o sea, los que repiten el primer grado) necesitan edu-
cación especial?.
Cuando el niño es enviado al sistema de educación especial es el niño el que es
tratado y, por lo tanto, se supone implícitamente que en el reside la causa de su trastor-
no. La institución escolar, como tal, queda libre de culpa y cargo. Otra lectura de los
mismos datos de repitencia lleva a una conclusión opuesta: si un sistema no logra los
objetivos mínimos con la mitad de la población, es el sistema el que es inoperante y su
funcionamiento interno (no el de los individuos) es el que necesita ser revisado.
La escuela pública de la región puede caracterizarse - salvo muy pocas excep-
ciones - como una escuela barata y de mala calidad. Barata, porque los gobiernos in-
vierten una parte muy reducida de los recursos en educación (situación que tiende a
agravarse, en la medida en que se sigan destinando la mayor parte de los recursos del
pafs al pago de tos intereses de la deuda externa, lo cual no permite prever sino un dete-
rioro de la región, tal como lo señala repetidamente la Comisión Económica para América
Latina y el Caribe - Órgano de las Naciones Unidas (CEPAL) en documentos recientes).
Según datos de la UNESCO, los repetidores constituían, en 1970, el 15% del total de Inscriptos en pri-
marla en América Latina. Por su parte, se estima el total de los recursos destinados a los repetidores
del primer año en América Latina en más de 300 millones de dólares por año. Cf. World Bank, Staff
Working Paper nº 3/9,1979: Educational and economic effects of promotion and repetition practices.
Entre 1982 y 1987 las unidades de Grupo Integrado se Incrementou en un 77.6%, y los Centros Psico-
pedagógicos en un 145% - Fuente: Dirección General de Educación Especial. SEP, México.
31
Los maestros han perdido al mismo tiempo en nivel de ingresos y en prestigio so-
cial De ser profesionales respetados (los letrados de los pueblos, compartiendo presti-
gio con el cura y el médico) han pasado a ser empleados públicos que se limitan a seguir
las instrucciones enviadas por las autoridades del ministerio. Los maestros que viven de
su sueldo deben acumular más de un turno escolar. Los hombres evitan esta profesión,
que está pasando a ser casi exclusivamente feminina. Las escuelas normales, donde se
forman los maestros de primaria, en lugar de ser laboratorios de experimentación peda-
gógica, están cada vez más alejadas tanto de la práctica real cuanto de los avances en
las disciplinas que nutren la réflexion pedagógica (psicología, sociología, antropología,
lingüística y, por supuesto, de las ciencias que tienen que ver con los contenidos mismos
del currfculo escolar).
La escuela tradicional (un maestro delante de un grupo de niños que, se supone,
van a aprender escuchando y memorizando) persiste a pesar de todas las reformas de-
cididas por decreto. Quizás el único avance real sea la neta disminución - casi desapa-
rición - de los castigos corporales en la escuela. Si se juzga por los planes, programas y
materiales producidos, es posible creer que ha habido un neto avance en la región; sin
embargo, si se juzga por la observación directa de lo que pasa en el aula, el avance es
casi nulo en los últimos 40 años. Y, sin embargo, es esa escuela primaria pública, barata
y de mala calidad la instancia alfabetizadora de mayor peso en la región.
Factores que inciden en el fracaso de la alfabetización inicial
Es ya bien conocido el hecho que el fracaso escolar no se distribuye democráti-
camente en el conjunto de la población. El fracaso escolar inicial (que es el fracaso de la
alfabetización) se concentra en las poblaciones urbanas y rurales marginadas. Es tam-
bién un lugar común el señalar las correlaciones positivas entre el logro de la alfabetiza-
ción en el tiempo escolar requerido y factores tales como el estado de salud de los niños
(particularmente el nivel nutricional), el nivel educativo de tos padres, las condiciones ge-
nerales de vida, etc. Los maestros y la Institución escolar han aceptado fácilmente la rea-
lidad de tales hechos: una vez más, la institución como tal resulta inocente; son los facto-
res externos a la institución los que determinan el fracaso escolar.
6
Por supuesto, la intención de la mayoría de los autores que se dedicaron a esta-
blecer tales correlaciones no era la de "desculpabilizar" a la escuela, sino la de señalar la
innegable incidencia de los factores sociales en los productos educativos. Sin embargo,
y aún reconociendo que el analfabetismo no es sino una de las manifestaciones de las
desigualdades sociales, en años recientes se ha comenzado a prestar cada vez más
atención al funcionamiento de la institución escolar, tratando de identificar los comporta-
mientos institucionales que agravan, al interior de la escuela, las desigualdades existen-
tes fuera de ella.
La institución escolar construye un "prototipo de buen alumno" que corresponde al
niño de classe media: un niño que, al llegar a la escuela, comparte el sistema de valores
que se le apresentan, que es moderadamente o marcadamente competitivo, que cuenta
con apoyo familiar para realizar las famosas tareas o deberes que la escuela envía a ha-
cer fuera de ella, que habla en el dialecto standard y está dispuesto a aceptar las reglas
Cf. BLAT GIMERO; J.A., El fracaso escolar en la enseñanza primaria: medios para combatirlo.
UNESCO, 1984.
32
de juego establecidas (por ej„ que el maestro es el único que tiene derecho a preguntar y
el alumno el que tiene la obligación de responder sin preguntar nunca el porqué ni el para
que que cualquier tipo de tarea que se proponga); que esté dispuesto a acumular pe-
quenas piezas de conocimiento cada día, sin retrocesos ni avances espectaculares (o
sea, que progreso al ritmo del programa); etc.
Como cualquier estereotipo, éste ni siquiera se adapta perfectamente para todos
los niños de clase media, pero muchos de los niños de clase media logran responder
dentro de los límites del estereotipo, en tanto que los otros, los de grupos marginados, se
sitúan francamente fuera del estereotipo. Advertidos de las correlaciones antes mencio-
nadas, los maestros recurren rápidamente a las muletillas de la pseudo-explicación: esos
niños no podrán aprender porque no hay ayuda familiar, porque llegan a la escuela sin
desayunar, porque tienen carencias culturales, déficits lingüísticos, etc. Reforzado por
las investigaciones psicológicas, el maestro invoca además la falta de madurez, una su-
puesta lesión cerebral mínima o transtornos de tipo diverso (transtomos en la coordina-
ción psico-motora, en el esquema corporal, en la discriminación perceptiva, en la fona-
ción, etc., etc.).
Cargados de tantos males, esos niños terminan por aprender que no podrán apren-
der. Hemos encontrado reiteradamente, a lo largo de más de diez años de investiga-
ción sobre los procesos de comprensión de la escritura en los niños, que al inicio del año
escolar estos niños están en general confiados en que la maestra va de veras a enseñar
y ellos van de veras a aprender pero bastan 3 o 4 meses de experiencia escolar para
que esos mismos niños cambien de actitud: ahora saben que ellos son los burros, que la
maestra enseña pero que a ellos no les sale o no les entra. La escuela, generalmente
ineficaz para introducirlos al mundo de la lengua escrita, es sin embargo extremadamente
eficaz en lograr que estos niños asuman la culpa por su propio fracaso. No quiero contri-
buir al mentado discurso de satanización de la escuela tradicional, sino continuar denun-
ciando lo que hace más de diez años que vengo denunciando: uno de los mayores daños
que se le pueden hacer a un niño es hacerle perder confianza en su propia capacidad de
pensar.
El niño que fracasa en el inicio de la escuela primaria llevará consigo el estigma de
este fracaso a lo largo de la primaria, como decepción individual o como resignación gru-
pal. Las estrategias desarrolladas para evitar ese fracaso inicial son, en general, inade-
cuadas. La detección precoz de un estado de madurez para el aprendizaje es teórica-
mente endeble (como lo expondremos luego) y peligrosa en términos de politica educati-
va: con cualquier batería de tests que se utilice, son los mismos los niños que aparece-
rán como inmaduros (los de grupos sociales marginados). ¿Qué haremos con ellos?
¿Retrasar el nicio de la escolaridad primaria? Si lo hacemos, estamos implícitamente
aceptando que la madurez para la lengua escrita aparecerá, con sólo darle tiempo para
que se desarrolle, aún cuando no se ofrezca estimulación específica. Otra alternativa es
ubicarlos en algún tipo de sistema de educación especial (cualquiera sea el nombre que
reciban: grupos de maduración, de estimulación, etc.); esto acarrea inevitablemente las
consecuencias que señalamos antes (segregación precoz, incorporación a un sistema
costoso de educación inaplicable para la población en su conjunto) y, por añadidura, su-
pone también el retraso del inicio de la escolaridad normal. Una medida que en varios
países ha comenzado a explorarse es la de prolongar el tiempo de la alfabetización a dos
años escolares, con promoción automática entre 1º y 2º año primaria. Aunque sea más
sustentable teóricamente, esta alternativa, como medida aislada, no puede tener un
efecto mágico sobre la alfabetización: una promoción automática entre 1º y 2º que no
33
comporte ningún cambio sustancial en las prácticas escolares ni en le capacitación de
los maestros no hace sino desplazar el "cuello de botella" de la repitencia.
Las alternativas didácticas tradicionales y las presuposiciones
sobre las que sustentan
En lo que respecta al quehacer especifico del maestro con respecto a la alfabeti-
zación, es bien sabido que la discusión se ha centrado, históricamente, en el debate en-
tre los defensores de los métodos analíticos y de tos métodos sintéticos, y en la unidad
lingüistica (o gráfica) utilizada como punto de partida: la letra o el fonema
7
, la sílaba, la
palabra, la oración. Los métodos sintéticos comienzan por la presentación de elementos
considerados como simples (en realidad, elementos desprovistos de significación) y, por
composición, van alcanzando las unidades significativas. Según el punto de partida ele-
gido, esos métodos sintéticos pueden ser alfabéticos, fonéticos o silábicos. Por su parte,
los métodos analíticos parten de unidades con significado (palabras o frases), que se van
descomponiendo progresivamente hasta alcanzar las unidades menores. Frente a esta
dicotomía, muchos maestros declaran que utilizan un método mixto, que no es en reali-
dad sino una mezcla diversa de elementos recibidos por tradición, de otros que están "de
moda", y de una cierta dosis de intuición.
Esta polémica, que ha llenado bibliotecas enteras, es en realidad una falsa polémi-
ca, porque ambas posiciones metodológicas comparten presuposiciones similares sobre
la relación entre enseñanza y aprendizaje, sobre la manera de caracterizar al sujeto que
aprende, al objeto del aprendizaje, y a los procesos de enseñanza y de aprendizaje.
Veamos cada uno de estos puntos.
Interpretaciones Teóricas sobre la Relación entre Enseñanza y
Aprendisaje y Caracterización de Ambos Procesos
En cualquiera de las opciones didácticas tradicionales se supone que enseñanza y
aprendizaje son las dos caras de una misma moneda: el niño aprende aquello que se le
enseña; sin enseñanza no hay aprendizaje; si el niño sabe algo es porque recibió ins-
trucción específica al respecto. Así, si el niño es introducido a la lengua escrita a través
de procedimientos didácticos analíticos, se supone que aprenderá la relación entre letras
y fonemas a través de la descomposición analítica de unidades mayores, y si fue intro-
ducido a partir de procedimientos didácticos sintéticos, se supone que aprenderá que to-
da palabra se obtiene por adición lineal de fonemas/letras.
El proceso de enseñanza consiste en la presentación ordenada de ciertas leccio-
nes donde, por lo general, se presenta al sistema alfabético de escritura como si fuera
perfecto: cada letra remite a un sonido diferente, sin polivalencias de tipo poligráfico o po-
lifónico. Se corrije la pronunciación de los niños para hacerla acorde con este ideal de
correspondencia (eliminando las diferencias dialectales de pronunciación y apegándose
a una supuesta norma culta, que seria aquella que la escritura representa). Una vez
Con confusiones flagrantes entre ambos.
34
idealizada Ia ortografía e idealizada la pronunciación, se procede ordenadamente, letra
por letra o silaba por silaba, esperando que por algún mecanismo mágico esas asocia-
ciones se fijen y devengan productivas.
Así como el proceso de enseñanza procede ordenadamente, agregando elementos
y combinaciones, se supone que el proceso de aprendizaje sigue el mismo camino: día
tras día el niño será capaz de identificar una letra nueva o una sílaba nueva (obtenidas
por análisis o por síntesis), y así, adicionando progresivamente trozos de información, se
irá aproximando paulatinamente a ese objeto misterioso construido por otros, para usos
aun más misteriosos, que es la lengua escrita.
•Caracterización del Sujeto que Aprende
El sujeto que aprende debe adoptar una actitud contemplativa con respecto al ob-
jeto que se le presenta. Él no puede recrearlo ni modificarlo, porque ese objeto está dado
de una vez por todas, y es propiedad de aquellos que lo heredaron de sus mayores. Una
actitud de respeto es requerida de inmediato de ese aprendiz. El respeto debe manifes-
tarse en los más mínimos detalles: respeto a la forma de las letras, que deben ser cuida-
dosamente reproducidas aun cuando no se comprenda por qué tal o cual forma debe
bajar o subir del renglón, debe hacerse solamente de arriba hacia abajo, tiene un rango
permitido de variaciones irrelevantes y un rango penalizado de variaciones relevantes.
Respeto a lo que un texto dice exactamente, independientemente de lo que quiera decir
las paráfrasis son inadmisibles en el terreno de la lectura, aunque sean perfectamente
adecuadas en una situación de comunicación oral. Respeto hacia el "dialecto prestigio-
so", ya que es el único que da acceso a la lengua escrita. Respeto hacia lo que está es-
crito, ya que es la palavra de los otros, los que logran ser leídos, los que tienen el poder
que da la palabra escrita.
•
En ese contexto, nadie se atrevería a preguntarle a un niño cómo piensa que se
puede escribir tal o cual palabra, y menos aún, proponer a un grupo de niños que en-
cuentren todas las maneras posibles de escribir tal o cual palabra. Eso queda de Inme-
diato vedado por la actitud respetuosa y contemplativa que se exige de los alumnos: no
hay múltiples maneras de escribir (ni siquiera históricamente hablando) sino una sola
manera de hacerlo que es correcta. La norma se acepta, y no se discute.
El sujeto que aprende debe hacerlo tal como el método determina que aprenda: de-
be ser capaz de encontrar las partes de una totalidad (si el procedimiento didáctico es
análítico), y debe aprender a componer totalidades a partir de fragmentos (si el procedi-
miento es sintético). En cualquier caso, debe aprender a dar evidencias de progreso co-
tidiano, lo cual excluye cualquier visión del proceso de aprendizaje como un proceso
donde los conflictos son ineludibles, lo que puede originar detenciones, regresiones, o
soluciones parciales pero incongruentes entre sí, cuando es preciso reorganizar las in-
formaciones previas. El sujeto que inicia el aprendizaje es visto necesariamente como
ignorante (puesto que aún no recibió instrucción formal).
La caracterización del objeto de aprendizaje
Detrás de los procedimientos didácticos la lengua escrita se ha desvanecido. Por
la dinámica propia de ese principio aparentemente incuestionable de la didáctica que es ir
35
de lo simple a lo complejo, tendremos que ¡r de las silabas simples a las compuestas,
de las palabras simples a las complejas, y de las oraciones simples a las complejas
8
To-
dos sabemos que, partiendo de las silabas simples se llega a enunciados fantásticos,
que sólo pueden ser juzgados como aceptables en un contexto escolar, ya que carecen
de toda función comunicativa mi mamá me ama, mi mamá me mima, eso oso se asea,
papá pisa ese piso, son ejemplos típicos en español, para no mencionar sino los clási-
cos, al dado de los cuales aparecen otros aún más inverosímiles como Susi asa sus se-
sos sosos, Papá pipa pía, pero que circulan en los cuadernos escolares). Las funcio-
nes comunicativas de la lengua han desaparecido. Los ejercicios formales (con una defi-
nición harto discutible de formal) han ocupado el lugar de la lengua como tal.
El objeto de aprendizaje ha dejado de ser la lengua escrita y ha pasado a ser la
transcripción mecánica de fonemas o de sílabas directas, de tal modo que si se escu-
chan ciertos sonidos se produzcan ciertas formas, y si se ven ciertas formas con los
ojos se produzcan ciertos ruidos con la boca, poco importa la relación que todo ello tenga
con la lengua que se habla. En lenguaje bibilico: "la comprensión se dará por añadidura",
una vez que se domine la mecánica. Todo iría bien, si no fuera por esos tantos miles de
niños que se quedan atrapados en la mecánica del proceso, sin llegar nunca a entender
que todo eso tiene algo que ver con la lengua que ellos ya hablan.
La evolución de la comprensión del proceso de alfabetización
Todas esas presuposiciones que acabo de mencionar están siendo cuestionadas
actualmente por las investigaciones psicológicas y psicolingüísticas de la última década.
Voy a mencionar brevemente algunos de sus puntos fundamentales, basándome en los
resultados de mis propias investigaciones. Dichas investigaciones constituyen un cuerpo
de evidencias empíricas y construcciones teóricas, imposibles de resumir en este traba-
jo. Evitaré aquí expresamente las referencias técnico-teóricas (que se encuentran en los
trabajos indicados en el Anexo), limitándome a exponer las consecuencias educativas de
mis trabajos. Evitaré también el uso de algunos de los términos que desde 1979 utilizo
para designar los niveles de conceptualización de los niños (tales como presilábico, silá-
bico, silábico-alfabético y alfabético), que han sido adoptados (y a veces banalizados)
por muchos otros autores.
Reconsideración del Proceso de Aprendizaje de la Lengua Escrita
En algunos dominios escolares fundamentales - por ejemplo, el conocimiento ma-
temático - fue preciso abandonar (desde hace ya varias décadas) la noción simplista
según la cual el niño debe ser introducido primero a la mecanica del cálculo para proce-
der luego a un razonamiento inteligente. Gracias a los trabajos pioneros de Piaget al res-
pecto (1941), se pusieron de manifiesto los enormes problemas conceptuales que los ni-
ños deben resolver para comprender las nociones matemáticas elementales, y se puso
de manifiesto también que la memorización y la repetición poco tienen que ver con la
construcción de las estructuras lógicas necesarias para tales aprendizajes.
En la actualidad, además, la investigación psicogenética está permitiendo poner de
8
Sin preguntamos desde qué punto de vista está definido lo fácil o lo difícil.
36
manifiesto que hay problemas específicos vinculados a la Comprensión de la representa-
ción de las nociones matemáticas, diferentes de aquellos relativos a la comprensión de
las nociones mismas.
En el caso de la lengua escrita, la investigación psicogenética es más reciente
(1979), pero conduce a similares conclusiones: los niños deben resolver serios proble-
mas conceptuales para llegar a comprender cuales son las características del lenguaje
que la escritura alfabética representa, y de qué manera las representa. La repetición y la
memorización tienen poco o nada que ver con la superación de estas dificultades.
En el caso de las matemáticas, nadie piensa actualmente que se trata de enseñar
un número nuevo cada dia, sino de comprender la serie numérica como tal; se sabe que
los niños pueden aprender a recitar la serie de los números sin que eso signifique que
sepan contar; se sabe que la comprensión del doble valor cardinal y ordinal de los núme-
ros llevará meses para ser lograda, y que en el transcurso del prendizaje pueden tener
lugar múltiples reorganizaciones de las informaciones recibidas, ya que, para que el niño
se apropie de estos contenidos, debe ser capaz de reelaborarlos y reestructurarlos por sí
mismo.
A la idea aditiva del aprendizaje de las matemáticas sucedió una idea completa-
mente diferente: los contenidos a ser aprendidos deben ser incorporados a las estructu-
ras cognitivas del sujeto que aprende, el cual, a su vez, debe proceder a contínuas rees-
tructuraciones para incorporar nuevos contenidos. En esta perspectiva, hay siempre una
diferencia entre lo que se enseña y lo que se aprende, que no es la diferencia banal debi-
da a problemas de atención o de memoria del niño, sino la diferencia fundamental entre el
contenido presentado por el adulto y lo que resulte de ese contenido una vez que el niño
haya tratado de incorporarlo a sus propias estructuras.
Reconsideración del Momento Inicial del Aprendizaje
Yo suelo decir que los niños tienen la mala costumbre de no pedir permiso para
empezar a aprender. Los adultos son quienes pretenden determinar en que momento de-
be iniciarse tal o cual aprendizaje escolar, pero ello no garantiza que el niño obedezca
una legalidad que desconoce. Es importante constatar que, en dominios que escapan
a la enseñanza escolar (el aprendizaje de la lengua oral, por ejemplo), nadie se inquieta al
constatar que un niño está aprendiendo antes de tiempo; las inquietudes pueden apare-
cer con respecto a retrasos en la aparición de tal o cual conducta en relación a las eda-
des promedio, pero nunca con respecto a un avance. Curiosamente, en el caso de la
lengua escrita suele manifestarse inquietud por parte de los padres y sospecha por parte
de la escuela si el niño manifiesta interés por leer y escribir antes de tiempo.
Nuestras investigaciones han puesto de manifiesto que ningún niño urbano llega
a la escuela totalmente ignorante en lo que respecta a la lengua escrita. El momento ini-
cial de este aprendizaje es anterior a la escolaridad primaria. La escritura forma parte del
espacio urbano y se la encuentra en tos más variados contextos. Incluso en ausencia
de información específica transmitida por otras personas ya alfabetizadas, la presencia
del objeto permite exploraciones variadas por parte de los niños. Esto no quiere decir
que, al comenzar la escuela primaria, todos los niños posean los conocimientos que la
escuela acepta como válidos, pero ya ha tenido lugar un trabajo de exploración activa
sobre esas marcas gráficas, una interrogación acerca de su estructura y su función,
junto con intentos de conceptualizar ese objeto. El saber nombrar y dibujar las letras no
37
es sino una ínfima parte de los saberes pertinentes (quizá la más fácil de adquirir, pero
tan poco reveladora de las concepciones del niño acerca de la escritura como el saber
recitar los números de memoria en el caso de las matemáticas).
Reconsideración del Modo de Presentación del Objeto de
Aprendizaje y del Rol de los Adultos en Ese Proceso
Los niños que han comenzado su alfabetización fuera de la escuela han tratado de
sistematizar informaciones de naturaleza muy variada. Han encontrado escrituras en
contexto (letreros en la calle, textos en envases comerciales, en revistas, etc.). Pueden
haber visto quizás a otras personas interpretando esas marcas en voz alta o producien-
do esas marcas. El porqué o para que de esas actividades no se devela automática-
mente a través de los intercambios sociales, pero la existencia del contexto permite ha-
cer las primeras anticipaciones sobre el significado posible de esas actividades. En esos
encuentros ocasinales con la escritura (que en inglés se denominan literacy events han
encontrado todas las letras del alfabeto con la frecuencia que corresponde a cada una de
ellas; han encontrado diferentes formas de letras (mayúsculas y minúsculas de impren-
ta, cuanto menos).
En otras palabras, se han encontrado en una situación que es más próxima a la del
aprendizaje de la lengua oral que al aprendizaje sistemtizado que la escuela ofrece. En
lugar de recibir una sistematización ideada por otros, han tenido que hacer al nada des-
preciable esfuerzo de sistematizar la realidad circundante.
Fuera de la escuela, el niño recibe información contextuada. Dentro de la escuela,
recibe información descontextuada. Quienes llegan a la escuela sabiendo que la escritu-
ra sirve para transmitir información, para comunicarse a distancia, para expandir la me-
moria, para construir otros mundos posibles, y sabiendo además algo de los distintos re-
gistros de lengua escrita asociados a estas funciones, son los que crecen en un am-
biente alfabetizado, con padres que usan cotidianamente la lengua escrita y, sin preten-
derlo, dan continuamente información. Los que llegan sin saber esto - la mayoría de la
población de la escuela pública, y muy particularmente los sectores rurales - no lo sa-
ben, y tampoco tienen ocasión de aprenderlo en la escuela. Allí se les presentará un ob-
jeto escolar y no social, un objeto desmembrado, descontextualizado, carente de cual-
quier funcionalidad que no sea la de permitir la promoción al grado escolar superior.
La escritura es importante en la escuela porque es importante fuera de la escuela.
Pero la Institución escolar, al apropiarse de ese objeto social, to ha convertido en un ob-
jeto de enseñanza, ocultando sus usos sociales. Restituir a la escritura su carácter de
objeto social es una tarea enorme, que de por sí crea una ruptura con las prácticas tra-
dicionales y con las disputas didácticas tradicionales.
Reconsideración del Modo de Evaluar Avances en el Proceso y de tos
Trastornos de Aprendizaje" en Ese Dominio
El reconocimiento de ciertas etapas necesarias en la construcción de la lengua
escrita en el niño permite, por una parte, ver avances aunque el niño no esté aun dando
respuestas correctas y permite, por otra parte, evitar rotular como trastornos de
aprendizaje a quienes no llegaron al punto final estipulado en el tiempo requerido. Admitir
38
que los niños no son completamente ignorantes al inicio obliga a identificar qué es lo que
saben; el punto de partida del aprendizaje escolar es ése, y no el que el adulto arbitraria-
mente elige. No es el punto de llegada, considerado como absoluto, la medida de la ca-
pacidad de aprendizaje del niño, sino lo que el niño haya podido aprender, a partir de lo
que él sabía al iniciar su aprendizaje escolar. Es preciso renunciar a la suposición inge-
nua de que todos son igualmente ignorantes porque no han recibido aún instrucción for-
mal específica. La reconsideración de avances, detenciones o progresos en este proce-
so de aprendizaje exigiría una consideración detallada, que escapa a los límites de esta
presentación. Pero una cosa resulta clara: desde el momento en que se reconceptualiza
el proceso de aprendizaje, se reconceptualiza también la noción de normal o patológico
dentro de ese proceso.
La necesidad de cambios cualitativos en las acciones de alfabetización
La participación política de los ciudadanos en las democracias del continente re-
quiere de individuos capaces de hacer oír su palabra por escrito, y capaces de entender
la palabra escrita de los otros. Son exigidas ciudadanos alfabetizados para la incorpora-
ción al mercado de trabajo moderno. Un mundo donde las decisiones que se toman a
miles de quilómetros de distancia inciden en el día a día de la vida de otros países exige
que se esté en condiciones de comprender la información internacional que vehiculizan
los periódicos (de leerla críticamente, tratando ese discurso con las mismas reservas
con que tratamos el discurso oral - es decir, haciendo inferencias sobre las intenciones
del hablante - y haciéndole perder sacralidad a esta lengua escrita a la que se asocian
inconcientemente valores de verdad y autoridad).
Estos ciudadanos letrados deben formarse desde la escuela pública, que sigue
siendo el lugar privilegiado de la alfabetización para las mayorías del continente. No po-
demos esperar a que se conviertan en adultos frustrados, para recuperarlos tardíamente.
Mientras la escuela pública no asuma responsablemente su tarea de alfabetizar a quie-
nes más lo necesitan, la democracia seguirá siendo una figura retórica, sin sustento em-
pírico.
Los resultados de la investigación básica no son nunca directamente aplicables
a la práctica educativa. Es preciso proceder a cuidadosas investigaciones pedagógicas,
que también llevarán tiempo, mientras continúa la investigación básica. Sin embargo, la
premura por resolver los urgentes problemas que plantea la práctica educativa ha llevado
a muchos profesionales en diferentes países (particularmente en Brasil, México, Vene-
zuela y Argentina) a tratar de aplicar parte de los nuevos datos disponibles sobre los
procesos a través de los cuales los niños construyen su conocimiento de la lengua es-
crita, en acciones de alfabetización con poblaciones marginadas. Es preciso señalar que
ninguna experiencia de alfabetización puede definirse exclusivamente desde el punto de
vista del niño en proceso de desarrolo. Toda acción educativa se realiza en un contexto
político, histórico y cultural específico; y esas determinantes contextuales son parte inhe-
rente a las propuestas de alfabetización a las que me estoy refiriendo.
Esas experiencias (y otras en curso de elaboración) merecen los siguientes co-
mentarios:
a) el reconocimiento de una serie de etapas necesarias a la elaboración del cono-
cimiento sobre la lengua escrita permite al maestro ver avances y progresos allí
donde previamente sólo veía errores; el maestro sabe ahora que, con la misma
39
información que él pueda proveer, no todos los niños producirán los mismos re-
sultados, porque estos dependen de la manera de comprender la información
que es propia a las distintas etapas de este desarrollo. La distinción entre lo que
se ensena y lo que se aprende se introduce así en el día a día de la práctica es-
colar;
b) el modo de funcionamento en el aula y las relaciones dentro de ella se redefi-
nen. En lugar de haber una sola persona que sabe leer y escribir (el maestro) y
un conjunto de niños ignorantes, hay un conjunto de personas que están en
proceso de alfabetización, y todas ellas pueden leer y escribir, cada quien se-
gún su nivel de alfabetización (incluido el maestro). Realizar actividades de ex-
ploración del objeto que se está tratando de conocer (la lengua escrita), deman-
dar información acerca de ese objeto (dentro y fuera de la escuela), intentar
comprender y producir, recrear la escritura para poder apropiársela, se con-
vierten en actividades normales;
c) para restituir a la lengua escrita sus funciones sociales es preciso abrir el salón
de clases a la infomación que existe fuera de la escuela, y transformar el salón
en un ambiente alfabetizador, que multiplique las ocasiones de entrar en con-
tacto con actividades de producción y de interpretación de textos. Esto es par-
ticularmente importante en medio rural, donde la escuela suele ser el único am-
bienté que puede proveer información contextuada acerca de la lengua escrita
como objeto social;
d) la capacitación de los maestros en servicio necesita ser reprensada, a varios
niveles. Los cursos de capacitación, donde los maestros reciben instrucciones
para aplicarlas sin más en el salón de clases, no contribuyen a hacer de ellos
profesionales responsables y autónomos. Los cursos de capacitación donde se
intenta transmitir información dosificada rara vez llevan a que el maestro modifi-
que su práctica. Cuando se trata de un contenido que implica una ruptura con-
ceptual con las prácticas y las presuposiciones anteriores, es preciso primero
poner en crisis los esquemas asimiladores de los maestros, para dar la ocasión
de que se construyan nuevos esquemas asimiladores. Esto lleva tiempo, un
tiempo que no suele coincidir con el tiempo político disponible para introducir
una innovación. Y, sin embargo, las modificaciones perdurables requieren que
se respete el tiempo de asimilación de los maestros, si queremos que realmente
hagan suya una propuesta y no se limiten a obedecer instrucciones, delegando
en otros la responsabilidad de su quehacer docente. Requiere también que la
capacitación acompañe a la práctica, que se nutra de una reflexión sobre la
práctica y de una toma de conciencia de las contradicciones involucradas entre
las intenciones y las acciones. Reprofesionalizar a los maestros es una tarea
de largo alcance, que se puede iniciar en cualquiera de las áreas del programa
escolar, pero que es más urgente que nunca iniciar con respecto a la alfabeti-
zación, porque los niños que no logran franquear el umbral de la alfabetización
inicial tampoco van a acceder a los otros contenidos programáticos. Un análisis
de los comportamientos de los maestros de primaria con respecto a la lengua
escrita, de elfos como lectores y como usuarios de la lengua escrita, es extre-
madamente necesario para ¡dear acciones de capacitación que los involucren
como actores del proceso de alfabetización;
e) la concepción de la acción del nivel Preescolar con respecto a la alfabetización
debe ser redefinida, en función de los datos disponibles de la investigación. El
40
Preescolar se ha concebido, alternativamente, como una institución subsidiaria
del nivel primario, o como una institución totalmente independiente de dicho ni-
vel. La disyuntiva clásica se expresa en la siguiente pregunta: ¿se debe o no se
debe enseñar a leer y escribir en las instituciones preescolares? La pregunta ha
recibido, clásicamente, dos respuestas contradictorias: hay que comenzar a
enseñar, de una manera congruente con lo que la primaria va a hacer luego (o
sea, preparar a los niños, según la definición de preparación que haya adopta-
do la primaria); no hay que hacer ninguna actividad, en el Preescolar, que tenga
que ver con la lengua escrita (o sea, abstenerse de introducir cualquiera de los
contenidos que son propiedad exclusiva del nivel primario). La disyuntiva es
falsa porque la pregunta está mal formulada. En términos de los conocimientos
disponibles, la única respuesta adecuada para esa pregunta es la siguiente: no
hay que enseñar en el Preescolar la lengua escrita, pero hay que dar condicio-
nes para permitirle al niño aprender. Eso significa, también, repensar las condi-
ciones de funcionamiento del Preescolar, para convertirlo en un ambiente alfa-
betizador, lo cual es particularmente importante en el caso de las poblaciones
marginadas. La lengua escrita, siendo un objeto social, no está distribuida de-
mocraticamente en los distintos sectores de la población. Hay niños que crecen
en ambientes alfabetizadores, y niños que crecen en ambientes donde nadie
está en condiciones de mostrar, a través de actos sociales específicos, cuales
son las funciones sociales a las que la escritura está íntimamente ligada. Asistir
a actos de interpretación y de producción de textos, tener múltiples ocasiones
de contacto con textos escritos de variada procedencia, tener ocasión de pro-
ducir marcas escritas, tener ocasiones de preguntar, de explorar y de confron-
tar las propias ideas con las de los otros, todo eso puede hacerse en Preesco-
lar. Es, ni más ni menos, lo que hacen por sí solos, en su casa, los niños que
crecen en un ambiente alfabetizador: aquellos que luego terminan de alfabeti-
zarse sin dificultad en la escuela. Es lo que todos nos niños podrían hacer en el
Preescolar, a condición de que, sin pretender enseñar, demos todas las ocasio-
nes para que aprendan.
Algunas de las grandes polémicas sobre la alfabetización quedan reducidas a fal-
sas polémicas. Por ejemplo: la disputa sobre el tipo de letra elegida (cursiva o script); la
discusión acerca de si hay que enseñar primero a leer y luego a escribir o bien si hay
que enseñar al mismo tiempo ambas actividades; la discusión sobre el orden de presen-
tación de letras, silabas o palabras. Algunas cosas que nunca fueron discutidas deben
ser cuestionadas. Por ejemplo, para comprender la lengua escrita ¿hay que aprender una
técnica de transcripción de formas sonoras en formas gráficas, o hay que comprender
las reglas complejas de correspondencia entre un sistema de representación y el objeto
representado?; la experimentación activa es la base del aprendizaje escolar en matemá-
tica y en ciencias, ¿qué significa permitir y estimular la experimentación activa en el
aprendizaje escolar de la lengua escrita (hasta hoy dominado por la repetición, la copia y
la reproducción de modelos)?.
De todo lo anterior resulta que estamos frente a una revolución conceptual en el
dominio de la alfabetización, que resultaría ridículo reducir a una nueva alternativa meto-
dológica, al mismo nivel que las anteriores.
Como cualquier revolución conceptual en cualquier dominio científico, esta llevará
tiempo en ser asimilada, y en que se puedan establecer modos de acción acordes con
los nuevos conocimientos logrados. Quizás esté llegando el momento en que la pedago-
41
gie deje atrás la disputa entre escuelas dogmáticas, la búsqueda de métodos milagrosos
y las modas inconsecuentes, para comprometerse seriamente en la adopción de una ac-
titud científica responsable.
42
O QUE FOI FEITO E O QUE AINDA RESTA FAZER PARA ALFABETIZAR
A POPULAÇÃO BRASILEIRA*
Tereza Roserley Neubauer da Silva**
Ta historia de Ia educación popular es Ia historia de Ia edu-
cación del pueblo, es decir de todas Ias formas de transmi-
sión del conocimento de una generación a otra que se desar-
rollaron en las sociedades y tuvieron como destinatario a las
masas populares, en contraposición a aquellas que tuvieron
por destinatarios a grupos reducidos o élites (...) la historia de
las polfticas de los estados hispanoamericanos respecto a la
provisión de educación popular mediante la creación y ex-
pansión del nivel primario del sistema de educación formal,
es uno de los aspectos prioritarios en las investigaciones so-
bre la educación popular. (...)"
Cecilia Braslavsky
Introdução
No início do sécula, 80% da população brasileira era analfabeta a vivia na zona ru-
ral. Passados menos cem anos de República, a situação aparentemente se inverteu.
Temos 26% de analfabetos de 15 anos e mais, e 67% dos brasileiros habitam as grandes
cidades. Apesar desses números, não seria exagero afirmar que a educação continua
sendo uma vergonha nacional. Somos muito complacentes em considerar alfabetizada
uma pessoa capaz de ler e escrever pelo menos um bilhete simples. Se adotássemos
um critério mais rigoroso, incluindo entre os alfabetizados apenas os indivíduos com
quatro anos de ensino básico e, portanto, não sujeitos a regressões no processo de alfa-
betização, constataríamos que 45% da população de 10 anos ou mais de idade não atin-
ge, em 1985, esse patamar. No Nordeste do país, o índice chega a atingir 65%. Ora, os
* Este trabalho contou com a Importante colaboração de Yara L. Esposíto, Pesquisadora da Fundação
Carlos Chagas e Kadza J. Nogueira, da Associação Nacional de Educação (ANDE). As Informações
sobre educação de adultos no Brasil contidas nesse texto baseiam-se, fundamentalmente, na produção
teórica da Professora Vanllda Paiva, da Universidade Federai Fluminense, a quem agradecemos os
aportes essenciais que trouxe ao discutir conosco as idéias-força deste trabalho.
** Professora da Faculdade de Educação da Universidade de São Paulo, Pesquisadora da Fundação
Carlos Chagas, Coordenadora da Coordenadoria de Estudos e Normas Pedagógicas da Secretaria de
Educação do Estado de São Paulo.
43
alguns mecanismos na forma de legislações do trabalho (que incorporam direta ou indi-
retamente as reivindicações dos partidos das classes que operam no cenário político);
de reformas cooptadoras dos movimentos mais radicais; de Instalação de formas diver-
sas de socialização do cidadão (como a escola) que possibilitam garantir a legitimidade e
controle do sistema social dominante.
Dessa forma, as sociedades capitalistas acabam por possuir um amplo conjunto
de instituições para difundir e reforçar as normas e valores burgueses sobre as classes
sociais subordinadas.
A grande força de um sistema capitalista não reside na violência de suas classes
dominantes nem no poder coercitivo de suas instituições. Ela deve ser buscada na
aceitação por parte dos setores subordinados de uma concepção de mundo que perten-
ce aos dominantes (hegemonia).
Dessa forma, na sociedade capitalista a legitimidade do Estado se reforça ou se
dilui na medida em que ele é bem ou mal sucedido tanto nos seus esforços reformistas
para institucionalizar os conflitos existentes como no seu desempenho na área econômi-
ca.
Entretanto, não é possível encarar o Estado como um bloco monolítico e sólido,
uma vez que é preciso reconhecer a possibilidade de conflitos e contradições entre as
suas diversas instituições ideológicas e repressivas. Elas conservam, principalmente as
ideológicas, um certo grau de autonomia que acaba muitas vezes por diferenciar politi-
camente Estados que coincidem em seu modelo capitalista.
A autonomia, portanto, diz respeito "à materialidade do Estado como um conjunto
de instituições relativamente separadas das relações de produção e da especificidade
das classes e da luta de classes. Dessa forma, a formulação dos objetivos estatais e a
capacidade do Estado para implementar suas polfticas não são um simples reflexo das
demandas ou interesses das classes, embora compatíveis com certos modelos de de-
senvolvimento, ideologia, padrões de distribuição de recursos, etc." (Torres, 1983).
A autonomia relativa do Estado é um fator importante que nos possibilita entender a
existência de diversos padrões de dominação politica e de acumulação do capital que
acabam por determinar a formulação de diferentes políticas públicas.
Vejamos o que ocorre na América Latina e especificamente no Brasil
Até o começo do século XX, a maioria dos países latino-americanos tinha econo-
mias basicamente agrícolas e grandes contingentes populacionais concentrados no
campo. A estas características somavam-se tanto uma razoável inorganicidade da so-
ciedade civil, quanto a fragilidade crônica de suas instituições políticas e sociais, resul-
tantes do tipo de colonização ocorrida no continente.
Conseqüentemente, a partir do início deste século, a organização do Estado nes-
ses países não será a resultante de um processo de reivindicação e aglutinação de dife-
rentes forças sociais pela conquista de certos direitos e privilégios dos cidadãos (como
ocorreu na Europa, por exemplo), mas se originará, basicamente, da iniciativa dos dife-
rentes grupos econômicos dominantes - nacionais ou internacionais - que, mesmo ten-
tando colocar o Estado a serviço de seus interesses, não o impedirão de ter ceno grau
de autonomia. O controle do Estado será, portanto, elemento crucial na definição dos
processos sociais e a disputa entre os setores da elite para controlá-lo resultará em fre-
qüente instabilidade política. Os diferentes níveis de participação e atuação dos diversos
grupos econômicos no interior do Estado definirão um maior ou menor sucesso na insta-
lação do modelo capitalista dinamizado pelo incremento das relações urbano-industriais.
45
Quais as conseqüências para o atendimento Educativo desse Modelo de Organização
Paternalista do Estado?
A expansão educativa na América Latina, segundo Tedesco, esteve ligada à for-
mação do Estado Nação em busca de certa homogeneidade cultural. Afirma o autor que
o Estado desempenhou aí um papel muito mais dinâmico do que os empresários, a bur-
guesia industrial ou qualquer outro setor social privado.
Na medida em que o Estado adquire autonomia relativamente ampla sobre os gru-
pos econômicos dominantes, ele assume o papel ativo na definição do tipo de desenvol-
vimento social desejável. Ao fazer opção pelo modelo industrial e urbano, passa a en-
frentar demandas generalizadas que não correspondem às condições sócio-econômicas
objetivas. As camadas populares não têm recursos próprios, assim como o Estado, para
satisfazer as altas expectativas geradas na área de prestação de serviços a partir de
modelos difundidos pelos países desenvolvidos.
O Estado é obrigado a fazer uma negociação social entre as várias forças em pre-
sença por uma distribuição mais igualitária em determinadas áreas (educação, saúde,
salários, etc.). A educação irá se mostrar uma das variáveis mais fáceis de ser negocia-
da, uma vez que as concessões em educação não alteram o equilíbrio redistributivo do
sistema a curto e médio prazos.
Dessa forma, a concessão às demandas educacionais adia a concessão a outras
demandas.
Entretanto, a população começa a pressionar por melhores salários e maior parti-
cipação social, o que implica condições educacionais diferenciadas que já não têm poder
de neutralizar as demandas fora da área educacional.
Assim, ao mesmo tempo em que o Estado será obrigado a instalar uma máquina
educativa frágilmente articulada às forças de reivindicação popular, ele deverá colocar
limites à expansão e ao tipo de atendimento dos diferentes níveis de ensino, em função,
primeiro, das necessidades resultantes das diferentes etapas do modelo econômico es-
colhido, segundo, da força de negociação dos diferentes grupos sociais envolvidos nes-
se processo.
Devido a essas limitações, alguns grupos sociais e até mesmo algumas regiões
geográficas acabarão sendo praticamente marginalizadas do atendimento educacional.
Exemplos desses limites são as taxas de analfabetismo e os índices de expansão da
escola básica, que aumentam ou diminuem, em um mesmo pafs, de acordo com a capa-
cidade de pressão dos diferentes grupos e do grau de desenvolvimento das regiões.
No caso específico do Brasil, o Estado vem se comprometendo, ardorosamente,
há quase um século, com as teses defendidas e colocadas em prática pelos países eu-
ropeus e norte-americanos sobre a importância da erradicação do analfabetismo e da
universalização da escola básica. Todavia, os avanços mais significativos nessa direção
estiveram claramente atrelados às necessidades especificas dos diferentes saltos de
desenvolvimento. Observa-se em nosso pafs um quadro de violentos contrastes. De um
lado, a existência de um contingente significativo de indivíduos provenientes dos setores
mais pobres da população - com pouco poder de pressão - que sequer sabe ler e es-
crever de outro, um crescimento notável da escolarização nos graus mais elevados de
ensino, especialmente na universidade, que atende os setores com maior força de nego-
ciação.
A partir dos pressupostos acima apontados, isto é, do papel paternalista e em
certa medida autônomo do Estado em relação aos diferentes grupos sociais e das limita-
46
Oes que a partir dai decorrem no atendimento educativo da população, será feita uma
análise da politica educacional brasileira de alfabetização regular e de adultos, dividida
em dois períodos: o primeiro abrangerá o periodo de 1946 a 1964 e o segundo se esten-
derá pela década de 70 até os dias atuais.
Esta divisão justifica-se na medida em que tais períodos estão intimamente asso-
ciados a diferentes momentos do desenvolvimento econômico e político do pafs e refle-
tem distintas abordagens teóricas e práticas sobre a problemática da alfabetização e da
universalização da educação básica.
De 1946 a 1964, instala-se o Estado Nacional desenvolvimentista, que se ampara
no modelo político populista - com crescente participação dos setores populares - e na
economia de substituição de importações.
A partir de 1964, ocorre um aprofundamento dos processos de industrialização de-
pendente do capital internacional, que vê com desconfiança o acesso dos setores popu-
lares aos partidos e sindicatos, e que procura adiar para o futuro incerto as aspirações
de participação econômica desses mesmos setores. Instala-se então o modelo de Esta-
do Burocrático Autoritário no Brasil, modelo este que começará a se desmantelar com a
crise que afeta a economia mundial a partir da segunda metade da década dos 70.
1946-1964: o estado populista e a educação básica
As mudanças ocorridas na década de 50 estavam sendo geradas desde o final da
década de 30, período em que ocorreram vários conflitos entre os diferentes grupos da
elite dirigente, na tentativa de deslocar o Pafs do modelo agrário exportador para o urba-
no industrial, através de um processo de substituição de importações que transformasse
o Brasil numa potência autônoma. Quando o grupo industrial conquista o poder, o Estado
passa a operar segundo a ideologia nacional desenvolvimentista, num regime político que
se convencionou chamar populista. Sua tarefa é facilitar a ascenção da burguesia nacio-
nal, concedendo aos setores populares uma participação Importante na coalisâo politica
dominante.
Em seu livro O Colapso do Populismo no Brasil (1968) Octavio lanni descreve
as características principais da politica populista ou politica de massas, elemento crucial
no progresso da industrialização, especialmente no periodo 1945 a 1961. Diz lanni que a
combinação tática dos interesses econômicos e políticos do proletariado, classe média e
burguesia industrial iria favorecer a criação e expansão do setor industrial e de serviços
- ampliando e acelerando a ruptura com a sociedade tradicional. Tendo o nacionalismo
desenvolvimentista como núcleo ideológico da politica de massa, Interiorizam-se os cen-
tros de decisão para a formulação e execução da politica econômica. O Estado assume
influência vital na promoção da industrialização e na planificação do processo econômi-
co. A politica de massas funciona como "técnica de organização, controle e utilização da
força politica das classes assalariadas" (lanni, 68). Os sindicatos operários e os setores
médios são mantidos sob controle. O imposto sindical, importância equivalente ao salário
de um dia de trabalho em cada ano, - e que representa a fonte dos recursos financeiros
dos sindicatos - é controlado pelo Ministério do Trabalho, que também influencia a es-
colha dos dirigentes sindicais. Por outro lado, o desenvolvimento de uma consciência
dos interesses de classe é dificultado pela própria composição rural urbana do proleta-
riado industrial, uma vez que nos valores e padrões do mundo rural "predominam formas
patrimoniais ou comunitárias de organização do poder, de liderança e submissão, um uni-
verso delimitado pelo misticismo, violência e conformismo" (lanni, 68). Além disso, a mo-
47
tivação principal do comportamento Individual e grupai ê a ascenção na escala social.
Por tudo isso, conclui lanni: "durante este período, a atividade politica do proletariado,
como coletividade, está multo mais organizada em termos de consciência de massa. Os
interesses de classe, em particular os antagonismos com as outras classes e grupos
sociais, não se estruturam a não ser parcialmente. E não chegam a fundamentar posi-
ções e diretrizes políticas autenticamente proletárias, isto é, de classe".
O fortalecimento dos partidos políticos, neste contexto, se inviabiliza, uma vez que
o povo não leva em conta os programas formais, sendo conduzido por lideranças caris-
máticas. Apesar dessas limitações, a politica de massas resulta em conquistas para as
classes trabalhadoras, como o regime de salário-mínimo (1940), a Consolidação das Leis
do Trabalho (1943), a transformação em lei do Estatuto do Trabalhador Rural (1963).
Estes avanços não representam simples concessões, mas "resultantes de reivindica-
ções reais, conseqüentes de tensões e conflitos repetidos e acumulados na experiência
coletiva". Outro resultado da politica de massa é o clima favorável à gradativa politização
das camadas populares, através de sua participação nos diferentes movimentos sociais.
Latente no período está o conflito entre os que pretendem acelerar o desenvolvi-
mento econômico independente do nosso Pafs e os que desejam o desenvolvimento in-
ternacionalizado (ou associado com as organizações externas). O suicídio de Getúlio em
1954 marca uma primeira vitória do segundo grupo. No bojo da democracia populista,
portanto, modelos contraditórios iam se construindo: o socialista, o intemacionalista e o
nacionalista. O impasse entre estes modelos iria resolver-se em favor do segundo, com
o golpe militar de 64.
É dentro do contexto do nacional desenvolvimentismo e do populismo, onde a edu-
cação assume grande Importância na politica de massas, que Iremos situar as polfticas
educacionais do Estado para a alfabetização no periodo. A educação era uma das for-
mas através das quais o Estado concedia aos setores populares participação na coali-
são politica dominante. A alfabetização das massas era necessária para acompanhar o
nfvel de desenvolvimento das forças produtivas alcançadas com o processo de indus-
trialização. Havia também a necessidade de, através da alfabetização, incorporar, pelo
voto, grandes parcelas da população analfabeta aos processos de decisão política nos
periodos eleitorais. Do ponto de vista das forças "de esquerda", através da educação,
em especial de adultos, seria possível disseminar uma nova concepção de mundo, que
ajudasse a destruir a velha ordem social.
Às classes populares, disputadas por tão diferentes projetos, também interessava
realizar seu direito à educação básica, seja para ascender socialmente, seja como parte
de uma proposta mais ampla de participação social. Desta forma, não ó de se surpreen-
der que o periodo 1946 a 1964 apresente os maiores índices de expansão da escola bá-
sica e o maior número de iniciativas referentes à educação de adultos.
Na Educação de Adultos. Primeiras Iniciativas e Politizaçâo; Na Escola Básica, Amplia-
ção Significativa e Privatização
As décadas de 40 e 50 assistem a uma impressionante extensão da antiga escola
primária (os primeiros quatro anos do primeiro grau), bem como às primeiras iniciativas
oficiais no campo da educação de adultos. Terminada a guerra, com a criação da
UNESCO - no plano internacional - e, no plano nacional, com as transformações provo-
cadas pela Industrialização substitutiva de Importações (trazendo a necessidade de mul-
tiplicar a força de trabalho alfabetizada e qualificada), pela migração rural-urbana e pela
48
derrubada do Estado Novo, a alfabetização das crianças e da população adulta passa a
ser percebida como um instrumento de redemocratização, um problema que polariza as
atenções pela possibilidade de se utilizar a educação em função de novos objetivos polí-
ticos.
Nessa perspectiva, as propostas educacionais do Estado estarão concentradas
em torno de duas grandes frentes: a educação regular, cuja expansão atendia à neces-
sidade de preparar novos quadros, capazes de desempenhar as funções exigidas por
uma sociedade de feição urbana e industrial; e os programas voltados à alfabetização de
adolescentes e adultos, para quem o domínio, ainda que rudimentar da leitura e escrita,
assegurava a passagem à condição de eleitor.
Primeira Fase: de 1946 ao final da década de 50
Impulso inicial à educação de adultos
Com recursos do recém regulamentado Fundo Nacional do Ensino Primário, o Mi-
nistério da Educação desencadeia, em 1947, a Campanha de Educação de Adolescent
tes e Adultos, destinando-lhe, neste ano, 25% do total de suas verbas. Pela primeira vez
a educação comum é oferecida sistematicamente a uma população de jovens e adultos,
e também pela primeira vez, uma campanha de grande porte tem sua ação predominan-
temente direcionada para a zona rural.
Nos seus primeiros anos, a Campanha atingiu um contingente muito significativo
de alunos. O número de classes que era de 10.416 em 1946, alcança um total de 17.000
entre 1951 e 1953. A matrícula geral que era de 659.606 alunos em 1946 passa para
850.885 em 1953 (Paiva, 1973).
Apoiando-se de início, com grande força, no trabalho de voluntários, a Campanha
de Educação de Adolescentes e Adultos passa, a partir de 1954, a enfrentar sérios pro-
blemas com a incorporação de novos docentes. Os recursos escasseavam e as verbas
disponíveis permitiam apenas o pagamento de um salário quase simbólico. Com isso,
engajam-se na Campanha pessoas muito pouco preparadas. Acusada de se transformar
numa "fábrica de eleitores", a Campanha mergulha numa fase de declínio acentuado
quando parte de suas ações educativas passa a ser exercida, a nível estadual, pelos
sistemas de ensino supletivo que entram em fase de expansão.
Em 1949 ocorre o Seminário Interamericano de Educação de Adultos e com ele se
inicia a era do desenvolvimento comunitário como estratégia para o desenvolvimento de
núcleos urbanos no Pafs, tendo a educação como fator básico. Pretendia-se, neste mo-
mento, superar a etapa de mera alfabetização partindo-se para um aprofundamento das
ações educativas. Isso será tentado através da criação da Missão Rural de Educação
de Adultos - lançada experimentalmente em Itaperuna - que dará origem á Campanha
Nacional de Educação Rural.
Em sua fase inicial, a Campanha procura promover entre as populações do campo
a consciência do valor da entre-ajuda para que os problemas locais pudessem ser supe-
rados. No entanto, embora algumas atividades da Campanha - como a formação de
professores leigos - se mostrassem úteis, sua eficácia nas outras áreas extremamente
limitada. Não obstante, a Campanha chegou a atuar em vários estados do pafs (no Nor-
deste principalmente) logrando manter 18 missões rurais em funcionamento.
49
Apôs mais de 10 anos de atuação
1
ficava demonstrado que as missões fracassa-
vam nas comunidades que não possuiam dinamismo econômico suficiente para manter o
trabalho que vinha sendo realizado. Constatava-se que o desenvolvimento econômico
dependia de outros fatores que não o educativo. Isso foi percebido por muitos técnicos e
os recursos da Campanha se fizeram menores, conduzindo à progressiva diminuição de
suas atividades a partir da segunda metade dos anos 50 (Paiva, 1973).
Mas, se os programas voltados para as populações de jovens e adultos não al-
cançaram plenamente todos os objetivos proclamados por seus Idealizadores, o balanço
geral dos resultados educacionais desse periodo não pode de forma alguma ser minimi-
zado.
Não obstante suas limitações, essas campanhas contribuíram de forma significati-
va para a redução dos índices de analfabetismo (5,53 entre os anos 40/50; 11,21 entre
os anos 50/60) permitindo a ampliação do número de eleitores, o que, em última instân-
cia, constituía o seu objetivo básico.
Ao compararmos os índices de analfabetismo que se registram de um censo ao
outro, verificamos que a década de 50 é a que apresenta maior redução percentual, em
todas as faixas etárias consideradas, abrangendo educação de adultos e regular (con-
forme Tabela 1, a seguir).
TABELA 1
TAXAS DE ANALFABETISMO, POR GRUPO DE IDADE, NOS RECENSEAMENTOS
DE 1940 A 1980
FONTE: IBGE, 1980.
Expansão do ensino regular, sem adequações qualitativas
Destaque-se ainda que a redução mais significativa (18%) ocorre na faixa dos 10
aos 14 anos, onde o índice de analfabetismo que era de 56,27% (censo de 1950) passa
para 38,27% (censo de 1960). Isso põe em relevo a influência inequívoca da expansão
do ensino primário sobre esses resultados.
De fato, se analisarmos o periodo de 1940 a 1950 é na década de 50 que se regis-
tra o maior crescimento de matrículas nas quatro primeiras séries do ensino elementar,
havendo uma expansão da ordem de 72%.
CNER foi extinta em 1963, juntamente com as demais campanhas do MEC.
50
TABELA 2
PRIMEIRO CICLO DO 1º GRAU - MATRÍCULAS NO INÍCIO DO ANO
1950
1960
Percentual de crescimento
das matrículas entre
1950-60
1970
Percentual de crescimento
das matrículas entre 60-70
1980
Percentual de crescimento
das matrículas entre 70-80
1ª Série
2.458.702
3.950.504
60,7%
5.790.816
46,6%
7.008.788
32,01%
2ª Série
922.324
1.626.500
76,3%
2.799.364
72,1%
3.709.599
32,5%
3ª Série
607.069
1.150.770
89,5%
2.094.373
82%
3.005.227
43,5%
4ª Série
342.062
720.443
10,6%
1.590.311
120,7%
2.366.117
48,8%
Subtotal
4 Primeiras
séries
4.330.157
7.448.17
72,01%
12.74.864
64,8%
26.089.731
31,08%
FONTE: SEEC/MEC, 1985.
Entretanto, a análise do crescimento das matrículas série a série mostra que a ex-
pansão das duas primeiras séries é sempre menor do que a das finais, e esse tendência
se acentua quando se analisa a evolução das matrículas nos diferentes graus de ensino.
Entre 1933 e 1959 o número de alunos matriculados no primário aumentou pouco mais
de três vezes, enquanto no secundário o aumento verificado foi de doze vezes (Werebe,
1963).
Assim, se o crescimento de escola básica foi significativo, sua expansão foi pe-
quena em relação à demanda que se avolumava como decorrência direta dos processos
de industrialização e urbanização. Em 1959, havia sete milhões de alunos matriculados
na escola primária mas, mesmo assim, o déficit de atendimento era enorme pois quase
50% das crianças em idade escolar não eram acolhidas pela rede de ensino.
É preciso observar, também, que essa expansão ocorreu preferencialmente nas
zonas mais desenvolvidas, sobretudo nos grandes centros urbanos industriais, onde a
formação de um operariado cada vez mais numeroso e o fortalecimento das camadas
médias forçavam o crescimento das matrículas.
Contudo, essa expansão quantitativa da escola primária apresentará algumas ca-
racterísticas que se acentuarão nas décadas posteriores. No tocante ao crescimento de
vagas, o esforço maior para atender à demanda foi feito pelos municípios, como pode ser
observado no quadro a seguir
51
TABELA 3
EXPANSÃO PERCENTUAL DAS MATRÍCULAS, NO PERÍODO DE 1940 A 1957, NAS
DIFERENTES REDES DE ENSINO
Período
1940
1945
1950
1955
1957
Federal
100
102
102
133
151
Estadual
100
108
141
178
207
Municipal
100
102
180
241
269
Particular
100
90
97
121
145
FONTE: Werebe, 1963.
Os recursos reservados ao ensino primário, que nunca foram suficientes, sofrem
reduções consideráveis. Nas dotações orçamentárias globais, os recursos para o ensino
primário descresceram de 60% em 1948 para 43% em 1956. De 1940 a 1959 a União
deixou de despender os 10% devidos, em nove anos, sendo que os seus gastos com a
educação, de 1954 a 1958, não atingiram, em nenhum desses anos, a quota constitucio-
nal (Werebe, 1963).
Assim, o crescimento das matrículas se fez à custa de improvisações. A multipli-
cação dos turnos, com redução do período escolar, foi uma das "soluções" mais utiliza-
das para "atender" a demanda. Em 1958, 70% das escolas primárias do município de
São Paulo tinham um periodo de aulas que não ultrapassava a 3 horas. Acrescente-se
ainda que, além dos desdobramentos dos períodos, as escolas foram instaladas em bar-
racos e galpões em condições por vezes deploráveis. O aumento das matrículas nos
cursos primários em nenhum momento se fez acompanhar por medidas que criassem
condições mínimas necessárias ao seu adequado funcionamento.
A esse diagnóstico da oferta precária de educação básica - escassez de vagas,
más condições escolares, redução do período de aulas, problemas administrativos, au-
sência de reformulação de programas, métodos e organização - soma-se a má forma-
ção ou a falta de formação de grande número de professores como um dos fatores, en-
tre outros, a contribuir para o baixíssimo nfvel de aproveitamento dos alunos. Enquanto
em 1950, 60% dos professores primários em exercício tinham formação de magistério,
em 1957 esse índice caía para 53%. índice este que ocultava acentuadas diferenças re-
gionais como pode ser observado na Tabela a seguir.
52
TABELA 4
SITUAÇÃO DO MAGISTÉRIO PRIMÁRIO EM 1957 NAS DIVERSAS REGIÕES DO
BRASIL
Regiões
Norte
Nordeste
Leste
Sul
Centro-Oeste
Total
Normalistas
1.616
8.949
32.456
52.824
1.527
97.372
Não-normalistas
4.147
20.983
26.962
28.950
4.642
85.684
Total
5.763
29.932
59.418
81.774
6.129
183.056
FONTE: Fernandes, 1966.
Há que se assinalar, no entanto, que foi neste período que as escolas normais de
formação de professores de 1ª à 4ª série começaram a fortalecer-se, acabando por fir-
mar-se no início de 70, como um dos cursos profissionalizantes de melhor nível em nos-
so Pafs.
Segunda Fase: do final da década de 50 a meados da década de 60
A politização da educação de adultos
Do final da década de 50 até meados dos anos sessenta, o empenho governa-
mental em democratizar o ensino continua alimentado por motivações basicamente polfti-
cas - e resulta na maior mobilização no campo da educação de adultos já observada
entre nós.
A convocação do II Congresso de Educação de Adultos, em 1958, já é um claro
indício de que se tentava responder às necessidades colocados pelas novas condições
do País. Para muitos, já não era mais possível aceitar campanhas de alfabetização que
se limitassem à transmissão de uma simples técnica de assinar o nome. A grande maio-
ria dos educadores ali reunidos acreditava que era preciso reintroduzir a reflexão sobre o
social na elaboração das idéias pedagógicas e educar a população adulta para a partici-
pação na vida política da Nação.
Às diferentes forças sociais em presença interessava que cada brasileiro pudesse
educar-se - seja para exercer o direito a um voto que ajudaria a balança do poder a ree-
quilibrar-se, seja para "adquirir a consciência histórica e crítica necessária à transforma-
ção estrutural da sociedade". Sob influência do escolanovismo surge nesta época a ne-
cessidade de enfocar a educação sob um prisma mais técnico, como ciência e não como
matéria de senso comum. Esta tendência, que se expressa positivamente na Campanha
Nacional de Erradicação do Analfabetismo (CNEA), de 1958, iria posteriormente degene-
rar no tecnicismo, que tenta escamotear as ligações entre educação e política.
A CNEA desenvolve-se no ramo da criação do Centro Brasileiro de Pesquisas
53
Educacionais - cujo objetivo era desenvolver estudos experimentais que oferecessem
métodos de atuação pedagógica de rentabilidade assegurada. De acordo com Vanilda
Paiva (1973), a CNEA preocupava-se com a contribuição potencial da educação popular
de crianças e adultos aos desenvolvimento econômico e social. Sua programação, des-
tinada a diversas faixas de idade, visava a combater o analfabetismo em todas as suas
frentes, enfocando-o como fenômeno social que tem causas sócio-econômicas que de-
vem ser conhecidas.
O programa da CNEA, realizado como projeto piloto na cidade de Leopoldina, MG,
era um verdadeiro programa experimental de desenvolvimento comunitário visando a
pesquisar métodos educativos. Em relação à educação de adultos, apesar da orientação
inicial levar em consideração a importância do valor instrumental das técnicas de leitura e
escrita, na prática, os altos índices de evasão vieram mais uma vez provar que só era
possível atingir uma parcela dos analfabetos: aqueles que ainda possuíssem a esperan-
ça de melhoria social e profissional. Sob esse aspecto, a experiência da CNEA era con-
clusivamente contra as campanhas de massa, enfatizando o papel da escolarização pri-
mária das crianças como solução para os problemas do analfabetismo. Com uma clare-
za poucas vezes encontrada na época, destaca-se o fato de que é impossível pensar em
solucionar o problema do analfabetismo sem associar iniciativas referentes aos adul-
tos/adolescentes a investimentos maciços na educação básica das crianças em idade
escolar.
A Campanha preocupou-se, assim, fundamentalmente, com o problema da rede
escolar primária e da extensão da escolaridade. Para ampliar a rede acionou-se a pro-
moção automática, que descongestionaria os primeiros anos, evitando a reprovação e
posterior eliminação do aluno, bem como a criação de classes de emergência para alu-
nos entre 11 e 14 anos. De modo geral, as atividades experimentais mostravam resulta-
dos positivos e muitas de suas recomendações e conclusões chegaram a influenciar as
direções tomadas pelos serviços educacionais em algumas partes do País. Em 1961
começa o declínio de sua atividade por falta de verbas, sendo extinta em 1963.
Nas eleições de 1960 já se faziam sentir os efeitos da difusão do ensino elementar
em geral e da Campanha de Educação de Adolescentes e Adultos desencadeada nos
anos 50: o eleitorado havia crescido em quase 50% entre 1950-1960 (de 7,9 milhões de
eleitores para 11,7 milhões). A difusão do ensino mostrava-se um poderoso aliado contra
a política dos currais eleitorais. Eleito presidente, em 1960, Jânio Quadros percebe a im-
portância dessa difusão e favorece a criação de programas destinados à educação de
adultos, capazes de multiplicar os contingentes eleitorais a curto prazo. Paralelamente,
havia crescido o interesse da hierarquia católica pelo problema da educação de massas.
Entretanto, após a renúncia de Jânio Quadros é que a educação de adultos receberá
uma ênfase toda especial e o Estado associando-se às iniciativas da sociedade civil e
da Igreja, ampliará o raio de ação e politização da educação popular para adultos.
Ao assumir a Presidência da República, numa situação de crise (1961), João
Goulart, como Jânio Quadros, também possui a convicção de que é necessário ampliar
as bases populares de sustentação. Assim, procurou utilizar a educação como uma for-
ma de mobilizar as classes trabalhadoras do meio rural e urbano.
Na verdade, a incorporação das parcelas marginalizadas - que na época repre-
sentavam 40% dos brasileiros analfabetos - ao processo de decisão política, podia pe-
sar muito em favor do Governo da União. Por esta razão, o Estado incentivou os pro-
gramas de educação popular desenvolvidos no periodo, e quando estes se multiplicaram
tentou centralizar a sua coordenação. Os Centros Populares de Cultura, o Movimento de
54
Cultura Popular, o Movimento de Educação de Base, a Campanha "De Pé no Chão
Também se Aprende a Ler", contavam com o apoio do Governo, que necessitava destas
iniciativas.
E quanto aos agentes destes movimentos? Pertenciam à classe média e eram, em
sua maioria, estudantes, profissionais liberais, professores. Objetivos bem distintos dos
oficiais os moviam. Para eles, não se tratava de consolidar no poder a burguesia nacio-
nalista, de fortalecê-la contra os ataques do capital internacional, e sim de aproveitar o
momento de crise para "dar um conteúdo revolucionário às pressões do movimento po-
pular".
Nesta perspectiva, foram criados os Centros Populares de Cultura, pela UNE, que
se multiplicaram por todo o Pafs, tendo como base de atuação o teatro de rua e o teatro
jornal cuja abordagem eram os acontecimentos atuais, bem como o Movimento de Cultu-
ra Popular, Iigado à prefeitura de Recife, que, além das atividades educativas sistemáti-
cas, incentivava a divulgação de artes plásticas e artesanato, canto, dança e música po-
pular, construção de praças, centros e parques de cultura. Vinculado à CNBB surgiu o
Movimento de Educação de Base, com suas atividades de animação popular em que
processos de estruturação de comunidades e organização de grupos eram progressi-
vamente assumidos por seus próprios membros, a partir de seus elementos de lideran-
ça. Todos estes movimentos buscavam preparar o povo para buscar formas de superar
a dominação a que estavam submetidos. Tanto a alfabetização quanto as atividades
voltadas para a arte popular eram tratadas como instrumentos de luta politica. A Campa-
nha "De Pé no Chão Também se Aprende a Ler" desenvolvida pela Prefeitura de Natal
(Estado do Rio Grande do Norte) é mais um exemplo disso. Esta Campanha atingia
crianças durante o dia e adultos à noite, e o método de alfabetização partia das análises
das condições de vida e trabalho de operários e camponeses, visando a instrumentar os
alfabetizandos para que lutassem contra um estrutura social injusta.
Quando refletimos sobre a facilidade com que os movimentos e campanhas de
educação popular foram dissolvidos em 1964, percebemos que um dos motivos da sua
fragilidade era o de que os agentes pretendiam contribuir para uma transformação radical
da sociedade e não compreendiam que estavam envolvidos nas redes do populismo, que
determinava os limites de sua prática. Os movimentos educativos surgiram das mesmas
coordenadas econômicas e polfticas que permitiram o fortalecimento do movimento po-
pular. O populismo permitia uma certa politização das massas, através da sua participa-
ção nos movimentos nacionalistas, nas lutas antimperialistas, nos debates pelas refor-
mas de base, assim como admitia as tentativas de afirmação política das camadas mé-
dias através da sua participação nos movimentos de educação popular.
Embora essas camadas se declarassem solidárias com os interesses e a luta das
camadas populares pela mudança das condições de existência social vigentes, na ver-
dade se aliavam aos interesses da burguesia nacional ameaçada. Era do Estado popu-
lista que dependia a legitimidade e a possibilidade de expansão das campanhas de edu-
cação popular. Como observa lanni (1968): "as lutas pela transformação da sociedade
são sempre 'corrigidas' pelas técnicas e alvos do populismo".
Na medida em que as propostas educativas provinham das camadas médias, elas
é que detinham o poder. Dessa forma, não se ampliava o poder das camadas populares
dentro dos organismos de educação.
Vemos, portanto, que havia uma contradição entre o objetivo que possuíam alguns
setores das camadas médias de conscientizar as classes subalternas e a falta de cons-
ciência que possuíam de suas próprias determinações e limites de classe. Daí o idealis-
55
mo de sua proposta pedagógica.
Por outro lado, o avanço representado pelo movimento de educação popular em
relação a iniciativas anteriores consistiu no fato de que a educação das classes subal-
ternas deixou de ser pensada como simples forma de qualificar mão-de-obra.
As práticas do período 59-64 tentavam incentivar as camadas populares a desem-
penhar um papel .político de "resistência ao imperialismo e esforço de pressão para a
mudança das condições sociais existentes... O objetivo não é mais a promoção indivi-
dual, e sim "atingir coletividades através de mediações com ampla capacidade de mobili-
zação" (Brandão, 1980).
Apesar de todas as suas Idealizações, a experiência concreta dos agentes de
educação popular do periodo 59-64 abriu caminho para aprofundar a reflexão e a prática
sistemática de educação politica das massas.
Ensino regular: a privatização incipiente
A efervescência que encontramos nesse período, em termos de iniciativas ligadas
à educação de adultos, tem alguma correspondência no que se refere ao sistema regular
de ensino. É certo que a atuação no interior deste sistema, para garantir às crianças o di-
reito constitucional à educação, não se revestiu da "aura" que assumiam os movimentos
desescolarizados visando a adultos. A escola básica nunca teve muito charme - quer
para os ativistas políticos quer para os analistas de educação - que, em grande parte,
não percebem ser a eficiência da escola primária absolutamente essencial não só para a
eliminação segura do analfabetismo, como para assegurar a integração cultural de uma
nação com dimensões continentais. O ensino elementar comum sempre foi subestimado,
"forjando-se o fantasma do combate ao analfabetismo por qualquer meio, quando se sa-
be (ou se deveria saber) que nossa principal dificuldade está na má qualidade e na pior
distribuição do ensino elementar comum", já afirmava em 1966, Florestan "Fernandes
(Romanelli, 1982).
Um dos grandes acontecimentos no que diz respeito à educação regular, nesta
época, é a aprovação, em 1961, depois de 13 anos de marchas e contramarchas, da Lei
nº 4.024, que estabelece as Diretrizes e Bases da Educação Nacional. Os debates em
tomo da reforma de ensino, que se haviam iniciado em 1948 com a apresentação do an-
teprojeto primitivo, iniciam uma nova fase em 1958, quando ô acirrada a luta ideológica
em tomo da liberdade de ensino". De um lado, estavam os educadores que defendiam a
necessidade do Estado assumir a sua função educadora e garantir a sobrevivência da
escola pública. De outro, os católicos e donos de estabelecimentos particulares, afir-
mando o "direito de escolha da família" contra o monopólio do Estado. O que sustentava
a luta das correntes privatistas, além dos interesses puramente comerciais, era o inte-
resse de ordem doutrinária. A obrigatoriedade escolar do ensino primário, garantida pelo
artigo 27, foi praticamente anulada pelo parágrafo único do artigo 30, que considera
isentos de obrigatoriedade os casos em que os responsáveis pelas crianças são com-
provadamente pobres, ou em que há insuficiência de escolas— Com isso, o poder públi-
co se isenta do dever de assegurar que a obrigatoriedade da freqüência à escola seja
cumprida.
Além disso, a União se compromete a finaciar - além dos estabelecimentos manti-
dos pelos estados e municípios - a estabelecimentos particulares a compra, construção
ou reforma de prédios escolares e respectivas instalações e equipamentos. Institui-se
também o sistema de bolsas de estudo a "alunos pobres", para pagarem colégios parti-
56
culares.
Em que pesem todos estes entraves, o periodo áureo de expansão do ensino bá-
sico, atingido na década de 50, se estende pelos primeiros anos da década de 60. Te-
mos um crescimento de 14,5%nas matrículas da escola primária entre 1960 e 1962 e de
22,5% entre 1962 e 1964 (Saviani, 1980). Todavia o aumento quantitativo continua sendo
anulado pela deficiência qualitativa; a escola não reformula seus conteúdos, métodos e
organização, para atender às necessidades da clientela das classes populares - daí a
permanência das elevadas taxas de evasão e repetência bem como a transmissão de
um conhecimento de segunda categoria, esvaziado de seu potencial transformador.
Em 1964, as contradições que indicamos anteriormente confrontando diferentes
interesses político-econômicos, resolvem-se em favor do grande capital internacional e
seus aliados nacionais.
O crescimento político e reivindicativo das forças populares fez com que a burgue-
sia se sentisse ameaçada e, temendo perder o controle do processo reformista, precipi-
tasse o rompimento do pacto populista. O movimento militar de 1964 depõe Goulart da
Presidência da República, reprime e desmantela os movimentos populares, dentre estes
os movimentos de educação e cultura popular, e freia bruscamente a expansão quantita-
tiva da escola básica. As massas são retiradas do cenário político brasileiro.
Concluindo, é necessário reafirmar que nas décadas de 40 e 50 a antiga escola
primária (primeiros quatro anos do primeiro grau) aumenta consideravelmente sua capa-
cidade de atendimento à população infantil. Se observarmos os índices de crescimento
registrados em períodos posteriores será forçoso reconhecer que o final dos anos 40 e
toda a década de 50 registram uma ampliação muito significativa da oferta básica, parti-
cularmente se sua expansão for comparada com o perfil de crescimento dos demais
graus de ensino.
Tal expansão, certamente, correspondia às necessidades geradas pelas transfor-
mações sociais e econômicas desse particular momento. Revelam, também, que esse é
um dos períodos em que o Estado está mais atento à canalização das pressões dos dife-
rentes grupos da sociedade. O aumento da oferta da escola básica revela o interesse em
atender às reivindicações das camadas populares. Mas esse interesse não se traduz em
real compromisso, e a dicotomia que se estabelece entre o crescimento quantitativo e o
decréscimo qualitativo expressa e reflete com clareza que era muito pequeno o poder de
pressão das camadas populares.
1964-1980: o Estado burocrático autoritário e a crise da educação básica
O poder que se instaurou a partir de 1964 tem nítidas diferenças em relação ao re-
gime político procedente. As Forças Armadas passam a funcionar como eixo político do
aparelho estatal, marcando a ascendência da função de dominação sobre a função de di-
reção. O Estado adquire um novo formato hegemônico, caracterizado por aspectos tec-
nocráticos militares, apoiando-se num padrão de acumulação de capital financeiro inter-
nacionalizado e num conjunto de classes no poder onde as frações burguesas estão sob
hegemonia do grande capital industrial e agrário (Sader, 1985).
Economicamente, o Pafs atravessa, nesse período, o segundo grande salto de-
senvolvimentista aliado ao capital internacional. A capitalização necessária a essa etapa
será feita através de polfticas salariais severas que acabarão por onerar principalmente
as classes menos abastadas.
Na primeira metade dos anos 70, presenciamos o chamado "milagre econômico",
57
onde há grande desenvolvimento dos meios de transporte e comunicação de massas, do
parque industrial e do setor habitacional e de prestação de serviços que beneficiaram
principalmente a classe média.
Durante a primeira década foram proibidas e violentamente reprimidas toda e qual-
quer forma de reivindicação salarial. Presos políticos foram mortos, exilados ou cassa-
dos .A guerrilha nas cidades ou no campo foi duramente reprimida, os intelectuais perse-
guidos, a imprensa censurada e violentada.
Embora neste novo salto desenvolvimentista não caiba a politica populista de Var-
gas, o Estado conservará os traços de paternalismo e de grande negociador. Ao mesmo
tempo em que reprime e tutela brutalmente os sindicatos, ele organiza, cria e põe para
funcionar um enorme sistema de atendimento médico-previdenciário e de infra-estrutura,
o que até então não existia no Pafs.
A educação é, juntamente com a saúde, o lazer, a habitação, uma das polfticas
sociais que serve à cooptação das classes subordinadas, pretendendo criar a ilusão de
que, através do planejamento, da administração racional, é possível poder promover a
participação de todos no bem comum. Não é por acaso que a concentração de renda é
concomitante com o interesse crescente pela área social, e que, a partir de 1964 o pla-
nejamento social desenvolve-se e amadurece em nosso Pafs.
Nesta época, planos e programas foram apresentados como expressão dos inte-
resses da sociedade como um todo, incorporando objetivos e meios supostamente valio-
sos para aqueles que, embora não tenham participado de sua definição, não podiam ser
ignorados, a fim de se garantir legitimidade ao plano. É assim que o I Plano Nacional de
Desenvolvimento (1972-1974) propõe-se a aproveitar os recursos humanos, a qualificar
e valorizar as categorias vitais para o desenvolvimento, como a mocidade universitária, o
magistério e o servidor público - e num momento em que estas três instâncias estavam
sendo duramente reprimidas e sufocadas politica e economicamente (Demo, 1978).
O II Plano Nacional de Desenvolvimento, elaborado em 1975, propõe a redução
substancial da pobreza absoluta. Constitui-se o Conselho de Desenvolvimento Social, li-
derado pela SEPLAN e congregando todos os ministérios da área social. O Ministério da
Previdência Social desmembra-se do Ministério do Trabalho. Introduz-se a idéia de or-
çamento social, com uma politica de fundos sociais de grande porte-FGTS, PIS-PASEP
FAS, FNDE
2
- que poderiam oferecer ao Conselho de Desenvolvimento Social relativa
viabilidade financeira se houvesse para esses fundos uma politica integrada. O que ocor-
re na prática é que não há critérios claros para sua aplicação e eles são usados como
alavancas econômicas sobre o fator social e não sobre o fator trabalho (Demo, 1978).
Ao final dos anos 70, a crise mundial do petróleo e a falta de liquidez dos credores
internacionais põe fim ao "boom" econômico. Aprofunda-se a crise do capitalismo de-
pendente brasileiro, no marco do longo ciclo recessivo do capitalismo internacional. Alia-
se à crise econômica a recomposição do movimento de massas e o fortalecimento da
oposição politica, provocando cisões no seio da grande burguesia e a ruptura da aliança
da classe média com o regime. A legitimação do regime militar se esboroa. A ordem so-
cial ditatorial não consegue ser mantida e o perído de expansão econômica chega a seu
fim.
"Durante os vinte anos de vigência do regime militar, o Pafs cresceu, urbanizou-se,
2
FGTS (Fundo de Garantia por Tempo de Serviço); PIS (Programa de Integração Social); PASEP (Pro-
grama de Formação do Patrimônio do Servidor Púlblico); INPS (Instituto Nacional de Previdência So-
dal); FNDE (Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação); FAS (Fundo de Apoio ao Desenvol-
vimento Social).
58
indu
tos
industrializou-se e tomou-se extraordinariamente mais complexo. Se em 1968 os produ-
tos primários representavam 79% da pauta de exportações e os industrializados 20%,
em 1980 os produtos primários passaram a ocupar 42% da pauta e os industrializados
56,5%, sendo destes, 45% de manufaturas—" (Sader, 1985).
Entre os trabalhadores urbanos implanta-se um sindicalismo que difere substan-
cialmente do sindicalismo de outrora, dependente da tutela estatal... Criam-se centrais de
trabalhadores, evidenciando novos rumos para a evolução organizacional do proletaria-
do. A penetração do capitalismo no campo faz com que aí também o crescimento organi-
zacional atinja níveis sem precedentes— Também entre os segmentos da classe média,
a deterioração da qualidade de vida, associada ao decréscimo de renda, propulsionou a
organização dos habitantes urbanos em defesa de melhores condições de existência. A
decadência do funcionalismo público em prestígio e renda deu lugar à emergência ou re-
vitalização de associações de servidores públicos e à incidência de movimentos grevis-
tas" (Jaguaribe, 1985).
A partir da segunda metade da década, durante o governo Geisel e no apagar das
luzes do milagre econômico, o governo toma a iniciativa de propor a reabertura das ins-
tituições democráticas de forma lenta, gradual e restrita que culmina com a eleição de
Tancredo Neves à Presidência da República - um civil apôs 20 anos de ditadura militar-
em 15 de novembro de 1984.
Na Escola Básica, Queda de Crescimento e Qualidade Precária; na Educação de
Adultos, Centralização e Despolitização
De que forma o quadro político econômico que acabamos de esboçar refletiu-se na
educação básica, durante o periodo 64-80?
O Estado Burocrático pós-64 caracteriza-se por polfticas exclusionárias que pro-
curam desativar e reestruturar os setores populares em novos termos políticos e organi-
zacionais. Conseqüentemente, o acesso â educação irá depender, entre outros fatores,
da capacidade do grupo ou classe para exercer pressões sobre os que detêm o poder.
Um indicador disso está no fato de que, durante os anos 60, embora os índices de
crescimento das matrículas do ensino primário tenham se elevado (56% nos anos 40,
50% nos anos 50 e 64% nos anos 60), acentuou-se a distância entre esses índices e os
demais níveis. A expansão do ensino médio nesse periodo foi de 238% no antigo ginásio
e de 288% no segundo grau. No ensino superior a expansão foi de 356%. Esses núme-
ros estão ligados à intenção do regime instalado em 1964 de atender fundamentalmente
às classes médias, com ampliação de oportunidades do ensino médio e superior, justifi-
cada com argumentos de caráter tecnocrático - qualificação de força de trabalho de nfvel
médio e superior para o boom econômico - e sustentada pela garantia de expansão dos
niveis privatizados de ensino, implícita na Lei nº 4.024/61.
Essa situação agrava-se na década de 70. O crescimento das matrículas nas
quatro primeiras séries, que na década de 60/70 já cairá de 72,01% para 64,8%, na dé-
cada de 70/80 limitou-se a 31,08%. Particularmente no que diz respeito ao crescimento
das matrículas na 1ª série do 1º grau, a expansão de 47% dos anos 60 cai, nos anos 70,
para algo em tomo de 20%.
59
60
Segundo e Terceiro Graus
1952
1960
Crescimento
52 a 60
1970
Crescimento
60 a 70
1979
Crescimento
70 a 79
1ª SÉRIE
66.092
120.853
82,9%
445.773
268,9%
1.172.055
162,9%
Matrículas no
2º GRAU
2ª SÉRIE
48.528
81.130
67,2%
304.441
275,3%
820.461
169,5%
início do ano
3ª SÉRIE
33.059
54.846
65,9%
248.712
353,5%
629.606
153,1%
TOTAL
2º GRAU
147.679
256.829
73,9%
998.925
288,9%
2.622.122
162,5%
ENSINO
SUPERIOR
-
93.202
-
425.478
356,5%
1.377.286
223,7%
FONTE: SEEC/MEC, 1985.
Embora o segundo e o terceiro graus tenham crescido a níveis extraordinariamente
superiores aos do primeiro grau, sua expansão foi retraída no período 70-80 quando
comparada às décadas anteriores.
A razão disso pode estar no fato de que o Estado Burocrático passa a enfatizar ou
desenvolver outras polfticas sociais que ganham maior relevo.
Vários fatores podem explicar essa situação.
O crescimento do ensino básico nos anos 50 e 60 gerou uma grande pressão,
principalmente por parte da classe média, para que se democratizasse o acesso aos ní-
veis superiores de instrução. Por outro lado, a piora relativa do perfil distributivo da renda
da população, ocorrida durante os anos 60 em conseqüência da politica econômica do
Governo instalado em 1964, cristalizada no arrocho salarial de 1965/67, termina por se
refletir nos tradicionais indicadores de pobreza: aumento das taxas de mortalidade infantil
e desnutrição. Conseqüentemente esse quadro torna prioritários os investimentos em
área como saúde, habitação e previdência social, para assegurar um mínimo de "paz so-
cial". Lembremo-nos de que, na década de 70, os movimentos populares, depois de bre-
ve refluxo, adquirem nova pujança, sendo incontáveis as greves que ocorrem no período,
envolvendo as mais diferentes categorias profissionais, em desafio à intimidatôria Lei de
61
Segurança Nacional. Há que assinalar, ainda, a intensa atuação da Igreja progressista
junto às camadas subalternas, colocando-se frontalmente contra o status-quo. As ne-
gociações conduzidas pelo Estado, neste contexto, passam a privilegiar as polfticas de
saúde, habitação, saneamento básico, etc, que disputam, com vantagem, as verbas
destinadas à educação.
O ensino regular a mingua de verbas
É exatamente na análise da destinação das verbas ou das polfticas de financia-
mento adotadas pelo Estado, que a realidade do descaso em relação à educação básica
pública e gratuita apresenta-se de forma contundente e inequívoca, desmascarando o
discurso das autoridades revolucionárias, que continuaram a apresentar a educação do
povo como prioridade nacional. A concentração de recursos na União e o uso privati-
zante do salário-educação representam dois exemplos da diminuição de recursos desti-
nados à escola básica pública de primeiro grau.
A partir de 1965, a União, através de decretos-leis, aumenta seu poder de geração
de receita via impostos, taxas e contribuições, em detrimento da capacidade de arreca-
dação de estados e municípios. Exemplo da total concentração de recursos arrecada-
dos, tomando apenas o período de 64-69:
Tolhidos pela camisa de força do autoritarismo do governo federal e da concentra-
ção de recursos nos cofres da União, estados e municípios, responsáveis pelo financia-
mento e gestão do ensino de 1º e 2º graus, não podem ampliar e melhorar seus sistemas
de ensino. Essa situação é particularmente crítica no caso dos sistemas municipais, que
tiveram seu maior crescimento durante os anos 50, para atender à pressão popular das
periferias dos grandes centros urbanos. Tais sistemas atendem atualmente a cerca de
30% dos alunos que freqüentam o 1º grau (Ver Tabela 6).
62
TABELA 6
ENSINO REGULAR DE 1º GRAU - ALUNADO
FONTE: SEEC/MEC. 1985.
Quanto ao salário-educação, Jacques Velloso (1987) desvela os múltiplos meca-
nismos através dos quais o Estado "doa" à iniciativa privada recursos que deveriam ser
o principal instrumento de manutenção e expansão do ensino público de primeiro grau.
Segundo Velloso, o salário-educação, contribuição patronal representada por uma
porcentagem que incide a folha de pagamento das empresas, possui dimensão privati-
zante desde a sua origem.
A Constituição de 1946 previa que as empresas com mais de cem empregados
eram obrigadas a "manter ensino para os seus servidores e os filhos destes" (art. 178,
inciso IIl). Mas esse dispositivo só veio a ter vigência efetiva quase vinte anos depois,
com a Lei nº 4.440 (de outubro de 1964) que instituiu o salário-educação, preparada e
promulgada no regime militar. Nos termos desta Lei todas as empresas vinculadas ao
IAPAS (então INPS) eram obrigadas a recolher a contribuição relativa ao salário-educa-
ção ou, caso tivessem mais de cem empregados, poderiam oferecer ensino primário
próprio. Ai está sua primeira dimensão privatizante, logo no seu nascedouro; o Estado se
eximia de oferecer ensino primário público e gratuito para todos, delegando parcialmente
essa responsabilidade às empresas com mais de cem empregados, as quais, preferis-
sem não assumi-la, recolheriam a contribuição patronal então criada.
63
Uma segunda dimensão prívatizante era constituída pelas isenções concedidas
às empresas que distribuíssem bolsas de estudo a seus empregados e filhos mediante
convênios firmados com escolas particulares, o que se tornou conhecido como Sistema
de Manutenção do Ensino (SME). A delegação de responsabilidade por parte do Estado,
portanto, não era limitada somente às empresas, pois se estendia ao ensino particular
como um todo. Tais isenções representavam um significativo vazamento de recursos pa-
ra a rede privada, em detrimento da expansão do ensino público.
A partir de 1975 crescem os subsídios carreados para os negócios da educação,
diminuindo as verbas que poderiam ser destinadas à escola pública. As bolsas tomam-
se um veículo de amaciamento das tensões e conflitos entre trabalhadores e patrões.
Não existe controle do Estado sobre estas bolsas e o descalabro é tamanho que, de
1580 bolsas da Fundação de Assistência ao Estudante (FAE), um órgão do MEC, pagas
em 1981 a três escolas do Rio de Janeiro, apenas 110 pertenciam a alunos regularmente
matriculados: 93% eram fraudadas (Velloso, 1987).
Para o autor, os estreitos vínculos entre salário-educação e os interesses do gran-
de capital se refletem no fato da alíquota incidir sobre a folha de pagamento das empre-
sas. A partir de 1980, suspende-se a cobrança sobre o salário-base de diretores, sócios
e titulares de empresas. Os custos do fator trabalho aumentam, o que inibe a expansão
de maiores oportunidades de emprego. Nas grandes empresas, onde há uma pequena
quantidade de mão-de-obra em relação ao volume de vendas, o valor da contribuição do
salário-educação acaba sendo menor do que o das pequenas empresas. Essa distorção
poderia ser corrigida se a alíquota incidisse sobre a receita bruta das empresas. Com is-
so se deslocaria o ônus do fator trabalho para o fator capital e se aumentariam significa-
mente os recursos para a educação básica.
A tendência prívatizante de alocação de recursos se acentuará ainda mais durante
os anos 80.
As arrecadações do Sistema de Manutenção do Ensino, instituído com recursos
do salário-educação, passarão de 13,5% (1981) para 47% (1984) do montante recolhido
pelas empresas para manutenção do ensino de 1º grau. Parte significativa desses recur-
sos financiariam, em 1984, cerca de 50% das vagas do ensino particular de 1º grau, res-
ponsável por menos de 15% das matrículas desse grau.
Atualmente, parcela razoável dos recursos do salário-educação é utilizada para a
aquisição de vagas no ensino privado de 1º grau, para financiar estabelecimentos de en-
sino mantidos por empresas, ou para indenizar as despesas realizadas por empregados
e seus filhos nas escolas particulares sem qualquer controle ou avaliação criteriosa do
uso desses recursos por parte do Estado.
Entre 1966 e 1976 será possível observar também uma tendência decrescente das
verbas para educação no orçamento da União. Enquanto estas verbas haviam oscilado
entre 9% e 10% na primeira metade dos anos 60, a partir de 1966 elas irão cair sistema-
ticamente, ano a ano, até atingir a ridícula porcentagem de 4,3% em 1975. Deste ano em
diante, elas crescerão lentamente, atingindo, em 1983, 6% do orçamento da União, ou
seja, uma porcentagem ainda muito distante da alcançada no início dos anos 60.
A diminuição de verbas para a escola pública e a competição por recursos públi-
cos entre as diferentes áreas sociais determinou um brusco freio à expansão da escola
básica, que acabou por apresentar entre 1969 a 1976 índices baixíssimos e algumas ve-
zes até mesmo negativos de crescimento das matrículas na 1ª série do 1º grau (Ver Ta-
bela 7), embora nesse período cerca de 22% das crianças de 7 a 14 anos estivessem fo-
ra da escola (4.585.852 alunos).
64
TABELA 7
EVOLUÇÃO DAS MATRÍCULAS NO SISTEMA DE ENSINO
NO PERÍODO DE 1945 A 1982
FONTE: Retrato Brasil, 1984.
65
A deterioração da qualidade no ensino regular a queda contínua
A falta de verbas e a retração de matrículas provocará não somente a deterioração
salarial dos professores obrigados a triplicar sua jornada de trabalho, mas também um
agravamento das condições da qualidade de ensino.
Durante os anos 70, os índices de reprovação continuam altíssimos. Em 1980, de
cada 100 alunos matriculados na 1ª série somente 53 eram promovidos para a 2ª série,
tomando muito grande a defasagem idade/série em todo o 1º grau.
Não se diga que o governo Federal ficou insensível ao grave problema da qualida-
de de ensino. Todavia, os programas e projetos desenvolvidos pelo MEC na década de
70 visando a aumentar a eficiência da escola pública no primeiro grau caracterizaram-se
por sua descontinuidade, irrealismo e por conceberem os problemas educacionais des-
vinculados de seus determinantes sócio-econômicos e, portanto, passíveis de serem re-
solvidos através de encaminhamentos puramente técnicos.
Só no periodo de 75 a 86, Sawaya e Gatti (Sawaya, 1987) mencionam nada menos
que 12 programas e projetos, com durações que variam de um a quatro anos e sem res-
sonância significativa na realidade onde pretendem interferir. A seguir destacaremos al-
guns deles.
O programa de "Reformulação do Currículo* (1972-79) elaborou guias curriculares
que não puderam ser implantados, pois eram inacessíveis ao professor. Manuais de
orientação para professores e alunos visando a contornar o problema foram inúteis, e os
treinamentos não conseguiram superar as deficiências de formação do professor co-
mum. Com base na constatação desse fato, cria-se o programa de "Desenvolvimento de
novas metodologias aplicáveis ao processo de ensino-aprendizagem para o primeiro
grau", com materiais instrucionais que ensinavam ao professor como ensinar o aluno.
Tão pouco resultou.
Em meados de 70, surge um projeto destinado a qualificar, treinar e capacitar re-
cursos humanos para o ensino de 1º grau (Capacitação de Recursos Humanos), espe-
cialmente nas zonas rurais com predominância de professores leigos. A capacitação do
professor, entretanto, era usada freqüentemente como forma do docente sair do campo
para a cidade, fazer cursos de treinamento e abandonar a sala de aula. Era comum tam-
bém o professor deixar o cargo, logo em seguida à sua capacitação, por discordâncias
polfticas com o prefeito, uma vez que os cargos docentes, mormente nas zonas rurais,
estão na dependência das polfticas municipais. A preparação de recursos humanos es-
barra, portanto, num obstáculo crucial, o do desperdício dos treinamentos efetuados.
Por trás de todas as iniciativas citadas está a percepção de que, sem um profes-
sor competente, qualquer proposta educativa cai por terra. A experiência dos anos 70
demonstrou que não deverá ser unicamente através de treinamentos esporádicos ou
materiais instrucionais isolados, por melhor elaborados que sejam, que se enfrentará a
competência docente. Em 1984 tínhamos cerca de 200 mil professores leigos. A por-
centagem de professores leigos hoje é pouco significativa. O que é alarmante, porém, é a
sua alta concentração nas áreas rurais. Mais de 60% dos professores da zona rural são
leigos, o que dificulta o trabalho com o grande contingente de analfabetos dessas regiões
(Ver Tabela 8).
66
TABELA 8
PESSOAL DOCENTE SEGUNDO O NÍVEL DE QUALIFICAÇÃO - 1984
Brasil
1º Grau
2° Grau
3º Grau
INCOMPLETO
COMPLETO
MAGISTÉRIO COMPLETO
OUTRA FORM. COMPLETA
LICENCIATURA COMPLETA
OUTRA FORM. COMPLETA
Não informado
Total
1.016.175
97.497
63.818
408.446
43.891
357.045
44.434
1.044
Urbana
776.041
8.642
19.611
331.001
35.453
338.352
42.355
628
Rural
240.074
88.849
44.197
77.419
8.433
18.681
2.079
416
Sem Informação
60
6
10
26
5
12
-
FONTE: MEC - Sinopse do Ensino de 1º Grau, 1984.
Desmobilização e mistificação na educação de adultos
Se o panorama do ensino regular de 1º grau apresentava-se especialmente som-
brio na década de 70, as iniciativas governamentais no campo da educação de adultos
no período tampouco tiveram êxito.
O MOBRAL, criado com o objetivo de diminuir para 8 a 10% os analfabetos de 15
anos e mais, não conseguiu reduzir o índice de analfabetismo para menos de 26%. Ape-
sar de ter consumido uma imensa quantidade de recursos advindos da Loteria Federal e
do desconto pelas empresas de 1 % em favor do órgão, em seu imposto de renda o MO-
BRAL não conseguiu instituir uma rede física própria e com características adequadas ao
atendimento de adultos. A improvisação de locais de estudo se repetiu na improvisação
de métodos pedagógicos, que se limitavam a uma reprodução do que existe de mais tra-
dicional na educação infantil. Quando à sua proposta "participativa", contrastava com o
alto nível de autoritarismo interno, que permeou sua atuação por vários anos.
É interessante observar que os responsáveis pelo MOBRAL tinham muito claro
que nenhuma iniciativa voltada à alfabetização de adultos poderia ter êxito se não esti-
vesse conjugada a um aumento de eficiência do sistema regular de ensino. No docu-
mento do MEC "Soletre MOBRAL e Leia Brasil", editado em 1975 para comemorar os
cinco primeiros anos de atuação do MOBRAL, afirma-se textualmente que "— o sistema
regular de 1º e 2
o
- graus - e o sistema supletivo onde a alfabetização do MOBRAL é o
primeiro passo - constituem, na verdade, partes que se somam e se integram, jamais
concorrendo entre si". As medidas pós-64, que, conforme relatamos acima, representa-
ram a falência e a desarticulação do sistema público de ensino, são apresentadas, sob a
67
ótica oficial, como típicas "de um acentuado espírito reformista que atuava na expansão e
apoio ao ensino regular"... Se no documento de 1975 o MEC procura vender a idéia de
que o MOBRAL estava inserido num contexto de fortalecimento dos sistemas regulares
de ensino, em outro material, de 1980, as colocações apontam em direção contrária. No
livreto "MOBRAL - dez anos de atuação", também editado pelo MEC, Roberto M. C.
Costa reconhece que "nosso ensino regular ainda é bastante carente, especialmente nas
regiões mais pobres do Pafs, o que faz com que, anualmente, cerca de meio milhão de
novos analfabetos complete 15 anos, entrando na faixa de competência legal do MO-
BRAL".
O MOBRAL representou a resposta do Estado burocrática autoritário às iniciativas
de educação de adultos características do momento anterior a 64. Penetrou nos 3953
municípios brasileiros existentes em 1970 e, segundo os dados oficiais, conseguiu matri-
cular 20 milhões de adultos e jovens, o que equivalia a toda a população da Argentina na
época. Suas características mais marcantes eram "grande rapidez, grandes quantida-
des, baixos custos". A pretexto de realizar uma educação de massa, utilizavam-se vo-
luntários despreparados, mal pagos ou não remunerados, como agentes educativos,
muitas vezes em locais deficientes em mobiliário e iluminação. A maioria dos adultos
(60%, segundo o documento oficial) não conseguia se alfabetizar. E os demais corriam o
risco de, em pouco tempo regredir à estaca zero. Em compensação, através de uma ca-
ricatura perversa do método Paulo Freire, esvaziado em todo o seu conteúdo revolucio-
nário, procurava-se inculcar, em milhares de brasileiros, a ideologia adequada à nova or-
ganização do Estado.
A reflexão sobre as condições de vida da população, quando acontece, ocorre
numa perspectiva "micro", onde a organização social não é questionada, mas o indivíduo
é incentivado a buscar formas de inserir-se no seu meio social. A valorização da comu-
nidade, da cultura local, de formas artesanais de produção, está presente em inúmeras
ações do MOBRAL, que passam a ter mais peso, dentro do órgão, que a ação alfabeti-
zadora propriamente dita. Exemplo dessas ações são os cursos de desenvolvimento co-
munitário: o Programa Cultural com subprogramas de teatro, plástica, etc, o Programa
de Profissionalização, o Programa de Educação Comunitária para a Saúde, o Programa
Esporte Para Todos, etc.
Durante o início dos anos 80 o MEC continua a desenvolver uma série de projetos
descontínuos e efêmeros que ocasionam uma terrível pulverização de recursos cujo ob-
jetivo principal é o de atrelar financeiramente os municípios ao Governo Central. Um as-
pecto importante a ser ressaltado é que, a exemplo do MOBRAL, a esmagadora maioria
desses projetos patrocinados pelo Estado e dirigidos à educação básica da população
mais pobre, principalmente rural, não tem como objetivo básico o ensino, a transmissão
de conteúdos válidos e instrumentais - e sim uma pretensa "participação comunitária".
É o caso do Programa Nacional de Ações Sócio-Educativas para o Meio Rural
(PRONASEC) e do Programa de Ação Sócio-Educativas e Culturais para as populações
carentes urbanas (PRODASEC). Esses projetos, frente a nova crise que se instalava no
início dos anos 80, acabaram por financiar, com dinheiro da educação básica, atividades
relacionadas à saúde, nutrição e trabalho entre outras.
O PRODASEC e o PRONASEC foram programas de ações sócio-educativas e
culturais para populações carentes urbanas e para o meio rural, como alternativas ao
fracasso do MOBRAL Representaram um exemplo mal-sucedido de tentativa de dar
uma resposta flexível ao dilema da articulação entre iniciativas do Estado e entidades ci-
vis, e passaram a submeter-se aos ditames da vida política e a critérios polftico-partidá-
68
rios em geral.
Para finalizar, fazendo um balanço das iniciativas govemamentais do período
1964-1980 no campo da educação básica, podemos constatar um sério retrocesso em
relação ao período anterior (1946-1964). A diminuição na oferta de oportunidades educa-
tivas, seja para crianças ou para adolescentes e adultos, foi acompanhada pela incapa-
cidade de se criar uma nova qualidade que correspondesse ao aumento quantitativo da
clientela ocorrido na década de 50. Teorias pedagógicas importadas contribuíram para
desarticular ainda mais uma prática pedagógica já esvaziada de sua eficácia pela falên-
cia dos cursos de formação de professores. As ações estatais destinadas a aperfeiçoar
a qualidade do ensino tiveram caráter imediatista, não levaram em consideração as con-
dições de sua implantação, e caracterizaram-se por seu caráter descontínuo e fragmen-
tário. A inexistência de uma política de alfabetização que compatibilizasse as iniciativas
destinadas às crianças e aquelas visando a adolescentes e adultos, de sorte que hou-
vesse um esforço mútuo, resultou em que uma quantidade imensa de recursos foi desti-
nada ao MOBRAL, numa medida de impacto de grande visibilidade politica, porém inefi-
ciente. Enquanto isso, o ensino regular definhou à míngua de verbas.
A falta de transparência no uso dos recursos públicos favoreceu a corrupção e o
desvio de fundos que deveriam ser destinados à educação das massas.
O momento atual e perspectivas para o futuro
Em conseqüência do processo de industrialização brasileiro, o período de 1946 -
1984 assiste a um explosivo crescimento populacional (41.236.315 habitantes em 1940
para 119.070.865 em 1980) e a uma significativa mudança na estrutura ocupacional
(21% no setor primário empregados na indústria em 1980 em contraposição a 60% em
1950) e nos índices de urbanização (67% da população vive hoje nas zonas urbanas en-
quanto este índice era de 36% na década de 60). Refletindo todo esse desenvolvimento
as taxas de analfabetismo se reduzem consideravelmente no período passando de
61,8% em 1940, para 21% em 1985. Todavia, este índice ainda coloca o Brasil em 7º
lugar entre os países com as maiores taxas de analfabetos da América Latina (UNICEF,
1985).
Além disso, o índice de 21% de analfabetismo da população de mais de 15 anos
esconde diferenças regionais gritantes. É só verficar que, enquanto no centro adminis-
trativo e econômico do Pafs e no extremo sul encontramos índices que oscilam entre
11% e 13%, em estados do Norte e Nordeste, as porcentagens sobem assustadoramen-
te, atingindo o máximo em Alagoas (54%). É também alarmante constatar que 33%, ou
seja, 1/3 das crianças brasileiras de 7 a 14 anos estão fora da escola. Isto significa que
19% da população urbana de 7 a 14 anos (2,8 milhões de crianças) e 57% da população
rural dessa faixa etária (4,8 milhões) são candidatos potenciais a engrossar as estatísti-
cas do analfabetismo (Ferrari, 1985).
As baixas taxas de crescimento das matrículas mostram que a sociedade brasilei-
ra não vem se revelando capaz de incorporar os adultos à cultura letrada nem de alfabe-
tizar os membros de cada nova geração - o que pode perpetuar o problema do analfabe-
tismo. Um dos indicadores mais claros do desacerto de nossa política educacional está
no fato de que a falta de vagas na 1ª série corresponde às reprovações nesta mesma
série. Hoje, 8 milhões de crianças de 1º grau apresentam desvio de faixa etária - e as
crianças de 7 a 14 anos, fora da escola, são em número de 7.553.741. Se as crianças
hoje matriculadas nas escolas aí permanecessem, o número previsto de anos para cum-
69
prir o 1º grau, não existiria represamento na 1ª série e as vagas seriam suficientes para
toda a população entre 7 e 14 anos.
Somos uma população jovem, letrada e em movimento. 50% dos brasileiros têm
menos de 20 anos e, destes, 31% são analfabetos.
Os números acima revelam a enormidade da divida social brasileira, especial-
mente em relação aos habitantes das zonas rurais, com menor poder de pressão, menor
nfvel de organização e sem o estímulo representado pelas condições urbano-industriais
de vida. Note-se que na zona rural concentra-se a maior quantidade de analfabetos e de
professores leigos, não por coincidência, aí também encontramos o maior clientelismo
político e os maiores bolsões de pobreza.
Se 21% dos brasileiros hoje estão absolutamente marginalizados em relação às
oportunidades educacionais, a causa principal está na situação de pobreza das camadas
populares do País. Nosso País é o que paga menor salário mínimo na América Latina,
embora possua o maior território, a maior população e o maior Produto Interno Bruto da
região (DIEESE, 1987). O número de brasileiros que recebe até um salário mínimo passa
de 16 milhões de pessoas, o que equivale a 29% do total da população economicamente
ativa vivendo em indigência, sem renda suficiente para adquirir os alimentos de uma dieta
mínima. Poderfamos afirmar que a porcentagem de 21% de analfabetos de 15 anos e
mais não é disfuncional em relação à atual organização político-econômica do País, mas,
pelo contrário, corresponde de forma inequívoca ao modelo de desenvolvimento adotado
e ao nfvel de urbanização.
Todavia, há que se considerar que os ideais educativos têm dinâmicas próprias,
que passam ao largo da dinâmica econômica.
Do ponto de vista político, há a pressão da opinião pública em favor da ampliação
das possibilidades educacionais.
Por outro lado, as próprias máquinas burocráticas estaduais, municipais e federais,
também são dotadas de dinâmicas que caminham na direção do aumento de oportunida-
des educacionais. Isto ocorre porque os mecanismos burocráticos não são monolíticos,
e nos postos de decisão podem existir indivíduos ainda sob um impacto de ideologias
democratizantes de universalização da educação básica, mesmo que o quadro econô-
mico atual do Estado não corresponda mais a elas.
Assim ô que mesmo quando a expectativa de incorporação dos indivíduos (quer ao
mercado de trabalho, quer ao mercado de consumo) torna-se menos sensível, a luta pela
alfabetização das massas segue o seu curso.
Como vimos, no Brasil, no início do processo de industrialização ocorrida durante
os anos 50, impôs-se a necessidade premente de qualificação mínima de mão-de-obra.
Esta qualificação, entretanto, não precisa ser maciça, o que determinou os limites do in-
teresse em se alfabetizar.
Esses limites se ampliaram quando o desenvolvimento econômico dos anos 60, ao
adotar padrões internacionais de produção e consumo, gerou a necessidade de ampliar a
massa qualificada da população. Neste momento, um melhor nível de escolarização
contribuiu para incorporar maior número de pessoas ao mercado, já que a cultura letrada
as tomava mais susceptíveis às mensagens publicitárias.
Nos últimos dez anos, o Pafs vem passando por uma séria crise econômica que
se fez sentir na educação através da queda significativa das taxas de crescimentos das
matrículas nas séries iniciais, independente do grande contingente de crianças fora da
escola.
Não ô possível aceitar simplesmente a manutenção de altas taxas de analfabetis-
70
mo em decorrência de aspectos conjunturais de retração do consumo e emprego de
mâo-de-obra. A necessidade de alfabetização continua se impondo uma vez que esta
habilidade é necessária para que os individuos possam participar das decisões e contri-
buir para a construção de uma nova ordem social.
A escola básica pública, laica e gratuita continua sendo o espaço privilegiado para
a aquisição e desenvolvimento dessa habilidade vital ao exercício da cidadania. Todavia,
o impasse da educação básica das camadas populares não pode ser enfrentado com
soluções "milagrosas", rápidas e de baixo custo. Fruto de uma complexa interação de
fatores, que atuam há centenas de anos, o problema do analfabetismo só será resolvido
através de uma combinação de iniciativas, dentre as quais é fundamental a participação
da população organizada nas ações educativas, incluindo o controle do funcionamento
das instituições públicas e das verbas aplicadas.
No entanto, o controle da escola por parte da sociedade civil, embora desejável, é
problemático na medida em que apesar do grande avanço organizativo dos trabalhadores
das indústrias, do campo e das classes médias, nossa sociedade ainda é marcadamente
inorgânica e desarticulada. Isso só será possível se a população conseguir consolidar
canais de efetiva influência nas decisões do Estado atuando no espaço de autonomia de
suas organizações.
A moralização dos serviços públicos tem sido bandeira de diferentes governos
brasileiros desde a época da Proclamação da República. Contudo, os constantes perio-
dos de fechamento político do Pafs e a descontinuidade de funcionamento das diferentes
organizações da sociedade civil têm impedido historicamente que haja uma participação
da população na gerência desses serviços ou peto menos uma transparência para a
mesma de como os recursos públicos vêm sendo administrados.
Ora, a resultante do processo pouco democrático que tem sempre caracterizado
nossas instituições é, de um lado, a atitude paternal do governo, que dâ à população na
forma de favor serviços públicos a que ela tem direito, pois para tanto paga os devidos
impostos, e, de outro, o uso da máquina governamental como cabine de empregos políti-
cos que servem para acalmar a inquietação de alguns setores das classes dominantes e
médias e torná-los parceiros e coniventes dessa situação.
O serviço púbico transforma-se em algo que tem o seguinte protótipo:
• a população nada cobra, porque a ela lhe é dado como prenda;
• o servidor que ali está, em geral, é mal remunerado, porém em contrapartida
pouco ou quase nada se lhe exige;
• esse servidor, além disso, percebendo que a população nunca foi respeitada
pelos dirigentes, que sempre usaram o serviço público para suas negociações
polfticas e nepóticas, acaba por ter com o cidadão usuário do serviço público
uma atitude totalmente desrespeitosa, incompetente e irresponsável e
• o cidadão vivendo num regime onde não existem formas nem canais para co-
brar a adequação do serviço pelo qual paga, acaba sendo levado ao descrédito
das instituições públicas e desrespeito pelas organizações políticas que culmi-
na, muitas vezes, no ato desesperado de fazer justiça com as próprias mãos.
Caos, incompetência e irresponsabilidade. Está e a situação atual dos diferentes
serviços públicos e especialmente da educação. Diante disso, urge enfrentar o desafio
de instrumentalizar a população para que ela possa exercer um controle de qualidade
sobre o ensino público dirigido às crianças e à alfabetização de adultos. Nesse sentido,
deve-se pensar em coisas muito simples, como a verificação de freqüência do corpo do-
cente, a distribuição de material adequado, a conservação dos prédios, o atendimento
71
aos pais e alunos, os esclarecimentos de dúvidas por parte dos professores, as exigên-
cias colocados pela direção, etc.
Contudo, a mobilização só terá efeitos se for um processo político mais amplo as-
sumido pelos partidos políticos e outras instâncias da sociedade civil. Esse processo
deverá mobilizar todos os setores da sociedade e fazer parte de um plano mais global
que inclua a criação de mecanismos institucionais através dos quais a população, ins-
trumentalizada para sua ação fiscalizadora, possa exercer pressões e encaminhar rei-
vindicações. Vários desses canais já foram criados e estão implantados. Cabe identificá-
los, fortalecê-los e acioná-los para essa função (por exemplo: associações de morado-
res, associação de pais e mestres, conselho escolar, etc).
Um programa cuidadosamente estruturado - mobilização inicial, instrumentaliza-
ção da população atendida para cobrar qualidade dos serviços, esquema de apoio moti-
vacional a essa ação fiscalizadora - poderá representar um avanço na busca da neces-
sária mudança de atitude da população em relação aos serviços públicos.
A população deve também exercer função fiscalizadora sobre as verbas destina-
das à educação. É preciso exigir que o Ministério da Educação assuma seu papel de co-
ordenador de uma politica nacional de educação e providencie para que os recursos pú-
blicos sejam destinados à manutenção e desenvolvimento do ensino público.
Embora isto pareça óbvio, não vem acontecendo. Projetos especiais agem como
mecanismos de manipulação e controle público na vinculação e repasse de recursos.
Além disso, estes projetos tendem a sobrepor-se e atuar de forma competitiva, resultan-
do na fragmentação das ações educacionais.
A gestão democrática não admite concentrar esforços e recursos em aspectos
isolados que possuem visibilidade politica, mas que só beneficiam parcelas restritas da
grande maioria desatendida. Ê peciso investir em aspectos que afetam o cotidiano, a ro-
tina do professor salário, apoio técnico ao docente, infra-estrutura operacional e admi-
nistrativa da escola regular e, ao mesmo tempo, desenvolver esforços sistemáticos e
continuados para aumentar a eficiência da educação básica de adultos.
É necessário construir uma politica educacional consistente, que priorize a educa-
ção básica das crianças - única alternativa para a extinção futura de programas de alfa-
betização emediativa de jovens e adultos - coordenando as ações educacionais promo-
vidas pelo Estado ou por iniciativa da própria sociedade civil. Tal politica deverá concen-
trar forças e recursos no atendimento à zona rural, onde o problema do analfabetismo
assume proporções dramáticas. A penetração do capitalismo no campo faz com que
ocorra, também ai, o crescimento organizacional, mesmo entre os trabalhadores volantes
(clandestinos e bóias-frias), com o aparecimento da Confederação Nacional dos Traba-
lhadores Agrícolas (CONTAG). A modernização do campo cria a necessidade de que os
camponeses dominem os princípios básicos da leitura e escrita, para facilitar a comuni-
cação entre os diferentes grupos e contato com as informações pertinentes. Por outro
lado, a difusão dos meios de comunicação de massa na zona rural, consolidada na dé-
cada de 70, abre novas possibilidades de participação da população do campo na con-
quista de mais e melhor ensino, no contexto da luta por seu direitos fundamentais de ci-
dadão.
Vivemos hoje o impacto do fracasso do Plano Cruzado, através do qual o Governo
brasileiro procurou inutilmente estabilizar, em 1986, a economia do País. O impasse entre
a abertura politica e o crescente endurecimento representado por medidas econômicas
impopulares provocarão desdobramentos cujas conseqüências, para as polfticas educa-
cionais de alfabetização das massas, ainda são imprevisíveis.
72
Neste momento em que a sociedade brasileira coloca em discussão os seus pre-
ceitos constitucionais, é preciso deixar claro que não basta democratizar o aparelho do
Estado. É preciso democratizar as relações entre o Estado e a sociedade, o poder e o
povo, a força e o consenso. É preciso ampliar o espaço organizativo para que as mobili-
zações populares de base sejam incorporadas às decisões polfticas das administrações
estaduais e municipais através das brechas de autonomia que existem nas máquinas
públicas.
Nesse processo não será possível negar ou patemalizar as organizações popula-
res na construção da cidadania politica. Tais organizações deverão participar ativamente
da definição de objetivos e implementação das polfticas educacionais dirigidas à alfabeti-
zação de massas.
Em conclusão, parece ser possível afirmar que somente o fortalecimento da socie-
dade civil e a estabilidade das instituições polfticas e sociais possibilitarão a instalação,
nos países capitalistas periféricos, de formas mais democráticas de organização do Es-
tado, assim como de negociação entre o Estado e as diferentes forças sociais, que po-
derão facilitar, em última instância, aos setores marginalizados e carentes da população,
maior êxito na obtenção de atendimento educacional básico.
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74
PERSPECTIVAS DE LA EDUCACIÓN Y DE LA ALFABETIZACIÓN EN
ARGENTINA EN EL MARCO DE LA TRANSICIÓN A LA DEMOCRACIA
Cecilia Braslavsky*
Introducción
En el año 1983 se inició en la Argentina un proceso de transición desde un modelo
societal que puede clasificarse como de congelación política (Rama, 1980) hacia un
modelo societal diferente. En aquel entonces, cuando se produjo el proceso electoral que
culminó con la asunción de un gobierno civil en enero de 1984, no todos los rasgos de
ese modelo diferente que "había que armar" estaban claramente definidos y eran com-
partidos por el conjunto de la población. Probablemente no seria aventurado plantear que
sólo uno era realmente patrimonio de prácticamente todos los actores sociales y políti-
cos. El modelo para armar
1
debía ser democrático.
Aun con la diversidad de acepciones que tiene el adjetivo democrático actual-
mente en América Latina, en la desinición del electorado argentino de 1983 se refería sin
duda a tos hechos de que tos integrantes de tos poderes ejecutivo y legislativo del go-
bierno fueran elegidos a través del voto secreto y universal y de acuerdo a un regimen de
partidos, luego de la asunción del nuevo gobierno la oposición tuviera voz y posibilidades
de acción política, existiese la libertad de prensa tos derechos humanos fueran respeta-
dos y tos asuntos públicos se dirimieran en la escena política a través del debate, la dis-
cusión y la construcción del consenso sobre cada cuestión (Catterberg, 1984). Más allá
de estas características ciertos teóricos, grupos y sectores políticos ampliaban (y am-
plían) el concepto de democrático a un modelo en el cual tos bienes y servicios se dis-
tribuyen más equitativamente, es decir, que hacían extensible la idea de la participación
en las decisiones políticas a la de participación en los bienes producidos socialmente
(Graciarena, 1985). Esta extensión del concepto democrático era expresada por otros
sectores como un rasgo claramente distinto de democrático. Ese otro rasgo del modelo
para armar era el de socialmente justo, que junto a otros adjetivos, como moderno,
productivo, libre de condicionamientos extemos o soberano eran y son mencionados
por diversos actores políticos y sociales con mayor o menor énfasis como característi-
cas del modelo societal para armar para la Argentina del siglo XXI.
* Coordenadora da área de educação na Faculdade Latino-americana de Ciências Sociais (FLACSO),
Buenos Aires, Argentina.
¹ La lase "modelo para armar" para hacer referencia al modelo societal democrático fue acunada por
ENTEL, A. La Imagen de los procesos sociales en los libros de lectura, 1930-1982. Buenos Aires,
FLACSO, tesis (maestría)
75
Cada uno de los términos del modelo societal para armar encerraba la oposición
con rasgos del modelo anterior. El término hegemónico: democrático, se refería funda-
mentalmente al rasgo más característico del Estado del modelo de congelación politica
en su manifestación argentina, a su carácter autoritario (véase la caracterización del es-
tado argentino del periodo 1976-1983 por analogía con la caracterización del estado ar-
gentino del período 1966-1973 que brinda O'Donnell, G., 1982; véase también Cavarroz-
zi, 1983).
El término moderno hacía referencia a la necesaria superación del atraso tecnoló-
gico; productivo a la necesidad de detener y lograr la inflexión de la tendencia a la pro-
gresiva desindustrialización del país acelerada en 1978; libre de condicionamientos ex-
ternos a la voluntad de detener el creciente y patético endeudamiento extemo y la pérdi-
da de control sobre los mecanismos rectores del comercio extemo y, en general, de las
relaciones con el extranjero; la propuesta de justicia social apuntaba a desmontar la
existencia y también en este caso a invertir la tendencia a la progresiva acentuación de
la concentración de la riqueza y consecuentemente del acceso a bienes y servicios. Po-
dría seguir presentándose una lista más exhaustiva de elementos presentes en el esce-
nario argentino de 1983 como propuestas deseables del modelo para armar, pero tos
elementos ya mencionados parecen ser tos que tuvieron más centralidad. Son por otra
parte tos que perduran hoy y están en proceso de debate y, en algunos casos, en cami-
no de operactonalización. A tos mismos se volverá en uno de tos capítulos posteriores de
este texto.
Como en toda etapa de transición puede decirse que ésta tiene una identidad pro-
pia, pero que está compuesta de elementos del poto inicial y de elementos del polo al que
se desea arribar (Delich, 1983). Es decir, que si esa afirmación es cierta en la actual eta-
pa de transición de la sociedad argentina deberían encontrarse elementos característicos
del modelo societal de congelación política, con un Estado autoritario, falta de producción,
atraso tecnológico, condicionamientos externos e injusta distribución de bienes y servi-
cios, consolidado en el período 1976-1983 y del nuevo modelo por armar. En conse-
cuencia con el carácter no integrado de las sociedades latinoamericanas (Cardoso &
Faletto, 1969) es lógico suponer que esta situación transicional de la sociedad argentina
se pondrá de manifiesto con características peculiares en cada uno de tos órdenes del
desarrollo societal-politico, económico, social - y aún en diversos terrenos dentro de ca-
da uno de ellos. En cada aspecto del desarrollo societal el equilibrio entre el pasado y el
futuro será diferente. En algunos persistirán con mayor fuerza tos viejos elementos y en
otros aparecerán con dinamismo los elementos nuevos. Lógicamente los procesos en el
terreno educativo, y en particular en la atención de las necesidades educativas de tos
grupos de problación más rezagados en la historia argentina, no escaparán al carácter
transicional del modelo vigente en la Argentina de hoy.
El propósito de este trabajo es analizar la situación educativa en el contexto de la
transición societal que se vive en la Argentina, poniendo especial énfasis en la evolución
de la situación de la población analfabeta y de los grupos que tradicionalmente tuvieron
menor acceso a la educación. A los efectos de poder evaluar más convenientemente
esta evolución, distinguiendo en la misma tos elementos viejos y los elementos nuevos,
se comenzará por presentar la situación nacional y educativa al comienzo de la transi-
ción, para pasar luego a reseñar e interpretar las orientaciones generales de las polfticas
educativas del período 1983-1987, algunas estrategias y proyectos específicos para la
atención de poblaciones marginales y las políticas curriculares en relación con las posi-
bilidades de mejoramiento de la situación educativa de esas poblaciones. Por último se
76
extraerán conclusiones generales y se formularán algunas consideraciones finales que
puedan servir de elementos orientadores para diseñar y poner en práctica polfticas na-
cionales de educación y alfabetización que contribuyan a mejorar la situación de tos gru-
pos menos favorecidos.
Sociedad y educación en la Argentina hacia 1983
El modelo societal vigente hasta 1983 tiene rasgos estructurales que emergieron
de las tendencias de largo plazo de la historia nacional, pero que permanecen y se pro-
fundizan en virtud del éxito o fracaso de las orientaciones económicas, políticas y socia-
les puestas en práctica entre 1976 y 1983. También la situación de alfabetización y el ni-
vel y la calidad de la educación de tos niños y jóvenes de los grupos de población mar-
ginales son el resultado de tendencias de largo, mediano y corto plazo.
Hasta la década de 1970 la Argentina participó de un proceso de modernización
característico de toda América Latina, y que se inició en este pafs con bastante anteriori-
dad con respecto a otros, como por ejemplo a Colombia, Brasil o Ecuador. Como resul-
tado de ese proceso de modernización temprana, cuyas dimensiones más salientes fue-
ron la concentración de población en áreas urbanas, la industrialización, la expansión de
los sistemas de educación formal y la atención de la salud, la Argentina podía exhibir ha-
cia 1970 y aún unos años mas tarde valores muy alentadores en la mayor parte de los
Indicadores de desarrollo económico y social. Más aún, cuando algunos procesos de
progreso económico y social ya habían comenzado a lentificarse, al ritmo en que se
aceleraban en países vecinos, todavía la Argentina se encofraba entre tos primeros paí-
ses de la región por sus logros en el PIB per cápita, expectativa de vida al nacer, alfabe-
tización, escolarización de la niñez, etc. Pero dos grupos de factores combinados contri-
buyeron a estancar tos procesos iniciados e incluso a que se registraran retrocesos sig-
nificativos en algunas áreas claves del desarrollo societal. Esos dos grupos de factores
son, por un lado, la persistencia de ciertas características demográficas y estructurales,
en particular la baja densidad de población, la subsistencia de tierras improductivas, y de
otros factores que le pusieron un techo a los procesos de modernización; por el otro, los
provenientes de la dinámica política, que permitieron la imposición por la fuerza de un
modelo societal del que eran ajenas las propuestas de profundización del proceso de
modernización, comprendida la ampliación de sus beneficios a sectores cada vez más
amplios de la población. De este modo, la particular resolución de una coyuntura política
a través de la asunción de un gobierno de facto conducido por una junta militar se enancó
a ciertas características estructurales, permitiendo que catalizaran algunas tendencias
que ya se insinuaban y que tomaran la forma de cambios sustanciales en la evolución del
pafs. Entre estas tendencias se cuentan la desindustrialización, el estancamiento de la
situación social y educativa y la consolidación de mecanismos de planificación y gestión
verticalistas en todas las áreas de acción, poco propicios para la promoción de la reso-
lución de tos problemas de tos grupos menos favorecidos de la población. Es importante
comprender esta convergencia entre características estructurales, tendencias en gesta-
ción y procesos coyunturales, porque su incomprensión puede llevar a veces a proponer
y esperar soluciones coyunturales a problemas e situaciones que emergieron o se forta-
lecieron en el corto plazo, pero cuyo origen - y por lo tanto su posibilidad de erradicación
definitiva - están vinculadas también a evoluciones de mayor duración.
77
Algunas Tendencias y Características de la Economía Argentina hacia 1983
En 1970 la Argentina tenía el producto bruto interno por habitante más alto de toda
América Latina (1.208 dólares, véase UNESCO-CEPAL-PNUD, 1983).
Por otra parte, la concentración de la riqueza, si bien era considerable, era también
mucho menor que la de otros países de la región. Por último la generación de ese pro-
ducto bruto interno había podido tener lugar en el marco de un proceso de creciente con-
centración urbana y de industrialización en dos etapas (de sustitución de importaciones
entre 1930 y 1955 y asentado en la metalurgia, la petroquímica y la siderurgia desde 1955
hasta la decada de 1970), evitando el aumento de la desocupación y la subutilización de
la mano de obra proveniente de la masiva migración del campo a la ciudad. Más aún,
desde 1960 hasta 1980 en la Argentina se vivió un proceso de creciente terciarización de
la economía, es decir de desplazamiento de la mano de obra ocupada en la agricultura
y la industria hacia los servicios personales y no personales, sin que aumentaran los In-
dices de desocupación y subocupación.
En efecto la tasa de desempleo abierto de la Argentina pudo mantenerse constan-
temente baja e incluso pareció disminuir por debajo de sus niveles históricos hacia 1980.
En 1950 la misma era de 2,8% de la población económicamente activa, en 1970 del 2,4%
y en 1980, del 1,9%. La subutilización de la mano de obra para las mismas fechas era del
5,0; el 4,9 y el 4,0% respectivamente. Pero algunos indicios ya permiten suponer que
esos porcentajes subestimaban tos problemas de trabajo en la Argentina. Los datos cen-
sales sobre población con actividades no bien especificadas ascendían en algunas pro-
vincias y grupos de edad a casi el 10% y la proporción de mujeres que declaraba estar al
cuidado del hogar era extremamente alta, en particular para el caso de las mujeres jóve-
nes entre las cuales muchas todavía no eran madres ni esposas, de las cuales por lo
tanto era dudoso suponer que tuvieran una carga de actividades domésticas que justifi-
cara su permanencia en el hogar.
Estudios realizados a partir de datos de otras fuentes, en particular de las regula-
res encuestas permanentes de hogares que se llevan a cabo en tos conglomerados ur-
banos del país, pusieron en 1983 ya claramente de manifiesto la existencia de cada vez
más problemas de trabajo. Varios de estos estudios hacen referencia a un deterioro de
la inserción laboral de la población (CENEP, 1984; Diéguez & Guerchunoff, 1984). De
acuerdo a uno de esos estudios ese deterioro se resume en tres indicadores: 1) un défi-
cit de puestos de trabajo implícito en diferentes formas de subutilización de la mano de
obra, cercano al 25% del total de la población económicamente activa, em tanto que hace
menos de una década no llegaba al 9%; 2) el hecho de que un 80% de la población que
trabaja a jomada completa percibe ingresos insuficientes para acceder a la canasta de
bienes y servicios que efectivamente podía comprar 10 años atrás y 3) el hecho de que
menos de un tercio de la población que trabaja a jomada completa no cubre necesidades
de alimentación y aproximadamente la mitad de ese tercio (que quiere decir un grupo de
1.500.000 de personas) gana menos del 40% del monto necesario para cubrir ese rubro,
situación no vista antes en el país a lo largo del presente siglo.
Una característica central del proceso de deterioro de la inserción laboral de la po-
blación en el marco del proceso regresivo de desindustrialización que una expansión de
los sectores que, desde una perspectiva económica, suelen denominarse marginales
2
.
Desde hace muchos años se discute en América Latina la pertinencia y los alcances de este término
(véase, por ejemplo, TORRES RIVAS, E,, 1971); sin embargo, pese a los resquemores y las dudas
que despierta es útil para comprender el conjunto de personas socialmente más desfavorecidas.
78
Esto quiere decir que, especialmente a partir de 1981 se ha producido en la Argentina un
aumento de los grupos de población que no logran una inserción productiva estable o que
habiéndola logrado antes han sido expulsados de los estratos modernos de la economía
en los que impera una lógica de acumulación de capital. Estos grupos marginales no sólo
están sujetos a una gran inestabilidad laboral, sino que mayoritariamente tienen ingresos
insuficientes, no poseen seguridad social ni posibilidad de asociación para el logro de
mejores condiciones de vida y trabajo. Viven atomizadamente y, las pocas veces que
hasta ahora lograron agruparse, lo han hecho para el mejoramiento-de sus condiciones
de vivienda, pero en muy raras ocasiones para la satisfacción de otras necesidades, por
ejemplo, las de salud y educación.
Las transformaciones en los niveles de ocupación e ingresos fueron acompañadas
de fuertes caídas en el consumo. En 1982 el mismo fue un 8% menor que en 1960-64. En
algunos rubros sumamente importantes para el logro y la consolidación de condiciones
apropiadas para el uso de las oportunidades educativas y, sobre todo, para el aprove-
chamiento de ese uso, por ejemplo medicamentos; el consumo disminuyó aún más que
el consumo total. En 1981-82 el consumo de medicamentos fue de sólo un 78% del de
1970-75. Como es claro que una persona con menor capacidad de adquirir aquello que
necesita para estar sano, tiene a su vez menores posibilidades de preservar su salud y
que a su vez un enfermo tiene mayores dificultades para asistir a establecimientos edu-
cativos y/o para aprovechar su exposición a procesos de enseñanza, no es difícil supo-
ner que este doto es un indicador más del deterioro de las condiciones que posibilitan la
educación de población marginada.
Algunas Tendencias y Características del Desarrollo Social en la Argentina hacia 1983
Algunos de los indicadores usuales para evaluar el desarrollo social de un país
son: 1) espacio con que se cuenta en el hogar (si es suficiente para garantizar un funcio-
namiento adecuado y el equilibrio psicofísico de sus miembros, o si hay hacinamiento), 2)
calidad de la vivienda (si es o no de material y si permite la intimidad que sus miembros
necesitan), 3) asistencia de los menores en edad escolar a la escuela, 4) existencia y
calidad de los sistemas de eliminación de excrementos (si garantizan stándares sanita-
rios mínimos), 5) ingresos del grupo familiar (por ejemplo de acuerdo a la cantidad de
miembros de un hogar por miembro ocupado y, además, a la presunción de la calidad de
la ocupación del miembro ocupado elaborada a partir, por ejemplo, de su nivel de instruc-
ción), 6) expectativa de vida al nacer, 7) mortalidad infantil, 8) nutrición infantil.
Algunos de los indicadores mencionados son utilizados en los Censos Nacionales
de Población y Vivienda. En particular en el último censo que tuvo lugar en la Argentina
se recabó información sobre varios de ellos y posteriormente el Instituto Nacional de
Estadística y Censo procesó los primeros 5 en forma tal de construir un índice de pobre-
za en la Argentina a partir de la existencia de hogares con necesidades básicas insatis-
fechas.
Se determinó así la cantidad y proporción de hogares con necesidades básicas in-
satisfechas o pobres y de población comprendida por los mismos. Los hogares que te-
nían al menos una necesidad básica insatisfecha ascendieron al 22,3% del total de hoga-
res del país y la población comprendida por ellos al 27,7% de la población total del país.
En números absolutos esto quiere decir que 7.603.332 personas pertenecían a un hogar
con alguna necesidad básica insatisfecha.
La consideración de las cifras de hogares con necesidades básicas insatisfechas
79
que provee el Censo; a las cuales pueden agregarse datos alarmantes de mortalidad in-
fantil en algunas jurisdicciones (por ejemplo, el Chaco, 58%.; Salta, 52,9% y Corrientes,
50%) muestran a las claras la existencia en la Argentina de porcentajes muy altos de po-
blación de todas las edades en condiciones de marginalidad social. Es decir, de perso-
nas que a causa o al margen de su inserción ocupacional, pero en todo caso siempre por
una situación deficitaria estructural, no alcanzan a satisfacer las necesidades básicas.
Identificación de los Grupos que Pueden Considerarse Marginales
Aun cuando tos valores promedios para ciertos indicadores revelan la gravedad de
la situación sócio-econômica de la Argentina en el momento de la iniciación de la transi-
ción desde el modelo de congelación politica a otro, esos promedios ocultan la magnitud
de la gravedad para ciertos grupos particulares. En efecto sólo un análisis de las diferen-
cias entre distintos grupos de personas permite diagnosticar con mayor precisión a la
marginalidad en la Argentina.
Si se utilizan para el análisis criterios de división político-administrativa, se descu-
bre que la situación de la Capital Federal es absolutamente privilegiada. Allf menos de un
hogar de cada diez no tiene sus necesidades básicas cubiertas. En términos generales y
con diferencias entre sí, también lo es la situación de las provincias de Buenos Aires,
Córdoba, Mendoza y Santa Fé, provincias éstas con tierras fértiles, cultivos de exporta-
ción organizados como grandes empresas de alta productividad y tradición industrial. En
todos los casos, por ejemplo, el porcentaje de hogares con necesidades básicas insa-
tisfechas está por debajo del promedio nacional. Particularmente grave es en cambio la
situación de todas las provincias del Norte-Noroeste. A modo de ejemplo, se puede men-
cionar que en siete de las ocho provincias que integran esta muy vasta región más de
cinco de cada diez hogares poseen necesidades básicas insatisfechas. Esas provincias
son Jujuy, Salta, Tucumán, Santiago del Estero, Chaco, Formosa y Comentes.
A la luz de estos datos es evidente que en el Norte-Noroeste se encontrará una
concentración importante de grupos marginales. En efecto allí pueden ubicarse: 1) cam-
pesinos y artesanos pobres (por ejemplo, minifundistas en el oeste catamarqueño; gana-
deros pobres en la costa de las Salinas Grandes y artesanos textiles en Belén, también
Catamarca); 2) trabajadores sin estabilidad en el empleo, especialmente aquellos que no
acceden a la venta de la fuerza de trabajo por jomadas completas (por ejemplo, subocu-
pados en las zonas marginales inundables de Posadas, capital de Misiones, donde la
proporción de hogares con necesidades básicas insatisfechas es ligeramente inferior a la
de las otras provincias del Norte); 3) habitantes de villas de emergencia (alrededor de
casi todas las capitales de provincia, por ejemplo en el Gran Tucumán y el Gran Chaco)
y 4) población indígena (por ejemplo los indios tobas del Chaco) (CENEP, 1984).
Pero el Norte-Noroeste no monopoliza tos grupos en condición de marginalidad.
Aun en las jurisdicciones más ricas del pafs se encuentran grupos representativos de los
cuatro tipos de poblaciones marginales caracterizados. Campesinos y artesanos pobres
viven en todas las provincias cordilleranas, trabajadores sin estabilidad en el empleo son
frecuentes en Córdoba y Buenos Aires. En la Capital Federal sobreviven más de 35.000
pobladores de villas de emergencia, pese a la política de expulsión de este tipo de habi-
tantes llevada a cabo por el último gobierno militar. En tos partidos del Gran Buenos Ai-
res, los habitantes de villas de emergencia ascienden a 317.000. La población indígena
tiene menor presencia fuera del Norte-Noroeste; pero, por ejemplo, no pueden dejar de
mencionarse a los mapuches de las cercanías de Esquel, en Chubut, una de las provin-
80
cias patagônicas.
Los cuatro tipos de poblaciones marginales comparten algunas características que
disminuyen sus posibilidades de participación en Ia educación. Esas características pue-
den disociarse analiticamente en materiales y culturales (Tedesco, 1986).
Las características materiales ya fueron parcialmente presentadas y son, funda-
mentalmente, su deficiente inserción laboral con las consecuentes secuelas de ingresos
mínimos y de condiciones ambientales de pobreza. A ellas habría que agregar la alta in-
cidencia del trabajo infantil, en general ilegal y muy mal remunerado (Llomovatte, 1985).
Hallazgos de investigaciones etnográficas en grupos de poblaciones marginales corrobo-
ran esos escasos datos cuantitativos acerca de este último fenómeno. En efecto en los
seis grupos mencionados como ejemplos de los cuatro tipos de poblaciones marginales
que se pueden distinguir en la Argentina, se encontró que el trabajo infantil cumplía un rol
muy importante dentro de las estrategias de supervivencia. Entre los minifundistas del
oeste catamarqueño, los niños tienen responsabilidades cruciales en el cultivo de pi-
mientos; las niñas de las familias artesanas de Belén tejen desde los ocho años en los
mismos telares de sus madres y salen con sus hermanos a vender sus tejidos entre los
turistas de hoteles de la zona; bs niños y adolescentes del Gran Posadas, cuyos padres
son trabajadores sin estabilidad en el empleo, deben proveer una parte importante del
sustento del hogar a través de los recursos provenientes de todo tipo de ocupaciones
marginales y contribuyen también en gran medida con la atención de las necesidades
domésticas (CENEP, 1984).
Las características culturales que atentan contra la participación de los sectores
marginales en la educación, lo hacen mas bien a través del contacto con la oferta cultural
que el sistema educativo les provee. Dicho en otros términos, las características cultu-
rales de los sectores populares no atentan en sí mismas contra las posibilidades de par-
ticipación en la educación, sino que lo hacen por la desconsideración que merecen por
parte del sistema de educación formal. Entre las mismas pueden mencionarse la poca
presencia de la comunicación verbal y la fuerte presencia de la comunicación gestual
dentro de algunos grupos indígenas, la falta de dominio del castellano, el manejo de un
lenguaje distinto del que se emplea en las escuelas, etc.
Otras características que también inhiben la participación de los sectores margina-
dos en la educación son difícilmente clasificanbles como materiales o culturales. Entre el-
las está la composición del hogar. En gran parte de los grupos marginales estudiados et-
nográficamente se encontró un alto porcentaje de familias matrilineales, que en algunos
casos era de alrededor del 20%. La escuela ignora estos hechos y suele comportarse
como si todos los hogares respondiesen al clásico patrón de las capas medias urbanas,
donde conviven el padre, la madre y dos hijos. La escuela ignora también en muchos de
sus planteos el trabajo feminino. Pero a la contracara de la situación de los sectores
marginales, o sea a las características de la propuesta educativa se volverá más ade-
lante.
Situación educativa al momento de la iniciación del proceso de transición a la de-
mocracia (1983)
Si se considera que el acceso al saber elaborado es una necesidad básica y que,
I
por otra parte, la asistencia a los sistemas de educación formal es uno de los únicos, si-
no el único camino que puede utilizar una proporción muy significativa de la población pa-
ra acceder a ese saber elaborado, puede deducirse que hay al menos tres tipos de mar-
81
ginación educativa: 1) la total exclusión de las habilidades instrumentales que permiten el
acceso al saber elaborado, en particular de la habilidad de leer y escribir, 2) la temprana
marginación de los sistemas de educación formal, antes que esas habilidades básicas se
hayan consolidado y 3) la permanencia en tos sistemas de educación normal sin que se
logre el acceso y el entrenamiento en la adquisición de esas mismas habilidades.
Analfabetismo y Alfabetismo en la Argentina Contemporánea
Habitualmente se tiene la imagen de que la Argentina es un pafs de desarrollo edu-
cativo muy superior a los restantes países de América Latina. Esta presunción se basa
en el relativamente temprano proceso de expansión de la enseñanza primaria obligatoria
que tuvo lugar en este pafs. Como consecuencia de este proceso hacia 1950 la Argenti-
na se encontraba entre los países que contaban con una población adulta con mayor
cantidad de años de estudios cursados y con índices de escolarización de la población
en edad escolar más elevados (UNESCO-CEPAL-PNUD-DEALC, 1983). En los dece-
nios de 1950 y 1960 los niveles de instrucción formal de la población siguieron aumen-
tando a ritmos superiores a las tasas de crecimiento demográfico. En la década de 70 en
cambio, la expansión del sistema educativo se lentificó sensiblemente (Tedesco et alii,
1983). Este proceso se produjo paralelamente a la aceleración del proceso de desarrollo
educativo en otros países de la región. Como consecuencia de estos dos procesos con-
vergentes, Argentina fue perdiendo su condición de pafs educativamente privilegiado
respecto de otros países latinoamericanos. El sistema educativo argentino funcionó de
un modo lo suficientemente injusto para que en 1980, 983.905 personas de 15 años y
más no poseyeran instrucción alguna. Considerada en números absolutos esta cifra es
superior a la cantidad de analfabetos de numerosos países de la región.
Si a la cantidad de población sin instrucción se agrega la población que no com-
pletó la escuela primaria, se tiene que en 1980, 6.441.889 argentinos de 15 años y más
tienen un nivel de instrucción inferior al mínimo considerada necesario para una adecua-
da participación societal en beneficio propio y de la comunidad. De esta cantidad 469.422
son jóvenes de 15 a 19 años (Censo Nacional de Población, 1980). La gran cantidad de
jóvenes de 15 a 19 años que persiste sin instrucción primaria completa muestra, en par-
te, el estancamiento del desarrollo educativo que la Argentina ha sufrido en la última dé-
cada. Parecería que también a este respecto este pafs había alcanzado a comienzos de
la década una suerte de techo, lo que excluye, por cierto, el reconocimiento de un cierto
avance en el nivel educativo de la población adulta argentina en prácticamente todas las
jurisdiciones (Cuadro 1).
Pero si ya los datos de persistencia de población sin instrucción no permitían ser
optimistas, la confrontación de estos datos con información procedente de otras fuentes
previene aún más de esa tentación, ya que entre 1976 y 1983 se produjo además un sig-
nificativo proceso de retracción de la educación primaria de adultos.
La retracción de la enseñanza primaria para adultos señala que, si bien la pobla-
ción que ha sido marginada del sistema de educación formal tiende a disminuir, ella tenia
82
Cuadro 1
TASAS NETAS DE ESCOLARIZACIÓN PRIMARIA, POR JURISDICCIONES
ARGENTINA, 1960-1970-1980
Tomado de Tedesco, J.C, et ali, 1983, Cuadro 7.
83
para 1983 menos oportunidades que antes de emerger de la situación de marginación.
Es decir que, antes del periodo 1976-1983 la población de más de 15 años que habla sí-
do excluída del sistema de educación formal en la edad de la escolarízación obligatoria
era más numerosa, pero existían también mayores oportunidades educativas para la
edad adulta. En 1983 era menor, pero existían también menores oportunidades educati-
vas para aquellos que hablan superado la edad de escolarízación obligatoria. Esta situa-
ción parecía afectar en mayor medida a las mujeres que a los hombres. Es decir que las
mujeres adultas sin instrucción o con instrucción insuficiente tendían a permanecer en
esos niveles carenciados no sólo más que antes, sino también más que los hombres.
Por último cabe señalar que la persistencia de un residuo de población sin instruc-
pecto de 1975. Esta desaceleración tuvo su origen tanto en la aplicación del principio de
subsidiariedad del Estado, como en medidas especificas de orientación limitacionista, por
ejemplo, el cierre de jardines de infantes de obras sociales. Además, es consecuencia de
las modificaciones en las condiciones generales de vida de la población a las que ya se
ha hecho mención. En la Argentina prácticamente la totalidad de los jardines de infantes
para niños de tres y quatro años y la mayoría de tos jardines de infantes para niños de
quatro y cinco años son privados y pagos. Por lo tanto al disminuir la capacidad adquisi-
tiva de bienes y servicios de las familias, se resiente su posibilidad de mandar a los me-
nores al Preescolar. Poco antes de 1983, había comenzado a crecer el ritmo de incorpo-
ración a la enseñanza Preescolar; sin embargo, el mismo ni siquiera se acercaba a tos
niveles precedentes (Tedesco et alii, 1983).
Pese a los retrocesos relativos ya mencionados, en 1983 seis de cada diez niños
asistían a jardines de infantes. Hay indicios de que muchos de estos chicos de cinco
años no sólo asisten un año al Preescolar, sino dos. De este modo habría un contingente
significativo de menores que disfrutarían durante dos años de tos beneficios de la educa-
ción Preescolar, en tanto que cuatro de cada diez niños no disfrutarían de los mismos ni
siquiera uno (Tedesco et alii, 1983, p.99).
Por otra parte, la heterogeneidad entre el nivel de expansión del subsistema entre
las distintas jurisdicciones es marcada. Con prácticamente nueve de cada diez niños de
cinco años incorporados al Preescolar, la Capital de eleva nuevamente en forma conside-
rable por sobre las provincias. Nuevamente también llama la atención la baja incorpora-
ción lograda en el Gran Buenos Aires.
Escolarización y marginación en el nivel primario
De acuerdo a las proyecciones del Centro Latinoamericano de Estadísticas
(CELADE) para 1980 se esperaban en la Argentina 118.149 niños de 6 a 12 años sin es-
colarizar. Sin embargo, los datos del censo de 1980 muestran que para esa fecha per-
sistían 244.217 niños sin asistir a la escuela. Esto quiere decir, además, que de 1970 a
1980 no se habia logrado avanzar en la disminución del número absoluto de niños sin
escolarizar. La significación de este hecho recién adquiere toda su magnitud al comparar
esta cifra con datos equivalentes de otros países de América Latina, supuestamente con
una población educacionalmente más carenciada. Se calculaba que en 1980, 151.310. y
118.377 niños en edad escolar persistirían sin recibir educación primaria en Honduras y
Nicaragua, respectivamente (UNESCO-CEPAL-PNUD, 1983). Estos datos indican ade-
más indirectamente el retroceso de Argentina en su posición relativa en la escala de paí-
ses latinoamericanos de acuerdo al lugar que ocupaban en el cumplimiento del objetivo
de escolarización primaria para todos tos niños de 6 a 12 años de edad. En 1950 ocupa-
ba el segundo lugar, en 1960 el tercero, en 1970 el quinto lugar y en 1980, el noveno
(UNESCO-CEPAL-PNUD, 1983).
Naturalmente el retroceso relativo de la posición de Argentina respecto del con-
junto de países de América Latina, no significa que no haya habido avances parciales
dentro de la Argentina. Cuando se comparan los datos de 1980 con los de tos censos
anteriores se advierten mejoras en las tasas de escolarización en prácticamente todas
las provincias - salvo en la Capital Federal y el Gran Buenos Aires - y una cierta homo-
geneización entre las provincias del interior. Lo que sucede es que esos avances hablan
sido más bien inerciales e insuficientes, tanto para desterrar el problema de la margina-
ción de parte de la población infantil en edad de escolarización obligatoria del sistema de
85
educación formal como la fuerte heterogeneidad de esa escolarización.
En cuanto a la heterogeneidad de la escolarización de la población infantil, llama la
atención que hay provincias que hacia 1980 tenía cierta población infantil sin escolarizar,
como población escolarizada hay en otras. Así la provincia de Buenos Aires tiene, por
ejemplo, mayor cantidad de niños sin escolarizar que el total de niños que asiste a la es-
cuela en las provincias de Catamarca, Caubut, Formosa, Jujuy, La Pampa, La Rioja,
Nuequén, Rio Negro, San Juan, San Luis, Santa Cruz y Tierra del Fuego
(véase Cuadro 1).
En términos de las acciones necesarias para erradicar la marginación de la pobla-
ción infantil del sistema educativo, esto quiere decir que en la provincia de Buenos Aires
deberán hacerse esfuerzos adicionales comparables a los que actualmente se realizan
en las otras provincias argentinas mencionadas, para conseguir que los contingentes de
menores que no tienen las oportunidades educativas necesarias, o no utilizan las exis-
tentes puedan tenerlas, o, respectivamente, utilizarlas.
La pregunta obvia ante tal estado de situación es dónde están los puntos nodales
de la marginación del sistema de educación formal. ¿Cómo se genera esta marginación
en el proceso de escolarización de la población? En la Argentina un porcentaje mayor de
niños que el escolarizado en un momento dado tiene contacto con la escuela. El por-
centaje de asistencia total (pasada y actual) a las escuelas, es decir, de niños que en al-
gún momento estuvieron en el aula (al margen de si permanecieron o no en la escuela)
asciende en las edades de 11 y 12 años al 99,0% (Censo Nacional de Población y Vi-
vienda, 1980, Cuadro 4). El proceso de marginación no es algo idéntico a la total exclu-
sión del sistema de educación formal, sino que integra algún tipo de contacto, a veces
tardío y otras efímero.
Es decir que los puntos nodales del proceso de marginación de casi el 10% de los
niños de 6 a 12 años del sistema son la incorporación tardía y el abandono escolar o de-
serción.
La marginación educativa como resultado del deficiente rendimiento cuantitativo del sis-
tema de educación
Desde la década del '60, y aún antes, se hace hincapié en que el problema cuanti-
tativo de mayor significación en todos los niveles del sistema es su bajo rendimiento.
(Véase en particular, CONADE, 1968). El bajo rendimiento del sistema revestía especial
gravedad en el nivel primario, ya que impediría a una porción considerable de la población
infantil realizar exitosamente los mínimos aprendizajes que requieren.
Como se sabe el rendimiento del sistema educativo puede medirse utilizando datos
de distintas fuentes y diversos indicadores. Una de las fuentes más frecuentemente utili-
zadas son los datos del Departamento de Estadística del Ministerio de Cultura y Educa-
ción. La última publicación sobre el rendimiento del nivel primario que se sirve de estos
datos es la recopilación referida a retención y desgranamlento para la cohorte real
hasta 1980. La retención del subsistema de educación primaria ha mejorado en forma
continuada respecto de cohortes anteriores, pero muy lentamente. Para la cohorte 1974-
1980 era recién del 53,7% en el total del país.
Por lo tanto, el desgranamiento lo constituía el 46,3% de la población que había in-
gresado a la escuela primaria en 1974 y debió egresar en 1980.
En el caso argentino, el alto desgranamiento del sistema de educación primaría pa-
rece cada vez más relacionado con una alta repetición, que con índices igualmente ele-
86
vados de abandono. La última investigación de carácter nacional sobre la repetición se
hizo con datos de 1965 y 1967 (Winãr, 1976). En ella se señalaba que para el total nacio-
nal, la repetición era del 13% para todo el nivel, correspondiente el 25% al primer grado,
el 14% al segundo y el 13% al tercero. La repetición acúmulada de primero a tercer grado
alcansaba al 80% del total de los repetidores. La última investigación de carácter nacional
sobre el abandono se hizo con datos del Censo de 1980 y senãlaba que en el grupo de
15 a 19 años había algo menos de un 13% de desertores (Babini, 1983). Es decir, que si
bien el nivel primario del sistema educativo argentino tenía a comienzos de la década un
bajo rendimiento cuantitativo, que sabemos que persiste, los niños permanecen largos
períodos de tiempo en las escuelas, aunque no avanzan con el ritmo establecido ni al-
canzan los resultados previstos.
Como con tantos otros indicadores los peores valores se encontraban en las juris-
dicciones del Noroeste y en las áreas rurales. Las situaciones de mayor gravedad se re-
gistraban en las áreas rurales de los departamentos atrasados en las provincias depriva-
das. En el Departamento General Güemes del Chaco, eminentemente rural y con pobla-
ción dispersa e indígena, nueve de cada diez niños de la cohorte 1974/1980 no terminaba
la escuela en los siete años previstos.
La Permanencia en el Sistema Educativo sin Logros de Aprendizajes como Forma de
Marginalidad
3
Pese a las limitaciones y carencias reseñadas, y a posibles retrocesos que hayan
tenido lugar en los últimos años y que las estadísticas aún no hayan registrado, los nive-
les pre-primario y primario del sistema educativo argentino se han expandido significati-
vamente. Sin embargo, se están acumulando pruebas acerca del deterioro que la calidad
de la educación impartida en el sistema educativo hasta 1983 ha sufrido en forma con-
comitante a su expansión. Este retroceso en la calidad de la educación que se impartía
en el sistema educativo estaba frenando la posible contribución de la expansión cuantita-
tiva del sistema educativo al proceso de democratización del acceso al conocimiento pa-
ra sectores poblacionales cada vez más amplios.
Desde la perspectiva de los expertos se dice: "el valor de socialización cultural y
de aprendizaje instrumental de tres años de escuela es hoy, sin duda, inferior en sí mis-
mo (...) al correspondiente a décadas pasadas" (Rama, 1980, p.19). Testimonios recogi-
dos en investigaciones en curso convergen con el diagnóstico de los expertos. Padres
de niños que asisten a segundo grado en las escuelas del conurbano de Buenos Aires
dicen, por ejemplo, "antes se enseñaba más", "antes pibes de segundo grado sabían leer
el diario", "el primer semestre (de primer grado) en la escuela no le enseñaron nada nue-
vo", "Marcelo está en tercero y usa el libro de segundo, la que está en cuarto está viendo
lo que ya vio el año pasado", etc. (Borsotti & Braslavsky, 1985). Es decir, que tanto ex-
pertos como partícipes del sistema de educación formal coinciden en señalar el deterioro
de la calidad de la educación impartida en el sistema de educación formal.
Las pocas investigaciones realizadas para la evaluación de los aprendizajes que
tuvieron lugar como resultado del paso por los establecimientos de educación primaria en
el período 1976-1983 brindan evidencias acerca de la certeza de opinión de los expertos
y de los participes del sistema de educación formal en el sentido de que en las escuelas
Este apartado ha sido tomado en gran parte de BRASLAVSKY, C. & KRAWCZYK, N. La escuela pú-
bBca. Buenos Aires, CEAL/Secretarfa de Cultura, 1987.
87
primarias se aprendía muy poco.
Por ejemplo, en las pruebas de diagnóstico para el Ingreso al nivel medio adminis-
tradas por la Dirección Nacional de Enseñanza Media en diciembre de 1981 a todos los
postulantes para 1982 del pafs, y cuyas exigencias se basaban apenas en los conoci-
mientos adquiridos entre cuarto y quinto grado (y no hasta séptimo, como sería imagina-
ble), se comprobó que el promedio que obtuvieron en Lengua los 74.114 alumnos eva-
luados fue de 29,40 puntos sobre 50 y el de matemáticas de 14,34 puntos también sobre
50. Los resultados obtenidos mostraron además una significativa heterogeneidad regio-
nal. Si bien las diferencias entre lengua y matemáticas eran generales, tos promedios va-
riaban significativamente. El máximo se alcanzó en la Capital Federal y el mínimo en La
Rioja (Tedesco, et alii, 1983). Si se recuerda que La Rioja es una de las provincias del
Noroeste más afectada por la pobreza y la marginalidad en todas sus formas, puede ver-
se que también esta modalidad de marginación, la de permanencia en el sistema de edu-
cación formal sin reales logros de aprendizaje, se manifiesta en esa región con mayor
intensidad que en el resto del pafs. Pero además, y brindaremos alguna evidencia al res-
pecto en Deterioro de la calidad de la educación y diferenciación..., de este texto,
también en este caso puede verse que la sola discriminación regional de los datos no es
suficiente para ubicar a tos grupos más marginados, pues, como ya se ha enfatizado,
éstos corresponden a grupos con determinadas inserciones laborales que se hacen pre-
sentes en distintas regiones y, como ya hemos visto, aun en enclaves de zonas en pro-
medio ricas.
Una de las investigaciones más rigurosas y abarcativas que se llevó a cabo en ia
historia de la educación argentina para evaluar el nivel de logro de tos objetivos curricula-
res por parte de los alumnos, tuvo lugar en las escuelas dependientes de la Municipali-
dad de la Ciudad de Buenos Aires en 1984. En esa investigación se reconstruyeron, lue-
go de administrar una prueba a una muestra estratificada que abarco 2.700 niños de 3º,
5º y 7º grado de 97 escuelas, tos perfiles de aprendizaje para las distintas áreas de co-
nocimiento: a) matemática, b) lengua, c) ciencias sociales y d) ciencias naturales. El re-
sultado (véase Cuadro 2) fue sencillamente alarmante. En ninguno de tos grados en que
se administraron las pruebas y para ninguna de las áreas de conocimiento los alumnos
habían logrado adquirir más del 52% de los aprendizajes propuestos. ¿Quiere decir esto
que la propuesta estaba por sobre sus posibilidades o que no existía una mediación ade-
cuada? Como veremos en el apartado próximo la propuesta, lejos de estar por sobre las
posibilidades de tos escolares, parece estar muy por debajo de las mismas. Más bien pa-
reciera que las dificultades radicaban en el perfil (no el cuánto sino el qué) de la misma y,
efectivamente, en la inexistencia de mediaciones adecuadas.
La investigación sobre perfiles de conocimiento demostró la extraordinaria pobreza
del vocabulario infantil, de su capacidad para articular las pocas palabras que poseen
coherentemente y de su capacidad para utilizar los símbolos gráficos, tales como la
puntuación y el desconocimiento de las reglas de ortografía, para transmitir un mensaje
ineligible.
Respecto del aprendizaje de las matemáticas se pudo comprobar que los chicos
de las escuelas primarias públicas de la Ciudad de Buenos Aires resuelven situaciones
problemáticas de modo mecánico, a partir de la aplicación rígida de fórmulas, procedi-
88
89
mientos o reglas, sin ninguna réflexion. Por eso les resulta imposible vincular los conteni-
dos aprendidos en la escuela con situaciones similares en las que esos contenidos po-
drían serles de utilidad.
Con referencia al aprendizaje de las ciencias sociales se diagnosticó que la princi-
pal dificultad consiste en establecer relaciones y formular hipótesis. Los chicos ofrecen
respuestas satisfactorias cuando sólo se requiere identificar o recordar información sin
ninguna réflexion. Este problema se hace presente en historia, en geografía y en otras
disciplinas. En particular para el caso de historia parece claro que el estudio hechológl-
co y tecnológico no les permite relacionar situaciones pasadas con las presentes. Por
lo demás cuando se trata de analizar situaciones presentes se pudo observar que tos
alumnos tienden a memorizar preceptos generales, principios ideológicos, interpretacio-
nes de otros, etc, pero no a redescubrir y reinterpretar procesos sociales generales. Por
otra parte se puso también de manifiesto la enorme dificultad de los chicos para asociar
tos contenidos del área de ciencias sociales con la historia y la situación económica, so-
cial y geográfica de su medio circudante.
Los diseños curriculares y la marginación del saber elaborado
Muchas veces la causa del deterioro de la calidad de la educación tiende a bus-
carse exclusivamente en la permanencia de situaciones de marginación sócio-econômi-
ca y/o en la modalidad particular del ejercicio de la docencia, el deterioro de la infraes-
tructura, u otras razones ajenas a la propuesta educativa en sí misma. Sin embargo en la
Argentina dei período 1976-1982 probablemente una de las causas más importantes del
deterioro de la calidad de la educación haya sido la propuesta educativa en sí misma. Di-
cho en otros términos, existen evidencias acerca de que en las escuelas primarias ar-
gentinas cada vez se enseñaba menos porque la propuesta oficial consistía en que cada
vez se enseñara menos. Estas evidencias surgen principalmente del análisis de los di-
seños curriculares de las diversas jurisdicciones.
Como se sabe un diseño curricular comprende la formulación de objetivos que la
escuela primaria debe cumplir de acuerdo al criterio de organismos de gobierno, tos
contenidos que se seleccionan para el cumplimiento de esos objetivos, las actividades
que se proponen, los recursos con que se debe contar, diversas observaciones y las
formas de evaluación sugeridas para ver hasta qué punto esos objetivos fueron cumpli-
dos. El análisis de un curriculum no puede ser solamente técnico y psicológico. Debe
apoyarse fundamentalmente en consideraciones filosóficas y socio-políticas, porque sólo
estas consideraciones permiten descubrir su eje conductor y a partir de allí las funciones
que un determinado Estado otorga a los establecimientos educativos (Apple, 1982).
Supuestamente la práctica escolar en las 20.700 escuelas primarias del pafs debe
orientarse por los múltiples diseños curriculares correspondientes a las diversas depen-
dencias. En 1983 existían en la Argentina 26 curricula escolares, los de las 24 provin-
cias, el de la Municipalidad de Buenos Aires y el de las pocas escuelas primarias nacio-
nales. Estos curricula tenían diferencias y similitudes. La mayoría había sido diseñado en
el periodo 1976-1982 y si bien luego de 1983 en numerosas dependencias se tos comen-
zó a evaluar con el propósito de introducir las transformaciones que se consideran perti-
go
nentes a la nueva etapa por la que atraviesa el pafs, lo cierto es que aún en muchísimas
escuelas primarias públicas el documento orientador sigue siendo hoy el curriculum de la
dependencia correspondiente heredado del período 1976-1982.
En el año 1978 culminó en la Argentina un largo proceso de federalización de la
educación primaria. En consecuencia, una proporción muy significativa de escuelas pri-
marias públicas (5.681) que hasta entonces dependían del gobierno nacional, pasaron a
depender de los Gobiernos provinciales. Desde 1979 en adelante prácticamente todas las
escuelas públicas del pais dependen de los gobiernos de las provincias a cuya población
atienden. En el caso de la Capital Federal, las escuelas dependen de la Municipalidad de
esta jurisdicción. Uno de los principales argumentos de la transferencia de las escuelas
primarias a tos gobiernos provinciales fue la necesidad de romper con la homogeneidad
curricular, permitiendo una mayor adecuación a los diferentes contextos socio-culturales
del pafs. Esto podría inducir a pensar que los 26 curricula de escuela primaría (por no
enumerar también las variantes de las escuelas privadas) son significativamente dife-
rentes. Sin embargo, no es así. El país pasó entre 1976 y 1983 por un proceso común
a todo él, que tinó también la elaboración de los curricula de las escuelas primarias. En
algunos casos la presencia de fuerzas locales con intereses particulares y la capacidad
de generar alternativas concretas le confirió a ciertos curricula un matiz diferente, pero
este matiz no invalidó la orientación general de la enseñanza primaria de todo el pafs,
puesta de manifiesto en todos tos curricula.
La orientación general de la enseñanza primaria argentina entre 1976 y 1983 partió
de una serie de supuestos acerca del hecho educativo. Entre ellos se destacan tres: 1)
la dimensión más importante del hecho educativo es el proceso de aprendizaje y no la
enseñanza; 2) el proceso de aprendizaje es un proceso de construcción individual y no
social y 3) ese proceso de aprendizaje está determinado exclusivamente por la madura-
ción psicológica autógena de los educandos.
Estos tres supuestos tuvieron como corolario la disolución de la especificidad de
tos hechos educativos en los hechos psicológicos y la enajenación de las responsabili-
dades de numerosos docentes e instituciones por los procesos de enseñanza-aprendi-
zaje. Si el hecho educativo está exclusivamente determinado por la maduración psicoló-
gica de tos educandos y esa maduración es autógena, nadie, salvo el mismo niño, es
responsable de que en la escuela se produzcan aprendizajes. Ningún maestro y ningún
método, por buenos que sean, tienen posibilidades de operar sobre el aprendizaje. En
definitiva, la enseñanza deja de ser una actividad reconocida. De aquella escuela tradi-
cional regida por el método se pasó a una propuesta de escuela regida por el antiméto-
do.
Pero además del corolario expuesto, de carácter general, la adopción de los tres
supuestos mencionados tuvo consecuencias muy concretas en la elaboración de tos di-
seños curriculares. Entre otras pueden mencionarse: 1) la definición de que en conse-
cuencia con la adopción del principio del Estado subsidiario en materia educativa, la es-
cuela es un agente socializador complementario (no distinto porque cumple otra función)
de la actividad educativa de la familia y, en numerosos casos de diseños provinciales -
Santiago del Estero, por ejemplo -, de la actividad educativa de la Iglesia Católica; 2) la
selección de contenidos de acuerdo ai respeto a posibilidades del aprendizaje rígida-
91
mente definidas en función de la aceptación de que los niños transitan por etapas evoluti-
vas, cuya existencia y características concretas no han sido investigadas para el caso
argentino; 3) el consecuente empobrecimiento del saber elaborado incorporado a los cur-
ricula y 4) la incapacidad de articular nexos entre el saber popular y el saber elaborado,
ya que al plantear que el aprendizaje es un proceso individual, no existe ni siquiera la
motivación inicial necesaria para atender a las variaciones de ese proceso de acuerdo
a la práctica social de cada individuo, en grupos con valores, saberes y otras caracterís-
fcas particulares.
En el área especifica de lengua esas consecuencias adquieren tres modalidades
características. En un primer grupo de curricula la enseñanza de la lengua se diluyó en el
conjunto perdiendo especificidad y por lo tanto gran parte de la posibilidad de contribuir a
un aprendizaje efectivo. En el caso de la propuesta curricular de la provincia de Misiones,
donde se dice "Al tratar la lengua en el presente curriculum se hace únicamente un
enunciado de objetivos que el alumno tendrá que lograr. Esto se debe a que la lengua
constituye un área sin contenido propio, pues se desarrolla a través de todas las activi-
dades que impliquen la necesidad de la comunicación". En un segundo grupo de diseños
curriculares, la enseñanza de la lengua se limitó a la presentación de letras, palabras y
estructuras lingüísticas vacías, postergándose o directamente dejando de considerar la
enseñanza de la lectura comprensiva y de la expresión creativa. En este grupo se debe
incluir a los curricula de Misiones, Jujuy, Córdoba, Chaco, donde no se prevé la realiza-
ción de lectura comprensiva en tos tres primeros grados, aun cuando en estas provincias
están entre las que tienen una escuela primaria con peor rendimiento cuantitativo (véase
cuadro 9).
Por último se formuló una propuesta muy orgánica, donde se articulan hasta sus
últimas consecuencias todos los supuestos teóricos y orientaciones señaladas. És ei
caso del curriculum de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires, destinado a
orientar el paso por la escuela de alrededor de medio millón de niños urbanos.
La propuesta curricular de la Ciudad de Buenos Aires reviste precisamente parti-
cular interés porque recoge y sistematiza con toda claridad una orientación de margina-
ción del saber elaborado destinada a neutralizar los efectos de la expansión del sistema
educativo y de la creciente permanencia de los niños en él sobre las posibilidades de
dominio del conocimiento por parte de los grupos que viven en condiciones desfavora-
bles y que aprovechan cada vez más de aquela expansión.
Una de las propuestas para limitar el acceso a la lengua consistió en definir que en
todo el primer cuatrimestre de primer grado de las escuelas primarias se llevara a cabo
un programa de aprestamiento para la iniciación en el aprendizaje de la lecto-escritura. El
propósito manifiesto de esa propuesta era que los chicos adquirieran habilidades previas
a la lectura y a la escritura, por ejemplo, a tomar correctamente el lápiz, a respetar los
renglones, a orientarse de izquierda a derecha, etc. Se Imitaba luego en el segundo cua-
trimestre el aprendizaje del alfabeto a 13 letras. El aprendizaje de la lecto-escritura se
prolongaba a lo largo de tres años. Cabe destacar que tos diseños curriculares conoci-
dos de países altamente industrializados no limitan de esta manera la enseñanza de la
lecto-escritura en los primeros grados, de lo cual se deriva que o tos niños argentinos
maduran más lentamente (hecho no demostrado) o, que an tos países altamente indus-
trializados se trabajó con otra conceptualización que es precisamente uno entre tantos
elementos que les permite avanzar más rápido y en muchas ocasiones a costa de otros
países.
Las consecuencias de la vigencia de los diseños curriculares marglnadores del
92
acceso al saber elaborado fueron múltiples. Entre ellas figuran la promoción del analfabe-
tismo funcional, un modelo de maestro exclusivamente observador y de la deformación
cultural. Respecto del analfabetismo funcional no hay mucho que agregar a los datos y
reflexiones ya presentados. Respecto del maestro observador baste reiterar que en tanto
el aprendizaje es concebido como un proceso autógeno, el maestro sólo debe observar y
respecto de la formación cultural baste leer los párrafos de algunos libros de lectura es-
pecialmente diseñados para presentar al alumno de primer grado con sólo 13 letras para
notar el nivel de extrañamiento de esos textos respecto de la vida de los niños y suponer
el rechazo que pueden generar. "Daniel emite una opinión. Opina y no tiene la mínima
idea de modas", o "La pálida luna ilumina el manantial", "Mis papis de la mano", "Un idilio
ideal. Recordemos además que palabras tan frecuentes en la vida cotidiana de los ni-
ños, como leche, desayuno o yo, no podían figurar en el material de lectura ofrecido,
pues las letras ch, y o s en el medio de la palabra no formaban parte del universo de lo
permitido, sino de lo prohibido. De pronto entonces, de acuerdo al material escolar "los
nenes toman limonada" en lugar de "tos chicos toman leche". La cultura escolar se volvió
más ajena que nunca a la vida cotidiana de los chicos, marginándolos así también con
más fuerza que nunca.
Deterioro de la calidad de la educación y diferenciación y segmentación del sistema edu-
cativo
No todas las escuelas acataron las propuestas curriculares marginadoras. Nume-
rosas escuelas destinadas a sectores medios y altos urbanos se vieron obligadas, bajo
la presión de los padres y de los mismos alumnos, a permitir que sus docentes que en-
señasen tantas letras y palabras como antes, o aún más que antes. En otras escuelas,
destinadas a los mismos sectores, se dispuso institucionalmente no orientar la selección
de contenidos por los curricula oficiales. De este modo fueron las escuelas concurridas
por niños de sectores populares las que se vieron mayormente envueltas en la aplicación
de los diseños curriculares limitacionistas de los procesos de aprendizaje. Se contribuyó
así a agudizar una de las tendencias más vigorosas del sistema educativo argentino: la
segmentación interna.
La transformación del nivel primario del sistema de educación formal en un nivel
masivo al que tienen acceso prácticamente todos tos niños de la edad correspondiente,
ha sido acompañada por un proceso de creciente diferenciación del servicio educacional.
En lugar de una escuela primaria común (igualmente equipada, con prácticas pedagógi-
cas que responden a un mismo modelo de acción pedagógica, donde se imparten iguales
niveles y perfiles de conocimiento que, en principio, permitirían el acceso en igualdad de
condiciones a los niveles consecutivos dentro del sistema de educación formal), se han
constituido innúmeras escuelas, en cada una de las cuales el equipamiento es distinto,
las prácticas pedagógicas son divergentes, tos niveles y perfiles de conocimiento que se
adquieren no son equivalentes y se abren posibilidades distintas de acceso a estableci-
mientos del nivel inmediatamente posterior.
Además las distintas escuelas recluían su matrícula en sectores poblacionales di-
ferentes. Este reclutamiento diferenciado no está condicionado sólo por la ubicación geo-
gráfica de la escuela, sino por una variedad de circunstancias complejamente entrelaza-
das, que incluyen los aspectos institucionales, las posibilidades económicas de las fami-
lias, sus patrones culturales, etc. El resultado de este proceso es que las peores escue-
las recluían a tos chicos más pobres.
93
Dos ejemplos pueden ilustrar esta tendencia. El primero está tomado de la situa-
ción de tos sistemas educativos de tos barrios del conurbano de Buenos Aires. Como se
sabe la población de algunos de estos barrios está involucrada en tos procesos de de-
sindustrialización por los que Argentina pasó de 1976 a 1983. En los barrios de desin-
dustrialización numerosos niños concurren a escuelas de jornada reducida; es decir,
que tienen sólo dos o tres horas diarias de clase. Sólo en el partido de La Matanza, con
una matricula escolar primaria de algo más de 160.000 niños, el 26,1% de esta matricula
se encontraba en 1982 en escuelas de horarios reducidos. Es decir que sólo en un partí-
do del Gran Buenos Aires una cantidad de niños equivalente a aproximadamente el 10%
de la matrícula escolar total de países como Uruguay, Paraguay y Nicaragua recibe dos
o tres horas diarias de clase. Además, estas horas de clase suelen estar impartidas por
docentes sin capacitación profesional. Por primera vez desde la década del 50 en la Ar-
gentina aumentó entre 1976 y 1982 la cantidad de maestros sin titulo habilitante. Los do-
centes sin título habilitante constituían en la provincia de Buenos Aires el 6,6% del plantel
y se concentraban en las escuelas para los sectores populares. En La Matanza, ejercían
como maestros en 1982, 589 bachilleres y peritos mercantiles. En el partido residencial
de Vicente López, en cambio, sólo 7 maestros no habían sido formados como tales (Vior,
1983).
El segundo ejemplo se refiere a las áreas rurales del Chaco. Allí la relación docen-
tes/establecimiento era de 3,1 mientras que las áreas urbanas era de 21,6.
Es decir que paralelamente a la elevación y homogeneización relativa de los nive-
les de instrucción formal alcanzados por la población se desarrolló un fuerte proceso de
segmentación interna del sistema de educación formal. Como consecuencia de esto pro-
ceso la misma cantidad de años cursados en escuelas distintas no tiene el mismo signi-
ficado en términos de las oportunidades de acceso a los conocimientos. Los sectores
populares asistían hacia 1983 a segmentos del sistema educativo en proceso de deterio-
ro, no sólo relativo a los segmentos a tos que asistían otros sectores de la población, si-
no a veces - como en el caso de los barrios urbanos que sufren el proceso de desin-
dustrialización en términos relativos a la situación de esos mismos segmentos anterio-
res de la historia educacional argentina.
¿Para qué sirve la "marginación por inclusión"?
Ahora bien, si en la escuela primaria se aprendían pocos conocimientos y se ejer-
citaban mal las habilidades instrumentales básicas: ¿para qué servía que tos sectores
marginales asistieran a ella tantos años? Lamentablemente hacia 1983 una utilidad fun-
damental del tránsito por las escuelas primarias públicas - a las que asistían mayoríta-
riamente tos sectores marginados -, y seguramente también de las escuelas primarias
privadas para pobres, parecía ser el aprendizaje de una serie de propuestas del curri-
culum oculto, es decir de propuestas no formuladas explícitamente en tos diseños curri-
culares. Entre las mismas se contaban: a) la apropiación de algunas pautas de com-
portamiento disciplinario, en muchos casos afín a los comportamientos que se esperaban
de tos miembros de las fuerzas armadas y de tos institutos militares; b) la apropiación de
pautas destinadas a promover personalidades individualistas y competitivas en lugar de
otras destinadas a promover personalidades solidarias y c) la apropiación de orientacio-
nes valorativas de acuerdo a las cuales la sociedad argentina sería una sociedad merito-
crática, cuando en realidad es una sociedad fuertemente selectiva socialmente.
Respecto de la apropiación de algunas pautas de comportamiento disciplinario en
94
1985 (Aguerrondo, I., 1985) se observó que en escuelas primarias de todo el pafs los
maestros y los alumnos ocupaban una parte no desdeñable de su tiempo en el ejercicio
de una cantidad de prácticas supuestamente orientadas a lograr una adecuada disciplina
escolar, pero que en realidad sólo son útiles para construir un clima con momentos inti-
midatorios. Entre las mismas pueden citarse algunas modalidades de la formación en fila,
los diversos llamados de atención sobre aspectos de la vestimenta (el color del calzado
y de la ropa, en particular las medias, el corte de pelo, el largo de las uñas, etc.)
Si bien en lo que se refiere a la promoción de pautas individualistas de comporta-
miento, la escuela primaria está muy a la zaga de los colegios secundarios, no falta entre
muchos maestros que promueven la solidaridad, el trabajo en grupos, la consulta entre
tas alumnos, etc, aquel que acepta prácticas como la copia, que luego en tos colegios
secundarios se generalizarán, promoviendo el autoengaño y el individualismo como es-
trategias para la aprobación de grados.
Por último la falta de aprendizajes diferencial por grupos y sectores sociales, que
discrimina negativamente a los sectores marginados, se produce a través de un proceso
complejo y muitidimensionado, en el cual se articulan de modo muy particular factores
endógenos materiales y culturales, y exógenos también materiales y culturales. Esta
particular articulación de factores desencadena prácticas y orientaciones valorativas en
todos tos actores Involucrados. Entre las prácticas está la de enviar a los chicos que
aprenden poco a los hospitales y consultorios para chicos con problemas de aprendi-
zaje, y entre las orientaciones valorativas está la convicción de que el chico que tiene
problemas, tiene además una alta cuota de responsabilidad en los mismos. De allí en
más se profundizan procesos de acuerdo a tos cuales el chico y sus familias inviérten el
orden de sus situaciones vitales y comienzan muchas veces a creer que les va mal en la
vida y deben permanecer en situaciones de marginación porque les va mal en la escuela,
cuando en realidad ya se sabe que les va mal en la escuela en buena medida porque sus
situaciones de lmarginación no son tenidas en cuenta.
Dinámica y orientaciones generales de la educación argentina, 1983-87
El gobierno electo en 1983 no ha diseñado en Plan Nacional, o documento similar,
en el que se sinteticen el conjunto de orientaciones y propuestas para todas las áreas de
gobierno, en particular para las denominadas sociales - salud, vivienda, educación.
Tampoco ha producido materiales similares por áreas, al estilo de lo actuado por otros
gobiernos constitucionales del mismo pafs o de otros países de la región. Este hecho po-
dría estar significando una de las dos cuestiones siguientes: 1) que el gobierno, debido a
una serie de circunstancias entre las que se podrían mencionar una eventual falta de
acuerdo interno o la insuficiencia de los estudios de base disponibles, no puede definir
públicamente un proyecto operacional de pafs y/o educación a través de este tipo de
instrumiento; o 2) que opta intencionalmente por una nueva modalidad de definición de
polfticas públicas. Esta nueva modalidad consistiría en una acción paralela en dos nive-
les, que respondería a una nueva concepción de la acción gubernamental distinta de las
tradicionales concepciones vinculadas a las teorías de la planificación, hegemônicas
desde la década de tos '50. De acuerdo a las concepciones tradicionales, la elaboración
de planes y programas que debían ejecutarse a través de la línea de conducción de todo
el sistema educativo ocupaba un lugar central. En cambio la nueva modalidad reconoce-
rla las trabas que existirían para la puesta en práctica de planes y programas elaborados
en las instancias centrales de la conducción educativa y reconocería en sus propuestas
95
el protagonismo de los distintos actores sociales, procurando su incorporación a la diná-
mica de formulación y puesta en práctica de las polfticas públicas. En consecuencia
buscaria por un lado el consenso y acuerdo sobre las orientaciones y programas de ac-
ción en cada área específica, dejando a su vez en claro cuáles son los puntos de disen-
so. Pero por otro lado y a los efectos de evitar el inmovilismo, pondría en práctica estra-
tegias y experiencias para enfrentar problemas concretos.
En este apartado se presentarán algunos elementos referidos al proceso de reco-
nocimiento del protagonismo de tos distintos actores políticos y sociales, de su incorpo-
ración a la dinámica de la formulación y puesta en práctica de las políticas públicas y al
consecuente devenir de la búsqueda de consenso y acuerdo sobre las orientaciones y
programas en el área educación. Debido a que la convocatoria a un Congreso Pedagógi-
co Nacional cristaliza de algún modo lo nuevo de ese proceso, esa presentación se hará
partiendo de su convocatoria. Dado el foco de interés de este texto se cerrará el ítem con
referencias al espacio ocupado por los sectores marginales en ese proceso.
El Congreso Pedagógico Nacional
En 1882 tuve lugar en la Argentina un Congreso Pedagógico de gran importancia
para la generación y puesta en práctica del denominado Proyecto Educativo del '80. En
aquel Congreso, funcionarios públicos, docentes de Argentina y de otros países de Amé-
rica Latina, se reunieron a debatir cuáles debían ser las orientaciones y medidas educati-
vas que acompañarían el proceso de construcción de la que sería la Argentina moderna.
Aquel Congreso marcó in hito importante en la definición que la educación primaria
argentina debía ser obligatoria, gratuita, graduada, común y laica. En tanto que los tres
primeros principios concitaron total consenso, en torno a los dos últimos se marcaron se-
rios disensos. Los debates del Congreso merecieron una importante repercusión en la
prensa y fueron seguidos con interés por los sectores integrados a la sociedad de enton-
ces (Cucuzza, 1986).
El Congreso Pedagógico de 1882 fue continuado en los debates parlamentarios del
Honorable Congreso de la Nación, previos a la promulgación de las dos leyes funda-
mentales del sistema educativo nacional, que regulan respectivamente a la educación
primaria y universitaria. Los debates parlamentarios del Honorable Congreso de la Na-
ción continuaban la tradición de debates iniciada en los Poderes Legislativos Provincia-
les, de constitución previa al Poder Legislativo Nacional.
Desde entonces hasta 1983 aquella modalidad de presentación, debate y definición
de las orientaciones generales de las políticas públicas fue tendencialmente reemplazada
por otra, mucho menos democrática. La mayor parte de las leyes posteriores de educa-
ción tuvieron el carácter de decretos-leyes y no fueron precedidas de sustanciosos de-
bates públicos, técnicos, ni parlamentarios. Por supuesto hubo algunas excepciones, por
ejemplo, los grandes debates acerca de si la enseñanza pública debía o no continuar
siendo laica y cuál debía ser el apoyo que el Estado debía prestar a la enseñanza privada
en 1957, las Conferencias sobre la Educación Popular organizadas en San Juan durante
el gobierno constitucional del Dr. Arturo lllia, y el debate parlamentario, por cierto menos
rico que el equivalente de principios de siglo, previo a la promulgación de la ley universi-
taria durante el gobierno también constitucional del Teniente Coronel Juan Domingo Pe-
rón (Tercera Presidencia).
Una de las primeras iniciativas del gobierno constitucional electo en 1983 fue con-
vocar a un segundo Congreso Pedagógico Nacional. Este segundo Congreso Pedagógi-
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co Nacional difiere en un punto fundamental del primero. Ese punto fundamental es que
su convocatoria se extiende a todos los ciudadanos de más de 15 años y a las asocia-
ciones y corporaciones sociales. Fue realizada por el Poder Legislativo a iniciativa del
Poder Ejecutivo y se propone generar un amplísismo debate acerca de cuáles son los
problemas de la educación actual y las alternativas de la educación del futuro. Su organi-
zación es descentralizada y sumamente compleja, ya que prevee actividades a lo largo
de varios artos de trabajo. Entre esas actividades se cuentan algunas de carácter prepa-
ratorio: fundamentalmente, elaboración de documentos de apoyo y convocatoria a las
asambleas de distinto nivel: las de carácter central; asambleas de base a nivel local, se-
guidas de asambleas jurisdiccionales y de una gran Asamblea Nacional; y actividades
complementarias: debates, conferencias y mesas redondas.
En algunas provincias el Congreso Pedagógico ha concluido (Córdoba, por ejem-
plo). En otras jurisdicciones recién comienza (Capital Federal). Su organización generó
numerosas dificultades y puso de manifiesto una serie de situaciones, entre las cuales
cabe destacar la ausencia de un proyecto educativo consensual y explícito de las cor-
rientes más democráticas de la sociedad argentina y la presencia en cambio de proyec-
tos educativos claros en algunos sectores más tradicionales. Sin embargo, esa misma
organización generó también la circulación y catalización de información e ideas, la con-
formación de un nuevo lenguaje para redefinir el diagnóstico de la situación educativa
actual y marcar las propuestas claras para el futuro, señalando aquellas orientaciones
en las que haya acuerdo y disenso y en consecuencia la posibilidad de formular explíci-
tamente el modelo educativo para armar.
Si el Congreso Pedagógico Nacional culmina exitosamente ese modelo educativo
para armar deberá plasmarse en una primera Ley Nacional de Educación que por prime-
ra vez contemple al conjunto del sistema educativo argentino y cuya puesta en práctica
debería estar garantizada por haber surgido del debate público del conjunto de los actores
sociales vinculados a la educación. A juzgar por algunos documentos jurisdiccioneses
emitidos hasta ahora y por materiales elaborados en el seno de diversos cuerpos crea-
dos para apoyar el Congreso (fundamentalmente comisiones asesoras y comisiones
técnicas) entre los puntos de ese modelo para armar podrían figurar. 1) la recuperación
de un rol protagónico del Estado en la provisión de oportunidades educativas, 2) el reco-
nocimiento de una potencialidad educativa muy alta a la sociedad, 3) la necesidad de
mejorar la oferta de oportunidades educativas, 4) la necesidad de elevar la calidad de la
educación, 5) la necesidad de dar más a quien tiene menos en materia educativa, 6) la
necesidad de incrementar los recursos destinados a la educación a través, entre otros
mecanismos, de la elevación del presupuesto educativo y de la creación y defensa de
recursos propios para la educación, 7) el respeto a las culturas de los distintos grupos de
educandos, sin desmedro de 8) el reconocimiento de la necesidad de garantizar a todos
ellos el acceso a la ciencia y a la técnica modernas, y 9) la necesidad de organizar parti-
cipativa y federativamente las distintas instancias de gobierno de la educación. De ope-
racionalizarse luego en programas y proyectos concretos estos puntos podrían ser sin
duda una base para la superación de la marginacíón educativa.
La intención consensual de otorgar prioridad a la superación de la marginación
educativa no sólo se pone de manifiesto como un punto dentro del modelo educativo
para armar que se está gestando en el debate público abierto por el Congreso Pedagógi-
co, sino en documentación de distintos órganos de gobierno. En un anteproyecto de polí-
tica educativa elaborado por una Comisión designada por la II Asamblea Ordinaria del
Consejo Federal de Cultura y Educación para compatibilizar los documentos de política
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educativa presentados por Nación y las Provincias de Mendoza, Neuquén, Buenos Ai-
res, Formosa y Entre Rios, como también el proyecto de resolución elaborado por las
provincias justicialistas y Neuquén y el documento de las reunión de gobernadores del
Noreste se dice que uno de los objetivos que orienta la actividad educacional es:
"Promover el desarrollo del sistema educativo en el marco de la libertad de ense-
ñanza como institución pública y servicio social convirtiendo en hechos reales el
principio democrático de igualdad de oportunidades y posibilidades educativas que
aseguren una educación básica, pública, gratuita y obligatoria con especial aten-
ción a los sectores más carenciados" (el subrayado es mío) - p.244.
También en los objetivos de la politica educativa nacional formulados en el informe
nacional 1981-1986 presentado a la II Reunión del Comité Intergubernamental del Pro-
yecto Principal de Educación, Cartagena, febrero de 1987, se dice que:
"Uno de los objetivos globales de este gobierno consiste en afianzar y desarrollar
la democracia. La educación debe hacer su aporte a ese objetivo global y ello difi-
cilmente pueda lograrse sin un proceso profundo de democratización de las
educación" (el subrayado es mío) - p.54.
La operacionalízacíón de ese objetivo global pone de manifiesto que en este caso
el proceso profundo de democratización de la educación toma su acepción de parti-
cipación en las decisiones políticas y la hace extensiva a la participación en un bien so-
cial que se considera valioso: el saber, y en los servicios que pueden garantizarla (véase
p.54 y ss. del citado documento).
Pero la convocatoria a la participación y el reconocimiento de los sectores más ca-
renciados como población meta privilegiada de las polfticas educativas, no siempre en-
contraron como correlato una disposición y una posibilidad del protagonismo igualmente
privilegiada por parte de esos sectores. En efecto, diversas razones vinculadas a la pro-
pia convocatoria y a las respuestas de instituciones que tienen como función representar
los intereses de sectores poco favorecidos, por un lado, y a sus propias condiciones de
vida, por el otro, parecen inhibir hasta ahora un protagonismo privilegiado de los sectores
más carenciados en la definición de las orientaciones educativas para el futuro.
La convocatoria a la participación, por ejemplo en el Congreso Pedagógico, no
siempre pudo plasmarse en un vocabulario sencillo y a través de consignas motivadoras.
Los sindicatos de trabajadores contestaron en muy pocas ocasiones a esa convocatoria,
y tampoco organizaron acciones paralelas que tuvieran el propósito de incrementar la
presión de sus sectores representados por más y mejor educación, aunque a veces sí,
como veremos, realizaron acciones directas en tal sentido.
La dispersión en la que viven las poblaciones rurales carenciadas, la prioridad que
adquieren sus necesidades de alimentación y vivienda insatisfechas, la difundida per-
cepción de que el acceso a cualquier educación, por peor que ésta sea, es una ventaja
respecto del no acceso de las generaciones anteriores de sus mismos grupos sociales,
su menor disposición de tiempo libre y, en algunos casos, su inconsciente adhesión a la
difundida concepción de que la educación es cosa de técnicos, también limitaron la po-
sibilidad de que los sectores más carenciados, marginados, o populares, aparecieran
como actores protagónicos privilegiados en los debates educativos nacionales.
Razones similares a las señaladas en los dos párrafos precedentes los hicieron
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además perder terreno en la pugna cotidiana por más y mejor educación. A esas razones
se agrega que mientras tanto las capas medias urbanas encontraron rápidos caminos de
cooptación de los escasos recursos existentes para educación. El ingreso directo a las
universidades (cualquier egresado de enseñanza media puede estudiar lo que quiere en
cualquier universidad nacional en forma gratuita) fue, en efecto, una de las primeras me-
didas educativas del gobierno constitucional electo en 1983 y se puso en práctica ya pa-
ra el año lectivo de 1984. Casi podría decirse que se puso en práctica anticipándose al
eventual protagonismo de esos sectores, cuya viabilidad se descontaba. La puesta en
práctica de políticas, estrategias y experiencias destinadas a mejorar efectivamente la
situación educativa de los sectores más carenciados demoró más en concretarse y se
despliega con mayor lentitud.
Estrategias y experiencias para la superación y prevención de la marginalidad edu-
cativa, 1984-1986
En el marco de las nuevas orientaciones educativas, y en la cotidiana dinámica de
la gestión pública, se han hecho importantes esfuerzos por resolver la contradicción
planteada a partir de la presión de los grupos educacionales favorecidos y otorgar priori-
dad a la superación de las consecuencias y la prevención de las tres grandes modalida-
des de marginalidad educativa existentes en la Argentina y presentadas en Situación
Educativa al Momento de la Iniciación del Proceso de Transición a la Democracia.
No es sencillo recabar información precisa acerca de la marcha de las estrategias
y experiencias para la superación y prevención de la marginalidad educativa desde 1984
em adelante. Esto se debe a la ya señalada atomización de la oferta de oportunidades
educativas argentina, derivada de la politica de transferencia de servicios sin una para-
lela generación de instancias centrales de intercambios, planificación y conducción que
articule efectivamente a la oferta federalizada. Esta atomización sin articulación se refle-
ja, por ejemplo, en la inexistencia de un banco de datos acerca de las estrategias y expe-
riencias educativas que se están llevando a cabo en nuestro país. Si bien existe un Cen-
tro de Información Educativa (CENDIE) dependiente del Ministerio de Educación y Justi-
cia de la Nación, éste todavía no posee información actualizada acerca de este tema, ya
que aún no se han logrado aceitar los mecanismos de envío y clasificación del material.
La información debe recabarse en distintas oficinas públicas, cada una abocada a un
plan o proyecto. La información sobre lo que sucede en cada jurisdicción del interior debe
localizarse además, las más de las veces en los locales de cada una de ellas. Es posible
que, debido a la necesidad de recurrir a un procedimiento artesanal para la recolección
de información, muchas experiencias no puedan ser mencionadas en este documento.
Esto no significa que se niegue su importancia, sino simplesmente que no se ha encon-
trado material escrito que las documente, o que no se las conoce todavía con suficiente
intensidad. Se ha encontrado, pese a todo, material referido a diversas estrategias y a al-
gunas experiencias que se están llevando a cabo para superar las consecuencias de los
tres tipos de marginalidad educativa diagnosticados y para avanzar en su prevención.
Algunas de las estrategias, por ejemplo el Plan Nacional de Alfabetización, la dis-
tribución de la Canasta Escolar y la renovación de diseños curriculares, fueron gestadas
en el marco de la transición a la democracia, aunque ciertos casos reconozcan antece-
dentes previos en estrategias de otros gobiernos constitucionales. También algunas de
las experiencias, por ejemplo la de construcciones escolares con participación comunita-
ria que se lleva a cabo en la provincia de Córdoba, también son originales de este perío-
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El plan de alfabetización
El Plan de Alfabetización fue concebido como una estrategia para cumplir las que
se denominan pautas precisas para la implementación de una nueva política educativa y
que son resumidas en la documentación oficial del siguiente modo:
"- Es necesario educar para vivir en democracia, revalorizando actitudes de soli-
daridad, respeto al prójimo, desarrollando una conciencia critica social para ir
conformando un estilo de vida que capacite a los hombres para ejercer la liber-
tad y la democracia.
- La escuela debe ser una verdadera comunidad educativa, una compleja red de
relación social entre alumnos, docentes, padres, etc.
- El derecho a enseñar y a aprender debe ser una realidad reflejada y compren-
dida en todas y cada una de las acciones que se realicen.
- Es necesario alentar el sentimiento de pertenencia activa a un pueblo, con par-
ticipación protagónica.
- La igualdad en materia de oportunidades no se limita a la posibilidad de ingresar
en los distintos niveles del sistema educativo. También debe lograrse la igual-
dad en la permanencia en el sistema y en los logros finales.
- Una democratización real de la educación supone igualar la calidad del servicio
educativo, buscando elevar su nivel.
- El reconocimiento de los conocimientos, habilidades y actitudes adquiridas por
los adultos a través de su experiencia por la vida debe ser propiciado y regla-
mentado con la urgencia que el momento histórico actual exige."
Ministerio de Educación y Justicia. La educación de jóvenes y adultos en la Ar-
gentina: pasado, presente y futuro. Buenos Aires, s.f., ¿1985?, p.3.
Para poner en práctica esas pautas entre los adultos analfabetos totales y funcio-
nales se dispuso la creación de Centros Educativos de Nivel Primario en tas lugares
donde los mismos se concentran y recurriendo a la firma de contratos y convenios con
los Estados Provinciales, organismos sindicales, entidades cooperativas, unidades de
las fuerzas armadas, universidades nacionales y empresas públicas y privadas. Parale-
lamente además se revitaizaron y reorientaron algunos proyectos de cooperación inter-
nacional, por ejemplo, el Proyecto Regional de Educación de Adultos y Alfabetización
(PREDAL) y el Proyecto de Educación-Producción en Areas Urbanas Municipales
(EPRUM), de modo tal que contribuyeran a elaborar material didáctico y a la formación
de personal para la campaña de alfabetización.
Las metas del Plan consistían en crear 17.500 centros para fines de 1986. Se con-
sideraba que cada Centro debería nuclear a 15 adultos aproximadamente, que allí apren-
derían a leer y a escribir, matemáticas, ciertos oficios - principalmente manuales - (por
ejemplo, en Córdoba: camisera, plomero, gasista, pantalonera, tractorista, mecánico,
carpintero, mecanógrafo, práctico, apicultor, panadero, fideero, zapatero); y que adquiri-
rían además precisas orientaciones valorativas adecuadas para la transición a la demo-
cracia. Al respecto se dice en documentación oficial:
"El Plan se ha estructurado, no sólo para saber leer, escribir y calcular, sino que
se ha instrumentado a partir de conocimientos de temas que permiten el desarrollo
de la personalidad del adulto y su vida en sociedad, para hacerlo un hombre libre y
101
solidario. Los temas son la educación cívica, salud, vivienda, trabajo, cooperati-
vismo, derechos humanos. Los contenidos curriculares parten de la Constitución
Nacional y su objetivo final es resaltar el significado de la vida en democracia."
Ministerio de Educación y Justicia. La educación de jóvenes y adultos: pasado,
presente y futuro. Buenos Aires, s.f., p.5.
A los efectos de facilitar la labor docente se elaboraron los siguientes materiales:
una cartilla de unidad nacional para lectura y escritura, 1986; otra cartilla de unidad
nacional para matemáticas, 1986; un manual de instrucciones para el plan nacional de
alfabetización, también de 1986; un cuaderno de matemáticas recreativas y, por último,
una antología para la lectura comprensiva denominada El país de todos, también de
1986. La elaboración y distribución de este material constituyen sin duda un esfuerzo
notable para la promoción de la educación de los analfabetos totales y funcionales.
No hay aún datos precisos acerca del devenir de la Campana de Alfabetización. La
última información impresa, de hace ya tiempo, daba cuenta del funcionamiento de 1.184
centros, que de conjunto habían incorporado a 136.000 alumnos, atendidos por 8.300 do-
centes (Ministerio de Educación y Justicia. Objetivos de la Educación de Adultos en la
Argentina. Buenos Aires, s.f„ p.4)
La puesta en práctica de la Campaña concitó adhesiones y también resistencias.
Naturalmente para el análisis prospectivo del periodo actual es parcialmente interesante
detenerse en las resistencias. Las mismas provinieron fundamentalmente de las provin-
cias con un ejecutivo conformado por miembros del Partido Justicialista (conocido como
Peronista), que son a su vez la mayor parte de las provincias del noroeste, más pobres.
A primera vista, podría suponerse que estas resistencias se debieron a la falta de tradi-
ción democrática del país y las consecuentes dificultades para aceptar la coordinación
de un organismo regido por el partido opositor, en este caso Radical, que maneja en Eje-
cutivo Nacional del cual forma parte la Comisión Nacional de Alfabetización Funcional y
Educación Permanente. Sin embargo, un seguimiento de las consignas utilizadas en la
campaña televisiva y radiofónica de convocatoria a la Campaña de Alfabetización y una
lectura detenida de los materiales distribuidos alientan la formulación de algunas pregun-
tas acerca de la capacidad de movilización de la campaña a través de los medios de
comunicación y de motivación de los materiales elaborados centralmente.
En la campaña se hacía hincapié en la existencia de seis millones y medio de
analfabetos. Sin embargo, como se ha visto anteriormente, esa cifra corresponde a tos
analfabetos totales y a todos aquellos que no han concluido na escuela primaria. Muchos
de ellos pueden haber asistido a cuarto, quinto y hasta sexto grado. Estos últimos, que
requieren y desean mayor educación, ¿se sienten realmente convocados cuando se los
engloba en la categoría de analfabetos?
Algunas de las oraciones que encabezan las lecciones programadas en la cartilla
de unidad nacional suscitan la pregunta acerca de la adecuación del material al univer-
so cultural del analfabeto, por ejemplo, "Analía y Susana vuelan en avión." Otras oracio-
nes suscitan la pregunta acerca de la conveniencia del estilo elegido, en el que por mo-
mentos parece predominar el imperativo utilizado entre muchas otras en las siguientes
oraciones: 'La vacunación completa es una necesidad y una obligación." I Vacúnese!; ¡
"Lea el nuevo aviso: No use veneno en el lino."; "Debemos convivir en armonía con
nuestros vecinos. Seamos solidarios con sus problemas."; "Vacune a su perro y evitará
la rabia. Perro vacunado, animal cuidado." Surge también la pregunta acerca de si mu-
chos de los textos construidos, seguramente con la intención de contribuir al mejora-
102
miento de la calidad de vida de los analfabetos, no pueden ser vividos como una agre-
sión: "El abuso de la bebida y del cigarrillo daña la salud."; "Muchos tienen el hábito de la
bebida, Si no hay conducta el alcohol es mato."; "Un llamado de atención: el cigarrillo
acorta su vida. Gánele esta batalla y abandónelo cuanto antes." Frente al tratamiento que
recibe la historia en esta cartilla, a las escenas elegidas en las fotografías y a las carac-
terísticas de las oraciones que tratan temas cívicos surge una última pregunta: ¿no será
acaso un material demasiado alejado de la vida cotidiana de tos sectores para los cuales
ha sido elaborado? Las frases que se refieren a temas históricos narran episodios y pre-
sentan aspectos de la vida y de la personalidad de Manuel Belgrano, José de San Martín
y Sarmiento, todos ellos personajes del siglo XIX; las fotos son en muchos casos simila-
res a las de algunos libros de texto de escuela primaria: tos hombres casi siempre traba-
jan, las mujeres (salvo en un caso) les ceban mate, cocinan, atienden a los hijos. No hay
fotos de desocupados ni de empleadas domésticas, no hay fotos de niños trabajadores.
Las oraciones que tratan temas cívicos y sociales, indiscutiblemente fieles al elemento
compartido por todos en la etapa transicional actual: la democracia, constituyen presen-
taciones abstractas y a veces lejanas a la corta experiencia del país, por ejemplo: "La
democracia permitirá cumplir el derecho constitucional a una vivienda digna".
Procurando avanzar en la propuesta metodológica se han elaborado en el marco
de la misma Campaña de Alfabetización materiales alternativos, más vivenciales, por
ejemplo, la cartilla de alfabetización para barrios populares denominada Luis no Tiene
Lote, producto del trabajo de un equipo del Departamento de Educación de la Universi-
dad de Lujan. En esta cartilla se presentan problemas de los sectores populares y los
principios democráticos están elaborados no desde la legalidad, sino en lo posible, desde
la realidad. Muy pocas veces se usa el modo imperativo y prácticamente no hay mención
a prácticas que por razones culturales, y aun sin evidencias suficientes, suelen identifi-
carse con tos sectores populares, (alcoholismo, tabaquismo, etc). Es probable que un
material de este tipo genere menores resistencias que el material central comentado en el
párrafo anterior, aunque por supuesto, tampoco es de descartar que las resistencias
sean, como se ha hipotetjzado al comienzo, producto de procesos ajenos al propio deve-
nir de la Campaña de Alfabetización.
Estrategias y experiencias para la continuidad del proceso educativo de jóvenes y adul-
tos
Actualmente existen muchas dudas acerca de la suficiencia del nivel primario de
educación para responder adecuadamente a los desafíos de la participación societal.
Crecientemente se considera que los aprendizajes que pueden lograrse a lo largo de
siete años de escuela o de procesos posteriores compensatorios de la falta de aquellos
siete años no cubren las necesidades para la participación societal en beneficio propio, ni
para la promoción del desarrollo de una nación. En este sentido se insiste en que la edu-
cación formal de toda la población debe extenderse a nueve o diez años o a procesos de
menor duración, pero que garanticen igual cantidad y equivalente calidad de aprendiza-
jes. La necesidad de prolongar el período de educación formal se ha transformado en la
Argentina en una demanda persistente de educación postprimaria, tanto por parte de tos
adolescentes, que crecientemente ingresan al nivel medio, como de los adultos, que
aprovechan oportunidades educativas adecuadas a sus horarios y posibilidades.
103
Los adolescentes de sectores desfavorecidos y el nivel medio
La creciente demanda de los adolescentes por ingresar al nivel medio se veía a
veces frustrada por la existencia de un examen de ingreso al mismo; que, si bien su-
puestamente no cumplía una función marginadora, seleccionaba a ios jóvenes de los
sectores sociales más altos para la concurrencia a los colegios mejor equipados y con-
tribuía a desalentar la inscripción y asistencia de los jóvenes de los sectores más desfa-
vorecidos al nivel medio (Braslavsky, 1985). En 1984 se dispuso la supresión del exa-
men de ingreso al nivel medio como mecanismo de selección para el ingreso de los estu-
diantes a los colegios secundarios más demandados. Esta supresión tuvo un cierto
efecto redistribuidor de las oportunidades educativas entre los sectores medios, pero no
logró evitar el desaliento de tas jóvenes de menores recursos que logran finalizar la es-
cuela primaria, ni modificar sustancialmente la distribución de las peores y mejores
oportunidades educativas entre los adolescentes de los sectores bajos y altos respecti-
vamente (Filmus & Braslavsky, 1986). La medida en sí misma (supresión del examen de
ingreso) tuvo una clara intención de integración de sectores hasta ahora marginados de
la posibilidad de continuación de su escolarización, pero sus resultados no fueron todo lo
integradores que se esperaba. En una investigación de evaluación de la medida se pro-
pone que la parcialidad de los logros se debió a tres razones: a) el éxito mistificador del
sistema educativo; 2) la persistencia de modos de hacer politica no democrática y 3) la
adhesión social a la meritocracia aparente (Filmus & Braslavsky, 1986). En otro trabajo
sobre el proceso de integración de tos adolescentes a primer año del colegio secundario
se brindaron además evidencias acerca del caracter marginador que tiene el modo en
que están organizados los colegios secundarios en tanto choca bruscamente con el mo-
do en que están organizadas las escuelas primarias a las que asisten los sectores po-
pulares (Filmus, 1986). De estas investigaciones se infiere que al menos cuatro elemen-
tos dificultan la intención democratizadora de ciertas políticas públicas e impiden la reali-
zación de tas resultados deseados.
Los adultos de sectores desfavorecidos y el nivel medio
Mientras los adolescentes demandan por ingresar a los colegios secundarios, los
adultos buscan oportunidades de obtener su certificación de nivel medio. Una de las
oportunidades que se les ofrece es la asistencia a los Centros Educativos de Nivel Se-
cundario (CENS), que funcionan en horario nocturno, y en tos cuales se puede cumplir
con un curriculum condensado de enseñanza media en tres ó cuatro años. En la Argenti-
na funcionan actualmente 190 Centros Educativos de Nivel Secundario, de los cuales 30
fueron creados por la presente gestión. La mayor concentración está en la Capital Fede-
ral (47), la Provincia de Buenos Aires (42) y la provincia de Córdoba (33). La mayor parte
son centros de orientación comercial y anexos en diversas especialidades del sector
servicios. Estos Centros cumplen una significativa función en relación a ciertos grupos
de adultos que, aun sin ser los más marginados ni vivir en condiciones de pobreza, pa-
decen ciertas formas de marginación de la cultura y de los segmentos laborales más di-
námicos.
La capacitación laboral y los sectores desfavorecidos
Probablemente una de las áreas en las que existen menores posibilidades de edu-
104
cación pública sea la capacitación laboral para jóvenes y adultos que no la adquirieron
durante su educación formal. En efecto, a diferencia de lo que sucede en Brasil, o en
Colombia, en la Argentina no existen importantes órganos que se ocupen de la promo-
ción de la capacitación laboral fuera del circuito de educación formal. Algunas experien-
cias son llevadas a cabo desde hace ya algunos años por el Consejo Nacional de Edu-
cación Técnica (CONET), por ejemplo, las Misiones Monotécnicas, cuyo sentido origina-
rio era ofrecer capacitación laboral en oficios específicos por uno, dos o tres años y lue-
go trasladarse a otro lugar, donde se requiriese personal con esa capacitación. También
se han firmado créditos para ampliar la red de Centros de Capacitación Laboral, que
ofrecen la oportunidad de formarse para un oficio en algunos años, pero razones de inefi-
ciência administrativa impidieron la concreción de esa iniciativa. Más aún, un crédito in-
ternacional firmado debió rescindirse en 1987, debieron pagarse multas a empresas con
las cuales ya se hablan suscripto convenios y como corolario se suspendió la puesta en
marcha de 30 nuevos centros de capacitación laboral. En su reemplazo se piensa que
podrán crearse 12 con recursos propios.
Ante la ausencia de oportunidades de capacitación laboral en la esfera pública en
la Argentina se ha desarrollado una vastísima red de educación no formal privada, cen-
trada en la capacitación laboral. La capacitación en esta red es cara, y muchas veces los
establecimientos a los que asiste la población de menores recursos brinda capacitación
laboral, poco útil para mejorar luego la inserción laboral (Landi, 1982).
Estrategias y Experiencias que Pueden Contribuir a Mejorar la Incorporación y Retención
de los Niños de Grupos Marginados en el Sistema Educativo
Las dificultades que presenta: a) el desarrollo de planes y programas de alfabeti-
zación en la Argentina y en la mayor parte de tos países del mundo (Liomovatte, S.,
1987); b) la puesta en marcha de oportunidades de enseñanza media para adultos anal-
fabetos y c) la capacitación laboral en situaciones de pobreza, en un pafs donde la mis-
ma no ha sido tradicionalmente un campo de acción del Estado ni de organizaciones so-
ciales intermedias, parecen indicar que deben realizarse serios esfuerzos para garantizar
que los niños de los sectores populares que viven bajo condiciones de pobreza logren
asistir a la escuela, permanecer en ella y aprender a través de su paso por ella. Si bien
es sumemente difícil discriminar qué estrategias y experiencias pueden operar para lo-
grar la mayor concurrencia y permanencia de los niños de estos sectores a la escuela y
cuáles a su aprovechamiento, puede decirse que hay algunas estrategias y experiencias
que parecen bastar para las primeras y ser condición necesaria, pero no suficiente para
que aprovechen su paso por la escuela. Entre estas estrategias y experiencias se en-
cuentran todas las que permitan mejorar la alimentación; proveer oportunidades educati-
vas adecuadas al medio en que se vive, pero enriquecedoras y ofrecer oportunidades
cercanas a los lugares de residencia.
La ampliación de la red inicial y las nuevas experiencias en este nivel
En 1985 (último año para el que hay datos publicados) funcionaban en la Argentina
8.015 jardines de infantes registrados oficialmente, es decir 670 más que al comienzo de
la transición a la democracia. A esos jardines asistían 693.259 chicos de diversas eda-
des. Esa asistencia indica una mejora significativa respecto de 1983, pero está lejos de
reflejar un crecimiento porcentual anual tan dinámico como en algunos períodos constitu-
105
cionales anteriores (actualmente es del orden del 3%) y también de comprender a todos
los chicos de las edades correspondientes (aproximadamente 1.300.000 para cuatro y
cinco años). Puede suponerse además que los excluidos siguen siendo tendencial y fun-
damentalmente quienes proceden de las familias más pobres.
Probablemente el elemento más nuevo de esta situación no consista en que se lo-
gre abarcar a todos los grupos excluidos con anterioridad, sino en que algunas de las
experiencias que se realizan con quienes sí se incluyen comienzan a tener otro carácter.
Varias de las mismas se proponen incorporar activamente a los padres y a las familias,
por ejemplo, en el Jardín de Infantes de un barrio marginal de la Boca, dependiente de la
Dirección Nacional de Educación Primaria y Preprimaria, donde se desarrolla el Progra-
ma Comunicación padre e hijo a través del libro y la narración. También en áreas ru-
rales se llevan a cabo Programas que se proponen la incorporación más activa de los
padres a la educación de los hijos en la primera etapa de la vida, por ejemplo, a través de
la capacitación para la estimulación temprana a padres de familias de alto riesgo am-
biental, a través de un Proyecto de Educación Inicial que cuenta con apoyo de un orga-
nismo internacional.
El Programa de Promoción Social Nutritional
Desde hace varias décadas existe la tradición en la Argentina de ofrecer algún re-
fuerzo alimentario en las escuelas primarias públicas. Esta tradición ha sido organizada
en años recientes para dar lugar a un Programa denominado de Promoción Social Nutri-
cbnal (PPSN) que, si bien funcionaba ya en 1983, se intentó renovar desde 1984 con el
propósito de mejorar su efectividad.
En su forma actual el PPSN tiene como finalidad "disminuir las condiciones defici-
tarias de la alímentación familiar mediante la protección y mejoramiento del estado nutri-
cional y de salud de la población escolar, contribuyendo al aumento del rendimiento es-
colar y a la disminución de los índices de deserción, ausentismo y desgranamiento, pro-
curando al mismo tiempo promover la participación social" (CIDES/OEA/OPS, 1986,
p.1). En 1985 el 42% de los niños que asistían a las escuelas primarias públicas de todo
el pafs recibían un almuerzo o un refrigerio. Este porcentaje corresponde a un total de
1.527.000 niños. El presupuesto del PPSN ascendió en 1985 a 88 millones de dólares,
considerando sólo los fondos nacionales destinados a tal fin.
De acuerdo a una evaluación llevada a cabo por un calificado equipo de investiga-
ciones, el Programa alcanza logros importantes, pero no tantos como podría. Esa eva-
luación, llevada a cabo a través de una rigurosa investigación empírica en una muestra
de establecimientos de las 24 jurisdicciones beneficiadas por el PPSN llegó a primeros
resultados sobre la base del análisis de información recogida en las provincias de Entre
Rios, Mendoza, San Juan, San Luis, Neuquén, Rio Negro, Chubut, Santa Cruz y Tierra
del Fuego. Esos primeros resultados fueron agrupados según se refiriesen a los aspec-
tos institucionales, tos nutricionales y alimentarios, los costos y los aspectos educativos.
Dada la importancia de la población atendida por este programa y las posibilidades de
inferencia que esta evaluación brinda para evaluar el funcionamiento de otros programas
que no han sido evaluados con el mismo nivel de exhaustividad, puede ser útil presentar
todas las conclusiones a las que se arribó a partir de ese análisis de los datos en nueve
jurisdicciones.
En los aspectos institucionales el Programa: a) carece de un marco normativo a
nivel nacional que permita orientar las acciones a nivel de cada jurisdición, b) no existen
106
a nivel central provincial pautas organizativas referidas a la estructura o a los procedi-
mientos, c) es imposible establecer una adecuada programación presupuestaria dada la
irregularidad y dificultad para la disponibilidad de fondos, d) en la mayoría de las jurisdic-
ciones no se cumplen las metas calóricas por tipo de asistencia alimentaria, especial-
mente para copa de leche y refrigerio reforzado, mientras que en almuerzo se ubican en
casi todas en niveles adecuados, e) faltan criterios nutricionales homogéneos en la for-
mulación de los programas, f) es escaso el grado de participación de personal especiali-
zado en actividades de asesoramiento y apoyo a nivel local, g) la lógica de la implemen-
tación tiende a priorizar la asignación de recursos sobre la base de la maximización de
los beneficios en lugar de jerarquizarlos en función de tos grados de urgencia, h) se ca-
rece de una organización regional o zonal de las actividades de supervisión. En el nivel
local la organización del servicio está a cargo casi exclusivamente de las autoridades
docentes.
En los aspectos nutricionales y alimentarios se llegó a las conclusiones de que: a)
es mayor la prevalencia de retardo en talla entre los niños que participan del Programa
que entre los que no participan, b) en las distribución de alimentos no se contemplan las
distintas necesidades alimentarias de los diferentes grupos de edad, c) los tres tipos de
asistencia alimentaria (copa de leche, almuerzo-refrigerio) muestran insuficiencias calóri-
cas, mientras que en la mayoría de las jurisdicciones es adecuada la cantidad de proteí-
nas, d) es inadecuado el consumo de calcio y de algunas vitaminas esenciales tales
como la vitamina A, tiamina y riboflamina, mientras que es adecuado el consumo de nia-
cina y vitamina C, e) la calidad de la alimentación brindada mejora cuanto menor es la
demora en el trapaso de los fondos. Además, la calidad de la dieta empeora cuando la
selección del proveedor se realiza en base a la posibilidad de pagar en forma diferida.
En lo que se refiere a los costos se avaluó que: a) el costo de los alimentos repre-
senta la mayor proporción del costo total del servicio, b) las pérdidas de alimentos expre-
sadas en términos de costos son mayores en los servicios de almuerzo que en los de
copa de leche, c) la participación de la comunidad en la planificación del menú y la su-
pervision de la composición y calidad del servicio tienden a disminuir los costos de los
alimentos.
Por último, y pase a los numerosos problemas detectados, se evaluó que: a) existe
relación positiva entre el estado nutricional del niño y el rendimiento escolar medido en
términos de evaluación y repitencia y b) la disminución del ausentismo se acentúa a me-
dida que lo que ofrece el comedor es más importante nutricionalmente.
Existen en el país otros programas que complementan y amplían el Programa de
Promoción Social Nutricional. A nivel nacional un Programa denominado de Canasta Es-
colar se ocupa de distribuir a los escolares de menores recursos útiles y vestimenta.
Entre otras experiencias provinciales en Córdoba el PAICOR se ocupa de la provisión de
alimentos, útiles y atención sanitaria a los escolares de sectores marginales.
Los programas de atención a 1a población rural escolarizada
En el primer capítulo se ha visto que una porción significativa de la población de
escasos recursos se concentra en las áreas rurales y, a la vez, que una parte muy sig-
nificativa de la población rural habita en condiciones de pobreza. Además, una proporción
no desdeñable de población rural, y en particular de jóvenes, continúa migrando del cam-
po a la ciudad. "Con el propósito de atender los distintos problemas que afectan actual-
mente a la población rural, tales como el aislamiento, falta de capacitación para tareas
107
agropecuarias y no agropecuarias, deficiencias sanitarias y nutricionales, etc." (Ministe-
rio de Educación y Justicia, Programa E.M.E.R. Buenos Aires, s.f. ¿1986?, p.3), el go-
bierno democrático se propuso revitalizar y apoyar el Programa de Expansión y Mejora-
miento de la Educación Rural, co-financlado por el gobierno nacional y el Banco Intera-
mericano de Desarrollo. De este programa participan todas las provincias, con excepción
de las de Buenos Aires, Santa Fe, Tierra del Fuego e Islas del Atlántico Sur.
Para cumplir con el propósito enunciado el Programa se propuso revitalizar la fun-
ción de la escuela rural como parte de la comunidad a la que pertenece inclando al alum-
no en el conociemiento y valoración de su región (situación actual, historia, potencialidad,
perspectivas e integración con el resto del pafs). En esta dirección se diseñaron una se-
rie de actividades tendientes a realizar construcciones escolares adecuadas y tareas
pedagógicas de regionallzación curricular, promoción de la comunidad, organización
nuclearizada y perfeccionamiento docente. Los criterios seguidos para localizar las ins-
tituciones en las que tendría lugar el proyecto fueron tres: 1) que la localización de las
escuelas fuera accesible a las mayores concentraciones posibles de población rural, 2)
que tos beneficiarios directos fueran los sectores pertenecientes a los niveles sócio-eco-
nômicos más bajos de la provincia y 3) que pudiera lograrse una plana satisfacción de la
creciente demanda educativa que se esperaba. Actualmente integran el Programa 816
escuelas, en 694 de las cuales se ralizó obra de construcción o ampliación y de las cua-
les 732 fueron equipadas. A esas 816 escuelas concurren 83.388 niños en edad escolar
(15% de la matrícula escolar rural) y para las mismas se perfeccionaron a 4.032 docen-
tes. Se rediseñaron 20 curricula, todos los cuales fueron aprobados y están en ejecu-
ción.
Algunos de los logros más destacables del E.M.E.R. fueron la posibilidad de vin-
culación de actividades educativas con actividades productivas, a través de la creación
y mantenimiento de huertas escolares, talleres, etc. Algunos de los problemas que pare-
ce necesario atender en el futuro son las dificultades para la movilización de la población
rural en tomo a la escuela.
Por último deve destacarse que el Programa E.M.E.R. se vincula a múltiples es-
fuerzos por nuclearizar y regionalizar la educación, muchos de los cuales han sido lleva-
dos a cabo por los gobiernos provinciales como iniciativas originales, por ejemplo, en
Catamarca. El Consejo Federal de Inversiones (C.F.I), organismo de articulación hori-
zontal entre los gobiernos provinciales, ha tenido una participación destacada en la asis-
tencia técnica para la regionalización y nuclearizacíón de la educación primaria en algu-
nas de las jurisdicciones de menores recursos, y la tiene actualmente en la formación de
especialistas para la planificación de la educación en zonas marginales, por vía de su
participación en la REPLAD, articulada por la UNESCO-OREALC. El Programa E.M.E.R.
se continúa en otro, para el mejoramiento de la educación técnica agropecuaria
(E.M.E.TA).
Este segundo programa, destinado a la población rural escolarizada, también es fi-
nanciado por el Banco Interamericano de Desarrollo (B.I.D.) y ejecutado descentraliza-
damente. Dado que el Programa E.M.E.TA se está llevando a cabo íntegramente bajo la
gestión democrática, se conocen mejor algunos procesos asociados a su puesta en
práctica. En particular se sabe acerca de la necesidad de esfuerzos intensos de conver-
gencia de concepciones vigentes en las provincias acerca de cómo debe llevarse a cabo
el programa, con otras vigentes en los organismos centralizados y con las del organismo
financiador. Las concepciones de estas tres instancias no siempre son coincidentes y a
veces tampoco existen los mecanismos adecuados para el logro efectivo de su necesa-
108
ría convergencia. En consecuencia se emplea mucho tiempo y energía en el proceso de
negociación y puesta en práctica de todo proyecto jurisdiccional. En el camino se demora
la ejecución de los fondos, a veces en uno o dos años respecto del momento en que fue-
ron otorgados. Estos puede significar enormes costos, no sólo de oportunidades, sino
también reales, ya que habría información acerca de que los préstamos que se otorgan
para el Programa EMETA ingresarían al monto de la deuda extema argentina y se paga-
rían intereses a partir del momento de su otorgamiento, y no de su ejecución.
Las nuevas modalidades de encarar la arquitectura escolar
A quienes no conozcan en profundidad el proceso de deterioro de la situación só-
cio-econômica que la Argentina sufrió entre 1976 y 1983 podrá llemarie la atención que
la Argentina no cuerte con un catastro actualizado del estado de conservación de los
edificios escolares, pero es efectivamente cierto. No se sabe actualmente a ciencia
cierta cuáles son las condiciones físicas y de equipamiento en las que deben trabajar los
chicos de los sectores de menores recursos. Se sabe sí que son deficientes'.
Desde organismos oficiales se sostiene que la actual crisis económica que sufre
el pafs no permite que el gobierno dé respuestas en forma inmediata, global y coordinada
a la demanda, situación que se hace más evidente en las zonas carenciadas" (Docu-
mento correspondiente a las Jornadas sobre la situación de la infra estructura escolar en
la Provincia de Córdoba, Córdoba, 26 al 28 de junio de 1985).
Frente a la demanda de construcciones y equipamiento adecuado y a la acepta-
ción de una situación de crisis económica que seria, de acuerdo a la actual conducción na-
cional y de varias provincias, insuperable en el corto plazo, se na incentivado la búsque-
da de alternativas basadas en el aprovechamiento de la capacidad de movilización, or-
ganización y trabajo de los sectores necesitados en articulación con el Estado y con las
universidades. En este sentido es interesante rescatar una experiencia realizada en Cór-
doba con el apoyo de la UNESCO-OREALC. La misma consistió en la organización de
un concurso abierto a estudiantes de arquitectura de las universidades de Córdoba para
el diseño de dos escuelas para sectores marginales por autoconstrucción y aprovechan-
do materiales locales. Una comunidad era rural, correspondiente a los sectores margi-
nales presentados como artesanos pobres; y la otra era urbana, correspondiente a un
grupo de población villera del Gran Córdoba.
Para la realización de los proyectos se realizó primero un estudio diagnóstico de
las comunidades. Al concurso se presentaron 11 proyectos y los 2 ganadores fueron
puestos en práctica y evaluados sobre la marcha. En las evaluaciones se destaca como
un inconveniente las dificultades en lograr una participación relativamente masiva y con-
tinuada de la población en las experiencias de autoconstrucción. En Seminarios donde
fue volcada esta experiencia, funcionarios de otras provincias donde se llevan a cabo
microexperiencias afines destacaron también este tipo de situaciones.
También en otras provincias, por ejemplo en La Rioja, se realizaron experiencias
comunitarias para la promoción de las construcciones escolares. Allí la Secretaría de Ju-
ventud de la Provincia organizó acciones voluntarías para que jóvenes de distintas eda-
des contribuyeran al mejoramiento de infraestructura para la educación primaria.
Los Diseños Curriculares Orientados a la Participación del Saber Elaborado
A partir de 1982, cuando ya en Argentina se vivían algunos signos de apertura del
109
modelo de congelación politica, se comenzaron a escuchar algunas críticas a la pro-
puesta curricular de marginación vigente en la mayor parte de las provincias y paradig-
máticamente representada por el curriculum de la Municipalidad de la Ciudad de Buenos
Aires de 1981. Esas críticas provinieron tanto de especialistas en la enseñanza de la
lecto-escritura, que fueron los primeros que repararon en el carácter retenedor de los
procesos de aprendizaje que aquellos diseños tenían; como de hombres y mujeres, es-
pecialmente de sectores populares, que observaban que sus hijos transitaban por la es-
cuelas sin aprender siquiera lo que ellos mismos habían aprendido a lo largo de pocos
años de escolarización.
En 1983 las críticas se acentuaron (véase fundamentalmente la información difun-
dida por la Agencia Diarios y Noticias y la recogida en varios diarios, por ejemplo, La Ca-
pital de Rosario y Clarín de la Capital Federal).
En 1983 nuevas autoridades en varias provincias donde habían llegado al gobierno
partidos diversos comenzaron un proceso de revisión curricular. Esta revisión no ha lle-
gado a término y aún no es posible realizar comparaciones y definir tendencias para todo
el país, como se hizo con referencia a los curricula del periodo 1976-1983. Pero sí es po-
sible hacer una referencia más o menos exhaustiva a un proceso que nuevamente pare-
ce ser paradigmático: la renovación curricular iniciada para las escuelas dependientes de
la Municipalidad de la Ciudad de Buenos Aires.
En efecto en 1984 se inició la Dirección Nacional de Programación Educativa de la
Subsecretaría de Educación de la Municipalidad de Buenos Aires un largo proceso que
comprendió: 1) el diagnóstico del curriculum vigente, 2) la elaboración de un nuevo di-
seño curricular y 30) su puesta en práctica. Actualmente han culminado las dos primeras
etapas y está por comenzar la tercera.
Algunos rasgos distintivos del proceso de renovación curricular de la Municipalidad
de Bueno Aires son: 1) la previsión y ejecución de una etapa de diagnóstico en profundi-
dad del curriculum vigente y 2) su intención participativa.
Respecto del diagnóstico de la propuesta curricular vigente cabe destacar por un
lado que ésta fue la primera vez que una propuesta curricular fue evaluada con exhausti-
vidad a través de investigaciones empíricas antes de que se procediera a su reformula-
ción y por el otro, que esa evaluación no se limitó al análisis del diseño en sí mismo, sino
que se complementó con investigaciones que tuvieron el propósito de brindar evidencias
respecto de: a) las condiciones para el aprendizaje, y en particular para el aprendizaje de
la lecto-escritura, con que llegan los chicos a las escuelas y b) los resultados de la pro-
puesta curricular en acción. Ya se ha hecho referencia a tos resultados a los que se llegó
a través de la evaluación de la propuesta curricular en acción (Bertoni et alli, 1984 e
Bertoni et alii, fichas 1 y 2) y en el cuadro se ve cómo se incorporan los resultados de la
evaluación de las condiciones para el aprendizaje de la lecto-escritura con que llegan tos
chicos a la escuela, a los fundamentos del nuevo anteproyecto curricular.
Respecto de la intención participativa del proceso de renovación curricular de la
Municipalidad de Buenos Aires cabe destacar que también por primera vez en una eva-
luación de tan vasto alcance se convocó a padres para opinar y a docentes para actuar.
En efecto la evaluación curricular tuvo actividades de convocatoria a los padres para re-
cabar sus opiniones y recurrió a los mismos docentes para administrar tos diversos ins-
trumentos previstos, además de organizar otras actividades tendientes a la dlscusiôn
con ellos del proceso que se está llevando a cabo. Naturalmente este proceso tuvo re-
sistencias desde algunas de las instancias de conducción y también desde docentes
convencidos de la anterior propuesta curricular, que, aunque marginadora, había sido
110
planteada en términos atractivos y recurriendo al principio de autoridad de figuras y teo-
rías de amplia difusión, en particular a la psicología genética piagetiana.
Teniendo en cuenta la presentación que se realizó del diseño curricular de 1981, y
aún a riesgo de ser mucho más esquemáticos que el Anteproyecto de Diseño Curri-
cular para la Educación Primarla Común, que fue presenteada en 1986 por la Direc-
ción de Programación Educativa de la Municipalidad de Buenos Aires a la discusión de
docentes y demás sujetos del proceso educativo, se intentará su sintética presentación.
Entre los supuestos del anteproyecto de diseño curricular para la educación prima-
ria común de 1986 figuran: 1) que el hecho educativo es un proceso multidimenslonado,
que tiene su eje en el proceso de aprendizaje, pero que no se agota allí; 2) que el proceso
de aprendizaje es social e individual y que además, en tanto proceso individual está tam-
bién socialmente condicionado; 3) que el proceso de aprendizaje está multidimenstonal-
mente determinado y que en esa multidimensionalidad juegan un rol importante no sólo la
maduración psicológica de los educandos en términos cognitivos, sino la totalidad de
esa maduración (por ejemplo, también su desarrollo psicofísico y su medio socio-cultu-
ral).
De estos nuevos supuestos se deduce un corolario totalmente diferente al del di-
seño curricular de 1981. Este nuevo corolario es el reconocimiento de la especificidad de
los hechos educativos y la apelación a la responsabilidad social de los docentes e insti-
tuciones. Dado que se considera que el hecho educativo está determinado por numero-
sos factores y procesos entre los que se cuenta la maduración de los alumnos, pero que
esa maduración no es autógena, sino que está a su vez asociada al medio en el que los
chicos crecen, se considera a su vez que todos tienen posibilidades de operar para que
haya aprendizajes, o sea participación - y no marginación - del saber elaborado. En de-
finitiva la enseñanza, entendida como promoción del aprendizaje, pasa a ser una activi-
dad reconocida. De la escuela regida por el antimétodo se pasó a una propuesta de es-
cuela regida por el método flexible, adaptado al niño y respetuoso de su medio, pero que
acepta a su vez desafíos de superación a partir del reconocimiento de la pertenecia de
los chicos a medios donde las condiciones de marginalidad hacen necesario un esfuerzo
mayor para llegar a la misma participación en tas saberes elaborados.
Algunas de las consecuencias prácticas de la nueva orientación general del ante-
proyecto de 1986 son: 1) la definición de que la escuela es una institución que comparte
funciones con otras instituciones, pero que mientras que para el logro de algunas funcio-
nes las complementa (por ejemplo, a la familia para la socialización), para el logro de
otras tiene un rol prioritario y especifico; 2) la selección de contenidos de acuerdo a múl-
tiples criterios; 3) el planteo de un desafío enriquecedor para las instituciones y los do-
centes frente a la necesidad de contenidos educativos y 4) la propuesta de articulación
entre el saber elaborado y el saber que tas chicos traen a la escuela.
Respecto de la primera consecuencia práctica enunciada se reconoce en el ante-
proyecto curricular de 1986 que la escuela tiene un rol específico y prioritario en lo que se
refiere a la construcción y distribución de conocimientos. Esto está en consonancia con
la readopción del principio del Estado docente a la que se ha hecho referencia. A este
respecto se dice en el documento de análisis:
"Es función especifica de la escuela transmitir, recrear y producir conocimientos.
Asignarle una función supletoria en estos campos significa una desjerarquización.
En este sentido defender el principio de la no subsidiariedad del Estado en materia
educativa, implica fortalecer la imagen del Estado como portador de Educación"
111
(P.10).
Se propone que la selección de contenidos se realice:
"Buscando Integrar Inteligentemente (subrayado en el original): a) un grupo so-
cial, sin homogenelzarlo (el de los alumnos, Cecilia Braslavsky), pero sin margina-
clones; b) un conjunto de saberes, sin confundirlos, pero sin fragmentarlos y c) una
serie de instituciones (las educativas, Cecilia Braslavsky), sin subsumirias, pero
sin Ignorarias" (p.131).
La cuarta y última consecuencia se plantean en múltiples oportunidades a lo largo
del Anteproyecto de Diseño Curricular presentada a la dlscusiôn en 1986, generalmente
imbricadas entres sí. Por su relevancia y su intención de apelación a la conciencia y a la
voluntad social de ios docentes pueden destacarse dos párrafos. En el primero, que for-
ma parte del apartado titulado El Docente y el Papel Social de la Escuela (subrayado
en el original) se dice:
"El compromiso democrático de la escuela exige reivindicar el papel protagónico
que cabe a la calidad de la enseñanza en la expansión de oportunidades educati-
vas. Exige, también, una clara percepción de la contribución de las variables eco-
nómicas sociales y culturales a esa meta que le permitan adoptar las estrategias
de trabajo que mejor encaminen a lograrlas.
Cuidar celosamente el nivel de calidad de la oferta educativa a fin de asegurar que
'apertura' o Incremento de matrícula' no signifique mediocridad de logros. Es nece-
sario superar definitivamente las propuestas educativas vacias de contenidos so-
cialmente significativos" (p.34).
En el capítulo de Cómo Educamos (subrayado en el original) se dice:
Tengamos presente que cuando llegan a la escuela primaría, los niños ya tienen
un interesante bagaje de aprendizajes; es parte de nuestra tarea conectamos con
ellos, valorizarlos y entenderlos, porque sólo partiendo de esas experiencias po-
dremos evitar la disociación tan frecuente hoy, entre el aprendizaje escolar y el
aprendizaje que se realiza más allá de nuestra institución."
(_) "Se nos plantea un desafío interesante como docentes: Frente a cualquier te-
mática que ensenamos: ¿cómo lograr que sea presentada de tal manera que esti-
mule a los chicos con 'diversos estilos intelectuales'?" (p.81).
Si se compara la operacionalización que se lleva a cabo en este Anteproyecto de
la enseñanza de la lengua Con el párrafo anterior, surgen a la vista diferencias muy signi-
ficativas: (véanse cuadros 3 y 4). 1) en el primero se parte de lo que el chico no traería y
en el segundo de lo que el chico trae a la escuela; 2) en el primero se propone el recono-
cimiento de letras sueltas y en el segundo, el empleo sin restricciones dei alfabeto crea-
doramente; 3) en el primero se habla en singular disociando al educando de sus pares y
en el segundo se habla siempre en plural de los alumnos; 4) en el primero se habla casi
de dibujar letras y en el segundo de comprender mensajes; 5) en el primero se deja estar
y en el segundo se motiva a quien no accede con facilidad a la lectura y a la escritura.
112
Cuadro 3
LA RETENCIÓN DEL APRENDIZAJE DE LA LENGUA EN EL DISEÑO
CURRICULAR DE LA SECRETARIA DE EDUCACIÓN DE LA MUNICIPALIDAD
DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES, 1981
Los Fundamentos
"En las situaciones de aprendizaje, las limitaciones, que se señalan propias de este
nivel evolutivo, deben ser consideradas de manera positiva. Se quiere mostrar que
este niño no puede incorporar aún los aprendizajes sistemáticos. Si la escuela se
tos ofrece, su incorporación será figurativa (mecánica) porque las nociones deben
ser preparadas como cuando el agricultor prepara pacientemente la tierra para reco-
ger tos mejores frutos".
"Debe darse el tiempo necesario para que el niño estructure las conservaciones
operatorias que permitirán elaborar progresivamente, en todos tos dominios, tos
aprendizajes con significación." (pág.32).
"Dada la distribución de edades de los niños ingresantes al nivel primario, el periodo
de tiempo que se dedique a la didáctica del desarrollo previo al aprendizaje sistema-
tico propio de cada una de las áreas curriculares, deberá extenderse aproximada-
mente hasta la mitad del curso escolar" (pág.35).
Los Objetivos
Objetivos de grado (primer ciclo) referidos la comunicación escrita:
Primer grado: (que el alumno) conozca algunas unidades del código gráfico.
Segundo grado: (que el alumno) reconozca las unidades fundamentales del códi-
go gráfico.
Tercer grado: (que el alumno) conozca las unidades fundamentales del código
gráfico p.77 (el subrayado es nuestro).
Las 13 Letras de Primer Grado
Actividades sugeridas para el objetivo de primer grado "(que el alumno) conozca al-
gunas unidades del código gráfico:
"Escribir palabras con grafemas que respondan a un solo fonema:
a-d-e-i-l-m-p-n-o-t-u-s- (para plurales) y co-
mo coordinante y en posición inicial en yo" (p.91).
El Antimétodo
"Cuando los alumnos no accedan facilmente
a la lectura y escritura de tos once grafemas,
propuestos se respetará su ritmo de aprendi-
zaje, sin apremios ni exigencias innecesarias"
(p.92).
FUENTE: Municipalidad de la Ciudad de Buenos Alres. Secretaria de Educación, Diserto Curricular, Bs..As... 1981.
113
Cuadro 4
LA PROMOCIÓN DEL APRENDIZAJE DE LA LENGUA EN EL ANTEPROYECTO DE
DISEÑO CURRICULAR DE LA SECRETARIA DE EDUCACIÓN DE LA
MUNICIPALIDAD DE LA CIUDAD DE BUENOS AIRES, 1986
Los Fundamentos
A partir de la lectura de diversos representantes de diferentes escuelas de la psico-
logía genética y de la lenguística y de información de dos investigaciones de campo
llevadas a cabo con muestras representativas de las escuelas de la Municipalidad
de Buenos Aires se sostiene:
— el niño llega a la edad escolar con:
- Una lengua estructurada y jerarquizada;
- Lenguaje interior que reemplaza al egocéntrico;
- Capacidad de análisis que le permite reconocer las partes en el todo y relacio-
narlas entre sf;
- Sociabilidad consciente;
- Actuación linguística evolucionada y conciencia práctica de los componentes
gramaticales;
- Comprensión de lo que es leer y escribir;
- Reconocimiento de la escritura, preparación funcional y necesidad de expresarse
por escrito.
Estas adquisiciones dependen en gran medida de los estímulos y expectativas de
su medio cultural y social, asi como de la educación Preescolar* (p.93/4).
Los Objetivos
Objetivos de grado (primer ciclo) referidos a la comunicación escrita:
Primer grado: (que los alumnos) empleen el código gráfico sin restricciones y em-
pleen algunas convenciones ortográficas y de puntuación (subrayado
nuestro).
Segundo grado: (que los alumnos) expresen creadoramente a través del código
gráfico, (subrayado nuestro)
Tercer grado: idem segundo (p.196).
La Lectura y la Escritura Comprensivas: Eje de toda la Actividad
Actividades sugeridas para los objetivos de primer grado:
"Si todo es mensaje y el maestro escribe a instancias del niño lo que éste le dicta
o le dice sobre un cuento que leyeron, sobre una realidad, una salida efectuada o
sobre una observación, sabrá rescatar todo aquello que le interese para comenzar*
(p.177).
Orientaciones Metodológicas:
"Si el entorno familiar del niño no es estimulante, cabe a la escuela la responsabili-
dad de estimularlo culturalmente, en especial en cuanto a su desarrollo como lector,
Hay que preocuparse por la cantidad y calidad de los materiales a disposición del
niño. Crear la biblioteca del aula. Usar las de la escuela y el barrio. Aprovechar todo
el espectro de actividades que la Municipalidad ofrece a los maestros. Informarse
e intercambiar información" (p.181).
FUENTE: Municipalidad do la Ciudad da Buenos Alres, Secretaría de Educación, Anteproyecto de Diseño Curricular,
Buenos Aires, 1986.
114
Una renovación curricular de la magnitud de la propuesta requiere por supuesto de
docentes con orientaciones valorativas apropiadas para este cambio y con una capaci-
tación acorde a los nuevos desafíos. Para lograr este nuevo tipo de docentes se elaboró
una metodología de capacitación que combina la modalidad presencial con la modalidad a
distancia y para la cual se prepararon módulos especiales que podrían ser adaptados a
otras regiones del pafs y aun a otros países de América Latina. De este modo, una expe-
riencia piloto llevada a cabo por una dependencia con una alta disponibilidad de recursos
podría ser a provechada por otras con menor disponibilidad.
Perspectivas de la educación y alfabetización en el proceso de transición a la de-
mocracia
La revision de las nuevas orientaciones y de algunas estrategias y experiencias en
el sector educativo argentino a lo largo de los primeros cuatro aftas del período de transi-
ción a la democracia a la luz de las condiciones económicas, polfticas y sociales vigen-
tes pone de manifiesto la persistencia de algunos elementos que pueden considerarse
viejos y la emergencia de otros que pueden considerarse nuevos.
Entre los elementos viejos ocupa un lugar central la persistencia de las condicio-
nes estructurales que generan las formas habitualmente más claramente reconocidas de
marginación educativa. Habría evidencias acerca de la permanencia de dificultades en la
reactivación de la industria y de la producción agropecuaria y de las consecuentes com-
plicaciones que deben enfrentar los sectores de menores recursos para resolver satis-
factoriamente sus necesidades de ocupación y de acceso a los diversos bienes y servi-
cios, sobre todo allí donde este acceso está organizado de acuerdo a las leyes de la
oferta y la demanda o, dicho en otros términos, de la capacidad adquisitiva de la pobla-
ción. Esta persistencia de elementos viejos contribuye a la permanencia de las dos pri-
meras formas de marginación educativa a que se ha hecho referencia: la exclusión y el
abandono antes de adquirir las habilidades básicas imprescindibles para la participación
societal Esta misma persistencia seria una de las razones que disminuye la efectividad
de estrategias diseñadas para paliar los efectos de marginaciones anteriores, en parti-
cular el analfabetismo. Pero a la disminución de esta efectividad contribuirían también
otros elementos viejos, entre los cuales se cuentan las dificultades que existen en con-
citar un fuerte protagonismo de tos sectores marginados en términos de su propia edu-
cación y de la de sus hijos, las dificultades de algunos de los promotores de ciertos pro-
gramas y estrategias en considerar en todo momento de manera apropiada la cultura de
los sectores marginados y la supervivencia de mecanismos burocráticos que reducen la
eficiencia de tos recursos existentes.
Entre los elementos nuevos se cuentan la existencia de una serie de estrategias,
programas y experiencias para paliar tos resultados de las condiciones estructurales que
genera la marginación, por ejemplo, el Programa de Asistencia Alimentaria Nacional
(PAN), que provee a las familias más carenciadas de cajas de alimentos fundamentales;
las Compras Comunitarias, que facilitan la adquisición de víveres y otros elementos im-
prescindibles a familias que sin tener necesidades básicas insatisfechas, perciben sala-
rios deprimidos; 2) la presencia de una actitud fuertemente crítica frente a la historia de la
educación argentina que permite percibir sus efectos marginadores; 3) la voluntad política
de atender a los sectores marginados y de generar un modelo de educación general que
garantice una educación de alta calidad equitativamente distribuida y 4) la voluntad políti-
ca de generar un modelo de educación general con la participación de todos tos actores
115
sociales y políticos y con el consecuente consenso.
Pero no todos los elementos nuevos son facilitadores de la emergencia de un mo-
delo educativo democrático. Hay otros, propios de la misma dinámica democrática, que
en un comienzo aparecen como eventuales trabas adicionales a la conformación de ese
modelo democrático. Entre ellos se han señalado a lo largo del texto la realización de la
mayor capacidad de reacción de los sectores medios y altos de la sociedad que de los
sectores menos favorecidos, y se insinuó la emergencia de conflictos interpartidarios, in-
trapartidarios y también intergubemamentales (por ejemplo, entre organismos nacionales
y organismos provinciales) e intragubemamentales (dentro de una misma jurisdicción),
que pueden inhibir en ocasiones la aproximación desprejuiciada a experiencias cercanas
y su mejor aprovechamiento y transferencia.
Precisamente la identidad del proceso de transición a la democracia en el sector
educativo, y en particular en lo que se refiere a la atención de los grupos marginales
está dada por la peculiar manera en que articulan tos elementos viejos con los nuevos.
Esa articulación es además muy dinámica y va recreando un nuevo equilibrio en materia
de equidad distributiva frente al bien social educación en cuya conformación sucesiva la
acción de todos los involucrados en materia educativa tiene particular importancia,
En términos de perspectivas daría la sensación de que la tendencia de ese nuevo
equilibrio es a que se reedite en la Argentina un proceso señalado como característico de
toda América Latina, en las dos últimas décadas y que en este país se había detenido
hacia 1981. Este proceso consiste en el logro de un acceso mucho más rápido y más
eficiente al bien social educación que a los demás bienes sociales (Rama, 1985). Proba-
blemente en consideración de las características de la crisis por la que atraviesa la re-
gion, cuya larga duración parece inevitable (Morales Gómez, 1986), es probable que este
proceso también lo sea. De todos modos esa perspectiva es la más alentadora de to-
das, pues su concreción habría significado que el sector educación habrá podido resol-
ver satisfactoriamente los desafíos que puede enfrentar con cierta autonomía. Estos de-
safíos son: 1) la desburocratización de sus mecanismos de gestión (Tedesco, 1986) con
la consecuente optimizatión del uso de los recursos destinados a educación y del uso
de los recursos destinados a proyectos y programas de asistencia a la población de me-
nores recursos en edad escolar (los de alimentación, provisión de útiles, etc.); 2) el logro
de nuevas actitudes en la población a través de acciones de sensibilización y discusión
de las prioridades nacionales en materia educativa, que converjan en la aceptación prác-
tica de la prioridad a la solución de los problemas educativos de la población de menores
recursos; 3) la génesis de mecanismos participativos capaces de integrar el diseño, la
puesta en práctica y la evaluación de la nueva educación a todos los grupos poblaciona-
les; 4) el rediseño de los curricula para que abran el acceso al saber elaborado; 5) la ela-
boración de mediaciones entre el saber que aportan los educandos y el saber necesario
y 6) la capacitación del personal para la puesta en práctica de esos curricula,
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118
ÉXITOS Y PROBLEMAS DEL MODELO EDUCATIVO PERUANO
Raul Vargas Vega*
Introducción
El período 1968-1986, como puede comprenderse, engloba demasiadas y encon-
tradas variaciones sociopolíticas para que se pueda hablar de un modelo educativo pe-
ruano. Por ello, algunos estudiosos se inclinan por contrastar dos procesos en los que la
aceleración politica y el énfasis social son manifiestos: 1968-75, correspondiente a la
llamada primera fase del gobierno militar del General Juan Velasco Alvarado, y el reciente
y aún no terminado periodo 1985-87, correspondiente al actual gobierno aprista presidido
por el Dr. Alan García Pérez. En ambos momentos, el Perú, oficial y prácticamente, ha
estado enfrentado a una posibilidad revolucionaria o de cambio integral, tras crisis pro-
fundas que amenazaban su existencia nacional, y por lo mismo ha mirado a la educación
como un soporte básico de la nueva acción gubernamental.
Una segunda constatación se refiere al hecho que en los 18 años que medían en-
tre 1968 y 1986, la educación para las llamadas poblaciones marginales tiene, además
de la vertiente oficial, otro desarrollo significativo atribuible a instituciones sociales cuyo
marco operativo y conceptual se reúne bajo la denominación de educación popular y
autogestionarla.
La idea misma de áreas o poblaciones marginales ha tenido una serie de significa-
ciones derivadas de la tendencia ideológica de los gobiernos sucesivos y del curso evo-
lutivo que dichas poblaciones han seguido tanto en el campo como en la ciudad.
Estas tres precisiones hacen que nuestro análisis se divida en tres grandes capí-
tulos que intentan responder a las siguientes preguntas:
• ¿Cuál ha sido la evolución politica del Perú entre 1968-1986 y cómo dicha evo-
lución se ha reflejado en la educación peruana?
• ¿Cómo surge y evoluciona la idea y la praxis de la educación prioritaria para las
áreas marginales desde la perspectiva del estado y las agencias e instituciones
sociales?
• ¿Cuáles son las perspectivas de la educación popular, la alfabetización, la edu-
cación rural y la educación para el desarrollo a la luz de la evolución educativa
en el período estudiado? ¿Cuáles serían los elementos orientadores que nos
permitirían definir polfticas nacionales de educación popular y alfabetización?
* Diretor Académico do Centro de Pesquisas e Promoção Educativa do Peru,
119
En esta forma creemos responder al orden y la preocupación planteada por
OREALC, si bien el presente documento se ajusta a narrar la experiencia peruana antes
que ha proponer ideas generales de originalidad soprendente. Confiamos cada vez me-
nos en 1ª teoría educativa frente a los hechos sociales y su influencia en la educación:
asi como los modelos económicos, tan en boga en la región se reducen a demonstrar su
impracticabilidad a un alto costo social, los últimos 30 años han visto desfilar modelos
educativos que la marcha social ha contradicho palmariamente. El hecho más radical, en
nuestro concepto, que define la perspectiva educacional en nuestro pafs, es la insufi-
ciencia estatal y gubernamental para orientar, impulsar y realizar proyectos educativos,
los mismos que progresivamente, y dentro de la estrategia vital de la sobrevivencia, la
misma sociedad se ha encargado de realizar. Podríamos haber concentrado el análisis
también en la alfabetización exclusivamente, de hecho esta parte es la más amplia del
trabajo, pero ello hubiera significado falsear la dinámica contemporánea del Perú que dar
nuevas perspectivas a la relación entre educación y sociedad, caracterizada por la multi-
plicación de iniciativas educacionales por sobre el restringido marco de la acción guber-
namental.
Estado, gobierno y sociedad en el Peru de 1968 a 1986
Uno tiene la impresión al observar el Perú que se trata todavía, pese a haber
transcurrido más de 150 años de vida independiente, de un pafs en ciernes. Un país en
vías de. No sólo no han arribado las metas legitimadoras de unidad, democracia y pro-
greso pregonadas por los libertadores, sino que por el contrario se ha acentuado la multi-
plicidad politica, la multipolaridad económica y social. Todos los indicadores habituales
que miden el desarrollo son deficitarios y asoman ya nítidamente la rigidización y la vo-
cación totalitaria de los extremos, lo cual conlleva a una alarmante generalización de la
violencia tanto politica cuanto social.
Esta situación tiene varias explicaciones y sería largo reseñarlas aquí no sólo por-
que suponen perspectivas históricas y sociológicas, sino porque, aún en el plano de la
interpretación científica e ideológica, no hay acuerdo pleno pese a la intensidad y riqueza
de tales calas. Anotaremos tan sólo algunos de los factores más evidentes que contribu-
yen a la situación presente.
Población y Urbanización
El hecho social más sobresaliente del Perú actual es la explosión demográfica. "En
la milenaria historia de nuestra patria nunca se había dado un fenómeno igual y es muy
improbable que un fenómeno semejante vuelva a producirse. Es la explosión demográfi-
ca peruana", confiesa un estudioso del tema, el sacerdote Juan Witch.
¿Qué es lo que ha ocurrido? Entre 1876 y 1940 el Perú pasó de 2,5 millones de
habitantes a 6,2 millones. En 1972, casi un siglo después, teníamos 12 millones, en 1981
se contaban 12 millones, a ún incremento anual promedio de 1 /2 millón de personas por
año. Entre 1961 y 1972 la tasa de crecimiento promedio anual era de 2,9. Entre 1970 y
1981 esa tasa fue de 2,7. Se estima que en el año dos mil, escasamente dentro de 13
años, los peruanos seremos casi 30 millones, en la previsión más moderada.
120
Cuadro 1
EVOLUCIÓN DEMOGRÁFICA DEL PERÚ ACTUAL
Ato
1876
1940
1961
1972
1981
2000
Población
2.699.000
6.440.000
10.218.000
13^55.000
17.755.000
30.000.000
Período
66 años
21 atos
11 años
9 años
13 años
Incremento
Total
3.741.000
3.778.000
3.777.000
3.800.000
12.245.000
Anual
358,453
149,905
343,364
422,222
941,923
Tasa
Anual
1,37%
2,22%
2,87%
2,71%
Fuente: WITCH, Juan. Realidad demográfica y crisis de Ia sociedad peruana. In: PROBLEMAS poblacio-
nes peruanas. Lima, AMIDEP, 1986.
La estructura por edades de Ia sociedad peruana se inclina pronunciadamente a
los tramos infantiles y juveniles. Como reza Ia teratura común, somos plenamente ôve-
nes. Casi Ia mitad de Ia población total (40,5%) corresponde a las edades entre zero y 14
atos. Las personas en edad de trabajar (14-64 atos) son el 55,9%, es decir, de cada
100 habitantes, 44 dependen de los 56 restantes.
Es fácil deducir, el excepcional esfuerzo que hay que desplegar para atender Ia
aluvional demanda. Esto no se ha hecho en el pasado, no se podrá hacer en el futuro,
bajo el molde de hacer que Ia oferta educativa sea exclusivamente estatal. Agreguemos
a esto, Ia atención también gubernamental en materia de vivienda, salud, alimentación y
empleo y se aceptará que hay razones fundadas para un gran pesimismo.
La resultante de Ia explosión demográfica, aparte de los factores econômicos, es el
cambio radical en Ia ocupación espacial del território, marcándose el trânsito multitudina-
rio del campo a Ia ciudad, de Ia sierra andina al litoral consteño. Esa constante migración
interna determina Ia desocupación del agro y Ia urbanizaciôn desenfrenada con toda Ia
corte de carencias que modifican drásticamente las ideas en torno a Ia marginalidad. La
pobreza campesina se ha tornado miseria urbana, no hay un sólo servicio formal sub-
sistente, se generaliza Ia llamada cultura de Ia pobreza, quizá Ia fuente educacional más
maciza que actúa a contrapelo y pese a Ia educación formal y oficial.
Regionalmente, la costa, con el 11% del territorio nacional, contenta en 1876 a me-
nos de un quinto de Ia Población peruana (2,7 millones de habitantes), en 1940 cobijaba
un cuarto, en 1981 al 50%, es decir, 8,5 millones de habitantes. La sierra, en cambio, con
el 30% del território, decreció demogrâficamente en ese periodo y Ia selva ha tenido un
aumento relativo.
121
Cuadro 2
POBLACIÓN PERUANA POR REGIONES
Año
1876
1940
1981
Región
Costa
Sierra
Selva
Costa
Sierra
Selva
Costa
Sierra
Selva
Población Total
2.699.000
6.440.000
17.755.000
Población
513.000
2.025.000
162.000
1.760.000
4.019.000
429.000
8.513.000
6.606.000
1.912.000
%
19
75
5
28
65
6
50
39
11
Fuente: INE. Censos nacionales, 1981.
El éxodo rural andino, visto al comienzo como un efecto modernizador, inunda Ias
ciudades. Mas de que de urbanización hay que hablar de ocupación urbana, pues la ins-
talación de los pobladores supone dramáticas limitaciones: nulo empleo, nada de servi-
cios, el azar y la necesidad. En 1876, el 67% de la población peruana era eminentemente
rural, el 33% urbana. Las ciudades eran ciudades, es decir, tenían una relativa corres-
pondencia entre número de pobladores, rentas, servicios. Esa situación continuó hasta
1940 (35% urbana, 65% rural). Los 21 años siguientes registran ya cambios significativos
por la primera gran oleada migratoria. Em 1981 se han invertido los términos, el Perú es
urbano, el campo está despoblado: 65% de población urbana, 35% rural.
Cuadro 3
POBLACIÓN PERUANA URBANO-RURAL
Años
1876
1940
1961
1981
Urbana %
33
35
47
65
Rural %
67
65
43
35
Fuente: INE. Censos nacionales, 1981.
122
La tendencia a la urbanización significa que la mayoría de las capitales departa-
mentales crece a un ritmo acelerado, pero que a su vez, Urna conoce una metropoüza-
clón incontenible. La migración es una marcha sucesiva y por etapas: del terrufto a la ca-
pital provincial, de esta a la departamental, la regional, hasta llegar a la capital del pafs.
Una de las razones unánimenente expresada para este proceso migratorio y de pobla-
ción joven es la búsqueda de mejores y mas altos niveles educativos. La educación ha
sido el factor movilizador más eficiente de la migración campo-ciudad.
El crecimiento de Lima es uno de los más altos de América del Sur. México y Bra-
sil registraron una tasa anual de crecimiento de sus capitales entre 1960 y 1980 del 4,8 y
4,7, respectivamente. (Para el Brasil, hablamos de S5o Paulo). El Perú registró en el
mismo periodo 5,1. por ciento. En el cuadro n
9
4 vemos cómo de una villa de 135 mil ha-
bitantes en el siglo pasado, Urna tiene hoy más de seis millones de habitantes, estimán-
dose que en el año 2.000 llegará a los 10 millones, es decir, el 50% de toda la población
urbana de un pafs con cerca de 30 millones de habitantes.
Cuadro 4
EVOLUCIÓN DE LA POBLACIÓN DE LIMA
Año
1876
1940
1961
1981
Nº de Habitantes
135.000
618.000
1.846.000
4.601.000
% de la Población
Total
5
10
19
27
% de la Población
Urbana
13
29
39
42
Fuente: INE. Censo nacional de población, 1981.
El Otro Sendero
Muchas y diversas son las consecuencias del crecimiento explosivo de la pobla-
ción y la migración en los últimos 40 años de la vida peruana. El centralismo agobiante ha
significado la estagnación del interior, la provincia y el agro. Como en otros casos lati-
noamericanos la capital nacional lo consume todo, concentra los mayores recursos de
capital, industria y trabajo, actúa como un crisol de razas y culturas en un proceso de
intensa penuria y de presión psicológica, cultural y humana verdaderamente dramática.
Numerosas teorías han insistido en la necesidad de crear e inducir el surgimiento de
nuevos polos de desarrollo, desconociendo la dinámica interna que la urbanización in-
controlada ha determinado en nuestros países, pues en la práctica la periferia urbana, a
su manera, se constituye en un polo alternativo de acción económica, de institucionaliza-
ción social y de formulación cultural. Es lo que se ha dado en llamar el fenómeno de la
Informalidad. Un reciente estudio de Hernando de Soto ha planteado audazmente que el
orden legal, la ilusión de un pafs moderno, armado conforme a concepciones civilizadas,
no sólo ha sido incapaz de responder a esta inmensa marea humana sino que ya ha sido
desbordado, suplantado y virtualmente arrasado por una nueva forma organizativa, eco-
123
nómica y sociocultural que remodela todo el perfil de un "país en forma, pretendidamente
democrático e igualitario".
Por eso el estudio se titula El Otro Sendero, es decir, una insurrección subterrá-
nea que, a diferencia del Sendero Luminoso político y terrorista, cambia la faz del pafs en
una perspectiva mercantilista, en un principio, destinada a parir un nuevo mundo. No se
trata de un optimismo fácil: ese nuevo mundo no será en nada parecido al precedente, ni
siquiera mejor, pero corresponderá a la realidad, informe caótica y descentrada, hasta
que no se establezca una nueva concepción del estado y la legalidad. Veamos un pe-
queño alcance de este estudio, descrito por Mario Vargas Llosa:
"Cuando ios pobres que bajaban a las ciudades, expulsados de sus tierras
por la sequía, por las inundaciones, la sobrepoblación y la declinación de la
agricultura, encontraron que el sistema legal imperante les cerraba el Ingreso
a él, hicieron lo único que les quedaba a fin de sobrevivir: inventarse fuentes
de trabajo y ponerse a trabajar al margen de la ley. Carecían de capital y de
formación técnica, no podían aspirar a obtener créditos ni a operar bajo la
protección de un seguro, ni de la policía ni de los jueces, y sabían que su ne-
gocio estarla siempre amenazado por toda clase de riesgos. Sólo contaban
con su voluntad de sobrevivir, de mejorar, con su imaginación y sus brazos.
A juzgar por los cuatro campos investigados por el Instituto Libertad y De-
mocracia - el comercio, la industria, la vivienda y el transporte - no lo han
hecho nada mal. En todo caso, han demonstrado ser abrumadoramente más
productivos en sus empresas que el Estado. Las estadísticas del Otro Sen-
dero son sorprendentes. Sólo en Lima el comercio informal da trabajo a 439
mil personas. De los 331 mercados que hay en la ciudad, 274 han sido
construidos por los informales (el 83%). En cuanto al transporte no es exa-
gorado afirmar que los habitantes de Lima pueden movilizarse gracias a el-
fos, pues según las averiguaciones del Instituto, el 95% del transporte públi-
co de Lima está en sus manos. Los informales tienen invertidos en vehículos
y la infraestructura correspondiente más de 1.000 millones de dólares. Y en
lo que se refiere a la vivienda, las cifras son igualmente impresionantes. La
mitad de la población de Lima habita en casas construidas por los informa-
les. Entre 1960 y 1984 el Estado edificó viviendas populares por valor de
173,6 millones de dólares. En el mismo periodo, los informales se las arregla-
ron para construir viviendas por la fabulosa suma de 8.319,8 millones de dó-
lares ( 47 veces más que el Estado)."
En donde menos se ha estudiado la revolución informal es en el terreno educativo,
y cultural. El Perú es un pafs plural y heterogéneo en razas, etnias y culturas. La Informa-
lidad ha fusionado heteróclitamente esta variedad y, a partir de ella, ha ocupado los es-
pacios que la escuela oficial jamás cubrió y ha empezado a dar otra fisonomía a la tras-
misión cultural y a la trasmisión de contenidos educativos habilitadores de la sobreviven-
cia. No es el caso de reabrir el debate de los años setenta, en el sentido que la escuela
era ineficaz, insuficiente e irreal: de hecho miles y millones de personas se educan hoy
en otras esferas de la cátedra social, usando la escuela como una instancia buro-
crática de certificación. El problema para la educación para las áreas marginales no es
ya cómo y cuándo llegar, sino cómo incorporarse a la informalidad educativa en curso,
mucho mas potente y realista que el asistencialismo oficial, y presumiblemente inclinada
124
a la destrucción de la formalidad subsistente. No es desdenable el dato que Sendero Lu-
minoso está; precisamente formado por lo que Henri Favre ha llamado el lumpen proleta-
riado intelectual, es decir, una corte de jóvenes postsecundarios y universitarios para
quienes la educación formal ha sido sólo la introducción perceptiva para una relectura ra-
dical, fanática y por tanto, empobrecida de la realidad circundante. Hablamos en el Perú
de la cultura chicha, una combinación cultural provisoria pero alternativa a la moderni-
dad, cada vez menos coherente con la realidad circundante. El mundo chicha no es la
traslación mecánica del mundo andino y campesino a las nuevas condiciones urbanas,
como soñaban algunas corrientes antropológicas obsesionadas con la posibilidad de
preservar una mentalidad arcaica y bucólica, es la creación de otra mentalidad, de otra
postura vital, de otra concepción de la sociedad, de la cultura, de la ética y la estética. La
informalidad es la parte central, el objetivo definidor de una nueva educación, hasta hoy
no prevista para nada en el cuadro de los objetivos de la educación rural, de adultos y de
alfabetización.
El Proceso Económico
El periodo que cubre nuestro estudio coicide con el surgimiento, agravamiento y
continuación de la más aguda crisis económica de la historia del Perú. Este sólo hecho
debería servimos para indicar la decreciente importancia que se le ha otorgado a la edu-
cación, dentro de los sectores sociales, en materia de financiamiento e inversión. Pero
en realidad, la crisis, que se explicaba como un fenómeno coyuntural, reflejo de fuertes
perturbaciones y distorciones en el contexto mundial, ha puesto en claro problemas más
profundos y alarmantes. Ya sabemos que, en una primera aproximación, la crisis eco-
nómica de las tres últimas décadas procede del hecho comprobable que existe un gi-
gantesco y creciente desequilibrio entre la magnitud de nuestros recursos disponibles y
su aplicación efectiva al desarrollo del pafs. Pero esta inadecuación, esta desproporción,
obedece a un no resuelto conflicto entre to que se pretende ser y el desorden socioeco-
nómico, masivo y estructural que se hereda y protonga desde los inicios de la vida repu-
blicana. En rigor, la crisis que estalla en 1970, se agrava en 1980, de la que se procura
salir en 1987, no es sólo económica, financiera, de origen externo y, por ello, susceptible
de transitoriedad. Es una crisis ligada a nuestra condición de subdesarrollo. Es una crisis
reincidente, en la medida que las polfticas adoptadas para "solucionarla" han agravado
aún más la polarización politica y social del pafs.
¿Cómo se expresa la crisis? Tenemos un primer indicador el producto per capita.
Este ha retrocedido al promedio de 20 años atrás. Es decir, cada peruano tiene hoy con
una mayor dificultad el mismo ingreso que hace 20 años, lo cual significa que no estamos
frente a un estancamiento sino frente a una regresión.
El PBI, por su parte, que en 1945 creció a un 4% anual, que en 1965 conoció su
promedio más alto (6,9%), fue en 1985.de -0,2% y sólo en 1986 una momentánea recu-
peración lo ha colocado en cerca del 8%, débil aún por los años decrecientes anteriores.
Además el crecimiento de tos sectores económicos no varía la tendencia histórica: sólo
crecen aquellos correspondientes a la venta de productos al exterior, en el caso de 1986,
minería y petróleo. Los sectores que abastecen al mercado interno (agropecuario, indus-
trias, servicios) o han tenido un crecimiento muy débil o decrecen. Tienen los niveles de
hace veinte años, cuando eramos cuatro millones menos de habitantes y 1,7 millones
menos de trabajadores.
125
Nuestra vulnerabilidad mayor reside en la producción de alimentos. Tomando como
base 100, lo que el Perú producía en 1961-65, produce en 1980 como en 1968 y en 1985
como en 1965, frente a 133 de Venezuela, 131 de Colombia, 144 de Brasil, 114 de Ecua-
dor. Resultado: menos alimentos, más importanción, incapacidad del agro y la agroin-
dústria de generar empleo. La dependencia alimentaria está en una directa proporción al
olvido y abandono del campo, tendencia que durante muchos años varios modelos eco-
nómicos consideraron benéfica.
En la ciudad el panorama tampoco es muy halagüeño. La población urbana creció
más rápido que la industria, la construcción y los servicios (electricidad, agua, gasolina)
en el Perú y a una tasa mucho menor que la del resto de América Latina.
Es decir, incluso comparándonos con los países del área, también subdesarrolla-
dos, dependientes y periféricos, el Perú muestra una economía rural y urbana en franco
declive.
En términos absolutos el producto per cápita del Perú era 20% inferior al promedio
latinoamericano en 1975 (278 dólares con respecto a 349 dólares). Ascendió al 9% me-
nor que el creciente promedio continental en 1965, pero luego en 1975 fue 19% y siguió
descendiendo hasta ser 29% en 1980. Entre 1980-85 el producto per cápita latinoameri-
cano bajó a una tasa anual promedio de -1,5%. En el Perú, en ese mismo período, bajó a
-2,8%.
Cuadro 5
TASAS DE CRECIMIENTO DEL PBI y PPC
(En % Promedio Anual por Periodo)
América Latina
Perú
América Latina
Perú
PBI
1945-65
5,2
5,4
PPC
2,3
2,9
1965-75
6,2
4,9
3,3
2,0
1975-80
4,5
1,7
1.9
-1.0
1980-85
0,9
-0,2
-1.5
-2,8
Fuente: CEPAL Serles económicas; 1978 y 1985. Serles periódicas.
Más grave aún que la caída del producto, es que la distribución del ingreso nacio-
nal se ha hecho en 1985 más desigual aún de lo que ya era en 1975 y en los decenios
anteriores. No sólo descendemos en niveles absolutos y con respecto a América Latina,
sino que las diferencias se van ahondando al interior de la sociedad peruana. Webb, Fi-
gueroa y amat hacían notar hace 25 aftas que la distribución interna del ingreso mostraba
un "grado extremo de desigualdad". Nada de lo que ocurrió después logró elevar los In-
gresos del 60% más pobre del Perú. "Hoy - decía el Presidente Alan García este año -
el 10% más rico del Perú tiene más del 50% del ingreso nacional y el 50% más pobre tie-
ne menos del 15% del ingreso nacional".
En definitiva hay tres factores determinantes para situación que el Perú no ha po-
dido superan
126
• excessiva subordinación al exterior, que se refleja en mantener nuestra condi-
ción de exportadores de materias primas y de sumisión en cuanto a tecnologías
y capitales externos. El sociólogo Julio Cotler señala: "el movimiento de la so-
ciedad peruana se ha encontrado sujeto - y continúa estándolo - al desarrollo
del capitalismo metropolitano, sin dejarle espacio de acción autónoma de mane-
ra significativa, a diferencia de lo acontecido en otros países latinoamericanos,
donde sus burguesías controlaban parcialmente el aparato productivo" (Gotler,
386).
• desperdicio de nuestras potencialidades como pafs, con el lastre histórico de
mantener las relaciones coloniales de producción de la población indígena y con
la resultante contemporánea de las elevadas tasas de subempleo y desocupa-
ción. Entre 1975 y 1985 hubo 1,8 millones más personas en edad de trabajar,
los subempleados aumentaron en 1,6 millones, los desempleados en 0,5 millo-
nes y los adecuadamente empleados disminuyeron en 300 mil personas.
• una muy desigual distribución del ingreso que se traduce en una desarticulación
y asimetría en las relaciones capital trabajo, élites y mayorías, entre los diversos
sectores sociales y entre las regiones del pafs.
Finalmente, y tan solo como un ejercicio de memoria, mencionemos algunos de los
modelos y las polfticas económicas puestas en práctica en el período estudiado, a lo su-
mo nos ayudarán a visualizar de qué modo han condicionado y desviado el proceso polí-
tico y, dentro de él, el educativo.
Partamos de la década del cincuenta. Al compás del boon producido por la Guerra
de Corea, el Perú refuerza su modelo de crecimiento hacia afuera basado en la expor-
tación de productos primarios, aún cuando empieza a notarse un cierto dinamismo en la
producción manufacturera. Simultáneamente se amplia la cobertura de los servicios gu-
bernamentales, particularmente de los servicios sociales; se incentiva la inversión ex-
tranjera en la explotación de los recursos naturales, se liberaliza el mercado de divisas y
se promociona la exportación de materias primas. Entre 1948 y 1959, al compás de esta
política el PBI creció a un 5,1% promedio anual, es decir, a un ritmo de más del doble del
promedio de los decenios anteriores.
Los años sesenta corresponden a la década del desarrollismo y la planificación.
Al impulso de las teorías de la CEPAL y en el marco de la Carta de Punta del Este y la
Alianza para el Progreso, se exigen nuevas funciones al estado como promotor del de-
sarrrollo. A las tradicionales se le suman ahora al sector público las funciones de definir
los programas de desarrollo productivo, de inversiones, de desarrollo social, de reformas
internas. Es la década del impulso de la industrialización a través de la sustitución de im-
portaciones, vía que estaban transitando diversos países de la Región. En el período
1960-65, el sector manufacturero peruano creció a una tasa excepcional de 8,9% prome-
dio anual. Se convirtió en el dinamizador de la economía. Sin embargo, el proceso de in-
dustrialización partió de una base económica endeble. El modelo exportador no logró es-
tructurar una infraestructura articulada a nivel nacional, lo que obligó al Estado a interve-
nir decisivamente en apoyo al proceso de industrialización. Por otra parte, no existía un
amplio mercado interno que hiciera posible el uso de las economías de escala que goza-
ba la competencia externa.
Paralelamente a los esfuerzos de industrialización y como contrapartida, la pro-
ducción agrícola orientada al mercado interno registró en los años sesenta un fuerte es-
tancamiento, con tasas de crecimiento inferiores al crecimiento demográfico. La insufi-
ciencia alimentaria interna se compensó con importaciones cada vez mayores, a fin de
127
evitar el desabastecimiento, con las consecuentes crisis en la balanza de pagos.
En síntesis, las expectativas puestas en el crecimiento del sector manufacturero
que supuestamente iba a dinamizar el conjunto de la economía, generar el empleo que
requerían las montantes masas urbanas y ampliar el mercado ncional, no llegaron a
cristalizar.
Las limitaciones evidenciadas por el modelo de sustitución de importaciones lleva-
ron a la economía peruana a un callejón sin salida aparente y demandó una nueva estra-
tegia de desarrollo. El factor desencadenante fue la crisis de la balanza de pagos en
1967, que coincidió con una crisis politica. Hacia finales de la década del sesenta, un
nuevo modelo de desarrollo surgido alrededor de teóricos capalianos agrupados en el
Instituto de Planificación, planteaba la necesidad de introducir cambios estructurales fun-
damentales en la economía y la sociedad, reestructurando la propiedad, mejorando la
distribución del ingreso y asignándole al estado el rol primordial en el desarrollo. Asi el
Estado se convierte en el articulador de Ia política económica y su creciente presencia se
hace sentir en el crecimiento de la inversión pública que pasa de un promedio de 15% en
la década anterior a casi un 50% a medidados de los setenta.
Las reformas que tuvieron lugar bajo la inspiración de dicho modelo intentaron mo-
dificar sustancialmente las características centrales de la estructura económica. Se na-
cionalizaron algunas empresas extranjeras, sobre todo en el sector primario y de servi-
cios, pasando a engrosar el sector empresarial estatal, que creció significativamente; se
emprendió una reforma agraria que canceló la gran propiedad latifundista; se inició un
proceso de reforma de la propiedad y la gestión industrial a través de la comunidad labo-
ral y el Estado se convirtió en el principal agente exportador, financiero y de empleo.
Cambió la propiedad, pero la estructura productiva mantuvo cuellos de botella y
distorsiones tradicionales. Hubo proteccionismo industrial, a veces indiscriminado, y la
reforma agraria tuvo problemas de gestión que agravaron los viejos males en la comer-
cialización, política de precios y crédito agrícola. En realidad, la reforma del agro no pudo
revertir na tendencia de financiar el avance urbano a costa de un campo empobrecido y
sus ralos excedentes. El endeudamiento externo fue creciente y aumentó por los gastos
militares y la provisión de divisas que escaseaban debido a los problemas de los precios
de las materias primas.
En los últimos años de la década se desencadena la crisis internacional y se im-
pone una politica de estabilización destinada a superar los desequilibrios estructurales y
coyunturales de la economía (conocidos en el periodo bajo el nombre de brechas),
acentuados por el bajo precio de los principales productos de exportación y el incremento
del proceso inflacionario, a más del agobiante servicio de la deuda externa. La protesta
social se generaliza y expande y el clamor por una redistribución de la riqueza nacional
generada se postula como una de las salidas, redistribución que no es vista en función
de las clases sociales sino de las diversidades provinciales y regionales. En definitiva, la
fragilidad de las situaciones polfticas y la debilidad del Estado para enfrentarlas, contribu-
ye a una sensación de parálisis económica que contrasta, además de la impulsividad del
sector informal, con las fuentes de generación de riqueza procedentes del contrabando,
la especulación con el dólar y el narcotráfico.Al iniciarse la década del 80 la heterogenei-
dad del pafs ha llevado a pensar en una desarticulación general. Ejemplos como Taiwan
y Corea del Sur atraen a los teóricos de la economía y se procede a la liberalización de la
misma, con una larga secuela de males que debilitan al incipiente sector manufacturero,
transfieren las empresas y el poder financiero estatal al sector privado, además de im-
primir una drástica política de contracción de la demanda y de sueldos y salarios. La an-
128
gustla por el crédito externo, severamente restringido, plantea el sometimiento de la con-
ducción económica a las recetas y dictados de la banca exterior acreedora. Como se ha
senalado en más de un foro, el pafs conoce un nuevo tipo de dominación, mucho más
imperioso que los enclaves del pasado, a partir de la supeditación de tos crédtios y ayu-
das extemas al pago compulsivo de la deuda externa- El modelo liberal se agotó rápida-
mente y en 1985 se inicia una fase de recuperación heterodoxa de la economía que pro-
pone una alianza reguladora y regulada entre el Estado y el sector privado para reactivar
la economía merced al aumento del consumo y la incentivación de la inversión el sector
agrario y manufacturero, supresión del pago de la deuda y un pacto social entre estado,
capital y trabajo por un periodo de dos años.
El Proceso Político
Como un breve antecedente de lo que ocurrirá en el Perú a partir de 1968, fecha en
la que se inicia el gobierno militar del general Juan Velasco Alvarado, daremos una mira-
da rápida a la historia precedente. En lo formal, el proceso político peruano se caracteriza
por una sucesión de gobiernos civiles y militares. Desde fines de la Segunda Guerra
Mundial hasta 1980, ninguno de los tres presidentes civiles elegidos por votación popular
terminó su mandato constitucional. Anécdota aparte, ello significa la dificultad del Perú
para consolidar un estado-nación democrático y estable. Inestabilidad institucional, debi-
lidad para organizar el país, falta de mecanismos que corrijan la acción gubernamental en
función de los reclamos populares, ausencia de un programa a largo plazo para la trans-
formación de la sociedad peruana, he ahí algunos de los rasgos de la vida peruana con-
temporânea. En el fondo, como el marco que identifica todas las demás acciones, una
situación de violencia latente que desintegra antes que construye y que impide la articu-
lación de un proyecto nacional compartido.
A partir de los aftas 30, el largo periodo que se conoce como la república aristo-
crática u oligárquica enfrenta una vigorosa agitación politica y social de la provincia y del
agro antes que de los restringidos sectores urbanos. Son los albores de dos movimien-
tos decisivos que ocuparán con sus disputas los años futuros: el APRA, de Víctor Raúl
Haya de la Torre, y el socialismo marxista, de José Carlos Mariátegui. La agonía de la
república aristocrática es larga y prolongará sus ecos en la dictadura de Manuel A. Odría
(1948-1956) y del segundo gobierno de Manuel Prado (1956-1962), los últimos esfuerzos
del conservadorismo por mantener el Perú Incontaminado del aluvión político, del peligro
nacionalista del Apra, de la agitación comunista, de los populismos progresistas. El re-
clamo de una política nacional en reemplazo del centralismo limeño se insinúa con fuer-
za, así como la reestructuración de la propiedad agraria, la autonomía nacional y una
auspiciosa justicia social La izquierda ha capitaneado movimientos andinos con ocupa-
ción de tierras y un liderazgo regional en el cuzco, el Apra tiene un firme arraigo en los
trabajadores del azúcar y el algodón en la costa peruana, la inteligencia capitalina está en
manos de los sectores medios progresistas, el cristianismo bajo la égida del pensamiento
social de la Iglesia, influye en el centrismo demócrata cristiano. En 1962, las Fuerzas
Armadas toman el poder, pocos meses antes de finalizar su mandato Manuel Prado, con
el evidente propósito de impedirle al Apra un triunfo electoral, pero denotan ya una preo-
cupación a favor de reformas sociales y de una acción gubernamental ordenada confor-
me a planes coherentes. En 1963, todo estaba servido para que Fernando Belaúnde Ter-
ry, líder de Acción Popular (AP), un partido nacionalista que agrupa a fuertes contingen-
129
tes juveniles y universitarios de clase media, obtuviera electoralmente la Presidencia.
El período 1963-68 es contradictorio y dispar Belaúnde tuvo la posibilidad de reali-
zar un gobierno de transformaciones importantes pero se quedó en el plano de un refor-
mismo retórico, respetuoso de la formalidad democrática y, por lo mismo, paralizado por
una mayoría parlamentaria opositora que desvió lo que pudieron ser las bases del cambio
peruano. La ley de reforma agraria, la reforma del crédito, un nuevo estatuto de la Inver-
sión y el status de los enclaves norteamericanos que dominaban la minería y el petróleo,
incluso Cooperación Popular, un movimiento asistencialista que apoyaba las propias ta-
reas de desarrollo de las comunidades del interior, que contó en algún momento con una
adhesión de aquellos sectores que pugnaban por la radicalización del régimen, fueron
desdibujándose en nombre de una relativa alianza politica que no encanara las diferen-
cias de las élites dirigentes y económicas. Los dos grandes pecipitadores políticos de
ese período fueron la irresuelta cuestión agraria y los nuevos contratos petroleros que
ampliaban el turbio dominio norteamericano de los yacimientos petrolíferos de la Brea y
Pariñas, en la costa norte peruana. Sumemos a estos factores, la primera experiencia
guerrillera, comandada por Luis de la Puente Uceda, influida por el foquismo insurreccio-
nal propagado por el ejemplo cubano, que surgió en tres frentes (centro, norte y sur de
los andes) y que hipotecó al gobierno a los dictados represores de las fuerzas armadas.
La suerte estaba echada. En la madrugada del 3 de octubre de 1968 un grupo de
coroneles del ejército derroca a Belaúnde y forma una junta militar de las tres armas, a la
cabeza de la cual está el General Juan Velasco Alvarado. Quienes pensaron que se tra-
taba de un clásico cuartelazo militar, destinado a apoyar una de las facciones de los gru-
pos dominantes, pronto se sorprendieron por el tono reformista de las proclamas y el
anuncio de profundos cambios en el país. Se habló de nasserismo para indicar que los
oficiales postulaban un nacionalismo fundado en la certeza que la doctrina de la seguri-
dad y la defensa nacionales, materia de estudio de los Institutos armados, dictaba demo-
cratizar la sociedad y hacer coincidir la nación y el estado en un pafs de profundas divi-
siones e injusticias. Bien pronto quedó en claro que el nuevo gobierno se enfrentaría a los
Estados Unidos al nacionalizar los yacimientos petrolíferos y proclamar una abierta auto-
nomía en materias militares y de seguridad, tradicionalmente sometidas al TIAR y la con-
sejería estadounidense.
El programa militar reivindicaba, en la práctica, viejas banderas de la Izquierda pro-
gresista y del APRA de los primeros artos. Por la vía menos pensada, la institución cas-
trense, las nuevas ideas cuajaban, con prescindencia de las fuerzas tradicionales de la
politica criolla. De ahí la tesis de realizar una obra revolucionaría, más allá y a pesar de
los partidos, por encima de los deslindes ideológicos - "la revolución peruana no es ca-
pitalista ni comunista", se dijo -, contando con las masas pero "organizada y disciplina-
damente" de modo que, en algún momento, se arribe a una "democracia social de parti-
cipación plena". Cambiar las estructuras anacrónicas e injustas iría paralelo a la moder-
nización del Estado y a la formulación de una nueva organización nacional que superara
la democracia liberal, con organizaciones de base surgidas de la propia revolución. Di-
seño amplio y ambicioso, la revolución peruana en su primera etapa (1968-73) realizó
una vasta obra legislativa, - algún crítico habló de una revolución de papel - y organizó
poderosos movimientos de trabajadores, campesinos, empleados, pero en ningún mo-
mento pudo salvar ni las contradicciones severas en el interior de las FFAA y su vertica-
lidad paternalista que restó suficiencia al énfasis participatorio postulado. La gran mayoría
del pafs avivó sus expectativas ante la vista de una transformación tan amplia, pero tuvo
pocas oportunidades de sentir suya la revolución. Incluso creaciones importantes como
130
los núcleos educativos comunales, donde la clave era la participación de los padres de
família, las comunidades laborales, coparticipación en la propiedad y las decisiones en
las empresas, y la cooperativización y colectivización del campesinado, intentos todos
de plasmar la participación plena, entraron el contradicción rápidamente con la rigidez
conceptual y el verticalismo pragmático de las autoridades militares. Cuando se entrevió
la necesidad de apoyar la revolución en las masas, para garantizar su subsistencia en un
largo plazo, y se apeló a la formación de un gran ente movilizador desde el estado, Sis-
tema de Apoyo para la Movilización Social (SINAMOS), incluso se partió de las tesis del
no-partido y se sacrificó al sistema que fue resistido por la población sujeta a un proce-
so de politización insólita pero cuyos reflejos eran tos tradicionales, es decir, buscaron
a los partidos y a las tendencias ideologizadas. La nueva izquierda halló en el proceso
militar el más importante caldo de cultivo para su accionar y desarrollo, aprovechando las
excepcionales condiciones de permisividad y de florecimiento de iniciativas políticas, pe-
ro sin apoyar al régimen en sí.
El intenso periodo militar revolucionario estaba claramente signado por 3 tenden-
cias: énfasis antiimperialista, traslación de un estado oligárquico a un capitalismo de es-
tado, búsqueda de una participación popular bajo términos políticos próximos a lo que
Yugoslavia, en su momento intentó, al reformular un socialismo participatorio, alternativo
al soviético.
A finales de 1973, en parte por la enfermedad del General Velasco, en parte porque
tos militares conservadores ya no podían aplazar su preocupación por la tendencia cada
vez más radical del velasquismo, el proceso se enrumba hacia una derechización y en
1975, el General Francisco Morales Bermudez inaugura lo que se llamará la segunda
fase del gobierno. En ella se inicia el desmontaje y la neutralización política de lo realiza-
do, se aplican medidas de emergencia para aplazar la montante crisis económica y se
prepara el terreno para la devolución del poder a los civiles en 1979. El gobierno se ha-
bía desgastado y enfrentado severamente a las fuerzas armadas, éstas prefirieron rein-
corporarse a los cuateles para garantizar la unidad institucional, toda vez que el modelo
de cambios no había cuajado conforme a lo esperado. Fueron once años decisivos que
transformaron al Perú, preparándolo para las nuevas vicisitudes de la década del 80.
Pocos periodos tan estudiados y debatidos como el del gobierno militar, señal no
sólo de su significación actual, sino de su carácter prologal para la democratización de la
sociedad peruana pero también para la radicalización social y politica, hoy en plena ebul-
lición. El historiador Alberto Flores Galindo propone que la consecuencia más seria del
régimen militar es que "nos convocó a preguntamos ¿cómo se hace una revolución?, in-
dicio que no se hizo" y el pensador cristiano Rolando Ames, dirigente hoy de Izquierda
Unida, en un breve balance señala: "el velasquismo osciló entre fundar un nuevo orden,
en una alianza preferente con nuevos grupos de poder económico, acelerando una mo-
dernización evolutiva de la sociedad peruana, o entre establecer efectivamente nuevas
relaciones sociales del Estado con las clases populares".
El gobierno militar acelera la transferencia del poder a la civilidad luego de haber
enfrentado provisoriamente la crisis económica de 1974-79 y convoca a una Asamblea
Constituyente para formular una nueva Constitución Política que incluya muchos de tos
alcances y reformas del período militar. La convocatoria electoral (1978) reaviva las vie-
jas constumbres políticas y brinda al APRA una cómoda mayoría, el último lauro para su
anciano líder Victor Raúl Haya de la Torre, ungido presidente de la Asamblea. Todo hace
prever que el APRA ganará las elecciones presidenciales de 1980, habiendo acomodado
la Carta Magna para esa eventualidad. Sin embargo, el derrocado y exilado Femando
131
Belaúnde en 1968, se impone y asume el mando por segunda vez. Casi paralelamente
con la inauguración de su mandato, en Ayacucho, un movimiento clandestino, Sendero
Luminoso ofrece las primeras muestras de su aparición en la escena peruana. Al par que
se suprimieron las trabas castrenses para la vida politica democrática, algo anunciaba
en el pafs que también surgían las tendencias anarquizantes, heterogéneas y hasta faná-
ticas que ponían en serio predicamente a cualquier proyecto de gobierno orgánico y na-
cional. Fernando Belaúnde (1980-85) pareció condenado a dar plena vigencia a la ácida
frase de Tayllerand: "quien vuelve del exilio, no ha aprendido nada y no ha olvidado na-
da". En vez de reconocer al Perú distinto que recibía, prefirió imaginarlo como hace 11
años atrás; de allí que se le bautice a su gestión como la época de la restauración. Ter-
minó con los restos de la revolución militar y formuló nuevas leyes inadecuadas para las
circunstancias apremiantes del pafs. La politica retornó a los antiguos valores de la de-
mocracia formal, a tos grupos revanchistas de la oligarquía despojada, a la Ihea pronor-
teamericana y liberal en pos de capitales externos, al conservadorismo limeño y a una
prédica social gaseosa, milinarista y sacralizada pero sin traducción inmediata en los he-
chos sociales. Es verdad que le tocó al belaundismo el período más crudo de la crisis
económica por el endurecimiento del flujo externo de capitales, incluso que una serie de
desastres naturales trajeron abajo las expectativas de algunos programas de desarrollo,
pero fundamentalmente la estrategia de aproximar el pasado colapso. Inadvertencia de la
fragua social, liberalismo incluso para el tratamiento del alarmante crecimiento del narco-
tráfico, descuido preliminar ante el fenómeno de Sendero, Belaõnde se encontró muy
pronto con la grave dificultad de no poder gobernar, paralizado por la falta de dinero y de
respuesta a los desafíos regionales, económicos y políticos engendrados por las nuevas
condiciones de su régimen. La protesta social fue extrema, la inmoralidad, el desgobier-
no: el pafs estaba al borde del colapso. Dos de las fuerzas opositoras en el ámbito de-
mocrático, el APRA y la Izquierda Unida, aumentan su credibilidad y apoyo político. El
otro grupo beneficiado con la crisis es Sendero Luminoso, que amplía y generaliza el ter-
rorismo más allá de su esfera de influencia ayacuchana a todo el país.
En 1984, el jefe de la alianza de izquierda marxista, IU, Alfonso Barrantes gana las
importantes elecciones municipales de Lima al candidato oficialista. Al año siguiente, el
APRA, después de superar la honda crisis interna y bajo el comando de un joven líder de
35 artos, Alan García Pérez, gana las elecciones presidenciales, después de dramáticos
60 años de vetos, persecuciones y usurpaciones que siempre le impidieron llegar al po-
der. El pafs, en reacción natural por el belaundismo conservador, se inclinó al cambio y a
la izquierda. Más del 70% del electorado apoyó al APRA y la IL), que se colocó como la
segunda fuerza política del pafs.
La administración aprista propone un pacto social y económico, basado en la reo-
rientación del esfuerzo nacional para enfrentar la crisis durante los dos primeros años de
administración y lograr una reactivación económica y productiva al par que restablecer la
confianza nacional en los indispensables cambios del aparato del estado y el gobierno.
Se postula una orientación antiimperialista, popular y nacionalista y un plan de desarrollo
con perspectiva al año dos mil, "arto de crisis, de escasez y de violencia", al decir del
Presidente García. El programa económico de emergencia ha logrado una apreciable ta-
sa de crecimiento abatir la inflación en un 140% y aumentar los salarios y el consumo
proporcionalmente al deterioro inflacionario. El Perú ha limitado las fuertes erogaciones
del pago de la deuda externa a un 10% del valor total de nuestras exportaciones y ha re-
tomado la línea exterior del tercermundismo, el latinoamericanismo y la defensa de los
países productores de materias primas. Si bien ello no abre una diferencia irritante con
132
los Estados Unidos, evidentemente el flujo de capitales externos es muy limitado, de mo-
do que el Perú tiene que vivir de sus propios y escasos recursos. No obstante la inventi-
va y variedad de algunos programas sociales, lo objetivo es que la actual administración
difícilmente puede trazarse programas de gran envergadura y las reformas se postulan
como un proceso susceptible de prolongarse más allá de los cinco años de la gestión
alanista. La administración aprista ha desplegado un serie de acciones correctivas en di-
versos frentes, conforme lo reclamaba el pafs, pero le ha significado contrastes y polémi-
cas con las Fuerzas Armadas y Policiales, con la oposición y el propio partido y con al-
gunos sectores económicos renuentes a aceptar un excesivo control del estado. Más
que un programa integral, no obstante que el régimen habla de una revolución aprista, la
capacidad de convocatoria parece cifrarse en la figura y la personalidad presidencial, ca-
racterizada por una insólita franqueza y una rapidez reactiva para enfrentar dificultades.
El problema mayor, el desafío insurreccional y terrorista de Sendero Luminoso, sigue
siendo la principal preocupación del gobierno.
La variable educativa: respuesta insuficiente
La educación peruana ha seguido ajustadamente las vicisitudes del proceso políti-
co y económico y, alternativamente, ha sufrido sus restricciones, ha sido postulada como
el factor consolidador de algunos procesos, o ha sido satanizada por generar reacciones
imprevistas desde la perspectiva oficial. Es el viejo debate entre educación y sociedad,
entre el estado y la función educativa, entre educación formal y todas aquellas variantes
informales. Pensadores y maestros aisladamente fueron sentando las bases de lo que
llamaron educación popular y, también, la escuela nacionalista, pero estos esfuerzos li-
mitados no inpregnaron la acción estatal, tributaria del pensamiento liberal y de una con-
cepción elitaria de la educación y la cultura. En la década del treinta, el debate sobre la
identidad nacional recoge algunas ideas anarquistas y socialistas y las transfiere a la la-
mentable situación de la masa indígena, secularmente explotada y puesta a espaldas de
la nacionalidad. Emerge, entonces, el indigenismo, quizá el movimiento ideológico y utó-
pico más significativo del Perú del siglo XX. Más que la restauración de un estado Incai-
co, idealizado por el cronista mestizo Garcilaso de la Vega en los inicios de la conquista
hispánica, el indigenismo propone una revaloración del aporte indio para reequilibrar la
exclusiva tendencia europeizante que ha dominado la cultura peruana desde el siglo XVI.
El indigenismo es resistido por la oligarquía por los efectos políticos y económicos que
supone su prédica, pero gana rápidamente al mundo intelectual y magisterial, al APRA y
al mariateguismo marxista. De esa época data, el aporte de José Antonio Encinas, un
educador puneño que, fuertemente influido por akarenko, traza la vida escolar primaria en
las alturas andinas y transforma la clásica escuela afrancesada en un punto de conver-
gencia entre la comunidad indígena y las aulas. Encinas a su vez retrasmite en el Perú
similares apreciaciones del boliviano Alcides Arguedas y el mexicano José Vasconcelos,
señalando que por la educación será posible rejuvenecer la perspectiva histórica de
nuestros pueblos. Es un precursor de la escuela campesina y un promotor incansable de
to que sería luego la educación a las áreas rurales. Jamás el estado recogió ni las ideas
ni las iniciativas de Encinas, y formará parte de la legión de maestros cuya vigencia no
está en haber trabajado por la educación desde la perspectiva oficial sino a contrapelo de
ella.
Destino distinto le cupo a la doctrina de Elizardo Pèrez y la llamada escuela de
Warisata en el altiplano boliviano con fuerte arraigo en la parte peruana del mismo. Wari-
133
sata fue una experiencia de organización nuclear, de apertura al protestantismo frente a
un catolicismo adjunto al poder de latifundistas y gamonales, de apropiación comunal de
la educación y le costó a su promotor represión y desautorizaciones, pero luego, a co-
mienzos de los años 40, muchas de sus acciones se asumieron en los programas de de-
sarrollo indígena y de alfabetización postulados por CREFAL y UNESCO, una forma de
evitar la protesta en el agro y de prevenir la migración hacia las ciudades, la perspectiva
más temida por las élites criollas y europeas aposentadas en las ciudades. Warisata es
un antecedente fundamental en las proyecciones educativas para las poblaciones margi-
nales, pero ciertamente al haberse asumido oficialmente se usó los métodos pero no sus
alcances revolucionarios, equívoco que será frecuente en lo que se refiere a la práctica
de la educación popular en nuestra Región. Dicho de otro modo, desde los albores de to-
da iniciativa educativa en la que la protagonista es la propia comunidad, el pueblo organi-
zado, los marginales cobrando conciencia de sí, la intervención estatal en ellas, o la in-
corporación del dirigismo estatal, desvían o deforman las posibilidades auténticas y
transformadoras de las mismas. Es tentador pensar que se trata de una diferenciación
clasista inevitable en la medida que el Estado representa a la clase opresora, pero ade-
más de ello lo interesante, en nuestro concepto, reside en el hecho que el estatismo en
educación implica recorte para una educación autogestionaria, popular y revolucionaria.
Los intentos educativos populares surgidos de abajo se acercan en un momento
dado con los propósitos oficiales del desarrollismo rural. El juego de influencias es com-
plejo y no está suficientemente desbrozado. Los gobiernos aceptan el desarrollo rural
porque es un expediente que puede Impedir la revolución campesina y la subversión in-
dígena milenarista, pero sobre todo inducidos por los Estados Unidos que, a su vez, te-
men la expansión del comunismo en el campo, como lo demostraba, sobre todo, la expe-
riencia china. Desarrollo rural, en ese contexto, era evitar la explosión política a partir del
campo y, al mismo tiempo, procurar incorporar a la vida moderna y civilizada a los cam-
pesinos atrasados, indígenas y con una cultura bárbara, bajo el oculto lema de "mantén-
ganse limpios, tengan menos hijos y trabajen en forma más productiva". Hay un su-
puesto implícito en todo esto: la armonización sin conflicto del mundo rural con la hege-
monía urbana y con la dominación ejercitada tradicionalmente por los grupos de poder
político y económico.
Al término de la Segunda Guerra Mundial, la porsperidad económica coincidente
con un gobierno dictatorial permitió la definición de una política educativa singular entre
1948-56. El gasto en educación fue extraordinariamente alto y no sólo en construcciones
urbanas sino en todo el territorio. El Plan Nacional de Educación fue previsor, habilitó es-
cuelas y programas sobrepasando incluso la demanda y se fijaron cuotas importantes de
inversión a provincias y departamentos alejados bajo la idea que la educación podría fijar
a los lugareños en sus comarcas al brindárseles servicios educativos adecuados y
hasta de nivel secundario. Así como los doctrineros coloniales, en principio agentes del
poder hispánico, descubrieron la extrema postración indígena y aconsejaron políticas de
defensa de la humanidad india, los militares eran a mediados de este siglo los únicos tes-
tigos de la extrema diferencia que cabía en el estado nacional, lo cual tenía implicaciones
mayúsculas en caso de conflictos bélicos. La educación fue impulsada en ese periodo,
básicamente, como una forma de aumentar la unidad nacional, de allí la prioridad en las
zonas fronterizas y la atención a las áreas dispersas de población indígena. Nada de
este esfuerzo salvó las hondas contradicciones estructurales de la sociedad peruana,
pero consolidó en cambio las migraciones que a partir de los finales de la década del 50
se tornarían aluvionales.
134
La educación de adultos y la educación técnica para trabajadores fueron auspicia-
das igualmente en ese período, bajo el mismo esquema que atribula a la educación una
capacidad de contención social y de incremento de la riqueza y la producción. La influen-
cia norteamericana, alabada desde comienzos de siglo, como ejemplo de basar el desar-
rollo en la capacidad fabril de los trabajadores, es particularmente importante en la edu-
cación técnica y así muchas ciudades se ven favorecidas por una especialización laboral
coincidente con los avances del industrialismo incipiente.
La década de los años sesenta no le deja ya mucho margen al estado para diversi-
ficar sus iniciativas educacionales. El crecimiento del gasto, los servicios y las construc-
ciones únicamente están dirigidos a satisfacer fa demanda de escuelas primarias y se-
cundarias fundamentalmente en las ciudades donde proliferan las poblaciones margina-
les. Educación se asimila como obra constructiva y los problemas educativos más deto-
nantes parecen ser las relaciones con el magisterio y el clientelismo politico que se deri-
va de ellas. Aumenta también el público universitario, sobre todo de instituciones priva-
das, asi como la educación profesional postsecundaria y de mando intermedio. Es mani-
fiesto el descenso de la calidad del servicio educativo y, por lo mismo, proliferan las inci-
taciones de carreras cortas que abastezcan al mercado de servicios. El debate educati-
vo queda restringido a las élites intelectuales y algunos partidos políticos de izquierda,
entre ellos el Social Progresista, caracterizadamente académico y universitario. Sin em-
bargo, empiezan a germinar los síntomas de un profundo malestar ideológico y político,
sobre todo teniendo presente la experiencia cubana; jóvenes de la clase media se enro-
lan en la primera experiencia guerrillera del siglo XX y, en su derrota, conmocionan al
país. En los sectores populares, la marcha andina hacia la costa va determinando una
progresiva cholificación de las costumbres. El indigenismo de las dos décadas anterio-
res se traslada ahora a una comente más amplia de divulgación de las ciencias sociales,
la historia y la arqueología. La indagación en tomo al ser nacional revela la composición
plural del pafs y la subsistencia de diversos estadios de civilización y cultura en trance
de definición y de trasmutación con el sector moderno. Quien mejor ha descrito este trán-
sito ha sido el novelista José María Arguedas, hondamente preocupado por dejar cons-
tancia que el mundo andino se descomponía, influenciaba la vida urbana de los suburbios
y anunciaba, una hoguera social desconcertada pero al mismo tiempo violenta. La gran
masa campesina de la sierra peruana, como presumiblemente en ciclos históricos de si-
glos pasados, pasaba al primer plano de los hechos sociales. Un inmenso esfuerzo de
adaptación, de apropiación provisoria de los términos de orientación sociocultural, opera
en todos los grandes centros urbanos. Hay que aprender castellano, captar el criollismo,
entrar al consumo, familiarizarse con los medios de comunicación, aprender algún oficio,
dominar los mercados, formar alianzas tácticas con sectores políticos que quieren los
votos y que en lugar de buscarlos en lejanos pueblos se tienen ahora a las puertas de las
ciudades. Son los orígenes de la informalidad. Nadie ha estudiado hasta hoy, todo lo que
esta estrategia de sobrevivencia comporta para la educación, tanto en la lección que de
desprende de la actuación de los grupos migrantes, cuanto de la utilización pragmática y
selectiva que se hace de la educación formal y oficial a los efectos de dominar la nueva
situación urbana.
Se han tejido muchas explicaciones para entender la nueva cultura en la calcutiza-
ción urbana. La tesis de la dualidad sociocultural - convivencia en un mismo tiempo de
un mundo moderno y otro arcaico -, si alguna vez sirvió para Operacionalizar cierto tipo
de relaciones campo-ciudad, ya no es suficiente para explicarse el colmenar de ciudades
que comienzan en los arenales costeros en las peores condiciones y le ganan al pafs
135
oficial Ia apuesta de la existencia. La misma tesis de la marginalidad encierra una petición
de principio: ¿de qué se está al margen? ¿La reducida parte del Perú que siempre estuvo
en ignorancia del pafs real no es, acaso, mucho más marginal que la oleada migratoria de
cientos de miles de personas correspondientes a to que la retórica ha bautizado como el
Perú profundo? Hemos estado acostumbrados a pensar las iniciativas estatales para
procurar el desarrollo interno como un proceso incorporativo, especialmente la educa-
ción. Pero resulta que ni la religión, ni el servicio militar, ni la administración pública y sus
agencias locales, ni la escuela han podido orientar, ni siquiera utilizar el curso de la fuer-
za migratoria y todas sus potencialidades económicas, sociales y polfticas. En la larga
cadena de dominaciones que supone la vida en el Perú, desde la perspectiva de los di-
versos grupos y las diversas clases sociales, la educación ha sido una variable de dos
caras, según se la mire desde la visión oficial o desde los grupos de base o populares.
A comienzos da los años setenta, sea desde el punto de vista social, sea desde la
perspectiva ideológica, el Perú está al frente de un cambio sustantivo que, inútilmente, al
conservadorismo ha tratado de postergar o ignorar. Ese es el origen de la revolución mi-
litar de 1968.
La Reforma Educativa 1970-75
El grupo de maestros encargado por el gobierno militar de proyectar la reforma
educativa realizó un ajustado análisis de la situación educativa y dio forma cabal a las
críticas constantes que el sistema, los contenidos, los mètodos y la organización hablan
recibido a lo largo de la historia del siglo XX. El diagnóstico permitió concebir una reforma
integral que se vinculara, fundamentalmente con el proceso de cambios, los consolidara
y les diera continuidad. Era la primera vez que se postulaba un plan general en el marco
de transformaciones profundas en la estructura económica, social y politica. Era también
la primera vez que la discusión sobre los fines y procedimientos de la educación peruana
trascendía el círculo de los especialistas para transformarse en un debate nacional al que
concurrieron multitud de instituciones, partidos y personalidades de las más diversas
corrientes. "Se había despertado de la inercia educativa de las últimas décadas", dice
José Rivero.
La acción educacional aparece, así, en un doble juego con la sociedad; sólo es po-
sible transformar el sistema educacional al abrigo de una voluntad politica revolucionaria
integral: sólo la educación será efectiva en la medida que se incorpore a las vastas ta-
reas transformadoras del Estado y la sociedad; los cambios estructurales hallarán su
permanencia, eficacia y trascendencia en la medida que estén acompañados por la edu-
cación, que está obligada a servirlos dialécticamente. Pero a su vez, la educación apunta
la humanización del hombre, "como ser que sólo logra su plenitud en la justicia de las re-
laciones entre las personas y en el diálogo social", como lo señala el Informe General.
De allf que la reforma tenga "como sentido esencial el logro de un nuevo hombre en una
nueva sociedad".
Tres son los fines de la educación reformada: educación para el trabajo y el desar-
rollo, educación para la transformación estructural de la sociedad, educación para autoa-
firmación y la independencia de la nación peruana. Ello supone superar viejos mitos, ar-
raigados vicios y, sobre todo, aceptar que la educación es una responsabilidad comparti-
da entre el estado y la sociedad en su conjunto. La idea de la educación como compo-
nente del cambio fue fuertemente resistida por los sectores tradicionales, quienes de in-
136
mediato la satanizaron como um modelo comunista que hacia caso omiso de la condi-
ción cristiana y occidental del Perú y que estatizaba la educación recortándoles a los pa-
dres el derecho a velar po la educación de sus hijos. Paradojal conclusión cuando se
trataba de todo lo contrario.
Igualmente la idea esencialmente democratizadora de la educación implícita en la
reforma fue interpretada por los sectores tradicionales como un intento de mediocrización
de la educación, de supresión de la educación privada y de priorización de los sectores
populares. Como en ninguna otra reforma, la educativa apareció como el peligro mayor
que le despojaba a los sectores dominantes la hegemonía espiritual y de conciencia. Pa-
ra los sectores marxistas, en cambio, esta reforma pretendía consolidar una nueva he-
gemonía ideológica del nuevo capitalismo y del autoritarismo militar en contra del movi-
miento magisterial.
La verdad es que la reforma fue ambiciosa e integral. Suponía modificar niveles y
modalidades, planificar y dar plazos a la conversión del antiguo al nuevo sistema, reor-
ganizar la estructura administrativa y organizacional, y todo ello mediante la progresiva
participación comunitaria. A los efectos de nuestro estudio, interesa remarcar tres as-
pectos: la atención a las áreas rurales y marginales, la nuclearización del servicio educa-
tivo y la educación de adultos y alfabetización.
La nuclearización planteaba organizar el país en redes educativas nucleares e in-
terconectadas que superen la insularidad escolar y que al mismo tiempo aumenten la in-
tervención de la comunidad en la gestión, realización y prospección educativas. El mo-
delo, en consecuencia, no comprendía sólo la esfera escolar, sino que pretendía vincular
la escuela a los otros agentes del desarrollo, usar el centro educativo como una instala-
ción para múltiples usos comunitarios y socioculturales y, finalmente, la red se convertía
en un laboratorio de participación social que redefinia la educación local en función de los
intereses y necesidades de la realidad Inmediata y circundante. En el escalón de poder
del sistema educativo el núcleo, además debía constituirse en el pivote central, de modo
que se privilegiara la labor propiamente educativa por sobre la administrativa como nunca
habla ocurrido, con creciente autonomía de gestión, en la que el rol del maestro se redefi-
niria así como los conceptos del gasto, el financiamiento y la inversión. El Núcleo Educa-
tivo Comunal adhiere múltiples funciones, aparte de las de la educación formal básica
debería ser el centro de irradiación de la educación inicial, de adultos o básica laboral, de
extensión educativa y de orientación y bienestar del educando, debería igualmente pro-
mover la participación, apoyar al nuevo sistema con la formación y reciclaje del magiste-
rio. "Esta carga excesiva de tareas - dice José Rivero - condicionó en gran medida la
eficacia del núcleo corno instrumento real y efectivo de participación" y añade "la con-
cepción del NEC suponía el desarrollo coordinado de los campos técnico, administrativo
y político. La experiencia de esos años demostró no sólo que se trabajó en cada uno de
esos campos por caminos diferentes sino, lo que fue más grave, que no existían condi-
ciones reales para concretar los objetivos propuestos a través de la nuclearización." In-
dependientemente de la desconfianza del maestro frente al NEC, de la falta de experien-
cia de los padres de familia en su nuevo rol, de las resistencias previsibles que el aparato
administrativo tradicional opuso a este modelo que disminuía su status, el NEC fue mira-
do con creciente desconfianza por el gobierno militar en la medida que aumentaba el ca-
riz político, problematizador y critico del mismo.
La nuclearización contribuyó a descentralizar el sistema, abrió perspectivas con-
cretas en las que se vio se jugaba el destino mismo de la reforma, pero quedó como una
promesa de participación incumplida en tanto que se burocratizó excesivamente y se tu-
137
vo siempre la impresión que era una disposición que venía de lo alto de la pirámide del
poder. En realidad era una instancia en la que se confrontaron muchos poderes, en el
marco del reglamentarismo y la carencia de una información continua y depuradora. Hu-
bo problemas serios de definición: la concepción de una propiedad educativa comunal
seducía en una sociedad más justa y redistributiva pero contrajo la inversión de la comu-
nidad en la educación, acostumbrada a concebir su cooperación en términos competiti-
vos y para mejora de la escuela concreta donde estudiaban sus hijos. Los técnicos del
NEC, reentrenados y formados en el espíritu de la reforma, adoptaron actitudes excesi-
vas en cuanto a la politización y a la verticalidad de sus acciones, reiterando viejos com-
portamientos de la administración tradicional, en desmedro de un magisterio que, pese
a todo, especialmente en la provincia, sufrió el peso de la administración centralizada,
bajos sueldos y cuya culpa en el fracaso educativo era cualitativamente menor que el
conjunto del sistema. El magisterio como conjunto vio un peligro latente de fiscalización,
acostumbrado a asumir únicamente él la responsabilidad formativa, evaluadora y con-
ductual del alumnado, y un aumento de exigencias incongruente con la rutinización y los
bajos sueldos. El caso de la comunidad es todavía más ilustrativo; prefirió en el pasado y
entonces una participación sobre la base de discutir problemas más urgentes referidos a
asuntos económicos, reivindicativos o del desarrollo. La educación, a pesar de haberse
planteado como una propuesta crucial en un entorno de creciente democratización y
cambio de la sociedad peruana, aparece para la comunidad y los adultos como un medio
instrumental que urge para solucionar perspectivas de vida, sin mayores complejidades.
Son los sectores medios, intelectualizados o profesionalizados, los que perciben una
mayor dosis de problematización en torno a la educación, pero siempre y cuando se la
restringa a la esfera del aprendizaje y la formación y no al de recomposición de la visión
del mundo.
¿Fue útil pensar en la nuclearización como un medio más en el camino del au-
mento de la conciencia politica del pafs? He ahí el desafío que tiene ante sí todo plantea-
miento que postule la capacidad liberadora de la educación. Presumiblemente son otras
las agencias más efectivas para la animación de la politización, pero en todo caso, y tal
como se prefiguraron los rangos de interés en la sociedad peruana de ese momento, es
nítida la percepción que la comunidad entiende la educación como un medio, como una
forma adaptable a las diversas estrategias de supervivencia y de emergencia social que
el grupo está buscando en la sociedad. Creo que esa tendencia se ha acentuado nota-
blemente en la crisis de los años 80. Cada vez menos es la instancia educativa la más
apropiada en la marcha por ganar espacios vitales, comunales, grupales o clasistas, in-
dicio de cuán alejados están los planteamientos educativos de la realidad social misma
La educación de adultos y la alfabetización fueron dos prioridades manifiestas de la
reforma educativa, no sólo por explicables necesidades derivadas de la aplicación de la
reforma agraria y del llamado sector de propiedad social en el área manufacturera, sino
también por un principio restitutivo e igualitario que estaba en la base de los postulados
revolucionarios del régimen. Para José Rivero este esfuerzo fue importante porque se
crean nuevas modalidades educativas (Educación básica laboral, capacitación profesio-
nal extraordinaria, extensión educativa), se posilibita cuando menos teóricamente el em-
pleo de la capacidad instalada de empresas, fábricas, locales no escolares para tareas
educativas, se coordina la educación de adultos con el Plan Nacional de Desarrollo a
través de la Junta Permanente de Coordinación Educativa y, finalmente, porque se cam-
bia la orientación de la formación laboral ligando sus contenidos al proceso revoluciona-
rio, alentando la participación de los trabajadores en la gestión de su propia educación.
138
El Programa de Alfabetización Integral (ALFIN) fue un esfuerzo incumplido no
obstante la abundante conceptualización que produjo y la importancia que se le concedió
en la esfera política oficial y también dentro de los grupos políticos y eclesiásticos pro-
gresistas y no concordantes necesariamente con el gobierno militar. La idea era erradicar
el analfabetismo en una jornada similar a las cruzadas emprendidas por algunos países
latinoamericanos, en especial Cuba, aprovechando la corriente de Paulo Freire y su mé-
todo psicosocial. Es decir, se postuló que en cinco años los dos millones 100 mil analfa-
betos dejarían de serio. En 4 años se alfabetizó tan sólo a 241.216 personas, el 20% de
la meta de 1,2 millones, también rebajada a la luz de las transformaciones operativas que
sufrió el programa, y por el hecho de haber iniciado la tarea en la población de habla cas-
tellana, en un país donde los mayores índices de analfabetos procede de zonas de mo-
nolinguismo o bilinguismo quechua, aymara y lenguas nativas de la selva. Hubo una se-
rie de razones que explican logros tan magros: burocráticas, escasa participación del
voluntariado, cambios de estrategia inconsultos e inprevistos, pero en definitiva el escollo
mayor residió en la desconfianza del poder militar ante una operación que crecientemente
asumía la politización como una de las variables importantes del proceso alfabetizador.
Eulogio Zamalloa señala al respecto: "una de las características del régimen militar fue el
control de la movilización popular y el control del poder político en todas sus manifesta-
ciones se operó de diferentes formas la primera de las cuales era la conservación de la
iniciativa politica para los militares, se cortó toda iniciativa política a los civiles en oportu-
nidades tan diversas como la formación de los comités de defensa de la reforma agraria
en 1969. Este último caso ilustra objetivamente las limitaciones del proceso político que
afectó decisivamente al modelo y estrategia de ALFIN, no posibilitando la participación de
las instituciones en apoyo al Programa en la forma como había sido concebido original-
mente". De hecho ALFIN debió trabajar autónomamente con relación a la pesada maqui-
naria del Ministerio de Educación, pero en breve plazo fue cooptado por la burocracia in-
termediaria y sometido a vigilancia de los mandos militares. Fue una operación que dis-
tinguió su condición política meridianamente, pero lo que pudo ser una ventaja se convir-
tió en un factor de resistencia del propio gobierno, que interpretó esa condición como uso
indebido con fines partidaristas, toda vez que la concientización fue terreno fértil para
infiltraciones de grupos marxistas discordantes con el régimen. No hubo, pues, un apoyo
claro ni político, ni administrativo, ni financiero para el programa y fue allí donde se expre-
só la contradicción más flagrante entre el grupo civil creador e impulsor de la reforma
educativa y la esfera militar para quienes la reforma educativa fué un imprevisible gene-
rador de otras perspectivas políticas de confesionalidad marxista y socialista.
Una de las experiencias importantes en la reforma educativa fueron los programas
no escolarizados de educación inicial (PRONEI), auspiciado luego por UNICEFF y repli-
cado en otros países de la Región, en el que destaca la participación de jóvenes y ma-
dres de familia de las comunidades locales y al que se incluyen sectores estatales de
salud y alimentación. La experiencia en poblaciones marginales urbanas y en comunida-
des indígenas es no sólo importante en relación con el futuro de los niños en zonas de
marcada precariedad, sino también en la perspectiva de la concientización de las madres
de familia en aspectos que van más allá de la alimentación y crianza infantiles para afir-
mar su rol y sus derechos femeninos en el hogar. En última instancia, y conforme se ha
desarrollado posteriormente en otras experiencias, la educación inicial no formalizada
puede constituirse en un mecanismo de ingreso a la comunidad local para iniciar el de-
sarrollo de programas educativos de creciente complejidad, incluyendo la educación de
adultos.
139
En cuanto a ia educación de adultos, el alcance de la reforma era el darle el ca-
rácter de permanente en un juego de interacción con la educación formal. La básica labo-
ral debía brindar conocimientos básicos y supletorios de la primaria, siendo la continua-
ción obligada de tos alfabetizados, la capacitación técnica correspondía a la capacitación
profesional extraordinaria para y en el trabajo, la perspectiva de una cultura revalorizada
y que suponía una lectura crítica diferente del uso e influencia de los medios de comuni-
cación social se realizaría a través de la Extensión educativa. Se trataba de un carácter
global y de politización de la población para que comprendiera las líneas concretas del
proceso revolucionario y dinamizara las fuerzas sociales actuantes en él. A la postre, el
aparato escolar fue más fuerte y estas modalidades complementarias, descentralizado-
ras y no formales no contaron con el concurso de los escalones intermedios de la admi-
nistración del Ministerio y se quedaron en un nivel teórico. No obstante ello, en esa época
la educación de adultos tuvo una cobertura (en 1972 134 mil alumnos y 2.684 profeso-
res) que disminuiría en el gobierno del populismo belaundista.
La Ley General de Educación
Al reiniciarse el régimen democrático en 1980, el gobierno populista de Fernando
Belaúnde señaló que el Quinquenio de la Educación sería conducido bajo una nueva
Ley General de Educación, toda vez que nueva Constitución no recogía los plantea-
mientos de la reforma educativa del período militar. La Ley General de Educación n
9
23.384, que retomaba al espíritu y organización del sistema educativo tradicional, resta-
bleció los niveles clásicos de primaria, secundaria y superior y la educación de adultos
se convirtió en una modalidad, asimismo la planificación dejó de ser ya el instrumento
fundamental para la toma de decisiones, dejándose amplio margen a la iniciativa privada
para concurrir a la tarea educativa en todos los niveles. Igualmente, la organización del
sistema se basa en los escalones central, departamental, provincial y zonal y se restitu-
yó el sistema de supervisión educativa, eliminándose los últimos rastros de la nucleari-
zación.
El gobierno aprobó en 1981 el Plan Multisectorial de Alfabetización que se propuso
alfabetizar en Cuatro años a 1 millón, 58 mil 160 personas, lo cual implicaba la reducción
en un 55,9% de la población total analfabeta. Se consideró necesario contar con el per-
sonal del Ministerio de Educación y personal voluntario y se programó el concurso de
34.201 alfabetizadores: 19,067 personal regular y 15.134 voluntarios.
La alfabetización belaundista no postuló un método específico de alfabetización pe-
ro puso particular atención en los contenidos curriculares para despejar cualquier asimi-
lación con el proyecto de los años setenta. Fundamentalmente se trataba de ejecutar tres
líneas de acción curriculares: lenguaje, matemática y promoción comunal. El neo alfabe-
tizado debería ser capaz de utilizar los símbolos del lenguaje escrito como uno de los
medios de comunicación en su vida familiar y social y la lectura como recurso para una
posterior autocapacitación y perfeccionamiento permanente y de manejar las técnicas
operativas elementales de la matemática en solución de problemas de vida diaria. El fra-
seo de la tercera capacidad - comprensión del mundo y de la perspectiva local - indica
cuánto se ha desdibujado la preocupación concientizadora: "identificar los problemas que
afectan la vida de la comunidad, las familias y personas y proponer la realización de al-
gunas actividades que contribuyan a su solución".
140
Un aspecto importante del programa fue el desarrollo de la alfabetización y la edu-
cación no formal a través de medios audiovisuales. Se creó Alfavisión (centro de pro-
ducción audiovisual para la alfabetización) y se realizaron programas de radio y video pa-
ra la alfabetización y postalfabetización en la zona andina. En conjunto se realizaron 30
programas de promoción comunal, 16 de matemática, 29 de lecto-escritura, 6 de meto-
dologia y 1 de capacitación en la zona aymara. No hay cifras concretas de cuánto contri-
buyó la educación a distancia y audiovisual en la alfabetización, pero se trató de una ex-
periencia novedosa que ha sido detenida en 1985 para ser replanteada.
Las acciones de alfabetización según el Plan serían intensivas y extensivas. Las
primeras destinadas al logro de metas en el corto plazo, apelando al máximo de recursos
humanos y financieros. Las extensivas, en cambio, demandarían menos inversión y se
desarrollarían hasta que se presenten condiciones para convertirlas en intensivas. Igual
que ALFIN, el plan previó tres etapas de iniciación, 1981, de expansión, 82-83 y de con-
solidación, 84-85. A diferencia de ALFIN, el Plan consideró seriamente la atención a la
población monolingue quechuua o aymara o de blinguismo incipiente.
La estadística educativa en este periodo se descuidó, lo que hace, difícil percibir
una cuantificación exacta del plan. Según los informes de las direcciones departamenta-
les y zonales de educación, el plan logró entre 1981 y 1984 alfabetizar a cerca de 600 mil
personas, lo que representaba el 78,4% de lo programado. Si se agrega las cifras de
1985, se alcanzaría un total de alfabetizadores del orden de las 781 mil personas, es de-
cir, el 45% del total de la población analfabeta. Sin embargo, esta información, por mues-
treos realizados en zonas y regiones, parece poco confiable. Son numerosos los casos
en que los datos fueron inflados en razón de normas burocráticas y del deseo de semejar
una eficiencia singular. Hay casos en que se alfabetizó a un mayor número de analfabe-
tos consignados en las cifras departamentales, y otros departamentos alejados y de co-
municación difícil, aparecen con promedios de entre 85 y 95% de alfabetizados, logro po-
co confiable. El otro argumento que desvirtúa la información burocrática son los informes
de muchas de las zonas y regiones sobre los obstáculos y dificultades encontradas en el
curso de la implementación del Plan.
Otro aspecto que debemos considerar es el referente al carácter multisectorial del
Plan, previsto en los términos similares que la operación ALFIN. La Comisión Nacional
de Coordinación Multisectorial, a la cabeza del proceso, y las respectivas comisiones re-
gionales y zonales tuvieron serias dificultades para llevar a la práctica el lincamiento de
politica tal vez más importante del Plan, cual es que "las acciones orientadas a resolver
el problema del analfabetismo deberán ser parte de los planes de desarrollo socioeconô-
mico, de modo que el sector educación impulsará una estrecha coordinación con los de-
más sectores, en la perspectiva de afrontar el problema del analfabetismo con acciones
de carácter multisectorial". Trabas políticas y administrativas no lograron comprometer la
participación efectiva de los diferentes sectores. Pero aparte de estas razones, las de
fondo, igual que durante el gobierno militar, estriban en el hecho que la población comu-
nitaria no tuvo intervención mayor en el tema, que los sectores trabajan normalmente con
la población que realiza actividades económicas de relativa incorporación con la vida ofi-
cial y formal del país y que los analfabetos están fuera de su marco de acción por el
mismo hecho que son desocupados o forman parte del contingente femenino aún más
marginado dentro de la organización social de la zona andina y de las poblaciones margi-
nales urbanas. La alfabetización en la práctica no es asimilada por la burocracia sectoria-
lizada como una tarea del desarrollo, y se piensa que se trata de una acción asistencia-
lista y de reducido interés en la esfera económica, financiera o productiva. Tanto el be-
141
laundismo como el militarismo velasquistas procuraron la participación multisectorial pero
ésta devino en un expediente formal antes que real por obra de las limitaciones y contra-
dicciones de tos respectivos modelos sociales que, finalmente, impedían la participación.
Educación para la Vida (1985-90)
Juzgando las cifras que acreditan los logros en materia de alfabetización y educa-
ción de adultos de los dos periodos anteriores, deberíamos considerar prácticamente su-
perado el analfabetismo o, por lo menos, en franco proceso de retroceso. La verdades
que la situación sigue siendo preocupante pues en términos absolutos se mantiene un
promedio entre 2 y 2,5 millones de analfabetos desde al año de 1940 hasta la fecha, cor-
respondientes a las zonas rurales y los departamentos más deprimidos del pafs, deno-
minados como pertenecientes a la mancha india. Es una cifra irreductible que se retroa-
limenta con la deserción escolar en dichas áreas. Si bien el analfabetismo ha disminuido
porcentualmente en relación con la población, y esto por via de la escolarización antes
que por la efectividad de campañas alfabetizadoras, en términos absolutos sigue siendo
un problema irresuelto.
Cuadro 6
POBLACIÓN ANALFABETA DE 15 AÑOS Y MÁS Y TASA DE ANALFABETISMO
1940-1961-1972-1981 (CENSOS) - POBLACIÓN DE 15 AÑOS Y MÁS
Años
1940
1961
1972
1981
Total
3.5938
5.6167
7.4949
9.9755
Analfabetos
2.0703
2.1856
2.0629
1.7372
Tasa
57,6%
38,9%
27,5%
14,4%
Fuente: INI Censos nacionales de población.
Al iniciarse el gobierno del Presidente Alan Garcia Pérez se plantearon las bases
de una nueva politica educativa que se ha denominado Educación para la Vida en la
que se señala que el principal problema de la alfabetización persistente se debe al hecho
que "si bien se han realizado campañas de alfabetización, las graves deficiencias en la
postalfabetización, la carencia de materiales accesibles e interesantes y que consideren
la lengua y la cultura de los usuarios, tanto como la ausencia de mecanismos efectivos
de incorporación de los neolectores al desarrrollo mantienen un nivel de analfabetismo
funcional o de reversión al analfabetismo que obliga a revisar técnicas y estrategias". Se
reconoce también que el peso mayor de la alfabetización se la ha dejado al Estado lo
cual "ha contribuido al manteniemento de los índices de analfabetismo". Reconoce el
diagnóstico que en algunas zonas y regiones del país "se aprecia un significativo trabajo
de organizaciones eclesiales y centros no gubernamentales" pero, concluye, "parece
claro que sin una movilización total de las comunidades por la alfabetización y sin un se-
142
rio esfuerzo por desarrollar y posibilitar el acceso a materiales de postalfabetización, las
estrategias actuales no lograrán solucionar el problema".
Algunos otros alcances son igualmente importantes. El diagnóstico señala que la
alfabetización y postalfabetización entronca con una necesidad mayor que es la educa-
ción no formal y, dentro de ella, la capacitación para enfrentar los desafíos cotidianos y
las tareas del desarrollo microregional. La influencia y aportes de la educación popular
son, asimismo reconocidos: "Sería injusto y ciego desconocer la existencia de procesos
educativos desarrollados autónomamente por grupos populares. Los signos de vida que
emergen de la cotidianidad popular como oraciones o recreaciones de formas efectivas
de solidaridad para resistir a la muerte, a la marginación, a la miseria; los comedores
multifamiliares, las organizaciones de pobladores, los sindicatos, las comunidades cris-
tianas de base, los clubes de madres son instancias educativas que contribuyen a la to-
ma de conciencia de los derechos colectivos y la dignidad personal y que posibilitan la
reflexión y correción de las prácticas personales y grupales para mejorar la calidad de
vida". Esos movimientos son "potencialmente el mejor agente para apoyar el cambio
educativo en el sentido de conseguir que la educación responda a la realidad y sus de-
safios".
Sin embargo, este preámbulo teórico no se traduce en planteamientos nuevos en la
estrategia de Educación para la Vida un esbozo excesivamente teórico, parcialmente
Identificado con los dos momentos educativos anteriores y, al mismo tiempo, pugnando
por una slngularización de la doctrina y la praxis aprista. El viejo partido de Haya de la
Torre fue en sus inicios un puntal del reformismo educacional y por eso tuvo fuerte arrai-
go en el magisterio. Contrastes políticos, exilio, persecuciones y luego afianzas contra-
producentes fueron impidiendo el remozamiento de las problemas y principios educati-
vos. La vieja guardia del APRA, fuertemente contraria al gobierno militar de los años se-
tenta, se resistió y se resiste a aceptar el progresismo de la reforma educativa y hoy te-
nemos que el proyecto educativo nacional esbozado por la administración de Alan García
se encuentra en una ambiguedad ideológica, a caballo entre el afán de cambio y una
concepción formal de la educación, tributaria del pensamiento socialdemócrata y de la
escolarización institucional. El APRA no puede confesarse ni velasquista ni marxista en
materia educacional, pero en la medida que plantea la posibilidad de una revolución
aprista antiimperialista, nacionalista y popular tanpoco puede convalidar el retorno o el
mantenimiento del esquema liberal en educación. El proyecto educativo nacional, por ello,
ha convocado más resistencias y criticas que adhesiones y bien pronto se ha colocado a
la defensiva, sin capacidad de lograr el concurso comunitario para la tarea educativa en
general y para la alfabetización en particular.
La radicalización de las tendencias políticas y al mismo tiempo la vulnerabilidad del
poder, sumado el hecho que se trata de un periodo de pronunciada penuria fiscal, han
frenado las iniciativas educacionales de la otra gran fuerza politica con suficiente riqueza
ideológica y técnica en materia educativa. Nos referimos a la alianza de partidos socia-
listas, Izquierda Unida, que tuvo la posilibidad en 1983, al triunfar en el Municipio de Lima
y en varios distritos de la periferia urbana, de lanzar un programa educativo municipal
que incluyese la alfabetización. Un sólo caso, merece mención especial. Se trata de Villa
El Salvador, una ciudad marginal de Lima, cuyo origen se remonta a la época velasquista
y que ha logrado una continuidad en el esfuerzo educativo a partir de una experiencia
autogestionaria. IU no ha sido capaz de replicar el esfuerzo y de elevarlo a la categoría
de experiencia piloto para una nueva concepción de la educación y de la dinámica entre
ésta y una sociedad en la pobreza y la solidaridad.
143
El Presidente Alan García, en contraste con el afán del exmandatario Belaúnde
Terry, ha planteado el desafío de desarrollar el trapecio andino (departamentos del sur del
Perú: Puno, Cuzco, Huancavelica, Abancay y Ayacucho) en lugar de la selva. Se trata
de una idea histórica porque propone una nueva relación entre el centralismo costeño y
el mundo andino, reivindicando el conponente indígena y el impulso agrario a un pafs que
apostó por una economía hacia afuera y el industrialismo. Allf el componente educativo
parece fundamental y hubiera podido ser la mejor prueba de la solidez y los fundamentos
del proyecto educativo nacional. Lamentablemente, el sector educación está aún aboca-
do a resolver contradiciones internas y definir una línea unitaria de acción que sortee los
peligros de una generalizada oposición al proyecto educativo, como ocurrió con la refor-
ma velasquista.
Veamos en mayor detalle Educación para la Vida. Se trata de un enfoque que
evita la eventualidad de una reforma integral del sistema educativo, no obstante que su
postración podría exigir ello. Se ha preferido una concepción procesal, convencido el ré-
gimen que el período gubernamental de cinco años impide la estabilización de una refor-
ma en um plazo tan breve, y dependiendo de la variable económica, es decir, si la estra-
tegia de atacar la crisis prospera y se consolida. En cambio, se postula atacar progresi-
vamente los problemas para arribar al año dos mil con el cumplimiento de las metas que
se han suscrito en el Proyecto Principal de Educación. Por presión presidencial se con-
sidera, igualmente, que cumplida una prolongada etapa de expansión educativa, garanti-
zada la cobertura de la educación primaria casi en un 90%, el problema mayor es la me-
jora de la calidad de la educación, combinando una fórmula de simplificación del curricu-
lum, adecuándolo a las diversas realidades regionales e imprimiéndole una condición na-
cionalista y de arraigo productivo o laboral, con una modernización del servicio merced a
la computación, la comunicación masiva y la participación de agentes movilizadores vo-
luntarios. Aplicaciones para hoy de muchas de las ideas de tos años setenta, pero con
una coherencia tal vez más coyuntural y dubitativa.
En ese marco, tos objetivos que persigue el proyecto educativo nacional no tienen
un límite temporal estrecho. La erradicación del analfabetismo se propone para el año dos
mil y por ello la tarea concurrente de la escuela, los agentes del desarrollo microrregional
y las comunidades de base están sujetas a la evolución positiva que se observe en la
descentralización del aparato gubernativo, la institucionalización de la regionalización,
y la reactivación del agro y las comunidades indígenas. La educación no es, o no ha sido,
en estos casi dos años de gestión aprista, una de las prioridades de la reestructuración
del estado peruano, una ardua tarea que recién se plasma con leyes recientes y cada
vez más se aprecia que la educación será un soporte de esos cambios en la medida que
éstos comiencen a darse. ¿No podrían ser paralelos la reorganización del estado y la
educación? Esa es razones que alegan quienes critican la lentitud del sector educación
en relación con el dinamismo del propio poder ejecutivo y de las situaciones sociales.
El proyecto de alfabetización del APRA ha venido estudiando em método Paulo
Freire de Alfabetización y lo ha combinado con algunos avances que la experiencia pre-
cedente plantea, pero no define aún la articulación del programa dentro de las actividades
del desarrollo y de las comunidades. Se han expresado iniciativas tendientes a formar un
voluntariado alfabetizador procedente de agresados de la secundaria e quienes tienen
que hacer el servicio social en sus carreras universitarias, planteamiento que es intere-
sante en la medida que no son docentes profesionales y se aprovecharía el entusiasmo
juvenil, pero a nivel local no se concretan la participación de las corporaciones departa-
mentales de desarrollo ni de las organizaciones de base.
144
El énfasis en el uso de la televisión y de la educación a distancia es también una
de las perspectivas interesantes del programa de alfabetización, porque los programas
de tele-educación se vincularían estrechamente con temas motivadores referentes a ac-
tividades productivas andinas, de fuerte incidencia local, y se vencería la dispersión geo-
gráfica de la población meta.
El otro problema en estudio dentro del proyecto de alfabetización es el referente
a la articulación entre alfabetización, postalfabetización y la educación de adultos y de
menores. Se ensayan dos posibilidades: la una formal, que considera los dos primeros
años de alfabetización como correspondientes a los primeros dos grados de educación
primaria y otra informal que, mediante la provisión de materiales impresos y clases ra-
diales o televisivas, propicia el autoaprendizaje del adulto.
En Iíneas generales estamos al frente de un proyecto que está todavía en plena
maduración y cuyas primeras acciones se producirán en 1988. Entre tanto, se progra-
man acciones en dos zonas especificas: Ayacucho y Puno, en el sur andino, donde el
marco social y político es extremamente conflictivo po la labor insurrecional del movi-
miento terrorista de Sendero Luminoso y donde se registran los más altos índices de
subdesarrollo, miseria e ignorancia. En Ayacucho y Puno el analfabetismo supera el 35%
de la población, cuando la media nacional bordea el 15%. Y es a partir de esa programa-
ción que se fortalece la convicción que se debería enfrentar la campaña de alfabetización
a través de programas específicos de acción educativa en zonas y regiones donde con-
curra una acción coordinada del gobierno central con los órganos representativos del po-
der regional.
Conclusiones y perspectivas
La experiencia peruana en casi dos décadas ha sido rica en ocurrencias educati-
vas y en formulaciones teóricas en tomo a la educación de adultos, la alfabetización y la
educación popular. Sin embargo, en ninguno de los casos estudiados se podría señalar
logros sistemáticos, de alcance nacional y que reviertan el atraso educativo y cultural ni
las acusadas desigualdades regionales en cuanto a la oportunidad y calidad de la oferta
educativa ni en la distribución adecuada de los servicios educacionales. A contracor-
riente del sistema educativo, sin embargo, la tasa de analfabetismo ha disminuido en tér-
minos relativos y el problema central parece ser cómo encarar una educación de adultos
que eleve el grado de escolaridad promedio (4,5% para la media nacional, aunque con
grandes variaciones regionales, departamentales y por sexo) y refuerce la capacidad de
lecto-escritura incipiente y con fuertes interferencias idiomáticas por la convivencia de
varias lenguas nativas con el español. Hay vastas zonas rurales y urbanas marginales
en las que la población tiene dificultades de expresión, racionamiento lógico y apropiación
correcta del español. Linguistas, etnolinguista y psicólogos coinciden en señalar que esta
•
situación comporta severos problemas de comunicación social y ideológica y al mismo
tiempo traumas individuales y familiares complejos cuya derivación más estruendosa se
aprecia en la generalización de la violencia en todos los escalones de las relaciones en-
tre individuos, instituciones y sectores. La comprensión de mensajes, opciones y alter-
nativas de vida suelen ser perturbados igualmente por la incomunicación constante en
núcleos sociales que, a su vez son marginados de prácticamente todos los servicios de
la vida moderna, de modo que la opción fanática, la irracionalidad y la manipulación como
práctica de la convivencia social reemplazan los más elementales valores éticos apre-
145
ciables en una comunidad civilizada. Aún sin pensar en la formación de un sistema de
educación a distancia ni en un uso socializado y formativo de los medios de comunica-
ción, es evidente que hoy son agentes de socialización y de rápida divulgación de una
norma linguística, intelectiva y ética mucho más poderosa que la acción educativa formal
o informal pero inducida desde el núcleo gubernamental o estatal.
La experiencia peruana traduce, en nuestro concepto, un problema de perspectiva
educacional decisivo. El estado no es ni puede ser ya el encargado de suministrar
los servicios educativos en general y menos de la educación popular y de adultos.
Esto puede parecer una herejía, acostumbrados a la prédica y práctica de la educación
pública, con la que nacieron nuestras incipientes repúblicas. Pero la realidad nos de-
muestra la incapacidad de los gobiernos y de los estados, la mayoría de ellos encasilla-
dos a su vez en un principio de unidad nacional que desconoce las diferencias, para sol-
ventar un eficiente y universal sistema educativo. La educación fabrica a diario analfa-
betos, acentúa la discriminación y la marginación, supone que está uniformizando a las
personas y a los grupos sociales en una comunidad nacional. Hay, pues, que replantear-
se la función de la educación pública, la organización del sistema y los métodos hasta
hoy utilizados. Aunque esto también parezca una segunda herejía, hemos olvidado el
valor operacional de la educación y hemos dado por supuesto que ésta obedece, desde
la perspectiva oficial, a la necesidad de inculcar valores comunes propios de la élite o la
clase dominante o, desde la perspectiva de las clases populares, a convertirse en un po-
deroso agente del cambio y la revolución politica y social. La realidad nos dice que la
gente se ha educado por sí misma, se ha educado en la calle, se ha educado en el tra-
bajo, se ha educado en el conflicto y en las estrategias de sobrevivencia. La educación
es solicitada porque sierve como medio de movilidad social - lo repetimos hasta la sa-
ciedad - pero no es usada a plenitud ni en las condiciones previstas por el aparato gu-
bernativo, por los planificadores o los maestros. Hay una informalidad educativa que ga-
na terreno, espacio y eficiencia, pese al estado. Esa informalidad educativa tiene que ser
asumida fundamentalmente por la educación de adultos combinando el pragmatismo exi-
gido por el usuario - un ser que lo busca es poder sobrevivir, hallar salidas en un medio
hostil e injusto a su elemental exigencia de mejorar - con la urgente necesidad de pocos
y útiles conocimientos que le permitan hacer mejor lo que están haciendo.
Tenemos elocuentes ejemplos que abonan esta tesis. En el Perú el proceso de
castellanización sigue siendo una heroica tarea personal, impuesta por las circunstan-
cias históricas que hicieron del español la lengua oficial y la lengua franca. Ese aprendi-
zaje se debe más a la interacción social que a la escuela. ¿Por qué la educación no pudo
o no supo concurrir en su momento para que el recién castellanizado o en vías de serio
tuviera un apoyo mínimo para su colosal empresa? ¿Han tenido los migrantes algún tipo
de educación que los prepare para el salto del campo a la ciudad? Y ya, dentro de ella,
¿hay algún tipo de versátil institución educativa que los ayude para los múltiples oficios
que desempeñarán informalmente? Si, como algunos optimistas anuncian, se produjera
un retomo hacia el campo, ¿hay algún servicio educativo que esté previendo el cúmulo
de nuevos contenidos que habría que proponer a esos hijos pródigos en sus tareas de
reinserción a su medio de origen? Nuestra educación, también lo sabemos, no actúa so-
bre los hechos sociales de hoy, no está pensada para hoy y, por lo mismo, no es para
nada anticipatoria de los grandes cambios que se operan en la geopolítica social.
Hay quienes pueden interpretar esto como un cambio de la estrategia adaptativa,
conformista o bancaria de la educación que a la postre servirá para dejar que las cosas
sigan estando como están. La verdad es que nuestra educación formal ha desencadena-
146
do, aunque sea parcialmente, el aluvión social y político de estas décadas criticas. Tan la
ha desencadenado que el maximalismo de Sendero Luminoso, el movimiento insurrec-
cional peruano más radical en nuestra historia republicana, donde gana más adeptos,
donde ha abonado sus cuadros perfilado su ideología, es en los estratos que Henry Fa-
vre llama la lumpen-intelligentzia, es decir, maestros y alumnos que han recibido los res-
tos marginales de la educación secundaria y magisterial. Ningún registro escolar podía
proveer este resultado. La educación popular, desarrollada por multitud de agencias no
gubernamentales e instituciones tales como la iglesia y asociaciones sociales, alude a
una educación para el cambio, al fortalecimiento de la conciencia crítica, a la organiza-
ción política que gane mediante confrontaciones un mayor espacio estratégico para las
masas populares, pero en la práctica sus probabilidades exitosas derivan del hecho que
han recuperado el valor operacional de la educación. La educación popular ayuda al indi-
viduo y al grupo a revelarse a sí mismos, a reconquistar y objetivar su historia y su cultu-
ra, a organizarse para sobrevivir. He ahí la pertinencia de contenidos y prácticas educa-
tivas que la comunidad o los grupos sociales reconocen como suyas no tanto porque las
hayan fabricado ellos cuanto porque les son útiles. Como veíamos al hablar de la infor-
malidad en el Perú, la estrategia seguida por los miles de migrantes para imponerse en
las ciudades parecía profundamente conformista pues en el fondo no recusaba el poder
establecido ni se afiliaba a movimientos progresistas o marxistas, pero al final ha cam-
biado las condiciones de la legalidad, la funcionalidad del estado y las perspectivas cer-
radas y exclusivistas del sector moderno. La informalidad educativa de los sectores po-
pulares, igualmente, ha terminado por arrinconar la función tradicional de la educación
pública, y ha modificado la práctica educacional. Nuestra tarea, la de un educador de
adultos, consiste hoy en definir cómo operan los procesos educativos informales, darles
validez y aprovechar su dinamismo para las acciones educativas apoyadas desde el
estado o las instituciones sociales.
Persiste, como se ha visto, otro problema que lleva a la incapacidad estatal, al in-
cumplimiento de metas, al debilitamiento de los programas de alfabetización y educación
de adultos. El problema de la administración de los medios, de los recursos y del siste-
ma. Parece demasiado simplista atribuir a la condición clasista del estado un propósito
fatal que no satisface las metas de universalización y generalización de los servicios
educativos. La satanización de la educación corresponde a la mentalidad del siglo pasa-
do y aún así no hacemos justicia a los liberales que hicieron ingentes esfuerzos por edu-
car ai soberano, según consagrada frase de Domingo F. Sarmiento. En el siglo XX, las
élites dirigentes comprenden bien que, tanto por exigencias de las incipientes fuerzas
productivas, cuando por razones de salvaguarda del orden económico social preexis-
tente, la educación es un medio útil porque mejora la mano de obra y atenúa las presio-
nes sobre la estructura socioeconómica y politica. El problema de la inadecuación y debi-
lidad de los servicios educativos se refiere más bien a la organización del estado, su
centralismo absorvente y su creciente identificación con los interesses momentáneos de
los gobernantes de tumo, lo que genera corrupción y coyunturalismo. Desde esa pers-
pectiva, se consolidan intereses burocráticos y factores de poder en la intermediación y
gestión gubernamental que aprovecha la mesocracia para dominar a los sectores popula-
res. Entre las doctrinas y la base popular, hay un amplio colchón en la cadena de deci-
siones que trasmuta, distorsiona y esteriliza propósitos y acciones de cambio. Adminis-
trar es dominar, adquirir una porción de poer, grande o pequeña. Como quiera que un
programa de educación de adultos supone flexibilización del sistema, aún en aquellos
países más conservadores, se produce automáticamente una resistencia de los mandos
147
administrativos, de las autoridades intermedias y hasta de los supuestamente liberadores
del analfabeto o del adulto con baja escolaridad. Pareciera lógico que la decisión politica
fundamental en un programa de alfabetización o educación de adultos es doble: separar
el proyecto de la masa burocrática ministerial y estar dispuesto a ceder poder, a dar más
poder, a los sectores supuestamente favorecidos con el proyecto. Esta ya ni siquiera es
una condición para la realización de un proyecto nacional alfabetizador forma parte de
las nuevas realidades que insurgen en nuestras sociedades.
En la perspectiva peruana por eso hemos mencionado tres variables decisivas en
esta parte conclusiva: descentralización y regionalización, participación e informalidad y
autogestión y democracia popular. Todas ellas son categorías polfticas antes que propia-
mente educativas porque creemos que el debate sobre la alfabetización y la educación
de adultos contemporánea ya no se restringe a los métodos o a las estrategias, al fin y al
cabo, formas de una decisión política, cuanto al reconocimiento de nuevas perspectivas
en el ordenamiento del estado y en la democratización de las relaciones entre la socie-
dad civil y el estado y en el conjunto de la base social. La redistribución del poder entre
los grupos sociales y las instituciones nacionales, regionales y locales está en la base de
todo programa de desarrollo y, por lo tanto, de cualquier propuesta educativa innovadora.
Ello implica democratización del conocimiento, de los recursos y de las decisiones. Aquí
no se trata de erigir el conocimiento popular en la categoría primera y última del conoci-
miento, esta sacralización de lo popular conlleva inevitablemente un retraso y una falsa
suficiencia humanistica y tecnocientifica que aumenta el retraso sociocultural de nuestros
pueblos. La lucha por tos recursos que el estado centraliza es hoy una contienda que se
libra en las regiones y zonas y la razón que ha impulsado al gobierno actual a promulgar
la ley de regionalización, permitiendo el usufructo distribuido de la riqueza producida. Las
regiones no son estrictamente estados, conforme a la organización politica federal pero
se aproximan a éstos, con la salvedad que en ellas la representación de Instituciones y
organismos de base está garantizada automáticamente, pues sus representantes a su
vez han sido elegidos en procesos comunales de participación auténtica aunque formal-
mente diferentes a los procesos electorales de la democracia formal. Uno de los alcan-
ces de la ley de regionalización es el encargar la responsabilidad educativa al gobierno
regional, el que a su ves deberá adoptar formas organizativas propias en función de su-
pervivencias históricas y de perspectivas propias. La proximidad de la diversificaclón
educativa es, pues, un hecho en la experiencia peruana y puede considerarse el inicio de
una aproximación de la educación a la sociedad real.
Nuestro planteamiento, sin embargo, quiere ir más lejos. Las experiencias de edu-
cación popular y comunitaria emprendidas por agencias no gubernamentales, eclesiáti-
cas, sindicales, polfticas y grupales, han aportado ya metodologías y procesos educati-
vos eficientes y exitosos. Si bien el caso de Villa El Salvador, en las afueras de Lima, ha
resonado más por el premio internacional que ha obtenido, es el mejor ejemplo de un tra-
bajo de más de veinte años en la generación de una población autogestionaria que pro-
grama, dirige y aprovecha sus recursos en metas aprobadas consensualmente y discu-
tidas por asambleas comunales. No hay un punto de la vida social que no haya sido pre-
viamente estudiado, dicutido y- aprobado, Y Villa El Salvador, en una pobreza que ha su-
perado la miseria y el atraso, ha realizado aportes educacionales de significación ma-
yúscula, imprime sus propíos materiales, los métodos son discutidos entre los maetros,
los alumnos y los padres de familia, la alfabetización y la educación de adultos se es-
tructura sobre la base de la colaboración barrial y por manzanas, así como la vigilancia
policial y la seguridad interna de la ciudad satélite. Es decir, el proceso individual, heteró-
148
ciito y sacrificado, de apropiación del conocimiento para sobrevivir se ha convertido en
un proceso asociativo y solidario, con una marcada vocación cristiana y plenamente in-
fluido por la teología de la liberación. El sistema formal mira con desconfianza todo lo
ocurrido, pero ya no puede rechazarlo ni detenerlo, ni perseguirlo. O el estado nacional y
regional apoya este tipo de trabajo, multiplicando sus escasos recursos para trazar una
politica social que brinde precaria pero útilmente servicios indispensables, o de lo contra-
rio verá aún más reducidas sus posibilidades de efectividad porque de todas maneras
estas poblaciones arribarán a sus propias soluciones, siempre en contradicción con las
concepciones formales, burocratizadas y de costo Infinitamente superior. El espacto es-
tratégico, la búsqueda de ese espacio, ha sido por largo tiempo una de las obsesiones de
la educación de adultos, la Investigación participativa y la investigación-acción. Era una
tarea exploratoria y una forma de introducirse al cerrado mundo de la periferia urbana y
rural. La verdad es que la informalidad ya ha creado ese espacio, por el número, la pa-
ciencia y la tenacidad. Nuestro problema, no el de los marginales, es ahora trabajar con
ellos en su maestría de vida y aceptando su conducta, más fuerte y avasalladora que los
movimientos políticos de masas, pero a la postre definitivas en la formación del rostro
real, justiciero y democrático de un nuevo pafs.
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universitaria).
149
LA POLITICA EDUCATIVA MEXICANA Y LA ATENCIÓN PRIORITARIA
A LAS POBLACIONES MARGINALES
Sylvia Schmelkes*
Introducción
Sin lugar a dudas el fenómeno más notable de la historia reciente del desarrollo
educativo en México ha sido la acelerada expansión del sistema en todos sus niveles. Si
bien esto es especialmente cierto de la educación básica escolarizada, que en 1980 al-
canzó a atender al 98% de la demanda efectiva
1
, resulta también notable en el nivel pre-
escolar, medio, medio superior y superior
2
. Y en el terreno de la educación de adultos,
destaca la actividad alfabetizadora de los últimos años que, según cifras oficiales
3
, logró
por primera vez en la historia - y en forma significativa - abatir el número de analfabetas
absolutos (de seis millones y medio a dos millones y medio en seis años) y reducir el ín-
dice de analfabetismo a 7,6% de la población mayor de 15 años
4
.
Como en la región latinoamericana en general, este fenómeno de expansión edu-
cativa ocurre dentro de un contexto de enormes desigualdades socioeconómicas y cultu-
rales. La propia expansión de los servicios educativos no ha podido mantenerse ajena al
fenómeno de la desigualdad, pues va llegando hacia el final de su proceso de crecimiento
por vez primera a tos sectores más marginalizados. En otras palabras, entre más margi-
nalizada es la población, más tardíamente les llega el servicio. La expansión, además, si-
gue reproduciendo la desigualdad, debido al bien conocido conglomerado de factores que
resulta en falta de aprovechamiento, reprobación y deserción. Aunque ya es un lugar
común decirio, no está de más señalar que, entre estos factores, se destacan tos atribui-
bles al propio sistema educativo: asignación desigual de recursos humanos, físicos y
* Pesquisadora do Centro de Estudios Educativos, México.
1
La demanda efectiva se define como la constituida por los niños entre 6 y 14 años que deben Ingresar al
primer grado de primaria, restándole la población de esta edad considerada como atípica.
²La educación Preescolar ha logrado cubrir cerca del 70% de la demanda potencial, constituida por los
niños de cinco anos de edad. La educación primaria ha logrado unlversalizar la oferta. El nivel medio
básico absorbe al 85% del egreso de primarla, y atiende a más de 4 millones de alumnos distribuidos en
modalidades general y técnica, siendo esta última la que más rápidamente se ha expandido. El bachl-
lerato cuenta ya con más de medio millón de escolares. La educación superior en México hace poco re-
basó el millón de estudiantes.
³Cf. INEA, Dirección de Alfabetización. Plan de acción del programa de alfabetización para 1987.
México, INEA, 1987, anexo 3.
ldem, anexo 4.
151
materiales, tanto en cantidad como en calidad, en detrimento de los grupos y reglones
más desfavorecidos. El resultado es que, si bien la marginación propiamente educativa
va dejando de ser consecuencia de al ausencia o escasez de la oferta, ahora empieza a
ser producto de fenómenos de naturaleza cualitativa. Los problemas cualitativos del sis-
tema educativo, al estar estrechamente vinculados a las desigualdades sociales, eco-
nómicas y culturales previamente existentes, producen marginación educativa.
A pesar de lo anterior, el fenómeno relativamente reciente del logro o acercamiento
a la atención cabal de la demanda efectiva - casi alcanzada en educación básica y muy
cercana a su logro en alfabetización - ha dejado lecciones Interesantes. El que la politica
educativa se haya propuesto expresamente dotar de escuelas, docentes y materiales en
número suficiente y adecuadamente distribuidas geográficamente para asegurar la oferta
de educación básica, y la reducción del analfabetismo a cifras residuales para 1988, ha
implicado enfrentarse a la problemática de llegar a las poblaciones más marginalizadas.
Esto ha cuestionado seriamente los modelos masivos y uniformizantes de ofrecer el ser-
vicio educativo. Ha conducido a la desconcentraclón de su administración. Ha requerido
del diserto de esquemas que cada vez implican una participación mayor de los actores
directos del proceso educativo. Y, como la tendencia quizá más interesante, ha repercu-
tido en la necesidad de comprender la problemática más amplia de los sectores que tra-
dicionalmente se han escapado de la red que tiende el sistema educativo nacional.
Intentaremos a continuación analizar brevemente el desarrollo histórico de la aten-
ción educativa a los sectores marginados, para llegar a describir y a comprender la si-
tuación actual de la politica educativa y su problemática. Procuraremos abordar algunos
aprendizajes derivados de la experiencia histórica, y profundizar sobre los problemas no
atendidos. Por último, propondremos una interpretación de los logros y deficiencias de la
politica actual de atención a los sectores marginalizados, para plantear algunos caminos
de búsqueda futura.
La atención educativa a sectores marginalizados - antecedentes -
No es en este siglo que el pafs empieza a preocuparse por educar a su población
pobre. Las sociedades indígenas más organizadas contaban con sistemas educativos
estructurados para la atención de sus poblaciones. Entre los aztecas, el Calmecac for-
maba a los nobles, sacerdotes y guerreros; el Tepochcalli a los campesinos y artesanos.
La conquista no podría haberse dado sin la llamada conquista espiritual, cuya fuerza se
encuentra precisamente en la naturaleza educativa de la actividad que implicó. Espe-
cialmente notables fueron los proyectos educativos de los misioneros defensores de los
Indios, entre quienes Vasco de Quiroga y Fray Bartolomé de las Casas destacan no sólo
por su compromiso y entrega a las causas de los Indios, sino por la trascendencia de
sus resultados.
5
Como consecuencia de la conquista espiritual, los Indios no sólo fueron
evangelizados, sino castellanizados, alfabetizados y, más adelante, aunque con menor
cobertura, capacitados en las escuelas de artes y oficios e incluso formados en estudios
superiores en los colegios de indios.
5
Cf. CASAS, Fray Bartolomé de las. Del único modo de atraer a todos los pueblos a la verdadera re-
ligión. México, Fondo de Cultura Económica, 1975, p. 39-53; REMESAL, Fray Antonio de. Historia
general de las Indias Occidentales y particular de la gobernación de Chiapa y Guatemala. Libro
II, Cap. IX-XL
152
El ideal de la educación universal estuvo presente en forma muy importante en el
período postindependiente. La escuela, sin embargo, no salió de las grandes ciudades, y
en la orientación de la educación predominó lo propedéutico.
Desde finales del siglo XIX se legisló la obligatoriedad y gratuidad de la educación
primaria. Durante la dictadura porfirista, la Secretaría de Justicia e Instrucción Pública,
bajo la atinada dirección primero de Baranda y después de Justo Sierra, impulsa la ex-
pansión de la educación básica y se preocupa por atender a la población analfabeta. A fi-
nes de siglo, de los 12.600000 habitantes, 10.500000 no sabían leer y escribir. Sin em-
bargo, esta Secretaría tenía jurisdicción únicamente sobre el Distrito Federal y los territo-
rios. Los estados eran autónomos en materia educativa, y el avance en lo que respecta a
la educación básica fue restringido y claramente desigual
6
:
"En la práctica, el desarrollo de la educación primaria sólo alcanza la capital
de la República, las capitales de los estados, las ciudades y las villas im-
portantes, las cabeceras distritales y las de los municipios más populosos y
ricos. En las ciudades y villas alcanza, en proporción estimable, a la clase
media urbana y semiurbana; em menor proporción a la clase artesanal. Lo
realzado en favor de la población campesina es escaso en cantidad y me-
diocre en calidad."
7
Con todo, la capacidad de cobertura de las escuelas primarias en el Distrito Fede-
ral y en los territorios, en su mejor época, fue inferior al 40% de la población escolar de
estas demarcaciones.
SI bien el desarrollo de la educación en esta época está fuertemente marcado por
la estructura socioeconómica que permitió la dictadura porfirista, el pensamiento educati-
vo rebasa claramente estos límites. Con una fuerte influencia liberal decimonónica, ac-
tualizada y contextualizada por grandes intelectuales que logran plasmar sus ideas en el
pensamiento educativo de la época, si sientan las bases para la formulación de un pen-
samiento educativo coincidente con los planteamientos revolucionarios: una educación
popular acorde con la búsqueda de la justicia social. Este pensamiento se gestó con el li-
beralismo y cristalizó durante la dictadura. Resulta imposible comprender el desarrollo
educativo de este siglo en México sin considerar el antecedente de una violenta revolu-
ción que conmovió al pafs entero y que condujo a profundos cambios estructurales.
El Partido Liberal, en 1906, establece en su Manifiesto las bases para una escuela
primaria universal, laica, gratuita y obligatoria. El resultado de la presión de ahí derivada,
filtrada por el porfirismo decadente, fue el establecimiento de las escuelas rudimentarias
en 1911. Estas escuelas estaban destinadas a la población analfabeta de cualquier edad,
especialmente a la indígena. De dos años de duración, debían impartir conocimentos en
lengua castellana, lectura, escritura y las operaciones matemáticas más usuales. Eran
diferentes e independientes de la escuela primaria. Con estas escuelas rudimentarias se
establecían claramente dos tipos de educación: la denominada educación integral, que
impartían las escuelas primarias ubicadas en las ciudades, y la instrucción rudimentaria,
para las clases marginadas, que representaban en ese momento a tres cuartas de la po-
blación del pafs.
6
MORENO Y KALBTK, Salvador. El porfirlato: primera etapa (1876-1901). In: SOLANA, F. et alii, coords.
Historia de la educación pública en México, Tomo I, p. 41-81.
7
ALVAREZ BARRET, Luis. Justo Sierra y la obra educativa del porfiriato, 1901 -1911. In: SOLANA, F. et
alii, coords., op. cit, p. 111.
153
"La escuela rudimentaria no produjo cambios de mayor trascendencia en
nuestro pafs, y por la naturaleza y propósitos de los que la crearon. no
constituyó en realidad un antecedente a la Escuela Rural Mexicana."
8
La Constitución de 1917 da comienzo propiamente al período postrevolucionario.
Se aprueba el artículo 3º, elevando a rango constitucional la obligatoriedad y gratuidad de
la educación primaria. Sin embargo, se otorga a los municipios la libertad de controlar y
organizar la enseñanza primaria, con lo cual deja de tener sentido y se suprime la enton-
ces denominada Secretaría de Instrucción Pública y Bellas Artes. Pronto, sin embargo,
se vió que los municipios no estaban capacitados para asumir una tarea de semejantes
dimensiones. De ahí que en 1921, se crea la Secretaría de Educación Pública, y se asu-
me la necesidad de unificar la educación a nivel nacional. Su primer secretario, José
Vasconcelos, concebía la tarea educativa como el gran medio de formar el alma nacional.
Asumió la unificación y reorganización de la educación y la revitalización de su orienta-
ción, "para dar a México su identidad definitiva".
9
Para Vasconcelos, el nacionalismo que
había que crear debía integrar las herencias indígena e hispana, fundidas en un sólo con-
cepto que sirviese como símbolo de identidad. El problema del indio, según su concep-
ción, era su permanencia dentro de un mismo status. Tenía que mezclarse para dejar de
ser indio y convertirse en mexicano. Por esta razón, le otorgó un carácter transitorio al
departamento de la Secretaría encargado de la educación indígena. Más importante era
atacar el analfabetismo y llevar la escuela primaria al campo.
10
Para lo primero se lanza
una vigorosa campaña tendiente a reducir el número de mexicanos que no sabía leer y
escribir, con la colaboración de voluntarios. Para lo segundo, se traza el primer plan de
trabajo de lo que sería la Escuela Rural Mexicana, que, junto con las misiones culturales,
constituye el ejemplo histórico más exitoso y visionario de atención a la población margi-
nal. La Escuela Rural nace para servir a los grandes y pequeños grupos que tradicional-
mente habían permanecido al margen de los beneficios económicos y educativos. Enfoca
su acción educadora a las comunidades rurales de indígenas y campesinos. Plantea pa-
ra su época principios generales que hoy juzgaríamos de avanzados:
• la escuela es un medio donde el niño se instruye con lo que ve y hace rodeado
de personas que trabajan, por lo cual no existen lecciones orales, programas
desarticulados, horarios rígidos, reglamentaciones estrechas;
• la educación que promueve deriva de las relaciones del niño y el hombre con la
naturaleza y la sociedad por medio del trabajo cooperativo, práctico y de utilidad
inmediata, y no la simple y monótona lectura y escritura ni las ideas hechas lec-
ciones fragmentadas;
• las actividades que realiza sirven para explicar los hechos de los fenómenos
naturales y sociales, por lo que carece de programas estáticos;
• proscribe los castigos y los premios para dejar al educando en toda su libertad y
su espontaneidad;
• establece el gobierno de los alumnos a través de los comités que ellos mismos
8
GÓMEZ NAVAS, Leonardo. La revolución mexicana y la educación popular. In: SOLANA, F. et alii,
cords.. op. cit, p. 132.
9
SOLANA, F. Tan lejos como llegue la educación. México, Fondo de Cultura Económica, 1982. p. 16.
10
Ct, MATUTE, Alvaro. La politica educativa de José Vasconcelos. In: SOLANA, F. et alii, coords, op.
cit p.
174.
154
eligen. No juega a la democracia; es la democracia misma.¹¹
Además, la Escuela Rural Mexicana se concibe como un servicio a la comunidad
entera. A la escuela corresponde organizar, orientar y encauzar las actividades comu-
nales con niños, jóvenes y adultos en todas las manifestaciones de la vida social. A tos
maestros no se les proporcionan planes y programas, sino una gran inspiración, para
que ellos la adapten a los pueblos y comunidades en las que trabajan.
La Escuela Rural es el eje sobre el cual gira el sistema educativo de la Revolución.
A esta institución educativa, que se empieza expandir a por diversos rincones de la Re-
pública, se unen, como complementarias, las misiones culturales. Se crean para propi-
ciar el desarrollo integral y armónico de las comunidades rurales. Son instancias de edu-
cación no formal comunitaria. Están constituidas por grupos interdlsciplinarios - un
maestro, un agrónomo, un conocedor de pequeñas industrias, un professor de educación
física y una trabajadora social - y se establecen en una comunidad durante un periodo
limitado de tiempo (dos o tres años es el promedio). Más adelante se integra a ellas la
función de preparar y ofrecer educación contínua a los maestros empíricos de las es-
cuelas rurales de una reglón.
12
Importa señalar que la Escuela Rural Mexicana, junto con las misiones culturales,
no sólo definieron un impulso inicial decidido de politica educativa por hacer llegar educa-
ción básica de calidad, relevancia y utilidad a los sectores mayoritarios de la población,
sino que lo hicieron con una entrega y una mística y espíritu de servicio tales que sus re-
sultados aún perduran.
Este Impulso inicial duró más de una década. Con el arribo de Cárdenas al poder,
se reforma el artículo 3º y se establece que la educación que imparta el Estado será so-
cialista. Con ello siguió el esfuerzo prioritario de la acción educativa del Estado hacia la
educación para las clases populares, pero el sesgo que asumió la hizo distinta de la acti-
vidad en la misma dirección durante la época de Vasconcelos. Ahora se enfatizaba el ca-
rácter emancipador, único, obligatorio, gratuito, científico o racionalista, técnico, de tra-
bajo, socialmente útil de la escuela, y se orientó preferentemente su acción a la niñez
proletaria. En este período se crea también el Departamento de Asuntos Indígenas, en
1936, que maneja un sistema de escuelas primarias con internado y actividades de mejo-
ramiento y defensa de las comunidades. Se tomaba como base la lengua materna, pero
de ella se partía para la castellanización, pues se trataba de mexicanizar al indio.
13
En el terreno de la alfabetización, la acción más importante en la época postrevolu-
cionaria fue la iniciada por Avila Camacho en 1944. En esas fechas, el 48% de la pobla-
ción adulta del país podía ser considerada como analfabeta absoluta. Para atacar el pro-
blema, se lanza una gran Campaña Nacional contra el Analfabetismo, fundamentada en
una Ley de Emergencia que señala que todos los mexicanos residentes mayores de 18
años y menores de 60 no incapacitados tenían la obligación de enseñar a leer y escribrir
cuando menos a otro habitante de la Repúbica entre 6 y 40 años que no supiera hacerlo.
Se alfabetizó a 1.500000 en dos años.
En 1946 se reforma de nuevo el artículo 3º, y es el que aún nos rige. Con ello se
11
Cf. MEJlÁ ZÚÑIGA, Raúl La escuela que surge de la Revolución. In: SOLANA, F. et alii. coords., op.
cit, p. 202.
12
Cl ldem, p. 202-8.
13
Cf. SOLETO INCLÂN, Jesús. La educación socialista. In: SOLANA, F. et alii coords., op. cit, p.
274-91.
155
acepta el fracaso de la educación socialista en un sistema sujeto a la dependencia capi-
talista. En su nuevo texto, el artículo 3º postula principios tales como la educación inte-
gral, científica, democrática, nacional, obligatoria, gratuita y, desde luego, laica.
14
El Presidente Miguel Alemán retoma la campaña alfabetizadora, y durante su régi-
men se crea la Dirección General de Alfabetización. Durante este periodo (1946-1952) lo-
gran alfabetizarse a 2,1 millones, pero la acción alfabetizadora decae en forma notable en
los últimos dos años de su gobierno. De la misma manera, no se le dió la importancia de-
bida a la educación indígena ni a la escuela rural. El acelerado impulso a la industrializa-
ción en el período de la postguerra repercutió en el sistema educativo, pues en énfasis se
volcó de nuevo a las ciudades y a la preparación de la mano de obra que el proceso in-
dustrial requería.
El freno al crecimiento de la atención a las poblaciones marginalizadas continuó
durante la década siguiente. El resultado fue el de un creciente rezago educativo, junto
con un crecimiento de la desigualdad en la distribución de las oportunidades escolares.
Esta realidad hizo crisis en 1958, cuando las cifras de población escolar no atendi-
da (1,7 millones de niños entre los seis y los 14 años de edad), de desperdicio escolar
(de 100 alumnos que ingresaron a primaria en 1951, 36 desertaron antes de pasar al se-
gundo grado y sólo 30 concluyeron el sexto grado en 1956) y de desigualdad educativa
(la pobreza de todos los indicadores de desarrollo educativo en las zonas rurales e Indí-
genas) alcanzaron niveles alarmantes.
15
A cerca de 40 años del triunfo de la Revolución
estabamos lejos del ideal de una educación básica universal. La imposibilidad de mante-
ner el crecimiento educativo sujeto a la inercia del proceso de desarrollo que imponía un
modelo industrializador condujo a la realización del primer gran esfuerzo de planificación
educativa nacional, y a la elaboración del Plan de Once Años de Educación Primaria.
Basado en proyecciones de crecimiento poblacional, el Plan estimuló las necesidades de
crecimiento del sistema escolar primario, de forma tal que en once años se lograra el
ideal de universalizar este nivel educativo. Realistamente, el Plan nunca se propuso re-
solver los problemas de inateción de la demanda que procedían de problemas vinculados
con las realidades socioeconómicas de los alumnos. Si, en cambio, se propuso resolver
todos aquellos que se debían a la falta de aulas, grados escolares o maestros. El propó-
sito del Plan fue el de asegurar la oferta educativa a la población virtualmente deman-
dante para 1970. Aunque al llegar esta fecha tos objetivos del Plan estaban lejos de lo-
grarse, sobre todo en lo que respecta a la reducción de las desigualdades entre zonas
urbanas y rurales y entre regiones ricas y pobres del país,
16
su importancia es notable
por el temprano esfuerzo de planificación y porque, de no haber sido por el Plan, el pro-
blema actual sería mucho más agudo.
17
¹
4
Cf. ldem, p. 324-326.
15
Cf. Secretaría de Industria y Comercio. Plan de once anos de educación primaria. México, Secreta-
ría de Educación Pública, 1971.
16
En 1970, el índice de satisfacción de la demanda por educación primarla en zonas urbanas era de
88,4%. En zonas rurales, en cambio, este índice sólo llegaba a 65,7%. Por otra parte, seis Indicadores
de desarrollo escolar (coeficiente de analfabetismo, escolaridad promedio, coeficiente de satisfacción
de la demanda potencial por educación primaria, media y superior y regularizaclón del sistema de edu-
cación primaria) se encontraron relacionados negativa y significativamente con los índices de pobreza
de las diferentes regiones socioeconómicas tanto en 1960 como en 1970. Cf. MUÑOZ IZQUIERDO et
alii. La planificación integral de la educación en México. In: Morales, F., comp. La educación y desar-
rollo dependiente en América Latina. México, Gemika, 1980, p. 175-176.
156
Desde el aspecto que aqui nos ocupa, este periodo es de gran importancia porque
en él se crea la Comisión Nacional de los Libros de Texto Gratuitos, quien editó y distri-
buyó 107 millones de libros y cuadernos de trabajo entre 1960 y 1964, y con ello logró
dotarse, desde entonces hasta la fecha, de textos gratuitos a todos los nifios que cursan
la educación primaria.
El siguiente periodo (1964-1970) marca la puesta en práctica de los principios de la
alfabetización funcional, con lo cual se logró reducir en analfabetismo -de 32 a 24% de la
población mayor de seis años. También se observa un importante crecimiento de la edu-
cación bilingu]e a niños indígenas: 76.000 son atendidos durante el periodo.
18
Pero lo
más importante de estos años es, sin duda alguna, el movimiento estudiantil y su cues-
tionamiento de las bases mismas del sistema educativo nacional. Iniciado como proble-
ma interesclar, el movimiento estudiantil pronto trasciende estos límites y se convierte en
cauce para la expresión de una inconformidad social, no sólo juvenil sino popular. Su trá-
gico fin con la matanza de Tlaltetolco el 2 de octubre de 1968 marca, sin embargo, el
principio de una reformulación de principios educativos fundamentales, algunos de los
cuales quedan plasmados, en el periodo presidencial siguiente, en la nueva Ley Federal
de Educación.
Expedida en 1973, en esta Ley se define la educación como:
"...medio fundamental para adquirir, transmitir y acrecentar la cultura; es pro-
ceso permanente que contribuye al desarrollo del individuo y a la transfor-
mación de la sociedad, y es factor determinante para la adquisición de cono-
cimientos y para formar al hombre de manera que tenga sentido de solidari-
dad social."
19
Por otra parte, se establece que el sistema educativo tendrá una estructura que
permitirá al educando, en cualquier tiempo, incorporarse a la vida económica y social, y
que el trabajador puede estudiar. Se reglamenta la igualdad de derechos ante los servi-
cios educativos, y se explicita que éstos deberán extenderse a quienes carecen de ellos,
"para contribuir a eliminar los desequilibrios económicos y sociales". El sistema educati-
vo comprende las modalidades tanto escolar como extraescolar en los tipos elemental,
medio y superior.
La Ley Federal de Educación, que sustituye la Ley Orgánica de 1942, elaborada
antes de la última modificación del artículo 3º, siente las bases para la acción educativa
más importante de este régimen: La Reforma Educativa.
La Reforma Educativa resalta por el enorme esfuerzo de consulta amplia y de par-
ticipación cívica en la definición de los problemas de la educación nacional y en sus cau-
ces institucionales de solución. En el ámbito escolar, se concreta en la reforma a los pro-
gramas de estudio y a los liros de texto gratuitos de educación primaria, que desde el
punto de vista cualitativo repesenta un enorme salto adelante. Los programas incorporan
y operaclonalizan las más sólidas teorías pedagógicas. Estimulan la actividad individual y
17
LATAPÍ, Pablo. Las necesidades del sistema educativo nacional. Citado en CABALLERO, A. & ME-
DRANO, S. El segundo periodo de Torres Bodet 1958-1964. In: SOLANA, F. et alii, coords, op.
cit, p. 371.
18
GONZÁLEZ COSÍO, Arturo. Los años recientes: 1964-1976. In: SOLANA, F. et alii, coords., op. cit.,
p. 409.
19
Ley Federal de Educación. 1973. Especialmente los artículos 1,10,15 y 48.
157
colectiva de los alumnos y se esfuerzan por propiciar el desarrollo de su espíritu critico y
de su creatividad. Los libros de texto gratuitos son elaborados por equipos de maestros y
connotados especialistas en cada área, y el resultado es un conjunto de textos asequi-
bles, amenos, estéticos y vinculados a la realidad nacional. Desde su primera edición en
1974, han sido objeto de continuas revisiones.
20
En el ámbito de la educación de adultos, la Reforma cristaliza primero en la expe-
dición de la Ley Nacional de Educación para Adultos (1975), más tarde, en el Sistema
Nacional de Educación para Adultos.
La Ley Nacional de Educación pare Adultos, primera en su género en la historia de
¡a educación nacional, institucionaliza un modelo de educación para adultos, aplicable
a todos los tipos de enseñanza. Sienta las bases para la operación de formas de educa-
ción extraescolar. Inspiradas en los principios de la educación permanente, tiene por ob-
jeto extender los servicios educativos a la población de 15 años y más que ha permane-
cido al margen del proceso alcanzado por los sectores de población cultural y económi-
camente avanzados.
21
La educación para adultos se define como "una forma de educación extraescolar
que se basa en el autodidactismo y la solidaridad social— para aquirlr, transmitir y acre-
centar la cultura y fortalecer la conciencia de unidad entre todos los sectores que com-
ponen la población" (art. 2).
Los objetivos de la educación para adultos se definen como:
1) dar bases para que toda persona pueda alcanzar... el nivel de conocimientos y
habilidades equivalentes a la educación general básica, que comprenderá la
primaria y la secundaria;
2) favorecer la educación continua mediante la realización de estudios de todos ti-
pos y especialidades y de actividades de actualización, capacitación en y para
el trabajo, y de formación profesional permanente;
3) fomentar el autodidactismo;
4) desarrollar las aptitudes físicas e intelectuales del educando, así como su ca-
pacidad de crítica y autoreflexión;
5) elevar los niveles culturales de los sectores de población marginados para que
participen en las responsabilidades y beneficios de un desarrollo compartido; y
6) propiciar la formación de una conciencia de solidaridad social; promover el me-
joramiento de la vida familiar, laboral y social (art. 4).
El Ejecutivo es quien tiene la facultad de formular los planes y programas, autorizar
o elaborar libros de texto y otros materiales pedagógicos de apoyo, y acreditar y certificar
conocimientos.
22
El Sistema Nacional de Educación para Adultos se establece para operativisar el
Plan Nacional de Educación para Adultos y esta Ley. Se crea el Centro de Estudios y
Procedimientos Avanzados de Educación (CEMPAE), cuya primera tarea es la elabora-
ción de tos libros de texto de la primaria para adultos, lo que permite por vez primera
contar con materiales de educación básica elaborados específicamente para la población
20
CENTRO DE ESTUDIOS EDUCATIVOS. Comentarios sobra los Moros de texto gratuitos. México,
1987. mimeo.
21
Ver Exposición de Motivos de la Ley Nacional de Educación de Adultos.
22
LEY NACIONAL DE EDUCACIÓN DE ADULTOS, 1975*
158
adulta y en función de sus características y necesidades. Se lanza una nueva campaña
de alfabetización y se establecen los Centros de Educación Básica para Adultos.
El Sistema Nacional de Educación para Adultos se cristaliza en:
• una campaña de alfabetización, utilizando nuevas cartillas basadas en el método
global de análisis estructural para la lectoescritura. La alfabetización ahora se
concibe como "nivel introductorio";
• un programa de educación primaria para adultos, que consta de tres niveles y
de cuatro áreas (matemáticas, español, ciencias sociales y ciencias naturales)
por nivel. Dicho programa incluye un libro de texto por área y por nivel (12 en
total), de distribución gratuita;;
• un programa de educación secundaria para adultos, que consta a su vez de tres
niveles y las mismas cuatro áreas por nivel. El programa incluye también 12
textos, y su costo es bajo;
• un sistema de círculos de estudio, con asesores voluntarios para que el adulto
organice su aprendizaje. El adulto puede optar, sin embargo, por una estrategia
de autodidactismo;
• un sistema de círculos de estudio, con asesores voluntarlos para que el adulto
acreditar todo un nivel, todo el ciclo, una sola área, o cualquier combinación de
áreas y niveles, según su avance personal. Los periodos de exámenes se
abren a nivel nacional cada dos meses. El certificado de terminación del nivel
que emite la entidad responsable tiene idéntico valor al correspondiente del sis-
tema escolarizado, y dicho certificado permite al adulto continuar sus estudios
por la vía escolar o extraescolar.
Durante el régimen de Luis Echeverría se crea también el Consejo Nacional de
Fomento Educativo (CONAFE), cuyo objetivo es el de obtener recursos adicionales para
poder llevar la educación escolar básica a comunidades que, por sus dimensiones, no
ameritan la instalación de una escuela convencional. El CONAFE cobra fuerza en su
operación hasta el periodo siguiente. No obstante, es durante este régimen que de-
sarrolla un modelo de educación primaria - denominado cursos comunitarios - especial-
mente diseñado para comunidades dispersas, con una población en edad escolar inferior
a los 30 años. Este modelo consiste en lo siguiente:
(1) la constitución a nivel estatal de un Patronato de Fomento Educativo, que ob-
tiene recursos para sostener becas de muchachos y muchachas egresados
de secundaria que funjan como docentes en las pequeñas comunidades dis-
persas y a la vez estudien, mediante sistemas abiertos, un bachillerato tecno-
lógico;
(2) la firma de un convento con la comunidad que será objeto del servicio, me-
diante la cual ésta se compromete a construir un aula y un cuarto para el
maestro, y a alimentario durante su estancia allí;
(3) el diseño de un sistema de capacitación destinado a estos paraprofesionales
becados, asi como la elaboración de un Manual del Instructor Comunitario
23
que introduce al docente de una manera sencilla y ágil al manejo de los textos
gratuitos y de los programas escolares, adaptándose a la realidad multigrado y
23
Departamento de Investigaciones Educativas del Centro de Estudios Avanzados del Instituto Politécnico
Nacional. Manual del Instructor comunitario. México, CONAFE, 1978.
159
al medio rural pauperizado y disperso.
Con estos antecedentes llegamos al régimen inmediato anterior, cuya trascenden-
cia respecto a la decisión de llevar la educación básica a las poblaciones marginalizadas
es sin duda única en la historia.
El Plan Nacional de Educación, elaborado en los albores de este régimen, es ex-
cepcionalmente claro en el reconocimiento de los grandes problemas educativos del
país. Especialmente revelador es su diagnóstico de las desigualdades en materia de
acceso, permanencia y aprovechamiento al interior del sistema educativo. Como conse-
cuencia de dicho reconocimiento, el Plan concreta cinco objetivos programáticos, todos
ellos de enorme importancia:
1) ofrecer la primaria completa a todos los niños;
2) castellanizar y ofrecer la primaria bilingüe a la población indígena;
3) alfabetizar y ofrecer educación básica a los adultos que carecen de ella;
4) ampliar la educación Preescolar;
5) desconcentrar la Secretaría de Educación Pública.
24
El primer principio programático encontró su cristalización en el Programa de Pri-
maria para Todos los Niños. A dicho programa, porque representa un esfuerzo sin par de
creatividad para sortear las enormes dificultades que implicó el unlversalizar la oferta de
educación básica, dedicamos una especial atención.
Al inicio del régimen, hace diez años, se ofrecía la educación primaria a 12,6 millo-
nes de niños, lo cual representaba en 84% de los demandantes. Quedaban sin atención
1,3 millones de niños. Llegar a estos niños resultaba particularmente difícil, pues la mayo-
ría de ellos vivía en pequeñas poblaciones y rancherías, o no hablaba castellano, o se
encontraba en condiciones de extrema pobreza. La retención seguía siendo sumamente
baja, a pesar de que los esfuerzos realizados habían logrado elevarla de 14% en 1959 a
46% en el ciclo escolar 1977-78.
De continuar las tendencias históricas de expansión y mejoramiento de la educa-
ción básica, no se alcanzaría la meta de proporcionar oferta a todos los niños en edad
escolar sino hasta 1990, y no se lograría una retención satisfactoria sino hasta finales de
siglo.
El régimen decide superar estos problemas, y por tanto priorizar el Programa de
Primaria para Todos los Niños. Este propósito enfretaba retos difíciles:
• llevar los servicios educativos a más de 25.000 pequeñas localidades que no
justifican el funcionamiento de una escuela convencional;
• completar las escuelas primarias en otras 27.000 localidades - el 45% de las
escuelas del pafs -;
• no conformarse con captar el rezago, sino encontrar las formas de asegurar la
permanencia de los niños hasta concluir su primaria.
La estrategia adoptada para lograr lo anterior fue la de constituir una Coordinación
Nacional responsable fuera de la estructura formal de la Secretaría de Educación Públi-
ca, de manera que pudiera operar con flexibilidad y a la vez contara con los recursos ne-
SOLANA, F. op. cit, 1982, p. 107.
160
cesarlos/
5
El objetivo general del Programa de Primaria para Todos los Niños fue el de lograr
que todos los niños de seis a 14 años tuvieran la oportunidad de ingresar a la primaria
y la posibilidad de terminarla. Las metas fueron las siguientes:
1) ofrecer la primaria a todos los niños para septiembre de 1980;
2) sentar las bases para lograr una eficiencia terminal del 75% en 1986.
Lo primero que hubo que hacer fue cuantificar y ubicar a los niños que no habían
ingresado a la primaria o que la habían abandonado antes de concluirla. La ausencia de
información secundaria suficiente y confiable condujo a la necesidad de diseñar un sis-
tema para recabar datos precisos y suficientes al respecto. Esto era insumo necesario
para programar los servicios.
Al Iniciarse el Programa, los servicios disponibles de educación primaria eran los
siguientes:
• maestro federal;
• maestro estatal;
• promotor cultural bilingüe;
• instructor comunitario;
• albergue escolar.
Se decidió ampliar el sistema de Cursos Comunitarios de CONAFE a las vinte en-
tidades federativas donde aún no operaba.
Se modificó el criterio del mínimo de alumnos para asignar un maestro estatal o fe-
deral a una comunidad, reduciéndolo de 35 a 30. Lo mismo sucedió en el caso de cursos
comunitarios, donde el mínimo se redujo de 15 a 8.
Se añadió la modalidad de compensación comunitaria, mediante la cual un maestro
de una escuela unidocente recibía de un comité comunitario una compensación con el fin
de que pudiera trabajar un segundo turno y ofrecer la primaria completa en la comunidad.
Con estas medidas, se logró en una primera etapa atender el 92% de la demanda
real de primaria. Se incrementó la matrícula en un millón de niños, 500.000 por creci-
miento natural y otro tanto por captación del rezago. El rezago se redujo de 1,3 millones a
0,8 millones. Se disminuyeron las diferencias entre las entidades federativas respecto a
su capacidad de atención del rezago educativo. Se ofreció educación primaria en 7.500
localidades nuevas, y se completó la existente en 3.000.
Estos fueron los logros de la fase de inicio. Concluida ésta, comenzó la segunda,
llamada de innovación y desarrollo. Es esta la etapa creativa, en la que fue necesario
imaginar, diseñar y poner a prueba modalidades novedosas de atención educativa para
poder llegar con el servicio a comunidades que nunca antes habían contado con él. Se
diseñaron proyectos de muy diversa naturaleza para avanzar en el camino a la meta re-
lativa al logro de la oferta universal y se ¡mplementaron medidas como las siguientes:
adelanto de las inscripciones para poder prever y responder a las necesidades de aulas
y maestros; el diseño de un sistema para detectar localidades sin servicio educativo,
junto con el desarrollo de opciones para atenderlas, entre las cuales destacan las becas
escolares, el transporte escolar, el instructor comunitario con apoyo alimentario y las ca-
25
Secretaría de Educación Pública. Programa de Primaria para Todos los Niños. Memoria 1978-1982.
México, SEP, 1982. p. 4-5.
161
sas escuela
26
; el proyecto de Zonas Criticas y de Municipios Críticos, que situó apoyos
y recursos específicos en las zonas y municipios con mayor rezago educativo.
Este último proyecto es de especial interés, pues muestra el intento por atender en
forma especial a las zonas y regiones que presentan las mayores dificultades geográfi-
cas, socioeconômicas y culturales a la extensión de los servicios de educación primaria.
Se inicia en 1978 con un proyecto experimental en la Montaña de Guerrero, con el objeti-
vo de "probar un modelo de operación eficiente del sistema educativo para regiones ru-
rales marginadas".
27
La Montaña de Guerrero registraba un índice de analfabetismo del
74% y de monolingüismo del 51% entre la población de 15 o más años. 74% de las es-
cuelas no ofrecían los 6 grados, y de cada 100 niños inscritos, sólo el 20% lograba egre-
sar. En cuatro años se logró establecer una capacidad instalada para atender al 100% de
la demanda de educación primaria.
En el ciclo escolar 1979-80 se decidió seguir una estrategia similar a la de la Mon-
taña en los estados com mayor rezago educativo. Se seleccionaron 15 zonas críticas.
Gracias a este proyecto, se logró reducir en 50% el rezago educativo de las zonas críti-
cas, ampliar la infraestructura del sistema educativo hasta alcanzar capacidad de oferta
en primaria para el 98% de los demandantes, atender al 88% de los demandantes de pri-
maria en edad escolar, incorporar a más de 2.500 comunidades al servicio educativo y
dejar la administración del proyecto en instancias desconcentradas con carácter de ór-
ganos regionales permanentes.
28
Mediante este conjunto de opciones, en septiembre de 1980 quedaron cubiertas
6.500 microlocalidades con menos de ocho niños en edad escolar, se ofreció la primaria
en 95.000 localidades del pafs, cubriendo el 100% del territorio nacional, y se brindó la
posibilidad de recibir educación primaria al 100% de los niños del país.
29
Ahora bien, con el fin de sentar las bases para que en 1986 se alcanzara una efi-
ciencia terminal del 75% - lo cual implicaba elevarla en 29% desde 1978 -, el Programa
de Primaria para Todos los Niños implementó otro conjunto de proyectos tendientes a
modificar el impulso del sistema educativo, "pues de no hacerlo se continuaría incorpo-
rando a la primaria a niños que por diversas causas la abandonarían sin haberla conclui-
do".
30
Una buena parte de estos esfuerzos se dirigió a las escuelas rurales incompletas,
de manera que fueran capaces de ofrecer los seis grados de educación primaria. Entre
éstos, los más importantes fueron tos siguientes:
26
Las becas escolares se proporcionan a niños de localidades donde habitan tres o menos niños entre
los seis y los 14 años. Consiste en proporcionar apoyo económico a una familia que acepte recibir en
su casa a un niño durante cinco días de la semana en una localidad donde exista una escuela de orga-
nización completa. El transporte escolar consiste en financiar los gastos de operación de un vehículo
conseguido por comunidades sin servicio educativo ubicadas a orilla de carretera y con cuatro a seis
niños en edad escolar. El instructor comunitario con apoyo alimentario está destinado a comunidades
muy pobres que no pueden alimentar a su instructor. Les proporciona despensas. La casa escuela es
un establecimiento que proporciona hospedaje, alimentación y educación extraescolar a niños entre
nueve y 14 años de edad provenientes de localidades con tres o menos niños en edad escolar, las más
marginadas del pafs. Están ubicadas en localidades que cuentan con una escuela primarla de organi-
zación completa.
27
Cf. Programa de Primaria para Todos los Niños. Acciones intensivas en zonas críticas. México, Se-
cretaría de Educación Pública, 1982, p. 4. mimeo.
28
Cf. ldem, p. 65-6.
29
Cf. Secretaría de Educación Pública, op. cit,, 1982. p. 79; SOLANA, F., 1982, op. cit, p. 109.
30
Cf. Secretaría de Educación Pública, op. cit., 1982. p. 93.
162
Subprograms de Apoyos a la Educación Primaria Rural
Primaria rural completa - En México, donde el 90% de las localidades cuentan con
menos de 500 habitantes, la escuela rural atendida por un sólo maestro, la escuela unita-
ria, constituye una respuesta necesaria a una realidad insoslayable:
"La escuela unitaria no responde a una situación transitoria, ni constituye un
problema en sí. El problema se crea cuando el sistema educativo nacional no
es capaz de adaptarse a esta realidad particular. Así, la escuela unitaria ha
debido ajustarse a un programa concebido en forma rígida por años y por
grados; a contar con maestros formados en escuelas normales con conteni-
dos uniformes a nivel nacional, a contar con aulas y mobiliario diseñados pa-
ra atender a un sólo grado, y a una total carencia de recursos didácticos que
auxilien la labor del maestro."
31
El proyecto contempló el desarrollo de técnicas pedagógicas para facilitar el trabajo
de tos maestros en escuelas rurales; la formación de recursos humanos en cada estado
para apoyar y asesorar a los maestros, la provisión de recursos didácticos a las escue-
las y la capacitación de alumnos del 4º grado de normal para el manejo adecuado de una
escuela unitaria. Hasta 1982, el proyecto había llegado a 10.500 maestros de escuelas
unitarias, a 22.000 normalistas y a 600.000 niños.
Proyecto audioprimaria - Este proyecto le ofrece al maestro de la escuela unitaria
la posibilidad de impartir los últimos tres grados de primaria. Consta de 420 lecciones
grabadas en 106 cassettes, un manual con sugerencias didácticas para cada lección,
material didáctico en forma de láminas, propuesta de trabajo y calendario. Para 1982,
operaba ya en 6.000 escuelas.
Proyecto de dotación de apoyos didácticos a escuelas rurales - Este proyecto be-
nefició a 27.000 escuelas.
Nuclearizatión - Para desconcentrar la asesoría, hacerla más frecuente, anclarla
a la localidad y adecuar las orientaciones a la realidad del maestro, se desarrolló una es-
cuela unitaria como modelo o de demonstración que atendiera a varias escuelas cerca-
nas.
Proyecto Arraigo del Maestro Rural - El objetivo de este proyecto fue el de apoyar
a las comunidades de zonas rurales marginadas para que contaran con un servicio de
educación primaria permanente y de calidad al lograr que los maestros permanezcan en
dichas localidades y se ajusten a los calendarios y horarios previstos. Para esto se pro-
puso atender al maestro, brindarle los apoyos profesionales y pedagógicos necesarios y
hacerle llegar bienes y servicios indispensables. Este proyecto se estaba experimentan-
do cuando terminó el régimen.
32
Opciones de Atención Diferenciada
Estas constituyen un conjunto de modalidades destinadas a poblaciones o grupos
31
Programa de Primaria para Todos los Niños. Subprograma de apoyos a la educación primaria ru-
ral. México, Secretaría de Educación Pública, 1982. p. 2-3. mimeo.
32
Cf.ldem,p.8-19.
163
específicos, con el fin de atender a sus particulares problemas de aprovechamiento y
retención. Entre los más importantes están los siguientes:
Recuperación de niños con atraso escolar - Este proyecto se basa en algunos
estudios diagnósticos. Uno de ellos
33
concluye entre otras cosas que el atraso escolar
es un fenómeno que se reproduce a si mismo. Ello significa que la deserción escolar en
gran parte se deriva de la reprobación, que se presenta después de diversas situaciones
de atraso relativo ocasionado por deficiencias en habilidades, conocimientos y situacio-
nes de extraedad. El proyecto pretende atacar esta realidad y sus causas. Comprende
los seis grados de educación primaria, y consta de tres modelos de atención:
34
• prevención de la reprobación, dirigido a alumnos de 1
9
y 29 grados, entre quie-
nes la reprobación es mayor. Su propósito es detectar oportunamente las defi-
ciencias de aprendizaje del alumno, para poder ofrecer los apoyos necesarios
con el fin de que logre superar su atraso. Opera con maestros en servicio que
desean colaborar, a partir de la mitad del ciclo escolan
• nivelación de reprobados, dirigido a los niños que reprobaron el primer grado.
Durante quatro meses se les proporciona atención especial. Los que aprueban
este curso, pasan al 2
9
grado;
• nivelación de niños de extraedad, dirigido a niños de 3
9
grado en adelante que
no hayan repetido ningún grado. Les ofrece la posibilidad de cursar dos grados
en un ciclo escolar. Los atiende un maestro en grupo especial durante cinco
meses.
Durante la etapa piloto, más del 90% de los niños atendidos superaron el atraso
escolar.
Grupos integrados - Este proyecto está dirigido a atacar otra de las causas de la
reprobación: la de problemas leves de aprendizaje. Es un proyecto de atención a niños
de 1
9
grado que presentan este tipo de problemas, para que los puedan superar en un
plazo corto. Opera en zonas urbanas y semiurbanas, pues se requiere un mínimo de 20
niños por grupo. Pero se pretende extender al medio rural mediante equipos móviles.
Educación Básica Intensiva - Dirigida a niños entre 11 y 14 años de edad que se
encuentran fuera de la escuela. Generalmente están incorporados al mundo del trabajo y,
por su edad, no les resulta atractiva la escuela primaria convencional. Por tanto, se di-
señó un programa de estudios adecuado a las condiciones y necesidades de estos ni-
ños, que les permite en dos años y medio acreditar la educación primaria. El modelo se
experimentó en zonas urbanas, aunque se analizó la posibilidad de su expansión a zo-
nas rurales.
Educación primaria para niños migrantes - Se trata de una modalidad de atención
diseñada a los hijos de padres migrantes - la llamada población golondrina, que migra
con la familia por la necesidad de incorporar a sus hijos al trabajo. Comenzó a experi-
mentarse un sistema escolar adaptado a estas condiciones entre los cortadores de caña
de los estados de Veracruz y San Luis Potosí.
35
33
Cf. MUÑOZ IZQUIERDO, Carlos et alii. El síndrome del atraso escolar. In: Revista Latinoamericana
de Estudios Educativos, 10(3), otoño, 1973.
ALVAREZ MENDOZA, Josefina. Recuperación de niños con atraso escolar. In: Revista Latinoa-
mericana de Estudios Educativos. 16(3/4), otoño-inverno, 1986.
35
Secretaria de Educación Pública, op. cit., 1982. p. 107.
164
Al finalizar el régimen que se propuso lograr cubrir la demanda de educación prima-
ria, los proyectos tuvieron que institucionalizarse. Esto se logró integrándolos en los or-
ganismos ya desconcentrados de los estados de la República, aunque siguieron supo-
niendo el apoyo, la normatividad y el financiamiento por parte de los órganos centrales.
Para estas fechas, el Programa contaba entre sus principales logros:
• haber abatido totalmente el rezago escolar y haber uniformizado la edad de in-
greso a la primaria;
• haber elevado la eficiencia terminal de 46 a 53%;
• haber ofrecido servicios de educación primaria a las 95.400 localidades del pafs,
lo que implicó incorporar al servicio a 25.400 localidades;
• haber completado 16.000 escuelas primarias del medio rural.
Se tenía claro en estos momentos que el esfuerzo realizado en este periodo tenía
que ser mantenido para que no hubiera retrocesos; que los proyectos experimentales
debían ser expandidos y consolidados para asegurar el 75% de eficiencia terminal en
1986; y que el nuevo reto era el de elevar la calidad de la educación primaria.
En el terreno de la educación de adultos, durante este régimen se dió también un
paso importante: la creación del Instituto Nacional para la Educación de los Adultos en
(INEA) en 1981, cuyo objetivo general es el de ofrecer a los adultos educación básica y
programas que contribuyan al desarrollo de sus capacidades, para que mejoren la cali-
dad de su vida e impulsen el bienestar social y económico del pafs.
El INEA representa la posibilidad de unificar y profesionalizar tos múltiples esfuer-
zos de educación de adultos que permanecían dispersos y sin unidad orgánica.
En sus inicios, el INEA elabora programas que cubren las áreas de alfabetización,
educación básica, capacitación para el trabajo, renovación y superación cultural, calidad
educativa y vinculación con el sistema económico y social.
El programa prioritario es el de alfabetización, que se propone alfabetizar a un mil-
lón de adultos en 16 meses y de mantener ese ritmo, de forma tal que el índice de analfa-
betismo de 17% se viera reducido al 2% al finalizar la década.
Se retoma también el programa de Educación Básica para Adultos, que se propone
atender a más de un millón y medio de adultos en doce meses.
Ninguna de las dos metas se logra, aunque se alfabetiza a 600.000 adultos en
esos 16 meses.
36
Se trata de una institución nueva, que nace amalgamando proyectos
que con el tiempo tiene que ir incorporando a una estructura orgánica. Es necesario que
atienda a estos problemas internos antes de esperar resultados espectaculares en sus
objetivos de atención.
Las acciones que acabamos de describir se llevan a cabo en el contexto de una
coyuntura económica favorable del país. El régimen de Luis Echeverría terminó con el
descubrimiento de los grandes yacimientos petroleros del sureste del pafs. Fue a López
Portillo a quien correspondió explotarlos. El auge económico resultante, y sobre todo la
fuerte entrada de préstamos del exterior para financiar la extracción petrolera, permitieron
aumentos considerables en el gasto social, y notablemente en el gasto educativo. Fue
este un sexenio de creatividad y decisión política en un contexto nacional donde los re-
cursos estaban disponibles. Los problemas que traería consigo el endeudamiento, auna-
do a la falta de inversiones productivas y agravadas sensiblemente con el desplome de
36
lnstituto Nacional para la Educación de los Adultos. Plan de acción del programa de alfabetización
para 1987. México, Dirección de Alfabetización, 1987.
165
los precios internacionales del petróleo y con el crecimiento de las tasas de interés en el
mercado financiero internacional, prepararon la conocida crisis que se agrava justamente
con el término de este régimen. Sus consecuencias en el desarrollo educativo, y sobre
todo en el impulso que el Programa de Educación Primaria para Todos los Niños había
logrado desatar, será objeto de análisis en el siguiente apartado.
La atención educativa a los sectores marginalizados - el momento actual
El régimen actual de Miguel de la Madrid generó en sus inicios grandes expectati-
vas respecto al desarrollo educativo. Se anuncia desde sus albores la intención de reali-
zar una verdadera Revolución Educativa, que fundamentalmente implica enfrentar el
reto de elevar la calidad de la educación, sin dar marcha atrás en el ya considerable
avance cuantitativo del sector en su conjunto.
El Programa Nacional de Educación, Cultura, Recreación y Deporte 1984-1988
pretende planificar esa revolución educativa, proponiéndose, entre otros objetivos, el de
elevar la calidad de la educación en todos los niveles a partir de la formación integral de
los docentes; racionalizar el uso de los recursos disponibles y ampliar el acceso a los
servicios educativos a todos los mexicanos, con atención prioritaria a las zonas y grupos
desfavorecidos; y regionalizar y descentralizar la educación básica y normal y descon-
centrar la educación superior, la investigación y la cultura.
37
En lo que respecta al objetivo más cercano al punto de nuestro interés, la atención
educativa a los sectores marginalizados, lo primero que llama la atención es que su ope-
racionalización se encuentra precedida por un llamado a la austeridad y a la racionaliza-
ción en el uso de los recursos:
"El esfuerzo de racionalización, ahorro y eficacia deberá observarse en todo
el sector, en el entendido de que no sólo se trata de un problema de admi-
nistración, sino también de imaginación y voluntada..."
38
Entre tos propósitos específicos del objetivo relativo a ampliar el acceso a tos ser-
vicios educativos, se encuentran los siguientes:
• llevar el alfabeto a quienes lo requieran en las zonas más desfavorecidas, y
prolongar la permanencia de la población atendida. Combatir el analfabetismo
funcional. Articular tos servicios de alfabetización con los de educación básica y
capacitación para el trabajo;
• ofrecer una educación bilingüe y bicultural a los grupos indígenas, para mante-
ner su identidad y evitar su destrucción y sustitución cultural. La educación bi-
lingüe y bicultural será objeto de una transformación a fondo; se creará un sis-
tema cuyo modelo responda a las necesidades, aspiraciones e intereses de tos
grupos étnicos;
• desarrollar un concepto de educación rural más acorde con las necesidades y
circunstancias de la población objetivo. La educación rural deberá recuperar su
alta prioridad social. La revisión del enfoque de la educación rural deberá incluso
37
Poder Ejecutivo Federal. Programa Nacional de Educación, Cultura,Recreación y Deporte - 1984-
1988. Mexico, 1984, p. 38.
38
Iem,
p.50.
166
contemplar Ia adecuación de calendarios;
• conservar la capacidad del sistema para proporcionar la primaria a todos los que
la soliciten. Pero el mayor impulso de la expansión deberá darse en los niveles
Preescolar y secundaria. Aunque lo ideal sería contar con un ciclo de tres años
en Preescolar.
"...optar por él reduciría enormemente las posibilidades de cobertura y se
avanzarla poco en el esfuerzo por abatir el actual rezago. Por ello, con un
criterio de justicia social y educativa, se ha optado por ofrecer un año de
Preescolar al mayor número posible de niños de cinco años de edad, dando
prioridad a las zonas rurales y marginadas."
39
A más de tres años de publicado el Programa de Educación, sin embargo, las ac-
ciones más significativas en materia de atención escolar a poblaciones marginadas han
sido pocas y fundamentalmente indirectas. La revolución educativa se ha traducido,
fundamentalmente, en dos reformas importantes: la elevación de la educación normal a
nivel terciario y la descentralización de la educación básica y normal, oficializada recien-
temente en la totalidad de las entidades federativas.
Mediante la formación a nivel superior del magisterio se espera elevar su calidad y
con ello también la calidad de la educación básica. Sin embargo, inclusive suponiendo
que el aumento en años de escolaridad repercuten en una mayor calidad del trabajo pro-
fesional del docente, los efectos de dicha medida no podrán ser percibidos sino en el
mediano plazo, sobre todo si consideramos que esta reforma ha provocado un drástico
descenso en la matrícula de las normales.
40
Por otra parte, no queda claro el efecto po-
sible de esta medida sobre las poblaciones marginales, pues los maestros egresados de
la normal a nivel superior difícilmente aceptarán plazas en zonas marginalizadas, y más
bien tenderán a concentrarse en puestos administrativos y en escuelas urbanas. Para
que esto no suceda, tendrían que ser drásticamente modificadas las pautas de asigna-
ción de recursos humanos a las escuelas del país.
La descentralización de la educación básica y normal se presenta en el Plan Na-
cional de Desarrollo como una política encaminada a desmantelar el sistema federal de
educación básica y normal al transferir a los estados la educación administrada por la fe-
deración. Con esto se espera fortalecer el federalismo - al incrementar el poder decisorio
de los estados - y, por otra parte, mejorar el acceso a la educación y la calidad y eficien-
cia de la misma - al favorecer que el desarrollo educativo sea planificado en los estados.
Sin embargo, lo que se ha realizado hasta la fecha más bien transfiere a los esta-
dos la administración de los recursos humanos y financieros correspondientes el sistema
federal Ahora bien, la descentralización en efecto ha abierto espacios y está propiciando
el desarrollo de iniciativas tendientes a mejorar la calidad de la educación. Pero esto está
ocurriendo en las entidades relativamente desarrolladas, y si la federación no interviene
con apoyos técnicos, de investigación y de desarrollo experimental específicamente des-
tinados a las entidades con menores recursos, se corre el riesgo de incrementar las dife-
rencias interregionales que la politica de descentralización formalmente se propone redu-
39
Idem, p. 52.
40
La matrícula en las escuelas normales se redujo a la mitad entre 1980-81 y 1984-85, reduciéndose de
207.997 alumnos a 106,886 en este período. Ver Secretaría de Educación Pública. Estadísticas bási-
cas del sistema educativo nacional. Serie histórica 1976-77/1982-83 e Inicio de cursos 1984-85.
167
cir.
41
Además de estas dos importantes reformas desarrolladas durante el presente régi-
men, conviene comentar dos medidas más específicamente relacionadas con el tema
que aquí nos ocupa: la atención a poblaciones marginalizadas. La primera de ellas se re-
fiere a la acelerada expansión que ha experimentado el nivel Preescolar, consecuencia
de la decisión de reducir este nivel a un solo grado y de dar prioridad a la atención Prees-
colar de niños de cinco años de edad en las zonas más desfavorecidas. En efecto, la
educación Preescolar duplicó su cobertura en cinco años, y en ocho años logró multipli-
car por seis el número de escuelas.
42
En la actualidad, se atiende a casi el 70% de los
niños de cinco años del pafs.
Esta última medida forma parte del propósito anunciado por el Programa de Edu-
cación de redefinir el concepto de educación básica, ampliándolo de seis a diez grados.
Esto significa que a los seis grados de educación primaria se añade uno de Preescolar y
tres de educación media básica. Ante niveles de eficiencia terminal como los actuales y
al hecho de que casi la mitad de los niños que ingresan a la primaria la abandonan antes
de concluirla, cabe sin duda cuestionar si lo más correcto, en el contexto del deseo por
universalizar la educación básica, es priorizar la expansión de la educación media en
detrimento de la incorporación de niños de tres y quatro años a la educación Preescolar.
Sin duda, los que no concluyeron la primaria competirán en condición de cada vez mayor
desventaja en el mercado de trabajo contra quienes tienen la oportunidad de continuar
sus estudios. En este sentido, parecería más conveniente ir aumentando las oportunida-
des educativas a nivel medio en la medida en que se vaya regularizando la eficiencia
terminal de educación primaria y en que se logren incorporar a tos sectores marginaliza-
dos al sistema educativo desde el nivel Preescolar. Este argumento adquiere fuerza sí se
consideran los recientes hallazgos de la Psicopedagogia contemporánea, en el sentido
de la contribución del Preescolar al majoramiento de la eficacia de los niveles educativos
subsecuentes.
43
La segunda medida que interesa comentar se refiere a los interesantes esfuerzos
por formular y poner a prueba un curriculum especial de educación bilingüe-bicultural pa-
ra poblaciones indígenas. Esto se ha realizado en medio de enormes dificultades. Sola-
mente para 17 de las 56 etnias se han podido elaborar textos para el aprendizaje de la
lectoescritura en lengua indígena, pues para muchas etnias no ha sido desarrollado el
sistema de escritura. La baja escolaridad de los promotores bilingües (que fungen como
docentes en las escuelas indígenas) dificulta la experimentación de los nuevos enfoques
curriculares. No obstante, se ha avanzado en concretar, durante este régimen, lo que en
tos anteriores era una mera preocupación por la introducción de un curriculum bilingüe-
bicultural para poblaciones indígenas.
A pesar de las medidas anteriores, la aguda crisis económica por la que atraviesa
el país ha conducido al cierre o a la disminución de algunos de los programas ya exis-
41
MUÑOZ IZQUIERDO, Carlos. La descentralización educativa. (Ponencia presentada en el Coloquio
sobre el Estado Actual de la Educación en México. México, Centro de Estudios Educativos, 1986,
p.5-6. mimeo.
42
La matricula de pré-escolar fue de 607.946 en 1976-77; de 1.690.464 en 1982-83 y de 2.147.495 en
1984-85. El número de escuelas crecíó de 4.628 en 1976-77 a 31.022 en 1984-85, CL Secretaría de
Educación Pública, op.dt.
43
Cf. MUÑOZ IZQUIERDO, Carlos. Análisis del Programa Nacional de Educación, Cultura Recrea-
ción y Deporte 1984-88. México, Centro de Estudios Educativos. 1986, p.2.mlmeo. (Ponencia
presentada en el Coloquio sobre el Estado Actual de la Educación en México).
168
tentes destinados a poblaciones marginales, y se ha dejado sentir inclusive en Ias cifras
de matrícula y retención de estos grupos. De esta forma, ha dejado de funcionar el pro-
grama de Municipios Críticos. Se cerraron las casas-escuela. El proyecto de Educación
Básica Intensiva para niños de 11 a 14 años fue cancelado. Esto mismo sucedió con el
Proyecto de Arraigo del Maestro Rural. El suprograma de apoyos al medio rural sigue
manejando el proyecto de Escuela rural Completa, pero ha dejado de brindar apoyos de
asesoría y material didáctico a los maestros de escuelas unidocentes y bidocentes. No
han habido, por otra parte, otros proyectos que sustituyan los anteriores en'lo que se re-
fiere a la atención preferencial a los sectores marginalizados.
A las causas internas al propio sistema educativo nacional se añaden los efectos
de las crisis sobre los ingresos familiares para ocasionar un cierto retroceso respecto a
los avances cuantitativos que hasta ahora se habían logrado. Así, el índice de atención a
la demanda de educación primaria, que había alcanzado el coeficiente de 99,3 en
1982-83, ha tendido a decrecer en los últimos tres ciclos escolares, llegando, en 1985-86
a la cifra de 97,8%. Con ello, ha crecido el número de niños abiertamente no atendidos
por el sistema (ver Cuadro 1). Las acciones del Programa de Primaria para Todos los
Niños hablan logrado reducir muy significativamente esta cifra, llevándola a 37.047 niños
en 1982-83. Sin embargo, tres años después, los no atendidos crecen en más de nueve
veces: a 336.636 niños.
44
Cuadro 1
70-71 75-76 82-83 83-84 84-85 85-86
ANOS
44
Ct.
LAVIN,
Sonia.
Exclusión
y
rezago escolar elementos para
una
Interpretación
y
prospectiva.
Mé-
xico, Centro de Estudios Educativos, 1986, p. 13. mimeo. (Ponencia presentada en el Coloquio sobre el
Estado de la Educación en México).
169
Respecto a la eficiencia terminal, llegamos al año de 1986 con un índice del 52,1%,
sumamente lejanos al 75% que se había propuesto el Programa de Primaria para todos
los Niños para este año durante el régimen anterior. Si bien el índice de eficiencia terminal
sigue creciendo, el ritmo al que lo hace se ha reducido a partir de 1980. Y quizás el dato
que más preocupa sea el relativo a la inmensa diferencia entre la eficiencia promedio a
nivel nacional y la que reportan los sistemas destinados a la población marginal: el de
cursos comunitarios y el de escuelas indígenas. En 1976-77, estas cifras eran alarman-
tes: la eficiencia terminal de la cohorte que inició sus estudios en 1970-71 en estos sis-
temas fue de sólo 13,5%. Pero diez años más tarde, este índice se había reducido a 10,0
- ciclo 1985-86 (ver Cuadro 2).
45
Cuadro 2 A
EFICIENCIA TERMINAL EN EDUCACIÓN PRIMARIA
Serie histórica 1975-76 /1985-86
Periodo
1975-76
1976-77
1977-78
1978-79
1979-80
1980-81
1981-82
1982-83
1983-84
1984-85
1985-86
%
40,5
42,6
44,0
46,1
48,1
49,7
50,4
52,1
51,2
51,3
52,1
Fuente: Dirección General de Programación, S.E.P.
Hay, por tanto, evidencias de un retroceso respecto a lo logrado en lo relativo a la
atención escolar a los niños marginados. Más preocupante aún es la tendencia que se di-
buja para el próximo futuro, de no mediar decisiones de política capaces de reorientarla.
Estos datos nos indican que no es suficiente con haber alcanzado índices satisfactorios
45
Idem,p. 14-5.
170
Cuadro 2 B
EFICIENCIA TERMINAL EN PRIMARIA BILINGUE
BICULTURAL Y CURSOS COMUNITARIOS
Serie histórica 1975-76 /1985-86
Fuente: Dirección General de Programación, S.E.P.
Tomado de: LAVIN, Sonia. Exclusión y rezago escolan elementos para una interpreta-
ción y prospectiva. Ponencia presentada en Coloquio Sobre el Estado Actual de la Edu-
cación en México. México, 1986.
de cobertura, sino que es necesario mantener el impulso iniciado años atrás y fortalecido
a partir de 1978 por atender a los grupos marginales para no caer en un retroceso natu-
ral. Por otra parte, de no asumir medidas menos indirectas para elevar la calidad de la
educación, estaremo lejos de lograr una eficiencia terminal de un nivel aceptable para fi-
nales del siglo, y no habremos sido capaces de reducir las diferencias en la calidad de la
educación ofrecida y en tos resultados de aprendizaje logrados entre los grupos margina-
lizados y el resto de la sociedad. Aunque no es posible negar el enorme esfuerzo reali-
zado, ni tampoco dejar de reconocer los considerables avances en el camino hacia la
universalización de la educación básica, importa destacar la necesidad de tomar decisio-
nes que reviertan la dinámica y la impulsen hacia el verdadero desarrollo educativo del
pafs.
Por lo que respecta a la educación de adultos, hemos de remitimos para su análi-
sis a las acciones realizadas por el INEA, que desde su fundación en 1981, es quien
programa y ejecuta la mayor parte de las acciones destinadas a atender educativamente
a la población adulta marginalizada del pafs.
Destaca entre sus programas, tanto por la relevancia de su cometido como por el
171
logro de sus ambiciosas metas, el Programa Nacional de Alfabetización.
Desde 1930 hasta 1980 (Cuadro 3), el número absoluto de analfabetas de 15 y
más años habla permanecido constante, en 6,5 mitones promedio, aunque las cifras re-
lativas de analfabetismo habían ido disminuyendo progresivamente como resultado fun-
damentalmente de la expansión de tos servicios escolares. A partir de 1981 (Cuadro 4), y
gracias a los sostenidos esfuerzos del Programa Nacional de Alfabetización y sus se-
cuelas, comienza a descender el número absoluto de analfabetas, Bogando hasta 3,7
millones en 1986, lo que significa un índce de analfabetismo de 7,7% (ver Cuadro 4). El
INEA desde su creación hace suya la meta del Proyecto Principal de Educación que se
propone la eliminación del analfabetismo antes de finalizar el siglo, así como el principio
de dar máxima prioridad a la atención de los grupos más desfavorecidos, localizados
principalmente en las zonas rurales y áreas suburbanas.
Cuadro 3
EVOLUCIÓN DEL ANALFABETISMO EN MEXICO - 1930-1980*
Año
1930
1940
1950
1960
1970
1980**
Población Analfabeta
6,4 millones
6,2 millones
6,5 millones
6,7 millones
6,7 millones
6,4 millones
Índice de Analfabetismo
63%
53%
42%
34%
26%
16,3%
• FUENTE: V, VI, VII y IX Censos Generates de Población, 1930.1940.1960 y 1970.
- FUENTE Dirección Técnica, Analfabetismo e Indice de analfabetismo por entidad federativa (1980-1986); julio de
1986,
Tomado de: Instituto Nacional para la Educación de los Adultos. Plan de acción del
programa de alfabetización para 1987. México, Dirección de Alfabetización, 1987.
172
Cuadro 4
EVOLUCIÓN DEL ANALFABETISMO Y LA ALFABETIZACIÓN EN MEXICO
1980-1986*
Población de 15 Años o Más
* FUENTE: Dirección Técnica. Analfabetismo en Indices de analfabetismo por entidad federativa (1980-1986). ju-
Nº. 1986
- Dirección Técnica. Informe programatico 1981-1988. Octubre, 1986.
— Dirección Técnica. Estimación de indices de analfabetismo Octubre. 1986.
Tomado de Instituto Nacional para la Educación de Adultos. Plan de acción del progra-
ma de alfabetización para 1987. Dirección de Alfabetización, 1987.
Al Iniciar este régimen, el índice de analfabetismo era del 13% y habría 5,1 millones
de analfabetas. El Programa Nacional de Educación se propone alfabetizar a 4,1 millones
de adultos en cinco años, de manera que para 1988 el índice de analfabetismo se hubiera
abatido a sus cifras residuales (4%).
Cumplir esta meta ha significado aumentar en forma considerable los servicios de
alfabetización, hasta llegar, en 1986, a alfabetizar durante el año a un millón de adultos.
Esto implicó incorporar a 1,5 millones de adultos a los servicios de alfabetización y au-
mentar la eficiencia terminal de tos mismos de 45 a 65%. Este ritmo de atención y este
coeficiente de eficiencia terminal habrán de mantenerse durante los próximos dos años si
ha de cumplirse la meta trazada para este periodo.
¿Cómo se ha logrado alcanzar y como se piensa mantener este ritmo de expan-
sión y este nivel de eficiencia de los servicios de alfabetización, siendo que entre más
cerca se está de la meta, más difícil es acceder a la población analfabeta por su disper-
sión, su condición de marginalidad y extrema pobreza y, en muchos casos, su monolin-
güismo?
La estrategia seguida para lograrlo ha consistido en dos medidas de especial rele-
vancia:
• la identificación de y la atención especial a los estados que presentan índices
más elevados de analfabetismo y/o mayor concentración de analfabetas. Así, en
173
1986, poco más de la mitad de las entidades federativas contribuyeron con un
90% al logro de la meta trazada. Esta medida ha permitido también disminuir las
diferencias interregionales respecto a los niveles de analfabetismo;
46
• la diversificación de las modalidades de atención de la población analfabeta. Si
bien hasta la fecha las modalidades de atención han sido más bien de naturale-
za administrativa (atención grupai, atención individual, atención por radio y tele-
visión), actualmente se está ya en condiciones de implementar modalidades de
atención en función de las características de los diversos tipos de población
destinataria: rural, urbana e indígena. Así, por ejemplo, la modalidad de atención
a la población rural pretende orientar el servicio a partir de las características y
necesidades de este sector. Su desarrollo ha implicado la simplificación de ma-
teriales para el alfabetizados para el adulto y el organizador; la simplificación de
la curricula básica; la adecuación del universo vocabular,
47
el enriquecimiento
del modelo con elementos metodológicos que arraigan los contenidos educati-
vos a la vida de la comunidad; la reducción de las palavras generadoras de 15 a
12;
48
El subprograma de atención a grupos indígenas es quizás el más innovador de
este régimen. Llevado a cabo a nivel experimental con algunas etnias entre 1985
y 1986, este subprograma "...se fundamenta en una concepción dinámica, por
ello se proponen acciones que generen la participación del adulto en la cons-
trucción de aprendizajes; en el cual la permanente acción comunitaria tiene un
papel preponderante en la realización del proceso educativo."
Supone la elaboración de materiales didácticos tanto para la alfabetización en
lengua materna como para la enseñanza del español como segunda lengua. Im-
plica también la capacitación especial a organizadores y alfabetizadores bilin-
gües.
49
De esta forma, el Programa de Alfabetización ha logrado avances no sólo respecto
al logro de sus metas cuantitativas, que sin duda son sorprendentes, sino que, al pare-
cer, también respecto a la adaptación cualitativa a las características de grupos distintos
de población marginal, notablemente la rural campesina y la indígena.
A pesar de esto, el Programa aún enfrenta grandes dificultades. Algunas de éstas
son internas al Programa, y muchas de ellas dependen de la forma como éste ha sido di-
señado en su estructura y operación. Entre estos, el Programa mismo reconoce los si-
guientes:
• a pesar de los esfuerzos, aún existen deficiencias en la realización de la pla-
neación, a nivel central; información no siempre oportuna sobre al avance pro-
gramático, a nivel coordinación regional; dificultades en la captación, procesa-
miento y análisis de la información;
• discordancia entre el perfil esperado de agentes operativos y el que tienen las
personas dispuestas a apoyar la alfabetización. Esto provocó que los materiales
diseñados, las metodologías de capacitación, el sistema de seguimiento y aún el
46
Cf. INEA. En 1986 un millón de mexicanos alfabetizados. México, SEP, s.a.
47
EI método de alfabetización empleado por el INEA es el de la palabra generadora.
48
Cf. INEA, Plan de acción del programa de alfabetización para 1987, op. cit, p. 23.
49
Cf. ldem, p. 65-6.
174
mismo método de alfabetización, no fueran totalmente funcionales para los
agentes operativos;
• llevada rotación de personal que obliga a las instancias del Programa a estar
permanentemente en etapa de inducción;
• la infraestructura del Intítuto encuentra dificultades para superar las particulrida-
des geográficas del territorio nacional. Esto repercute en la adecuada distribu-
ción de recursos y en la eficiente supervisión y seguimiento de los grupos;
• problemas de organización y capacidad Instalada en las coordinaciones regio-
nales que en un número importante, limita que éstas den respuesta satisfactoria
a los compromisos de atención. La Insuficiente retroalimentación a nivel central
sobre iniciativas delegacionales en relación con aspectos didácticos, operativos
y de capacitación;
• el modelo educativo implementado desde el inicio del Programa, diseñado bajo el
criterio de una campaña temporal, y que, ante la parmanencia del servicio, hace
necesario contar con esquemas operativos flexibles elaborados en función de
las características de la población a atender.
50
Los problemas más determinantes, sin embargo, son los externos al Programa,
relativos a las condiciones de marginalidad, dispersión y apremio económico de la pobla-
ción analfabeta. Estos problemas, sin embargo, son lo que definen y caracterizan a la
población objetivo del Programa mismo, determinan el Interés y la motivación de los adul-
tos por alfabetizarse y condicionan sus posibilidades de permanencia y logro de los obje-
tivos de aprendizaje. Es innegable que sólo en la medida en que el INEA logre enfrentar
estos problemas en forma exitosa podrá continuarse el ritmo de avance hacia la erradi-
cación del analfabetismo en el pafs.
Los problemas anteriores son de difícil superación, sobre todo si se considera el
poco tiempo restante para el cumplimiento de la ambiciosa meta de erradicar el analfabe-
tismo en dos años más. Enre los problemas que nos parece seguirán pesando mientras
no se realicen modificaciones en las actuales polfticas del programa están los siguientes:
la Deserción
Aunque el haber reducido el índice de deserción al 35% constituye sin duda un sig-
nificativo logro, éste aún representa una tercera parte de los analfabetas que el Programa
logra incorporar. Si este índice permanece contante, al finalizar el régimen habrán queda-
do sin alfabetizar 1.300.000 adultos que no pudieron permanecer en el Programa por falta
de interés o por dificultades de otra naturaleza. Esto significa que las cifras residuales de
analfabetismo estarían constituidas en dos terceras partes por población desertara. Es
difícil pensar que en dos años sólo quedarán sin incorporarse al Programa 700.000 adul-
tos.
La Escasa Atención a la Población más Marginalizada
Aunque es de suma importancia el trabajo que ya se viene realizando para alfabe-
50
Cf. ldem, p. 16-7.
175
tizar a los indígenas en su propia lengua y para castellanizarlos, es difícil pensar que
pueda atenderse en los próximos dos años a los 800.000 adultos indígenas estrictamente
monolingües de 56 etnias del pafs.
51
La meta trazada para 1987, de atender a 250.000
indígenas mediante el proyecto de alfabetización a poblaciones indígenas parace ex-
traordinariamente elevada, pues apenas se está en proceso de elaboración de los mate-
riales didácticos específicos para algunas etnias. La única forma de hacerlo es incorpo-
rando aI Programa la población indígena no monolingüe. Con cálculos muy optimistas, la
población indígena que no podrá ser atendida equivale a alrededor de 400.000 adultos. Si
esta cifra la sumamos a la de la población desertora, nos encontramos ya muy cerca del
4% residual, que para 1988 será de 2.008.690.
52
Además de la población indígena, otro sector importante de población marginaliza-
da que no está siendo atendido en forma especial por los actuales proyectos de alfabeti-
zación es la población migrante. Aunque es difícil obtener datos precisos sobre las di-
mensiones reales de la llamada población golondrina, que se moviliza en función de los
calendarios de cosecha de algunos cultivos agroindustriates y que no permanece en nin-
gún sitio durante más de quatro ó cinco meses del año, ésta puede estimarse en alrede-
dor de 700.000 adultos. Solamente los cortadores de caña migrantes son alrededor de
100.000, muchos de los cuales migran con toda su familia.
53
A esta cifra hay que añadir
a los trabajadores del algodón, del tabaco, del jitomate y de otros cultivos cuya recolec-
ción es fundamentalmente manual, así como a la población semiproletarizada campesina
que migra temporalmente a las ciudades o a los Estados Unidos en busca de trabajo
temporal La población campesina semiproletarizada se estima en 5 millones. Entre esta
población son sumamente elevados los índices de analfabetismo. El INEA operó durante
1983 un programa especialmente destinado a la población de cortadores de caña en for-
ma experimental. Este proyecto, sin embargo, fue cancelado em 1985. No existen a la
fecha programas específicos para atender a la población migrante.
La población analfabeta del pafs está representada en cada vez mayor porcentaje
por la población más marginalizada. Atenderla implica el desarrollo de modalidades que
se ajusten tanto en su operación como en su contenido a sus características específicas.
La Ausencia de Énfasis en la Postalfabetización
La rapidez con que hemos transitado como país en la reducción de los índices de
analfabetismo, así como la intexistencia de modificaciones importantes y significativas en
el contexto que tradicionalmente lo produce y reproduce, conduce necesariamente a que
adoptemos una visión escéptica respecto al grado de funcionalidad de la alfabetización
recién adquirida. No es necesario aqui más que recordar la enorme evidencia acumulada
sobre los fracasos de las grandes campañas de alfabetización cuando los contextos
permanecen inalterados y cuando no existen programas enfocados a asegurar la perma-
nencia de las habilidades adquiridas.
51
Cf. Secretaría de Programación y Presupuesto. X Censo Nacional de Población y Vivienda. México,
SPP.1984.
52
Calculado con base a cifras oficiales proporcionadas por el INEA.
JUAREZ, Irma et alii. Estudio regional sobre los cortadores de caña del bajo Veracruz. Méxi-
co, UAM, 1984, mimeo, y cifras proporcionadas por la Confederación de Trabajadores Mexicanos,
publicadas en El Sol, 31, Oct 1986, p.14.
176
En México, sin embargo, la postalfabetización ha recibido muy poca importancia
relativa. A nivel declarativo, la alfabetización es concebida "como un primer paso dentro
de un proceso que incluye la primaria y la capacitación para actividades adecuadas a las
necesidades del adulto". Pero esa misma concepción impone límites a la postalfabetiza-
ción:
"Con el fin de hacer realidad la continuidad educativa, el Instituto implantó
una nueva forma de atención para los adultos recién alfabetizados. Este
nuevo modelo consiste en ofrecer la educación primaria a los adultos que
han recibido su constancia de alfabetización, con lo cual además de asegu-
rar que no se convierta en analfabeto funcional por el desuso de los conoci-
mientos adquiridos, se garantiza la continuidad educativa."
54
Nos parece limitante concebir la primaria para adultos como el canal privilegiado
para asegurar la continuidad educativa. No hay por qué suponer que todos los adultos
alfabetizados tengan necesidad e interés de transitar por un proceso largo tendiente a la
acreditación de sus conocimientos. Por otra parte, los proyectos del Programa de Edu-
cación Comunitaria (cf. infra) - promoción cultural y capacitación para el trabajo - tienen
en la actualidad una cobertura demasiado reducida como para esperar de él la capacidad
de atender a los grandes contingentes de recién alfabetizados.
Otro de los programas que el INEA ha asumido desde su fundación es el de Edu-
cación Básica para Adultos, cuya demanda potencial está constituida por los cerca de
30.000 000 de mexicanos mayores de 15 años que no han cursado o concluido la edu-
cación primaria o secundaria. Cuando el INEA heredó este programa, se encontraba ya
definido el curriculum tanto de primaria como de secundaria, ya editados los libros de
texto y ya diseñado su sistema de operación. El INEA ha venido operando el programa a
to largo de los últimos cinco años. El número de adultos atenidos ha venido creciendo
progresivamente. Sin embargo, como puede verse en el Cuadro 5, la eficiencia terminal
de este sistema de educación básica es sumamente baja (18% en primaria y 21% en se-
cundaria). Aunando los indicadores tanto de atención como de eficiencia terminal, es evi-
dente que la significatividad del programa respecto a su demanda potencial, aunque cre-
ciente, es aún sumamente baja. La atención que ofrece es aproximadamente a 1,5 millo-
nes de adultos por año, lo que representa alrededor de una vigésima parte del rezago
educativo. Esta realidad preocupa a las autoridades del programa, que en 1986 proponen
que:
"Los sistemas abiertos en México, tras la experiencia de más de una década
y bajo una revisión minuciosa de lo hasta ahora realizado, exige el desarrollo
de nuevas estructuras y de una reorganización en el proceso de enseñanza-
aprendizaje, para con ello asegurar la generalización de la educación y la ca-
lidad de lo enseñado. Dentro de este proceso de cambio e innovación, es el
de los contenidos, materiales y modelos educativos el elemento que permite
ordenar el cambio y hacerlo coincidente con las grandes finalidades de la
educación nacional y que permite asumir la experiencia hasta hoy alcanza-
da."
55
54
INEA. En 1986 un millón de mexicanos alfabetizados, op. cit., p. 13.
55
INEA. Educación básica. México. INEA, 1986. p. 2-3. Tomo L mimeo.
177
Cuadro 5
INFORMACIÓN ESTADÍSTICA SOBRE EL SISTEMA DE PRIMARIA Y SECUNDARIA
ABIERTA PARA ADULTOS
¹ Son exámenes individuales, no personas que lo solicitan (cada nivel Implica la presentación de 12 exámenes).
2
Cálculo basado en el total de certificados emitidos sobre el total de Incorporados hasta 1982, ya que los que se Incor-
poraron después aún no han cursado 3 altos en el nivel.
FUENTE: Cálculos basados en DE LA MADRID, Miguel, IV. Informe de gobierno. México, 1986. Anexo Estadístico p.
265-6
Esta propuesta está basada en el reconocimento de la obligación del Estado de
atender educativamente a la población adulta no escolarizada, como en la constatación
de que, dados los problemas de eficiencia terminal del sistema escolarizado, la diferencia
entre el número de estudiantes y el número de quienes requieren educación de adultos
tenderá a acrecentarse si se mantiene la actual atención a la demanda.
Con el fin de orientar la modificación propuesta en las estructuras y en la organiza-
ción del proceso de enseñanza aprendizaje, se define la educación básica de adultos
como:
"...la moda extraescolar de la educación nacional que, basada en el autodi-
dactísimo y la participación social, tiene la finalidad de ser, para los mexica-
nos que no concluyeron en edad escolar su educación básica, el medio prin-
cipal para la adquisición, transmisión y acrecentamiento de la cultura al ha-
cer partícipes, en forma sistemática, ordenada y acreditable de valores y co-
nocimientos universales como de aquellos que confieren a nuestro pafs un
perfil distintivo. Procura vigorizar los hábitos intelectuales, favorece la forma-
ción de actitudes de solidaridad social y el fortalecimiento de los valores que
sustentan, en libertad y dignidad, una vida plena. Todo ello en el marco de la
satisfacción de las necesidades de la sociedad y de los estudiantes, con el
178
objeto de contribuir a la mejoría de sus condiciones de vida."
56
Este documento, que sienta las bases para la redefinición curricular de la educa-
ción primaria para adultos, plantea reformularlo como sigue:
Definición de las áreas instrumentales - Estas son el área de español y de mate-
máticas. La primera supone el uso diestro de la lectura y escritura, la preparación para el
diálogo en la comunicación oral (como emisor y receptor), y el acercamiento a la forma
literaria. La segunda implica el perfeccionamiento del pensamiento cuantitativo y relacio-
nai del adulto, en lo importante para su vida laboral y social y a partir de la experiencia
previa del adulto.
Definición de las áreas de socialización - Estas áreas son las que tienden a mejo-
rar la apropiación de la vida social y con ello el nivel y la calidad de la vida. Se idenfican
las siguientes:
• educación para la vida familiar destinada a situar conscientemente al estudiante
en las relaciones familiares;
• educación para la vida comunitaria: destinada a situar al estudiante como miem-
bro de una comunidad y de una región geográfica determinada. Exige la adquisi-
ción de conocimientos sobre ecología, vida municipal y rescate de las tradicio-
nes y culturas propias;
• educación para la participación cívica: destinada a situar al estudiante como
miembro de la estructura politica nacional. Exige la propuesta de los valores de
justicia y libertad, y conocimientos sobre la estructura del Estado mexicano, la
forma de participación en él y la réflexion sobre sus derechos y deberes ante el
todo social;
• educación para la vida laboral: es el área destinada a situar al estudiante como
miembro de la estructura económica de la nación. Exige la propuesta de los va-
lores destinados a la vida productiva y a la justicia social, y de conocimientos
sobre tecnología intermedia y organización para el trabajo;
• educación para el nacionalismo: destinada a situar al estudiante en la geografía,
historia y cultura general de México. Exige la formación en valores de naciona-
lismo, democracia, justicia y solidaridad.
57
La propuesta curricular está en la fase de operacionalización, y se están redactan-
do ya los libros de texto. Además de las reformas en los contenidos, se prevé la necesi-
dad de incorporar algunas modificaciones en el Sistema de operación de la Primaria para
Adultos, y muy notablemente, la promoción de las adecuaciones regionales y para gru-
pos sociales específicos. Es ahora prematuro juzgar sobre la capacidad que tendrá la
nueva forma de operar de la Primaria para adultos para vencer los obstáculos que hasta
ahora se han presentado a la significativa expansión y a la eficacia en el logro de sus
objetivos.
El INE A cuando nace maneja otros dos programas a nivel nacional: el de Promo-
ción Cultural y el de Capacitación para el Trabajo. Desde 1985, estos programas se han
fusionado en uno sólo, ahora denominado de Educación Comunitaria.
A diferencia de los anteriores, el objetivo de este programa es desarrollar procesos
de educación no formal que contribuyan a mejorar la calidad de la vida de los adultos,
56
ldem, p. 66.
57
Cf. ldem, p. 25-45. Tomo l.]
179
grupos y comunidades, y a fortalecer sus niveles de organización y participación comu-
nitaria. Busca impartir conocimientos y habilidades que tienen por sí mismos una utilidad
inmediata, sin necesidad de sedación o de una secuencia curricular formalizada. Se con-
cibe como una educación grupai: favorece la organización y el trabajo colectivo. Se dirige
a adultos y jóvenes mayores de 15 años que pertenecen a los sectores marginados.
Prioriza la atención a localidades menores de 2.500 habitantes, pero no menores de 500,
y a los asentamientos humanos marginales de las grandes urbes.
58
En la actualidad, este programa maneja las siguientes modalidades de atención:
• salas de cultura: dirigidas a poblaciones rurales. El INEA proporciona un acervo
básico de material educativo y una gratificación al promotor. En ellas se llevan a
cabo cursos de capacitación, actividades culturales y, cuando así se demanda,
se organizan en ellas servicios de alfabetización y de educación básica. A fina-
les de 1986, existían casi 2.000 salas distribuidas en toda la República;
• Puntos de encuentro: dirigidos a los habitantes de localidades urbanas margina-
das. Son espacios de reunión en los que la comunidad se organiza en grupos de
trabajo para realizar actividades orientadas a mejorar la calidad de su vida.
Existen 33 de estos centros;
• campamentos de educación y recreación: estos están destinados a los trabaja-
dores migrantes y sus familias. Operan en concentraciones temporales de más
de 100 trabajadores migrantes donde la temporada de trabajo no sea inferior a
los tres meses. Ahí se realizan actividades culturales y cursos de capacitación
para el trabajo. En 1986 operaron diez campamentos;
• teatro popular dirigido a todos los habitantes de las localidades donde operan
los programas del Instituto. Está coordinado por un guía teatral durante seis me-
ses, periodo durante el cual éste capacita a un integrante del grupo para que
continúe con la actividad teatral en forma autogestiva. Existen en la actualidad
15 de estos grupos;
• talleres comunitarios: destinado a comunidades rurales. Consta de un local y un
paquete de herramientas de uso múltiple, maquinaria y utensilios elementales
para la producción de bienes y servicios de autoconsumo. Eventualmente asis-
ten a ellos instructores que capacitan a la población en tecnologías específicas.
Existen 29 de estos talleres funcionando;
• unidades productivas: dirigidas a habitantes de localidades rurales y asenta-
mientos humanos marginados. Consiste en apoyar un proyecto productivo gru-
pai a partir de un studio regional. Para fines de 1986, había en operación 46 de
dichas unidades;
• capacitación para la generación de ocupación: cursos breves que tienen por
objeto organizar y generar ocupaciones estables para ayudar a resolver algunos
problemas económicos de las comunidades. Para enero-octubre de 1986, se
reportan 4.750 cursos de esta naturaleza.
59
El Programa de Educación Comunitaria se encuentra en proceso de formulación.
Para 1987, se propone "consolidar, y en su caso reorientar el 100% de los servicios y
proyectos en operación". Persiguen generar un modelo único de formación de agentes
58
Cf. INEA. Programa de educación comunitaria. México, s.a. p. 121. mimeo.
59
Cf. INEA. Gaceta Estadística (5):27-8, enero, 1987 y INEA, Programa de educación comunitaria, op.
cit.p. 123-70.
180
educativos, así como estrategias de capacitación en cascada que permitan obtener me-
jores resultados en la formación del personal institucional. Además, se proponen operar
masivamente cuatro nuevos proyectos: de educación para la salud, de educación fami-
liar, de historia y cultura de la comunidad y de educación cívica.
No tuvimos acceso a documentos evaluativos de los resultados hasta ahora logra-
dos por esta multiplicidad de proyectos operados. A pesar de esto, existen bases para
suponer que éstos no han sido enteramente satisfactorios, y que el Instituto se encuentra
en un proceso de búsqueda de modelos y proyectos que permitan ofrecer eficientemente
servicios educativos orientados a la capacitación para el trabajo y a la promoción de la
cultura.
En síntesis, podemos decir que respecto a la situación actual de la educación de
adultos en el país, nos encontramos ante un conjunto de políticas que han priorizado y
permitido el logro de notables avances en la lucha cuantitativa contra el analfabetismo, si
bien los grandes pasos que se han dado en este sentido deben ser celebrados, el énfa-
sis excesivo cifrado en las cantidades nos plantea retos aún no enfrentados respecto a la
calidad del servicio y a la permanencia de sus resultados. El impulso otorgado a la alfa-
betización, por otra parte, ha opacado tanto los reales avances como las potencialidades
de los programas de Eduación Básica y de Educación Comunitaria. El primero de éstos,
después de someterse a una fuerte autocrítica, ha logrado redefinir su quehacer en forma
y en contenido. El segundo - tan importante para la población que nos ocupa, sobre todo
en lo relativo a la capacitación para el trabajo y a la generación de ocupación - tiene aún
que demostrar socialmente los resultados, o bien admitir sus fracasos y proponer alter-
nativas.
Lo que hemos aprendido y los retos que enfrentamos
La revisión histórica que hemos hecho sobre las políticas de atención educativa
a las poblaciones marginalizadas nos indican claramente que éstas han dependido tanto
de las particulares condiciones del pafs en los diferentes momentos históricos como del
papel que el Estado ha venido asignando a la educación. De esta forma, la época colonial
se caracteriza por un sistema educativo destinado a la formación de la élite dirigente y de
tos que encargarían de ofrecer los servicios necesarios para la marcha de una sociedad
agroproductora, minera y mercantil. La atención educativa otorgada a las clases margi-
nadas, en este caso a los indígenas, se redujo a lo necesario para asegurar su acepta-
ción de la cultura dominante - evangelización y castellanización. La época indepen-
diente, en cambio, se caracteriza por otorgarle al sistema educativo un papel preponde-
rante en la construcción de México como Estado-Nación. Así, se amplían los servicios
educativos tanto de la Iglesia como del Estado, y se atiende a las clases marginalizadas
de la parte de la sociedad que más directamente participa de las transformaciones so-
cioeconómicas y culturales de esta época - muy notablemente las zonas urbanas. La
concepción de la educación como mecanismo redistributivo de los beneficios sociales
por parte del Estado y como instrumento básico para el logro de la justicia social se ma-
nifiesta a nivel de intencionalidad a partir de la Reforma, va adquiriendo fuerza durante la
dictadura porfirista de fines del siglo pasado y principios del actual, y adquiere todo su
significado en la época postrevolucionaria. Los modelos de educación rural básica y de
adultos que durante esta época se desarrollan, como hemos visto, son aún referencia
obligada al diseñar nuevas estrategias de desarrollo educativo para estos grupos.
181
La postguerra introduce al pafs en el desarrollo decidido de la planta industrial. Con
ello, se fortalece el centralismo y cobra fuerza la concepción de la educación como Ins-
trumento fundamental para formar la mano de obra que requiere el proceso de desarrollo
económico del pafs. Esta concepción, vigente durante más de dos décadas, acrecentó
las grandes diferencias interregionales y rural-urbanas que aún pesan en el momento
actual.
El fenómeno que se empieza a dibujar a partir de entonces es el de la creciente
demanda social por educación. Salvo la población muy marginalizada, tos diverso secto-
res sociales exigen el acceso a los servicios educativos. Los sectores en posiciones
más privilegiadas demandan servicios de educación media y superior. Por su mayor ca-
pacidad de presión politica, estos niveles experimentan un crecimiento muy superior al
natural de la población en edad correspondiente. El desarrollo del servicio educativo ad-
quiere su propia dinámica, cada vez más independiente de la capacidad que tiene el sis-
tema económico de absorber su crecimiento. El papel que adquiere el sistema educativo
en estas últimas décadas, por tanto, deja de ser primordialmente el de preparar para el
trabajo y pasa a ser, en lo fundamental, el de legitimar al Estado y el de ofrecer respues-
tas tangibles a las presiones polfticas populares.
En este contexto, resulta incongruente mantener un acelerado crecimiento de los
niveles medio y superior del sistema educativo cuando la educación básica aún no se
encuentra generalizada y cuando un alto porcentaje de la población adulta del pafs es
analfabeta. Sin frenar el desarrollo de los niveles medio y superior del sistema, el Estado
se aboca, en consecuencia, desde la década de los 60's a saldar estos déficits. Eso ex-
plica el temprano esfuerzo de planificación que significó el Plan de Once Años, la deci-
sión politica de ofrecer gratuitamente los materiales didácticos indispensables para la es-
colarización elemental, la reforma educativa de los setenta, el Programa de Primaria para
Todos los Niños y los recientes esfuerzos del Estado por hacer del analfabetismo una
realidad del pasado.
Una favorable situación económica permitió que se realizaran avances considera-
bles en ambos sentidos. La drástica modificación de dicha situación ha conducido, sin
embargo, a algunas preocupantes manifestaciones de freno y aún de retroceso en los lo-
gros hasta la fecha alcanzados en el proceso de universalizar la educación básica, así
como a un aparente desvío de los esfuerzos por mejorar y uniformar la calidad de este
nivel educativo. Esto debía haber representado el paso siguiente a la universalización de
la oferta educativa. Respecto a la educación de adultos, la crisis económica reciente no
sólo no ha impedido continuar la batalla contra el analfabetismo, sino que ha sido en este
contexto que se han logrado sus más espectaculares avances. Preocupa, sin embargo,
que no se hayan tomado las medidas conducentes a asegurar la consolidación de lo lo-
grado, así como el hecho de que otras áreas de similar importancia para la educación de
los adultos marginalizados no hayan recibido el impulso debido.
El desarrollo educativo del país a lo largo de su historia, y más concretamente en
los últimos años, ha dejado sin duda un sinnúmero de aprendizajes. Entre estos, resca-
tamos algunos de los que nos parecen más significativos:
• la atención educativa a la población marginal ha experimentado sus mayores
avances cuando se han diseñado para ello estructuras u organismos específi-
cos y cuando se han destinado recursos financieros y humanos especializados.
Por el contrario, cuando su atención es asignada a los organismos y dependen-
cias que ordinariamente norman y ejecutan las acciones tendientes al desarrollo
182
educativo, Ia dinámica de privilegio a los sectores y regiones en posiciones de
antemano relativamente favorables tiende a normar las pautas de atención. Hay
indicaciones de que estos organismos y recursos especializados no deben te-
ner una existencia temporal, o al menos que esta temporalidad no puede ser
corta. Por el contrario, su persistencia es la que puede asegurar que los proce-
sos iniciados sean llevados a sus últimas consecuencias; que se mantengan las
metas cuantitativas alcanzadas; que puedan atenderse las metas cualitativas;
que se acumulen conocimientos a partir de investigaciones y experimentos so-
bre la educación destinada a estos sectores; que se propicie la formación espe-
cializada a los agentes y docentes que directamente operan estos servicios,
etc.;
• la atención educativa a la población marginal ha experimentado saltos cualitati-
vos cuando se han tenido que abandonar los sistemas de planeación verticales
y uniformizantes para que puedan efectivamente lograrse las metas trazadas.
En efecto, el que por ver primera en la historia hayamos alcanzado con servi-
cios educativos a la población marginal ha dejado como saldo de aprendizaje la
necesidad de adaptar el servicio a las características de la población, lo cual ha
implicado revertir las pautas ordinarias de planeación educativa, donde son los
individuos y los grupos los que deben adaptarse al servicio ofrecido. Los logros
mayores en este sentido han sido principalmente de forma; diseño de modalida-
des diversificadas de atención, ajustes o cambios en los mecanismos de opera-
ción, etc. Pero ha habido avances significativos también respecto a los conteni-
dos. Las experiencias de la educación tanto básica como de alfabetización de
adultos con poblaciones indígenas, la experimentación de un curriculum especi-
fico para los niños de 11 a 14 años de edad (desertores), la diversificación de
las modalidades de atención a adultos marginalizados, son ejemplos de las me-
didas tendientes en esta dirección;
• muy relacionado con el punto anterior está el aprendizaje derivado de los nece-
sarios acercamientos de la planeación a las realidades regionales y locales y
a las características particulares de grupos específicos de población donde ha-
brá de operar el servicio educativo en cuestión. Este acercamiento ha traído
consigo la necesidad cada vez más clara de contar con la participación activa
de la población destinataria en el diseño, evaluación y mantenimiento del servi-
cio. Los interesantes logros de las compensaciones a los maestros administra-
das por la comunidad, de los Comités Municipales en la captación de la deman-
da educativa no atendida, son ejemplos que apuntan en este sentido;
• la experiencia del país, tanto en educación básica como en alfabetización de
adultos parece dejar claro que el logro de una meta cuantitativa en lo que se re-
fiere a la atención a poblaciones marginales no puede significar la finalización del
programa que lo hizo posible. Es necesario mantener por largo tiempo el impulso
que dio origen a las acciones encaminadas al logro de dicha meta para asegurar
su sostenimiento. Así, por ejemplo, sería un grave error dar por terminado el pro-
grama de alfabetización el próximo año, cuando las cifras nos indiquen que he-
mos alcanzado el índice deseado del 4% de analfabetismo. De la misma mane-
ra, es urgente que los organismos descentralizados de la Secretaría de Educa-
ción Pública en los estados mantengan vigente sus versiones particulares del
Programa de Primaria para Todos los Niños para revertir las tendencias ya
mencionadas de freno o retroceso de los logros previos;
183
• si el cumplimiento de metas cuantitativas de atención educativa a poblaciones
marginales ha significado el dispendio de enormes esfuerzos que no pueden ser
considerados como concluidos el logro de objetivos relacionados con la eleva-
ción y la disminución de diferencias en la calidad de la educación ha mostrado
ser mucho más dificil que lo que originalmente se había pensado. Es indudable
que el mayor reto que tenemos por delante es el de enfrentar en forma directa el
problema cualitativo de la educación en general, pero en especial entre pobla-
ciones marginales. De otra forma, el sistema educativo seguirá produciendo
analfabetas simples y funcionales, y la desigualdad educativa seguirá caracteri-
zando nuestra estructura social y politica interna, En este sentido, nos parece
que to recomendable sería que el Estado asumiera la decisión politica de iniciar
la batalla por la calidad educativa directamente con las poblaciones marginales.
Esta medida, además de permitir revertir las tendencias hacia la reproducción
de las desigualdades, lograría que se enriqueciera enormemente la planeación y
la acción en el terreno de la caidad educativa en el sistema más amplio, pues
implicaria proponerse resolver los problemas ahí donde éstos son más difíciles;
• a pesar de los enormes avances en la atención a poblaciones marginadas, se
perciben aún tendencias que preocupan en el sentido de mantener políticas cla-
ramente injustas en las decisiones concretas de atención a la población margi-
nal. Así, a las comunidades rurales dispersas se les exige la construcción del
aula y se les cobra el mantenimiento del maestro mientras éste permanezca en
la comunidad (las clases medias urbanas tienen acceso enteramente gratuito a
grandes edificios escolares y a maestros profesionales)
60
. Se asigna a las co-
munidades dispersas e indígenas recursos cualitativamente inferiores a los del
sistema educativo en su conjunto. Esto es cierto tanto de los recursos físicos y
materiales como de los humanos - en ambos casos los docentes son para
profesionales. Por otra parte, las poblaciones más marginales siguen siendo
las últimas en ser atendidas. Así, el programa para niños migrantes sólo operó
en forma experimental. La alfabetización para adultos apenas está en condicio-
nes de ofrecer servicios especializados a una parte de la población indígena, y
aún no se plantea la atención a población migrante. Parecería que una política
coherente de atención a poblaciones marginales debía no sólo conscientemente
evitar estas medidas evidentemente injustas, sino incluso proponerse asignar
los mejores recursos, sobre todo humanos, a estos sectores;
• quizás el aprendizaje más interesante y que abre mayores retos para el futuro
es el relativo al aislamiento creciente del proceso educativo respecto al proceso
más general de la sociedad y la economía del país. Esto tiene especial relación
con la educación de adultos, y de alguna manera explica las dificultades a las
que ésta se ha enfrentado para ajustar su oferta a to que los adultos requieren
de los servicios educativos, para evitar la deserción de los adultos de estos
programas, y para asegurar que los resultados de los mismos sean útiles y re-
levantes para la vida cotidiana.
61
60
Cf. SCHMELKES, S. et alii. La participación de la comunidad en el gasto educativo. Revista Latinoa-
mericana de Estudios Educativos, 13(1):9-47, primavera, 1983.
61
Cf. SCHMELKES, Sylvia. Educación de adultos, alfabetización y empleo en México. México, CEE,
1986. p. 2-7. mimeo. (Ponencia presentada en el Coloquio sobre la Situación Actual de la Educación
en México).
184
En efecto, podemos descubrir tres corrientes fundamentales en la educación de
adultos: la que se deriva de la práctica de educación de adultos en los países del primer
mundo, la que se formula para el tercer mundo y la que se va configurando desde el ter-
cer mundo y, más específicamente, desde América Latina. En la primera comente des-
cubrimos los fundamentos teóricos de la educación permanente y con ellos la concep-
ción de una educación de adultos que se prolonga a partir del momento en que el indivi-
duo abandona la educación formal y a lo largo de toda su vida, con el fin de actualizarlo y
de asegurarle una vida activa en las esferas económica, politica y social de una sociedad
"que funciona". La segunda ha experimentado una evolución histórica que transita desde
la concepción optimista de que la educación de adultos permite combatir la ignorancia y,
por tanto, la pobreza, hasta la concepción escéptica de que la educación sólo es útil en
contextos en transformación. En todo caso, desde esta concepción la educación de
adultos es un servicio que ofrece el Estado, con el fin de permitir el acceso de toda la po-
blación a la cultura básica de una determinada nación. La tercera corriente, la que se vie-
ne forjando desde la praxis en América Latina, ha experimentado también una evolución
histórica. Esta parece transitar desde una concepción que privilegia la transformación de
las conciencias a una que concibe la educación de adultos - denominada educación po-
pular - como un instrumento de apoyo a los procesos de transformación que responden
a los intereses de los sectores populares. A diferencia de las corrientes anteriores, el
destinatario no se define como el individuo desprovisto de los conocimientos, las habili-
dades y/o las actitudes que un determinado programa pretende ofrecer, sino el grupo
social desprovisto de los instrumentos que permitan hacer valer, socialmente, sus inte-
reses. Desde esta tercera corriente, aparecen dos líneas de consenso fundamentales
sobre la educación de adultos:
La primera se refiere al hecho de que carece de sentido plantearse la alfabetiza-
ción y la educación básica destinada a adultos como fines en si mismas. Asi planteadas,
la consecuencia es el analfabetismo funcional o la ausencia de efectos societales de las
acciones educativas;
La segunda sostiene que el analfabetismo y la ausencia de escolaridad entre la po-
blación adulta han de ser considerados y entendidos como componentes de la pobreza
estructural. Así concebidos, carece de sentido incidir en forma aislada sobre uno de esos
factores si lo que se desea es lograr un impacto sobre el conjunto de los mismos.
La acción del Estado en educación de adultos en México se ha conformado más a
la visión propia de la segunda de estas corrientes. Sin duda, puede seguir este rumbo, lo
que le permitirá mejorar sus contenidos, afinar sus metodologías, ir resolviendo sus pro-
blemas administrativos. El avance natural de la escolaridad formal le permitirá plantearse
en un futuro no muy lejano el problema de la postalfabetización y más adelante el de la
educación permanente. Tendrá que agilizar los procesos de enseñanza-aprendizaje con
el fin de encontrar formas de abatir la deserción y de mantener el interés de los adultos
en los programas. Con esto logrará ir disminuyendo estadísticamente las cifras de anal-
fabetismo y también ir aumentando el número de certificados de primaria expedidos por el
sistema de educación de adultos.
Sin embargo, nos preguntamos si seguir por este camino no significa que contribui-
rá en forma casi negligible, como lo ha hecho hasta ahora, a resolver los problemas
sustanciales que apremian a su población destinataria, y si los esfuerzos especializados
en educación para adultos no se concentrarán en atender necesidades periféricas y no
las de fondo. Este camino implica aceptar los límites de la actividad educativa aislada: se
transfieren conocimientos, se capacita en habilidades y destrezas básicas y, en el mejor
185
de los casos, se ofrecen instrumentos que los adultos pueden aplicar en forma individual
ante sus problemáticas especificas.
La alternativa implica el reconocimiento de que la actividad educativa destinada a
adultos puede hacer mucho más que lo anterior, en la medida en que abandone su estre-
cha visión disciplinar y la concepción de ser punto de partida para la atención a las nece-
sidades de la población marginalizada. Implica un salto cualitativo en la concepción de la
educación de adultos desde el Estado, en el que de alguna manera lo precede la tercera
corriente de educación de adultos que arriba esbozamos. Esto significa que la educación
de adultos debe proponerse apoyar procesos encaminados a la transformación de las
condiciones objetivas que difinen las necesidades más apremiantes de estos sectores
poblacionales. La actividad educativa con adultos ahí situada permite otorgarle a dichos
procesos de transformación condiciones de posibilidad que de otra forma no tendrían.
Trabajando sobre las condiciones subjetivas, la educación destinada a adultos tiene la
capacidad demostrada de preparar, reforzar y dinamizar dichos procesos. En esta alter-
nativa, es evidente que la determinación de los procesos de transformación tiene que ha-
cerse en función de la población especifica con la que se está trabajando. También es
evidente que la decisión de transformación no se encuentra del todo, y desde luego no
solamente, en la esfera de poder del sector educativo.
Las experiencias de educación de adultos realizadas por múltiples grupos promo-
cionales en América Latina han optado claramente por esta alternativa. La praxis de los
últimos treinta años ha demostrado que este es el camino que permite ubicar la actividad
educativa en su justo lugar y obtener de ella mayor provecho. Nos parece que en el pró-
ximo futuro la educación de adultos del Estado tendrá que optar entre seguir administran-
do un servicio y contribuir efectivamente a la solución de los problemas de las mayorías
poblacionales y, por ende, de los problemas nacionales.
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188
MOBILIZACION PARA LA ALFABETIZACIÓN EN NICARAGUA*
Juan B. Arrien**
Situación socio-económica y educativa anterior a Ia cruzada nacional de
alfabetización
A Io largo de Ia historia. Ia educación ha cumplido en todas Ias sociedades, en pro-
porciones muy variables, dos funciones fundamentales: por un lado la de reproducir, per-
petuar y reforzar el sistema social vigente; por otro el de Introducir en él elementos de re-
novación, cambio o transformación. Hay que reconocer que en general predomina la pri-
mera de estas funciones: los grupos que ejercen el poder encomiendan al sistema edu-
cativo que inculque en los alumnos su Ideología, que capacite la mano de obra que nece-
sita el modelo económico en vigor, que favorezca la aceptación de la organización social
dominante. Sólo en situaciones de grave crisis o de transformación profunda se espera
que la educación inyecte en las nuevas generaciones y en la sociedad entera los cono-
cimientos, actitudes y prácticas capaces de contribuir a la implantación o a la consolida-
ción de una nueva sociedad. Eso es lo que pasó en el México de los años veinte, en Bo-
livia, tras la revolución de 1952, en Cuba a partir de 1959 y en la Nicaragua liberada.
Pero, salvo estas situaciones de cambio global, las reformas educativas han re-
sultado en América Latina una tarea imposible o han derivado prontamente hacia el
mantenimiento del status quo educativo y social.
No obstante, quienes participan en los procesos educativos - los estudiantes, los
maestros - se antecipan muchas veces a las crisis, detectan con su mayor sensibilidad
los vicios que afectan a la sociedad o las contradicciones entre el modelo social y los
programas de formación y crean en el seno de los establecimientos educativos condicio-
nes que contribuyen a la denuncia o a la lucha abierta contra tales vicios.
Para comprender, pues, la educación heredada al triunfo de la Revolución Popular
Sandlnista hay que tomar en cuenta los rasgos globales de la sociedad en el régimen so-
cio-econômico dominado por la dictadura somocista.
La Dictadura Somoclsta se inicia en 1937, cuando el mundo capitalista está salien-
do de la gran crisis de los años 30. Se dan ya las señales de lo que sería la Segunda
Guerra Mundial, enfrentamiento de las grandes potencias en su permanente lucha por los
mercados del mundo. Acompaña pues, a Somoza García un factor de suerte: los Esta-
dos Unidos y sus aliados de Europa demandan fidelidad a los gobiernos de los países
* Este trabajo ha tenido la colaboración de la Lic.. Katherina Grigsby.
** Diretor da Divisão Geral de Planejamento do Ministério da Educação da Nicarágua.
189
dependientes y semi-coloniales, pero también ofrecen un amplio mercado para abastecer
la industria de guerra que va creciendo progresivamente.
Al Iniciarse la Guerra, Nicaragua se convierta en gran exportador de azúcar, cau-
cho, café y otros productos del agro. Esto y las confiscaciones de bienes que hiciera a
los ciudadanos alemanes residentes en Nicaragua al declarar esta a Alemania la guerra,
dan un margen amplio al dictador para afianzar su poder local y para someter a otros
grupos oligárquicos que le disputan el poder.
En 1950 se inicia el cultivo del algodón en gran escala. La supremacía mundial de
los Estados Unidos, adquirida como secuela de la Guerra Mundial, de alguna medida be-
neficia a los dictadores amigos. Es la época de la cadena de tiranías militares que ahogó
a América Latina durante casi dos décadas. El gran mercado norteamericano pide, cada
vez con más voracidad, materias primas para sus industrias; mientras induce a los paí-
ses a consumir los artículos de sus manufacturas.
Poco a poco, Somoza García va enajenando al pafs: transformando la clásica agri-
cultura de subsistencia en una agricultura de plantación, para abastecer los mercados In-
ternacionales; entregando las riquezas del subsuelo a las transnacionales norteamerica-
nas; permitiendo la penetración de la banca extranjera; estimulando las inversiones ex-
tranjeras en el comercio, la industria, la agricultura y hasta en los servicios. Esta pene-
tración se caracteriza por los beneficios económicos y políticos que produce al dictador y
su camarilla, y por la desleal competencia que hace a otros sectores de la burguesía.
En la década del 60, ya muerto el primer tirano, se producen acontecimientos que
la dictadura aprovecha para su enriquecimiento y consolidación: la Alianza para el Pro-
greso, como respuesta a la Revolución Cubana; la guerra de Vietnam; el establecimiento
del Mercado Común Centroamericano, etc. Ya para esta época se ha introducido la car-
ne como otro producto de exportación.
Los préstamos internacionales fluyen, endeudando al pafs, sin dejar mayor prove-
cho para el pueblo nicaragüense porque gran parte de los mismos se convierten en ca-
pital financiero no en capital de inversión para el desarrollo del pafs. El desarrollo econó-
mico produce más bien un efecto negativo, pues los campesinos son desarraigados, pa-
ra dar lugar a la formación de los grandes latifundios algodoneros. La industrialización es
reducida y se limita a transformar, envasar o simplemente etiquetear productos extranje-
ros, sin aprovechar nuestras propias materias primas, de conformidad con la norma de
utilizar "mano de obra barata". Todo va encaminado a enriquecer a un pequeño sector de
la sociedad: la burguesía somocista, y, en menor escala, a tos otros grupos oligárquicos
del pafs. De esta manera el pueblo es sometido a la explotación: los salarios son muy
bajos, los servicios públicos son pocos y deficientes, tal es el caso de la salud, la educa-
ción, las comunicaciones, el transporte, etc.
Por otro lado, la dictadura enfrenta la oposición de sectores populares que luchan
por una democracia auténtica en el pafs. La represión es brutal a través de la guardia na-
cional, el ejército, organizado, entrenado y subsidiado por tos Estados Unidos.
La economía de este régimen presentaba dos facetas bien diferenciadas: el lujo, la
opulencia y el derroche, por un lado; y la carestía y miseria, por otro. La clase dominante,
duena de las tierras, de las industrias, los bancos, los comercios y los servicios, dispone
de todos los recursos para darse una vida fastuosa; mientras las clases populares se
debaten en una situación de verdadera pobreza.
El libro Cinco Años de Educación en la Revolución - 1979-1984 publicado por
el Ministerio de Educación en 1984, resume asilas características del pafs durante la era
de los Somoza:
190
• Su pequeño e incipiente desarrollo era muy desigual según las regiones del pafs,
concentrando casi todo el esfuerzo econômico en el Pacífico y descuidando en
forma imperdonable el sector del Atlántico. No existía, pues, una politica de de-
sarrollo nacional integral;
• El boom algodonero (1950-56), el proceso de industrialización con motivo del
Mercado Común Centroamericano (1960-67) y el terremoto que en diciembre de
1972 asoló la Ciudad de Managua, produjeron un rápido incremento de la pobla-
ción urbana (35,2% en 1950; 53,1% en 1980).
Migraciones de personas en busca de trabajo hicieron crecer los barrios margi-
nados de las ciudades y dieron origen a asentamientos humanos degradantes y
objeto de especulación de los tradicionales explotadores.
Al fenómeno de la pauperización en el campo acompañaba el surgimiento de
cinturones de miseria y marginalidad en las principales ciudades, de manera es-
pecial en Managua, la capital de la República.
• Los obreros industriales y sobre todo agrícolas crecían en número pero sufrían
grandes deficiencias de organización y se veían sometidos a notables restric-
ciones y privaciones individuales y sociales.
• La población económicamente activa (PEA), según datos del Banco Central de
Nicaragua, en 1977 fue calculada un 714.105 habitantes lo que suponía el 30,7%
de la población total y estaba distribuida según sectores económicos asf 45,3%
en el sector primario, 15% en el secundario, 39,7% en el terciario. Como se ve,
el sector terciario presenta una cifra realmente desproporcionada en relación
a los otros dos sectores; a esto es necesario anadir que gran parte del trabajo
informal o periférico se situaba en dicho sector.
• La desocupación y el desempleo total o parcial había sido una variable histórica
en la división social del trabajo en Nicaragua. En 1973, el Ministerio de Econo-
mía reportó la cifra del 36% de desempleo. Recordemos, además, que los corta-
dores de café y algodón son asalariados durante un período de sólo cuatro o
cinco meses al año.
• La forma de trabajo agrícola ofrecía enormes irregularidades, tanto en su es-
tructura como en la oferta misma de trabajo, lo que, a su vez, estaba determina-
do por la tenencia de la tierra.
Las fincas de más de 350 hectáreas ocupaban el 41,2% de la tierra disponible,
la que era controlada por el 1,4% de los propietarios. Los campesinos sin tierra
ascendían al 32,2%.
El pequeño propietario y el campesino sin tierra que constituía el 82,1% de la
fuerza laboral agrícola tenían una forma de empleo irregular dependiendo del ci-
clo de los productos.
• Más del 50% de los ingresos del país quedaban en manos de un 5% de la po-
blación.
191
El modelo económico, que giraba en gran parte en la agroexportación, hacía que
los beneficiarios de esa política fuesen pocos debido a la naturaleza misma de la
producción de los principales productos de exportación (algodón, café, carne,
azúcar) y a la propiedad de tos medios de producción de los mismos (latifun-
dios).
El modelo económico se fundamentaba en la exportación de materias primas y
en el desarrollo de una industria incipiente en la que predominaba la manufactu-
ra, la industria del acabado, del "enlatado", la que ocupaba una mano de obra
barata y poco calificada.
El capital nicaragüense era más bien un capital financiero, de rápido flujo y re-
tomo en vez de un capital de inversiones para la explotación eficiente de los re-
cursos naturales que redundaran en un verdadero desarrollo nacional
A la par que era Injusta la distribución de los bienes, lo eran también la distribu-
ción del poder y de los servicios sociales. El poder era patrimonio cambiante de
la oligarquía, hasta su concentración en una sola familia, y los servicios sociales
en áreas tan sensitivas como la salud, la vivienda y la educación presentaban
tasas de deficiencias alarmantes.
La mortalidad infantil se acercaba en las áreas rurales a los 200 Infantes por
1000 nacidos vivos y el 68% de nuestros niños presentaban algún grado de
desnutrición.
A lo que precede cabría agregar una rápida referencia al poder de la familia Somo-
za en el seno de esta injusta sociedad: ella llegó a poseer el 23% de las tierras cultiva-
bles del país, 51 ranchos ganaderos, medio centenar de fincas cafetaleras; controlaba el
30% del producto nacional bruto, varias emisoras de radio y de televisión, la producción
de cemento y sectores importantes del transporte, la banca y el comercio exterior.
El poder político, económico, militar y policíaco en las manos de un pequeño clan
que se perpetuaba así mismo no podía concebir, financiar y expandir un sistema educati-
vo democrático.
Todo lo contrario; una gran parte de la población carecía de oportunidades de reci-
bir educación elemental, como nos lo demuestran las estadísticas siguientes, tomadas
algunas de ellas de documentos de la UNESCO basados en cifras suministradas ofi-
cial mente en diferentes momentos por el Gobierno de Nicaragua, y otras de documentos
más recientes del Gobierno Sandinista.
Con los datos disponibles, que no siempre coinciden exactamente, se puede esta-
blecer el siguiente Cuadro resumen:
192
Cuadro 1
NICARAGUA: MATRÍCULA ESCOLAR EN LAS ENSEÑANZAS
PRE-PRIMARIA, PRIMARIA, MEDIA Y SUPERICR
* De la enseñanza superior se incluyen solamente las matrículas de la Universidad Na-
cional Autónoma de Nicaragua (UNAN) y de la Universidad Centroamericana (UCA).
** Incluido en Primaria.
El cuadro que precede muestra que en Nicaragua se estuvo produciendo la típica
expansión de los sistemas educativos de los países de América Latina. Es cierto que la
educación Preescolar permanece estancada; pero en los otros niveles del sistema, sal-
vo el año 1978 en que el estado de beligerancia afectó la asistencia a los cursos, el cre-
cimiento es sostenido, del orden del 6,2% anual.
Este crecimiento es insuficiente, sobre todo si se recuerda que la población estaba
creciendo en Nicaragua hacia esos años a tasas superiores al 3%. Lo que importa no es
tanto el número de alumnos inscritos como las tasas de escolarización por grupos de
edades, es decir el porcentaje de alumnos de determinada edad que concurren a las au-
las en relación con el total de niños de esa edad. Así por ejemplo, si nos referimos al año
1976 las estadísticas nos dicen que asistían a las escuelas primarias 372.711 niños. De
ellos, 284.336 tenían entre siete y 12 años de edad.
La población total comprendida entre esas edades era de 412.536 niños. Quiere
decir que la tasa de escolarización para esas edades era de 69,0%, lo que equivale a
decir que de cada cien niños de ese grupo de edades, más de 30 no asistían a la escue-
la.
El problema era más grave aún en la enseñanza media. De los 89.823 estudiantes,
había 61.430 con edades que oscilaban entre 13 y 18 años. La población total de esas
edades era de 335.823, lo que de una tasa de escolaridad de 18,3%. Esta tasa es tan
baja por dos razones cuyos efectos se conjugan: por un lado muchos adolescentes no
concurren a las aulas; por otro, un importante número de ellos asiste todavía a cursos de
193
enseñanza primaria donde se encuentran, debido a la repetición de algunos cursos, en
situación de extra-edad.
Este es un grave problema en Nicaragua y en muchos países de la región: un do-
cumento de la UNESCO establece que en 1968 el 71,3% de los alumnos de la enseñan-
za primaria nicaragüense estaban en situación de retraso cronológico respecto a la edad
correspondiente al grado que cursaban. Años más tarde, en víspera de la caída del so-
mocismo, esta cifra se situaría aproximadamente en 66%.
El abandono de las aulas por una parte importante de los alumnos es práctica-
mente crónico en América Latina, en particular en Nicaragua. En promedio, de cien niños
nicaragüenses ingresados en primer año sólo 21 completaban los estudios primarios, 35
en las zonas urbanas y seis en las rurales. La deserción más grave se producía entre el
primero y el segundo años, en gran parte a causa del fracaso de numerosos alumnos en
el aprendizaje de la lectura. En las áreas campesinas el 53,3% de los niños matriculados
en el primer curso desertaban sin ingresar en el segundo, es decir, quedaban condena-
dos a incorporarse más tarde al contingente de adultos analfabetos.
Las causas de estas elevadas cifras de ausentismo, repetición y deserción son,
desde luego, múltiples, pero pueden reducirse a una sola: la pobreza imperante en una
sociedad injusta.
El bajo rendimiento de este sistema escolar que no logra retener y educar a los
niños pobres es cuantitativamente menos grave en los cíclos de enseñanza media y su-
perior. Quienes llegan a ellos, son, en cierto modo, los sobrevivientes de un despiadado
régimen de selección que se basa mucho más en el poder económico de las familias que
en las capacidades intelectuales de los estudiantes, y en las oportunidades objetivas que
ofrece el sistema educativo.
No puede estrañarnos, pues, que según la UNESCO la tasa global de escolariza-
ción en Nicaragua en 1976 fuera de 44,8%. Esto quiere decir que de cada 100 habitantes
con edades comprendidas entre seis y 23 años sólo 44 estaban incorporados a las au-
las. Es una de las tasas más bajas de la región. De las veinte repúblicas latinoamerica-
nas, sólo Honduras, Guatemala y Haití tenían ese año tasas inferiores a las de Nicara-
gua.
El resultado de este ineficiente e injusto sistema educativo no podía ser otro que un
analfabetismo masivo entre la población nicaragüense. Sobre la base de diferentes do-
cumentos, es posible establecer el cuadro siguiente en que se recogen las tasas de
analfabetismo declaradas por fuentes gubernamentales somocistas.
Cuadro 2
NICARAGUA: TASAS DE ANALFABETISMO
ENTRE LA POBLACIÓN ADULTA
Años
1950
1963
1971
1971
Edades Consideradas
15 y + años
15 y + años
15 y + años
10 y + años
Tasas de
Analfabetismo
61,6%
50,4%
42,5%
42,1%
194
Estos eran los datos del somocismo. Al triunfo de la Revolución Sandinista, el nue-
vo Gobierno organizó un censo de analfabetos cuyos resultados fueron los siguientes
para la población de diez y más años.
Población analfabeta de 10 y más años: 902.787
Tasa nacional de analfabetismo: 50,35%
Tasa de analfabetismo en el medio urbano: 28,11%
Tasa de analfabetismo en el medio rural: 76,15%
De los 16 departamentos del pafs, Managua contaba con la tasa de analfabetismo
más baja (27,14%) y Zelaya, sobre la Costa Atlántica, con la más alta (83,86%). Obsér-
vese que se trata de un pafs de economía fundamentalmente agraria en el cual de cada
cuatro campesinos tres eran analfabetos.
A la pobreza de las familias se suma la del servicio educativo mismo pues, como
es fácilmente comprensible, los recursos financieros que el gobierno de los Somoza in-
vertía en el sector educativo eran notoriamente insuficientes. Si tomamos como indicador
el porcentaje de gastos en el sector educación en relación con el producto nacional bruto
(PNB) encontramos estos datos:
Cuadro 3
NICARAGUA: PORCENTAJE DE GASTOS EN
EDUCACIÓN EN RELACIÓN CON EL PNB
Años
1961
1965
1970
1975
1978
Porcentaje
1,5%
1,9%
2,3%
2,6%
2,8%
En el año 1965 entre las veinte repúblicas latinoamericanas sólo Haití estaba por
debajo de Nicaragua en cuanto al esfuerzo financiero necesario al sostenimiento de la
educación. En 1978 Nicaragua seguía encontrándose entre los últimos países es este
aspecto. En 1976 el porcentaje excedía el 5% en tres países latinoamericanos, pudién-
dose subrayar el caso de Cuba con más de 9%, cifra no alcanzada ese año por ningún
país europeo.
A estos problemas de orden cuantitativo deben sumarse otros que afectaron en la
larga etapa somocista la orientación general y la calidad de la educación.
En el nivel de la enseñanza primaria cabe señalar, a vía de ejemplo, que el 35% de
los focales escolares eran arrendados y no' reunían en absoluto las condiciones ambien-
tales que requiere la tarea educativa. Muchos niños seguían sus cursos sentados en el
suelo, estimándose en 100.000 los pupitres necesarios a la solución de este problema.
El 27,9% de los maestros primarios carecían de diploma habilitante para ejercer el
magisterio. En el medio rural, el 90% de las escuelas eran unidocentes, el 81% de los lo-
195
cales escolares contaban con una sola aula y apenas el 1% de las escuelas impartían
los seis cursos primarios. Del total de maestros, sólo el 29% actuaba en las zonas rura-
les mientras que la población de esas zonas correspondía al 50% de la población total, lo
que evidencia la discriminación de que era objeto la población campesina con su secuela
natural, el analfabetismo.
Uno de los programas mayores de la educación media era la exagerada proporción
de estudiantes que cursaban la enseñanza general, que prepara para el ingreso a las
universidades. Un documento de la UNESCO da estas cifras:
Cuadro 4
NICARAGUA: DISTRIBUCIÓN EN PORCENTAJES DE
LA MATRÍCULA EN LA EDUCACIÓN MEDIA
POR TIPO DE ENSEÑANZA
Años
1960
1965
1968
Tipo de Enseñanza
General
60,5
69,9
83,3
Técnica
23,7
12,3
8,6
Normal
15,8
17,8
8,1
¿Qué revela este cuadro? Nicaragua en estos años se empeña en reducir la pro-
porción de estudiantes de magisterio mientras más de cien mil niños carecen de escue-
las y un tercio de los maestros ejercen sin título profesional; se empeña en desalentar la
formación de cuadros técnicos intermedios indispensables al desarrollo económico del
pafs, sin duda porque al régimen le basta con obreros y campesinos analfabetos para la
explotación rudimentaria de los recursos nanaionales; se empeña finalmente en hacer de
la enseñanza media la antesala de la universidad donde, como veremos de inmediato, no
siempre los estudios corresponden al interés nacional.
Peor aún: un documento del Gobierno Sandinista revela que en 1978 de los 98.874
estudiantes que cursaban la educación media, solamente 118 (o sea el 0,1%) seguían
estudios de agricultura y 81 (0,08%) de enfermería.
Las aberraciones se reproducen en la enseñanza universitaria. Si se consideran
ias cifras de estudiantes de ingeniería agrícola de la Universidad Nacional Autónoma de
Nicaragua entre 1972 y 1976, se tiene un alumnado promedio de 45 por año. Por su parte
la Universidad Centroamericana, con sede en Managua, en esos mismos años contó con
un promedio anual de 13 estudiantes de ciencias agropecuarias. La situación había sido
mejor en años previos, pues según un documento de la UNESCO en el área agrícola tos
estudiantes universitarios habían sido 135 en 1962, número que fue aumentando hasta
llegar a 394 en 1967, disminuyendo a 341 en 1969, de ellos cinco del sexo femenino.
También resulta revelador el número de graduados universitarios en el área agrí-
cola: entre 1965 y 1969 fueron 91, o sea 18 por año, mientras que en ese mismo período
el promedio anual de graduados en derecho y ciencias sociales fue de 73.
196
El proyecto educativo del sandinismo
Ya en enero de 1929 el General Augusto C. Sandino se había referido a la educa-
ción al redactar las "bases... que debe tener como fundamento en su programa de Go-
bierno, un Presidente de la República de Nicaragua electo por el pueblo y para el pueblo".
Quince son las cláusulas de estas bases, dos de las cuales se referían al derecho
a la educación de los trabajadores adultos o niños haciéndolo en estos términos:
"9ª Que por iniciativa del Ejecutivo emita el Congreso Nacional una Ley que obli-
gue a los empresarios industriales o agrícolas, nacionales o extranjeros, a que en las
empresas en que trabajen más de QUINCE operarios o familias, mantengan por cuenta
de tales empresarios, escuelas en las que se impartan a los trabajadores, de uno y otro
sexo, la instrucción primaria.
11ª Que por iniciativa del Ejecutivo emita el Congreso Nacional las Leyes y Re-
glamentos que regulen el trabajo de los niños en empresas industriales y agrícolas, de
propietarios nacionales o extranjeros, de manera que puedan los niños atender a la ins-
trucción y que el trabajo sea ejecutado por ellos en condiciones morales e higiénicas".
Por otra parte Sandino alfabetizó a sus generales, los impulsó a prepararse tanto
que algunos de ellos llegaron analfabetos y con el tiempo llegaron hasta escribir a máqui-
na. Organizó en su ejército un Departamento docente para promover, dirigir y realizar la
educación de sus tropas. En una entrevista a José Román recogida en su libro Maldito
País, Sandino confirma en los siguientes términos el valor que asignaba a la actividad
alfabetizadora en sus largos años de lucha en las Segovias.
"La tarea del Departamento docente, aunque para mí de gran importancia, resultó
muy complicada debido a las circunstancias. Se trataba de enseñar a leer y escribir a
muchos de los oficiales que no sabían y el noventa por ciento de los soldados que eran
analfabetas. A cada oficial que lo necesitaba se le asignó un ayudante para que el diera
clase entre batallas y emboscadas y que reportase su progreso periódicamente. Entre
los soldados ésta tarea resultaba más difícil, pero se hacía todo esfuerzo posible".
Sandino fué asesinado, sus bases y su pensamiento pedagógico nunca fueron re-
cogidos por ninguno de los gobiernos oligárquicos que se sucedieron. Tienen que surgir
los herederos morales de Sandino para replantear reivindicaciones de este tipo, ahora
con las armas en las manos.
El Frente Sandinista de Liberación Nacional (FSLN) incluye en su programa his-
tórico de 1969, a instancias de Cartas Fonseca, una "revolución en la cultura y en-
señanza", alguna de cuyas formulaciones son las siguientes:
• La Revolución Popular Sandinista asentará las bases de la cultura nacional, la
enseñanza popular y la reforma universitaria.
• Impulsará una campaña masiva para exterminar en forma inmediata el analfabe-
tismo.
Ricardo Morales Avilés, maestro y dirigente del FSLN concibe al nuevo maestro en
estos términos:
"Ni se trata solamente de concebir la obra del educador de acuerdo a la concep-
ción 'sprangeriana' de servicio social; no es solamente poner de relieve la inquebrantable
voluntad de servicio y el deber puesto al servicio de los hombres, la abnegación, el he-
roísmo, la generosidad y el calor humano que deben caracterizar a la acción del educa-
dor. Es la entera convicción de la capacidad para contribuir a generar un cambio que
conduzca a una sociedad más justa. Competencia técnica y solidaridad social. La con-
198
vicción de que el educador, para serlo a plenitud tiene que ser ante todo hombre de su
tiempo y de su suelo. La necesidad de expresar esa condición humana en la obra edu-
cadora, bajo la guía de un ideal popular y la conciencia lúcida de la realidad en que se vi-
ve. Se plantea la necesidad de poner al educador en condiciones de responder a las ta-
reas y a las exigencias de su existencia, de su hacer pedagógico y de las necesidades
históricas. Esta es la esencia de la responsabilidad social del educador".
Ni Fonseca ni Morales Avilés vieron la hora del triunfo, pero a partir de éste la edu-
cación nicaragüense comienza a desarrollarse como uno de los sectores de la actividad
nacional en que el proceso de transformación es más profundo.
La supresión del aberrante régimen educativo del somocismo, el cumplimiento del
Programa Histórico del FSLN y la atención de las urgencias y sueños del pueblo a la ho-
ra de la reconstrucción nacional requieren algo más que una simple reforma educativa;
ase trata de concebir entre todos una educación transformada y transformadora, que
acompañe sin contradicciones el proceso de verdadera mutación que se opera en la so-
ciedad nicaragüense.
Con esto volvemos a nuestro punto de partida: a cada sociedad concreta corres-
ponde también una educación concreta. Al empeño somocista por hacer de la educación
un medio de consolidación y perpetuación del poder oligárquico, sucede el compromiso
sandinista de garantizar que la nueva educación coadyuve a la reconstrucción del pafs
sobre nuevas bases y a la asunción del poder por el propio pueblo, creando y formando
de esta manera el nuevo sujeto histórico de Nicaragua integrado por las mayorías popu-
lares en contraposición al sujeto histórico anterior integrado por la oligarquía, los militares
y la influencia directa de tos Estados Unidos de América, siendo Somoza la síntesis per-
fecta de estos tres componentes, es decir, oligarcas, militares y procónsul caracterizado
de los EE.UU. en Centroamérica.
La educación nicaragüense es parte fundamental de un proyecto de autodetermi-
nación y de transformaciones sociales en contra de un proyecto de sometimiento y del
mantenimiento del status quo.
Este nuevo proyecto se fundamenta en estos principios: popular, democrático, na-
cionalista-antimperialista y se caracteriza a su vez por garantizar el pluralismo político, la
economía mixta y el no-alineamiento.
En este contexto se comprende fácilmente que la primera expresión de la politica
educativa de la Revolución trató de dar paso a las reivindicaciones fundamentales esta-
blecidas para la educación en el programa histórico del Frente Sandinista de Liberación
Nacional.
Estas reivindicaciones buscaban:
• sustituir la antigua transmisión de la ideología dominante, por un conglomerado
de nuevos valores revolucionarios que privilegiaran los intereses populares, la
perspectiva de lucha antimperialista y la formación de un hombre nuevo, para
una nueva sociedad.
• abrir la educación a los intereses de un verdadero proceso de transformación
social y económica del país.
• democratizar la educación, ensanchando las oportunidades para los sectores
populares rurales y urbanos, antiguamente excluidos y marginados.
Esta primera expresión de una politica educativa en la que sobresale la decisión de
hacer efectivas las reivindicaciones históricas del FSLN respecto a la educación de todo
el pueblo, se concreta en forma más sistemática a través de tres grandes líneas de ac-
199
ción que constituyen implícitamente la politica educativa de la revolución popular sandi-
nista. Estas líneas consisten en dar a nuestro pueblo:
• más educación;
• mejor educación;
• una nueva educación.
Expandir, mejorar, transformar, tres imperativos complementarios de la educación
nicaragüense:
Expandir su sistema educativo de modo que satisfaga cuanto antes las necesida-
des de todo el pueblo y no solamente las de una minoría; mejorar los procesos de ense-
ñanza-aprendizaje para que la educación constituya un acto significativo vital en la edifi-
cación del hombre nuevo y transformar las instituciones, las estructuras, el personal, las
mentalidades quebrando con un pasado pedagógico obsoleto y abriendo rutas por donde
transite la búsqueda de una nueva educación en una nueva sociedad a construir.
De conformidad a esta lógica, a esta política educativa comienza a moverse y a
avanzar en 1979 la educación nacional.
El eje fundamental de esta lógica lo constituyó la Cruzada Nacional de Alfabetiza-
ción (CNA) que se convirtió en educación para las mayorías marginadas y sacudió la
educación y sus procesos para iniciar e impulsar la transformación total de la educación
nicaragüense.
La cruzada nacional de alfabetización, su carácter estratégico, concepción,
planificación, organización, estructura y desarrollo
• La educación nicaragüense presentaba al triunfo de la Revolución Popular San-
dinista tres características: insuficiente, pobre e inadecuada.
• El proyecto educativo del sandinismo se comprometió a que la nueva educación
coadyuvara a reconstruir el país sobre nuevas bases y a la asunción del poder
por el pueblo.
• La educación es parte fundamental de un proyecto de autodeterminación y de
profundas transformaciones sociales en contra del proyecto existente de some-
timiento al poder oligárquico y de mantenimiento del status quo injusto.
• La educación constituye el medio insustituible para ir formando el nuevo sujeto
histórico de Nicaragua, integrado por las mayorías populares dueño de su propio
destino construyendo una nueva sociedad.
Con estas premisas se imponía una pregunta ¿Por dónde, cómo comenzar? ¿Qué
estrategia educativa era la más adecuada y eficaz para sentar las bases de logros tan
profundos y tan globales?
Carácter Estratégico de la CNA
La Revolución tuvo desde el principio una concepción de la educación nacional
como un proyecto global, pero también desde el principio consideró que la base y vida de
ese proyecto educativo global lo constituía la Cruzada Nacional de Alfabetización. Se
trataba de recoger una tradición hecha compromiso histórico. Sandino hizo de la alfabeti-
200
zaciôn parte inherente de la preparación de su ejército; el Programa Histórico del FSLN
incluye realizar una campaña masiva de alfabetización; Carlos Fonseca recomendaba,
en la preparación combativa de los revolucionarios, que también se les enseñara a leer.
Durante el periodo de lucha contra la dictadura los campesinos solicitaron al Frente San-
dinista que cuando se tomara el poder se les alfabetizara. Dato curioso, el campesino ni-
caragüense pedía antes que tierras, ser alfabetizado.
La Cruzada Nacional de Alfabetización surge pues como un proyecto a la vez, po-
lítico y pedagógico confirmando una vez más que toda relación politica es una relación
educativa y que toda relación educativa es una relación politica.
Toda concepción educativa está intimamente ligada y forma parte de una concep-
ción de la sociedad, del hombre, de su rol y de su formación.
La Cruzada Nacional de Alfabetización tiene en el contexto del proceso revolucio-
nario un carácter eminentemente estratégico.
Decisión Politica
La constante histórica del Sandinismo repecto a la alfabetización desembocó en la
firme voluntad politica de llevarla a cabo como tarea inmediata y estratégica de la Revo-
lución. Otro dato importante: la acción de carácter masivo más importante impulsada por
la Revolución después de la insurreicción armada, fue precisamente una acción educati-
va nacional: La Cruzada de Alfabetización, la insurrección cultural.
Esta voluntad politica estuvo en decisiones polfticas claras y concatenadas a la
par que en un extraordinario poder de convocatoria, dos elementos claves para el éxito
de una tarea nacional.
Ya en el Programa de Gobierno de Reconstrucción Nacional vigente desde el 19
de Julio, en el capitulo II, numeral 3.5, letra h, dice: "Se iniciará una Cruzada Nacional que
movilice todos los recursos del pafs para lograr la total erradicación del analfabetismo.
A la vez se iniciarán programas de educación liberadora para adultos con el fin de incor-
porarlos plenamente al proceso de Reconstrucción y Desarrollo Nacional".
Esta parte del Programa de Gobierno de Reconstrucción Nacional está a su vez
técnicamente respaldada por un Ante-Proyecto de la Cruzada, elaborado antes del triunfo
bajo la coordinación del primer Ministro de Educación del Gobierno Revolucionario, Dr.
Carlos Tünnermann Berheim.
En el mes de agosto el Gobierno anuncia la Cruzada Nacional de Alfabetización
(CNA) y la Dirección del Frente Sandinista a través del Ministerio de Educación, encarga
al P. Fernando Cardenal, la coordinación nacional de la Cruzada, quien con un pequeño
equipo técnico inicia el proceso de preparación de la misma.
El 20 de diciembre el gobierno de Reconstrucción Nacional emitía el Decreto 210
de que a la letra dice: "La Junta de Gobierno de Reconstrucción Nacional de la República
de Nicaragua: CONSIDERANDO que durante el presente año se llevará a cabo la gran
Cruzada Nacional de Alfabetización "Héroes y Mártires de la Liberación Nacional de Ni-
caragua", en uso de sus atribuciones, DECRETA Arto 1º Declárase oficialmente el año
1980 "AÑO DE LA ALFABETIZACIÓN" (...).
Modalidades Propias de la CNA Nicaragüense
La Cruzada se caracteriza por sus modalidades propias, que la diferencian de
201
otras campañas realizadas en América Latina y otros continentes:
• aunque la dirección y coordinación estuvo a cargo del Ministerio de Educación
toda la acción estuvo a cargo de las organizaciones populares;
• la participación masiva de la juventud reveló, no sólo el apoyo de las nuevas ge-
neraciones a la Revolución, sino también el grado de conciencia de esa juventud
que recién había dejado las armas;
• la metodología empleada se basó en la realidad nacional. História, geografía,
economía, costumbres, tradiciones, técnicas de trabajo, etc., fueron las bases
para trazar la estrategia de la Cruzada. Si bien es cierto que se tomaron en
cuenta las experiencias de otros pueblos, la verdad es que la experiencia peda-
gógica presenta una gran originalidad;
• su relación con la lucha de liberación recién acaecida. Las vivencias de la guer-
ra, el entusiasmo generado por el triunfo, los anhelos de libertad cristalizados
después de 20 años de cruenta lucha; el gran propósito generalizado de erradi-
car los efectos aberrantes de la dictadura, etc„ fueron elementos de motivación
en la gran obra alfabetizadora;
• la predisposición de los obreros y campesinos para recibir la enseñanza, que
también es un indicador de la fe que el pueblo tiene en la Revolución y del con-
vencimiento de que una vez alfabetizado podrían tener una participación más
activa en las responsabilidades de la vida nacional;
• la ayuda económica y el apoyo moral de todos los sectores del pueblo. Las
mismas comunidades se hicieron cargo de alojar a los alfabetizadores y de
contribuir con alimentos, pese a la situación de crisis que enfrentaba el país;
• en cuanto el método, los procedimientos y formas de enseñanza, debemos decir
que resultaron funcionales, de fácil asimilación por los alfabetizadores, a pesar
que la gran mayoría de ellos eran muchachos de nueve a diez años de escolari-
dad. Más aún, los obreros alfabetizadores cuyo nivel académico apenas alcan-
zaba los seis años de Primaria;
• finalmente, debemos mencionar los niveles de organización y disciplina que se
dieron durante todo el desarrollo de la Cruzada. Pocos fueron los casos de in-
disciplina, y si es cierto que hubo bajas, se debieron a los ataques arteros de la
contrarrevolución o a imprudencia debida al poco conocimiento del medio geo-
gráfico.
La Cruzada Nacional de Alfabetización se emprende por dos razones fundamen-
tales:
1) porque es una tarea de justicia, un compromiso moral de nuestra revolución pa-
ra con nuestro pueblo;
2) porque sin alfabetización no se puede preparar a todo nuestro pueblo para
asumir responsablemente el gran trabajo que la etapa de la reconstrucción na-
cional demanda.
Estos fueron sus objetivos:
1) erradicar definitivamente el fenómeno social del analfabetismo en Nicaragua;
2) promover un proceso de concientización a nivel nacional, para que las masas
de nuestro pueblo, antes marginadas, se integren libre y eficazmente en el pro-
ceso de democratización del pafs, tomen parte activa en el desarrollo nacional y
202
en Ia reconstrucción del país;
3) contribuir a la unidad nacional. Integrando al campo con la ciudad, al trabajador
con el estudiante, el Atlántico con el resto del pafs, etc.;
4) continuar, inmediatamente después de erradicado el fenómeno social del anal-
fabetismo, el proceso educativo de los adultos, creándose para tales efectos el
Vice-Ministerio de Educación de Adultos.
Junto a estos objetivos específicos, la Cruzada Nacional de Alfabetización se pro-
puso otros objetivos que se denominaron en sus efectos, los sub-productos de la Cruza-
da, tales como:
• la erradicación de la malaria;
• la recuperación histórica de la lucha insurreccional;
• la recopilación de la historia y cultura populares;
• elaboración de censos como el pecuario;
• recolección de muestras de la flora y fauna nacionales.
Para el logro de alguno de estos objetivos se prepararon a 98 universitarios. La er-
radicación de la malaria constituyó una acción masiva y conjunta bajo la dirección del Mi-
nisterio de Salud.
Plan General
En base al ante-proyecto elaborado antes del triunfo se formuló el Plan General de
la Cruzada. Para ello se tienen también en cuenta las experiencias de países similares
a los nuestros, tales como Cuba, Ginea Bissan y otros países africanos, asesoran en
esta tarea expertos de UNESCO, Paulo Freire, Raúl Ferrer.
Pero en todo momento lo que privó fue realizar una Cruzada de Alfabetización
pensada en, desde, para la realidad de Nicaragua, planificada y orgnlzada con las ca-
racterísticas de la realidad nicaragüense y de los nicaragüenses después de la guerra de
liberación, y ejecutada al estilo y con la decisión de una verdadera insurrección cultural.
En este sentido - a manera de diagnóstico - se tenía una visión clara de la reali-
dad educativa nicaragüense, es decir, la realidad de una educación Insuficiente, pobre
e inadecuada, se había hecho un análisis detenido sobre la tasa sostenida del analfabe-
tismo a través de los censos nacionales 1950,1960,1970, se conocía que para la dic-
tadura elevar el nivel cultural de las masas resultaba algo Innecesario, Inconveniente, im-
posible, se había puesto especial interés en relacionar la marginalidad social con la mar-
ginalidad educativa siendo el área rural la expresión más cruda de dicha relación:
• 76% de analfabetismo;
• 6% de los niños concluían la educación primaria;
• 53% de tos niños desertaban antes del 2º grado;
• 90% de las escuelas eran unidocentes;
• 81% de los locales tenían sólo un aula;
• 1% de las escuelas ofrecían la educación primaria completa;
• 30% de los maestros eran empíricos.
El Censo
Sin embargo para la planificación más efectiva de la Cruzada era fundamental te-
203
ner la información estadística lo más objetiva y confiable posible relacionada con el anal-
fabetismo.
Se levantó un censo en la población mayor de 10 años. Los datos a recoger fueron
los indispensables: localización, edad, nivel de escolaridad, capacidad para ser alfabeti-
zado, si sabe leer y escribir, disponibilidad para alfabetizar, ocupación, locales disponi-
bles en las comunidades.
El censo se realizó a un costo muy bajo, pues se hizo con la colaboración de todas
las organizaciones de masas. Los encuestadores trabajaron gratuitamente, bajo la coor-
dinación del Instituto Nacional de Estadística y Censo de Nicaragua, después de recibir
un entrenamiento intensivo. La recolección de los datos se llevó a cabo en un tiempo re-
cord de dos semanas. Los equipos de encuestadores trabajaron intensivamente y en
forma simultánea en todo el pafs.
Dadas las condiciones económicas existentes, no era posible procesar los datos
por medio de computadoras, por lo que se tomó la determinación de continuar aprove-
chando la colaboración voluntaria de las organizaciones de masas. Así que se dió entre-
namiento a unos 2.500 codificadores voluntarios, quienes en un término de diez días co-
dificaron toda la información recogida en el censo.
El censo arrojó estas tasas de analfabetismo:
La República 50,35
Urbana 28,40
Rural 75,44
Hombres 51,50
Mujeres 49,28
Como dato importante se detectó que de cada tres personas que sabían leer y es-
cribir, una estaba dispuesta a incorporarse a la Cruzada como alfabetizador.
Organización y Estructura de la CNA
De acuerdo a los datos arrojados por el censo se tomaron las determinaciones
fundamentales y se trazó la estrategia a seguir. La primera gran conclusión, fue que la
alfabetización en las áreas urbanas y rurales ofrecían problemas y características dife-
rentes.
De estas consideraciones surge la disposición de organizar dos tipos de contin-
gentes alfabetizadores: los que solamente disponen de algunas horas del día y no pue-
den movilizarse hacia las comunidades, se integraron a los grupos de alfabetizadores
populares (AP), y quienes estaban en capacidad de dedicar todo su tiempo a la Cruzada,
constituyeron el Ejército Popular de Alfabetización (EPA). Junto al EPA trabajaron los
grupos de educadores extranjeros, representantes de la solidaridad de los pueblos del
mundo, que vinieron a colaborar en la alfabetización de los nicaragüenses.
El grueso de los 60.000 brigadistas que se trasladaron durante cinco meses al
campo integrando el Ejército Popular de Alfabetización (EPA), exactamente 52.180 eran
jóvenes estudiantes y maestros. El resto hasta completar los 95.582 combatientes de la
alfabetización que dedicaron parte de su tiempo diario a alfabetizar estaba integrado en
gran medida por trabajadores de la ciudad y el campo.
La estructura de la Cruzada revive el carácter y estructura insurreccionales o la
204
recuperación de la experiencia vivida en la insurrección final que acabó con el régimen
somocista esta vez en función de una nueva lucha: vencer el analfabetismo.
Continuaba la guerra de liberación puesto que aún quedaba la lacra y la opresión
del analfabetismo sobre gran parte del pueblo nicaragüense, se trataba de una insurrec-
ción, movilizando a todas las fuerzas durante unos meses, aunque la insurrección era
esta vez cultural.
De ahi que la estructura de la Cruzada fuese una réplica de la estructura insurrec-
cional contra la dictadura.
El total de combatientes que formaban el Ejército Popular de Alfabetización (E-
PA/ârea rural) y los alfabetizadores populares (AP/área urbana) se organizan en 6 gran-
des frentes según determinada División Geográfica bajo la responsabilidad de un equi-
po directamente dependiente de la coordinación nacional.
Cada Frente estaba integrado por un determinado número de Brigadas las que a su
vez agrupaban a los brigadistas de un municipio.
Estas brigadas formaban a su vez columnas con aproximadamente 120 alfabetiza-
dores cada uno y ubicada en una determinada comarca.
Por fin estas columnas se organizaban en escuadras con aproximadamente 30
alfabetizadores cada una ubicadas en comunidades o barrios determinados.
Todas estas instancias estaban bajo el mando de un equipo responsable y de
tiempo completo garantizando en cada escuadra de uno a tres auxiliares técnicos desde
el punto de vista pedagógico.
Siguiendo estos mismos criterios y lineamientos, la estructura organizativa de la
Cruzada estuvo a cargo de una Comisión Nacional integrada por 19 organizaciones bajo
la coordinación del Coordinador Nacional, a quien se le confió todo el poder necesario pa-
ra la responsabilidad que se le había encomendado. Existían también comisiones a nivel
departamental (Estado, provincia) y Comisiones a nivel de municipio. La organización y
coordinación por multiniveles unida a un ágil mecanismo de comunicación fue un factor
determinante en todo el proceso de la Alfabetización y la garantía de una decidida partici-
pación popular y masiva.
Además se conformó una excelente acción interinstitucional fundamentalmente con
los Ministerios de Salud, Comercio Interior, Transporte y de la Construcción.
La coordinación nacional estaba integrada por tres Divisiones: la técnica-pedagó-
gica, la administrativa y la técnico-organizativa con funciones bien definidas.
Contenidos Programáticos
En lo que respecta al proyecto político-pedagógico, a los contenidos programáticos
y al método utilizado, éstos están plasmados fundamentalmente en el Cuaderno de
Orientación Sandinista para Capacitadores, el Cuaderno de Educación Sandinista
para el Alfabetizador y en lo que popularmente se denominó la Cartilla que tenía como
título El Amanecer del Pueblo.
En 23 temas o lecciones elaboradas y conformadas en concordancia con el Pro-
yecto revolucionario, sus raíces, logros, metas, concepto de nueva sociedad y hombre
etc, y con los requerimientos pedagógicos propios del método nicaragüense combina-
ción de los métodos inductivo, deductivo y psico-social, se desarrolló el proceso de alfa-
betización.
205
Capacitación y Supervisión Metodológica
El proceso alfabetizador en el marco de un verdadero proyecto político-educativo
implicaba la adecuada y compleja organización de un proceso de aprendizaje con ca-
racterísticas muy particulares.
Por otra parte era necesario capacitar a más de 100.000 nicaragüenses para llevar
a cabo una tarea pedagógica con la cual no estaban en manera alguna familiarizados.
La Cruzada en sus múltiples aspectos giró en tomo a dos grandes ejes estratégi-
cos: la participación y la movilización populares.
Estos ejes también mueven el proceso de capacitación, el cual se desarrolló a tra-
vés de talleres con efecto multiplicador, es decir, que no se limitan a trasmitir conoci-
mientos sino que generan un movimiento que va recreando y enriqueciendo de tal mane-
ra que los recién capacitados se convierten en capacitadores.
En un primer taller matriz de 15 días a tiempo completo se preparó un equipo de 80
capacitadores. Este primer grupo pasó a una experiencia de campo para comprobar la
eficacia de su preparación. En una segunda etapa estos 80 primeros capacitadores
asumieron el entrenamiento de otros 560 y éstos de 7.000. Fue este grupo de cerca de
8.000 los que en talleres ulteriores prepararon a más de 100.000 futuros alfabetizadores.
Como es natural, el proceso de alfabetización exigió un proceso permanente de
capacitación y de supervisión metodológica, basado en la experiencia progresivamente
acumulada en la práctica y en contacto con la realidad.
Asi surgieron los Talles Sabatinos Sandinistas (TSS) continuando de manera sis-
temática la formación político-pedagógica de los alfabetizadores, técnicos, etc, en el
mismo lugar donde se alfabetizaba.
Los Talleres Sabatinos Sandinistas ayudaron a construir nuevas concepciones
técnico-pedgógicas para una educación diferente, a recuperar experiencias a través del
proceso de reflexión-acción, a generar um proceso de educación permanente.
Estas experiencias de capacitación se convierten poco a poco en una característi-
ca de la nueva pedagogía nicaragüense.
Por otra parte, este proceso de capacitación permanente de los alfabetizadores
tiene como apoyo efectivo el denominado Diario de Campo, que llevaba cada alfabetiza-
dor aprendiendo de esta manera a leer al interior de la realidad y a escribir su historia y la
denominada auto-Investigación militante colectiva que permitió a los alfabetizadores
conocer la realidad, profundizar en ella, integrar los conocimientos parciales con los co-
lectivos, etc.
Dentro de este clima de capacitación permanente y dinamizando los ejes de parti-
cipación y movilización, se pudo desarrollar un proceso muy ágil y efectivo de supervi-
sión y seguimiento metodológicos del avance de la alfabetización.
A través de una excelente red que unía en su estructura y en su organización los
niveles nacional, departamental, municipal, comarcal, etc, y mediante un mecanismo flui-
do de comunicación atrevesando con agilidad y rapidez todos esos niveles, fue posible
una constante orientación técnica y metodólogica para garantizar el avance de la alfabe-
tización en cada una de las Unidades Sandinistas de Alfabetización (UAS) integradas por
los alfabetizandos en número de unos cinco a ocho con su respectivo alfabetizador, y
supervisada por algún técnico, generalmente maestro.
Como momentos importantes de todo este proceso lo constituyeron los dos con-
gresos de la alfabetización, el 1º en Junio para evaluar y orientar, sobre todo la ofensiva
206
fina!, el otro una vez concluida la CNA para tomar las decisiones encaminadas a definir lo
que seguiría a la Cruzada.
Desarrollo de la CNA
Los ejes de participación y movilización tuvieron como es natural múltiples mani-
festaciones, desde la movilización y desmovilización de unos 60.000 alfabetizadores al
Inicio y final de la Cruzada, utilizando en cada una de ellas unos 100 autobuses, 200 ca-
miones, lanchas, mulas, etc, hasta el manejo de los medios de comunicación principal-
mente la radio en dos emisiones diarias de 15m. cada una en cadena nacional.
Todo el pafs y toda la gente estuvo en acción permanente en tomo a los diversos
requerimientos y retos que presentaba la Cruzada.
En correspondencia con este clima de todo un pueblo en acción se movió también
la solidaridad internacional aportando varios millones (cerca de 6,0) en donaciones, en
diversos materiales educativos tales como papel, lápices, lámparas, botas, impermea-
bles, etc en ayuda como los cinco helicópteros con sus respectivos pilotos y todo el
combustible que prestó el Gobierno mexicano mientras duró la Cruzada.
A este respecto cabe destacar los maestros que se hicieron presentes de Cuba,
Esparta, República Dominicana, Perú y Costa Rica, asi como alfabetizadores prove-
nientes de grupos de solidaridad de 19 países.
El costo total de la Cruzada se ha calculado en unos 12,0 millones de dólares.
Todo este esfuerzo integrado de múltiples elementos de decisión politica, planifica-
ción, organización pedagógica, humanas, económicas y de un arduo trabajo casi 100.000
nicaragüenses, durante cinco meses. Culminó con 406.056 nicaragüenses alfabetizados
y 42.639 a punto de hacerte, reduciendo la tasa nacional de analfabetismo de 50,3 a
12,9%.
Por supuesto como parte substancial de ese esfuerzo y de esos logros hay que
recordar las 59 bajas sufridas, 40 por accidente, 10 por muerte natural y 9 asesinados
por las bandas contrarrevolucionarias.
Toda tarea nacional heróica se hace con la vida de patriotas destacados.
Teniendo presente el contenido global del proyecto político-pedagógico de la alfa-
betización, los resultados de la Cruzada deben medirse en un contexto más amplio y
profundo como base precisamente de la nueva educación de Nicaragua y fundamento
del poder popular del nuevo proyecto político.
Orientaciones generales de la política educativa a partir de la cruzada nacional de
alfabetización
La Cruzada ratificó y aprofundizó la politica educativa que había formulado el pro-
yecto político educativo de la Revolución Sandinista.
A la insuficiencia, pobreza e inadecuación de la educación del régimen somocista,
el FSLN respondió con la politica de más educación, mejor educación y nueva educa-
ción.
Pero como el proyecto revolucionario incluía un proyecto de nueva sociedad y de
nuevo hombre, la creación de una nueva educación era el eje dinamizador de toda la
transformación educativa. En esta perspectiva se ubica la influencia principal de la CNA.
207
A raíz de ella, (curso 1981) se incrementa la matrícula en la educación formal en un
41,4% y 143.816 adultos recién alfabetizados, la mayoría de ellos campesinos, se Incor-
poran al Programa de Educación Popular de Adultos.
Este incremento se da en la práctica por la incorporación de las clases populares a
la educación, las mismas que anteriormente no tenían acceso a ella. La Cruzada abrió
las puertas de la educación a las clases populares, la Cruzada hizo real el derecho a la
educación para muchos nicaragüenses, la Cruzada supuso un gran acto de verdadera
democratización de la educación, cambió la estructura social de la matrícula.
Por otra parte, la Cruzada introduce en la educación nacional una serie de ele-
mentos organizativos y pedagógicos cuyo dinamismo se concretará en profundos cam-
bios y transformaciones que irán definiendo la politica educativa de la nueva educación.
Por de pronto se empieza a concebir la educación y su correspondiente política
como un proyecto global de carácter popular. Su planificación y desarrollo no se centra
en los diferentes programas educativos visualizados en una prospectiva lineal, sino co-
mo componentes integradores de un proyecto global, con dinámica propia pero fortale-
ciendo la fuerza convergente de esos componentes. Se da la combinación de un doble
movimiento: el centrípeto o de fuera hacia dentro con un efecto alimentador y retroali-
mentador proveniente del proyecto político de enorme contenido popular y el centrifugo o
de dentro hacia afuera con un efecto de contagio y multiplicación en toda la sociedad.
Todo esto se puede sintetizar afirmando que el pueblo se llenó de educación y la
educación se llenó de pueblo.
Educación Popular de Adultos
Sin embargo la mejor expresión de la influencia que tuvo la Cruzada en la política
educativa nacional lo constituye el Programa de Educación Popular de Adultos en cuyo
seno surgen y se desarrollan componentes como los Colectivos de Educación Popular
(CEP), los maestros populares (coordinadores y promotores) la participación de las or-
ganizaciones populares en el proceso educativo, el método para la capacitación de los
maestros populares, etc.
Ya en el primer Congreso Nacional de Alfabetización (junio 1979) realizado para
evaluar el avance de la Cruzada, se presentó el primer proyecto de lo que serla más
adelante la post-alfabetización.
El mismo día en que se clausuraba la Cruzada (23 de agosto 1980) se crea el Vi-
ce-Ministerio de Educación Popular de Adultos al que se le encomienda:
1
9
) el seguimiento {temporalmente sostenimiento) de los recién alfabetizados;
2º) la estructuración de un programa de educación popular de adultos global, pro-
gresivo y permanente donde se ubicarán los recién alfabetizados y subescola-
rizados.
Se trata de un profundo cambio al interior de la dinámica creada por el mismo pro-
ceso de alfabetización.
El rol del Brigadista lo asumió aquel alfabetizado que en el grupo o unidad de alfa-
betización había avanzado más rápido en el proceso alfabetizador y manifestó cualida-
des básicas de dirección. A él se le encomendó coordinar al grupo y sostener en él la
motivación de seguir estudiando en el período-tránsito entre la Cruzada y la educación
popular de adultos. Este coordinador se convirtió en el maestro popular.
208
Las Unidades de Alfabetización Sandinistas (UAS) se transformaron en Colectivos
de Educación Popular (CEP) con una dinámica y metodología didáctica muy propias.
La Cruzada continuó a fuego lento durante la etapa de sostenimiento (agosto 1980
- marzo 1981) para dar vida posteriormente al Programa de Educación Popular Básica
para Adultos (EPB).
El 9 de marzo de 1981, se da Inicio al primer semestre del Programa de Educación
Popular Básica (EPB). Este primer semestre sería concebido como ún período de expe-
rimentación y anunciaría buena parte de la problemática del Programa.
Anteriormente se prepararon en talleres de capacitación, a los maestros populares
que habían realizado sus primeros combates en la etapa de sostenimiento.
Al iniciar el primer semestre se puso en pié una fórmula sumamente original com-
puesta por
1. Colectivos de Educación Popular (CEP).
2. Los maestros populares (coordinadores y promotores).
3. Los talleres y pre-talleres semanales.
4. Los diferentes textos de estudio y materiales de capacitación y organización.
5. El programa radial Puño en Alto.
6. Los equipos responsables a nivel central, departamental y municipal.
7. Los consejos de educación de adultos, integrados por los organismos de ma-
sas, entre estatales y otros a nivel municipal, departamentales y centrales.
La conjugación de todos estos elementos hizo y hace posible que la EPB garantice
la participación de 170.000 nicaragüenses de las clases populares quienes se reunen de
lunes a viernes, dos horas diarias en un proceso de enseñanza-aprendizaje mútuo.
El cuadro siguiente muestra brevemente el Programa en su conjunto.
08/80-03/81 Educación Popular Básica
Inicia 09/03/81
En ese mismo año de 1981, se consolidaron los CEP como unidad estructural bá-
sica del Programa de Educación de Adultos, demostrado en el hecho que, al finalizar el
primer semestre y recibir la estadística (que viene recogida desde el coordinador en un
modelo sencillo), se pudo comprobar que el 93% de los CEP finalizaron el periodo cor-
respondiente al primer semestre. Al iniciar el segundo semestre un crecimiento del 34%
desbordó las proyecciones planteadas.
El cuadro que a continuación presentamos, nos muestra el primero y segundo se-
mestre de 1981, en su incremento de alumnos, maestros populares y CEP.
209
23/03/80
23/08/80
Semestre
1º
2º
Alumnos
143,816
167,852
Maestros
Populares
18,449
23,826
CEP
15,187
20,500
Destacamos que los CEP además de ser el lugar de la acción educativa del Pro-
grama de Educación de Adultos, son el termómetro del estado de las clases populares
donde los problemas comunales y sus posibles soluciones, son debatidos en el seno del
colectivo para aplicar lo conocido a la realidad concreta. El 85% de los CEP se desarrol-
lan en el área rural siendo la distribución por sexo, hombres 57% y mujeres 43%.
En 1982, con motivo de la regionalización educativa del pafs, el Vice-Ministerio de
Educación de Adultos pasa a ser Programa, mostrando de este modo con mayor claridad
la articulación de la educación de adultos con todo el sistema educativo en transforma-
ción.
La puesta en marcha de la regionalización permitió:
• consolidar las estructuras del Programa como parte de las Delegaciones de
Educación Regionales y Zonales;
• racionalizar recursos humanos, materiales y financieros;
• estrechar relaciones con las delegaciones regionales del Gobierno Revoluciona-
rio;
• fortalecer la participación popular.
En relación a la metodología, se ha procurado en todo momento mantener y enri-
quecer la experiencia de la CNA, en cual a partir de la observación, el análisis y la inter-
pretación de la realidad tanto particular o local como nacional, se avanzaba en el desar-
rollo de la conciencia revolucionaria patriótica.
Algunos de los principios metodologicos que han estado presentes en la actividad
educativa de los CEP son:
• el conocimiento se origina con la práctica y la relfexión y se orienta a la trans-
formación de la realidad que nos rodea;
• el proceso de enseñanza-aprendizaje es colectivo. En la educación popular de
adultos no se limita únicamente a enseñar o aprender, sino que todos enseñan y
aprenden mútuamente de forma solidaria;
• la educación, como formadora de conciencia revolucionaria, no se origina ni fi-
naliza en el CEP, sino que su espacio propio lo constituye la práctica social y la
organización popular con las cuales los CEP avanzan en estrecha vinculación.
Partiendo de estos principios metodologicos, que como es obvio no se dan yuxta-
puestos sino interconectados en todos los niveles de la educación popular básica, se
dan tres momentos aunque con diversas modalidades y denominación.
1) partir de la realidad y de la propia experiencia;
2) aportar elementos que enriquezcan la comprensión de la realidad que nos ro-
dea;
210
3) aplicar Io conocido a nuestra situación concreta.
Es necesario resaltar que los maestros populares (coordinadores y promotores)
que nacen con el Programa de Educación de Adultos en 1981, por el hecho de no ser
docentes profesionales y en muchos casos por tener un bajo grado de escolaridad, exi-
gían una metodología sencilla, flexible y ágil - sin dejar de ser eficaz y científica.
En el cuadro siguiente se puede apreciar no sólo que los maestros populares po-
seen un grado de escolaridad bajo, sino también que con la educación de adultos se está
dando una incorporación generalizada de las clases populares a las funciones docentes.
Escolaridad de coordinadores y promotores del Programa de Educación de Adul-
tos era en el primer semestre de 1983 la siguiente:
1. Maestros populares que han aprobado algún nivel de EPB
2. Maestros populares con algún grado de Primaria
3. Con Primaria aprobada
4. Con algún año de Secundaria
5. Con Secundaria aprobada
6. Con algún año de Universidad
7. Otros
24%
37%
12%
18%
4%
1 %
4%
Esto hace resaltar que la formación de maestros populares, es un elemento básico
para impulsar el Programa. También en este caso se ha recurrido a la estrategia y meto-
dología de capacitación utilizada en la CNA en marcha en nuevas exigencias de la cre-
ciente complejidad del Programa.
El proceso de capacitación es una tarea permanene del Programa a partir no de un
plan previamente elaborado, sino de la experiencia acumulada e incluye los siguientes
elementos:
• talleres masivos iniciales de cada semestre;
• talleres semanales, quincenales o mensuales según las circunstancias de cada
zona educativa;
• folletos de capacitación
• programa radial Puño en Alto con transmisión diaria de 30 minutos, a las 5:30
a.m.y 5:30 p.m. por todas las emisoras del pafs;
• página semanal de Barricada Libro Abierto.
Este proceso y estos componentes constituyen el germen de la concepción de
educación popular nicaragüense, concepción que se irá enriqueciendo paulatinamente y
que ya en 1986 presentó en forma coherente sus elementos fundamentales a fim de que
su praxis fuese generalizada en todos los programas educativos, lo cual constituye una
línea básica de la política educativa nacional.
Consulta Educativa
En el proyecto educativo de la Revolución Sandinista al pueblo se le confiaron las
tareas de la educación, se le hizo partícipe activo de su educación pero además se le
211
confió de las grandes opciones educativas asegurando de esta manera que la enseñan-
za en la nueva Nicaragua sea una manifestación entre otras de la voluntad popular.
Al mismo tiempo, introduce una extraodinaria innovación en los procesos de refor-
ma de la educación en América Latina. Cuando éstos han sido posibles por circunstan-
cias históricas favorables, los fundamentos teóricos y las modalidades concretas de la
nueva educación han sido el resultado de una meditación de las élites progresistas y de
un debate de la cúpula.
No es el caso de Nicaragua. A principios de 1981 se llevó a cabo la Consulta Na-
cional para Obtener Criterios que Ayuden a Definir los Fines, Objetivos de la Edu-
cación Nicaragüense. Esta Consulta fue realizada cuando ya había tenido lugar la Cru-
zada Nacional de Alfabetización (marzo-agosto de 1980), es decir, cuando ya el pueblo
nicaragüense habia tenido la ocasión de hacer de la educación - en su nivel técnica-
mente más modesto y socialmente más trascendente, el de la alfabetización de masas -
una tarea propia, colectivamente asumida. La reflexión a que conduce la Consulta coinci-
de con una etapa de confianza colectiva en la importancia de la educación, etapa en que
se advierte con claridad el impacto del hecho educativo, reconstruido sobre nuevos fun-
damentos, sobre los individuos y sobre la colectividad.
No ha de extrañarnos que la Consulta se haya realizado después de la CNA y que
en ella hayan participado treinta organizaciones representativas de sectores muy diver-
sos (y en cierto grado opuestos) interesados en la educación. Mencionaremos sólo algu-
nas, para que se perciba esta pluralidad de fuentes de opinión:
• Partido Socialista de Nicaragua
• Asociación de Miskitos, Sumos y Ramas (Misurasata)
• Unión de Periodistas de Nicaragua
• Consejo Nacional de Educación Superior
• Asociación Nacional de Educadores de Nicaragua
• Asociación de Trabajadores del Campo
• Federación Nicaragüense de Educación Católica
• Unión de Padres de Familia por la Educación Cristiana
• Central Sandinista de Trabajadores
• Comité Evangélico pro Ayuda al Desarrollo
• Asociación Nacional de Padres de Familia
Se estableció un cuestionario con 55 preguntas, se capacitaron los responsables
de la animación del proceso y se estimuló la participación más amplia posible en la dls-
cusiôn de las cuestiones planteadas. De las treinta organizaciones participantes, diez
presentaron informes transcribiendo la opinión de sus órganos directivos y veinte lo hicie-
ron previa consulta de sus bases las que generaron un total de 650 informes socializa-
dos de las bases de las organizaciones y de gran valor para detectar y analizar la capa-
cidad educativa popular. De este modo, más de cincuenta mil personas tuvieron una in-
cidencia directa en los resultados de la Consulta.
Sobre la base de los resultados de la Consulta, el Consejo Nacional Asesor de
Educación (organismo integrado por el Ministerio de Educación, el Consejo Nacional de
Educación Superior y representantes de maestros y profesores, estudiantes, padres de
familia, sindicatos, entidades religiosas, etc.) celebró quince reuniones en las cuales se
elaboró un documento de síntesis, definidor de la nueva política educativa nicaragüense.
Bajo el título de Fines, Objetivos y Principios de la Nueva Educación, este importante
documento fue aprobado por la Junta de Gobierno de Reconstrucción Nacional el 1º de
212
marzo de 1983.
La consulta educativa de la que se derivó la definición de la politica educativa na-
cional se gestó y preparó a través de la CNA. En ella se incubó la política educativa de la
nueva educación nicaragüense.
Características de la Pedagogía Nicaragüense Generados en la CNA
Los fines, objetivos y principios generales en cuya formulación, con la participación
de las bases populares, influyó grandemente la Cruzada Nacional de Alfabetización, con-
tienen y expresan la politica y la filosofía educativa de la nueva educación nicaragüense.
Ellos en forma de conjunto coherente de definiciones y decisiones junto con el desarrollo
cada vez más perfeccionado de la praxis pedagógica de la Cruzada y de la educación
popular de adultos, van conformando y consolidando lo que hemos denominado proyecto
educativo global de carácter popular de la Revolución Popular Sandinista del que forman
parte una serie de características propias de la pedagogía nicaragüense actual.
La praxis pedagógica de la Cruzada y de la educación popular, el conjunto cohe-
rente de politica y filosofía educativas, el proyecto educativo global y las características
pedagógicas de la nueva educación constituyen la fuente de donde se derivan las polfti-
cas educativas nacionales, las que van concretando la politica educativa original expre-
sada en las tres grandes lineas de acción: más educación, mejor educación, nueva edu-
cación.
La participación, la multiplicación, la movilización, la organización, se van entrela-
zando y desarrollando como métodos usuales, casi naturales de la nueva pedagogía ni-
caragüense.
Estas características rompen el esquema tradicional de la escuela como lugar casi
exclusivo del hecho educativo, y van ampliando el concepto y la práctica de la educación
vinculándola más directamente a los procesos sociales.
Así se explican fácilmente la nueva organización administrativa del sistema educa-
tivo mediante un modelo efectivo de descentralización educativa, el desarrollo y consoli-
dación de los consejos educativos nacional, regional, zonal y de cada centro integrado-
res de las fuerzas más representativas de la comunidad educativa, el proceso generali-
zado de planificación y evaluación participativas, la generalización de procesos de parti-
cipación en las propuestas de polfticas educativas de los planes anuales, y de polfticas
específicas como la política de transformación curricular, la politica de formación de do-
centes, la estrategia nacional de alfabetización etc.. la conformación de las Brigadas 50
Aniversario, de la Juventud (1.600 estudiantes), para atender los servicios educativos
en los lugares más remotos y difíciles del pafs; Georgino Andrade, de maestros popula-
res (1.650) que atienden la educación popular de adultos, al atardecer y a la educación
fundamental (1º - 4º grados) por la mañana, ambos en el área rural; Benicio Herrera, de
maestros recién graduados (420) para erradicar el analfabetismo en 1987 en la Zona de
Río San Juan, la que al triunfo de la Revolución presentaba tasa más elevada de analfa-
betismo (96%).
De esta manera se van creando las condiciones para definir no sólo la politica
educativa, sino las prioridades educativas, a partir precisamente de la CNA. He aquilas
más significativas:
1) La Batalla por una Educación Básica Popular, la que se orienta en dos direccio-
nes:
213
• la educación fundamental (1º - 4º) grados de la enseñanza formal.
• la educación básica popular de adultos, integrada por 6 niveles o semestres.
Son elementos importantes de esta Batalla:
• la implantación de un método único de lecto-escritura para los niños;
• la atención particular al multigrado con un curriculum flexible y modular por
áreas de interés;
• la dinamización y transformación de los CEP centrando la educación popular
de adultos en las unidades de producción agropecuaria y cooperativas;
• la capacitación de los maestros populares de conformidad a un programa
elaborado sobre la experiencia acumulada.
2) La priorización del área rural como campo donde debía tener más fuerza y éxito
dicha Batalla.
Para ello ha sido importante la constitución del denominado Frente Educativo
del Campo que consiste en una estrategia de auna todos los esfuerzos educa-
tivos y conjuga la utilización de todos los recursos para garantizar la educación
básica popular a toda la población (infantil y adulta) del área rural.
3) El Programa Bilingüe y Bicultural de la Costa Atlántica consistente en dar la
Batalla de la Educación Básica Popular utilizando las lenguas nativas (miskito,
sumo, inglés criollo) como lenguas principales y el Español como lengua se-
cundaria en la educación pre-escolar y en los primeros cuatro grados de la
educación general básica.
Este programa constituye una base y parte fundamentales del Proyecto de Au-
tonomía de la Costa Atlántica.
4) La innovación en la formación de maestros mediante programas que respondan
a necesidades prioritarias tales como el maestro de educación fundamental o
sea el maestro que se prepara sobre la base de seis grados (educación prima-
ria) de escolaridad para impartir enseñanza en los cuatro primeros grados en el
área rural y en zonas de conflicto contrarrevolucionario.
5) Desarrollo de experiencias que integren el trabajo productivo como parte fun-
damental del Plan de Estudios de Primaria tanto para niños y jóvenes a través
de las Escuelas Rurales Educación Trabajo (ERET) como para adultos a tra-
vés de las Escuelas Agrícolas Campesinas (EAC).
6) La integración de las organizaciones de masas y de las comunidades en las ta-
reas educativas. En este contexto funcionan los centros de educación pre-es-
colar no escolarizados, los pre-escolares populares etc., atendidos por perso-
nas de la comunidad con asesoría técnica pedagógica del Ministerio de Educa-
ción.
En la educación de adultos se tiende a que cada organización popular - la Aso-
ciación de Trabajadores del Campo (ATC), la Unión Nacional de Agricultores y
Ganaderos (UNAG) o la Central Sandinista de Trabajadores (CST) - garanti-
cen los maestros populares y recursos necesarios para atender a los miembros
de su respectiva organización que cursan el Programa de Educación Popular
de Adultos.
7) La generalización de la concepción, metodología y práctica de la educación po-
214
pular en todos los programas educativos así como en tos estilos de trabajo de
las instancias directivas y administrativas del Ministerio de Educación en sus
niveles central, regional y zonal.
Más allá de las decisiones que se fueron tomando generadas desde la experiencia
de la Cruzada Nacional de Alfabetización es necesario hacer resaltar lo siguiente:
Debido a los efectos de la agresión militar contrarrevolucionaria apoyada por el im-
perialismo y al embargo comercial y bloqueo económico decretados por la actual admi-
nistración norteamericana, la educación está pasando por lo que hemos conceptualizado
como "una educación en pobreza", "una educación en guerra y para la sobrevivencia"
(1984-1986). Paulatinamente las limitaciones de recursos económicos se han ido con-
viertiendo en carestía y escasez de materiales necesarios para el proceso docente-edu-
catjvo.
Desde 1984 están congeladas las inversiones de capital.
No obstante, asumiendo en forma coherente y realista el peso de esas dificultades
y limitaciones, se le ha dado una dinámica especial al sistema educativo. No se ha deja-
do de avanzar. Se ha probado con hechos que en medio de la peor situación económica
son posibles avances significativos en la educación. Después de los años de 1984 y
1985 en los que decreció la matrícula en un 8,2%, en el año 1986 se nota una recupera-
ción y en 1987 estamos incrementando en un 4,7% en relación a 1986 superando el pico
histórico de 1983 en un 2,8%. Se han seguido construyendo escuelas, ha habido cons-
tante de plazas de maestros etc.
¿A qué se debe todo esto?
A que la contraparte de esa situación económica crítica ha sido la energía social, la
creatividad e iniciativa de nuestro pueblo, de la comunidad educativa, el compromiso de
la gente, la participación mancomunada y organizada de las fuerzas sociales.
Debido a esa energía social se ha podido consolidar lo logrado hasta ahora y se ha
podido avanzar en el fortalecimiento del proyecto político educativo de la Revolución, en
mejorar la calidad educativa, en seguir impulsando la democratización de la educación,
en crear los valores revolucionarios que substituyan a tos que prevalecían en el régimen
social anterior.
Influencia de ia CNA en las políticas sociales y económicas
La influencia de la CNA en Ias polfticas económicas y sociales tienen íntima rela-
ción con la naturaleza de la CNA como proyecto político y pedagógico. La CNA constitu-
yó una escuela revolucionaria masiva en cuanto modificó la concepción y la praxis edu-
cativa mucha más vinculada ahora con los procesos sociales, constituyó una verdadera
escuela masiva de organización social, sentó las bases del poder popular ayudando a
formar el nuevo sujeto histórico de Nicaragua, puso en práctica una amplia y organizada
participación social, impulsó formas efectivas de movilización y sobre todo formó en sus
maestros populares los cuadros y recursos en quienes se han fundamentado y a través
de quienes se han desarrollado las políticas económicas y sociales de la Revolución.
Las Jornadas Populares de Salud como práctica preventiva de salud se han orga-
nizado y ejecutado según la praxis de la CNA tanto en la capacitación de los brigadistas
de salud como en las vacunaciones masivas que se relizan periódicamente. Gracias a
ellas la polio por ejemplo, ha sido erradicada totalmente de Nicaragua.
215
La organización social en barrios, comarcas, etc, de tanta importancia para en-
frentar la agresión militar y organizar el abastecimiento debido a la escasez, está gene-
rando nuevas formas y actitudes de convivencia ciudadana. Esta se expresa con gran
orden y naturalidad en todo tipo de actividades relacionadas con las comunidades asi
como en la elección de las autoridades comunales.
La participación masiva y organizada en las tareas de la vida nacional y local se ha
convertido en una práctica casi natural. Las comparecencias semanales del Presidente
de la República y su Gabinete en barrios, fábricas, unidades de producción, etc., ante el
pueblo que le presenta sus dificultades, problemas y le propone soluciones compartidas,
es la base de la política social. El hecho de que más de 100.000 nicaragüenses hayan
participado en los Cabildos abiertos para discutir la nueva Constitución y se hayan reci-
bido en la Asamblea Nacional unas 60.000 propuestas por escrito, nos habla de una ele-
vada conciencia política y de una sólida organización soclaL
En la Cruzada y a través de ella se fueron formando y desde luego desarrollando
muchas de las organizaciones de masas actualmente existentes comenzando por la Ju-
ventud Sandinista. Estas organizaciones com objetivos campos de acción propios han
revertido a la educación popular de adultos muchos recursos humanos y son en la ac-
tualidad el apoyo más o menos consistente de ese Programa.
El siguiente cuadro nos presenta una breve visión a ese respecto durante el 2º
semestre de 1983.
PROMOTORES, COORDINADORES Y ALUMNOS INICIALES DE LA REPÚBLICA,
POR ORGANISMOS DE MASAS A LOS QUE PERTENECEN, EN TÉRMINOS
RELATIVOS, DEL II SEMESTRE 1983
Descripción
Promotores
Coordinadores
Alumnos
Total
78%
57%
45%
ATC
7%
6%
6%
UNAG
16%
10%
8%
CDS
19%
13%
12%
CST
2%
3%
4%
AMNLAE
5%
5%
4%
J.S. 19
De Julio
9%
7%
-
ANDEN
9%
2%
-
Otras
11%
11%
11%
Recordemos a este respecto que los maestros populares, tanto tos coordinadores
(atienden un CEP) como los promotores (atienden a varios coordinadores de CEP) labo-
ran en forma gratuita.
Sin embargo donde más profundamente se ha hecho sentir la influencia de la Cru-
zada y de la educación popular de adultos ha sido en la aplicación progresiva de la re-
forma agraria.
La reforma agraria nicaragüense conlleva la entrega de tierras y la organización
colectiva generalmente a través de cooperativas, proceso éste que requiere de una sóli-
da organización social y de una praxis efectiva de educación popular.
La base para llevar a cabo la reforma agraria, la que está modificando profunda-
mente las relaciones sociales y de producción es con frecuencia la educación popular de
adultos teniendo en los maestros populares a los principales agentes en educación y or-
ganización de esas nuevas relaciones para convertirse de inmediato en los responsables
de su dirección.
216
De acuerdo a estimaciones que se han hecho respecto a la presencia de los
maestros populares y en general de personas involucradas en la CNA y educación po-
pular de adultos en la reactivación de los nuevos procesos sociales y económicos, en el
impulso, desarrollo y consolidación de las polfticas económicas y sociales de la Revolu-
ción, se ha concluido que el 85% de los principales agentes y dirigentes de dichos pro-
cesos en el sector rural han sido en determinados momentos los maestros populares.
Asi se explica que sea política de la contrarrevolución atacar y eliminar precisamente a
maestros y alumnos de la educación popular de adultos. Hasta la fecha ascienden a casi
200 los maestros y alumnos asesinados por las bandas contrarrevolucionarias,
Volviendo a la reforma agraria, con el fin de comprender su cobertura, sus benefi-
ciarios y a la par la influencia de la educación popular de adultos en su aplicación, apor-
tamos algunos datos básicos.
NICARAGUA: ESTRUCTURA DE TENENCIA DE LA TIERRA 1978-1985
(Porcentajes sobre superficie total)
1978 1985
2
Sector Privado 100 64
Superficie mayor de 500 Mzs.
1
36 13
200 Mzs. a 500 Mzs. 16 13
De 50 a 200 Mzs. 30 30
De 10 Mzs. a 50 Mzs. 16 7
Superficie menor de 10 Mzs. 2 1
Sector Cooperativo
3
0 17
Cooperativas de Crédito y Servicio (CCS) 0 10
Cooperativas Agrícolas Sandinistas (CAS) 0 7
Sector Estatal 0 19
Area propiedad del Pueblo (APP) 0 19
Totales 100 100
FUENTE: Estructura de Tenencia y Participación Sectorial: Dirección General de Reforma Agraria (D.G.R.A.) Ministerio
de Desarrollo Agropecuario y Reformá Agraria (MIDINRA).
1
Mz. (manzana) = 0.7 Hectáreas
2
Las cifras corresponden a datos del primer trimestre.
3
CCS: Los miembros de la cooperativa comparten instrumentos de trabajos y crédito
siendo individual la propiedad de la tierra.
CAS: La tenencia de la tierra es del colectivo cooperativo.
217
NICARAGUA: INDICADORES BÁSICOS DE LA REFORMA AGRARIA
Superficie agrícola total 8.073.000 Mzs.
Superficie total afectada 4.005.000 Mzs.
Porcentaje de superficie afectada por la reforma 50%
Familias beneficiadas 86.565
Familias que demandan tierras (estimación) 50.000
SUPERFICIE ENTREGADA POR LA REFORMA AGRARIA
(Miles de Manzanas)
1981-1984 1985
2
TOTAL %
Sector estatal 1.500 - 1.500 33
Cooperativas 625 191 816 20
Titulación
1
1.300 182 1.482 37
Individuales 50 157 207 5
Fuente: D.G.R.A. Mldinra
1
Comprende la legalización de tenencia de hecho: precaristas, comunidades indígenas.
²Cálculos realizados en octubre en base al plan de la D.G.R.A.
La reforma agraria, estrategia clave en el proceso revolucionario, aceleró y profun-
dizó su proceso a partir de 1983 el cual continuará profundizándose en los años venide-
ros.
Las metas de entrega de tierras 1986-87 se presentan en el Plan Técnico Econó-
mico del Gobierno 1987 según los siguientes datos:
Concepto U/M 1986 1987
Origen del Fondo de Tierra
Recuperación Mz - 81.688
Compras Mz 23.406
Reasigna, y/o completamiento Mz 28.469 61.000
Afectaciones Mz 149.095 77.500
Cesión empresas Mz 158.115 54.200
Total a Entregar Mz 439.065 274.388
Destino del Fondo de la Tierra
Total Beneficiados FAM 18.239 16.510
Fuente: Midinra
218
Decíamos que la reforma agraria presenta varias formas en su aplicación siendo la
formación y desarrollo de las cooperativas una de las más frecuentes debido tanto a los
aspectos productivos-económicos como sociales.
He aquí brevemente la evolución del número de cooperativas y de los socios de
las mismas.
EVOLUCIÓN DEL NÚMERO DE COOPERATIVAS
Coop. Trad. Total
Año CAS. CCS. C.S.M. CT. R.L (Aprox.)
1978 42 42
1980 584 1.397 - N.D. N.D. 2.023
1982 499 1.587 - 633 57 2.776
1985 975 1.350 13 140 N.D. 2.535
EVOLUCIÓN DEL NÚMERO DE SOCIOS DE COOPERATIVAS
Año CAS. CCS. C.S.M. CT. Coop. Trad. Total
R.L (Aprox.)
1978 - - - - 9.270 9.270
1980 9.275 48.712 - N.D. N.D. 67.257
1982 7.081 52.052 - 4.285 14.196 77.614
1985 20.000 44.000 204 896 N.D. 79.296
Fuente: Dirección General de la Reforma Agraria.
Siglas:
CAS: Cooperativas Agrarias Sandinistas
CCS: Cooperativas de Crédito y Servicios
CSM: Cooperativas de Surco Muerto
CT: Cooperativas de Trabajo
RL: Responsabilidad Limitada
Como decíamos antes, la reforma agraria y su ejecución mediante las cooperativas
está bastante relacionada con la educación popular de adultos y basada fundamental-
mente en los maestros populares.
Otro aspecto de la politica económica y social en el que ha tenido bastante influen-
cia la educación popular de adultos, ha sido el de la formación y organización de tos
asentamientos campesinos.
Estos asentamientos tienen en su origen relación con las acciones armadas de la
contrarrevolución y tienen en su organización relación con la reforma agraria.
219
Lo importante es que estos asentamientos devienen en nuevas formas de organi-
zación social y que generan nuevas relaciones de producción. En su conformación, or-
ganización y desarrollo ha jugado un papel importante la educación popular, los Colecti-
vos de Educación Popular (CEP), los maestros populares, etc.
A través del cuadro siguiente se puede visualizar el impacto de los asentamientos
campesinos en la politica económica y social del pafs.
Asentamientos campesinos
1985
La alfabetización y postalfabetización en Nicaragua (1981-1987) después
de la Cruzada Nacional de Alfabetización (1980)
En la historia reciente de los procesos nacionales de alfabetización es muy impor-
tante analizar los esfuerzos masivos y globales realizados por algunos países en forma
de campañas, cruzadas, etc. También es importante analizar los esfuerzos subsiguien-
do
tes a esas grandes gestas orientadas a liberar definitivamente a un pueblo de la lacra del
analfabetismo.
Una campaña o cruzada nacional arroja lecciones insustituibles en tomo a una ac-
ción generalmente popular encaminada a vencer el analfabetismo. Pero asi mismo el
comportamiento de acciones menores subsecuentes en orden a erradicar el analfabetis-
mo arroja importantes lecciones sobre la historia de los procesos de alfabetización.
En Nicaragua la Cruzada Nacional de Alfabetización constituyó la más extraordina-
ria gesta cultural de su historia y concluyó declarando a Nicaragua Territorio Victorioso
sobre el Analfabetismo. No obstante el proceso de alfabetización no terminó con esa
asombrosa victoria. Aún quedaba por erradicar el 12,9% de analfabetas para dar cumpli-
miento exacto a la decisión política de la Revolución Sandinista: declarar a Nicaragua te-
ritorio libre de analfabetismo.
En las páginas anteriores nos hemos referido principalmente a la Cruzada Nacional
de Alfabetización, en su contexto histórico, su carácter estratégico, concepción, plan,
estructura, organización y resultados incluida su derivación más significativa - la educa-
ción popular de adultos.
A continuación vamos a echar una mirada escrutadora, profunda y critica al proce-
so ulterior de alfabetización y post-affabetización, o sea, la educación popular de adultos.
¿Qué pasó con la alfabetización?
¿Se logró erradicar el analfabetismo? ¿Se incrementó la tasa de analfabetismo en
relación a la lograda con la Cruzada?
¿Cómo retomar el compromiso irreductible de seguir enfrentando al analfabetismo
hasta erradicarlo totalmente?
Nuestro análisis pretende entrar con objectividad y honestidad en el mundo todavía
desconocido de dar continuidad a la alfabetización en países, que como Nicaragua lleva-
ron a cabo una exitosa Cruzada Nacional de Alfabetización y que en momento alguno
han renunciado al compromiso indeclinable de erradicar totalmente el analfabetismo pese
a emergir dificultades enormes, endógenas y exógenas, para cumplir ese compromiso.
Nicaragua presenta a este respecto un caso muy particular y de mucho interés.
El Impacto de la Agresión
Desgraciadamente este análisis no puede estar desligado de una cruda realidad:
Nicaragua vive una agresión militar, económica y politica de gran envergadura por cuanto
está apoyada y financiada por la actual administración norteamericana.
No quisiéramos presentar la agresión como la causa y el paliativo de todo lo nega-
tivo que sucede en nuestro proceso educativo, pero tampoco podemos lanzar una mira-
da objetiva sobre el proceso educativo como si la educación en nuestro pafs no se diese
en el contexto real de una agresión.
La agresión militar y económica es un elemento fundamental, aunque no exclusivo
en el análisis.
Para su mejor entendimiento conviene tener presente que en el desarrollo de esta
guerra encubierta no declarada, pero guerra al fin, se pueden identificar cuatro grandes
fases:
1ªFase
Desde el triunfo revolucionario en julio de 1979 hasta diciembre de 1980. Es la fase
221
de las bandas somocistas dispersas y desarticuladas que posteriormente la CIA reagru-
paria para estructurar con los ex-guardias nacionales la contrarrevolución organizada. En
este período, un sector de la burguesía rompe con el acuerdo de unidad nacional.
2ª Fase
Desde comienzos de 1981 hasta febrero de 1983. La contrarrevolución, estructu-
rada orgánicamente bajo la dirección de la CIA y utilizando el territorio de países vecinos,
trata de "liberar" territorios fronterizos nicaragüenses y empieza la fase de implantación
de guerrillas con una politica de "terror" calculado.
3ª Fase
Desde marzo de 1983 hasta mediados de 1985. Los contras empiezan a operar
desde bases en territorio nicaragüense, estructurados en las fuerzas de tarea, los co-
mandos operacionales y los comandos regionales, con el objeto de asentarse y controlar
vastas zonas del interior de Nicaragua.
La Revolución decreta la Ley del Servicio Militar Patriótico, se prioriza la defensa
que absorbe el 50% del Presupuesto Nacional y se crea un nuevo estilo para combatir el
fenómeno contrarrevolucionario: la "guerra de guerrillas de posiciones", que obliga a la
contra a abandonar el territorio de Nicaragua y buscar seguridad en sus bases en Hon-
duras.
4ª Fase
Desde mediados de 1985 hasta la fecha: declive estratégico de la contrarrevolu-
ción. Sólo uno de los Comandos Regionales de la FDN (el Jorge Salazar) se mantiene
en el interior del pafs. Las necesidades de la defensa siguen absorbiendo más del 50%
de los recursos presupuestarios a fin de aniquilar definitivamente a la contrarrevolución.
Esta guerra de agresión imperialista tiene un alto costo en vidas humanas y en
pérdidas económicas. A la fecha, los efectos de la politica norteamericana en Nicaragua
ha significado - entre otros - los siguientes:
• más de 35 mil víctimas;
• 2.800 millones de dólares en pérdidas directas (equivalente a nuestras exporta-
ciones de 8 a 10 años);
• unas 520 escuelas cerradas temporalmente y 21 escuelas destruidas;
• unos 45 mil alumnos, entre educación primaria y educación de adultos, tempo-
ralmente desatendidos.
La situación descrita tiene su expresión directa en el deterioro de nuestra econo-
mía y de nuestra producción. Entre 1984 y 1985, el PIB disminuyó en un 4%, y aunque
en 1986 esa disminución fue casi nula, el PIB no alcanzó el nivel de 1985, lo que implica
reducción significativa del ingreso per cápita. Por otra parte, la producción material dismi-
nuyó en un 4,2% en 1985, siendo mayor en el sector agrícola (6,9%), mientras que en
1986 la más fuerte disminución se observó en el sector pecuario con un 11,1%.
Como consecuencia del descenso en la producción material, y el injusto intercam-
bio, la becha entre las exportaciones y las importaciones se amplía de 592,7 millones de
dólares de déficit en 1985 a 661,4 millones de dólares en 1986, puesto que el producto de
las exportaciones se reduce en 27,5% y las importaciones apenas se reducen en 1,6%.
Pese a estos indicadores globales del compartamiento de nuestra producción y
nuestra economía, la inversión fija en relación con el PIB aumentó de 19,7% en 1985 a
222
20,1% en 1966, mientras el déficit fiscal - siempre en relación con el PIB, disminuyó de
23,2% a 17,0%.
No obstante, en términos de incidencia para el consumo de la población, la baja
producción, ha provocado altos índices de inflación, al grado que mientras en 1985 al-
canzó el 220% en 1986 llegó hasta 657%.
Como es natural el impacto de la agresión militar y económica auspiciada por el
Imperialismo se deja sentir con bastante violencia en el sistema educativo. Tomando co-
mo Indicador de este impacto la matrícula podemos observar lo siguiente: entre 1978 (úl-
timo año de la dictadura) y 1983 (a iniciarse la gran ofensiva militar de la contranevolu-
clón), la expansión en la educación no superior representó el 95,8%, pasando de 447.733
alumnos a 939.793. Pero en 1984 y 1985, la matrícula disminuyó en un -82% (en la edu-
cación popular de adultos esta disminución alcanzó -20%), lo que significa una matrícula
de 880.004 alumnos.
No obstante en 1986 la matrícula se recupera casi hasta el nivel de 1983 y en 1987
se supera en un 47% la de 1986 y en un 2,8% la de 1983. Los 982.683 alumnos en la
educación no superior lo confirman.
Volvamos al planteamiento central de este capítulo y adentrémonos aIanálisis de la
alfabetización y postalfabetizaciôn después de realizada la Cruzada Nacional de Alfabe-
tización, en 1980.
En el Programa de Educación Popular de Adultos Posterior a la Cruzada, la
Alfabetización se Convirtió en su Nivel Introductorio
Una vez alcanzada la victoria sobre el analfabetismo a través de la Cruzada Na-
cional de Alfabetización, surgieron nuevos retos y desafíos para garantizar la continuidad
de este rico proceso educativo, de forma que todos los neo alfabetas asi como todos
aquellos que por diversas razones no hablan podido continuar sus estudios, pudieran
acceder a la educación en forma sistemática.
Resultaba evidente que no era posible realizar las subsiguientes acciones educati-
vas con la misma naturaleza masiva, Intensiva y de carácter insurreccional que supuso
el esfuerzo gigantesco de la Cruzada. Lo que si estaba sumamente claro era que cual-
quier opción educativa debía estar inspirada en los principios políticos y pedagógicos de
la CNA.
Precisamente sobre esta base se crea el Programa de Educación Popular Básica
de Adultos, (EPB) el que incluye a la alfabetización como un nivel introductorio o primer
peldaño del programa de EPB, el cual tuvo como directrices fundamentales:
1) La recuperación de la experiencia de la CNA, basado en una dinámica educati-
va de carácter creativo, diagonal y con amplia participación popular.
2) La estructuración de los contenidos educativos en base a las necesidades fun-
damentales de la revolución en lo referente a la producción, la defensa, la uni-
dad nacional y todos aquellos aspectos de la realidad del país que requieren un
tratamiento educativo a través del programa.
3) La incorporación y fortalecimiento de la fórmula del maestro popular, el Colecti-
vo de Educación Popular (CEP) y el educando adulto trabajador, como la base
fundamental para desarrollar una modalidad educativa popular, no formal.
4) La creación de un programa ágil y flexible en el tiempo y en el espacio de su
223
realización, de forma que tanto los aspectos organizativos como pedagógicos
se adecuaran a las características de los sujetos de la educación de adultos en
tanto que adultos productivos ligados a la transformación económica y social.
5) La proyección del Programa de Educación Popular Básica de Adultos hacia la
posible articulación con otros programas de capacitación técnica y ocupacional
que ofrecen las distintas instituciones del Estado.
6) La orientación del proceso educativo mediante el cual se produzca un mejora-
miento de la actividad productiva y de la práctica social de los adultos trabaja-
dores.
Se trataba pues de un proyecto integral, político y pedagógico como parte inherente
de los procesos de transformación de la sociedad nicaragüense, orientado hacia el for-
talecimiento de la conciencia de clase y cuyo sujeto fundamental lo constituyen las cla-
ses populares organizadas.
Ahora bien, si se hace un análisis rápido de la evolución del programa, se nota que
éste a lo largo de su desarrollo fue fortaleciendo fundamentalmente la atención a la conti-
nuidad de la alfabetización y el ofrecimiento de alternativas a la población de adultos su-
bescolarizados. La atención de los nuevos ingresos de los analfabetas residuales en cor-
respondencia con el propósito de continuar reduciendo el índice de analfabetismo resi-
dual, fue quedando en un segundo plano en la medida en que se fueron destinando los
recursos y centrando los esfuerzos en estas dos vías no menos importantes.
A pesar de ello, entre 1980 y 1983, se realizan esfuerzos de gran importancia por
impulsar un proceso educativo que respondiera a los requerimientos de las clases popu-
lares, que a pesar de ciertas limitaciones permitió:
• Mantener en estado de educación a las masas recién alfabetizadas.
• La creación y desarrollo del Colectivo de Educación Popular como instancia no
formal y célula fundamental de la educación popular de adultos, exponente de
una nueva concepción educativa que se organiza en el espacio y en el momento
en el que surge la necesidad educativa.
• El surgimiento del maestro popular que voluntariamente asume la conducción
del proceso docente-educativo y se convierte en el pilar fundamental del pro-
grama a nivel local.
• El inicio de una auténtica praxis de eduación popular como alternativa a las
prácticas formales de educación.
• La participación de las organizaciones de masas y de las instituciones del Esta-
do en el desarrollo del programa.
• La elaboración y puesta en práctica de una rica y variada producción de mate-
riales educativos asi como el desarrollo de acciones de capacitación a través de
talleres los que se constituyeron en verdaderas instancias de formación perma-
nente y progresiva de los maestros populares.
La gran ofensiva militar y de desgaste económico de la contrarrevolución en 1983,
convierte a la defensa y a la producción en las dos prioridades básicas de la politica na-
cional. De esta manera, se marca una nueva etapa de agresión contra el proyecto revo-
lucionario, la cual tiene una repercusión inmediata en toda la actividad nacional y conse-
cuentemente en el quehacer educativo, lo que obliga a una reorientación organizativa ca-
paz de combinar la dirección hacia el proyecto histórico popular con el necesario ajuste
hacia los condicionamientos de una guerra de resistencia y preservación del poder políti-
224
co.
Es asi como todas las acciones del sector educativo en este período se ven afec-
tadas por la situación militar que va experimentando el pafs. Si bien antes la transforma-
ción educativa significaba orientar los esfuerzos hacia los requerimientos de las grandes
mayorías populares limitadas en su acceso a la educación por una herencia de subde-
sarrollo, en estas nuevas condiciones suponía asumir la situación de un significativo
sector de educandos que por la situación de la guerra tendría que producir las riquezas
de la nación en condiciones más difíciles y se incorporarían necesariamente a la defensa
de la nación.
Esta situación tuvo una incidencia muy particular en el proceso de alfabetización y
en la educación popular de adultos. Ambos recibieron el impacto de un decrecimiento del
-20%, los maestros populares fueron perseguidos por la contrarrevolución y aproxima-
damente 200 de ellos fueron asesinados.
A pesar de todo ello, la alfabetización y la educación popular no se detuvieron ni
disminuyeron su ritmo, haciendo grandes esfuerzos por seguir avanzando pese a todas
las nuevas limitaciones impuestas por la situación militar del país.
Debilitamiento de la Participación Popular - Tendencia Hacia la Desruralización, Formali-
zación, Institucionalización y Escolarización
Sin embargo, al interior de la estrategia del programa comenzó a experimentarse
de manera creciente un proceso de progresivo debilitamiento de la participación popular
en su carácter de gestión limitándose más bien a una participación de carácter consultivo
y de apoyo, lo que a su vez coincidió con un progresivo proceso de institucionalización y
escolarización de la educación popular de adultos.
Este proceso de institucionalización y escolarización se expresa a partir de la in-
compatibilidad entre el marco institucional de carácter formal que asume el programa y
los elementos de participación y autogestión, así como la naturaleza popular que caracte-
rizan al nuevo modelo educativo que se va gestando desde una praxis educativa con-
creta y en forma espontánea. Esta incompatibilidad se agudiza en la medida en que el
programa no logra el reajuste de la concepción del mismo a la luz del universo que está
atendiendo, por lo que continúa ofreciendo un tratamiento homogéneo a la población
adulta que atiende, sin tomar en consideración su creciente heterogeneidad sócio-eco-
nómica y demográfica.
Resulta intersante observar cómo en los tres primeros años de experiencia del
programa, se da una fuerte presencia del sector campesino, en su mayoría, vinculado de
diversas formas al proceso de reforma agraria, imprimiéndole al programa un carácter
predominantemente rural. Ilustrativo de lo anterior, es que prácticamente el 80% de la
matrícula inicial del primer nivel corresponde a este sector.
A medida que el programa va avanzando y complejizándose, este carácter predo-
minantemente rural va disminuyéndose al punto que en el primer semestre de 1984, año
en él que el programa lanza su primera promoción de egresados, los iniciados en el per-
teneciente al sector rural, representan un 44,1%.
Esta tendencia desruralizante del programa puede atribuirse por un lado, a la tre-
menda movilidad e inestabilidad que sufren tanto los maestros populares como los adul-
tos trabajadores participantes en las acciones educativas del programa a causa de la
guerra de agresión, así como a la imposibilidad de proporcionar una mayor cobertura por
225
la enorme dispersión poblacional que se acentúa por el fenómeno demográfico de la mi-
gración campesina. Por otro lado, la formalización del programa va produciendo un efecto
más bien expulsivo de las poblaciones rurales y no de retención en el mismo.
Por otra parte, la estructura de dirección que asumió el programa se fue configu-
rando más en función de la administración efectiva del mismo y no en función del desar-
rollo de ese nuevo modelo educativo que se estaba gestando desde las infancias locales.
De igual manera, en esta tendencia formalizante del programa, incidió la regionali-
zación del pafs y la nueva estructura del sistema educativo.
Si bien la regionalización se concibió en función de la descentralización o descon-
centración administrativa del estado y el mejor aprovechamiento de los recursos disponi-
bles en cada región, en el programa de educación de adultos ello significó - dentro del
marco de la reorganización administrativa que sufre el sistema educativo - el ser asumi-
do por el aparato administrativo del sistema formal, con lo que no se logró garantizar una
atención ágil, flexible y coherente con las dinámicas educativas no formales desatadas a
nivel local.
En lo que respecta a la nueva estructura del sistema educativo, si bien significó un
salto cualitativo en la búsqueda de la necesaria articulación entre los tres subsistemas
del MED, ésta impuso al programa una preocupación desmedida por aspectos formales
válidos tanto para la EGB como para la educación técnica, pero que en el caso de la
educación de adultos tenia otro carácter y otra dimensión, tal es el caso de la necesidad
de definir perfiles de egresados para establecer un sistema de equivalencias y el énfasis
en la existencia de planes y programas de estudio bajo la concepción del sistema formal,
sin considerar que en la educación popular de adultos se estaba tratando de concebir y
desarrollar un diseño curricular dentro del marco de la concepción de la educación po-
pular y que a aquellas alturas de su desarrollo éste se encontraba en su fase de experi-
mentación, por lo que no era posible plantearle las exigencias técnicas y metodológicas
de un modelo acabado, concebido desde la educación formal. La urgencia de responder
a estas nuevas exigencias de la nueva estructura del sistema educativo, hizo más difícil
el profundizar en la concepción y práctica del nuevo modelo de educación popular de
adultos que se estaba desarrollando.
En síntesis, podría afirmarse que en esta etapa el programa se debate entre el pe-
so y estructura de la formalización-institucionalización-escolarización del programa y el
dinamismo y las prácticas educativas locales que se desatan en el marco del proceso
revolucionario.
Prácticamente de una estrategia de carácter insurreccional que había caracteriza-
do la CNA y la etapa inicial de la educación popular de adultos, se pasa progresivamente
a una estrategia de carácter institucional.
No resulta extraño entonces que la alfabetización en estos años no lograra el im-
pacto esperado, en la medida en que ésta no tiene otra alternativa que la ejecución a tra-
vés de las vías establecidas a nivel institucional sin permitirle desembocar en dinámicas
mucho más creativas y de carácter no formal. En efecto, a partir de estos años, se ob-
serva una disminución en la efectividad de las acciones de alfabetización, con tendencia
a acentuar esa disminución, lo que hace que en 1985 la tasa de analfabetismo se estime
cercana al 20% en vez de la tasa de 12,9% lograda con la CNA.
Este debilitamiento se agrava por la falta de una estrategia de atención integral a
las fuentes del analfabetismo vegetativo, residual y por desuso. Se desarrollaron es
cierto una seie de acciones encaminadas a garantizar mayor cobertura en el sistema
educativo, mejorar los índices de retención y promoción en los cuatro primeros grados de
226
la enseñanza primaria, etc., pero no todas ellas estaban aún articuladas en una estrate-
gia nacional de atención integral al fenómeno social del analfabetismo en todas sus di-
mensiones.
Es justamente este estado de cosas el que desencadena la búsqueda de nuevas
formas y contenidos para responder mejor a la lógica de los cambios y transformaciones
en el marco de la educación popular de adultos.
La Revisión Colectiva del Programa
Asi se desencadena a partir del año 1985 un proceso de revisión colectiva y de re-
conceptualización de la concepción y práctica de la alfabetización y postalfabetización,
tomando un nuevo impulso a pesar de las limitaciones materiales que impone la guerra
de agresión, apoyada por la potencia creadora y transformadora del pueblo, cuya mejor
expresión es el movimiento de maestros populares.
Se logró sistematizar la práctica educativa de los años anteriores, se identificaron
con mayor claridad las fuentes del analfabetismo y su situación real en los sectores prio-
rizados. También se precisaron los objetivos y las nuevas modalidades de lucha contra
el analfabetismo. Todo ello fue concretado en una serie de iniciativas regionales que son
el resultado del esfuerzo por encontrar nuevas alternativas de alfabetización congruentes
con las tan diversas y variadas realidades regionales y locales.
Como bien se expresa el documento Sujetos, Antecedentes y Situación Actual
del Analfabetismo en Nicaragua, presentado en el Taller sobre La Estrategia Nacional
de Alfabetización, (San Marcos, 16-21 marzo de 1987), "tales iniciativas aunque ponían
particular énfasis en un componente especifico (organizativo o curricular-metodólogico),
derivan de una concepción estratégica que aunque no estaba bien explicitada, permitía
sin embargo advertir su enfoque, el que por supuesto variaba de una región a otra." Por
otra parte, se reconoce en ese mismo documento que las iniciativas regionales aún
cuando ofrecían una cantidad de elementos de gran valor, requerían ser integradas en
una concepción orgánica a partir de una interpretación más global del problema del anal-
fabetismo en el contexto politico-social y económico-productivo de cada región. De esta
manera, las iniciativas podrían fructificar en una respuesta integral y unitaria,
A finales del 86 y comienzos del 87 se logra a nivel regional constituir en forma or-
gánica los elementos de carácter estratégico de la alfabetización, partiendo de una ca-
racterización regional y de la consideración de los antecedentes y comportamiento histó-
rico del analfabetismo. Igualmente, se derivan objetivos específicos y se precisan líneas
de acción en una perspectiva de mediano y largo plazo, con lo que se comienzan a dar
pasos en algunas regiones para proponerse como meta controlar el analfabetismo, en
otras detener y en otras reducir o erradicar dicho fenómeno.
Cada región define una serie de elementos en torno a componentes básicos, tales
como: la participación popular, el curriculum, y la postalfabetización. Todo ello, es el re-
sultado de un proceso permanente de recuperación de los ejes fundamentales de la
CNA, la sistematización y reconceptualización de su práctica to que a su vez se consti-
tuye en un proceso sumamente rico de capacitación de los involucrados en la redefini-
clón de la práctica alfabetizadora a nivel nacional.
De esta manera, se logra hacer una tipificación de la situación del analfabetismo en
las diferentes reglones del pafs según las siguientes categorías: en emergencia (consi-
derable crecimiento del analfabetismo), en avanzada (a partir de medidas que se fueron
227
tomando para contener el analfabetismo, el Impulso a la participación popular, etc.) y en
ofensiva final ( a partir de las condiciones reales para erradicar el analfabetismo).
En términos generales, estas iniciativas regionales van dando diferentes resulta-
dos positivos, por ejemplo, en el año 86 se observan signos de recuperación de la alfa-
betización en cuanto a matrícula, con lo cual comienza a revertirse la tendencia decli-
nante de la alfabetización. No obstante, los sectores atendidos siguen siendo los no pro-
ductivos y más de la mitad de los alumnos matriculados no están organizados.
Definición de una Estrategia Nacional de Alfabetización con Carácter Integral,
Flexible, Diversificado y Descentralizado
A partir de toda esta riqueza generada por las iniciativas regionales se plantea
justamente la necesidad de formular una estrategia nacional de alfabetización y de pos-
talfabetización o educación popular de adultos, con carácter integral, flexible, descentrali-
zado, diversificado y permanente.
Integral
Que garantice la erradicación del analfabetismo con el concurso y participación
efectiva de las organizaciones de masas, instituciones, organismos y subsistemas del
sistema educativo.
Flexible
Capaz de adecuarse a las diversas situaciones que se presentan en la realidad di-
námica y cambiante.
Diversificada
En contraposición con lo uniforme y lo formal y en coherencia con las perspectivas
y planes de desarrollo regional.
Descentralizado
Que impulsa la toma de decisiones en forma colectiva y multilateral en estrecha
relación con los involucrados directamente en la acción educativa, incluido el sujeto de la
educación.
Esta no debe conducir a la realización de acciones dispersas y espontáneas que
carezcan de una conducción estratégica, ni deben desvincularse de la realidad global
a la que hay que responder.
En este marco se ha llegado ya a una aproximación en la formulación de la Estra-
tegia Nacional de Alfabetización y de Postalfabetización o Educación Popular de Adultos,
cuyos objetivos y Iineas directrices se pueden resumir de la siguiente manera:
En primer lugar, cabe detenerse un poco sobre el concepto de estrategia utilizado
para el caso que nos ocupa. De acuerdo al documento sobre el Marco Conceptual de la
Alfabetización presentado en el Taller de la Estrategia Nacional de Alfabetización antes
mencionado, al referirse a estrategia se está haciendo alusión a "un todo que surge del
análisis de nuestra realidad y nuestra práctica y que está compuesto por un objetivo es-
tratégico, aspectos conceptuales y metodológicos, Iineas estratégicas y fases o etapas
de desarrollo dentro de un periodo generalmente largo". En otras palabras, estrategia es
la orientación de las acciones hacia el logro de un gran objetivo y hacia los cambios pro-
fundos necesarios para la transformación educativa. Es también, la dinámica que hace
que nuestras acciones adopten un estilo determinado, que articulen lo necesario con lo
228
posible, lo más general con lo concreto e inmediato, lo estratégico con lo táctico a fin de
acumular fuerzas".
Se trata pues de un proyecto político-educativo que parte de una visión global e
integral y de un replanteamiento del problema del analfabetismo a la luz de la rica expe-
riencia acumulada en siete años y surge de las iniciativas regionales llevadas a cabo en
tos tres últimos años, las cuales se han caracterizado por la enorme variedad de res-
puestas a las demandas educativas planteadas en las diferentes regiones del pafs. De
igual manera, esta se inserta en el proceso más global de transformación educativa y el
fortalecimiento de la concepción y aplicación progresiva de la educación popular nicara-
güense en todo el sistema educativo. Tomando todo ello como su marco general de refe-
rencia, define su objetivo estratégico y deriva del mismo los grandes lineamientos con-
ceptuales, metodológicos y organizativos que darán sentido a los cambios profundos que
habrán de operarse en un proceso progresivo y dinámico, en un tiempo determinado.
Partiendo de esta amplia concepción de estrategia educativa, la revisión y recon-
ceptualización de la práctica de la alfabetización y de la educación popular de adultos
condujo en primera instancia, a la recuperación y reactivación de tres características bá-
sicas del programa y que se advierten en todas las grandes tareas de la revolución, a
saber: la creatividad, la confianza en el pueblo y la participación.
En otras palabras, se trata de recuperar el carácter eminentemente creativo y po-
pular del proceso de alfabetización y de educación popular de adultos, asi como de rea-
firmar al sujeto fundamental del mismo, el pueblo.
Por tal razón, la educación popular de adultos como proyecto global, trata de con-
cretar estos tres ingredientes básicos del programa y de la Revolución misma, precisan-
do con la solidez que le ha proporcionado la experiencia acumulada en estos siete años
de educación en la Revolución, el sujeto educativo en torno al cual deberán centrarse to-
dos los esfuerzos y todas las energías de esta nueva etapa.
La Estrategia Concentra su Atención sobre una Educación Permanente de Jóvenes y
Adultos Trabajadores
Así se plantea concentrar la atención sobre los trabajadores, jóvenes y adultos
proporcionándoles un tratamiento educativo con un enfoque de clase y de acuerdo al
contexto político, educativo y social del proceso revolucionario. Efectivamente, los jóve-
nes y adultos trabajadores son la clase fundamental de la Revolución, el motor de la
transformación social y son ellos los que históricamente han sido privados del acceso
a la educación y de su participación efectiva en el desarrollo económico-social.
De igual manera, la educación popular de adultos se plantea desarrollar un proceso
educativo mediante el cual los trabajadores-educandos, se formen y se autoformen de
manera integral y permanente, desarrollando óptima y plenamente todas sus potenciali-
dades cognoscitivas y creadoras sin desligarse del trabajo productivo. Ello implica que el
proceso educativo deberá organizarse y desarrollarse a partir de la actividad productiva
de tos jóvenes y adultos trabajadores en una constante relación dialéctica con su reali-
dad y su praxis social.
Los anteriores elementos se recogen en el objetivo estratégico global de la educa-
ción popular de adultos en Nicaragua de cara a la nueva etapa:
"Que todos los trabajadores, jóvenes y adultos del campo y de la ciudad, sin tener
que desligarse del trabajo productivo, se transformen en estudiantes, técnicos, cientifi-
229
cos, maestros, investigadores, artistas, críticos y creadores de conocimientos y trans-
formadores de su realidad, para ir construyendo la nueva sociedad nicaragüense en un
proceso de educación popular permanente que contribuya a consolidar el poder popular".
La alfabetización en tanto componente inherente al proyecto global de la educación
popular de adultos en Nicaragua, hace suyo este objetivo, pero lo concreta de conformi-
dad con su naturaleza y especificidad, partiendo de que tanto el analfabetismo como la
alfabetización no pueden ser considerados en abstracto, sino a partir de las condiciones
reales en las que se dan, que para el caso de Nicaragua significa ubicarlos en el marco
de las condiciones de la actual etapa del proceso revolucionario así cómo a partir de las
características, necesidades sentidas y espectativas de los sujetos de la educación.
En este sentido, aún cuando la estrategia nacional de alfabetización se concentra
en los jóvenes y adultos trabajadores, desde el punto de vista estratégico también incor-
pora la alfabetización de todos los niños menores de diez años a través de La Batalla
del Cuarto Grado cuyo objetivo primordial es garantizar la educación fundamental a to-
dos los niños nicaragüenses mediante formas innovadoras del proceso docente educati-
vo en el marco de la educación popular nicaragüense.
Consecuente con lo planteado anteriormente, la alfabetización como proceso políti-
co educativo se propone el siguiente objetivo en esta nueva etapa:
"Que en Nicaragua la alfabetización de jóvenes y adultos trabajadores, concebida
como un proceso político-educativo, sea la Introducción a la educación popular perma-
nente, que les permita apropiarse de códigos y herramientas para aumentar su capaci-
dad de crear, conocimientos, interpretar críticamente su realidad y actuar organizada-
mente en la transformación de sus condiciones de vida".
Algunas Estrategias Operativas
Para hacer realidad este objetivo estratégico global de la alfabetización, se plan-
tean un conjunto de estrategias operativas como guías de acción que permitirán ir articu-
lando en una forma coherente y mediante un proceso de acumulación de fuerzas, todas
las acciones encaminadas hacia el logro de dicho objetivo. Este conjunto de estrategias
operativas son las siguientes:
• Desarrollar acciones para ir declarando libres de analfabetismo, territorios cada
vez mayores (barrios, cooperativas, fábricas, municipios, zonas, regiones). De
esta forma, se irá creando gradual y progresivamente un movimiento popular de
alfabetización hasta el día en que toda Nicaragua sea territorio libre de analfabe-
tismo.
• Desarrollar todas las formas posibles de agitación y propaganda que potencien
la participación consciente y comprometida de los sujetos fundamentales de la
Revolución en la lucha contra todas las formas y fuentes de analfabetismo, co-
mo una de las condiciones principales para consolidar y fortalecer cada vez
más el poder popular.
• Superar la visión compartimentada del quehacer educativo, de modo que todos
los organismos de masas e instituciones del Estado, junto con el Ministerio de
Educación, los jóvenes estudiantes y tos maestros, lleven a cabo un esfuerzo
integral y sostenido tanto para garantizar la educación fundamental de todos los
nicaragüenses, como para impulsar la alfabetización y la educación popular
permanente de los jóvenes y adultos trabajadores.
230
• Además de desarrollar campañas regionales y zonales de alfabetización, pro-
mover cada vez más la alfabetización a través de proyectos muy concretos de
desarrollo social y económico, que aborden con visión integral los aspectos so-
ciales, económicos, culturales, militares, ideológicos, geográficos, productivos,
etc.
• Organizar la alfabetización tomando como punto de partida la praxis social cultu-
ral y productiva de los trabajadores. Por ello, ha de basarse en los conocimien-
tos, intereses, valores, gustos artísticos, deporte, costumbres y en suma, en to-
do un mundo que el adulto como persona y como miembro de una comunidad,
ya posee como producto de su práctica y de su historia.
• Potenciar la investigación participativa y la comunicación popular en todo proce-
so de alfabetización, llegando a ser parte integrante de la acción educativa que
se da en la base. La investigación participativa y la comunicación popular deben
verse en la perspectiva de fortalecer y consolidar la participación de los alfabeti-
zandos y los alfabetizadores tanto en la gestión del hecho educativo como en la
praxis social.
• Crear formas de capacitación integral de alfabetización, a partir de la experiencia
acumulada en la capacitación de maestros populares, de forma tal que conoz-
can realmente la función social, definan un perfil integral del alfabetizador y en
las cuales se organicen los contenidos como resultado de un trabajo constante
de investigación, evaluación y planificación participativa.
Documento Marco Conceptual. Taller sobre La Estrategia Nacional de Alfabeti-
zación. San Marcos, 16-21 marzo 1987.
Este conjunto de líneas estratégicas a su vez se concretan en líneas de acción en
dos grandes componentes: el organizativo y de gestión (que comprende aquellos as-
pectos relacionados con la movilización, cobertura, sensibilización, estructura organizati-
va; proceso de planificación y evaluación), y el curricular (que incluye los aspectos de
investigación participativa y comunicación popular, capacitación, contenidos, metodolo-
gías, materiales educativos y evaluación de la enseñanza-aprendizaje).
La determinación de las estrategias operativas de la alfabetización, así como su
concreción en acciones más concretas, permiten contar con una concepción y visión
global del proyecto educativo a impulsarse en los próximos años en lo que la alfabetiza-
ción y educación de adultos se refiere.
No obstante, aún queda por culminar este rico proceso participativo de definición
de la Estrategia Nacional de Alfabetización en el cual se involucraron tanto las Instancias
de base, zonal, regional y central del Programa, como tos organismos de masas e insti-
tuciones del Estado relacionados con el mismo, mediante la formulación de un plan na-
cional de alfabetización cuyos objetivos, metas y líneas de acción vayan encaminados a
cubrir en diversas fases o etapas la estrategia global.
Características de las Estrategias Operativas
Es importante destacar algunos aspectos que se desprenden de las líneas estra-
tégicas antes mencionadas y que son reflejo del tremendo salto de calidad que ellas sig-
nifican de cara a su futura implementación.
En primer lugar, cabe destacar que aún cuando se plantea desarrollar un amplio
231
movimiento de masas alrededor de la educación popular de jóvenes y adultos trabajado-
res, su operativización ha supuesto una opción en la que dicho movimiento se desarrolla-
rá a partir de un número determinado de acciones en sectores sociales y zonas priorita-
rias de cada región del pafs, hasta ir construyendo en forma gradual y ascendente y en
una perspectiva de acumulación de fuerzas, a partir de los recursos locales disponibles,
un movimiento masivo de alfabetización y educación popular de adultos.
En el caso especifico de la alfabetización, esta opción es coherente con la etapa
actual del proceso revolucionario en la que no es ni viable ni oportuno lanzar una nueva
campaña nacional con las mismas características de la CNA, puesto que no se trata de
reproducir idénticamente y bajo otras condiciones el modelo que caracterizó a la CNA,
sino de concentrar esfuerzos en sectores y territorios priorizados para aprovechar con
mayor efectividad los recursos humanos y materiales disponibles en cada lugar y al
mismo tiempo crear una dinámica de participación creciente y sostenida del pueblo en la
alfabetización.
En segundo lugar, se reafirma el hecho de que la alfabetización no es posible lle-
varia a cabo después de realizada una campaña masiva, únicamente a través de los ca-
nales formales e institucionales, sino que hay que abrir una diversidad de modalidades de
carácter no formal que permita a la alfabetización adoptar múltiples y variadas formas,
como por ejemplo: alfabetización en recursos naturales, alfabetización económica, etc.; a
través de campañas regionales o zonales, o bien, mediante el impulso de mini-cruzadas,
teniendo como condición fundamental para el éxito el que su organización, estructuración
y desarrollo se lleve a cabo desde la base misma, es decir, desde el nivel local. Esto a
su vez reafirma la tremenda importancia que tiene en un proceso de esta naturaleza, la
gestión participativa de los involucrados en el quehacer educativo.
En tercer lugar, se supera el problema de privilegiar la cartilla de alfabetización co-
mo el instrumento más idóneo y casi exclusivo para desarrollar el proceso alfabetizador,
aún cuando éstas sean elaboradas a nivel local, dando paso a la elaboración y utilización
de otros materiales de alfabetización, con la participación directa de alfabetizandos y al-
fabetizadores. Obviamente que ello requerirá grandes esfuerzos de capacitación técnica
y metodológica para los alfabetizadoes y metodólogos zonales y regionales.
Finalmente, se reafirma la capacitación como base fundamental del proceso alfa-
betizador y la voluntariedad entendida desde una perspectiva de compromiso social de
los alfabetizadores con la educación del pueblo. No obstante, se avanza un poco más en
cuanto a reconocer el esfuerzo y compromiso del alfabetizador mediante una serie de es-
tímulos, entre los cuales se considera la acreditación a la capacitación recibida, asi como
a la experiencia que vayan acumulando a lo largo de su trabajo.
De esta manera el proceso de alfabetización y postalfabetización en Nicaragua ha
vivido un rico desarrollo dialéctico iniciado en la Cruzada Nacional de Alfabetización pa-
sando por algunas contradiciones al interior de si mismo y resurgiendo más vigoroso en
la nueva Estrategia Nacional de Alfabetización.
Algunas conclusiones más Importantes
• La alfabetización es un proceso social y político de clases marginadas y populares.
Esto supone abrir a esas clases la posibilidad real de convertirse en sujetos históricos
de sus propias circunstancias polfticas y sociales. Hay que pretender eso, pero ade-
más hay que aceptar este fenómeno sócio-político con todas sus consecuencias.
232
• Un auténtico proceso masivo de alfabetización es prácticamente sólo viable en el
contexto histórico de profundas transformaciones económicas, sociales y polfticas
como parte importante de ellas y caso de no darse ese contexto, el mismo proceso de
alfabetización generará la necesidad de esas transformaciones con participación de
las clases populares aunque con formas, intensidad y ritmos distintos.
• La capacidad de convocatoria masiva para un proceso de alfabetización es predomi-
nantemente politica, cuyo discurso principal es un proceso ampio de transformación
social o de intenso proceso de democratización.
• Un proceso auténtico de alfabetización y de postalfabetización tiene necesariamente
que ir acompañado de una gran movilización. Esta movilización tiene que romper los
diques de lo institucional. Un Gobierno sólo con las instituciones educativas en tomo al
Ministerio de Educación no puede realizar con éxito una campaña masiva y efectiva
de alfabetización-postalfabetización.
• Un proceso de alfabetización masivo sólo alcanza su pleno sentido cuando está con-
cebido y se desarrolla íntimamente vinculado a todo un proceso de postalfabetización.
Con frecuencia el verdadero problema en los procesos de alfabetización es la etapa
de postalfabetización.
• La alfabetización-postalfabetización tiene que ser concebida y desarrollada más como
una educación en y para los procesos sociales que como una educación en y para los
procesos de escolarización.
• La educación en y para los procesos sociales implica el manejo, la activación y con-
ducción de procesos y medios no formales en términos educativos, organizativos y de
gestión y técnico-pedagógicos con amplio involucramlento y participación de las orga-
nizaciones populares y de masas.
La alfabetización-postalfabetización en y para los procesos de escolarización supone
un gran desarrollo del sistema educativo de un pafs.
• La alfabetización-postalfabetización tal como la venimos concibiendo en este estudio,
será estemporánea y sobrancera cuando todos los niños de un pafs sin excepción se
vayan escolarizando. A esto hay que llegar. El problema es cómo enfrentar aquí y aho-
ra el fenómeno social del analfabetismo en tantos países, fenómeno que por determi-
nados imponderables de la historia tendrá vigencia aún durante muchos años.
• La escolarización es el proceso educativo ordinario a partir del niño en sus diferentes
etapas de desarrollo, no lo es para el adulto analfabeta y sub-escolarizado. Entre es-
colarización y alfabetización existe en este sentido cierta contradicción.
• Los programas de alfabetización y postalfabetización no deben ser legitimadas educa-
tiva y socialmente sólo por equivalencias de escolaridad, sino también por criterios
propios de una educación en y para tos procesos sociales y laborales.
• La alfabetización-postalfabetización en los adultos debe concebirse como un proceso
de educación permanente para jóvenes y adultos trabajadores. Si la casi totalidad de
tos usuarios de los procesos de alfabetización y de postalfabetización son trabajado-
res, el trabajo, su valor pedagógico, productivo y social, deben ser elementos funda-
mentales de su educación.
• La masividad y globalidad de una campaña de alfabetización no significa uniformidad.
Más bien la dimensión nacional debe ser la sumatoria articulada de iniciativas y accio-
nes regionales y locales.
233
LA EXPERIENCIA DE COSTA RICA EN LA DEMOCRATIZACIÓN DE LA
EDUCACION
Lorenzo Guadamuz*
Contexto geográfico y socio-económico de Costa Rica
Costa Rica es un pafs pequeño de la América Central, pues mide 51.100 Km
2
, a
excepción de El Salvador y Belice los demás países tienen una extensión territorial ma-
yor
Guatemala 108.889 Km
2
Honduras 112.088 Km
2
Nicaragua 130.000 Km
2
Panamá 77.082 Km
2
Costa Rica se encuentra ubicada al norte del círculo del Ecuador, osea que forma
parte del hemisferio norte o septentrional y, como todas las Américas, por encontrarse al
oeste del meridiano cero o de Greenwich, forma parte del hemisferio occidental.
La ubicación del pafs (entre los 8
o
02' 26" y los 11
o
13' 12" de la latitud norte y en-
tre los 82° 33' 48" y los 85° 5/ 57" de longitud oeste) lo cual define muchos de los ras-
gos físicos del territorio y algunos de los que caracterizan la producción económica. En
efecto los tipos de clima que se distinguen en el pafs y dentro de ellos el comportamiento
de la temperatura, los mecanismos productores de lluvia y el registro sectorial asi mismo
las formaciones vegetacionales y las especies botánicas que las componen, los tipos de
suelo y el régimen de los nos. Lo mismo ocurre con los principales rubros de producción
agrícola, sobre todo los de exportación, como el banano, café, caña de azúcar, cacao y
otros propios de los climas tropicales (Dirección Estadística y Censos, 1981).
División Territorial
El pafs actualmente se divide en siete provincias: (San José, Majuela, Heredia,
Cartago, Guanacaste, Puntarenas y Limón). A su vez las provincias se dividen en Can-
tones (80) y los Cantones en Distritos Administrativos (411).
En la Constitución Politica, promulgada el 27 de diciembre de 1859, el pafs es divi-
dido en provincias, cantones y distritos administrativos, retomando la estructura adminis-
trativa que el pafs adoptó en 1848 cuando se funda la República de Costa Rica. Según el
• Diretor Geral de Planejamento Educativo do Ministério da Educação da Costa Rica.
do pafs con menos población de América Central (Después de Panamá), pero como el
tercero más densamente poblado (Después de El Salvador y Guatemala).
Históricamente Costa Rica ha sido un pafs rural, todavia en 1963 un 34,5% de la
población fue clasificada como urbana. Sin embargo, en las últimas dos décadas se ha
dado una clara tendencia de la población a radicarse en las ciudades, lo que hizo que el
porcentaje de población urbana subiera a 42,1% en 1973. En la actualidad la distribución
de la población se distribuye casi por partes iguales entre la zona urbana y la rural, así
por ejemplo en 1984 el porcentaje de población urbana era de 48,0% y la rural de 52,0%
(BID 84). Sin embargo, la clasificación urbano y rural puede ser discutible según los pa-
rámetros que se utilicen, asi por ejemplo los servicios sociales tales como salud y edu-
cación se clasifican según las zonas tengan grados de incomodidad e insalubridad, con
lo cual tos porcentajes de servicios educativos clasificados como urbanos son de un
30% y los rurales un 70%. (Guadamuz, 1979).
Por otra parte, un 70% de la población se localizan en comunidades de menos de
20.000 habitantes por lo que puede inferirse que es una sociedad esencialmente rural.
Aspectos Económicos:
El efecto de la crisis económica mundial, asi como de la crisis centroamericana,
repercute directamente en la situación económica de Costa Rica. Esta crisis económica,
considerada "como la más grave que ha sufrido el pafs en los últimos años, se expresa
en dos fenómenos centrales: la caida de la producción y la inflación" (MIDEPLAN, 83).
El Producto Interno Bruto (P.I.B.) de Costa Rica osciló entre un 7,5% en 1970 y un
8,9% en 1977, a partir de ese afio se inicia un descenso hasta llegar a un -2,3 en 1981,
un -9,1 en 1982 para subir ligeramente a un 0,8 en 1983 (BID, 1984),
La deuda pública extema de Costa Rica ascendió de la siguiente manera:
Años
1981
1982
1984
Deuda en Millones
de Dolares
3.127.1
3.394.5
3.543.6
FUENTE: (83, BID 84)
Las altas tasas de intereses hicieron que en 1981 por servicio de la deuda (interés
y amortización) se pagarán 194.9 millones de dólares, o sea el equivalente al 16,6% de
las exportaciones de bienes y servicios. En el presupuesto de 1986 por concepto de
deuda pública externa se programaron 4.368 millones de dólares y por concepto de deu-
da pública interna 3.929.3 millones de dólares. (Ministerio de Hacienda 85).
El efecto de la crisis económica se produce en el agotamiento de las reservas mo-
netarias netas (en 1983 era negativa en $126.4 millones) to que obliga a la emisión mo-
237
netaria sin soporte económico adecuado. El circulante obtenido a su vez produjo una al-
za en los precios. Así por ejemplo, la evolución de los índices de precios al por mayor y
al consumidor fue la siguiente, según MIDEPLAN (1984).
En el año 1983 y 1984 se observó un ligero mejoramiento en los diversos indicado-
res económicos nacionales, debido a las fuertes medidas adoptadas por el Gobierno pa-
ra reducir el déficit presupuestario, incrementar algunos impuestos a los precios de bie-
nes y servicios públicos, a una mejor y mayor utilización de los recursos externos y a la
posposición de las amortizaciones de la deuda pública externa. Así, po ejemplo el Banco
Interamericano de Desarrollo (1984) dice que:
"Después de dos años consecutivos de contratación, el producto interno
bruto (PBI) de Costa Rica en 1983 permaneció a un nivel similar al alcanza-
do en 1982. Al mismo tiempo, se reduzo substancialmente el déficit fiscal, se
estabilizó el mercado cambiarlo y disminuyó la inflación. En ese sentido,
Costa Rica logró un avance considerable en los esfuerzos para detener el
deterioro en la producción lo mismo que en los de estabilización financiera.
Ese nivel de producción en 1983 fue consecuencia de un ligero crecimiento
del consumo global, un pequeño aumento en las exportaciones de buenes y
servicios y una fuerte contracción en la inversión fija. El mejoramiento de los
salarios debido a su reajuste periódico, la disminución en el nivel de desem-
pleo y la mayor disponibilidad de bienes, determinaron un ligero incremento
del consumo privado, después de la calda de alrededor del 10 por ciento re-
gistrada en 1982. Asimismo, el consumo público crecis cerca de un 3 por
ciento, principalmente por los mayores gastos de operación que el Gobierno
tuvo que afrontar.
Otro de los aspectos positivos de 1983 fue la substancial caida del grado de
Inflación. La tasa de crecimiento promedio anual de los precios al consumi-
dor se elevó un 32,6 por ciento en comparación con el 90,1 por ciento en
1982. Esto fue consecuencia de la modesta devaluación del tipo de cambio,
el programa de control de precios de tos productos de la canasta básica y el
incremento moderado de tos salarios".
Años
1980
1981
1982
1983
1984
índice de Precios
por Mayor
23,0%
117,0%
79,1%
5,9 %
10,4 %
índice de Precios
por Mayor
18,0%
65,0 %
81,7%
10,7%
13,4%
Aspectos Sociales:
Como una consecuencia directa de la crisis se produjo una disminución del volu-
men de tos recursos que se destinan al mejoramiento de la calidad de vida de la pobla-
ción, por lo que a continuación analizaremos algunas de las implicaciones sociales de la
crisis económica.
Distribución de la tierra
Hay muchas formas de analizar la distribución de la tierra. En el contexto de este
trabajo nos ha parecido más significativo (en un pafs de voación agrícola) hacer el análi-
sis a partir de las características generales de las tierras dedicadas (o presumiblemente
por declaración) a las explotaciones agropecuarias.
La información disponible más reciente referente a las explotaciones agropecuarias
es la suministrada por el Censo Agropecuario de 1973, aunque los especialistas en esa
materia (MIDEPLAN 81) estiman que las variaciones en todo caso son pequeñas y se
orientan más a la concentración de tierras en propiedades más grandes por parte de un
menor número de propietarios, to que confirma la tendencia histórica de censos anterio-
res (1953,63,73).
Dicho censo utiliza el término Finca Censal. La Finca para tos propósitos del cen-
so es: toda extensión de terreno dedicada total o parcialmente a la producción agrope-
cuaria, cuyas labores pueden ser dirigidas o ejecutadas directamente por una persona
sola o con la ayuda de otras".
"La finca censal puede estar constituida de uno o más lotes o parcelas propias o
ajenas no necesariamente adjuntas, pero situadas dentro de un mismo cantón o en can-
tones vecinos, siempre y cuando estos lotes o parcelas, se exploten bajo una misma
unidad técnica. Aquellos establecimientos que se dedican a la explotación ganadera, avi-
cola, cría de cerdos, aunque no tengan tierras, deben ser considerados como fincas
censales". La superficie total cubierta por las fincas censadas en 1973 representaba el
61.2% del área del pafs (5.100 000 hectáreas), lo que significa que casi un 40% del terri-
torio nacional se hallaba incluido dentro de fincas censales (Estadísticas y Censos
1981). Esta superfície fuera de fincas comprendía:
- las áreas privadas que no cumplían con la definición de finca censal, debido a
que no estaban siendo dedicadas, ni siquiera parcialmente, a labores agrope-
cuarias. En esta categoria se incluyen tos terrenos privados cubiertos inter-
ínente por bosques, ya sea que estuvieran siendo utilizandos o no;
- los terrenos urbanos y las áreas cubiertas por carreteras, ferrocarriles, aero-
puertos y construcciones dispersas dedicadas a la industria y a los servicios de
todo tipo;
- los parques nacionales, las reservas biológicas, parte de las reservas forestales
y otras áreas no alienables en poder del Estado;
- las superficies no aprovechables cubiertas por ríos grandes, lagos, pantanos,
etc.,
- algunas áreas mínimas de terrenos alienables en poder del Estado (baldíos na-
cionales), localizados en sectores muy montañosos o cerca de las fronteras y
que deben haber sido ocupadas totalmente a partir de 1983.
Según el censo de 1973 el 91% de tos propietarios poseían el 33% de la superfície
239
cultivada, mientras que el 9% disponía del 67%.
La concentración de la tierra ha sido el factor determinante de los problemas agra-
rios, los que aumentan año con año y se expresan especialmente en la pérdida de tierras
por parte de los pequeños propietarios, en la reproducción de unidades económicas muy
pequeñas y aisladas que no permiten una explotación racional, en el empobrecimiento del
campesino y en las invasiones de tierra. (OFIPLAN 81).
Para Villareal (1981) la magnitud que asume el problema agrario se constata con la
evolución que ha experimentado la toma de tierras por parte de los campesinos. En 1963,
existían en el pafs 14.447 familias precaristas, diez años después, la cifra se elevó a
17.241 familias, que representaron aproximadamente el 6,5% y el 6% de la población na-
cional para los años 1963 y 1973 respectivamente. Para ese último año se estimó que la
población económicamente activa rural, una de cada seis personas era precarista.
La distribución del ingreso:
Una de las fuentes principales de los graves conflictos socio-políticos y sócio-eco-
nómicos de los países del área centroamericana es la histórica desigual distribución del
ingreso, origen de la injusticia social. Si bien es cierto que el Estado costarricence se ha
preocupado más de brindar atención a los grupos más desfavorecidos y que si se com-
para la situación de Costa Rica con el conjunto de los países del área centroamericana
su situación es mucho más ventajosa, no es menos cierto también que esa desigual dis-
tribución del ingreso es también una característica de la sociedad costarricense. Lo ante-
rior se confirma al anali ar el siguiente Cuadro (CEPAL 1978):
Pafs
Guatemala
El Salvador
Honduras
Nicaragua
Costa Rica
Panama
20% de las Familias con
mas Bajos Recursos
3,5
2,0
2,5
3,0
4.0
3,0
20% mas Altos
Ingresos
58,0
66,0
53,0
58,0
49,0
55,0
Durante los años 1971-78 un 10% de las familias de más bajos ingresos redujo su
participación de un 2,1% en 1971 a 1,5% en 1977, no obstante lo cual, el 50% más bajo
no tuvo mayor alteración en su participación porcentual (pasó de 20,9% en 1971 a 21,0%
en 1977). Por su parte, en el 20% más alto de la escala se produjo una leve reducción,
del 50% en 1971 49,0% en 1977. (OFIPLAN-CEPAL 1980).
240
FUENTE: CEPAL-OFIPLAN. Ingrato y pobrera an Costa Rica, (documento preliminar). San José, 1981.
La actual coyuntura ha favorecido un proceso de mayor concentración de la rique-
za en favor de los grupos que ya de por si la concentraban la década anterior. Los gru-
pos medios fueron, en las últimas dos décadas los que mejoraron sus Ingresos en la es-
cala (gracias a la existencia de fuertes organizaciones profesionales que hacen saber y
saben defender sus exigencias sin embargo estos son los grupos que hoy inician un
abrupto descenso. Los grupos más pobres que ya sufrían pobreza y un grado muy sen-
sible de deterioro, hoy continúan siendo los más afectados por los fenómenos económi-
cos, por las medidas impuestas al pafs por el Fondo Monetario Internacional (como por
ejemplo el incremento de los precios en los servicios públicos, electricidad, agua, trans-
portes, etc).
El proceso inflacionario que afecta la economía del país, se expresa en el aumento
constante de los precios de tos artículos que componen la canasta básica alimentaria de
tos constarricenses. Este proceso ha afectado negativamente el nivel de vida de la po-
blación, sobre todo el de los sectores de menores ingresos. (MIDEPLAN, 1981).
El poder de compra de los salarios para obtener esos bienes esenciales ha
disminuido en mayor proporción que el poder adquisitivo general. De julio de 1977
a julio de 1982, este se redujo en 50%. En términos absolutos y relativos, la porción de
241
salario promedio que se puede destinar a la compra de otros bienes también ha venido
disminuyendo. En julio de 1977 se podía disponer de un 45% de los salarios promedios
para satisfacer otras necesidades, en julio de 1982, se requería de un 11% de aumento
en los salarios promedios para ajustarios con el costo de la canasta básica.
En julio de 1983 la porporción de salarios promedio que se podía destinar a otros
gastos no contemplados en la canasta básica alimentaria se tomó positiva (14%), llegan-
do a representar mejoría respecto a 1982, aunque todavía indica una situación muy difícil
y muy inferior a la de los años anteriores a 1982. (Cuadro abajo)
Para noviembre de 1984, se podía disponer de un 32% para satisfacer las otras
necesidades, elaborando con tal y como puede observarse en el siguiente Cuadro datos
de (MIDEPLAN, 1985):
Fecha
Julio 1977
Julio 1980
Julio 1981
Julio 1982
Julio 1983
Julio 1984
Julio 1985
Salario
Promedio
Colones
1.332
1.983
2.301
3.255
5.309
7.040
7.835
Costo Canasta
Básica Alimentícia
Colones
736
1.170
1.470
3.397
4.553
5.051
5.231
% Incremento
Canasta Básica
—
59
100
392
519
586
% que se Puede
Destinar a otras
Necesidades
45
41
36
-11
14
29
Claro que al analizar la proporción del salario que se destina a la compra de la ca-
nasta básica, según grupo ocupacional, se encuentra que a muchos trabajadores no les
alcanza el sueldo ni para cubrir los gastos de la canasta básica, tal y como se puede ob-
servar en el siguiente Cuadro.
242
Grupo
Ocupacional
Total
Profesionales y Técnicos
Administradores y Gerent.
Empleados y Vendedores
Operarios y Artesanos
Personal de Servicio
Ocupación Ignorada
% Total Población
Ocupada
1977
100,0
11.7
3,5
14,5
52,4
17,8
0,1
1982
100,0
11,0
2,3
15,6
52,4
18,0
0,5
Precio Canasta
Alimentos como %
Salario Promedio
1977
55,3
25
23
47
78
88
67
1982
114,0
53
42
93
150
176
125
FUENTE: MIDEPIAN 1985.
Incremento de la pobreza
Durante la década de los setenta Costa Rica presentó una posición de relativa
ventaja en comparación con los países centroamericanos en lo referente a los indicado-
res sociales, entre ellos el referente a la pobreza.
En un estudio realizado por la Comisión Económica para América Latina (CEPAL,
80) se observa en to relativo al porcentaje de familias pobres la siguiente situación:
Países
Guatemala
Honduras
El Salvador
Nicaragua
Costa Rica
Panama
Porcentaje de Familias Pobres
71.1
68,2
68,1
61,1
24,8
53,9
243
Sin embargo, la insuficiente generación de empleo, la disminución del ingreso real,
el incremento de costos son factores que han venido produciendo un mayor empobreci-
miento de la población.
Para definir los niveles de pobreza se utilizó el criterio de la canasta básica de ali-
mentos, Se estableció para ello su costo per cápita y se le comparó con el ingreso per
cápita de cada familia. De esa manera, los grupos de extrema pobreza corresponden a
aquellas familias o personas que aún destinando la totalidad de los ingresos a la compra
de alimentos no lograrían satisfacer los requerimientos nutricionales mínimos definidos.
Los de no satisfacción de las necesidades básicas son aquellos grupos que da-
da la proporción de ingresos que destinan a la adquisición de alimentos y otros bienes no
les alcanza para satisfacer con su ingreso dichos requerimientos (CEPAL, 1980).
El porcentaje de familias de bajos ingresos pasó de 42% en julio de 1980 al 71% en
julio de 1982 (Estadística y Censos 80, 81, 82), en julio de 1983 bajó a un 58% y en no-
viembre de 1984 a un 40% (MIDEPLAN, 1985).
La pobreza en las zonas urbanas
Según las estimaciones más recientes para los años 1980-1982, la pobreza en las
zonas urbanas ha evolucionado de la siguiente manera:
Area Urbana
Julio 1980
Julio 1981
Julio 1982
Porcentaje de Familias de
Bajos Recursos
24,9%
40,4%
58,1%
La mayoría de estos pobres son personas que están afectadas directamente por el
desempleo o el subempleo. Las tasas de desempleo entre los pobres de area metropoli-
tana fueron de un 25% para los hombres y de 11% para las mujeres, en el afta 1977.
También entre ellos se encuentran sectores de población como son los ancianos, ma-
dres sorteras, inválidos y otras personas, que por impedimentos de diversa índole no
pueden incorporarse al sistema productivo y cuya situación trasciende el ámbito de la in-
corporación al mercado de trabajo (OFIPLAN, 1979).
Tradicionalmente, la migración al área urbana proviene de sectores de campesinos
y desplazados de su medio, los que llegan a la capital en busca de fuentes de trabajo.
Los datos más recientes en ese sentido parecen indicar que si bien la tasa de migración
rural-urbana no se ha incrementado, sí ha ocurrido esto con las migraciones hacia las
zonas periféricas de las principales concentraciones urbanas que venían aumentando en
una proporción que casi dobla las del area metropolitana (OFIPLAN, 1979, p.4-10).
Este grupo poseía igualmente las mayores afectaciones en tasas de desempleo
abierto, empleo disfrazado, desnutrición, y bajo nivel educativo y enorme problema de vi-
vienda.
244
Uno de los factores que caracterizan la marginalídad urbana y por ende la pobreza
urbana en Costa Rica son los tugurios.
Los tugurios, según Periaza (1980), son "aquellas viviendas destartaladas y der-
ruidas su estructura física, construida con materiales de desecho, y sin ninguna norma
urbana, en donde viven familias de escasos recursos económicos, hacinados en condi-
ciones higiénicas deplorables, en conglomerados de niveles socio-económicos preca-
rios, carentes en su casi totalidad de servicios mínimo primários".
Los habitantes de estos tugurios poseen las mismas características que diversos
autores (Lomnitz, 1975; Torres, 1977; Desal, 1968; Num, 1967; Quijano, 1972; Cardoso,
1972) han ubicado sobre los marginados urbanos. Así por ejemplo Lanzoni et ál (1983)
encontraron que los habitantes de los tugurios en Costa Rica generalmente son:
- individuos que poseen un bajo nivel educativo;
- ocupan puestos manuales poco remunerados;
- tienen altas tasas de desempleo;
- son de extracción básicamente rural;
- sus poblaciones surgen de contribuciones espontáneas e ilegales, o de tomas
de terrenos;
- sus viviendas son de mala calidad, sin servicios y hacinadas.
Esta población pobre se caracteriza a su vez por tener problemas de vivienda, ha-
cinamiento de viviendas, empleo mai remunerado, alto índice de desempleo o de empleo
temporal, familia grande (un perceptor de ingreso sostiene una familia de seis miembros
en promedio), presenta problemas de tipo nutritional bajo nivel educativo, y bajo nivel de
saneamiento ambiental.
La situatión de mayor pobreza incide directamente en ciertos grupos sociales más
especialmente y se Incrementan los problemas de patología social. El impacto en el
abandono de menores; el incremento de menores al mundo del trabajo (Ej. sólo en 1981
el Patronato Nacional de la Infancia Extendió 34.491 permisos de trabajo a menores de
edad); el incremento de menores delincuentes; el incremento de la delicuencia de adultos
(en 1972 eran 84 por cada 100.000 habitantes y en 1981 subió a 106 por 100.000 - Car-
ranza, 1982), así como el incremento de la prostitución, son algunos de los síntomas de
esos problemas sociales.
De otra parte, ese impacto de la pobreza se hace sentir a su vez en grupos de por
siempre marginados, tales como:
- los grupos indígenas (hay unos 20.000 indígenas que se expresan en sus len-
guas autóctonas y qye aún poseen rasgos de su cultura original);
- la población minusválida.
- la población mayor de 60 años (que en 1980 era el 5,6% y se proyecta que para
et arto 2.000 sea el 7,4%);
- los refugiados (alrededor de unos 20.000 en 1984 según el ACNUR).
Empleo
La crisis por la que atraviesa la economía costarricense se expresa cada vez más
claramente en el problema ocupacional. El desempleo, que durante los últimos años de la
década de 1970 fluctuó alrededor del 5% se elevó al 9,4% en julio de 1982. El deterioro
245
del mercado de trabajo se refleja, también en los índices de subocupación que demues-
tran una situación tanto o más preocupante que la del desempleo abierto.
La subutilización de trabajadores, ya sea porque laboran jornadas de duración infe-
rior a las que efectivamente estarían dispuestos a realizar (subempleo visible) o porque el
ingreso que perciben es significativamente bajo (subempleo invisible), se ha incrementa-
do vertiginosamente durante los últimos años, llegando a duplicarse en tos últimos dos
años (7,6% y 14,4% en julio de 1980 y 1982, respectivamente, (PREALC, OFIPLAN,
1982).
En el siguiente Cuadro se presentan los datos antes comentados.
TASAS DE EMPLEO DE LA POBLACION TOTAL DEL PAIS
JULIO 1977 A JULIO 1982
Tasas
Tasa Bruta de
Participación
1
Tasa Ocupación
2
Tasa de Desempleo
Abierto
3
Tasa de Subempleo
Visible
4
Tasa de Subempleo
Invisible
5
Tasa Subutilización
de Mano de Obra
Puestos Adicionales
Requeridos
Mes y Año
Julio
1977
33,4
47,1
4.6
2,9
3,7
11.2
77,480
Julio
1978
34,5
48,1
4.6
3,1
3,2
10,9
79,483
Julio
1979
34,9
48,0
4,9
4,7
2,9
12,5
94,459
Julio
1980
34,7
46,8
5.9
4,6
3,0
13,5
103,987
Julio
1981
35,0
45,6
8,7
5,8
2,9
17.4
138,476
Julio
1982
36,1
46,4
9.4
7.0
7.4
23,8
198,906
FUENTE: M.T.S.S. Encuesta Nacional de Hogares: Empleo y Desempleo. San José Julio 1977, 1978. 1979, 1980,
1981,1982.
Notas:
1 Porcentaje de la fuerza de trabajo respecto a la población total.
2 Porcentaje de los ocupados respecto a la población de 12 años o más.
3 Porcentaje de los desocupados respecto a la fuerza de trabajo.
4 Es la conversión de las personas con subempleo visible. (Personal ocupado
246
que labora menos de 47 horas semanales, por falta de trabajo - a desemplea-
dos equivalentes y expresados como porcentaje de la fuerza de trabajo).
5 Es la conversión de las personas con subempleo invisible-personal ocupado
asalariado que percibe una remuneración inferior al salario mínimo legal más
bajo y labora 47 horas o más semanales - a desempleados equivalentes y ex-
presados como porcentaje de la fuerza de trabajo (sin incluir trabajadores por
cuenta propia).
Como producto de la pequeña mejora de la situación económica de los años 83 y
84, la tasa de desempleo abierto se redujo en 1984 nuevamente a 4.9% cifra que es la
mitad o más dependiendo del mes de análisis de la tasa de desempleo en Canadá, Esta-
dos Unidos y Francia.
Reto al futuro
A pesar de los problemas económicos y sociales precitados Costa Rica, en térmi-
nos de indicadores sociales, se ubica mejor que muchos países del contexto latinoameri-
cano. Su larga tradición democrática y su tradición social, hacen que, aún en los
momentos de crisis económica; social y politica, el pafs siga los momentos de crisis eco-
nómica; social y política, el país siga pensando y actuando en consecuencia con ese
pensamiento que a los sectores sociales debe seguirle dando atención prioritaria. Indica-
dores como un 4,9% de desempleo mejor que muchos países desarrollados, los indica-
dores de salud propuestos para el año 2000 por la Organización Panamericana de la
Salud ya son una realidad en Costa Rica, las tasas de coberturas y de rendimiento de la
educación ubican al pafs entre los primeros de América Latina según la UNESCO. Es
muy cierto que esos indicadores son producto de decenas de años de esfuerzo nacional,
pero la confianza es que en estos últimos diez años de crisis el pafs no ha dejado de
atender el sector social. Ese es el reto hacia el futuro.
Lourié (1985) al hacer una rápida visión del contexto costarricense en la elabora-
ción de un estudio comparativo de la América Central dice:
"La qualité de vie est singuliérement supérieure a celle des autres, pays, no-
maeulement de la région de l'América Centrale, mais du rest de l'Amérique
Latine, s'approchant quant aux critéres de santé, d'organisation sociale et
d'éducation de ceux qui caractérisent l'Europe et les pays del l'extreme sud
de le Amérique Latine".
Contexto socio-educativo
1
La educación no está ni puede estar divorciada de los problemas de la sociedad
costarricense.La educación hoy más que nunca se ve afectada por el impacto de la cri-
sis económica y por los problemas sociales y políticos y tiene consecuentemente su im-
pacto en la formación de los niños, jóvenes y adultos; en la interacción familia, comuni-
dad, escuela, asi como en los profesores y sus relaciones internas en la escuela. A con-
Esta parte ha sido elaborada con el apoyo de las especialistas Master Zaida Sánchez y la Master Mar-
tha Guevara, ambos funcionarios de la División de Planeamiento Educativo del MINEDUC-Costa Rica.
247
tinuación presentamos un análisis descriptivo de algunos de los principales aspectos de
la situación actual de la educación de Costa Rica.
Expansión y Cobertura
Costa Rica ha tenido una gran expansión de su sistema educativo y su cobertura
geográfica alcanza casi todas las comunidades del pafs. En efecto:
Hay aproximadamente unos 4.030 (1986) centros educativos, servidos por 29.322
educadores y funcionarios administrativos. Una incorporación al sétimo año (IIl Ciclo) en
tos respectivos grupos de edades.
El total de matrícula escolar del Sistema Formal llega a los 567.445 (1986) alum-
nos, más 60.624 de la Educación Superior (incluye Educación Universitaria 58.200 y Pa-
ra-Universitaria 5.400, es decir, que la educación costarricense sistemática involucra el
25% de la población del pafs.
No obstante, las oportunidades de acceso y permanencia en las escuelas no están
aún al alcance de un gran número de compatriotas, marginados por la dispersión geográ-
fica, la desigualdad económica y social y las disparidades regionales. En efecto el rezago
relativo en materia educativa aún persiste. Relacionando la matrícula diurna de cada nivel
de enseñanza con la población del grupo de edad teórica correspondiente, en 1986 te-
nemos los resultados que se presentan en el siguiente Cuadro.
CIFRAS COMPARATIVAS DE LAS TASAS DE ESCOLARIZACION
1975-1985-1986
Según: Niveles de Enseñanza
Dependencia: Pública, Privada y semipública
(Diurna con excepción de la Educación Superior).
Cifras: En Porcentajes
Nivel de Enseñanza
Preescolar (5 años)
I - Il Ciclos (6-11 años)
IIl Ciclo-Educac. Diversif. (12-17 años)
IIl Ciclo (12-14 años)
Educación Diversif. (15-17 años)
Educación Superior (18-24 años)
1975
27,5
106,9
31,0
43,8
17,1
15,7
1985
53,8
104,2
34,2
46,2
22,5
16,3
1986
55,4
104,1
36,1
48,5
24,0
N.D
Formula de Calculo: Matricula total diurna del nivel respectivo dividido por la población
del grupo de edad teórica correspondiente.
Fuente: Cifras de población tomadas de proyecciones de población efectuadas por el
CELADE en 1985.
1:N.D: No hay datos.
248
De él se deduce que un poco más de la mitad de la población en edad de asistir
a la educación Preescolar (ciclo de transición) pudo hacerlo (55,4%), menos de la mitad
asiste al IIl Ciclo (48,5%), menos de la cuarta parte se matricula en la educación diversi-
ficada (24%) y aproximadamente sólo una sexta parte se matrícula en la educación supe-
rior (N.D.)...
Decreciente Presupuesto
Uno de los factores que hicieron que Costa Rica sobresaliese en el contexto de los
países de América en la década de los setenta, fue el porcentaje de gastos que dedicaba
del Presupuesto Nacional a Educación.
Hoy en día, esa situación ha cambiado radicalmente ya que durante la década de
los ochenta se observa un decrecimiento en tos gastos de educación. Es así como he-
mos disminuido de la siguiente forma:
COSTA RICA
PROPORCION DEL PRESUPUESTO DEL GOBIERNO CENTRAL Y DEL
PRODUCTO INTERNO BRUTO QUE SE DESTINA A EDUCACION PUBLICA
1978-1986
En Millones de Colones
Año
1978
1986*
Gastos
Presupuesto
Nacional (1)
5.746.5
36.801.8
Presupuesto
del M.E.P. (2)
1.767.8
8.386.9
Producto
Interno
Bruto (3)
30.193.9
229.423.6
Relación Porcentual
Presupuesto
MEP de NAC
30,8
22,8
Presupuesto
MEP de PIB
5,9
3,7
FUENTE: (1) Contrataría General de la República.
(2) La Ley de Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República Fiscal y por Programas 1978 y 1986.
(3) Banco Central do Costa Rica.
* Presupuestos (nidales.
249
COSTA RICA
PROPORCIÓN DEL PRESUPUESTO DEL GOBIERNO CENTRAL Y DEL
PRODUCTO INTERNO BRUTO QUE SE DESTINA AL SECTOR DE EDUCACIÓN
1978-1986
En Millones de Colones
Año
1978
1986*
Gastos
Presupuesto
Nacional (1)
5.746.5
36.801.8
Presupuesto del
Sector Educ. (2)
2.317.5
12.005.4
Producto
Interno
Bruto (3)
30.193.9
229.423.6
Relación Porcentual
Sector Educ.
Presup. Nac
40,3
32,6
Presupuesto
MEP de PIB
7,7
5,2
FUENTE: (1) Contrataría General de la República.
(2) La ley de Presupuesto Ordinario y Extraordinario de la República Placai y por Programas 1978 y 1986.
(3) Banco Central de Costa Rica.
* Presupuestos Iniciales.
La descendente asignación de presupuesto comienza a incidir en la casi paraliza-
ción de acciones del Ministerio de Educación, tanto en sus oficinas centrales, en la Di-
recciones Regionales, como en las escuelas y colegios. En estos últimos el estado de
las plantas físicas y de su mobiliario comienza a ser alarmante por la falta de manteni-
miento; así como por la carencia de apoyos para los más elementales gastos de luz,
agua, vigilancia, tiza, papelería, impresos, libros, etc.
Desigualdades entre las Zonas Urbanas y Rural
La diferencia en la atención educativa entre el campo y la ciudad muestra aún la
existencia de una amplia brecha.
La ineficiencia terminal que se observa en la educación básica en el campo se de-
be fundamentalmente al gran número de escuelas de organización incompleta que ope-
ran en este medio, así como las escuelas de maestro único.
Del número total de instituciones de I y II Ciclos que es de 3.658 (1985), el 45%
(1985) (1.395 instituciones) corresponde a escuelas unidocentes o sea de maestro único
(Profesor de Enseñanza General Básica 2), el 41,4% (1.395 instituciones) corresponde a
instituciones clasificadas como Direcciones Enseñanza General Básica 1, (con seis o
menos profesores). O sea que el 86,4% (1985) de las escuelas del pafs tienen menos de
6 maestros.
La educación preescolar, dirigida al grupo de edad de cinco años y medio a seis y
medio aproximado) satisface sólo el 55,4% de la demanda, y se concentra principalmente
en las áreas urbanas y sub-urbanas del país.
En la educación primaria aún persisten los problemas de bajo rendimiento interno,
la deserción y la repetición, la rigidez metodológica, la inadecuación de los contenidos y
250
programas de estudio en función de los requerimientos nacionales regionales. Existe
asimismo una falta de eficiencia para promover el auto-aprendizaje e iniciativa del alum-
no, así como una notable falta de material didáctico, de mobiliario y de plantas físicas
adecuadas a los requerimientos pedagógicos. Es evidente el muy reducido tiempo de
asistencia real de alumnos a clases, debido al calendario escolar y al abuso (no planifi-
cado) de reuniones a las que deben asistir los educadores y administradores, así como a
tos días, que en las zonas rurales, pierden los maestros para obtener su pago, debido al
anacrónico sistema de pago que aún se sigue utilizando.
En lo referente al tercer ciclo y la educación diversificada se presentan dificultades
para satisfacer la demanda efectiva que, por otra parte, carece de flexibilidad suficiente
para permitir a tos alumnos optar en cualquier momento de sus estudios entre la educa-
ción formal y la no formal, lo que refleja estructuras muy rígidas en el orden pedagógico,
una falta de promoción de la auto-enseñanza.
Por otra parte, las salidas laterales que actualmente se ofrecen en este nivel, de-
mandan una elevación en calidad y cantidad, la creación de nuevas opciones, y vincu-
larlas más estrechamente con el aparato productivo o con requerimientos sociales en
general.
Es notoria la deficiente y en algunos casos no suficiente aproximación de la edu-
cación, a las necesidades de trabajo de la población. A pesar del esfuerzo que ha hecho
el Estado en inversiones cuantiosas para incrementar la educación técnica de nivel me-
dio, no está dando aún, tos resultados de verdadera y eficiente preparación de los jóve-
nes para las necesidades del desarrollo agrícola e industrial del país y para satisfacer los
procesos de oferta y demanda de empleo. Ciertamente la educación no debe subordinar-
se de manera total a las necesidades de la producción, pero es deseable una cierta cor-
respondencia.
Falta además a la educación costarricense el fomento de actitudes y provisión de
herramientas para el trabajo independiente. La enseñanza técnica de nivel medio, tradi-
cionalmente desatendida, recibió un impulso considerable en los últimos años. Sin em-
bargo, de la inscripción total en instituciones diurnas de IIl Ciclo y Educación Diversifica-
da que es de 49.000 en 1986, la Educación Técnica sigue representando una proporción
baja (alrededor del 17,1%).
Esta insuficiencia no es sólo en términos cuantitativos sino también cualitativos por
las deficiencias en el curriculum, el inadecuado nivel de preparación de los profesores, y
por la falta de equipos, talleres, laboratorios, plantas físicas y mobiliario en calidad y can-
tidad suficiente, así como su vinculación en un sistema de educación-empleo.
La formación de maestros afronta serios problemas de coordinación y existen se-
rias deficiencias en la formación de educadores. No se ha puesto énfasis en la modalidad
extraescolar en la enseñanza, ha faltado la formación de investigadores, técnicos espe-
cializados, así como una adecuada distribución de los educadores preparados en las
áreas rurales.
En la actualidad existe falta de maestros para el I y II Ciclos, especialmente para
sustituir las licencias que se presentan en todo el pafs, aunque se ha iniciado en 1987 un
plan de emergencia de formación de maestros, de 2 años de duración, en coordinación
con las universidades.
Costos Crecientes de la Educación Superior
La educación Superior de Costa Rica, como un todo y también en lo que respecta
251
a cada una de las instituciones universitarias desempeña una función primordial en el de-
sarrollo del pafs, en la producción de nuevo conocimiento auténticamente costarricense,
los cuadros profesionales necesarios a ese desarrollo y también en la formación y el
perfeccionamiento de aquel potencial de inteligencia que algunos, muy acertadamente,
han clasificado como la conciencia lúcida y crítica del país.
Los costos cada vez más elevados del mantenimiento y crecimiento de la Educa-
ción Superior, comporta una obligación muy cuantiosa para el Estado costarricense, obli-
gación que hace cada vez más difícil encontrar los medios para sufragarla, dentro de to-
do el conjunto de responsabilidades del erario público. Otros problemas que enfrenta la
Educación Superior son los siguientes:
La duplicación de carreras que produce dos evidentes desfavorables consecuen-
cias que se señalan como un gasto docente y administrativo excesivo y una producción
de egresados en algunos campos, especialmente en las áreas de Ciencias Sociales,
Artes y Letras que no responde a las necesidades del mercado laboral y del país y que,
ocasiona y ocasionará desempleo, subempleo y la frustración total de los graduados y un
desperdicio del costo invertido en su educación.
Profesorado que trabaja en varias instituciones a la vez, con posible detrimento de
la calidad del servicio docente que ofrecen: esto, aunque resulta más económico, debe
limitarse en aras de que no resulta una institución subsidiando a otra.
Costos de administración y de servicios que han crecido demasiado, como conse-
cuencia de los aspectos antes mencionados y que no guardan proporción con las fun-
ciones sustantivas y prioritarias de las instituciones, así como una baja eficacidad orga-
nizacional.
Baja Eficacia y Estancamiento Cualitativo
La baja eficacia
En general, el desarrollo de los distintos niveles educativos de los sistemas for-
males, con costos económicos y nacionales crecientes, presentan un estancamiento
cualitativo.
La introducción de los pocos sistemas abiertos de enseñanza, que representan
una alternativa para atender el exceso de demanda y la solución para ciertos grupos so-
ciales, se ha realizado sin evaluar su adecuación de las condiciones nacionales, y sin
agotar sus posibilidades reales de cobertura, y sin dedicar los recursos humanos y fi-
nancieros que fuera deseable.
La eficiencia interna y externa del sistema educativo deja todavía mucho que de-
sear. En términos generales, la eficiencia puede definirse a través de una comparación
entre:
los diferentes elementos de infraestructura material, de recursos humanos, de in-
sumos, de servicios y de instrumentos de que dispone el sistema con su costo
correspondiente y;
los beneficios resultantes de la operación que se refleja en el índice de egresión, en
la calidad de la enseñanza y en la articulación de esta última con el aparato pro-
ductivo.
En este plano general, la información esencial se resume principalmente en la figu-
252
ra 1, que muestra la pirámide de la matrícula por niveles y grados (o años) de estudio en
1985. Este instrumento básico revela los siguientes aspectos de la situación.
2
MILES DE ALUMNOS
1. Prácticamente todos los niños de Costa Rica se incorporan en algún momento
al sistema educativo (cosa que viene ocurriendo hace cosa de 15 años). Hay
en 1 er. grado 81.200 alumnos, o sea, mucho más que la cantidad de niños na-
cidos siete años antes según las estimaciones de la Dirección de Estadística y
Censos (para la cual no habría más de unos 65.000 niños de edad correspon-
diente). Descontando de la matrícula los alumnos que se exceden en edad
(14.700), todavía quedan 66.500, más 295 niños de 7 años que están en es-
cuelas de educación especial. Hay aquí una anomalia en las estimaciones
demográficas que se repite para otras edades; se necesitaría un trabajo con-
junto con la aludida Dirección, que por ahora no estamos en condiciones de
emprender.
2. Pero una alta proporción de esos niños abandonan prematuramente la escue-
la. En 1985, la diferencia entre las matrículas de 1º y 2º grados llega al 15,5%;
y descontando el crecimiento de 6,3% que hubo en 1er. grado entre 1984 y
1985, todavía se observa un abandono del 9,2% al cabo de sólo un año de es-
colaridad. Complementariamente:
a) los que aprueban 4º grado (nivel mínimo exigido internacionalmente como
consolidación de la alfabetización) e ingresan en 5º, son 21,5% menos que
OLIVERA, Carlos et alli Anilisis estadístico de la situación de la educación escolar en Costa Ri-
ca. San José, Editorial Ministerio de Educación, 1986.
253
Figura 1
tos que en su momento ingresaron en 1er. grado: 50.700, frente a los
64.300 de 1 er. grado en 1981;
b) de cada 100 alumnos de nivel primario (I y II ciclos), sólo el 12,1% están
matriculados en 6º grado; dicho en otra forma, sólo hay 55 niños en este úl-
timo grado por cada 100 de 1º;
c) el seguimiento de la cohorte que ingresó en 1979 permite precisar mejor
este problema. En 1984, sólo el 41% de esos alumnos habían llegado al 6º
grado normalmente. Al arto siguiente, con un afio de atraso, lo hicieron
otros 19, y unos 7 más en 1986. Con otros 2 que se espera llegarán en
1987, al cabo de tres repeticiones, esa cohorte habrá tenido un rendimiento
total del 69% los otros 31 habrán quedado por el camino, pese a la obligato-
riedad de este nivel de enseñanza;
3. En la pirámide se advierte también que inicialmente ingresan en la escuela
más varones que mujeres (52,7% contra 47,3%) pero a lo largo de la escolari-
dad, se establece el equilibrio (6º grado son 50,4 y 49,6% respectivamente).
Luego, en la enseñanza media diurna, las mujeres toman la delantera, llegando
a formar el 53.4% de la matrícula del 11° afio;
4. En cuanto al nivel Preescolar, que en los últimos años ha vuelto a crecer, no
significa sin embargo más que el 44,8% de la matrícula de primer grado. Es
decir, más de la mitad de los niños llegan a la escuela sin el aprestamiento
conveniente;
5. Al nivel del IIl Ciclo, que desde hace quince años es también obligatorio, la pi-
rámide sigue estrechándose considerablemente. Si se descarta la matrícula de
los colegios nocturnos, que en principio se destinan a una población de mayor
de edad. De 1984 a 1985 sólo ingresaron al 7º tos dos tercios de los alumnos
de 6º del año anterior (64,5%). Luego, de 7º y 9º se produce otro gran estre-
chamiento de la pirámide (el 26,2%); de modo que en 9º año encontramos ya
menos de la mitad de la matrícula de 6º grado;
6. En cambio, curiosamente, al concluir la escolaridad obligatoria la matrícula se
mantiene del 9º al 10º año diurnos la disminución es de sólo un 4% -aunque
luego se pierde casi el 20% en el paso al 11º año;
7. La proporción de enseñanza técnica (agropecuaria, industrial, comercial) sigue
siendo muy baja: para el nivel medio en conjunto, es del 22,6% (14,5% en el ci--
clo, 36,3% en el Diversificado). Si se incluye en el total la enseñanza nocturna,
que es casi exclusivamente académica, la proporción de técnica baja al 18%
(por ciclos, el 11,8 y 29,4% respectivamente);
8. En la educación media nocturna no se puede establecer una "pirámide", ya
que en cada afio de estudios se produce un importante trasiego de alumnos de
la enseñanza diurna, particularmente sensible al nivel de 10º año; pero por el
momento las estadísticas disponibles no permiten precisar el volumen de ese
fenómeno. La modalidad nocturna significa en conjunto al 20,5% del nivel me-
dio (18,2% en el IIl ciclo, 24,6% en el diversificado). Conviene notar que las
mujeres forman sólo el 42,2% de la matrícula nocturna, cuando como se dijo
son el 51,7% de la diurna;
9. Como conclusión general de este gráfico, se puede afirmar que la estructura
real del sistema educativo no corresponde a la establecida desde 1972 en la
Constitución Política. No hay una educación básica obligatoria de 3 ciclos,
pues a ello debiera corresponder una diferencia sustancial entre el IIl ciclo y la
educación diversificada. La obligatoriedad se cumple defectuosamente en el
nivel primario, pero de ninguna manera en el IIl ciclo, que es minoritario con
respecto a la población de la edad. En cambio, el viejo nivel medio - IIl ciclo y
E. Diversificada - sigue formando una unidad desde el punto de vista de la
matrícula.
10. La figura 2 complementa la anterior, mostrando en términos globales la com-
posición por edades de la matrícula de cada grado de nivel primario en el plano
nacional. La proporción de alumnos que exceden la edad teórica correspon-
diente es la siguiente:
Figura 2
PROPORCIÓN DE "EXTRA-EDAD" A NIVEL PRIMARIO
19B5
1 ANO DE ADELANTO
Grados
1er
2º
3º
4º
5º
6º
1 y 2 Años de Atraso
15,2
20.4
21,4
22,4
21,9
19,3
3 y 4 Años
2.9
4.9
5,0
4,4
3,2
2,2
Total
18,1%
23,3%
26,4%
26,8%
25,1%
21,5%
En el orden práctico, esto significa por ejemplo que un maestro de 4
9
grado, en una
clase de 40 estudiantes, tendrá 14 de 9 años (un año menos de la edad teórica), 15 de 10
años (edad justa), 6 de 11, 3 de 12, y todavía 2 de entre 13 y 17 años de edad. No hace
falta subrayar las dificultades de tener que enseñar lo mismo, y al mismo tiempo, a alum-
nos de edades tan disímiles.
255
El estacamiento cualitativo
Por otro parte, el bajo aprovechamiento escolar Unen su contrapartida en conten-
dios con excesiva cara informativa y téorica desvinculada de la práctica, y en métodos
de enseñanza memorístas y autoritarios que bloquean la actividad inquisitiva, critica y
creativa del alumno.
El bajo rendimiento de la enseñanza, es decir, el deterioro o la no satisfacción de
los logros de tipo cualitativo del sistema, entre otros, por el poco tiempo de trabajo esco-
lar que reciben los educandos, situación que difícilmente se modificará dadas las estipu-
laciones laborales y la inadecuada planificación de eventos por parte del Ministerio.
Otro factor influyente es la excesiva centralización y la uniformidad imperante en el
orden curricular. La calidad de la enseñanza responde en una buena medida a la capaci-
dad de ios maestros. A pesar de los esfuerzos recientes para actualizar los métodos y
técnicas de enseñanza, la formación permanente de los maestros dista aún de satisfacer
tos requerimientos para una elevación sustancial de la calidad en el proceso enseñanza-
aprendizaje, (desarrollo formativo de aptitudes y capacidades para la transformación
cultural permanente) muestra la escasa capacidad de Instrumentación de métodos mo-
dernos de enseñanza.
Con excepción del nivel básico, prácticamente no existe un sistema adecuado de
maestro de tiempo completo. El procedimiento de remuneración por horas clase imparti-
das y el bajo nivel de remuneraciones prevaleciente, lleva a los profesores a trabajar un
número excesivo de horas y en varias instituciones. Las consecuencias son la prepara-
ción inadecuada de las clases y la falta de actualización de los profesores en sus mate-
rias. A lo anterior, se une el notorio y cada vez más deterioro del salario de los educado-
res, que en los últimos años no ha sido suficiente ni para cubrir las necesidades básicas,
produciendo un endeudamiento constante familiar para poder nivelar la baja del poder ad-
quisitivo del salario, así como a buscar algún otro trabajo parcial para mejorar el ingreso
familiar.
La investigación sobre educación que se realiza en el pafs representa un apoyo
muy limitado al desarrollo cualitativo y la renovación del sistema educacional.
El conocimiento actual del sistema educativo se basa en una serie de diagnósticos
parciales que no logran configurar una visión de conjunto coherente.
Buena parte de la investigación educativa que se realiza en el pafs se ha orientado
al sistema escolar formal, de manera preferente a tos niveles medios y superior, con
muy escaso Interés por la educación extraescolar.
Es notable también la relativamente poca atención prestada a la educación para el
medio rural, indígena y urbano marginal. Mucho menor esfuerzo se ha aplicado a la edu-
cación para adultos y a la capacitación para el trabajo. Casi no se ha realizado investiga-
ción relacionada con el desarrollo de tecnología educativa y con la evaluación de las mo-
dalidades pedagógicas que se adoptan en el pafs. En el caso de los sistemas abiertos de
enseñanza, no se ha hecho una evaluación con el objeto de conocer en qué grado di-
chas técnicas son adecuadas, y en qué casos deben ser adaptadas antes de aplicarse.
Aunque la medición de aspectos cognitivos no puede ser un sólo indicador para
decir si la calidad de un sistema educativo es o no buena, sí es indiscutible que repre-
senta un reflejo de dicha situación. En noviembre de 1986 el Ministerio de Educación de-
cidió aplicar pruebas nacionales de conocimientos mínimos en las asignaturas de
matemáticas y de español. Se examinaron:
256
48.808 estudiantes de 3º grado de primaria;
39.485 estudiantes de 6º grado de primaria;
19.724 estudiantes de 9º grado de enseñanza media;
15.881 estudiantes de 11º grado de enseñanza media.
Los resultados de dichas pruebas, tal y como lo declaró públicamente el Ministro
de Educación Pública, fueron, usando sus palabras desastrosas, como puede observar-
se en el siguiente Cuadro.
Promedio de Puntajes y calificaciones en las pruebas de Matemática y Español
a nivel nacional por asignaturas y nivel, noviembre, 1986.
Nivel
Tercer año
Sexto año
Noveno año
Undécimo año
Matemáticas
Puntaje*
21.21
24.98
26.07
13.75
Calific.**
58.47
52.04
43.44
22.92
Español
Puntaje*
16.02
20.71
28.76
24.86
Calífic.**
44.06
43.14
49.93
41.44
* Se refiere al promedio de puntos (preguntas contestadas correctamente) obtenidos en
las pruebas por los estudiantes.
** Se refiere al porcentaje que representan los puntos obtenidos en relación con el nú-
mero total de puntos (preguntas) de cada prueba.
Contexto histórico y legal que sienta las bases de un proceso de democratización
de la educación
Dentro del contexto político-ideológico costarricense, el aparato educativo juega un
papel de primer orden, por ser generador óptimo del consenso civilista y de libertad que
ha caracterizado al ser costarricense.
Es importante analizar la evolución de la educación costarricense, desde su origen
más rudimentario y elemental, hasta su estructuración en verdadero sistema educativo.
A continuación se presentan las etapas más relevantes del desarrollo educativo
y la legislación que lo sustenta. Etapas convencionales que fueron limitadas por los he-
chos más sobresalientes.
La Instrucción y la Religión en los Origenos de la Educación Costarricense (Periodo
1575-1821)
Este período es considerado por los historiadores costarricenses como de la colo-
nia, con la característica principal de ser señorial típico de la conquista, por eso la ins-
257
trucción en un principio fue un privilegio de los espanoles y sus descendientes.
La enseñanza que se daba, era de carácter, principalmente dogmático, siendo
eminentemente retórica y alejada de toda orientación utilitaria. Consistía en el aprendizaje
de la doctrina Cristiana y de las buenas costumbres, así como de la lectura, la escritura y
la cuenta (Castillo, E„ otros, 1985).
La formación de los costarricenses se venía dando dentro de un lento proceso so-
cial, obteniéndose como resultado la formación de una sociedad con vocación y aptitud
civilista. La predisposición para resolver los conflictos dentro de un marco jurídico, existía
en la mente y en la conciencia de los habitantes de la Costa Rica de esos tiempos.
El tipo de enseñanza que se impartió hasta 1812, año en que emitió la constitución
de Cádiz influyó en la educación de nuestro pafs, promoviéndose un incipiente proceso
de expansión educativa con la fundación de varias escuelas y el primer centro de ins-
trucción media: La Casa de enseñanza de Santo Tomás.
La Educación Bajo la Responsabilidad de las Municipalidades (periodo 1822-1841)
Al independizarse Costa Rica, la educación adquiere mayor relevancia ai amparo
de las nuevas ideas liberales, que empiezan lentamente a filtrarse, así como también por
el manifiesto interés de los gobernantes por sacar a Costa Rica del estancamiento eco-
nómico y cultural por medio de mecanismos civilistas y democráticos (Fischel, A, 1986).
Los veinte años que precedieron a la independencia, gestan un binómio de Estado-
Educación, convirtiéndose así la educación en la mejor vía para desarrollar el concepto
de identidad nacional y libertad, que determinaron el espíritu civil y respetuoso de los de-
rechos y las leyes, que sentarán las bases de una democracia producto de la educación
costarricense.
Los gobernantes de esta época llegaron al poder con este espíritu, motivo por el
cual plasmaron una honda preocupación por la educación ciudadana. Fue así como el
Congreso, complemento del estado, promulgó leyes dirigidas a establecer las bases de
un sistema de enseñanza, que fomentara una actitud patriótica y de consolidación de la
República.
Siendo Jefe de Estado Don Juan Mora Fernández, en 1824, se dictan las primeras
disposiciones gubernamentales, que establecen bajo la responsabilidad de las municipa-
lidades las escuelas de primeras letras (Fischel, A., 1986). Entre otras de sus disposi-
ciones están: el establecimiento de Casas Públicas de Enseñanza en diferentes lugares
del Estado. Reorganizó los estudios de la Casa de Enseñanza de Santo Tomás, estimuló
la adquisición de terrenos a los pueblos con el fin de que fueran destinados a la ense-
ñanza.
Mandó a ejecutar la Ley del 15 de mayo de 1832, que dicta medidas sobre la com-
pulsión escolar.
Don José Rafael de Gallegos, durante su posición de Jefe de Estado (1836), se
interesó por continuar con el establecimiento de Casa de Enseñanza en Cartago, Here-
dia y Alajuela, prestándose la ayuda necesaria para la construcción de tos locales para
que así contaran con edificios propios. Fue así como en 1838, Costa Rica contaba con
58 escuelas a lo largo del país y con 2.415 alumnos en ellas.
En este periodo se dan los primeros pasos hacia una educación obligatoria futura
engendrada por leyes que la sustentan. A su vez aparecen, las primeras preocupaciones
por la necesidad de la educación para la mujer. (González, F„ 1961).
258
Anâlisis del Período 1842-1884
Durante el período 1842-1884, se inicia una nueva corriente que va a dar mayor
fuerza al sistema educativo de Costa Rica.
El régimen Municipal del Reglamento de las Municipalidades del 13 de junio de
1828, desapareció con la Ley de Bases y Garantías que fueron establecidas hasta el,
24 de agosto de 1842. Con ésta Ley el Lic. Carrillo toma como atribuciones del Gobierno
la de establecer y generalizar la enseñanza primaria dentro de un buen sistema ya cono-
cido, y la secundaria o científica, con toda la perfección posible (art. V,'párrafo 1, inciso II
de la misma ley).
En esta época, se destaca la figura del Dr. José María Castro Madríz, quien con-
vencido de la necesidad de elevar la cultura costarricense para redimir el pafs, desplegó
cuál era el verdadero significado, sentido profundo y proyección concreta de la libertad
y la educación, y el 03 de mayo de 1843, erigió en la Universidad la Casa de Enseñanza
de Santo Tomás.
El 12 de abril de 1844, se emitió la segunda constitución, donde por primera vez se
incluye un capitulo destinado a la Educación Pública, a través de la cual se reconoce la
actividad educativa como un deber del gobierno, poniendo ésta al alcance de todos. En
esta Constitución se dejó entrever la influencia del en ese momento Ministro General Dr.
José María Castro Madriz, quien se expresó en estos términos:
"El primer deber de un gobernante es promover la instrucción pública, adaptando
para ello, todas las medias que parezcan adecuadas a la obtención de este gran-
dioso e importante objetivo. Sólo la instrucción lleva al hombre al importante dere-
cho y obligaciones, sólo la instrucción refrena y dirige pasiones, sólo sublimes y
nobles pensamientos, le hacen justo, útil, beneficioso y patriótico. La ilustración es
el baluarte indestructible de la libertad de los pueblos, el firme apoyo de su tranqui-
lidad, el paladión de sus derechos y la primordial causa de engrandecimiento y
prosperidad". (Flores L.J, 1961).
Castro Madríz relacionó la educación con la libertad en forma estrecha, conside-
rando a ésta resultante de aquella. Estas ideas penetraron perfectamente en la sociedad
política de aquellos tiempos, la cual daba muestras de una vocación por la libertad y res-
peto a las leyes, surgiendo así su Ideario Educacional, que con el tiempo tendría profunda
incidencia en el desarrollo educativo de la nación.
Al llegar al poder, el Dr. José María Castro Madríz, el 05 de mayo de 1847, como
Jefe de Estado, promueve, en su Ideario mencionado, lo que se conoció como las prime-
ras reformas educativas del pafs, dándose una profunda transformación administrativa y
docente.
El 19 de mayo del mismo año, ante sus grandes preocupaciones por la educación
a ambos sexos, funda el Uceo Geñeral para educación de niñas de todos los Departa-
mentos del Estado. Este Liceo tuvo como propósito principal el de formar a niños que
fueran a dedicarse a la docencia en cada provincia, tomando carácter de normal, el cual
fue cerrado lamentablemente, en 1853 (González L.F„ 1961).
En octubre de 1849 se efectúa un intento serio de organización y centralización de
la enseñanza nacional, a través de la aprobación del Reglamento Orgánico de Instruc-
ción Pública, documento importante que introduce el principio de gratuidad en las escue-
las de primeras letras.
A través de ésta legislación, la que se dió como sistema, se estructura la educa-
259
ción, se da criterio de unidad y supervisión a las unidades docentes. Se sientan así los
cimientos de una estrúctura administrativa de control, dirección de un Consejo de Ins-
trucción Pública (Fischel, A., 1986).
Por primera vez fueron establecidas las Juntas de Instrucción Pública, entes de
control, semejantes a las Juntas de Educación de hoy en día.
A raíz de esta serie de cambios la educación da grandes avances dentro de un ca-
rácter nacional como principal tarea del Gobierno. Otro hecho importante que se dió en
este período (1947) al amparo de los preceptos gubernamentales fue la creación de la
Cartera de Instrucción Pública, ente organizador y en principio racionalizador de las
cuestiones educativas (Gonzáles F.L, 1961).
La instrucción Pública se vió beneficiada, en el período comprendido entre 1850 y
1870, por leyes y dispociones como fue la obligatoriedad de la enseñanza, plasmada por
primera vez en la Ley del 05 de octubre de 1858 y reforzada en las Leyes de Ordenanza
Municipales de 1862 y 1867.
La Ley de concordato firmada entre Santa Sede y el Gobierno de Costa Rica en
1852, oficializa la participación de la iglesia en los asuntos de la enseñanza.
El Dr. José María Castro Madríz expresó en 1879, que el sistema de enseñanza
debería sufrir un cambio, ya que los métodos didácticos resultaban obsoletos y no se da-
ba la Importancia debida al desarrollo de la inteligencia y a la iniciativa (Fischel. A.,
1986).
La Reforma Educativa y la Gratuidad de la Enseñanza (Período 1885-1913)
En los inicios del gobierno de Don Bernardo Soto Alfaro en 1885, se promueven
cambios educativos entre ellos la reestructuración del sistema escolar nacional.
En agosto de 1885 se dan los primeros pasos hacia una reforma de la educación
costarricense. La Ley fundamental de Instrucción Pública, establece los cimientos para la
Ley de Educación Común, emitida el 06 de febrero de 1886, sirviendo de soporte al con-
junto de leyes, decretos, acuerdos y disposiciones que se conoce como la Reforma
Educativa, acontecimientos que alteran significativamente el curso de la educación cos-
tarricense.
A este respecto Rodrigo Facio se expresó en los siguientes términos:
"con la Ley de Educación común se trató, dentro de las imaginaciones más bien
intelectualistas de la época de perfeccionar y hacer más apto el capital humano de
la nación".
Enfatizando Don Rodrigo Facio que la función económica de la educación es el in-
terés implícito más relevante de ese instrumento legal (Facio R. 1975).
Durante el período de la colonia hasta las últimas décadas del Siglo XIX, el desar-
rollo educativo estuvo bajo la responsabilidad de las municipalídades, como guardianes
de la enseñanza pública, con el problema que las subvenciones que las escuelas reci-
bían eran bajas, lo que ocasionaba una situación de escasez de recursos permanentes.
Por tal motivo en la década de los 80, el Estado ya plenamente consolidado, asumió la
responsabilidad suprema de la instrucción pública. Durante doce años de gestión admi-
nistrativa del General Guardia (1870-1882), se logró fortalecer al Estado para que pudiera
asumir posteriormente los principales mecanismos de control social que ejerció la iglesia
católica, pues siempre ha influido en la vida nacional. A este respecto, debe apuntarse,
que el dominio del liberalismo lleva a un anti-clericalismo que culmina incluso con la ex-
260
pulsión del Obispo Thiel y de los jesuítas de Costa Rica (Ugalde J. 1986).
Las Juntas de Educación creadas en 1885, llevan a cabo en 1886 su función de
control y dirección, encargándose de los aspectos de infraestructura y disponen de los
fondos educativos de sus respectivas localidades.
Con la figura de Don Mauro Fernández durante este período, el lineamiento general
de la educación varía de una orientación clásica, humanística hacia una educación litera-
ria y científica,
Se consideró la creación de leyes para el mejoramiento y progreso del gremio ma-
gisterial como fue el Reglamento Orgánico del Personal Docente (Castillo E. y otros,
1985).
Con el establecimiento del Colegio San Luis Gonzaga en 1869 y el Instituto Nacio-
nal en 1874, la educación secundaria toma mayor importancia y es considerada como un
paso necesario a dar para el mejoramiento del nivel educativo. En 1885, 299 educandos
estaban matriculados en planteles de segunda enseñanza. Con la fundación del Instituto
de Alajuela, así como la reorganización del Instituto de Heredia y del Colegio San Luis
Gonzaga, la segunda enseñanza cobra creciente solidez institucional, financiamiento, in-
fraestructura y técnica (Fischel, A 1986).
Es importante apuntar que la formación de maestros a partir de 1886 pasa a un ni-
vel de enseñanza media; Don Mauro Fernández al crear el Liceo de Costa Rica y el Co-
legio Superior de Señoritas organizó en estas instituciones un primer ciclo de humanida-
des y un segundo ciclo diversificado en humanidades y escuelas anexas. Estas escue-
las anexas formaban maestros y ofrecían Artes Industriales, Económia Doméstica y
otros (ñores F„ 1961).
El plan de transformación de la enseñanza nacional constituyó una ingeniosa com-
binación de los avances pedagógicos más importantes del momento, con las necesida-
des de instrucción de la sociedad costarricense.
Don Mauro Fernández tomó como obra propia el ámbito metodológico y programá-
tico de la educación de nuestro pafs, su concepción didáctica de inspiración positivista-
utilitaria, acorde con las necesidades que presentaba el país en esos momentos, abrió el
camino al cambio y superación de los programas de estudio y los métodos de enseñan-
za.
La preocupación del gobierno costarricense por la instrucción fue prioritaria, prueba
ser uno de los resabios más significativos de la opción politica e ideológica de tendencia
consensual asumida por nuestros gobernantes en la década de los 80 del siglo pasado,
concepción que se da hasta nuestros días.
El Desarrollo Social y la Educación (Período 1914-1940)
En los principios del siglo XX, la educación costarricense da sus pasos en su
cambio hacia una educación literaria y científica de mayor arraigo y penetración. Dándo-
se los primeros intentos de profesionalización de la enseñanza culminando en 1914 con
la creación de la escuela Normal-de Costa Rica; esta institución educativa, para la for-
mación de docentes, trabajó con un plan de estudios que duraba seis años, distribuidos
en dos ciclos: un primer ciclo de tres años que ofrecían cultura general y un segundo ci-
clo también de tres años, dedicado a la formación de docentes.
A partir de 1936, la formación de los educadores pasa al nivel de post-secundaria
con el deseo de dar una preparación humanística superior (Sánchez, Z., 1986).
Los principios que inspiraron el proceso educacional sufren cambios bajo la admi-
261
nistración de Don Luis Felipe Gonzáles Flores y finalizarán en el período de Don León
Cortés Castro, periodo trascendental para la educación de nuestro pafs. Don Luis Felipe
Gonzáles Flores vincula estrechamente al maestre-escuela-comunidad, dándose gran
énfasis a esta relación: la tarea de la enseñanza toma un matiz socializador más profun-
do. La esfera internacional intensifica su actividad teniendo un impacto importante y deci-
sivo dentro del proceso educativo.
Desde este momento hasta nuestros días, la socialización de la educación se con-
vierte en la columna vertebral de los fines de la educación (Dengo ME, y otros 1967).
Sin embargo, no puede restársele importancia al papel de la educación en el de-
senvolvimiento y estabilidad de una sociedad política, formada con sus rasgos eminen-
temente civilistas y repetuosos de la ley, en donde se reafirman los valores de apego a la
instituctonalidad democrática que conforman nuestra idiosincracia, y un instrumento idó-
neo a ello, donde la educación constituye el fin primordial y la actividad que desarrolló
y fortaleció los principios de la libertad. Siendo presidente Don Ricardo Jiménez y Se-
cretario de Instrucción Pública Don Teodoro Picado, se trae al pafs una misión chilena
que realizó estudios sobre el sistema educativo costarricense. Las observaciones de
esta misión no se tomaron en cuenta por falta de politica educativa definidas, no obstan-
te, representaron la fuente de inspiración para la creación de la Universidad de Costa Ri-
ca.
A solicitud del Lic Luis Demetrio Tinoco, Ministro de Educación en ese momento,
el 20 de agosto de 1940, la Asamblea Legislativa aprueba la ley que crea la Universidad
de Costa Rica, la cual es reinstalada solemnemente el día 07 de marzo de 1941 (Melén-
dez, C, 1967). Al crearse la Universidad con ella nace la Escuela de Pedagogía y es así,
como maestro costarricense entra de lleno a la categoría de un profesional universitario
(Sánchez, Z., 1985).
La Expansión de la Educación (Periodo 1941-1964)
Con la creación de la Universidad de Costa Rica, la formación de la Asociación
Nacional de Educadores y la creación de la Caja de Préstamos y Descuentos de la
ANDE, se dan pasos decisivos en programas de expansión de la educación y mejoras
en las condiciones de tos docentes.
El desarrollo educativo costarricense, como hemos visto, surgió paralelamente con
el desarrollo político del país. En la década de los 40s, se dieron en Costa Rica un serie
de leyes tendientes a afirmar el sistema democrático y a consolidar la educación, entre
estas leyes figuran el Código de Educación en 1944, que consiste en una compilación de
leyes, reglamentos, decretos, estatutos y demás disposiciones jurídicas que al momento
de su edición se encontraban desperdigadas en distintos cuerpos legales, encontrándo-
se aún vigente. En 1949, el establecimiento de la constitución política, en la cual se am-
plía el criterio de gratuidad y obligatoriedad de la educación. La ley del Consejo Superior
de Educación de 08 de octubre de 1951, establece que este organismo es el encargado
de asegurar la no interrupción de las disposiciones técnicas y administrativas en ejerci-
cio, con los cambios de administración politica cada cuatro años. Entre sus importantes
funciones escritas en el artículo IV de la Ley, está el de conocer de los planes para in-
crementar la Educación Pública, los textos de estudio, edificaciones escolares, y otros
(Gámez, U., 1981).
La Ley fundamental de educación de 1957, surge como producto de revisar la polí-
262
tica educativa del pafs a la fecha, se deriva de la nueva constitución política vigente, la
cual buscaba un sistema integrado y coherente que respondiera a los nuevos requeri-
mientos nacionales de acuerdo a las transformaciones que habia venido sufriendo el
pafs.
La Ley consta de 10 capítulos y es la que actualmente rige el destino del pafs, es
sobresaliente en cuanto a la estructura educativa que establece dividiéndola en cuatro
niveles: Preescolar, Primaria, Media y Superior (Gámez U., 1980).
La Modernización del Sistema Educativo (Periodo 1965 hasta nuestros días)
La ley fundamental de educación de 1957, previó, a la hora de su formación tres
leyes más que la complementarían y le darían un marco legal más sólido y capaz de diri-
gir y orientar, asi como controlar la función educativa nacional. Esas leyes son:
- Ley Orgánica del Ministerio de Educación Pública en 1965;
- Ley del Tribunal de Carrera Docente en 1970;
- Ley de Adecuación de Términos en 1973 (Gámez U., 1981).
La educación una vez más se ve propuesta a responder a las necesidades de la
sociedad, a través de estas leyes, tanto en el campo económico, social, y político. Don
Uladislao Gámez comenta al respecto:
"La estructura educativa de Costa Rica, correspondió claramente a la estructura
económica y social del pafs. Resulta interesante, al recorrer la historia de nuestra
educación, observar que, con sus altos y bajos, el proceso educativo ha venido
respondiendo a las necesidades de la sociedad costarricense, probablemente por-
que el desarrollo nacional ha sido lento, y porque la estabilidad politica del pafs ha
permitido mantener cierta continuidad en las políticas del desenvolvimiento social,
cultural y económico de la nación" (Gámez U., 1973).
El Plan Nacional de Desarrollo Educativo, legalizado el 27 de octubre de 1973, tie-
ne como finalidades fundamentales:
- elevar el nivel educativo promedio de la población, particularmente en las zonas
menos favorecidas, a fin de conseguir la integración nacional, poner a todos los
costarricenses en mejores condiciones de vida, y contribuir así al desarrollo so-
cio-económico del país;
- modernizar el sistema para que responda a las necesidades sociales y econó-
micas y favorezca el proceso de desarrollo. Los contenidos programáticos y
métodos sufrirán cambios con el objeto de formar al ciudadano capaz de con-
cluir a Costa Rica, hacia más altos destinos;
- mantener los límites actuales el peso porcentual del presupuesto educativo con
respecto a las finanzas nacionales, sin perjuicio del mejoramiento de la ense-
ñanza en calidad y cantidad.
Los programas y proyectos del plan en su segunda parte y que es el eje central
consta de las siguientes partes:
- programas centrales, donde encontramos los grandes cambios del Plan y sus
innovaciones que permiten un superior ajuste a las necesidades del pafs en
educación y desarrollo. Dentro de estos niveles aparecen como innovación va-
liosa la Educación General Básica en tres ciclos de tres años cada uno, for-
mando una sola agrupación de nueve cursos escolares. El tercer ciclo constitu-
ye un nuevo aporte del plan;
263
- programas coadyuvantes, calificando como tales a los servicios de apoyo, la
educación especial y al programa de bibliotecas escolares.
El Plan Nacional de Educación tuvo dos etapas: la primera a 1975 y la segunda a
1980. Fue la primera vez que se organizaba y ordenaba el quehacer educativo dentro de
un plan de desarrollo con previsión de tiempo (Gámez, 1981).
En marzo de 1980 se da la regionalización del sistema educativo, tos fines que la
sustentan están orientados a adecuar el sistema educativo para suministrar los recursos
humanos que necesita el desarrollo integral de pafs y asegurar a todos tos costarricen-
ses los servicios educativos que faciliten su desarrollo personal, social, la mejora de sus
condiciones de vida en el marco de su realidad regional.
El concepto calidad de la educación, adquiere un significado muy particular den-
tro del contexto de la regionalización. Ya no se habla de calidad en términos generales y
nacionales, sino que esto se hace dentro del contexto de un mayor acercamiento a la
realidad institucional, local y regional. Puesta la educación en una perspectiva regional, la
calidad del producto educativo esperado está en relación directa con las respuestas que
pueda dar a las necesidades e intereses de una región determinada. Desde esta pers-
pectiva, la calidad de la Educación se expresará en función del grado de satisfacción de
las necesidades e intereses de tos habitantes, así como del desarrollo global de las dis-
tintas regiones.
El modelo de Regionalización Educativa contempló cinco grandes áreas: física,
administrativa, cualitativa, filosófica y legal.
El mejoramiento cualitativo de la educación sigue siendo una preocupación de las
autoridades educativas, para lo cual se han venido impulsando algunos proyectos como:
El Programa Nacional de Formación en Curriculum, la Nuclearización, los Libros de
Texto.
Para el período 1986-1990 el Ministerio de Educación en su acción intersectorial
procurará desarrollar las siguientes polfticas:
- satisfacción de la demanda social de educación, dando prioridad a las acciones
de educación no-formal, educación técnica y académica y sustancialmente a la
elevación de la calidad de la educación;
- maximización, optimización y racionalización de la eficiencia interna del sistema
educativo;
- maximización de la funcionalidad entre la educación y el mercado de trabajo, a
partir de modulaciones entre el sistema formal y la capacitación profesional;
- el uso máximo de los recursos existentes (planta física, equipos, herramientas,
materiales, recursos humanos y otros) (Guadamuz L, 1986).
Síntesis del Contexto Historico y Legal que Sienta las Bases de un Proceso de Demo-
cratización de la Educación
En la evolución histórica de la educación de Costa Rica, se encuentra inmerso el
espíritu democrático del ser costarricense, al concebir a la educación como un derecho.
Algunos rasgos relevantes del derecho a la educación y la legislación que lo ampa-
ra son:
- la educación en época de la colonia se impartía sólo a los españoles y sus des-
cendientes. Se caracterizaba por ser dogmática, y alejada de toda orientación
utilitaria.
264
(A partir de 1812 se impieza a gestar una nueva orientación en educación influi-
da por la Constitución de Cádiz. Se fundan varias escuelas, entre ellas, la Casa
de Enseñanza de Santo Tomás);
- las ideas liberales de la independencia influyeron notoriamente en la educación y
ésta se convirtió en interés local por medio de las municipalidades, las cuales
con la ayuda del Estado promovieron la creación de nuevas instituciones edu-
cativas;
- con el ascenso a la presidencia del Dr. José María Castro Madriz, se le dio un
gran apoyo a la educación como un deber del Gobierno.
(La educación se vio beneficiada por leyes y disposiciones, entre ellas la obli-
gatoriedad de la enseñanza (1850-1870).
Es notorio destacar que el Dr. José María Castro Madríz, promovió una serie de
cambios en educación, que se conocen como las primeras reformas educati-
vas);
- ya consolidado el Estado costarricense a partir de 1885, asume la responsabili-
dad suprema de la instrucción pública, liberando de esta responsabilidad a las
municipalidades.
(También un año después se emite la Ley de Educación Común, inspirada en
nobles ideales de igualdad y que conducía a una educación para todos, con la
gratuidad de la escuela primaria.
La Ley de Educación Común fue el sustento legal de la reforma a la educación
costarricense que promovió Mauro Fernández, el cual se inspiró en una con-
cepción positivista y utilitaria de la educación, acordes con la realidad del pafs,
esto abrió el camino al cambio y superación de tos programas de estudio y los
métodos de enseñanza);
- las primeras décadas del siglo XX, representan un verdadero desarrollo para la
educación costarricense pues al crearse la Escuela Normal en 1914, la forma-
ción de docentes se orienta hacia la profesionalización de la educación; que
más tarde será post-secundaria.
(En la década del 40 se concibe la educación con un matiz socializado caracte-
rístico de la época, en donde se da una concepción estrecha maestro-escuela-
comunidad.
Esta concepción social culmina con la creación de la Universidad de Costa Ri-
ca);
- es importante señalar que el desarrollo educativo costarricense fue paralelo con
el desarrollo politico del país.
(Por ejemplo, en la Constitución Política de 1949, se amplía el criterio de gratui-
dad y obligatoriedad de la educación. La Ley Fundamental de Educación de
1957 se deriva de la nueva constitución politica vigente, la cual buscaba un sis-
tema integrado y coherente que respondiera a los nuevos requerimientos nacio-
nales);
- en la década del 70, la educación una vez más se ve obligada a responder a las
necesidades de la sociedad, se promueve una reforma total a la educación
costarricense cuyo fin fundamental fue la modernización de la educación.
265
Evolución y analisis del analfabetismo en Costa Rica
3
Un análisis de la evolución del analfabetismo en Costa Rica partiendo del Censo
de población 1864 hasta 1984, nos revela que estos 120 años de hechos históricos edu-
cativos, marcan alguna relación con los resultados de analfabetismo detectados a través
de tos diferentes censos de población.
Ségun el censo de población 1864, casi el 90% de los costarricense no sabían leer
nin escribir.
Casi veinte años después se realiza el censo de población 1883. Se observa un
panorama diferente en cuanto a tos porcentajes de analfabetismo entre tos censos 1864-
1883. Mientras el incremento de la población es de 6,7% el porcentaje de analfabetismo
descendió en un 17% en general.
La tendencia del analfabetismo en Costa Rica, en general, ha sido descendente.
Debe señalarse que siempre se han hecho esfuerzos por atender este problema.
En un período de 28 años se dio un descenso del 20% del analfabetismo en Costa
Rica durante la segunda mitad del siglo pasado, y en el paso de un siglo a otro
(S.XIX-S.XX), el porcentaje de individuos que eran analfabetas descendió en más de un
50%.
Después de la década del 40, Costa Rica entra en una étapa de profundos cam-
bios económicos, sociales, políticos, culturales y educativos. Esta dinámica referente al
Censo de 1950, las tasas de analfabetismo se han reducido considerablemente en rela-
ción con los resultados del censo Í927.
La evolución del analfabetismo en datos absolutos se presenta bastante irregular,
mientras en 1864 las cifras demuestran altos niveles de analfabetismo en 1883 aumentan
y en 1892 se da un ascenso considerable a analfabetos, en 1927 se nota que bajan las
cifras, nuevamente 1950 vuelve a darse un ascenso para entrar en un periodo descen-
diente a partir de 1984.
Al comparar los censos de 1950-1963-1973 y establecer una relación entre hom-
bres-mujeres. Se nota que en tos grupos de 35 años o más, existen diferencias significa-
tivas en cuanto a que son más las mujeres analfabetas que los hombres, mientras que
en tos grupos de mujeres y hombres más jovenes casi no hay diferencias en cuanto a
tos niveles de analfabetismo.
Nuestro país ha venido invirtiendo una parte considerable de su presupuesto na-
cional, para darle una verdadera cobertura a la educación nacional, la cual llega a todos
tos rincones del pafs; pero no ha existido la suficiente capacidad para retener al estu-
diante, esto ha provocado altos Indices de deserción escolar, pues más de medio millón
de costarricenses no mayores de 13 años han completado la educación primaria.
Algunas poblaciones de Costa Rica presentan niveles críticos de analfabetismo, tal
es el caso de nuestros indígenas, donde el 80% son considerados como analfabetos o
analfabetas por desuso.
Otro problema digno de mencionar lo constituyen los grupos de refugiados que han
abandonado sus respectivos países que están en guerra, se estima que el 94% de estos
refugiados son analfabetos, entre ellos el 70% de los analfabetos son mujeres y el 30%
hombres.
Con la colaboración del Master Carlos Alberto Barrantes, Manuel López, Carlos Guadamuz, Francisco
Saborio y Zaida Sánchez.
266
A lo largo del tiempo se han hecho esfuerzos por atender los problemas de analfa-
betismo y de primaria incompleta; sin embargo tanto los servicios de atención oficial co-
mo privada no han sido científicamente evaluados.
Analisis de la Situación Actual del Analfabetismo
A continuación, y basados en los datos censales de 1984 elaborados por la Direc-
ción General de Estadística y Censos, presentamos diversos aspectos de cuántos son,
dónde están y quiénes son los analfabetos.
Población de 14 años y más
Por. Condición de Alfabetismo y Sexo. Porcentaje de Analfabetismo
Según: Provincia, Cantón y Zona
Del total de población de Costa Rica el 63,40% son personas de 15 años y más,
representado en un 49,43% por hombres y un 50,57% por mujeres.
Un 92,63% de la población de 15 años y más es alfabeta, de donde el 50,54% son
mujeres.
El porcentaje de analfabetismo lógicamente es mayor en las zonas rurales, dado
que aquí es donde las personas empiezan a trabajar más jóvenes por lo que abandonan
sus estudios; además de que el 53% de la población de 15 años y más pertenece a es-
tas zonas.
Los porcentajes de analfabetismo, como es de esperar, varían dependiendo de la
provincia de que se trate, al igual que los porcentajes de población urbana y rural.
San José es la única provincia que posee mayor porcentaje de población urbana
(73,30%), y posee el porcentaje de analfabetismo más bajo, igual al de Heredia, a pesar
de que Heredia tiene mayor población rural.
Las provincias con los porcentajes de analfabetismo más altos los presentan las
provincias de Guanacaste, Puntarenas y Limón; esto porque son provincias donde la
agricultura es una de sus mayores fuentes de ingresos y como se ha mencionado ante-
riormente las personas se dedican al trabajo a edades más tempranas que el resto del
país. Prácticamente son provincias rurales, ya que las partes urbanas están entre el 25%
y 30% y en general muchas de estas personas de las zonas urbanas también se dedican
a la agricultura y trabajos agropecuarios.
La provincia con el mayor porcentaje de analfabetismo es Puntarenas al igual que
tiene el mayor porcentaje de población rural (75,25%) (Figuras 3,4,5,6).
267
Figura 3
COMPOSICION DE LA POBLACION TOTAL DE COSTA RICA
Por : Grupos de Edad y Sexo
Según: Zona
1984
(En miles de habitantes)
268
269
270
271
Población economicamente activa de 15 años y más
Por. Condición de Alfabetismo y Sexo. Porcentaje de Analfabetismo
Según: Provincia, Cantón, Distrito y Rama de Actividad (1 dígito)
De la población total de 15 años y más (1 532 311) el 51,13% es económicamente
activa, siendo en su gran mayoría hombres.
En realidad para analizar la rama de actividad al igual que algunas otras variables
no se hace necesario trabajar con la población económicamente activa (PEA), con los
datos de la población ocupada y cesante se pueden hacer todos los análisis, dado que la
diferencia entre ellas son las personas que buscan trabajo por primera vez, 8,447 para
este caso y ellas no son ubicadas en ninguna actividad u ocupación. Tomando en cuenta
dicha situación, el análisis se basará en un total de 775.101 (783.548 - 8.477) o sea la
población ocupada y cesante de 15 años y más.
En la primera gran división - 1: Agricultura, Caza, Silvicultura y Pesca se encuen-
tra el porcentaje más alto (30,68%) de la población ocupada y cesante (P.O.C.), dado
que en nuestro pafs la actividad agropecuaria es una de las principales fuentes de trabajo
y más que todo para la población masculina que representa el 97,02%, situación que ló-
gicamente se presenta a nivel nacional, donde el 31,39% de la población ocupada y ce-
sante se ubica en esta gran división y el 97% son hombres.
Se observa que en esta gran división el porcentaje de analfabetismo es el más alto,
esto debido a que aquí se ubican las actividades donde no se hace necesario ser alfa-
beta, como son: peones de todo tipo de cultivos y cuidado de animales; personas dedi-
cadas a servicios agrícolas, tales como recolección, empacado y trilla, recogida de fruta,
etc.; caza, explotación de bosques, campamentos madereros y pesca.
A pesar de que el porcentaje de mujeres dedicadas a esta actividad es muy bajo
(3%), el porcentaje de analfabetismo en los hombres es mayor (13,15%) que el de las
mujeres (9,33%), situación que se presenta tanto a nivel nacional, como para la P.O.C.
de 15 años y más, donde el porcentaje de analfabetismo es de 2,17% para las mujeres
de 6,72% para los hombres.
Se puede decir, en general, que el porcentaje de analfabetismo es mayor en los
hombres que en las mujeres, debido a que el hombre empieza a trabajar a una edad me-
nor que la mujer.
La gran división-2: Explotación de Minas y Canteras: no es de significancia en
nuestro país, puesto que representa únicamente el 0,19% a nivel nacional de todas las
actividades. El porcentaje de analfabetismo es al igual que para la división 1 bastante al-
to, debido al tipo de actividades que desempeñan las personas ubicadas aquí.
Hubiera sido interesante para observar la ubicación de las personas dentro de ca-
da rama y en porcentaje de analfabetismo incluir en un sólo Cuadro el n
9
2 y el n
9
3, o
sea un cruce de Rama de Actividad con Ocupación cuadro que existe en los básicos de
población pero sin condición de alfabetismo.
La rama de Industrias Manufactureras representa el 13,57%, aquí el porcentaje de
mujeres dedicadas a este tipo de actividades es el tercero de todas las categorías
(17,81%), debido tal vez a el crecimiento, aunque no muy rápido de la industria manu-
facturera y a la preferencia (para algunas actividades de esta rama) de la utilización de
mano de obra femenina.
La gran división-3: Electricidad, Gas y Agua; representa un porcentaje bajo dentro
272
de las actividades dado que aquí se incluyen muy pocas instituciones como son Instituto
Costarricense de Electricidad (I.C.E.), Acueductos y Alcantarillados (A y A) y una que
otra empresa privada, más que todo de producción de gas.
Ciertamente, el porcentaje de mujeres en esta ocupación es bajo, pero es intere-
sante el hecho de la no existencia de analfabetismo, debido a que la gran mayoría de ese
porcentaje se ubica dentro de los profesionales y empleados administrativos.
Para los hombres se da un 1,7% de analfabetismo, esto dado que para esta clasifi-
cación existe un alto porcentaje de hombres ubicado en ocupaciones de la producción
artesanal, tanto textil como de carpintería y albañilería, de fontanería, de mecánico, etc.;
donde el desempeño de algunas de estas actividades no exige ser alfabeta.
En construcción, lógicamente se presenta un alto porcentaje en hombres (99%)
por ser una actividad casi exclusiva para hombres, la mayoría de las mujeres en esta ac-
tividad están en ocupaciones administrativas, probablemente, secretarias, oficinistas,
etc. de empresas que se dedican a trabajos de construcción ya que clasifican en esta
actividad.
El porcentaje de analfabetismo es alto en comparación con otras actividades por-
que el 78% a nivel nacional de la P.O.C, se encuentra en ocupaciones de carpintería, al-
bañilería, pintura, fontanería etc. Aunque esto es a nivel nacional, se puede inferir para la
P.O.C. de 15 años y más.
Para comercio al por mayor o al por menor, Restaurantes y Hoteles se nota un
aumento en el porcentaje de mujeres dedicadas a esta actividad, dada la naturaleza de la
rama. El 2% de analfabetismo puede deberse a que aquí se incluyen todo tipo de vende-
dores ambulantes, puestos de mercado, etc.
Al igual que para otras actividades en Transportes, almacenamiento y Comunica-
ciones se nota una gran diferencia en el porcentaje de hombres y mujeres que laboran en
dicha actividad, esto por el tipo de empresas que se ubican en esta rama como son to-
das la dedicadas al transporte donde se incluyen todos tos choferes de estos medios,
mecánicos, etc.; ya que esta parte de transporte representa aproximadamente el 80% de
toda la rama o gran división 7.
Por el tipo de empresas o instituciones que se ubican en Establecimientos Finan-
cieros, Seguros, Bienes Inmuebles y Servicios prestados a las Empresas; el índice de
analfabetismo es el más bajo (0,5%) del total de actividades. Aquí se ubican todos los
bancos, instituciones de crédito, el Instituto Nacional de Seguros (INS), servicios de
contabilidad, auditorías, etc. y de las 20.253 personas de esta rama el 40,14% poseen al-
gún grado de estudios universitarios lo que es bastante alto y más en comparación con
otras ramas como por ejemplo para la gran división 1 que este porcentaje es de 1,45%.
Es por la diversidad de empresas e instituciones que conforman la rama de servi-
dos comunales, sociales y personales que representa un alto porcentaje del total de la
P.O.C. Es aquí donde se presenta el porcentaje más alto (48%) de población femenina
ocupada y cesante, debido a como se anotó anteriormente es una rama que comprende
una gran cantidad de clasificaciones, por esto mismo el porcentaje de analfabetismo es
difícil de analizar, ya que las personas se encuentran repartidas entre todas las ocupa-
ciones.
El porcentaje de actividades no bien especificadas es alto, dado que en muchas
ocasiones se presentan boletas difíciles de codificar, esto por ser preguntas abiertas que
siempre presentan problemas pero que son necesarias en todo censo o encuestas.
273
274
PORCENTAJE DEL NIVEL DE INSTRUCCION
Agricultura, Caza, Silvicultura y Pesca
ESTABLECIMIENTOS FINANCIEROS, SEGUROS, BIENES INMUEBLES Y
SERVICIOS PRESTADOS A LAS EMPRESAS.
Población Económicamente Activa de 15 años y más
Pon Condición de Alfabetismo y sexo. Porcentaje de Analfabetismo
Según: Provincia, Cantón, Distrito y Ocupación (un dígito)
Al igual que para el Cuadro 002 el análisis se basara en la población ocupada y ce-
sante de 15 años y más (P.O.C.).
El grupo principal profesionales y técnicos ocupa el cuarto lugar con 10,20% para
el total de la P.O.C.; igual que para tos hombres con un 7,43% de profesionales y técni-
cos.
En cuanto a las mujeres, este grupo, representa el segundo lugar con un 20%, esto
se debe a la gran cantidad de mujeres profesionales en la rama de la docencia, la cual
representa un 51,37% del total ubicadas dentro de esta ocupación, siguiendo las que se
ocupan en: Medicina, Cirugía, Odontología, Tecnología Médica, Actividades Paramédicas
y de sanidad; esto se puede deber a que aquí se ubican las enfermeras.
Los hombres tienen un mayor porcentaje en ocupaciones profesionales o técnicas
en: Arquitectura, Urbanismo, Ingeniería, Dibujo Técnico y Tecnología en Ingeniería In-
dustrial; con un 22,65% en segundo lugar con un 21,37% están los profesionales y técni-
275
cos en: Matemática y Estadística, Economía, Administración y Contabilidad, Ciencias
Sociales.
El hecho de que exista un 0,1% de analfabetismo en esta ocupación se debe más
que todo a un error a la hora de clasificar a los técnicos.
En el grupo principal un - directivos-gerentes y administradores generales - existe
un 1,4% de analfabetismo porque a pesar de que es una ocupación que se supone por
su nombre de un nivel alto en educación, están incluidos todo tipo de administradores de
la producción agricola, además que cualquier persona dice que el administrador se le
clasificaba como tal.
La siguiente ocupación - empleados administrativos del Estado, de las institucio-
nes autonómas y de las empresas privadas - ocupa el sexto lugar a nivel nacional con
un 7,57%.
Para las mujeres es la tercera ocupación con un 16,62% y la clasificación donde
se encuentra el 51,76% de estas mujeres es en: empleadas de secretaría, de producción
de textos; razón por la cual ocupa un lugar importante dentro de todas las ocupaciones
femeninas.
En cuanto a los hombres no es una ocupación de peso, en su mayoría se encuen-
tran ubicados en el sub-grupo de empleados administrativos en otros servicios.
El porcentaje de analfabetismo en esta ocupación de 0,1 % puede deberse a cierta
clase de empleados administrativos que son incluidos en esta clasificación como son:
mensajeros, mandaderos, capataces de cuadrillas, etc.
Comerciantes y vendedores se encuentra en quinto lugar a nivel nacional, repre-
sentando la tercera ocupación masculina con un 8,66% y ubicados en su mayoría en dos
clasificaciones, propiamente comerciantes y los dependientes-vendedores de tienda y
vendedores ambulantes, esta última puede que contribuya con el porcentaje de analfabe-
tismo que se da, ya que aquí se incluyen todo tipo de vendedores; de periódicos, de lote-
ría, repartidores de mercadería, además de los vendedores callejeros.
En el grupo de agricultores, ganaderos y trabajadores agropecuarios se presenta
el porcentaje de analfabetismo más alto (13,5%), aquí se aplica lo de la rama de actividad
de agricultura, caza, silvicultura y pesca; donde el porcentaje de analfabetismo es similar
dado que la mayoría de las personas ubicadas dentro de esta rama se clasifican aquí.
Dentro de ella el 14,41% no poseen ningún grado de instrucción y el 39,67% tienen
primaria incompleta, ambos representan más del 50% del total ubicados en esta ocupa-
ción.
Dicha ocupación se encuentra en el primer lugar tanto a nivel nacional, con un por-
centaje de 29,34%, como en ocupaciones masculinas con un 36,89%. El 67% del Total
de la P.O.C. de 12 años y más se ubica dentro de la clasificación de Trabajadores Agro-
pecuarios, lo que hace el porcentaje de analfabetismo tan alto.
Ocupaciones relativas a la conducción y tripulación de medios de transporte: no es
una ocupación que ocupe un lugar importante dentro del total, se puede decir que es ne-
tamente de mano de obra masculina por el tipo de trabajo que se desempeña, como son
choferes de todos los medios de transporte.
El grupo principal seis: - ocupaciones de la producción artesanal e industrial de ti-
po textil, de confecciones, de carpintería y albañileria, de pintura y fontanería, de mecáni-
ca y electricidad - ocupa el segundo lugar con un 14,10%.
Para el tipo de ocupaciones a que se refiere este grupo, el porcentaje de analfabe-
tismo no es muy alto, en su mayoría se refiere a albañiles, techadores y demás trabaja-
dores de la construcción y son hombres.
276
Las mujeres se encuentran en un 80%, aproximadamente, dentro del sub-grupo
trabajadores de las confecciones de prendas de vestir.
En este grupo, el 39,45% posee primaria completa y son personas jóvenes, que
están en una edad entre 20 y 24 años.
Es una importante fuente de trabajo tanto para los hombres ya que ocupa el se-
gundo lugar, como para las mujeres que ocupa el cuarto lugar.
Ocupaciones de la producción artesanal e industrial en el area gráfica, química,
minera, fundición de metales, alimentos y bebidas, cerámica, cueros, tabaco y otros bie-
nes industriales, similar al grupo principal cinco no tiene gran importancia, ocupa un por-
centaje muy bajo dentro del total, es una ocupación donde se puede decir que trabajan
exclusivamente hombres, ya que sólo hay 35 mujeres y 23.674 hombres en este grupo.
El siguiente grupo: ocupaciones de estiba, carga, almacenamiento y bodegaje;
ocupa el último lugar dentro de todas las ocupaciones, el porcentaje de analfabetismo se
puede decir que no es muy alto, tomando en cuenta que para estas ocupaciones no se
hace necesario tener un nivel educativo muy alto y en su mayoría las personas clasifica-
das aquí poseen primaría completa.
Una de las ocupaciones que poseen mayor porcentaje es la de ocupaciones de los
servicios, representa un 11,81%.
Para los hombres representa un 6,87% los cuales en su gran mayoría se ubican
dentro del sub-grupo - trabajadores de la vigilancia, protección y seguridad - incluidos
aquí los del Estado. El caso para las mujeres se presenta muy diferente, ya que el 29%
de ellas se ubica dentro de esta ocupación y un 80% de la P.O.C. de 12 años y más api-
carie a este cuadro, se encuentran como trabajadores de cocina, servidumbre, salone-
ros y dependientes de sodas.
En este caso el porcentaje de analfabetismo aumentó debido a las mujeres, ya que
el nivel de instrucción para el sub-grupo donde se encuentra el 80% de ellas es muy bajo.
Las mismas razones apuntadas en el cuadro anterior para las actividades no bien
especificadas se dan en este rubro.
PORCENTAJE DEL NIVEL DE INSTRUCCION
PARA EL GRUPO PRINCIPALES 4
Agricultores, Ganaderos y Trabajadores Agropecuarios
Total
Ningún Grado
Primaria Incompleta
Primaria Completa
Secundaria Incompleta
Secundaria Completa
Universitaria
100,00
14,41
39,67
36,29
6,08
2,77
0,79
277
278
Población economicamente activa de 14 años y más
Por. Condición de Alfabetismo y Sexo, Porcentaje de Analfabetismo
Según: Provincia, Cantón, Distrito y Categoria Ocupacional
En general el total de la población ocupada y cesante de 15 años y más (P.O.C.)
se encuentra dentro de la categoría de asalariados
4
, con un alto porcentaje (73%) lo que
es lógico. Un 30% de estas personas tienen la primaria completa y un 28% poseen edu-
cación secundaria completa y algún grado de educación superior, razón por la cuál el
porcentaje de analfabetismo para estas categorías el menor esto a pesar de que un 20%
aproximadamente de ellos están ubicados en la ocupación de agricultores, ganaderos
y trabajadores agropecuarios pero el 80% restante se encuentra dividido en otras ocupa-
ciones, lo que hace que este porcentaje de analfabetismo sea el más bajo.
El porcentaje más alto de analfabetismo se da en Cuenta Propia, la razón se puede
observar en que un 45% de esta personas se encuentran en cuanto a nivel de instruc-
ción en ningún grado y primaria incompleta, además aproximadamente un 65% del
total de cuenta propia, su rama de actividad en agricultura, caza, silvicultura y pesca
y lógicamente un alto porcentaje de ellos (47% aproximadamente) se ubica en la ocupa-
ción agricultores, ganaderos y trabajadores agropecuarios.
Para patrono, en el cual el porcentaje de analfabetismo es 6,5% las personas se
encuentran al igual que para cuenta propia en la ocupación de agricultores, ganaderos y
trabajadores agropecuarios, aunque no con un porcentaje tan alto pues están más repar-
tidos en otras ocupaciones.
El nivel de instrucción para ellos de un 34% con ningún grado y primaria Incom-
pleta.
En familiar sin sueldo se encuentra el 5,5% de los hombres. Del total de esta ca-
tegoría el 44% son personas entre tos 15 y 19 años, lo que nos dice que en su mayoría
son jóvenes que trabajan para sus padres en ocupaciones agropecuarias, ya que un
75% aproximadamente de ellos se ubican en esta ocupación.
Las personas que buscan trabajo por primera vez, en un 46% se encuentran en
edades entre los 15 y 19 años y en su mayoría pertenecen a zonas rurales, motivo por el
cual presentan un porcentaje de analfabetismo alto, esto a pesar de que un 42% de estos
jóvenes tienen su primaria completa.
Este mismo fenómeno se encuentra en el total de personas que buscan trabajo por
primera vez.
El análisis para las categorias ocupacionais se basó en la población ocupada y
cesante de 15 años y más.
Ver glosario donde se definen tos conceptos de trabajador asalariado, trabajador por cuenta propia,
patrono, efe,
279
280
PORCENTAJE DEL NIVEL DE INSTRUCCION PARA LA POBLACION
ENTRE 15 Y 19 ANOS QUE BUSCAN TRABAJO POR PRIMERA VEZ
Total
Ningún Grado
Primaria Incompleta
Primaria Completa
Secundaria Incompleta
Secundaria Completa
Universitaria
100,00
2,16
18,76
42,00
18,86
17,36
0,94
PORCENTAJE DEL NIVEL DE INSTRUCCION PARA LA POBLACION
DE 15 ANOS Y MAS QUE BUSCO TRABAJO POR PRIMERA VEZ
Total
Ningún Grado
Primaria Incompleta
Primaria Completa
Secundaria Incompleta
Secundaria Completa
Universitaria
100,00
4,42
19,32
31,73
17,00
22,00
5,50
281
Población economicamente activa de 15 años y más
Por Condición de Alfabetismo y Sexo. Porcentaje de Analfabetismo
Según: Provincia, Cantón, Distrito y Estado Conyugal
El 9,60% de la población económicamente activa (P.E.A.) de 15 años y más se
encuentran en unión libre, el porcentaje de analfabetismo tan alto (11,7%) puede deberse
a que más del 65% de estas personas son de zonas rurales donde se sabe el porcentaje
de analfabetismo es mucho más elevado que en las zonas urbanas.
Sería interesante añadir al según el nivel de instrucción para establecer una rela-
ción con el porcentaje de analfabetismo. Es importante notar que las provincias con ma-
yor unión son los puertos; Guanacaste con 19,08%, Puntarenas con 20,77% y Limón con
23,59%; siendo precisamente las provincias con mayor porcentaje de analfabetismo.
En separado el porcentaje es de 2,15%; una de las razones por la cual el porcen-
taje de analfabetismo es un poco alto para esta categoría se puede basar en el hecho,
que tomando en cuenta la Población Total de 15 años y más el 20% de estas personas
tienen 60 años y más, siendo en las personas mayores donde se presentan los porcen-
tajes de analfabetismo más altos.
El porcentaje más alto de separado se da para la provincia de San José, siguiendo
Limón y luego Puntarenas.
Basándose siempre en la población total de 15 años y más, el 32% de los casados
oscilan entre los 25 a 34 años, esto se puede inferir para la PEA de 15 años y más; el
porcentaje de cesados para esta población es de 46,3%.
El porcentaje de casados más alto se da para la provincia de Heredia y el más bajo
para Limón, aquí hay que tomar en cuenta que es para esta última donde el porcentaje de
unión es mayor.
Los viudos representan un 1,15% y poseen el porcentaje de analfabetismo más
alto, es aplicable lo dicho para separados en cuanto a la edad, sólo que para esta catego-
ría se acentúa más, ya que de la Población Total de 15 años y más el 70% son personas
de 60 años y más.
El porcentaje de analfabetismo menor se presenta para divorciados (1,6%); es
importante notar que a pesar de que la población rural de Costa Rica es mayor, el por-
centaje de divorciados para la zona urbana es de 78%, basándose en la Población Total
de 15 años y más. Esta es una de las razones que causa un bajo porcentaje de analfa-
betismo, también el hecho de que la mayoría de personas oscilan entre los 25 y 44 años,
donde el analfabetismo no es tan grave como en el caso de las personas mayores.
San José es la provincia que presenta mayor porcentaje de divorciados, siendo
2,27%, siguiendo Heredia con 1,33%, siendo las provincias que poseen los porcentajes
de población urbana mayores.
Los solteros representan el 39,33%, y en su mayoría son personas jóvenes.
282
283
DISTRIBUCION PORCENTUAL DE LA POBLACION ECONOMICAMENTE
ACTIVA DE 15 ANOS Y MAS POR ESTADO CONYUGAL,
SEGUN PROVINCIA
Provincia
Costa Rica
San Jose
Alajuela
Cartago
Heredia
Guanacaste
Puntarenas
Limon
Total
100
100
100
100
100
100
100
100
Union
Ubre
9,60
6,43
6,86
3,80
5,44
19.08
20,77
23,59
Sepa-
rado
2,15
2,63
1,67
1,61
1,84
1,69
2,14
2,48
Casa-
do
46,37
48,54
48,08
51.33
51,88
37,44
38,20
35,53
Viudo
1.15
1.24
1,08
1,15
1.12
1,00
1,02
1.14
Divor-
ciado
1,40
2,27
0,87
0,72
1,33
0,56
0,81
0,90
Soltero
39,33
38,90
41,43
41,39
38,39
40,21
37,07
36,36
El problema del analfabetismo no puede verse aislado del fenómeno del analfabe-
tismo por desuso, el cual se produce muy especialmente en la población que, no habien-
do completado su escuela primaria (por deserción, generalmente), no usa frecuente-
mente las habilidades aprendidas de lecto-escritura.
Es por ello que me ha parecido importante presentar gráficamente el fenómeno de
la población de 13 años y más con menos de 6 años aprobados, información que se pre-
senta en los cuadros adjuntos.
284
285
286
Hacia donde va la educación en la perspectiva del nuevo siglo
La educación y la cultura, en la perspectiva del Nuevo Siglo, es una educación que
los costarricenses deberemos ofrecer a aquellos niños que ya nacieron. Es así como los
niños que nacieron y que están inscritos en 1986 en educación Preescolar, serán los
que ingresen, en el año primero del nuevo siglo, a la Universidad. Nuestra población a
atender son los niños, son los jóvenes, los adultos y ancianos de hoy y de mañana.
La Identidad, el Arte, la Cultura Popular y la Vida Cotidiana
Al igual que la Educación, el ámbito de lo cultural y de todas las formas de educa-
ción espontánea son un reflejo de los valores, concepciones y filosofía del sistema socio-
económico. Las diversas modalidades de la educación espontánea (la familia, la calle, los
grupos, los medios de comunicación, etc.) y de la expresión cultural, también van a serle
funcionales al sistema social. Sin embargo, se trata de un campo que tiene un mayor
margen de autonomía para la creación de otros valores, contenidos, orientaciones porque
es más informal y menos institucionalizado o centralizado que el sistema educativo. En
este sentido la potencialidad de la educación espontánea y de las diversas formas del
arte y la cultura popular, es muy importante para crear condiciones favorables para la
transformación de las actitudes, de las ideas y de la sociedad.
La importancia que se le otorga a la educación espontánea, a la identidad cultural,
al arte y la cultura popular, dentro de estos planteamientos en la perspectiva de la Edu-
cación del Nuevo Siglo, es clave. La concepción que se sostiene al respecto es la si-
guiente.
Qualquier situación de la vida puede convertirse en un espacio educativo, en moti-
vo de aprendizaje, intercambio reflexión y enriquecimiento. La vida en familia, en las or-
ganizaciones, en la calle, en el trabajo, en la recreación, ofrecen motivos y contenidos
relevantes para que tos individuos se indiquen mutuamente. Por tanto deben sistemati-
zarse y reforzarse:
- la cultura popular (la indígena; la campesina o rural; la urbana popular) debe ser
conocida, comprendida y empleada como vehículo para la promoción de accio-
nes organizativas, educativas, sociales. Este enfoque tendrá el doble propósito
de reinvindicar la valoración de lo propio y lograr que las acciones sean más
efectivas, porque se dan a través de lo que la gente conoce, de su lenguaje, sus
códigos, sus referencias, su historia;
- todas las formas del arte popular y de la cultura oral (dibujos, leyendas, másca-
ras, bailes, historias, ritos, mitología, juegos, etc) pueden ser dinamizadas para
fines educativos y promocionales, logrando además el fortalecimiento en la iden-
tidad cultural;
- la población no letrada, no académica o incluso analfabeta, posee un enorme
caudal de conocimientos y habilidades que deben ser aprovechadas y sistema-
tizadas. En este sentido dentro de cada comunidad (caserío, colonia o barrio)
existen agentes educativos naturales que habrá que descubrir y canalizar su
potencial, tales como: familias, deportistas, artesanos, ancianos, artistas natu-
rales, etc.
La vida y la lucha por la sobrevivencia son las mejores escuelas de la vida, a la
que asisten diariamente miles de miles de personas sencillas que a los ojos de los aca-
démicos constituyen algunas veces la población analfabeta e ignorante. Esta tenden-
287
cia debemos revertiría.
Con estas concepciones, con esta forma de ver la cultura, los objetivos que se as-
pirarían alcanzar al poner en práctica este aspecto de nuestra filosofía social de apoyo,
serían:
- un re-encuentro con lo propio, una nueva valorización de nuestra historia y una
reivindicación de la potencialidad del pueblo ignorado;
- un impulso a la creatividad, a inventar a partir de lo que se tiene a través de co-
sas concretas y sencillas, en lugar de imitar lo grande, to lejano, o lo de afuera;
- una apertura del conocimiento, de la cultura hacia todos hacen cultura y todos
la reciben, porque la cultura no sería privilegio de unos grupos, ni signo de po-
der o status, sino patrimonio y bien de todos;
- una valoración de la cultura viva sobre el concepto cerrado de la cultura libres-
ca, porque el saber proviene de la práctica de la vida antes de pasar a los libros,
así como de la interación entre cultura y los factores de desarrollo técnico In-
dustrial, de desarrollo ciéntifico y tecnológico y su transferencia;
- una mayor capacidad critica para revisar y cuestionar informaciones o conoci-
mientos que provengan de cualquier fuente;
- una mayor seguridad y autoconfianza de la población para la búsqueda de solu-
ciones y cambios por sí misma, sin aspirar a depender de otras instancias para
dar pasos;
- promover que la cultura no sea objeto de comercialización y de lucro, que se
impone por la masificación cultural, recreativa y artística, de acuerdo a.las mo-
das o valores que se transmiten por los medios de comunicación masiva, que
forman estereotipos.
En este sentido debemos, en la educación y cultura del Nuevo Siglo, cambiar algu-
nos de los estereotipos más comunes como los siguientes:
- el machismo: que magnifica la ley del más fuerte, del hombre sobre la mujer y
del hombre sobre el hombre;
- dicotomia de lo bueno y lo malo: que polariza la visión de la sociedad entre
los buenos y los malos, omitiendo los matices con que estos valores se pre-
sentan en la realidad, conformando además, prejuicios raciales;
- dicotomia de lo bonito y lo feo: que conforma pautas para considerar bonito o
feo determinadas características que usualmente provienen dei extranjero y mi-
nusvalúan lo nacional;
- los héroes y los antihéroes: no se presenta la realidad del educando para que
aprenda como manejarse en ella, hay una explotación exagerada de la fantasía
protagonizada por los héroes, al cual todos aspirarán a imitar, estimulando el
sentido de la competencia vs. la cooperación y la igualdad entre los hombres
("uños nacidos para ganar, otros nacidos para perder");
- extranjerismo: se tiende a considerar lo de afuera y lo de lejos como lo mejor,
por desconocido que sea, lo que a su vez va en detrimento de valorar lo propio y
la identidad cultural-nacional El educando soñará con parecerse a otros y no
ser
él;
- consumismo: el bombardeo continuo de mensajes comerciales y los mismos
valores en pro del consumo que presentan los programas recreativos, crean
compulsión por comprar, consumir y tener, más que por el valor del uso real de
los objetos. Además del consumo irracional e innecesario se introduce un cierto
modelo de sociedad, donde el que tiene más es el más vale;
288
- proselitismo: Ia alta credibilidad que para el niño adquieren los medios de co-
municación, hace que imite y crea cuanto éstos dicen. Esto mengua su creativi-
dad e iniciativa ya que mediante la creación de reflejos condicionados, el niño
será sujeto de las modas de hablar, de jugar, de comer, de cantar, de vestir, de
imaginar, que los medios le impongan, el niño se masifica.
Liberar el Potencial del Educando
En y para la educación y cultura del nuevo siglo al educando y al educador debe
dársele libertad de ser EL, de crecer, de admirar, de descubrir, de imitar, de contribuir, de
inventar, de innovar, de desarrollar sus instintos y sus aptitudes, de ser, sin modelos de
cómo debe ser.
En consecuencia con to anterior, puede partirse de una concepción del educando,
de una forma peculiar de verlo y valorar lo como potencialidad, no como producto aca-
bado. Pueden hipotetizarse algunas tendencias deseables a promover en él, sin que és-
tas sean todas o las únicas, ya que el perfil acabado de ese hombre que debe aspirar
a formar la Educación, será definido por las capacidades de los educandos mismos, asi
como por las libertades o restricciones que le imponga la realidad en la que le correspon-
da crecer.
Nuestra Concepción de los Adultos en Relación con el Educando
El niño no es una unidad aislada, ya que está en permanente contacto con el mun-
do adulto, con la comunidad donde vive y con las instituciones que lo forman, y de ellos
recibe la mayor influencia en la vida cotidiana a través de la denominada "educación es-
pontánea o informal". Por tanto, al replantearse la forma de conceptuar al niño, es nece-
sario también redefinir el rol de la mujer y del hombre adultos, asi como de las institucio-
nes, quienes al estar cerca del niño, le transmiten actitudes, valores, sentimientos, con-
ductas y su propia autoimagen como hombres o como mujeres.
Rol de la mujer
La imagen de la mujer y el rol que le asigna la sociedad tiene especial importancia
por ser ella la educadora natural del niño durante sus primeros años y la principal trans-
misora de pautas de conducta. Por tanto es de fundamental importancia revalorizar el
potencial de la mujer, como mujer en sentido amplio y como madre.
No basta que la mujer o madre adquieran un nuevo concepto del niño, de la forma
do educarlo, es preciso que se modifique su propio concepto como persona, librándola
de la discriminación y subestima que por años han pesado sobre ella. De no ser asi, difi-
cilmente estará en capacidad de contagiar al niño la confianza, la seguridad, la audacia y
la iniciativa que éste reclama en su educación.
El concepto de la mujer y su papel en la sociedad deben cambiar brindándole
oportunidades reales de capacitación, participación y organización, para lo cual debe
promoverse una re-educación del hombre y la mujer adultos, acordes con los cambios
que podrían esperarse para el desarrollo del niño.
289
Rol del hombre
El concepto del hombre y del rol que debe desempeñar en relación a su pareja y al
propio niño, aparece como el factor clave, de influencia decisiva para la revalorización de
la mujer y el desarrollo de una Educación integral
El hombre, en su calidad de compañero, esposo, padre hermano, debe empeñarse
en la tarea de emancipar a la mujer de las tareas exclusivamente domésticas, manuales
y rutinarias, para impulsar sus capacidades intelectuales y facilitarle oportunidades de
participación en la vida laboral, cívica y politica.
En este proceso donde el hombre participará e impulsará a la mujer, deberá depo-
ner las viejas creencias sobre la superioridad, el machismo y la autoridad masculina.
Compartirá igualmente las tareas domésticas y la educación de los niños pequeños, para
lograr un desarrollo más equilibrado de éstos y aligerar la carga de responsabilidad fami-
liar de la mujer.
Es claro que esta actitud del hombre exige un profundo replanteamiento de sí mis-
mo, una declinación de los "falsos privilegios" o prerrogativas que la sociedad le ha otor-
gado. Pero esta revisión interna que conduzca al hombre a compatir con la mujer tos de-
rechos que han sido privativos de él, le abre al mismo tiempo un sin fin de posibilidades y
experiencias que permitan desplegar espontáneamente su potencial sensible y afectivo,
que a cambio de la fuerza y el dominio, la sociedad le ha negado.
La gran tarea de renovar la educación del mañana, plantean al hombre y a la mujer
un camino abierto a transitar compartiendo y dialogando, que les invita a una transforma-
ción de si mismos.
Actitud institucional
Por otra parte, en lo que se refiere a las instituciones (escolares o asistenciales)
donde también existe un mundo adulto heterogéneo que influye en el alumno, es preciso
que se revisen las actitudes que impregnan estas instituciones. La filosofía del servicio,
las motivaciones profundas, la ideología y la formación del personal y de tos proyectos
que atienden estudiantes debe ser revisada profundamente. Si bien el concepto del edu-
cando debe ser diferente, en el sentido expresado anteriormente, es necesario que las
instituciones superen las actitudes típicamente paternalistas, redentoristas y asistencia-
listas. Debe darse paso a programas más científicos, más profesionales, con responsa-
bilidad y compromiso social, que encuentren su sustento en una filosofía del servicio dife-
rente.
Educación, Producción y Productividad
La educación es un amplio proceso de formación social, a través del cual tos hom-
bres se informan sobre el medio en que viven, sobre su historia presente y pasada, al
mismo tiempo que se capacitan para utilizar dicha información con el fin de conocer su
realidad e influir sobre ella. El interés por una educación democrática y popular, constitu-
cionalmente aceptada, que se nutre de los valores universales y promueve al mismo
tiempo la afirmación de la identidad nacional, debe ser uno de los axiomas básicos en el
desarrollo social.
Debe insistirse en que el costo de la enseñanza no es un gasto corriente, la edu-
cación constituye una de las más altas inversiones humanas. Históricamente se ha de-
290
mostrado que un sistema educativo mal concebido es una de las fuerzas más poderosas
de concentración del ingreso y de la injusticia social. Un sistema educativo racionalmente
estructurado tiende a redistribuir las oportunidades sociales y, en consecuencia, las po-
sibilidades de acceso a mejores niveles de vida y de bienestar social.
El problema de desempleo y sub-empleo está intimamente vinculado con factores
sociales y de producción, que involucran por necesidad todos los sectores y no sólo el
educativo. Si en cierto sentido, existe un exceso de egresados del nivel superior, esta
afirmación no es válida para todas las áreas y especialidades, algunas de ellas, lejos de
estar saturadas, reclaman mayor promoción. Hay otras áreas que, de acuerdo con el de-
sarrollo del país, deben ser creadas. Esta falta de coordinación entre educación, produc-
ción y servicios se revela también en el tipo de egresado pues la misma se traduce, la
mayoría de las veces, en el desconocimiento real de la respuesta que el nuevo profesio-
nal puede dar al trabajo, o bien de requerimientos que la fábrica, la empresa o el campo
exigen a quienes van a emplear profesionalmente.
En los campos de tecnología industrial, agropecuaria y pesquera resulta más pro-
ductivo formar profesionales flexibles con sólida base técnica y científica y que cuenten,
además con la capacidad de desempeñar diversos tipos de actividad a lo largo de su vi-
da.
Es ineludible el derecho de los empleados (y obligación para los empleadores) a la
formación para el trabajo, la capacitación en el trabajo y el mejoramiento profesional por
medio del aumento y mejoramiento en las habilidades técnicas. Para ello debe estable-
cerse como garantía social el derecho de los trabajadores a la capacitación profesional y
a la educación permanente.
El aumento de la productividad nacional debe partir de la renovación en la eficien-
cia industrial, agropecuaria, laboral, Intelectual, técnica y social La productividad no es
simplemente una técnica para aumentar los rendimientos de la producción, sino que in-
cluye el mejoramiento de las condiciones en que se realiza el trabajo, el ambiente laboral,
el medio social y correctas relaciones entre los factores que integran las actividades
económicas. La productividad es un instrumento para generar niveles crecientes de bie-
nestar compartido y la productividad debe aprenderse a vivir como un valor, en el seno
mismo de las instituciones educativas, especialmente en las técnicas.
Es indispensable prever el buen aprovechamiento del tiempo libre del trabajador, lo
cual le da estabilidad y forma parte de un verdadero derecho al trabajo. Se requeriría una
organización nacional que se ocupe de reforzar las posibilidades de recreación para los
trabajadores y sus familiares. Acá debemos educar para la recreación un el uso racional
y constructivo del tiempo libre.
En el campo de incrementos a la producción, es conveniente pensar en fomentar
las asociaciones del Estado con formas sociales de producir, como las cooperativas por
ejemplo. El Estado debe continuar fomentando asociaciones de producción con campe-
sinos, silvicultores, pescadores, pequeños mineros, autobuseros, etc„ creando empre-
sas sociales mixtas de carácter estatal-social y la educación debe jugar un rol determi-
nante en este sentido, especialmente en el desarrollo de la agroindustria.
Las corrientes de capital y de tecnotogia de las naciones más desarrolladas de he-
cho desempeñan un papel positivo en la promoción económica de los países receptores
de capital, siempre y cuando existan criterios que subordinen su función a las metas y
objetivos perseguidos, que operen complementariamente su relación con el capital na-
cional y estén subordinados a la politica de desarrollo del pafs. Debemos educar para
que las inversiones extranjeras no generen prácticas monopolísticas, ni restrinjan las po-
291
sibilidades exportadoras, de sus subsidiarias, ellos deben tener efectos positivos en la
balanza de pagos, contribuir a la generación de empleo y capacitación de técnicos y ad-
ministradores, promover la incorporación de insumos y componentes nacionales en la
elaboración de sus productos, deben financiar sus operaciones con recursos del exte-
rior, deben promover la diversificación de las fuentes de inversión y la integración subre-
gional, deben aportar técnologia, coadyuvar a la investigación y desarrollo tecnológico lo-
cal y tener sus productos efectos positivos sobre los precios.
A los aspectos antedichos, como bases para una planificación general que indican
en el desarrollo social de la Costa Rica del Nuevo Siglo, hay que agregar la dimensión
regional.
Mejorar la distribución del ingreso supone, entre otras cosas, disminuir la concen-
tración de la inversión y tos servicios sociales en los principales centros urbanos. Supo-
ne asimismo, revitalizar el desarrollo agro-industrial, así como acrecentar la capacidad de
retención de la mano de obra en el interior de la República. Si se realiza efectivamente un
proceso de descentralización de las estructuras administrativas y de poder económico,
se dará un gran paso en la solución de uno de tos mayores obstáculos que permanente-
mente se ha opuesto al progreso, a la participación democrática y a la distribución de los
beneficios sociales.
No se trata de cambiar radicalmente la localización de actividades ya establecidas
y consolidadas, sino de modificar la asignación tradicional de inversiones y servicios so-
ciales en beneficio de zonas artificialmente rezagadas.
Orientaciones Específicas sobre Propuestas Referidas a la Alfabetización y Postalfabeti-
zación
Incluyo, abajo, las recomendaciones que aparecen en el documento titulado COS-
TA RICA, Estudio de Factibilidad del logro de los objetivos específicos del Proyecto Prin-
cipal de Educación en America Latina y El Caribe, Documento R.LA/83/012, elaborado
por Unesco, por Ia OREALC, y por la Oficina Sub-regional de Educación de Unesco para
Centroamérica y Panamá, en el contexto del Proyecto Regional de Apoyo a los Procesos
de Alfabetización y Educación de Adultos en Centroamérica y Panamá.
Considero, que dichas recomendaciones son válidas para los efectos de este tra-
bajo.
Propuestas Referidas a la Alfabetización y Postalfabetjzación
• El tratamiento de los problemas de alfabetización y postalfabetización de la po-
blación resultan particularmente complejos por las dimensiones que tienen y
exigen el diseño de estrategias en las cuales la enseñanza de la lecto-escritura
y la educación fundamental se tratan de manera distinta a como lo fue en déca-
das pasadas.
El conocimiento, la comunicación y la cultura son elementos básicos que
deberían estar insertos en el diseño de programas y planes de alfabetización y
de las correspondientes estrategias. Por la lecto-escritura será posible repre-
sentar el conocimiento adquirido en la dinámica cultural; a través de la comuni-
cación escrita la creación cultural se comparte más ampliamente. Por último, en
el marco de la creación cultural, la alfabetización deberá definirse desde la pers-
pectiva del alfabetizado y no a partir de otras expresiones culturales.
292
Otras dimensiones insertas en la alfabetización conciernen a lo económico,
lo laboral productivo, su repercusión sobre la calidad de vida. De la conceptuali-
zación que se tenga de la alfabetización podrán derivarse los planes y estrate-
gias para enfrentaria,
• La postalfabetización avanza conceptualmente en la misma tendencia. Ya no
representa únicamente la posibilidad de reforzamiento de las destrezas de lecto-
escritura y de cálculo sino profundizar la capacidad de creación de nuevos co-
nocimientos, incrementar la capacidad critica y garantizar la continuidad educa-
tiva dentro de un concepto de educación permanente, entendiendo educación
toda la vida, desde la infancia hasta la adultez. La evolución de conocimientos
es demasiado rápido y por ello la educación debe prolongarse, sea de forma
continua o en intervalos periódicos para ayudar al individuo a adaptarse o rea-
daptarse constantemente en un mundo transformante.
• La solución de problemas de analfabetismo para el pafs tiene una importancia
estratégica por los problemas que arrastra.
Bloquea el desarrollo de las comunidades y de las familias que lo presentan; en
el campo educacional, contribuye a la persistencia de los bajos índices de efi-
ciencia escolar. La formación de los estudiantes hijos de padres analfabetos o
con insuficiencia educativa, se ve dificultada considerablemente. Por esta razón
es necesaria la intensificación de programas orientados al tratamiento de los
problemas de educación de grupos poblacionales en su conjunto; es decir, no
desarrollando esfuerzos aislados para expandir un nivel o modalidad en espe-
cial, sino actuando a través de la oferta de varios tipos de educación.
Consolidar los logros de alfabetización hasta hoy alcanzados sugieren el diseño
de una estrategia orientada a desarrollar otras oportunidades de educación y
capacitación de adultos y asegurar la formación básica mínima de todo costarri-
cense, en especial de los niños con mayores problemas de rendimiento y que
abandona la escuela. El desarrollo de pruebas evaluativas al término del I ciclo
de la educación general básica que permiten el diseño de programas remedíales
para alumnos con problemas de aprendizaje, es de primera importancia en el
sostenimiento de una elevada tasa de alfabetización.
• El pafs debiera considerar la posibilidad de intensificar las acciones de alfabeti-
zación y postalfabetización de la población joven y adulta a partir de estrategias
selectivas. Si bien el analfabetismo se lo considera casi un problema residual,
hay que considerar que los matriculados en el nivel inicial del Programa de Edu-
cación por Suficiencia representan un promedio anual de 2,900 en el período
1975/1984; es decir, menos del 3% de la cifra estimada de analfabetismo
(125,000 personas). Se podrían acortar los plazos de cumplimiento de este ob-
jetivo del Proyecto Principal si la matricula en estos cursos de elevara. Además,
a partir de una revisión del concepto de alfabetizado deberían realizarse estu-
dios que verifiquen la magnitud del problema y la precisión de los datos censales
en relación a ese concepto. La voluntad politica en el otorgamiento de una priori-
dad más amplia a la alfabetización podría permitir la organización de un movi-
miento más amplio de movilización nacional que haga posible hacer dé Costa
Rica una sociedad sin analfabetos en un mediano plazo.
• La movilización debería implicar la toma de conciencia por parte de la población
del problema del analfabetismo, de sus causas y consecuencias, así como de la
293
necesidad que la persona comprenda que su participación constituye un dere-
cho y un deber ciudadano.
Trasladar la responsabilidad de alfabetización del Ministerio de Educación a un
nivel nacional podría significar el aprovechamiento de vastos recursos poten-
ciales que posee el pafs para el desarrollo educativo de la población adulta, así
como la posibilidad de obtener resultados de cobertura más amplios a menores
costos.
• Institucionalmente las estructuras de alfabetización y postalfabetización requeri-
rían ser integradas a una política nacional de educación de adultos, a partir de la
cual se definan los mecanismos de planificación y coordinación de todas las ac-
tividades formales, no formales e informales desarrolladas en este campo. Para
este propósito y para incrementar su capacidad de trabajo en alfabetización, el
MEP tendría que fortalecer su aparato institucional correspondiente, dotándolo
de los cuadros técnicos capacitados y suficientes y de otros recursos para su
trabajo en los niveles central, regional y local. Es preciso que progresivamente
se vayan creando pequeños grupos de especialistas de educación de adultos
en todas las regiones del pafs y que se busquen mecanismos que intensifiquen
la coordinación y comunicación entre el nivel central y el regional.
• Planes de desarrollo de la alfabetización y postalfabetización contemplan tam-
bién el estudio de estrategias tendientes a incrementar la participación de vo-
luntarios, incluidos liberes comunales, estudiantes del nivel medio, universita-
rios, maestros, sacerdotes, etc. que tengan un nivel suficiente de formación que
permita garantizar un minimo de calidad y éxito. Una estrategia bien procesada
en este campo podría generar una sensible disminución de demanda de recur-
sos financieros y una mayor conciencia social. Podrían estudiarse experiencias
de captación de voluntarios de instituciones como ALFALIT-COSTA RICA y
otras que trabajan bajo esta modalidad.
• La planificación de la alfabetización y postalfabetización debiera orientarse a:
- facilitar el conocimiento, la coordinación y comunicación de todas las institu-
ciones que realizan acciones de alfabetización y postalfabetización, buscan-
do que la programación refleje el adecuado aprovechamiento de las estructu-
ras existentes;
- mejorar el conocimiento estadístico de los esfuerzos de alfabetización y pos-
talfabetización;
- investigar y proponer alternativas para el enfrentamiento de los problemas de
ausentismo y abandono;
- detectar necesidades y diseñar programas para la capacitación del personal
participante;
- estudiar y proponer alternativas de financiamiento de los programas aprove-
chando fuentes no tradicionales;
- flexibilizar la utilización de las asignaciones presupuestarias para la educa-
ción de adultos, no limitándola únicamente al pago de sueldos sino también a
otros usos;
- desarrollar Instrumentos y aplicar la micro-planificación de programas de alfa-
betización como técnica que posibilite la toma en cuenta de las aspiraciones
de los sectores menos favorecidos a partir del análisis de la realidad, y dentro
de ella, de la diversidad de poblaciones y áreas territoriales.
• Las causas que originan el ausentismo y abandono tendrían que ser más inves-
294
tigadas. Ello permitiría la adopción de estrategias especificas para su enfrenta-
miento. Algunas, sin embargo, se presentan como evidencias a partir del diag-
nóstico realizado:
- ofrecer una capacitación más continua y amplia a los alfabetizadores; espe-
cialmente en el conocimiento de la psicología del adulto, trabajo con la comu-
nidad y manejo de los contenidos y materiales utilizados;
- producir materiales diferenciados en función de las poblaciones que se alfa-
betizarán. Se requiere trabajar con más énfasis en el desarrollo de material
para poblaciones indígenas y refugiados;
El presupuesto en este rubro necesita ser reforzado para cubrir los déficits
actuales de distribución;
- perfeccionar los criterios que determinan el establecimiento de un proyecto de
alfabetización, especialmente en cuanto a fechas y horarios de realización y
selección del local. La existencia de otros programas complementarios a la
acción alfabetizadora es también un criterio a tenerse en cuenta;
- intensificar el seguimiento y supervisión de la acción alfabetizadora en los
centros en que ella se brinde; brindar asistencia técnica más periódica al alfa-
betizador fortaleciendo la capacitación que pueda haber recibido.
Glosario
Conceptos Utilizados en este Texto
Trabajador asalariado
Se considera como tal, aquel que depende de un patrón y que recibe un pago por
su trabajo. Este pago puede aparecer bajo la forma de sueldo, salario, jornal, pago a
destajo o especie.
Puede darse también que un trabajador no reciba pago en dinero si no en especie,
tal como: casa, comida, ropa, etc. En este caso y aunque no sea en dinero, existe una
remuneración, por lo cual se considera un trabajador asalariado.
Trabajador por cuenta propia
Se considera como tal aquel que trabaja (sólo o asociado) sin establecer relación
de dependencia con un patrón y sin contratar personal asalariado. Puede, en ciertos ca-
sos, tener bajo su dependencia uno o varios trabajadores no remunerados (generalmente
famliares).
Patrono
Se considera como tal al dueño o socio activo de una empresa que para realzar su
trabajo contrata uno o más trabajadores asalariados.
295
Trabajador familiar sin remuneración
Se considera como tal a aquel que ejerce un trabajo en relación con un miembro
del hogar o una finca, negocio, etc. de la familia que reside en el hogar, y que no recibe
pago por to mismo (ni en dinero ni en especie).
296
RESULTADOS DOS TRABALHOS DE GRUPO
Uma atividade fundamental do Seminário consistiu na realização de trabalhos de
grupo destinados à discussão de questões emergentes dos painéis e debates e à elabo-
ração de propostas políticas que viabilizem a educação básica e a alfabetização.
Os participantes do encontro constituíram seis grupos com as seguintes temáti-
cas:
• Política de educação básica de crianças: metodologias, currfculo, avaliação
• Politica de educação básica de jovens e adultos
• Politica de financiamento e gestão da educação básica: as responsabilidades da
União, dos estados e municípios
• Politica de formação do professor de educação básica
• Politica do livro e as condições de acesso à leitura e à escrita
• Articulação entre a sociedade civil e o Estado na formação das polfticas públi-
cas e na mobilização para a educação básica
297
GRUPO 1 A
Política de educação básica de crianças: currículo, metodologia e avaliação.
Entendemos que a educação básica seja um processo que vise à formação do ci-
dadão, a partir do desenvolvimento de suas potencialidades cognitivas, afetivas, psico-
motoras e sociais, ou seja, bio-psico-sociais.
Com tai educação, pretende-se estimular a participação ativa do educando com
base no exercício do pensamento crftico, tornando-o capaz de constituir o seu conheci-
mento, de apropriar-se da cultura universal, de interar-se e interferir na configuração da
sociedade em que está inserido.
Entende-se, então, a educação básica como o conjunto de elementos adquiridos
num processo participativo (educando/escola/educando), que permitam uma leitura criti-
ca da realidade social, por meio de método cientifico e de visão histórica, que favoreçam
a criação de uma nova realidade.
A visão histórica ou conhecimento amplo da origem e formação do seu contexto
sócio-cultural, com critérios e condições de análise e síntese, deve ser garantida pela
escolarização e estendida a todo cidadão independente de sua faixa etária e desenca-
deada com o atendimento pelo Estado, desde zero ano de idade.
Tudo isto visa à recriação da escola, enquanto instituição pública, que deve aten-
der aos anseios e necessidades do educando, e garantir-lhe o acesso aos bens culturais
em geral e aos documentados pela língua da cultura de seu povo em especial, por meio
de um processo de aprendizagem significativo e dinâmico. Para tanto, cumpre democra-
tizar não só o acesso à escola, mas também, principalmente, a apropriação, pelo edu-
cando, de seu universo imediato, com vistas à ampliação de seus horizontes culturais e
de sua condição de agente na configuração sócio-política do Estado.
Definindo-se, em linhas gerais, a educação básica, cumpre clarificar a proposta de
trabalho da escola, determinando a necessidade do refazimento das relações sócio-pe-
dagógicas desta escola, abrindo-a à construção cooperativa de seu planejamento curri-
cular a partir de diagnóstico, prognóstico e avaliação constantes que concretizarão a
proposta de uma escola democrática de fato.
Uma vez definidas as relações, delineadas as metas e atribuições, estarão confi-
guradas as linhas de ação para a composição de uma proposta curricular que garanta
uma escola universal e de boa qualidade afinada com os anseios políticos da população.
A reforma curricular, metodológica e avaliativa, deverá ser realizada no âmbito da
escola, garantindo o desenvolvimento de uma politica educacional que expressa a unida-
de nacional, em torno dos interesses da maioria da população brasileira, resgatando a fi-
nalidade de uma escola de boa qualidade, gratuita, universal e laica.
299
Esta escola deve redefinir a alfabetização, entendendo-a como processo continuo
e gradativo que toma o educando capaz de expressar-se verbalmente com clareza
(oralmente ou por escrito) e entenda a expressão verbal de outrem (oral ou escrita), com
vistas à ampliação de suas oportunidades educacionais.
Assim, num processo permanente de alfabetização, a escola precisa compor seu
currfculo com base nos seguintes objetivos:
• expandir a capacidade de comunicação do educando, tomando-o capaz de di-
zer o que pensa e sente e entender o que lhe é dito, quer em código verbal (fa-
lado ou escrito) quer em qualquer outro código não-verbal;
• orientar o educando para que este se situe no espaço-tempo sócio-cultural, a
princípio como um ser natural, posteriormente com um ser cultural, diferente,
portanto, dos demais seres;
• desenvolver o raciocínio lógico do educando a partir da prática efetiva do méto-
do cientifico, visando à ampliação de suas experiências de vida, favorecendo
sua interferência no processo histórico, a partir de uma leitura crítica do mundo.
Finalmente, no que concerne à avaliação, reivindicamos, também, a reestruturação
do processo, considerando a necessidade de uma definição objetiva de seus critérios, a
partir de uma política de interação dos elementos envolvidos no processo educativo co-
mo um todo, ou seja: educando, educador, escola e comunidade.
Coordenadora: Sonia Kramer
300
GRUPO 1 B
Política de educação básica para crianças
Questões definidas para discussão em grupo:
1. Qual a função da escola básica?
2. Que escola é esta que queremos?
3. Que sugestões e/ou recomendações são importantes para uma política de edu-
cação básica de crianças.
Defendemos uma escola pública, gratuita, universal e laica. Uma escola que valo-
rize a identidade cultural do grupo social que a freqüenta, que oferece oportunidades de
apropriação do saber, acumulado pela humanidade e que trabalhe valores progressistas
que possibilitem a transformação da sociedade. Uma escola que na sua práxis valorize
essencialmente a sala de aula.
Essa escola que defendemos deve proporcionar, às crianças de todas as classes
sociais, instrumentos de compreensão crítica da realidade. Pois, como disse o professor
Paulo Freire e outros palestrantes que aqui estiveram, a escola é determinada social-
mente e, ao mesmo tempo, é determinante social, e que ela será tanto mais trans-
formação quanto mais competente for a sua atuação.
Um histórico sobre educação brasileira nos oferece um referencial teórico para
análise da nossa escola atual. Tomando a fala da professora Teresa Roserley, como
ponto de referência, podemos caracterizar a nossa escola como uma escola elitista, for-
mal, atomizante, dissociada do social e que no seu interior dissocia o trabalho do prazer.
A escola, quando se abriu para atender às camadas populares não se organizou;
ela vem desde a sua expansão exigindo que todos que a ela tenham acesso percorram o
mesmo caminho, da mesma forma e ao mesmo tempo, desprezando os diferentes co-
nhecimentos e experiências trazidas por esses grupos.
Na sua inflexível organização, a escola vem marginalizando as classes populares
do sistema educacional, como colocou em sua fala a Prof
3
Maria Amélia Azevedo - "na
sua prática do dia-a-dia, a escola implicou a exclusão e excludência, utilizando, para isto,
mecanismos discriminatórios e seletivos de avaliação".
Em nossa escola, hoje, várias concepções são questionáveis. Uma delas, muito
arraigada, é a de que o aluno deve dominar a escrita e a leitura em um ano letivo.
Considerando que o processo de alfabetização se estende, predominantemente,
nos programas escolares das primeiras séries da escola básica, não seria aquela con-
cepção, reducionista de um ano, responsável pelos altos índices de reprovação consta-
tados na 1ª série?
301
Essa concepção não tem provocado uma interrupção no processo de escolariza-
ção, comprometendo seriamente a visão de aprendizagem como processo de continui-
dade curricular?
Qual o ganho dos alunos que repetem as 1ª-s séries?
Que medidas tomar para reformular essa escola nos seus aspectos intra e extra
escolares?
Por essas e outras questões aqui não levantadas por falta de espaço e tempo,
apresentamos as sugestões e/ou recomendações a seguir.
Recomendações e/ou sugestões
1) A escola deve desenvolver um projeto político mais amplo em articulação com
a sociedade, a fim de sair do imediatismo e do mero reformismo;
2) garantir verbas suficientes para manutenção eficiente da escola pública. Es-
sas verbas não devem ser alocadas em Projeto Educacional como um todo;
3) garantir o acesso e permanência a todas as crianças em idade escolarizável,
nas escolas públicas;
4) garantir a autonomia da escola no desenvolvimento dos seus projetos político-
pedagógicos;
5) valorizar a criança como agente de sua aprendizagem e de sua história;
6) assegurar a participação de todos os grupos da sociedade civil na formação
da política educacional, desde a pré-escola até a universidade;
7) valorizar o educador garantindo melhores condições profissionais e organizar
o trabalho do professor na escola;
8) o professor deve ser sujeito do processo educacional e não um mero executor
de ações vindas do sistema que administra a educação;
9) valorizar a sala de aula, dar voz ao professor em serviço, para que os desa-
fios partam do cotidiano e para que a escola possa desenvolver uma ação
transformadora, de liberdade, de trabalho e de prazer,
10) garantir uma formação politica do professor para superar a sua ignorância
histórica;
11) os estados devem investir maciçamente na capacitação e qualificação dos
professores, utilizando para isso as IES;
12) garantir uma politica de pré-escolar articulada com uma politica de 1º grau;
13) revisar a concepção de alfabetização em seus pressupostos teórico-práticos;
14) revisar as concepções de avaliação para que ela deixe de ser um elemento de
seletividade.
Coordenadora: Telma Piacentini
302
GRUPO 2
Política de educação básica de jovens e adultos
CONSIDERANDO
• que a Nação brasileira possui cerca de 40% de sua população, ou seja, 53 mi-
lhões de pessoas, hoje, com 15 anos e mais, sem escolarização básica, e que
desses, 20 milhões sequer são alfabetizados;
• que nos últimos anos, dos recursos destinados à educação, a União tem aloca-
do menos de 1,0% à educação básica de jovens e adultos;
• que não há uma definição de politica de educação básica de jovens e adultos e,
conseqüentemente, não existe um órgão, do MEC, coordenador dessa política;
• que a ação voltada para a sistematização de metodologias especificas sobre a
educação básica de jovens e adultos é ainda insuficiente e o que existe carece
de análises críticas;
• que a formação dos profissionais de educação é deficiente no que concerne à
educação básica de jovens e adultos, no Brasil;
• que há necessidade de articulação da educação de jovens e adultos com os
demais programas e políticas sociais;
• que há dificuldade de acesso da classe trabalhadora à educação básica de jo-
vens e adultos;
• que há necessidade de ampliar os debates relativos à educação básica de jo-
vens e adultos no interior das escolas, nos diferentes segmentos da sociedade
e esferas administrativas;
• que ações concernentes à educação e trabalho dizem respeito à preparação de
mão-de-obra qualificada, conforme interesses das empresas;
• que é necessário analisar a prática atual de educação básica de jovens e adul-
tos no Brasil;
PROPÕE
1) que a educação básica seja direito do cidadão, independente da idade, e dever
da União, dos estados, DF e municípios, que ficam responsáveis pelo financia-
mento das iniciativas de ensino público e gratuito, empreendidas por instituições
de ensino superior públicas, secretarias de educação e município, fundações, e
autarquias públicas, associações e sindicatos da classe trabalhadora. O estado
fica igualmente responsável pela coordenação da definição da politica da edu-
cação de jovens e adultos a ser traçada por todos os elementos diretamente
envolvidos nesse processo;
303
2) que a educação básica garanta a formação do cidadão crftico, capaz de com-
preender as relações sociais de produção e nelas se situar de forma transfor-
madora e de usar as mais variadas formas de expressão humana, isto é, lin-
güística, matemática, estética, cientifica, etc. A educação básica especifica-
mente voltada para a população jovem e adulta eqüivalerá, em termos legais, à
escolarização regular de 1º grau para que seja garantida a essa clientela a con-
tinuidade de sua formação. Compreende-se que essa educação básica deverá
ser pensada e implementada em função da diversidade da clientela envolvida
(localização, condições sócio-econômicas, faixa etária); será considerada, por
exemplo, a situação do trabalhador desprovido de escolaridade, devendo ser a
ele assegurados; horários e formas metodológicas de ensino e estudo compatí-
veis com suas condições de vida;
3) que sejam ampliados os debates relativos à educação básica de jovens e
adultos no interior das escolas, das várias esferas administrativas e nos diver-
sos segmentos da sociedade visando, sobretudo, à sensibilização para a cau-
sa dos brasileiros que foram expropriados do direito à educação;
4) que seja revisto o percentual de recursos destinados à educação básica de jo-
vens e adultos; definindo esse percentual no conjunto de dotação para a educa-
ção dos diferentes níveis;
5) que seja incluída na formação do profissional de educação em nível de 2º e 3º
graus a reflexão sobre a preparação específica para o trabalho com educação
básica de jovens e adultos;
6) que sejam revistas as ações de formação profissional na perspectiva do traba-
lhador;
7) que sejam apoiados, avaliados, divulgados e aplicados estudos e pesquisas em
questões específicas da educação básica de jovens e adultos;
8) que seja estimulada a produção, avaliação e divulgação de materiais didáticos
próprios para jovens e adultos.
O grupo não quer deixar de registrar que a exigüidade de tempo para discussão li-
mitou o aprofundamento maior das questões aqui apresentadas. Considera, porém, que o
trabalho desenvolvido é, ainda assim, de extrema importância para a mudança de uma
política de educação básica no Brasil.
Coordenadora: Carmen Perrota
304
GRUPO 3
Polfticas de financiamento e gestão da educação básica: as responsabilidades da
União, dos estados e municípios
Os educadores presentes ao Seminário Regional sobre Alternativas de Alfabe-
tização para a América Latina e o Caribe, no que se refere precipuamente a Polfticas
de financiamento e gestão da educação básica: as responsabilidades da União, dos
estados e municípios, consideram que:
• a democratização da educação básica e da alfabetização, em particular, requer
a concentração de reflexões e esforços de toda a sociedade e o compromisso
do Estado para seu provimento;
• a educação básica é direito do cidadão. É dever do Estado provê-la de forma
gratuita, pública e de qualidade, independentemente da faixa etária;
• o cumprimento do direito à alfabetização, por parte das esferas do Poder Públi-
co, será assegurado através de dispêndio preponderante das suas receitas or-
çamentárias totais, fixado constitucionalmente e aplicado exclusivamente na
manutenção e desenvolvimento do ensino nos estabelecimentos da rede oficial;
• os recursos orçamentários dos estados, territórios, Distrito Federal e municípios
serão aplicados prioritariamente na educação básica;
• os recursos, como o salário-educação, recolhidos pelas empresas comerciais,
industriais e agrícolas destinam-se, exclusivamente, ao ensino público funda-
mental, inclusive a alfabetização;
• a União, em articulação com as demais esferas do Poder Público, deve elaborar
e publicar o Plano Nacional de Educação, de duração plurianual, visando à arti-
culação e ao desenvolvimento dos níveis de ensino e à integração das ações da
União, estados, territórios, Distrito Federal e municípios. Compatibilizando metas
e recursos, deverá dar prioridade à erradicação do analfabetismo, à universali-
zação do ensino e à melhoria da qualidade do ensino;
• a União, estados, territórios, Distrito Federal e municípios devem prover a inte-
gração dos seus diversos orçamentos, conferindo-lhes transparência, desagre-
gando-os adequadamente e criando condições para sua divulgação, de modo a
permitir, por parte das entidades representativas da sociedade e dos profissio-
nais da educação, o rigoroso controle dos recursos no setor da educação;
• a União, estados, territórios, Distrito Federal e municípios devem compartilhar
com a sociedade o controle da execução da política educacional em todos os
níveis, por intermédio de organismos colegiados democraticamente constituídos;
305
• os estados, territórios, Distrito Federal e municípios devem preparar cada qual
seu plano de ação educacional e correspondente previsão orçamentária, onde
estejam discriminados fontes e usos de todos os recursos, evitando a fragmen-
tação dos esforços e recursos através de inúmeros programas e projetos, que
requerem estruturas gerenciais paralelas e especificas;
• os recursos e encargos da educação básica devem ser gradativamente coloca-
dos sob a responsabilidade dos municípios abrangendo o ensino de crianças a
partir dos quatro anos e a alfabetização de adultos.
Coordenadora: Maria Beatriz Moreira Luce
306
GRUPO 4
Políticas de formação do professor de educação básica
Conclusões:
1) Repudiamos a forma de organização do Seminário, tendo em vista:
• a impossibilidade de representar as bases, uma vez que não conhecíamos
os temas propostos aos grupos e a dinâmica do seu encaminhamento;
• o desconhecimento da utilidade e destinação deste documento;
• o trabalho do grupo ter-se transformado em apenas uma apresentação for-
mal, anulando-se o processo de discussão e aprovação na plenária.
2) Considerando que a construção de uma sociedade democrática se faz com a
participação de toda a sociedade civil, e que a educação, enquanto prática so-
cial, só pode ter sua politica definida na globalidade, fazemos constar do nosso
repúdio alguns princípios, para que, ao lado de nossa crítica, sejamos também
criadores e invasores, vivendo a contradição do Brasil de hoje: redefinição do
MEC no sentido de ser uma instância de coordenação, apoio e financiamento
das polfticas educacionais emergentes da maioria da população. Isto significa
reverter suas ações, colocando-se como instância de apoio às polfticas e não
como gerador destas. Ao mesmo tempo, o grupo considera que, sendo a edu-
cação parte construtiva do projeto social global, a coordenação do MEC deverá
se fazer sem desvincular-se das demais polfticas sociais, como a reforma tri-
butária.
3) Concluímos, por fim, que não poderfamos propor estratégias de politica educa-
cional, por entender que cabe ao MEC e às secretarias de educação ouvir a
categoria dos professores, que, em diferentes movimentos sociais, nas ruas e
nas escolas, têm reivindicado melhores condições de trabalho; melhores salá-
rios; tempo financiado para refletir e teorizar a sua prática; plano de carreira do-
cente.
Suas vozes, nossas vozes têm sido silenciadas. Não seremos nós, grupo sem re-
presentatividade, que iremos apresentar propostas, pois isto significaria ajudar a silenciá-
las. Nesse sentido, nosso encaminhamento é:
Redefinição do MEC para ouvir, apoiar e financiar as reivindicações dos professo-
res, não desvinculando as polfticas de formação de professores da definição da escola
pública, gratuita e de boa qualidade.
Coordenadora: Maria Denilda Moura
307
GRUPO 5
A política do livro e as condições de acesso à leitura e à escrita
A política de leitura, no Brasil, está vinculada ao projeto de sociedade pretendido,
que, estruturando-se em uma concepção funcionalista de leitura, apóia-se em um quadro
de leitores que apenas lêem o que deve ser lido, poucos lêem ou mesmo, em grande
parte, não lêem.
O poder deste vínculo tem sido reforçado pelo Estado, pela escolarização da leitu-
ra que, restringindo-se ao espaço escolar, tem-se submetido e se restringido aos pro-
gramas escolares, ao tipo de escola, às suas condições e aos seus recursos.
A leitura institucionalizada via escola tem sido levada a um processo de didatiza-
ção que, por sua vez, engloba, indistintamente, o livro didático e o livro em geral. A dida-
tização da leitura tem formado o leitor escolar, que é submetido a programas de leitura
assistencialistas, e, por isso, seletivos e restritos de acordo com interesses ditados pelo
mercado editorial. Como leitor, tem sido incapaz de se organizar para reivindicar outras
condições de acesso à leitura. Tem aceitado que o seu acesso à leitura seja condiciona-
do, portanto, por critérios institucionais estabelecidos e selecionados pelo Estado.
Aparentemente, não deixa de ser contraditório que através de seus programas as-
sistencialistas, o Estado, que não só institucionalizou a leitura, mas legitimou como única
via de acesso à escola, ofereça livros ao cidadão, impedindo-o, ao mesmo tempo, de
comprá-lo pela politica salarial vigente. Aparentemente, pois, não é contradição: O Esta-
do, que controla a fabricação de celulose, necessita das editoras que, por sua vez, ne-
cessitam do Estado, para que compre e repasse o livro como um produto de bastante lu-
cratividade, em detrimento da qualidade e da criação de outras formas de acesso e sele-
tividade.
A política de formação de leitores no Brasil tem-se caracterizado, portanto, pela
exclusão da maioria da população brasileira, que, se é para ler submete-se à leitura dos
poucos livros que chegam à escola.
Por outro lado, esses programas assistencialistas que, pretensiosamente, atingem
toda a população têm servido mais para atingir uma camada potencial para o mercado de
consumo de livros, preparando-a e estimulando-a como seus futuros leitores, leitores
ideais por seu poder aquisitivo e para manutenção dessa mesma politica.
Assim, a institucionalização da leitura, via escola, mesmo pelas formas precárias
existentes, tem aumentado o poder de tutela do Estado, que tem formado o tipo de leitor
pretendido.
Dentro deste quadro de referência, é possível indicar alguns pontos a serem con-
siderados numa discussão mais ampla, com vistas a definir uma política de leitura para o
308
1) que as condições de acesso à leitura não sejam consideradas como determi-
nantes do processo de alfabetização, em julgamento aqueles que, não usu-
fruindo dos usos dos meios escritos, sejam considerados, por isso, futuros
portadores de dificuldades de leitura;
2) que a leitura não seja restrita à instituição escolar;
3) que a concepção e a formação do leitor surjam no movimento de organização
da população por melhores condições de vida;
4) que, apesar de, atualmente, a grande maioria das bibliotecas esteja nas escolas
e se constitua de poucos livros, torna-se necessário que as bibliotecas saiam
do âmbito escolar, que sejam públicas, e não necessariamente estatais;
5) que os recursos para essas bibliotecas sejam controlados pela população local;
6) que haja uma nuclearizaçâo dos recursos para a organização e impressão de
textos, escolares ou não, que seja gerida pela população envolvida, a qual po-
derá e deverá também organizar e selecionar o acervo das bibliotecas;
7) que dentro da escola se possam criar condições para o estabelecimento de vá-
rias vias de acesso à leitura, através da implantação de bibliotecas, circulação
de jornais e revistas, como também através da produção e impressão de tex-
tos, sempre independentes de programas seletivos e assistencialistas dos pro-
gramas governamentais;
8) que haja possibilidade de criação de convênios entre escolas e jornais, entre
escolas e editoras de revistas e livros.
Coordenadora: Sarita Moisés
309
GRUPO 6*
Articulação entre sociedade civil e estado na formação das políticas públicas e na
mobilização para a educação básica
Propostas de trabalho para o grupo
1) Refletir, à luz das experiências relatadas, e a partir delas elaborar tópicos bási-
cos, articulando especialmente os dois blocos - Estado e sociedade civil -
analisando em que sentido tais propostas são capazes de organizar uma nova
educação básica.
2) Seria uma avaliação do já ouvido, debatido e elaborado individualmente pen-
sando esses dois blocos.
Definição de termos
Hegel - primeiro pensador que distingue, conceitualmente, entre sociedade ci-
vil e Estado. A sociedade civil abrange as classes sociais, sua atua-
ção econômica, cultural e ideológica; o Estado abrangendo os poderes
decisórios, legislativos e judiciários.
Gramsci - distinguiu na sociedade três instâncias: a economia (a infra-estrutura)
e a superestrutura, dividida em sociedade civil e politica.
A sociedade política representa o Estado strícto sensu. A sociedade civil abrange
a instância ideológica. Diferente de Hegel, Gramsci compreende a sociedade civil não
mais como instância econômica, mas sim, prioritariamente os aparelhos ideológicos que
direta ou indiretamente atuam em função do Estado. Por isso, a superestrutura, com-
posta por sociedade civil e sociedade política, é compreendida latu sensu como o Esta-
do.
A sociedade civil somos nós enquanto associações de classe, sindicatos, partidos
políticos, igrejas, grêmios, clubes de serviços e outros. Somos a parte social que se or-
ganiza apesar do Estado e às vezes contra ele.
Entregar a responsabilidade política e social para o Estado, exclusivamente, não é
só perigoso como irresponsável por parte da sociedade civil. Há de se manter um pro-
cesso de articulação.
* O grupo debateu os conceitos básicos de Estado e sociedade civil, relembrando sua origem em Hegel,
concordando-se com a conceituação e interpretação dos termos de Antonio Gramsci.
310
Mobilização
1) Dentro desta visão teórica, mobilização foi compreendida como um processo
político originado na sociedade civil ou desencadeado através de medidas do
Estado nessa sociedade em favor das organizações de classe.
O que se entende por educação básica
1) Educação Básica foi compreendida como não sendo unicamente a educação
formal ou regular, nem somente alfabetização de crianças ou adultos.
2) O grupo defendeu uma conceituação que transcende a versão dada pelo MEC
e sua Secretaria de Ensino Básico (SEB), segundo a qual o ensino básico
abrangeria o 1º grau, na idade de 7 a 14 anos, compreendendo tanto a educa-
ção básica formal regular de 8 anos, quanto todas as formas de educação que
viabilizam dentro e fora do sistema regular a alfabetização e conscientização de
crianças, jovens e adultos.
Ação paternalista do Estado
1) Criticou-se a ação paternalista do Estado, de caráter assistencialista. Isso im-
plica que as políticas públicas têm de receber o incentivo e sofrer o controle
permanente da sociedade civil.
2) Vê-se, no paternalismo estatal, o grande impasse na definição de propostas po-
líticas. É preciso romper com os laços do paternalismo a partir da sala de aula,
órgãos, associações de classe e outros.
3) Foi explicitado que o paternalismo do Estado impede a mobilização na base e
as articulações autenticamente democráticas na sociedade civil.
Relato de experiências
1) Rio de Janeiro - foram relatados exemplos de articulação entre o Estado Fede-
ral e as comunidades de base da Baixada Fluminense pela EDUCAR, com ple-
no êxito dos objetivos mutuamente fixados para a alfabetização de adultos.
2) Belém - foram relatados alguns exemplos de articulação entre movimentos so-
ciais urbanos capazes de criar e manter suas próprias escolas junto às secre-
tarias municipais e estaduais de educação.
3) Espírito Santo - outro exempb de uma ação articulada entre as duas instâncias
foi relatado pelo grupo do Espírito Santo, em que a base da iniciativa dos pre-
feitos de certos municípios foi possível concretizar a descentralização de re-
cursos autonomamente administrados pela comunidade.
4) Minas Gerais - o exemplo de Minas Gerais mostrou a capacidade do estado,
através de sua Secretaria de Educação, de mobilizar várias instâncias gover-
namentais e os organismos da sociedade civil num objetivo comum de definição
de polfticas de educação básica e execução das prioridades fixadas durante
três anos que, mutuamente, concretizaram uma negociação discutida coletiva-
mente.
311
À luz das experiências e dos debates travados em torno delas decorrem as seguin-
tes propostas
1) Flexibilidade na articulação entre os três níveis do Estado e as várias formas
de organização da sociedade civil e dos movimentos populares. É preciso re-
gionalizar, descentralizar, democratizar decisões e recursos quando estas or-
ganizações civis tiverem mecanismos de autogestão e controle de suas pró-
prias necessidades.
2) As instituições do Estado em seus três níveis administrativos devem ser com-
preendidos e atuarem como instrumentos que viabilizem as propostas vividas
da sociedade civil ou sugeridas pelas políticas públicas quando de interesse
popular.
3) Multiplicar iniciativas como as do Estado de Minas Gerais, organizando, em
congressos e encontros periódicos, o debate entre as instâncias estatais e as
respectivas organizações atuantes ou interessadas na educação de base.
4) Evitar que interesses clientelistas dos partidos em níveis locais, estaduais e
federais interfiram nos processos de educação de base em curso.
5) Criar novos e usar os canais de comunicação existentes (via congressos, en-
contros regionais, televisão e outros), para divulgar e informar amplamente a
sociedade como um todo, acerca das experiências e pesquisas existentes no
campo da educação básica, que possam subsidiar e repensar a prática edu-
cacional.
6) Mobilizar todos os recursos disponíveis e liberar novos recursos para a me-
lhor capacitação e reciclagem de professores, importantes articuladores na
prática educativa dos interesses do Estado e da sociedade civil.
7) Destinação das verbas públicas exclusivamente para as escolas públicas e
gratuitas em todos os níveis.
8) Que a maior parte das verbas do setor educacional nas instâncias federal,
estadual e municipal (no mínimo 60%) sejam atacadas para as atividades de
ensino.
Que se entenda como verbas para o ensino aquelas destinadas a garantir
melhores condições ao trabalho docente/discente e um crescente nfvel de
qualidade da ação educativa escolar.
9) Que os cargos públicos de administração e coordenação das atividades edu-
cacionais (nos diferentes níveis) sejam exercidos com a consulta às entidades
organizadas e representativas da sociedade.
10) Que cada unidade escolar tenha garantida a destinação de recursos (de cus-
teio e capital) suficiente para a manutenção de suas atividades como meca-
nismo iniciador/reforçador de sua autonomia, estabelecendo-se, no mínimo,
15% do seu custo total.
Coordenadora: Barbara Freitag
312
LISTA DOS PARTICIPANTES
NOME
ABIGAIL LINERO GARCIA SILVÉRIO
ACIDALIA LIMA CAMOZATO
ADELAIDE LOPES FROSSARD
ADÉLIA MARIA MOURA DE MORAES
ADILZA QUEIROZ MONTEIRO MOURA
ADIR CASARO NASCIMENTO
AIDA MARIA MONTEIRO SILVA
AIDE CANCADO ALMEIDA
ALADIR APARECIDA SANTANA ANTUNES
ALBERICO ROCHA LIMA
ALDALICE MOURA DA CRUZ OTTERLOO
ALDEMA MENINE TRINDADE
ALFA MARIA BATISTA CLAUDINO
ALICE ALMERITA MACHADO BURKOWSKI
ALICE DE SANTANA PASSOS
ALTIVA FERNANDES DA SILVA LIMA
AMÉRICA PEREIRA DOS SANTOS
ANA CARLA DE ANDRADE RABELO
ANA CRISTINA GOMES DA PENHA
ANA ELIZABETH MAIA DE ALBUQUERQUE
ANA LÚCIA ANTUNES
ANA LÚCIA ROCHA LIRA DA SILVA
ANA LÚCIA VIEIRA MENEZES
ANA LUIZA LAYDNER DA ROCHA
ANA MARIA DE SOUSA
ANA MARIA MARQUES SOARES
ANA MARIA PARANHOS DA FONSECA
ANA MARIA PINHEIRO MAGNE
ANA MARIA SANTANA NEIVA COSTA
ANA MARIA SANTOS TENÓRIO
ANA ROSA DE OLIVEIRA REAL
ANAIDE ILHA SALVADOR
ANALETE LISITA
ANDRÉA KLUGE PEREIRA
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ANÉZIA FERREIRA GALLIETTA
ANTÔNIA BARBOSA GONÇALVES
ANTÔNIO NERY BATISTA DA SILVA
ARLINDA MARIA PIRES SCHMIDT
AROLDINAN MARTINS
ÁUREA BÁRBARA TORRES DE JESUS
BEATRIZ MARIA DE JESUS NETA
BERNARDETTE DE CASTRO SALES
BRANCA MARIA DE MENEZES
CACILDA DE OLIVEIRA BARROS
CÂNDIDA ESTÁCIA DE OLIVEIRA
CÂNDIDA ESTÁCIA DE OLIVEIRA
CARLOS ALBERTO MELO PRADO
CARLOS ANTÔNIO XIMENES ALBUQUERQUE
CARMÉLIA DE SOUZA
CARMELINA AMÉLIA DA SILVA
CARMEN LÚCIA MEIRA DE MESQUITA
CARMEN MOREIRA DE CASTRO NEVES
CARMEN PERROTTA
CARMEN SILVIA BRAVO BUCCO
CASSIMIRO DA MATA LIMA
CÁTHIA MORAIS NOLASCO
CÁTIA CAMPOS DE MIRANDA
CECÍLIA CORRÊA DE MEDEIROS
CÉLIA BATISTA NEVES CUNHA
CÉLIA MARIA BORGES HOLANDA
CÉLIA MARIZA BARROS SOARES
CÉLIA REGINA DE FREITAS TEIXEIRA
CÉLIA RODRIGUES DE ASSUNÇÃO
CEUTA LEWERGGER
CELMA BORGES
CÉSAR PICON ESPINOZA
CHLORIS CASAGRANDE JUSTEN
CHRISTINA PELIANO
CÍCERA LÚCIA COIMBRA
CINIRA MARIA NOBREGA HENRIQUES
CIRA DE MATOS BRITO PINTO
CIRCE NAVARROS VITAL BRAZIL
CLARICE AMARAL
CLAUDETE STRACCALANO BARBOSA PEREIRA
CLÁUDIA JORGE SILVA RODRIGUES
CLÁUDIA MARIA PAES DE CARVALHO BAENA SOARES
CLÁUDIA MOREIRA SOUSA
CLÉA GONÇALVES DUARTE
CLEIDE DE SOUZA MARTINS
CLEIDE PADILHA LEITE
CLÉLIA DE FREITAS CAPANEMA
CLELITA MARIA SILVA COELHO
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314
CLEUSA ALICE B.C. RIBEIRO
CLEUSA DO NASCIMENTO AMARAL
CLEUZA SANTANA DE AZEVEDO
CORDOLINA SUELI BARBOSA EL HAGE
DAISY CISNEIROS ARRAIS
DAL VA BATISTA SANTOS
DALVA DE OUVEIRA
DALVANI PEREIRA DE ARAÚJO
DAMIÃO COSME DA SILVA
DARCÍLIA MARINDI PINTO SIMÕES
DENISE DOS SANTOS
DEUSDEDIT JARDIM DA SILVA
DIANA SARMENTO CARDOSO DE OLIVEIRA
DILENE DA GAMA FONSECA LEMES
DILMA LUCY DE FREITAS GEVAERD
DIONlziA DE ALCÂNTARA SOARES SILVA
DORECE LÚCIA PRUDÊNCIA DA META
DULCE LEILA CAMPOS DA SILVA
DULCE MIRIAN MACIEL GONTUO
EDILAMAR VAZ DA COSTA
EDILMA SANTOS DA ROCHA
EDIR AZEREDO CARVALHO BARROS
EDITE DE LIMA MACHADO MARIANO
EDITE ROSA VIGÁRIO SAMPAIO
EDITH BENSUSAN
EDIVANDA MUGRABE DE OLIVEIRA
EDSON CELESTINO NETO
EDSON SILVA GALIZA
EGLE XAVIER DE SOUZA
EGNALDO DE ARAÚJO SANTOS
ELAINE GERALDA DE ANDRADE
ELDY FAGUNDES CAMELO MENDES
ELENA MARIA QUEIROZ DE OLIVEIRA
ELEONORA MARIA GALVÃO DE OLIVEIRA
EUANA MARIA MONTE-MOR DAVID PONS
EUENE SANTOS BEZERRA
EUSA DE OLIVEIRA BARBOSA CAMPOS
EUSA EMILIA CESCO
EUSABETE DE MORAES
ELISALDO DAS CHAGAS SANTOS
ELISETE TEIXEIRA
EUSMAR BEZERRA ARRUDA
EUZA HABIB MENDONÇA
EUZABETE LOPES PINHEIRO DA FONSECA
ELIZABETH MARIA ANDRADE ARAGÃO
ELIZABETH RIBEIRO SANTOS
ELZIRA COSTA DOS SANTOS
ERDELENE MARIA FRANCA DE BARROS
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315
ERNESTINA ILHA MILTER
ESTELA MARIZ DE ALMEIDA GARRIDO
ESTER BARROSO PINHEIRO
ESTER VILLANUEVA SEABRA RIVERO
EUCLÍSIA FERREIRA DE SOUZA
EURIZE CALDAS PESSANHA
EUZI RODRIGUES MORAES
EVANICE DOS SANTOS SILVA
EZANIL JOSÉ DO NASCIMENTO
FÁTIMA M. MAGALHÃES BELFART
FÁTIMA REGINA TEIXEIRA DE SALLES DIAS
FÁTIMA REZENDE NAVES DIAS
FERNANDA CRISTINA BAIA GOMES
FLORINDA MARIA PINHEIRO DE ALMEIDA
FRANCINETE BARBOSA DE LIMA
FRANCISCA COELHO DE CARVALHO
FRANCISCA MARQUES FREIRE
FRANCISCA NÚBIA NOGUEIRA
FRANCISCA OTÍLIA NETA
FRUTUOSO CAETANO MARTINS
GELTA TEREZINHA XAVIER
GENY LIMA
GERALDA GONÇALVES MARRA
GEUZA GONÇALVES
GICELENE MONTEIRO RODRIGUES
GILDA AUGUSTA VIEIRA LEITE
GILDA BARBOSA PIMENTA
GILDETE DOS SANTOS LOPES
GISLAINE OUVEIRA
GLÁUCIA COSTA ABDALA DINIZ
GLEIDE FERREIRA DA CRUZ
GLÓRIA RODRIGUES DOS SANTOS
GONÇALINA NASSARDEN TABORELU
GRAZIELA CARVALHO DA SILVEIRA
HAMILTON MUNIZ MENDONÇA
HAYDEE DA GRAÇA FERREIRA DE FIGUEIREDO
HELENA MARIA DE OLIVEIRA
HELENA MARIA RIBEIRO
HELENA RAPOSO LEMOS
HELENA RIBEIRO SANCHES BARCELLOS
HÉLÈNE BARROS
HELENICE MARIA PEREIRA GIOVANARDI
HÉUA DE FREITAS LIMA FERNANDES
HELOÍSA CURVELO SARNO
HELOISA MARIA FIÚZA BAETA NEVES
HELVIO JOÃO SANFELICE
HILDA DE FÁTIMA ANDRADE
HILENDA BEZERRA MARTINS
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316
IARA LAYDNER DA ROCHA
IARA MARIA LINHARES
ICLÉIA MARIA PEREIRA NETTO
IGNEZ MARTINS TOLLINI
ILCA MARIA DE CHAVES DIAS
ILZA ROSA DE SENNA
INÊS MARIA CARVALHO SILVA
INÊS RODRIGUES MONTEIRO
IRAÍ PIMENTEL COUTO
IRENE DA NAZARÉ R. DE FIGUEIREDO
ÍRIS D'ARC DA SILVA PACHECO
ISA CARLA ORTEGA DE SOUSA TEIXEIRA
ISABEL SANTANA SAUONI
ISABELA MARIA DE BARROS CABRAL LEAL
ISAVIBEL WANDERLEY
ISELDA TERESINHA SANSEN FEIL
IUTA LERCHE VIEIRA ROCHA
IVA DE SOUSA MISAEL
IVANA GUIMARÃES AYRTON
IVANETE M. DE O. XAVIER
IVANI FELÍCIO DA SILVA ARAÚJO
IVANI TEREZINHA TABUADA KOLLING
IVANY EHRHARDT
IVETE MARIA MADEIRA CAMPOS MARQUES
IVO MARTI NAZZO
IVONETE FERREIRA DE BARROS
IVONETE PEREIRA DE FARIAS
IZABETE CRISTINA DA COSTA
JACIRA DA SILVA CÂMARA
JANE MERI CESTARI BARBOSA
JANI MARIA JOSÉ GUEDES
JAQUELINE CARVALHO FLORES
JARLITA VIEIRA DAMACENO
JOÃO BARBOSA DE OLIVEIRA
JOÃO BOSCO BEZERRA BONFIM
JOÃO RIBEIRO GUIMARÃES
JOAQUIM OZÓRIO PIRES DA SILVA
JOCELYNE T. LEVY
JORGE LUIZ SANTOS FERREIRA
JOSÉ BOAVENTURA TEIXEIRA
JOSÉ MARIA FERNANDES MOREIRA
JOSÉ MARIA RODRIGUES DE SOUZA
JOSÉ MURILO MILHOMEM DE SOUSA
JOSEBEL AKEL FARES
JOSEFINA DAS DORES DE OLIVEIRA SIQUEIRA
JOSEFINA SANTOS
JOSENILSON GUILHERME DE ARAÚJO
JOSEPHINA DESOUNET BAIOCCHI
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317
JOSIEDA AMORIM BERNARDES
JUCELINO BARRETO DOS SANTOS
JUCINETE FEITOSA DIAS
JUDITE OLIVEIRA ARAGÃO
JURANDIR DE LUCENA ALVES
KADYA CRISTINA GUEDES VELAME
KARLA CAVALCANTI DAS NEVES
BA
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KARLA CHRISTINA QUEIROZ OLIVEIRA DF
KARRIA NERES DE FARIAS
LAILAH ABAIDE
LANA ORTEGA DE SOUSA
LAURA DUQUE ARAKI
LAURENCE SOUNO-DE CARVALHO
LEDA BERLIM FONSECA
LEDA GURGEL PIRES
LEDA MARIA TAVARES PEREIRA
LEDA SÔNIA OLIVEIRA LINHARES
LEDJA AUSTRILINO SILVA
LEILA ALVES DE OLIVEIRA
LEILA MARTINEZ DOS SANTOS
LENIZE SOARES DOS SANTOS
LETÍCIA LIMA MONTALVÃO
LÍDIA BARBOSA DO VALE FOSSALI
LÍDIA GAMA RIBEIRO
LILIAN DA SILVA DUTRA
LÍVIA FANTINI VIEIRA MADUREIRA
LÍVIA FREITAS FONSECA
LOURIVAL CORREIA MORAES NETC
LÚCIA DE FÁTIMA L AZENIDO
LÚCIA HELENA PENA PASCOAL
LÚCIA HELENA PIRES BRASIL
LÚCIA ITO DE OLIVEIRA
LÚCIA LEONE POTZERNHEIM
LÚCIA MARIA FRANCA GUNEGUND
LÚCIA ROLLA SENA
LUIZ CARLOS PACHECO
LUIZ EDUARDO CARNEIRO COSTA
LUZIA CARDOSO SANTA ROSA
LUZIA COSTA DE SOUSA
LYGIA SILVEIRA ROCHA
LYGIA SOUTO DE AZAMBUJA
LYS PERDIGÃO FRAGOSO FERRER
M. AUXILIADORA TEIXEIRA GUERR/
MAGALY DE ALMEIDA FERREIRA
MAGDA DA SILVA MARINHO
MAGDA LEAL LOTTER
MÁRCIA PACHECO T.E. LAIZ
MÁRCIA SCHNEIDER MENDES SILV
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318
MÁRCIA VELOSO REPEZZA MG
MARCOS LOURENÇO HERTER RS
MARCUS JESSÉ MORGIRA DF
MARGARETE PARREIRA MIRANDA MG
MARGARETE PEREIRA QUARTO ES
MARGARIDA MARIA LISBOA DE OLIVEIRA BA
MARGARIDA ROCHA DA COSTA DF
MARI O.M. COSTA DF
MARIA ABREU LOPES BA
MARIA ADETE PEIXOTO WANDERLEY DF
MARIA ALEXANDRA MILITÃO RODRIGUES DF
MARIA ALEXANDRA RIBEIRO PINTO DA COSTA RR
MARIA ALEXANDRINA DE SOUZA MG
MARIA ANTONIA BEZERRA DE OLIVEIRA DF
MARIA ANTÔNIA TÂNIA ALMEIDA LOPES SE
MARIA ANTONIETA SANTOS COSTA RO
MARIA AUXILIADORA ANTUNES DOS SANTOS DF
MARIA AUXILIADORA CAMPOS MEDEIROS SE
MARIA CARMELITA LACERDA PB
MARIA CECÍLIA ANTUNES DE AGUIAR SE
MARIA CELESTE GOMES MURARO DF
MARIA CHRISTINA COSTA DE FARIA RJ
MARIA CLEIDES TEIXEIRA CARVALHO DF
MARIA CLEMES SANTOS MENEGASSl RR
MARIA CLEUSA DE ALMEIDA GUERRA DF
MARIA CONCEIÇÃO DAS GRAÇAS SILVÉRIO GO
MARIA CONCEIÇÃO DE FIGUEIREDO CARDOSO SILVA SC
MARIA CONCEIÇÃO MACIEL FILGUEIRA RN
MARIA CREUZA SOARES SILVA GUIMARÃES DF
MARIA DA GLÓRIA CABRAL DF
MARIA DA GLÓRIA DOS SANTOS BORRA DF
MARIA DA GLÓRIA SOUTO MAIOR NOGUEIRA RR
MARIA DA GRAÇA VON KRUGER PIMENTEL DF
MARIA DAS DORES A. SILVA F. SILVA PB
MARIA DAS GRAÇAS ARAÚJO MUNIZ DF
MARIA DAS GRAÇAS CORRGIA DF
MARIA DAS GRAÇAS DE MORAIS NOGUEIRA RO
MARIA DAS GRAÇAS FERREIRA GO
MARIA DAS GRAÇAS NEGRI MACIEL DF
MARIA DAS GRAÇAS PIMENTEL GONÇALVES DF
MARIA DE FÁTIMA CARDOSO GOMES MG
MARIA DE FÁTIMA CARDOSO TELLES DF
MARIA DE FÁTIMA MORAIS PE
MARIA DE JESUS DA CRUZ DF
MARIA DE LOURDES MOURA LIMA ROCHA DF
MARIA DE LOURDES PEIXOTO BRANDÃO CE
MARIA DE LOURDES PEREIRA DE SOUZA DF
MARIA DENILDA MOURA AL
319
MARIA DO CARMO ALMEIDA ROCHA
MARIA DO CARMO DE CASTRO GUETTI
MARIA DO CARMO LOPES DE FREITAS
MARIA DO CARMO MOURA CASTRO
MARIA DO CARMO PAOUELLO CARDOSO
MARIA DO CARMO PEREIRA COELHO
MARIA DO ROSÁRIO BATISTA DE CARVALHO
MARIA DO SOCORRO DA SILVA PEREIRA
MARIA DO SOCORRO INOCÊNCIO FERREIRA
MARIA ELIANA MATOS FIGUEIREDO LIMA
MARIA ELIENE PINHEIRO PEIXOTO BOTELHO
MARIA ELIETE M. SILVA
MARIA ELIETE SANTIAGO
MARIA ELIZABETH BASTOS VERAS
MARIA EVANGELINA ROCHA MACHADO
MARIA GAVIORNO
MARIA HELENA BARCELLOS CAFÉ
MARIA HELENA BERNARDES CANGUSSU
MARIA HELENA DE ABREU ARRUDA
MARIA HELENA DOURADO
MARIA HELOÍSA MOOJEN MANGONI
MARIA IEDA LOPES DA SILVA
MARIA ILSE RODRIGUES GONÇALVES
MARIA INÊS MAFRA GOULART
MARIA INÊS MAFRA GOULART
MARIA INÊS ROCHA DE FRAIDENRAICH
MARIA IRENE ALVES FERREIRA
MARIA IRMA REZENDE FEITOSA
MARIA ISABEL DE SÃO JOSÉ
MARIA JANDYRA CUNHA
MARIA JOSÉ BATISTA RODRIGUES
MARIA JOSÉ CHAVES SILVA
MARIA JOSÉ DAMACENO DO NASCIMENTO
MARIA JOSÉ GOMES DE MOURA
MARIA JOSÉ ROSA DA SILVA
MARIA JÚLIA DOS SANTOS CRUZ
MARIA LÚCIA BARRAL SECCO
MARIA LÚCIA DIAS DE SOUZA CRUZ CASARIU
MARIA LÚCIA LEITE PINTO
MARIA LÚCIA RAPOSO OLIVEIRA
MARIA LÚCIA S. GUIMARÃES
MARIA LUIZA PEREIRA ANGELIM
MARIA LUIZA RIBEIRO BURLEER DA SILVEIRA
MARIA MADALENA SOUZA E SILVA LACERDA
MARIA MARINA DE CARVALHO
MARIA MARIZE DUARTE ROLIM
MARIA MARLUCE COSTA MARINHO
MARIA MÉRCIA ALVES RIBEIRO E MORAIS
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MA
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PE
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SE
PA
RR
RN
DF
RO
DF
DF
DF
MG
PA
AL
MG
320
MARIA MÔNICA ANTUNES SALES DE MELO
MARIA NEVES DE BRITO
MARIA NORMA MAIA SOARES
MARIA NÚBIA DOS SANTOS OUVEIRA
MARIA O.M. COSTA
MARIA OLINDA DE OUVEIRA MENEZES
MARIA ORQUÍDIA GASPAR DIAS
MARIA PEREIRA RODRIGUEZ
MARIA REGINA DE LEMOS PRAZERES MOREIRA
MARIA REGINA S. VERGUEIRO
MARIA RICARDINA SOBRINHO DE ALMEIDA
MARIA ROCHA LEDO JONES
MARIA SALETE UNHARES BOAKARI
MARIA SYLVIA BERNARDES BRAGA
MARIA TERESA ALBUQUERQUE GUIMARÃES
MARIA TERESA ARAGÃO DE OLIVEIRA
MARIA TERESA CHENDES PAIVA
MARIA TERESA SANTOS DE QUEIROZ
MARIA TEREZA SOARES PSLUEGER
MARIA TEREZA TRIGUEIRO SORRENTINO
MARIA THEREZA 0. MARCÍLIO DE SOUZA
MARIA VALDEREZ DE SOUZA BARBOSA
MARIA VANICE DE AZEVEDO
MARIA VICENTINA DUTRA
MARIA VIEIRA ALVES BARBOSA
MARIA ZIRSA
MARIANA SERRÁO BORGES DE SAMPAIO
MARÍLIA MIRANDA
MARILZA MONTAGNINI
MARINAIDE LIMA DE QUEIROZ
MARINALDA DAS CHAGAS SANTOS
MARISA AZEVEDO
MARISA DE FÁTIMA PEDROSI
MARISA LOMONACO DEPAULA NAVES
MARISTELA JORGE MELO
MARLENE DE OUVEIRA SILVA
MARLENE DE SOUZA DOZOL
MARLENE EMILIA PINHEIRO LEMOS
MARLI FRANCISCO GUIRRA DO AMARAL
MARU HUMBERT DE OUVEIRA
MARLI PIAZERA
MARLÚCIA SOARES MUNDIM
MARLUZA DE MOURA BALARINI
MARLY BURLIN MASCARO
MARLY FRANCA AFONSO
MARLY IMPERIAL LOPES
MARTHA MENDES MARQUEZ
MARY PAIVA DE SOUZA
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MAURA BINCOLETTO ALVES
MERCÊS DE SOUZA
MÉRCIA MARIA DOS SANTOS
MIRIAN SOUZA
MIRTS RIBEIRO ALVES LACERDA
MOACI SOARES DE OLIVEIRA
MÔNICA DRUMOND LAGE NOMAN
MÔNICA JACOMEDES BARBOSA
MYRIAM GESSY OTTONI FARIA DA CUNHA
NÁDIA DA COSTA RIBEIRO MOREIRA
NÁDIA RODRIGUES DA SILVA
NADIR MARIA DO SOCORRO
NANCI MARTINS DE PAULA
NARA LISBOA MODESTO
NEIDE FONSECA DE OLIVEIRA
NEIVA ANTUNES CORREIA
NEMÉSIA MENDES SILVA
NEUSA FAGUNDES ZACOUTEGUY
NEUSA VIANNA LIMA
NEUZA GAMBIM
NEUZA MARIA MOACYR SANTOS CARVALHO
NILCE VIEIRA MACHADO
NILCÉA LOPES UMA DOS SANTOS
NILDA RIBEIRO DAMASO
NILTON ISMAEL ROSA
NILVEA NUNES DA SILVA ALMEIDA
NINA CLÁUDIA DE A. MELLO
NOEMIA DE CARVALHO LIMA
NORMA FEUSER
NÚBIA MARIA PEREIRA FERREIRA
ODETE CAROLINA BERNARDI
OMARY LUDOVICO MARTINS
ORDÁLIA ALVES DE ALMEIDA
PATRÍCIA SOUZA DE MARCO
PAULO CÉSAR DE CARVALHO
PAULO ROBERTO BRAVO
PEDRO BRAGA DE SOUZA JÚNIOR
RAMON LEON
REGINA APARECIDA RESENDE
REGINA FÁTIMA TEIXEIRA
REGINA GLÓRIA CARVALHO BERESFORD
REGINA HELENA DA SILVA VIANA
REGINA HELENA GONDIM DE LUCENA
REGINA HELENA MOTA DE SOUZA NASCIMENTO
REGINA HELENA SOUZA CAMPOS MARTINS
REGINA LÚCIA COUTO MELLO
REGINA LUZIA CORIO DE BURIASCO
REGINA LUZIA CORIO DI BURIASCO
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322
REGINA MARIA HUBNER SP
REGINA MARIA MELO SORIANO RS
RISOMAR JOSÉ NEVES DF
RITA DE CÁSSIA MAIA E SILVA COSTA ES
RITA DE LIMA VELOSO PITTA DF
RITA HELENA POCHMANN HORN DF
ROBERTO DE ANDRADE FREIRE DF
RONATO ANDREOTTI E SILVA MS
ROSA GONTIJO AZEVEDO MG
ROSA MAGDA GUIMARÃES COSTA DF
ROSA MARIA JORGE TERSONA MT
ROSA MARIA NASCIMENTO FREIRE SE
ROSÂNGELA SANTANA SANTOS SE
ROSÂNGELA TENÓRIO DE CARVALHO PE
ROSARIA DE POMPÉIA BEZERRA RAMOS PE
ROSEANE CAVALCANTE DE SOUZA GO
ROSELENE CARDOSO DA SILVA DF
ROSEMEIRE DE MELO MAEDA DF
ROSIANE MARRA GOMES DF
ROSILEUDA LIMA COELHO RR
ROSINA BARRETO FRANCA DF
ROSINEIDE LINS TEIXEIRA AL
RUTE MARIA CASTRO DA COSTA PA
RUTH HELENA MALLEN MACHADO DE SOUZA DF
SANDRA DE CASTRO ALVARENGA DF
SANDRA MARIA DE C. CARVALHO DF
SANDRA MARIA PINHEIRO SALOMÃO MG
SANDRA MARIZE DOS S. OZÓRIO DF
SANDRA REGINA SANTANA COSTA DF
SARAH SUSSMANN MG
SELMA ELIANA DE SOUZA MACHADO DF
SELMA MARIA DOS SANTOS DF
SELMA VIEIRA SILVA MT
SELMA VILLELA TOSTES CORREIA DF
SENHORINHA ANA ALVES DE OLIVEIRA MT
SÉRGIO BORGES CUNHA DF
SEVERINA CAVALCANTE DA SILVA MOURA MT
SILVIA HELENA MOURÃO SCHMITT DF
SILVIA MARIA GALLIAC SAAVEDRA DF
SILVIA MARIA GRACIOSA BOTELHO RJ
SOLANGE DALVA MENDES DE SOUSA ES
SOLANGE MEIRA DE MENEZES JUSTA PB
SÔNIA FALLOUH FELLET DF
SÔNIA MARIA CHAVES HARACEMIV PR
SÔNIA MARIA DA SILVA RJ
SÔNIA REGINA DE CARVALHO CAMILHER RJ
SORAIA ALEXANDRA ZANZINE RIBARIC SP
SORAIA NAPOLEÃO FREITAS RS
323
SORAYA ANTUNES DE OLIVEIRA E SILVA
STELA MARIS LAGOS OLIVEIRA
SUEU MARIA MENDES ARAÚJO
SUELY ARILMA DWLESSANDRO CALAT
SUZANA ÂNGELA CAETANO DA FONSECA
SUZANA D'ÁVILA
SYLVIA HELENA PiNTO CALDAS
TÂNIA MARA BRUNO DE ABREU
TÂNIA MARIA SOARES BEZERRA RIOS LEITE
TÂNIA NASSER CAVAGNOUJ
TELMA ANITA PIACENTINI
TERESA CUPELO BERNARDO
TERESA NEUMMA C. DE CIMA
TERESA ONDINA MAI .TESE
TERESINHA DILMA RODRIGUES
TERESINHA GIANDONI OLLAIK
TEREZA CRISTINA CERQUEIRA DA GRAÇA
TEREZA CRISTINA DA SILVA BARBOSA
TEREZA EEICO KAWAGUCHI FERNANDES
TEREZA NEUMAN CÂNDIDO PEREIRA
TEREZINHA APARECIDA BORGES
TEREZINHA APARECIDA BURATTO DOS SANTOS
TEREZINHA AZENDANHO
TEREZINHA BATISTA AMARAL
TEREZINHA BAZE DE LIMA
TEREZINHA DE JESUS BRAGA SANTOS
TEREZINHA DE JESUS PANTOJA HENRIQUE
TEREZINHA ELZA MORO DA ROSA
TEREZINHA LUSTOSA SOLHEIRO
TEREZINHA MEIRELES DE FREITAS
TEREZINHA NUNES MARQUES DE ANDRADE
TEREZINHA VIEIRA CORRÊA
TERLUSIA ALBUQUERQUE DE SOUZA
THEREZA CHRISTINA DE LIMA BARROS
THEREZINHA WIGGERS DE ALMEIDA
TOMASINA CANABRAVA DE QUEIROZ
UNIVERSIDADE FEDERAL DE PERNAMBUCO
VALDEMIRA BARBOSA LIMA
VALÉRIA BARROS NUNES
VALÉRIA CÂNDIDA BARRETO
VALÉRIA MAGALHÃES RODRIGUES
VALQUIRIA MARTINS SANTOS
VÂNIA DA GLÓRIA CORDEIRO LUDCKEMAYER
VÂNIA LUZIA HONÓRIO DE SOUZA
VANICE MA DE AZEVEDO
VELCY THEREZINHA KLUGE PEREIRA
VERA BARBOSA NETTO
VERA LÚCIA LEDO ROCHA
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324
VERA LÚCIA ROCHA DE SOUSA DF
VERA MARIA RIBEIRO VIANNA DF
VERÔNICA DE CARVALHO MAIA DF
VERÔNICA PENA RIBEIRO MG
VILMA DE BRITO RIOS CE
VIRGÍNIA MARIA DE ANDRADE DF
VITÓRIA LÍBIA BARRETO FARIA MG
WALDA MARRA GOMES DF
WANDA MARIA GONÇALVES ANGELIM DF
WILMA MARIA DE OLIVEIRA DF
WILMA WANY BATISTA PEREIRA DF
ZENAIDE GARCEZ DA SILVA LUCENA DF
ZILMA DE OLIVEIRA NETO GOMES DF
ZOYA DIAS RIBEIRO CE
ZULMIRA DE OLIVEIRA ABRAÃO MA
TOTAL GERAL: 577
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