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UNIVERSIDADE DE SÃO PAULO
ESCOLA DE ENGENHARIA DE SÃO CARLOS
PROGRAMA PÓS-GRADUAÇÃO CIÊNCIAS DA ENGENHARIA AMBIENTAL
ROSELI NUNES COLETTI
A PARTICIPAÇÃO DA SOCIEDADE CIVIL NO PROCESSO
DECISÓRIO AMBIENTAL
SÃO CARLOS
2008
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RESUMO
COLETTI, R.N. (2008). A Participação da sociedade civil no processo decisório
ambiental. 175p. Tese (Doutorado) – Escola de Engenharia de São Carlos,
Universidade de São Paulo, São Carlos, 2008.
Informações atuais acerca do crescimento da participação da sociedade civil na
aplicação das políticas ambientais, bem como, do aumento da conscientização
da população em geral para com o meio ambiente, demonstram a preocupação
que essa temática tem despertado, nos últimos tempos, em todo o mundo. Isso
se explica, em parte, pelo fato de estar havendo uma majoração, acentuada e
crescente, dos problemas relacionados às questões ambientais nos últimos
duzentos anos. Essa situação, decorrente de inúmeros fatores ligados à
supremacia dos interesses econômicos sobre os ecológicos e sociais, dentre
outros, desvela um amplo campo de pesquisas a serem realizadas, em busca
de uma conciliação harmoniosa e eqüitativa entre os setores referidos. Dentre
tais estudos pode-se destacar o da participação pública em âmbito estatal. Tal
asseveração assenta-se no fato de que a participação da sociedade civil, nas
tomadas de decisões concernentes a área ambiental, pode contribuir para a
solução dos conflitos existentes entre o meio ambiente e o desenvolvimento
sócio-econômico. Nessa seara insere-se o tema desta tese, pois objetiva
avaliar a participação da sociedade civil no processo decisório de alguns dos
instrumentos da política ambiental nacional, a saber: zoneamento ambiental;
avaliação de impacto ambiental, e licenciamento ambiental, quando da
aplicação desses. Para tanto se faz uma revisão bibliográfica da temática em
questão com o intuito de se estabelecer um arcabouço teórico conceitual
acerca das possibilidades de participação pública nas tomadas de decisões
ambientais. Com tais dados é possível avaliar o grau qualitativo da participação
da sociedade civil nos instrumentos da política ambiental nacional abordados.
A partir de então se aplica os resultados obtidos nos casos de estudo, quais
sejam: Poliduto OSBRA – trecho Porto Ferreira a Ribeirão Preto – e o
Gasoduto Gás Brasiliano – trecho São Carlos a Porto Ferreira.
Palavras-chave: participação pública; processo decisório; zoneamento
ambiental; avaliação de impacto ambiental, licenciamento ambiental.
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LISTA DE QUADROS
QUADRO 1: TIPOS DE PARTICIPAÇÃO PARA BORDENAVE 43
QUADRO 2: GRAUS E CARACTERÍSTICAS DA PARTICIPAÇÃO 44
QUADRO 3: PARTICIPAÇÃO NA VISÃO DE SORRENTINO 44
QUADRO 4: GRAU DE IMPORTÂNCIA DAS DECISÕES 47
QUADRO 5: MECANISMOS ADMINISTRATIVOS DE PARTICIPAÇÃO CIDADÃ NO
BRASIL (CONTROLE/GESTÃO) 58
QUADRO 6: MECANISMO DE PARTICIPAÇÃO CIDADÃ NO BRASIL
PARLAMENTARES 60
QUADRO 7: MECANISMO DE PARTICIPAÇÃO CIDADÃ NO BRASIL JUDICIAIS 61
QUADRO 8: MECANISMO DE PARTICIPAÇÃO CIDADÃ NO BRASIL
POLÍTICO/ELEITORAIS 62
QUADRO 9: DIFERENTES TIPOS DE COLEGIADOS COM PARTICIPAÇÃO DA
SOCIEDADE CIVIL ORGANIZADA 70
QUADRO 10: A PARTICIPAÇÃO CIVIL NOS INSTRUMENTOS DA PNMA 104
QUADRO 11: BENEFÍCIOS DA PARTICIPAÇÃO PÚBLICA 106
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO 1
2 OBJETIVOS 10
2.1
O
BJETIVO
G
ERAL
10
2.2
O
BJETIVO
E
SPECÍFICO
10
3 MATERIAIS E MÉTODOS 11
4 A NECESSÁRIA INCLUSÃO DA VARIÁVEL AMBIENTAL NO PROCESSO
DECISÓRIO PÚBLICO OU PRIVADO 13
5 A EXPANSÃO DA PARTICIPAÇÃO DA SOCIEDADE CIVL NA TEMÁTICA
AMBIENTAL 27
6 A PARTICIPAÇÃO DA SOCIEDADE CIVIL EM PROCESSO DECISÓRIO
AMBIENTAL 36
7 A PARTICIPAÇÃO DA SOCIEDADE CIVIL NO BRASIL 48
8 A PRESENÇA DA PARTICIPAÇÃO DA SOCIEDADE NOS INSTRUMENTOS DA
POLÍTICA AMBIENTAL NACIONAL 73
8.1
Z
ONEAMENTO
A
MBIENTAL
78
8.2
A
VALIAÇÃO DE
I
MPACTO
A
MBIENTAL
85
8.3
L
ICENCIAMENTO
A
MBIENTAL
95
9 CASOS PESQUISADOS: POLIDUTO OSBRA E GASODUTO GÁS BRASILIANO
120
9.1
P
OLIDUTO
O
SBRA
–
T
RECHO
P
ORTO
F
ERREIRA A
R
IBEIRÃO
P
RETO
124
9.2.
G
ASODUTO
G
ÁS
B
RASILIANO
:
T
RECHO
S
ÃO
C
ARLOS A
P
ORTO
F
ERREIRA
129
10 RESULTADOS E DISCUSSÕES 139
11 PERSPECTIVAS E CONSIDERAÇÕES FINAIS 147
REFERÊNCIAS 154
2
exploração de seus recursos naturais. Tal preocupação é mais bem expressa
nos princípios de número onze e vinte e um da referida Assembléia
(FEUERSCHUETTE, 1995).
A Declaração de Estocolmo foi, portanto, o primeiro grande passo, em
âmbito internacional, com vistas a tutelar juridicamente as questões ambientais,
possuindo, por conseguinte, o mesmo grau de deferência atribuído à
Declaração Universal dos Direitos do Homem (LANFREDI, 2002).
A resultante de todo esse processo ebulitivo foi a emersão de um novo
momento histórico na vida da humanidade. Este se pautou na Ideologia do
Naturalismo, encontrando-se esta alicerçada na Ideologia da Conservação da
Natureza. Tal forma de pensar se expandiu, vagarosamente, consolidando-se e
difundindo-se em escala global massivamente (TASSARA, 2007).
Diante de tal quadro, a Organização das Nações Unidas – ONU –,
incitada por essa nova crença, buscou integrar as políticas ambientais
nacionais, reestruturando organismos, planos e programas para a realização
da RIO – 92.
Deste modo, tendo como pano de fundo todos esses acontecimentos
internacionais ligados ao meio ambiente, pouco a pouco, as economias
nacionais foram se sentindo pressionadas a estruturar suas políticas
ambientais
2
em consonância com os anseios expressos nos documentos
resultantes de tais eventos (VIEIRA; BREDARIOL, 1998).
2
Vale lembrar que os Estados Unidos, reconhecendo o impacto profundo das atividades do
homem na sua relação com o ambiente natural, foi o primeiro país a instituir uma política
ambiental nacional. Isso se deu por meio do Ato de Política Ambiental Nacional (NEPA), no ano
de 1969. Porém, em âmbito mundial, as políticas ambientais, propriamente ditas, emergiram
após a realização da Conferência em Estocolmo, pois até aquele momento existiam apenas
políticas esparsas.
4
Neste contexto emergem igualmente: agências estatais encarregadas da
proteção ambiental; grupos e instituições científicas que estudam os problemas
ambientais numa perspectiva sistêmica; agências e tratados internacionais
voltados ao equacionamento dos problemas ambientais transfronteiriços; um
mercado consumidor “verde” que demanda bens e serviços edificados pelo uso
de tecnologias limpas, a partir de matérias primas produzidas de modo
sustentável, e, conseqüentemente, um grupo de empresários que implementam
um modelo de gestão fundamentado na eficiência quando do uso de materiais,
na conservação de energia, na minimização da poluição, bem como, no
controle da qualidade do meio ambiente (LAGE, 2005).
No Brasil, em âmbito Federal, tais preocupações passaram a ser
incorporadas a partir da criação da Secretaria Especial de Meio Ambiente –
SEMA –, no ano de 1973, por meio de Decreto nº 73.030 de 20/10/73 (BRASIL,
1973). A criação de tal órgão visava à estruturação do setor ambiental o que
resultou na promulgação da Lei que veio a instituir a Política Nacional do Meio
Ambiente – Lei nº 6938/81 – (BRASIL, 1981). Todavia, segundo Vieira e
Bredariol (1998), esta nasceu acomodada e caminhou muito lentamente até a
promulgação da Constituição Federal de 1988 – CF/88 – (BRASIL, 1988).
Vale ressaltar que o desenvolvimento de técnicas de diagnose, tais
como o sensoriamento remoto, da informática, dos meios de comunicação, dos
movimentos ecológicos, aliado à conscientização, ainda que ínfima, da
sociedade civil, foram fatores decisivos e impulsionadores para que
ocorressem as necessárias mudanças na pauta da política ambiental nacional
(VIEIRA; BREDARIOL, 1998).
6
Universal dos Direitos Humanos. Cabe destacar que, apesar de não ser
obrigatória
5
sua observação, seus princípios são acatados pela grande maioria
dos países como um direito internacional consuetudinário.
Em conjunto, tais motivos ampliaram o espaço para que a sociedade
civil passasse a participar dos processos políticos decisórios em todos os
setores de atuação humana. Explicam, analogamente, o fato de a legislação
brasileira estar incorporando, gradativamente, a participação da sociedade em
situações nas quais interesses públicos e/ou privados possam vir a afetar o
equilíbrio ecológico, atendendo, por conseguinte, ao preceituado no artigo 4º, I,
da Lei 6.938/81 (BRASIL, 1981).
Esta dinâmica de movimentação civil assinala uma inflexão relevante no
que tange ao padrão decisório estatal, visto impor uma ruptura com os modelos
não democráticos de articulação entre Estado e sociedade, lembrando que
aquele, até então, privilegiava relacionamentos fundamentados no clientelismo,
no corporativismo e no insulamento burocrático. Abre-se, por conseguinte,
ainda que incipientemente, novos horizontes no agir governamental, incluindo-
se aí a publicização estatal, o que levou a sociedade a exigir resultados
efetivos nas atividades exercidas pelo poder público (FARAH, 2001).
Diante desse cenário, verifica-se que está ocorrendo uma redefinição
nos papéis assumidos até o momento tanto pela sociedade civil, quanto pelo
aparelho estatal, no trato de questões sócio-ambientais. Tais mudanças
implicam na edificação de novos arranjos institucionais que visam a debelação
5
Este é um tema controverso visto que para alguns juristas as Declarações, Pactos e outros
ligados aos Direitos Humanos, mesmo que em âmbito internacional apenas, encontram-se
incorporados no ordenamento interno – sem a necessidade de cumprir o rito expresso na teoria
dualista, a saber: elaboração de uma norma interna acatando tal Tratado. Além disso, o artigo
IV, II da C.F. de 1988, atesta que a República Federativa do Brasil rege-se, nas suas relações
internacionais, pela prevalência dos direitos humanos. Ver mais sobre o assunto em Miguel
(2006).
8
implantação serão reduzidas se a participação efetiva não acontecer. Os
autores concluem seu pensamento afirmando que os projetos falharão, ou ao
menos terão poucas chances de sucesso, se todos os colaboradores
pertinentes não participarem efetivamente. Ressaltam, analogamente, que tais
atores sociais têm o direito de envolverem-se na tomada de decisões das
situações na qual todos fazem parte, o que significa afirmar que todos têm o
direito de participar dos caminhos que definirão o futuro da própria sociedade.
Vale elucidar que a execução de tal proceder não será destituída de
empecilhos – lentidão; tumultos; excessiva brevidade –, por outro lado, um
cidadão que tem a oportunidade de participar de um processo decisório, ao
invés de ser afrontado com o fato já consumado, será muito mais receptivo às
ações da Administração, desde que tal manifestação tenha se dado em tempo
oportuno e com os subsídios essenciais para que seja efetiva (MACHADO,
2001).
Em sendo assim, tal forma de manifestação social é importante, em face
às formas clássicas de formulação, implementação e controle das políticas
públicas ambientais no país; haja vista possibilitar que a população interessada
seja protagonista e venha a intervir nas tomadas de decisões dessa área,
valendo lembrar que o meio ambiente é um bem de uso comum da
humanidade e essencial ao aprimoramento da qualidade de vida no planeta.
Além disso, os problemas ambientais, econômicos e sociais enfrentados
pelo Homem contemporâneo, como notoriamente sabido, advêm de um projeto
desenvolvimentista que já deu mostras de seu esgotamento.
Percebe-se, diante das interposições feitas, a emersão de um amplo e
interessante campo a ser desvelado, qual seja, o de se estudar e averiguar os
2 OBJETIVOS
2.1 Objetivo Geral
Avaliar a participação da sociedade civil no processo decisório de alguns
dos instrumentos da Política Ambiental, a saber: Zoneamento Ambiental
7
;
Avaliação de Impacto Ambiental, e Licenciamento Ambiental, quando da sua
aplicação.
2.2 Objetivo Específico
Aplicar o arcabouço teórico conceitual nos casos de estudo, quais
sejam: Poliduto OSBRA – trecho Porto Ferreira a Ribeirão Preto – e o
Gasoduto Gás Brasiliano – trecho São Carlos a Porto Ferreira.
7
O termo zoneamento ambiental adotado nesta tese segue a mesma linha de raciocínio da
aplicada por Souza et al (2005, p.7) ou seja, “[...] não deve ser entendido como o processo de
parcelamento de um determinado espaço com o intuito de estabelecer os usos permitidos em
sua ocupação – zoneamento do tipo funcional. O que se entende como zoneamento ambiental
ou ecológico-econômico [ZEE – utilizando-se tal denominação apenas por ter sido assim
legalizado] passa, fundamentalmente, pelo processo de determinação das vulnerabilidades e
aptidões ambientais do território, sem que seja imposto qualquer tipo de uso para o mesmo.
Trata-se, portanto, de um instrumento cuja finalidade é auxiliar a formulação de políticas e
estratégias de desenvolvimento, o que possibilita a visualização, por meio de cenários, da
distribuição das áreas suscetíveis a processos naturais e também das áreas com maior ou
menor potencial para a implantação de certas atividades, de maneira bastante clara e sempre
em função da capacidade de suporte do meio.” É portanto gênero, da qual o ZEE é espécie.
12
do Gasoduto Gás Brasiliano, dentre outras) e secundárias (dissertação de
mestrado e tese de doutorado, acerca dos casos em análise, bem como todo o
referencial teórico utilizado).
O método de coleta e análise documental permitiu que se fizesse uma
avaliação prospectiva sobre o tema em questão, ou seja, em razão das
perspectivas históricas culturais nacionais, aliados aos dados obtidos, por meio
das fontes citadas, pôde-se mais facilmente traçar seu caminho evolutivo.
14
inadequado para a habitação humana, visto que esta maneira desmedida e
irrefletida de crescimento está exaurindo os recursos naturais, poluindo o solo,
a água e o ar, determinando, assim, um futuro sinistro para toda a
humanidade
9
.
Esses distúrbios, ou representação da realidade, desdobram-se para
muito além de uma crise que se atenha apenas e tão somente à ótica
ambiental, uma vez que ela abarca, igualmente, a esfera social e a econômica.
É, por conseguinte, uma crise que envolve valores éticos, políticos e culturais
(ARANHA, 1999).
Diante de tal quadro, ao se analisar as vertentes dominantes nos
campos do saber humano, entende-se o porquê de tal forma de pensar integrar
a linha de raciocínio da ciência econômica tradicional. Explica, analogamente, o
fato de a problemática ambiental se encontrar atrelada ao desenvolvimento,
lembrando que esse último é, não raramente, entendido como crescimento
econômico (CLEMENTE; JUCHEM, 1995).
Para Santos (1999) tal maneira de ser da ciência econômica de outrora,
e ainda vigente, deixa muito a desejar com esse modelo explicativo de análise
situacional. Ela acredita que tal paradigma se aplica amplamente a um vasto
campo de problemas econômicos, mas é inefetiva e limitada para a
complexidade de situações vivificada pela sociedade atual.
Santos (op cit) atesta que semelhante posicionamento se explica em
razão de estar a ciência econômica clássica fundamentada em pelo menos
quatro fatores limitantes, quais sejam: não reconhecer como problema a
9
De acordo com Lima-e-Silva (1999) foi a falta de percepção e de uma visão do mundo do
ponto de vista de espécie, por parte dos seres humanos,que impediu que se previsse o nível
de degradação ambiental a que estaria submetida a humanidade no final do século passado,
bem como dos riscos que se terá que enfrentar caso algo não seja feito a respeito.
16
Tal modo de agir tem influenciado as ações dos diversos segmentos da
sociedade (incluindo-se aí o Governo, em todas as suas esferas, a indústria, o
comércio, e o conjunto de indivíduos que compõem as nações) provocando,
assim, sérias e negativas repercussões para a população em geral, visto
colocar a eficiência e a sustentabilidade do desenvolvimento muito aquém do
esperado (BARBIERI, 1997).
Essa afirmação vem ao encontro do expresso por Silva et al. (1985), no
seminário realizado, em fevereiro daquele ano, para discutir os caminhos da
Política Ambiental Nacional. Ao analisar o texto resultante de tal evento
depreende-se que, já naquela época, preocupavam-se tais especialistas em
proclamar que as decisões tomadas no território nacional, no que se refere a
projetos de desenvolvimento em geral, aconteciam fora do âmbito de atuação
da política ambiental.
Por este motivo, Silva et al. (1985), ressaltam que é fundamental o
desenvolvimento de instrumentos que permitam a participação da sociedade
organizada em processos de tomada de decisão, visto que sem a mesma, tais
procedimentos estarão atendendo, tão somente, ao interesse do capital e do
desenvolvimento dos grupos que o detém. Ademais, em razão de estarem tais
processos decisórios centrados nas mãos do Poder Executivo, em todos os
seus níveis, acabam por gerar imobilidade, impotência e um campo fértil para o
tráfico de influências.
Explica-se dessa maneira, em parte, o porquê do modelo de
desenvolvimento adotado, tanto pelos países ricos como pelos pobres, estar
multiplicando os seus problemas, além de provocar a alienação das pessoas
em relação à sociedade; à poluição do meio ambiente; ao desperdício de
18
abrangente, que visa agregar outros segmentos tais como as questões sociais,
culturais, espaciais e ambientais, dentre outras.
Essas mudanças já se encontram em andamento no bojo de conceitos
tais como aceleração tecnológica, globalização, desterritorialização,
mundialização, etc. Emerge, assim, uma nova sociedade, advinda do
intercâmbio de idéias, valores e tradições entre povos acerca dos quais não se
tinha senão um vago conhecimento. Desde então, o mundo transformou-se em
uma rede de relações sociais, sendo que subsiste entre suas diversas regiões
um fluxo imenso de significados, pessoas e mercadorias (SANTOS, 1999).
Todas essas alterações têm exigido, conseqüentemente, modificações
na estrutura e no funcionamento da comunidade global, provocando,
igualmente, uma metamorfose profunda na ordem mundial contemporânea. No
entanto, tais mudanças só se concretizarão se concebidas como resultado de
ações e decisões multidisciplinares de diversos indivíduos que atuam dentro de
seu ambiente e na lógica de sua situação (SANTOS, 1999).
Esse posicionamento privilegia a implementação de políticas, planos,
programas e ações que venham a promover a qualidade de vida
11
e um
crescimento econômico mais eqüitativo, ou seja, a elaboração de um processo
de desenvolvimento no qual se insira a variável ambiental, dentre outras.
Vale lembrar que tal proceder almeja a manutenção dos estoques da
natureza, ou a garantia de sua reposição, tanto por processos naturais como
artificiais (MOURA, 2003).
A disseminação desse modo de pensar tem levado ao despontar de uma
nova forma de se considerar o desenvolvimento econômico. Nessa perspectiva
11
“Qualidade de vida faz referência à satisfação do conjunto das necessidades humanas:
saúde, moradia, alimentação, trabalho, educação, cultura, lazer. Qualidade de vida significa ter
a possibilidade de decidir autonomamente sobre seu próprio destino” (GADOTTI, 2000).
20
inevitavelmente deve emergir um novo modo de se defrontar com tais
questões, tendo-se a certeza de que elas só serão solvidas quando se tiver a
consciência de que “(...) vivemos todos nós em um único planeta
12
” (CAIDEN;
CARAVANTES, 1988, p.676).
Eis a razão de a palavra desenvolvimento, nessa nova visão, ser
entendida “(...) como um processo coletivo no qual as preocupações e
interesses de toda a população são levados em conta. (...)” (CAIDEN;
CARAVANTES, 1988, p.40).
Ipso facto, nos projetos, planos e programas de desenvolvimento
socioeconômicos hodiernos têm prevalecido, haja vista determinação legal, a
inserção da AIA quando aqueles estiverem vinculados a atividades
significativamente modificadoras do meio ambiente.
Vale ressaltar que a função da AIA, de acordo com Sánchez
13
(1993,
apud SÁNCHEZ, 2006, p.94) é a de “(...) incitar os proponentes a conceber
projetos ambientalmente menos agressivos (...)”. Ela é, portanto, um valioso
instrumento de planejamento, que objetiva identificar, prever e interpretar as
prováveis conseqüências sobre o meio ambiente resultantes das atividades
humanas.
Este, além de outros, é um dos motivos do Ministério do Meio Ambiente
– MMA – ter concedido especial ênfase à inserção da variável ambiental nas
decisões das políticas públicas, podendo-se citar:
12
Outra maneira de expressar esse mesmo pensamento, se bem que dentro de uma visão
mais atualizada e pontual, é dado por Sánchez (2006) ao afirmar que o estilo de
desenvolvimento adotado, pela sociedade global, engendra processos similares de degradação
ambiental.
13
SÁNCHEZ, L.E. (1993). Os Papéis da avaliação de impacto ambiental. In: SÁNCHEZ, L.E.
(Org.). Avaliação de impacto ambiental : situação atual e perspectivas. São Paulo: EDUSP.
p.15-33
22
orquestrador, regulador e gerador de consensos por meio do diálogo com a
sociedade. Deste modo, a gestão das políticas públicas incluirá a
socieconomia, as finanças, o comércio exterior e interior, mas também as
questões ambientais, ficando o Estado encarregado de promover a
participação da sociedade e de harmonizar os diversos interesses existentes
(ARRUDA et al., 2000).
Nesse sentido, cabe ao cidadão atuar, exigir e construir os seus direitos
individuais e coletivos, a partir do exercício da cidadania, sem, contudo,
privilegiar, unicamente, o que entende ser seu direito individual. Vale ressaltar
que se cometeria “[...] um lamentável erro se confiássemos a gestão de
políticas de meio ambiente e desenvolvimento apenas à consciência e vontade
dos atores do Estado (o governo) e do mercado (as multinacionais)”
(REIGOTA, 2002, p.25).
O que está em jogo, nesse caso, é a possibilidade de se edificar uma
nova noção de bem e de responsabilidade pública, sendo que o parâmetro
para ambos é a garantia dos direitos básicos da sociedade, a saber, a
possibilidade de participar do processo decisório ambiental. Tem-se, assim,
uma nova contratualidade que se constrói na base da equidade e na
participação civil descentralizada e pluralizada (SILVA, 2004).
Pelo transcrito depreende-se que a sociedade atual tem enfatizado a
emergência de uma nova cultura, de novos valores, que exige uma
participação ativa dos cidadãos e contribui, igualmente, para criar inúmeros
canais de democracia participativa, tais como: Fóruns, Orçamentos
Participativos, Iniciativas Populares Legislativas e as Audiências Públicas,
dentre outros. Para atingi-la deverão ocorrer muitas transformações nos
24
interesses dos diversos atores envolvidos e não apenas aqueles de uma
determinada elite.
Como se isso não bastasse, de acordo com a Organização dos Estados
Americanos – OEA – (1999, p.5), “[...] chegar a um consenso nas várias etapas
do processo decisório reduz o potencial de divergências graves e aumenta a
probabilidade de soluções melhores e duradouras.[...].”
Além disso, por meio da participação da sociedade se tem um
monitoramento aprimorado e um cumprimento, por conseqüência, mais rígido
dos padrões e políticas públicas, aumentando, assim, a transparência do
processo no seu todo. Ademais, ela proporciona a oportunidade de cooperação
e coordenação entre a sociedade civil e o governo, aumentando a confiança
entre os participantes e gerando relacionamentos cooperativos de longo prazo
(OEA, 1999).
Esse é um desafio que exige do Estado a capacidade de planejar uma
estratégia de desenvolvimento sustentável promovendo mudanças estruturais
na sociedade (LINS et al., 1999), aliado a transformações significativas na
cultura político-administrativa centralizadora, fator dominante no modelo de
gestão tradicional (SILVA, 2004).
Ademais, em razão de sua universalidade, as políticas públicas não
podem ser tratadas de forma isolada. Cabe, neste segmento, citar Espinosa
(1996), quando atesta que o objetivo central de uma política ambiental que vise
à sustentabilidade é o da harmonia nas relações entre o homem, sociedade e
natureza.
Explicita, igualmente, o citado autor, que tal prática só se concretizará
por meio de ações antrópicas socialmente justas e ecologicamente
26
condicionante essencial e indispensável à viabilização das mudanças
propugnadas.
Santos (2000) comunga dessa mesma idéia ao explanar que a
participação dos atores sociais na formulação da vontade geral é o único
caminho suscetível para se fundar uma nova cultura política, que, por sua vez,
conduzirá a uma nova qualidade de vida pessoal e coletiva pautada na
autonomia e no autogoverno, na descentralização e na participação social e,
igualmente, no cooperativismo e na produção socialmente útil.
Em sendo assim, a fim de assegurar a inclusão da variável ambiental na
equação do desenvolvimento, condição indispensável para a sustentabilidade,
é necessário, de acordo com Silva et al. (1985), que seja estabelecida uma
certa flexibilidade nas atividades estatais, buscando, dentro da atuação político-
administrativa, um proceder que proporcione o encaminhamento das
demandas ambientais de forma efetiva, bem como, que permita a participação
da sociedade em todos os momentos da política governamental.
28
alienação da sociedade contemporânea em relação às questões ambientais
(ZHOURI; LASCHEFSKI; PEREIRA (Org.), 2005).
Deste modo, a temática ambiental, com toda sua complexidade, tem
provocado, em especial a partir dos anos sessenta do século XX, a
manifestação intensa de pesquisadores diversos
15
. Estes, desde então, têm
revelado a necessidade, retratada no Relatório Brundtland (BRUNDTLAND,
1991), de se elaborarem teorias que venham a dar sustentação teórico-
metodológica à implantação de uma nova estrutura socioeconômica.
Empenham-se, assim, desde então, em encontrar uma forma de expansão
urbana que privilegie também a preservação ambiental, garantindo um futuro
plausível para as gerações que estarão por vir.
Tal paradigma se pauta em três pilares fundamentais que se traduzem
nos setores: social, econômico e ambiental. A inter-relação dessas três áreas é
denominada de “Desenvolvimento Sustentável”. Busca-se, com ele, passar de
um modelo de desenvolvimento centrado em iniciativas voltadas ao
crescimento econômico, para outro permeado por uma visão integrada da
realidade, que enfatiza a interação entre crescimento e eficiência econômicos;
conservação ambiental; qualidade de vida e eqüidade social (ARAÚJO, 2001).
Do explanado, aduz-se que este conceito pressupõe a execução de
políticas, planos, programas e ações que promovam a qualidade de vida e um
crescimento econômico mais eqüitativo, ou seja, incorporando as questões
ambientais e sociais, numa perspectiva sistêmica, ao processo de
desenvolvimento econômico.
15
Pode-se exemplificar com Sachs (1993); Bursztyn, Marcel (1994); Cavalcanti (1995); Barbieri
(1997); Rogers e outro (1997); Philippi (1999), (2002), dentre outros.
30
Foi no bojo dessas mudanças, procurando encontrar soluções mais
adequadas, que houve a instituição, em vários países, de mecanismos que
visavam o aumento da participação da sociedade nas questões concernentes
ao meio ambiente.
Reforçando esse novo cenário mundial, vale citar a existência de
acordos internacionais evidenciando que o caminho ideal para um
desenvolvimento sustentável é o da participação cidadã. Um exemplo típico é o
da Declaração da Conferência das Nações Unidas sobre Meio Ambiente e
Desenvolvimento – UNCED – (1992), assinada por mais de cem
representantes governamentais, ao preceituar, em seu princípio 10, que a
participação de todos os cidadãos interessados é a melhor forma de se abordar
e resolver os problemas ambientais. Para tanto, explicita que cabe ao poder
público garantir que os atores sociais recebam as informações necessárias e
participem do processo de tomada de decisão. Devem proporcionar-lhes,
igualmente, meios que venham a estimular a conscientização dos mesmos,
bem como o acesso a mecanismos judiciais e administrativos, referentes à
compensação e reparação de danos.
Em assim sendo, quando da realização da Cúpula da Terra,
reconheceu-se, internacionalmente, a necessidade de se desenvolver técnicas
de expansão sustentáveis que envolvessem a população em projetos de cunho
desenvolvimentista, e, posteriormente, àqueles de caráter socioambiental.
Contemplar-se-ia, assim, uma das dimensões do desenvolvimento sustentável
elencada na Agenda 21 (PARAÍSO, 2005).
Vislumbra-se, diante dos resultados apresentados, que esse conjunto de
eventos internacionais, dentre outros, foram os portadores da necessidade de
32
favoritismos concedidos em prol de demandas que atribuam ao meio ambiente
o mero papel de recurso material a ser explorado com fins de obtenção de
lucro.
Ela é, destarte, um meio pelo qual os cidadãos introduzem mudanças
significativas na sociedade, fazendo valer suas opiniões e influindo em
decisões que venham a melhorar seu espaço na sociedade (ARNSTEIN,
1969).
Por esse motivo, dentre tantos, ela é defendida por instituições de
fomento tais como o Banco Mundial e a Organização para Cooperação e
Desenvolvimento Econômico – OCDE – como contrapartida para a injeção de
recursos em projetos diversos. Também a União Européia, as Nações Unidas,
várias Organizações não governamentais – ONGs – e integrantes do Fórum
Social Mundial tem proclamado que a participação da sociedade é fundamental
no processo decisório das políticas ambientais (MILANI, 2005).
É relevante esclarecer que, a despeito de estar sendo dia a dia o direito
a participar de processos decisórios – no que concerne a interesses
coletivos/difusos, como evidenciado – amplamente difundido, tal forma de
manifestação pública, ainda hoje – em detrimento das disposições e
regulamentações legais –, encontra-se limitado, em âmbito mundial, a alguns
processos de tomada de decisão ambiental (BOLSHAKOVA; DUSIK; NAGY,
2006). Desse modo, para os referidos autores, o que se vem conseguindo é o
retardamento do problema, mas não a sua solução.
No Brasil, a abertura ao campo do ambientalismo, para Lage (2005),
advém da dialética entre a sociedade civil e o Estado, sendo que essa
decorreu, ao contrário dos países ditos de primeiro mundo, da realização de
34
está se vivenciando grandes modificações nos processos sociais, mais não
uma ruptura com os valores acatados pela sociedade global.
No entendimento de Philippi Jr. et al. (2002), a emergência da
participação, agregada à intensificação dos problemas relacionados ao meio
ambiente, dá início a uma nova fase da política ambiental nacional, ou seja,
passa-se de um patamar de resistência, onde ambientalismo e
desenvolvimento eram tidos como adversários, para um onde a formulação e a
implantação de tais políticas deveriam estar fundamentadas na negociação,
tendo em vista que a preservação ambiental e os processos de produção são
duas faces de uma mesma moeda.
Em relação a essa temática, cabe lembrar que o estabelecimento de um
equilíbrio entre objetivos de curto e longo prazo, enfatizando, além disso, a
equidade e a qualidade de vida, em vez de quantidade de produção, são pré-
requisitos na transição para uma sociedade sustentável. Isso pressupõe a
existência de alterações profundas no setor empresarial, que, em tese, ainda
não se concretizaram.
Ademais, vale ressaltar que a tomada de decisão ambiental é um
fenômeno complexo e conflituoso composto por elementos objetivos –
características físicas do meio – e subjetivos – percepções dos sujeitos
envolvidos. Portanto, para que seja satisfatoriamente realizada, é necessário
que haja uma perfeita sincronização entre tais elementos. É nesse sentido que
se faz essencial a participação de diversos atores sociais, pois eles, ao
buscarem a harmonização entre os interesses de grupos diversos, conferem
legitimidade ao processo. Como se isso não bastasse, cabe recordar que a
6 A PARTICIPAÇÃO DA SOCIEDADE CIVIL EM PROCESSO
DECISÓRIO AMBIENTAL
A temática da participação da sociedade em processo decisório tem
atraído a atenção de teóricos de todo o planeta ultimamente, principalmente em
se tratando de políticas ambientais. Tal proceder se fundamenta na crença de
se poder, por meio dela, alçar a níveis de desenvolvimento qualitativamente
melhores
19
.
Eis um dos motivos de se dever estimulá-la sempre. Ademais, em
projetos locais direcionados à melhoria do meio ambiente e da qualidade de
vida, estes passam a ser os objetivos maiores daqueles que participam. Vale,
além disso, citar que participar é algo que completa a pessoa integrando-a as
suas várias dimensões (SAWAIA, 2002).
Como se o expresso acima não bastasse, cabe lembrar que na seara
ambiental participar diz respeito a uma atuação presente da coletividade em
assuntos que lhe dizem respeito a todos em temas de preservação e proteção
ambiental, visto serem direitos difusos/coletivos. A participação é, portanto, um
caminho admissível para a construção da cidadania, no processo de
transformação social (SILVA, 2004).
Eis a razão de ser afirmado que a democratização da política ambiental
está alicerçada ao estímulo da participação civil, visto que esta almeja
aquebrantar a clivagem existente entre o setor público e o privado (DAGNINO,
2004). A participação da sociedade no âmbito público é, deste modo, um meio
para se assegurar que as conquistas democráticas se coadunem e venham a
fortalecer as organizações sociais, colocando-as em nível de igualdade no
19
Maiores informações ver: Arnstein (1969); Bond (2004), Doelle e Sinclair (2006).
38
on Society and Resource Management Brisbane, ocorrido naquele país em
julho de 1999.
De acordo com eles, há muitos métodos – cerca de trinta – e
abordagens para participação da sociedade em tomada de decisão ambiental.
Relataram, igualmente, que a qualidade na formulação do projeto e/ou
implantação deste será reduzida se a participação efetiva não ocorrer, e
citaram um caso na Austrália para exemplificarem sua afirmação de que não
importa o método utilizado, visto que só se terá uma participação efetiva se
existir um envolvimento suficiente da população local. Prosseguem afirmando
que toda a sociedade tem o direito de envolver-se nos processos decisórios
ambientais.
Também, vale recordar, os resultados apresentados na Conferência
sobre Participação Pública em Processos de Tomada de Decisão Ambiental
acontecida na Europa, Rússia, em maio de 1997 (ZHAVORONKOVA et al.,
1997). Naquela ocasião, chegou-se à conclusão que algumas providências
deveriam ser tomadas para que todos os cidadãos viessem a ter seu direito de
voz garantido, principalmente, quando o tema é a proteção ambiental, pois este
diz respeito a todos os segmentos da sociedade.
Tal preocupação adveio do resultado de estudos que, segundo relato
dos autores citados, comprovou o desrespeito de oficiais russos para com os
direitos ambientais, quando da execução de projetos relacionados a usinas
nucleares, violando, igualmente, a Constituição da Federação Russa.
Relataram, ainda que tal fato gerou impactos ambientais diversos e colocou a
vida e a saúde do público em perigo. Além disso, tais violações geraram a
descredibilidade da sociedade na justiça, o que é, segundo os autores,
40
Ainda, vale citar a publicação da United Nations Economic Commissions
for Europe – UNECE – ao apresentar, no ano de 2004, um Guia de
Participação Pública na Convenção em Avaliação de Impacto Ambiental – AIA
– em contexto transfronteiriço. Na ocasião os seguintes países submeteram-se
a estudos de caso: Azerbaijão; Bulgária; Croácia; Estônia; Finlândia; França;
Geórgia; Hungria; Itália; Curdistão; Romênia, Federação Russa e Reino Unido.
Os autores dos estudos de caso foram convidados a participar de uma reunião
de peritos da força-tarefa da UNECE sobre participação pública em AIA
transfronteiriça, no qual foram discutidos os estudos de caso e o planejamento
de orientações. O resultado de tais discussões foi levado em conta no preparo
e na aplicação prática da Convenção.
Em tal evento concluiu-se que quando os governos permitem que o
público participe da tomada de decisões ambientais, tem-se uma grande
oportunidade para alcançar os objetivos de uma sociedade de desenvolvimento
ambiental íntegra e sustentável.
Assim, se o público for envolvido na fase inicial – participação prévia,
considerada a mais efetiva (ZHAVORONKOVA et al., 1997; JAMES; BLAMEY,
1999; CONVENTION ON ACCESS TO INFORMATION, 2001; UNECE, 2004,
DOELLE; SINCLAIR, 2005, e VALLE, 2005; dentre diversos) – da tomada de
decisão se pode prevenir ou mitigar conflitos e conseqüências ambientais
adversas. Ademais, como resultado da participação pública, até e incluindo a
decisão final, tem-se um processo mais transparente e legítimo (VALLE, 2005;
ZHOURI; LASCHEFSKI, 2005).
Em tempo, vale lembrar que na reunião de Cúpula das Américas,
realizada na cidade de Miami em 1994, foi salientada a relevância da
42
sociedade civil global. Esta é caracterizada por sua heterogeneidade e
diversidade, na qual se enquadram as ONGs, os movimentos sociais globais, e
os grupos de ecologistas, dentre outros, cujo espaço de atuação mais
significativo é o Fórum Social Mundial (GOMIDE; HADDAD, 2004).
Em termos de participação, cabe ainda explicitar que ela se subdivide
em diversas formas ou tipos, bem como graus ou níveis, assim classificados de
acordo com o autor pesquisado. Não se pretende aqui descrever
exaustivamente todos eles, mas apenas relatar como ela é classificada por
alguns pesquisadores, demonstrando, igualmente, o nível considerado como o
ideal na escala da participação.
Para Bordenave (1994), a participação se segmenta em: participação de
fato; participação espontânea; participação imposta; participação voluntária, e a
participação concedida, como expresso no quadro 1, a seguir:
44
QUADRO
2:
G
RAUS E
C
ARACTERÍSTICAS DA
P
ARTICIPAÇÃO
GRAUS DE
PARTICIPAÇÃO
CARACTERÍSTICAS
MANIPULATIVA A participação é aparente. [As pessoas não detém poder efetivo].
PASSIVA As pessoas participam ouvindo as decisões tomadas. [São apenas informadas].
Detêm as informações apenas os profissionais externos ao grupo-alvo. [Não há
preocupação em responder aos questionamentos dos participantes].
CONSULTA As pessoas participam por intermédio de consultas públicas ou respondendo questões.
Não há integração na tomada de decisões e os decisores não têm obrigação de levar
em consideração a visão da população local. [Não há qualquer envolvimento dos
participantes nos processos decisórios, nem mesmo garantia de que suas opiniões
serão acatadas].
INTERESSE As pessoas participam em razão de interesses tais como: alimentos, dinheiro ou [outros]
incentivos materiais. [Ocorre, assim, uma troca de trabalho por alimento ou
remuneração. Deste modo, não há comprometimento, por parte dos participantes, em
prosseguir com o processo quando terminam os incentivos].
FUNCIONAL Ocorre normalmente em organizações, sendo tal expressão de participação vista como
uma forma de atingir objetivos específicos, especialmente se isso significar redução de
custos. [O envolvimento pode ser interativo envolvendo decisões compartilhadas e o
objetivo é atingir metas predeterminadas].
CO-GESTÃO Os participantes atuam em âmbito de co-gestão junto com os responsáveis pelo
processo, ou seja, analisam o projeto, plano ou programa, fazendo parte da formulação
do mesmo, o que proporciona um aumento da eficácia desses. Tal forma de
participação ocorre durante todo o processo, indo até a fase de avaliação, lembrando
que os participantes são responsáveis pela disseminação do projeto. [Entendida como
um direito. São realizadas análises conjuntas para a concretização de planos de ação
ou então para fortalecer instituições locais. Há interesse por parte dos participantes,
pois possuem o controle sobre as decisões].
AUTOGESTÃO São os participantes que iniciam o processo por meio de iniciativa própria e de forma
independente, o que proporciona uma mudança do sistema vigente. Nesse caso, se for
necessário os participantes podem realizar consultas técnicas, mas o controle das
decisões e dos recursos fica a critério dos participantes. [Os participantes detém as
iniciativas para promoverem as mudanças, para contatar assessoria técnica e para
levantar os fundos que se fizerem necessários. O controle sobre as decisões e sobre o
uso dos recursos é todo dos participantes].
Fonte: Adaptado de Pretty et al.(1995 apud CAMBELL; SALAGRAMA, 2001).
Outra forma de se classificar a participação é a apresentada por
Sorrentino (2002). Para ele tal forma de expressão da sociedade se decompõe
em cinco dimensões, como expresso no quadro 3, na seqüência:
QUADRO
3:
P
ARTICIPAÇÃO NA
V
ISÃO DE
S
ORRENTINO
INFRA-ESTRUTURA BÁSICA: não há praticamente intervenção da população, mas, mesmo assim o autor a
considera essencial para que a participação ocorra.
DISPONIBILIZAÇÃO DE INFORMAÇÃO: condição essencial e indispensável para que haja a participação.
EXISTÊNCIA DE ESPAÇOS DE LOCUÇÃO: nesse nível não é suficiente que a informação seja disponibilizada,
mas, além disso, deve-se possibilitar a realização de diálogos entre as pessoas acerca das informações a que se
deu acesso.
TOMADA DE DECISÃO: é comum o processo parar na terceira dimensão, mas afirma o autor ser muito importante
criar mecanismos de representatividade e de decisão para cada assunto, bem como para cada grupo de
participantes.
SUBJETIVIDADE: não há participação sem comprometimento, sem envolvimento e para se conseguir isso é
importante a difusão da informação, dos espaços de locução e das tomadas de decisões. Deste modo, a
participação poderá conduzir à solidariedade, ou seja, de se participar sentindo-se parte realmente – pertencimento
– daquele processo.
46
Nos três degraus seguintes – informação, consulta e aplacação – que
são chamados de graus intermediários, os atores sociais não participam da
tomada de decisão, mas podem ouvir e são ouvidos. Nesse nível não há
nenhuma garantia de que o status quo será mudado. É, portanto, um nível
onde ocorre uma participação demagógica. É de bom alvitre salientar que o
grau cinco – aplacação – funciona como uma falsa justiça, isto por que as
regras permitem que os “sem-poder” aconselhem, mas são os detentores do
poder que continuam a decidir.
Nos três últimos degraus – aliança, poder delegado e controle cidadão –
considerados como o máximo em participação, se pretende que o cidadão
governe junto com o governante. Vale especificar que o grau seis permite
apenas negociação e acordos. Já nos degraus sete e oito os cidadãos
possuem a maioria dos assentos nas tomadas de decisão, mantendo assim um
poder administrativo completo (ARNSTEIN: 1969). De acordo com Vega e
López (2001), esse é um objetivo utópico, mas considerado o ideal para se
obter a sustentabilidade ambiental.
Há outra questão-chave, em consonância à opinião de Bordenave
(1994) relacionada à participação, que é a relevância das decisões a serem
tomadas.
Dessa forma, em conformidade com a sua importância, as decisões
podem ser dispostas de acordo com o quadro 4, a seguir:
7 A PARTICIPAÇÃO DA SOCIEDADE CIVIL NO BRASIL
A participação subsiste no Brasil desde o tempo das colônias, nas lutas
contra a metrópole, a escravidão e a favor do sindicalismo anarquista. À época
vigorava no país uma forma de participação política
22
, assim como no resto do
mundo. Porém, instigada pelos erros cometidos na gestão das políticas
públicas estatais, aliada à crise do Estado
23
, esta prática veio a transmudar-se
para uma forma de participação comunitária. Ela efetivou-se, nessa acepção,
nos Estados Unidos, no início do século passado, sendo entendida como um
componente ideológico e prático dos movimentos ligados aos centros de saúde
comunitários daquele país. Nesse espaço de atuação, a participação popular
emergiu, no Brasil, com o escopo de buscar solver os severos problemas
relacionados à inter-relação existente entre pobreza e doença (GOHN, 2003).
Essa proposição não foi, em principio, incorporada a contento na
América Latina. Porém, em fins dos anos cinqüenta criou-se uma forma de
participação denominada “desenvolvimento da comunidade”, tendo sido
edificada por instituições americanas que visavam o auxílio aos países
subdesenvolvidos, quando da existência da guerra fria. Segundo Gohn (2003),
há muitas obras acerca do tema no Brasil. O que vale ressaltar desse modelo,
para a citada autora, é que a participação era entendida como a inserção de
22
Tal forma de expressão social se relaciona à, antiga, visão que dos gregos possuíam a
respeito desta, a saber: que detenha um sentido decisional; que seja adstrita ao processo
eleitoral, e restringindo-se mais ainda, que se circunscreva a uma pequena elite burguesa.
Por esta razão, para Bordenave (1994, p. 23) “ [...] a prova de fogo da participação não é o
quanto se toma parte mas como se toma parte.” Essa é, portanto, a real medida da
participação.
23
O desprestígio do Estado, em razão do excesso de burocracia, da conscientização, sempre
crescente, da população em geral, e da incapacidade de sanar os problemas socioeconômicos
de grande parte da população, levou ao agravamento dos conflitos sociais e ao
desenvolvimento de novas alternativas de participação (CODATO, 2005).
50
eleger seus representantes para os cargos políticos, bem como, o de poder se
manifestar e se organizar livremente. Cabe recordar que o país estava saindo
de um período de repressão política, onde tais direitos haviam sido,
literalmente, cassados. Deste modo, visava-se uma mudança nas regras do
poder. É importante ressaltar que não eram apenas os setores populares que
clamavam pela possibilidade de intervenção da sociedade civil, via participação
popular, almejando a democratização da sociedade brasileira. Havia assim um
grande número de interessados no término do regime militar e no retorno às
eleições livres (GOHN, 2003).
Aproximadamente nesse mesmo tempo, despontou no cenário nacional
uma nova configuração de política ambiental, expressa na Lei da PNMA e na
CF/88. De acordo com o explanado por
ZHOURI
et al. (2005), com o intuito de
que essa política se efetivasse, algumas instituições governamentais se
empenharam em envolver a sociedade civil de forma a comprometê-la com
esse processo. Essa busca – do envolvimento da sociedade civil em políticas
públicas ambientais – também foi incentivada pelo Banco Mundial ou de
Cooperação Técnica Alemã – Gesellschaft für Technische Zusammenarbeit –
GTZ –, dentre outros organismos internacionais de crédito e de cooperação.
Esta é a razão, segundo os autores citados, de palavras tais como:
participação, parceria e “empoderamento” – empowerment –, terem se
efetivado como palavras-chave nas estratégias públicas hodiernas.
Tais mudanças, historicamente, podem ser vislumbradas nas reformas
introduzidas na gestão pública. Elas almejavam a desburocratização estatal,
tendo isso ocorrido, também, em fins da década de 80 do século XX.
Implantou-se, assim, um modelo gerencial de administração da coisa pública,
52
Depreende-se do exposto que o Estado, em razão dessa prática
ditatorial, demonstra, ainda hoje, uma incapacidade em conduzir suas
atividades efetivamente. A crise enfrentada pelo aparelho estatal faz com que,
no pensar de Vieira e Bredariol (1998), não se saiba se o ar que se respira é ou
não saudável, se á água que se ingere é de boa ou má qualidade, se as praias
estão ou não em condições de receber os banhistas.
Considera Gohn (2003) que boa parte dessa inaptidão de resposta do
Estado de controlar, por meio das políticas públicas, os problemas ambientais,
bem como os socioeconômicos – desempregos, pobreza, etc – é decorrente
dos processos de globalização econômica e das reformas políticas neoliberais.
Segundo tal autora, esse foi o fator determinante “[...] para que as ONGs,
movimentos sociais e ambientalistas ganhassem novos espaços de poder
como estruturas instituintes não-formais, no lugar de um instituído ausente, o
Estado.” (GOHN, 2003, p.36).
Vivencia-se, assim, uma gestão temerária, segundo Vieira e Bredariol
(1998). Tais pesquisadores entendem que esse fato se deve ao autoritarismo
concentrado nas decisões de investimentos, inclusive, dos programas de
despoluição.
Os escritores referenciados ressaltam que tudo isso ocorre sem respeito
às exigências feitas pelas agências financeiras internacionais que vendem os
créditos para que tais programas se cumpram.
54
de tal prática é obter o apoio ou alternativas às tradicionais formas de
representação e tomada de decisão.
Aduz-se, dessa explanação, que a participação da sociedade civil facilita
o processo de elaboração e execução de projetos que estejam voltados às
reais necessidades da população, passando a existir uma esfera pública não-
estatal, onde concepções tais como: autonomia, autogestão, independência e
cidadania encontram-se associadas ao conceito de sociedade civil (VIEIRA;
BREDARIOL, 2003).
Trata-se, portanto, de uma nova forma de pensar a sociedade, “[...] de
uma perspectiva ligada à noção de igualdade de direitos, autonomia,
participação, enfim os direitos civis, políticos e sociais da cidadania.” (VIEIRA;
BREDARIOL, 2003, p.101).
Eis a razão de emergirem grupos sociais e políticos, tais como os
Conselhos Gestores e os Fóruns, dentre outros, que conquistam, neste
cenário, novos direitos. Dentre eles, pode-se citar a ampliação da participação
eleitoral e a constituição de partidos com programas e ações mais consistentes
com os valores democráticos (TEIXEIRA, 2002).
Os Conselhos mais famosos na história, conforme Gohn (2003) foram: a
Comuna de Paris, o dos sovietes russos, dos operários de Turin, alguns da
Alemanha – 1920 –, na Iugoslávia – 1950 –, e alguns atuais na democracia
americana.
No Brasil os que mais se destacam são os Conselhos Setoriais e os
ligados aos Orçamentos Participativos. Cabe recordar que a instituição de
Conselhos nesse país continental não é algo novo, visto que na época do
56
Também há que se citar a legislação estadual e a municipal que, da
mesma forma que as normas elencadas, estão tornando possível, cada vez
mais, a participação da sociedade civil no processo decisório das políticas
públicas locais. Deste modo, tem sido ofertado à população em geral a
possibilidade de atuar como co-gestora e fiscalizadora da Gestão Pública. Em
assim sendo, os modelos de gestão autoritários, até então vigentes, estão
sendo, vagarosamente, obrigados a ceder espaço para esse novo paradigma
que valoriza e prioriza a opinião do cidadão.
Vale ainda ressaltar que se vivencia – legalmente – no Brasil, desde
início do século XX, o Estado Democrático de Direito.
Nele há diversos princípios
29
a serem observados. Dentre eles cabe
destacar o da constitucionalidade e o democrático. O primeiro afirma que o
Estado se fundamenta na legitimidade de uma Constituição rígida, sendo essa
emanada da vontade popular que, dotada de supremacia, vincule todos os
poderes e os atos deles provenientes. O segundo atesta que, nos termos da
Constituição, há de se constituir uma democracia representativa, participativa e
pluralista, garantidora dos direitos fundamentais, dos cidadãos
30
(MACHADO
Jr, 2005).
Nessa perspectiva apresentam-se vários instrumentos processuais que
vêm garantir a participação da sociedade civil na administração pública. Tais
ferramentas possuem em seu bojo níveis diferenciados de autenticidade e
integração social, conforme explanado por Modesto (2005). Tal autor utiliza
como exemplos, quando empregados para tutela de interesses sociais, os que
se menciona a seguir:
29
Ver mais sobre o tema em: (ZANUTO, 2005) e (MACHADO Jr, 2005).
30
Conforme artigo 1º da CF/1988.
58
Segundo Teixeira (2002), os mecanismos de participação no Brasil
segmentam-se como expressado nos quadros apresentados na seqüência.
QUADRO
5:
M
ECANISMOS
A
DMINISTRATIVOS DE
P
ARTICIPAÇÃO
C
IDADÃ NO
B
RASIL
(C
ONTROLE
/G
ESTÃO
)
Tipo
Ator
Alvo
Implicações
Base Legal
Observação
1. Pedido de
Informação
Cidadãos/
Entidades
Órgãos
Públicos
Pena de
responsabilidade se
não atender no
prazo
Art 5,
XXXIII,
CF/88
-
2. Petição em
defesa de
direitos
Cidadãos/
Entidades
Órgãos
Públicos
Não depende de
taxa
Art 5,
XXXIV, “a”,
CF/88
-
3. Petição contra
ilegalidade/
abuso de poder
Cidadãos/
Entidades
Órgãos
Públicos
Não depende de
taxa
Art 5,
XXXIV, “a”,
CF/88
-
4. Obtenção de
certidões
Cidadãos/
Entidades
Órgãos
Públicos
Não depende de
taxa
Art 5,
XXXIV, “b”,
CF/88
Para defesa de
direito/esclarecime
nto
5. Denúncia de
irregularidades/
ilegalidades
Cidadãos/
Associação/
Sindicatos/ Part.
Políticos
Gestor Público - Art 74, § 2
CF/88/ Lei
Orgânica
Municipal
Dirigida ao
Tribunal de
Contas/ Câmara
de Vereadores
6. Fiscalização
(anual) das
contas
municipais
Cidadãos
(contribuintes)
Prefeitura/
Câmara
- Documentação
mensal à disposição
para exame
- Se autoridade não
cumprir: crime de
responsabilidade
Art. 31§ 3 da
CF/88
Art. 57 § 2,
Lei org. do
TCM-BA
Contribuinte
poder[a questionar
a legitimidade das
contas perante o
Tribunal de
Contas
7. Fiscalização
mensal das
contas
municipais
Cidadãos
(contribuintes)
Prefeitura/
Câmara
- Exame da
documentação/
questionamento
Depende da
Lei Orgânica
do Município
- Constituição
estadual do Piauí
autoriza esta
fiscalização
- As Leis
Orgânicas não
prevêem
8. Exame das
Licitações
Cidadãos Órgão Público Pode impugnar a
licitação
Art 4, § 3,
Lei 8.666/93
Pode usar
Mandado de
Segurança / Ação
Popular / Ação
Penal Pública
9.Requerimento
de quantitativos
de obras e
preços
(licitação)
Cidadãos Órgão Público Pode impugnar a
licitação
Art. 7, §§4 e
8 e Art. 15,
§6, da Lei
8.666/93
-
10. Impugnação
de edital de
licitação
Cidadãos Órgão Público Até 5 dias antes da
abertura dos
envelopes
Art. 41, §1 e
2, da Lei
8.666/93
-
11. Controle dos
atos
administrativos
Sociedade civil/
entidade
representativa
Órgão Público/
Qualquer
Poder
Não depende de
taxa
Art. 31 da
CE Bahia/
Art. 64
parágrafo
único, II
Não está
regulamentado
12. Pedido de
intervenção no
município
Cidadãos Prefeito Através de denúncia
de não-prestação de
contas e não-
aplicação de 25 %
da receita no ensino
Art. 74, §2 e
35, II CF/88
Quem poderá
pedir a
intervenção é o
TCM (CE Art. 95,
II)
13.
Representação
contra atos de
improbidade
administrativa
Cidadãos
Autoridades
administrativa
s
No caso de rejeição
poderá ser feita ao
Min. Público
Art. 14,
Lei 8439/92
-
14.
Representação
contra
Pessoas Física/
Jurídica
Tribunal de
Contas e
Sistema de
No caso de rejeição
poderá ser feita ao
Min. Público
Art 113, Lei
8.66/93
-
60
CONTINUAÇÃO
PG. ANTERIOR
27. Participação
na gestão de
serviços
públicos por
delegação
“Organizações
especiais”
Prefeito/
Câmara
Através de contratos
de gestão
Administ. Lei Aprovada em
1997
Fonte: Teixeira, 2002, P.184-185
QUADRO
6:
M
ECANISMO DE
P
ARTICIPAÇÃO
C
IDADÃ NO
B
RASIL
P
ARLAMENTARES
Tipo
Ator
Alvo
Implicações
Base Legal
Observação
1. Acompanhamento
das sessões
Cidadãos/
Entidades
Câmara/
Assembléias
Observa
comportamento e
posições
parlamentares
Lei Org./ Reg.
Int. da Câmara
A sessão só
será secreta
por decisão
da maioria
absoluta e por
motivo
relevante
2. Petição sobre
informações
Cidadãos/
Entidades
Mesa da
Câmara/ Pres.
Da Comissão
- Lei Org./ Reg.
Int. (CF, art.
58, § 2, IV)
-
3. Reclamações/
Queixa/ representações
Cidadãos Pres. De
Comissão/
Autoridades
Apuração de
atividades/
omissões de
autoridade pública
Lei Org. Mun./
Reg. Int.
CF, art. 58, §
2, IV
-
4. Tribuna Livre Cidadãos/
Entidades
Plenário da
Câmara
Inscrição prévia Lei Orgânica/
Re. Int
Duração
depende da
LOM ou
Regimento
Interno
5. Prestar depoimentos Cidadãos Comissão Solicitação de
Comissão da
Câmara
CF, Art. 58,
§2, V/ LOM/
Reg. Interno
-
6. Discussão de projeto
de Lei – 1 discussão
Cidadãos/
Entidade
Plenárias da
Câmara
Municipal
Inscrição Prévia –
Tribuna Livre
LOM/ Reg. Int.
da câmara
-
7. Apresentação de
denúncias, debates e
sugestões
Cidadãos/
Entidade
Plenária da
Câmara
Municipal
Inscrição Prévia –
Tribuna Livre
LOM/ Reg. Int. Duração
depende do
Regimento
Interno
8. Denúncia de
irregularidades
Cidadãos/
Part. Pol./
Assoc.
Sindicatos
Comissão de
fiscalização
Tribunal de
Contas
Apuração pela
comissão
LOM/ Reg.
Interno
CF, art. 74, §2
-
9. Audiência pública Entidades Comissões Decisão da
Comissão
CF, Art. 58,
§2, II/ Leis
Orgânicas
-
10. Participação no
debate de projetos nas
comissões
Entidades Presidente da
Câmara e da
Comissão
Requerimento
prévio, decisão do
Pres. Da
Comissão
LOM/ Reg.
Interno
-
11. Iniciativa ou Projeto
de lei
5% dos
eleitores
Câmara
Municipal
Identificação
através do título
eleitoral
CF, Art. 29, XI -
12. Defesa do Projeto
de iniciativa popular
Cidadãos/
Entidade
Plenário da
Câmara
- LOM/ Reg.
Interno
-
13. Sessões especiais Entidades/
Vereadores
Sociedade/
poder público
Requerimento de
vereadores/
sugestão de
entidades/
decisões do
plenário
Regimento
Interno
-
Fonte: Teixeira, 2002, p.86
62
CONTINUAÇÃO
PG. ANTERIOR
à educação ssoc. org.
sind.
Entid. de
Classe,
MP
Poder
Executivo
responsabilidade §2
13. Representação
do MP para ação de
crime de
responsabilidade
Cidadão/
Entidade
Tribunal de
Justiça
Prefeito
Séc.
Educação
- negligência/ desvio
de recursos
- descumprir
orçamento
- não prestar contas
LDB, Art. 5,
§4
Dec.-Lei
201/67
CF, 208, § 2
-
Fonte: Teixeira, 2002, p.187
QUADRO
8:
M
ECANISMO DE
P
ARTICIPAÇÃO
C
IDADÃ NO
B
RASIL
P
OLÍTICO
/E
LEITORAIS
Tipo
Ator
Alvo
Implicações
Base Legal
Observação
1. Voto Cidadão acima
de 16 anos,
alistado
Candidato - CF, Art. 14 -
2.
Candidatura a
cargo eletivo
Cidadão
elegível (não-
analfabeto)
- Preencher
condições de
elegibilidade
CF, art. 14, §2 O analfabeto não
pode exercer o
cargo eletivo
3. Filiação a
partido político
Cidadão Partido Condições de
poder candidatar-
se
CF, Art. 14, §3 -
4.
Impugnação
de
inelegibilidade
Candidatos/
partidos pol./
Minist. Público/
Cidadão
Candidato/
Juiz Eleitoral
- CF, Art. 14, §10 Cidadão poderá
participar como
“assistente” na
ação
5. Argüição de
inelegibilidade
Partido político/
candidato/
Ministério
Público/
Cidadão
Candidato/
Juiz Eleitoral
Não preencher
condições legais
CF, Art. 14, §3,
Lei de
Inelegibilidade
Cidadão poderá
participar como
“assistente” na
ação
6. Plebiscito Cidadão Leg./
Executivo
Matéria de
natureza
constitucional/
ato legislativo
Cd, Art. 14, I Lei aprovada na
Câmara
regulamentando,
dependendo de
apreciação do
Senado e de
sanção; na esfera
local, previsto nas
leis orgânicas
7. Referendo Cidadão
alistado
Leg./
Executivo
Depende de
convocação do
legislativo/
ratificação/
rejeição de lei/
ato. Depende de
autorização do
Legislativo
CF, Art. 14, II -
8. Denúncia
de
interferência
do poder
econômico/
desvio e
abuso de
autoridade
Cidadão eleitor Juiz/ Min.
Publ
Perda de
registro/ mandato
Lei 9.840/99
Fonte: Teixeira, 2002, p.188
Percebe-se, pela transcrição das pesquisas de Modesto (2005) e
Teixeira (2002), que há diversos instrumentos que propiciam a participação da
sociedade civil em solo nacional. No entanto, esses, ainda, estão sendo pouco
64
gestão e autogestão (grifo nosso). Isto se deve, como demonstrado
teoricamente, às raízes arcaicas que deram sustentação ao sistema político
nacional. Quem, também, corrobora com essa assertiva é Scherer-Warren
(2002, p.50), ao relatar que é importante reconhecer que há “[...] empecilhos
para uma participação cidadã realmente democrática nas políticas sociais e no
poder público [sendo aqueles] provenientes de uma cultura política que
perpassa a esfera governamental e tradições da sociedade civil.”
Dallari (2002) também adentra a essa temática, atestando que o povo
tem sido mantido à distância das decisões políticas, não sendo, igualmente,
preparado e estimulado, muito menos informado, para que haja uma
participação efetiva daqueles na vida em sociedade.
Sawaia (2002) vai além ao advertir a população para que esteja atenta à
forma como a participação está sendo incentivada, visto que ela está sendo
muito utilizada pela lógica dominante, podendo ser a mesma encontrada
facilmente em discursos políticos, empresariais, científicos, etc., nos dias
contemporâneos.
Em outras palavras, falar em participação, no sentido de se cumprir
determinações normativas ou mesmo para se fazer marketing, é moda hoje em
dia. A advertência do autor é, portanto, no intuito de evidenciar que tais
expressões de manifestação social podem estar sendo empregadas como
práticas de manipulação e dominação, como demonstrado na escada de
participação de Arsntein (1969), dentre os outros modelos apresentados.
Assinala, igualmente, (SAWAIA, 2002, p.120), que é importante divisar
claramente tal situação para que as experiências de participação não corram o
66
estrutural. Na sua forma de ver, tais mudanças são favoráveis na medida em
que se percebe a participação como algo próprio do sujeito e não exterior a ele.
Cabe, entrementes, elucidar, a despeito de sua relevância, que a
participação da sociedade não deve ser encarada como a solução para todos
os problemas advindos de políticas estatais traçadas inadequadamente.
Ademais, deve-se ter em conta que os resultados de um processo
participativo vão depender da qualidade, em termos de conhecimento técnico e
de comprometimento, dentre outros, daqueles que participarão do processo em
si. O que se pretende destacar é que a ocorrência de um processo participativo
não garante, por si só, a minimização de impactos ambientais negativos,
provenientes de uma obra, por exemplo. Porém, deve-se dar vulto ao fato de
que ela pode contribuir para essa minoração, em razão de tornar o conjunto de
ações, em si, mais transparente, além de diversos outros benefícios.
Vale, outrossim, relembrar que a participação pode ocorrer em
momentos distintos dentro de um processo decisório, ou seja, ela pode vir a
acontecer antes que qualquer decisão tenha sido tomada – participação prévia
– ou no meio do processo. A participação anterior à tomada de decisão tem
sido uma das formas mais defendidas na atualidade e pode ser encontrada em
alguns escritos acerca do tema
32
, nos acordos internacionais já citados, sendo
essencialmente, assim requerida, na Convenção de Aarhus
33
.
32
Como: Doelle e Sinclair (2005); Hartlley e Wood (2005); Bond et al. (2004); Faria (2004);
Zhavoronkova (1997) e Guimarães (1996).
33
A Convenção da United Nations Economic Commission for Europe – UNECE – sobre o
Acesso à Informação, a Participação do Público e o Acesso à Justiça no Domínio do Ambiente
designada de Convenção de Åarhus, por ter acontecido nessa cidade, sita na Dinamarca, tem
por objetivo contribuir para a proteção do direito que qualquer indivíduo possui de poder viver
em um ambiente adequado à sua saúde e bem-estar, bem como o de promover o dever
individual ou associativo, de qualquer indivíduo, de proteger e melhorar o ambiente em
benefício das gerações atuais e vindouras. Data de adoção: 25 de Junho de 1998. Data de
entrada em vigor: 30 de Outubro de 2001. (UNECE, 2001).
68
discutir o Estudo de Impacto Ambiental/Relatório de Impacto Ambiental –
EIA/RIMA – produzido pelos empreendedores, sejam eles públicos ou privados.
Em tais eventos são apresentados os projetos a serem implementados,
buscando esclarecer as dúvidas da população em relação aos mesmos. O
objetivo de tal forma de participação é ouvir o que a população tem a dizer
acerca do projeto, porém, sua opinião não tem efeito vinculante no Brasil.
Qualquer sugestão ou crítica deve ser registrada em ata e levada em
consideração nas decisões dos órgãos ambientais, conforme artigo 5º da
Resolução do Conselho Nacional do Meio Ambiente – CONAMA – nº 009/87
(grifo nosso). Apesar de tal previsão, cabe ressaltar que ela não é aplicada na
íntegra, servindo assim como letra morta, visto que os resultados das
audiências não são levados em conta, como deveriam, quando da tomada de
decisão (LUSTOSA, 2001).
Este é um dos motivos que levou Machado (2000) a afirmar que tanto a
sociedade, quanto os órgãos e instituições (públicos e privados) estão
insatisfeitos com os resultados obtidos por meio das audiências públicas.
Em virtude de tal fato, dentre outros, o Instituto Brasileiro de Meio
Ambiente e Recursos Naturais – IBAMA – (1995) sugere novos mecanismos de
participação da sociedade, tais como a formação de um: grupo de trabalho –
formalizado e coordenado pelo órgão ambiental licenciador, com a função de
compartilhar responsabilidades em diferentes fases do processo da AIA; comitê
de Assessoramento Técnico-Científico ao órgão de meio ambiente; grupo de
Assessoramento Popular e, a ocorrência de audiências Públicas
Intermediárias.
70
QUADRO
9:
D
IFERENTES
T
IPOS DE
C
OLEGIADOS COM
P
ARTICIPAÇÃO DA
S
OCIEDADE
C
IVIL
O
RGANIZADA
NOME DO COLEGIADO LEGISLAÇÃO
REGULAMENTADORA
COMPOSIÇÃO
Comissão coordenadora do
Programa Nacional de Diversidade
Biológica – PRONABIO
Decreto-Federal nº 1354/94 12 membros – 2 ONGs
Conselho de Gestão do Patrimônio
Genético – CGEN
Medida Provisória 2186
Decreto Federal 3945/01
19 membros – nenhuma ONG
(apenas como convidado
permanente)
Comitês de Bacia Hidrográfica –
CBHs
Lei Federal nº 9433-97 50% governo – 50% sociedade civil
Conselho Nacional de Recursos
Hídricos – CNRH
Lei Federal nº 9433-97 51% governo – 49% sociedade civil
Conselho Nacional do Fundo do
Meio Ambiente
Lei federal 7797/89 13 membros – 5 ONGs
Conselho Gestor do Fundo de
Direitos Difusos
Lei Federal nº 7347/85 10 membros – 3 ONGs
Conselho Nacional do Meio
Ambiente – CONAMA
Lei federal nº 6938/81
Conselhos Gestores de Unidades
de Conservação
Lei Federal nº 9985/00 Ainda não definida
Fonte: Valle, 2005, p.7.
O autor explicita que os colegiados ambientais são muito diferenciados
entre si, tanto na sua atuação como na composição. Alguns deles detêm a
função de discutir, elaborar e definir programas e políticas. Outros atuam
apenas como consultores antes da implantação de algum programa ou projeto
elaborado pelo poder público. Desse modo, quanto ao seu poder decisório,
eles podem ser deliberativos ou consultivos. Cabe esclarecer que existem
colegiados que possuem uma atuação mista, dependendo do assunto a ser
tratado. Ainda, seguindo o pensamento de Valle, de todos os órgãos
explicitados na figura acima há dois cuja importância é significativa no contexto
da política ambiental brasileira, a saber: o CONAMA, e os Comitês de Bacia
Hidrográfica (VALLE, 2005). Desses, dada a natureza desse aporte, é
importante discorrer, brevemente, sobre o papel e as atribuições do CONAMA.
Tal Conselho foi criado pela Lei 6.938/81 e regulamentado pelo Decreto
nº 99.274/90, sendo, posteriormente alterado pelo Decreto nº 3942/01, onde se
72
permanentes, o Plenário e as Câmaras Técnicas, e um temporário, que são as
Comissões Especiais. Cabe a tais Comissões preparar as matérias, sobretudo
normas, diretrizes, propostas de resolução, dentre outras, que são apreciadas,
normalmente, pelo Plenário. Às Câmaras Técnicas atribui-se a discussão da
viabilidade ambiental de empreendimentos sujeitos a EIA/RIMA, podendo,
assim, aprová-los ou reprová-los, em nome do Plenário, a não ser que este
avoque a si sua apreciação. O Plenário se reúne, pelo menos, uma vez por
mês, e as Câmaras Técnicas e as Comissões Especiais, tantas vezes quantas
forem necessárias. As reuniões do Plenário e as das Câmaras Técnicas são
abertas ao público, assim como as Audiências Públicas (SÃO PAULO, 2006).
74
dessa área. Tais movimentos resultaram na criação de cursos de pós-
graduação e, na seqüência, na inclusão de disciplinas voltadas ao meio
ambiente em grades curriculares da área de engenharia. A solidificação dessa
manifestação se deu com a inserção do Capítulo VI, dedicado ao Meio
Ambiente, na Magna Carta de 1988. Todos esses acontecimentos culminaram
na realização da Eco-92, sendo esta a expressão máxima da preocupação
nacional em torno dos assuntos relacionados ao ambientalismo nacional
(FLORIANO, 2004).
Tais movimentações provocaram profundas transformações na gestão
da coisa pública no Brasil. Dentre elas, a que mais se destacou foi o aumento e
a consolidação da cidadania, articulada a novos processos políticos que
objetivam dar suporte à ampliação do elenco de atores sociais envolvidos na
elaboração das políticas de gestão pública. Essas últimas foram e continuam
sendo, por sua vez, o embrião de um processo de edificação de um novo
Estado, a um só tempo, mais aberto à democracia, mais dinâmico e mais
eficiente (FARAH, 2001).
A insurgência da Política Nacional do Meio Ambiente brasileira foi,
destarte, um reflexo da realidade ambiental e social do país à época. Vale
destacar que a política ambiental é uma sólida junção de princípios doutrinários
que tem por escopo dar sustentação aos anseios do governo, que deve, por
sua vez, almejar o melhor para a sociedade, no que diz respeito à
regulamentação ou mesmo a modificação do uso, controle e preservação do
meio ambiente (LANNA, 2007).
Em sendo assim, a Política Ambiental brasileira, atendendo ao
normatizado na Lei 6.938/81 em seu artigo 4º, I, visa compatibilizar
76
territoriais especialmente protegidos pelo Poder Público federal, estadual e
municipal, tais como áreas de proteção ambiental, de relevante interesse
ecológico e reservas extrativistas;
o sistema de informações sobre o meio
ambiente; o Cadastro Técnico Federal de Atividades e Instrumentos de Defesa
Ambiental; as penalidades disciplinares ou compensatórias ao não
cumprimento das medidas necessárias à preservação ou correção da
degradação ambiental; a instituição do Relatório de Qualidade do Meio
Ambiente, a ser divulgado anualmente pelo IBAMA; a garantia de prestação
de informações relativas ao Meio Ambiente, obrigando-se o Poder Público a
produzi-las, quando inexistentes; o Cadastro Técnico Federal de atividades
potencialmente poluidoras e/ou utilizadoras dos recursos naturais, e os
instrumentos econômicos, como concessão florestal, servidão ambiental,
seguro ambiental e outros.
É importante frisar que, em literatura especializada, tais instrumentos
subdividem-se
36
em: comando e controle; econômicos e outros, denominados
diversos. Eles possibilitam, assim, a intervenção e o controle ambiental, além
do repressivo (BARBIERI, 1997).
Os primeiros podem ser entendidos como um conjunto de regulamentos
e normas cogentes que almejam policiar as atitudes do poluidor, de forma a
limitar os resíduos resultantes de sua atividade, determinando, assim, o local e
a hora de atuação, dentre outros. A implementação e fiscalização desses
instrumentos “(...) demanda uma sofisticada engenharia de mensuração de
poluição, do cálculo de sua dispersão e da sinergia entre poluentes, bem como
de técnicas de depuração” (SOARES, 2003, p.1).
36
Cabe especificar que há outras tipologias. Ver mais sobre o tema em Puppin de Oliveira
(2005).
78
aplicação de sanções administrativas, civis ou penais necessárias à
preservação ou correção da degradação ambiental.
Dada a extensão do tema, este trabalho aborda três categorias de
Instrumentos da Política Ambiental brasileira, como já descrito nos objetivos, a
saber: ZA; AIA, e o LA, com o fito de destacar como se dá a participação da
sociedade civil nos mesmos.
8.1 Zoneamento Ambiental
O vocábulo zoneamento está relacionado, desde seu surgimento tanto
na Europa quanto nos Estados Unidos, ao planejamento urbano. Portanto, em
países de pouco extensão territorial e ocupação densa, tais como o Japão e a
Holanda, ele acabou se tornando uma ferramenta indispensável. No Brasil,
dada a sua ampla extensão territorial e – em sua maior parte – baixa densidade
demográfica, tem sido pouco utilizado fora da área urbana das grandes cidades
(RIBEIRO
37
,1998, apud BATISTELA, 2007).
Segundo Batistela (2007), ao se conciliar o termo zoneamento com a
palavra ambiental, procurou-se agregar ao primeiro conceitos de disciplinas
diversas e, em especial, os da ecologia, que é o campo do planejamento
territorial. Tem, por conseguinte, o escopo de definir os usos possíveis de
zonas territoriais (urbanas, rurais e as protegidas) sob o ponto de vista artístico,
cultural e paisagístico. Em sendo assim, pode ser visto como um meio
norteador de políticas, planos e programas governamentais.
37
RIBEIRO, Maurício Andrés. (1998). Ecologizar: pensando o ambiente humano. Belo
Horizonte: Rona Editora.
80
Nacional do Meio Ambiente e respectivo Decreto), atendendo aos princípios de
sustentabilidade (SOUZA et al., 2005).
O ZA tem aplicabilidade exeqüível nas esferas locais e regionais, a
despeito do fato de o decreto que o regularizou ser de âmbito nacional. Ele faz
parte, ainda, dos instrumentos de política urbana, constantes no Estatuto da
Cidade. Desta forma, a tomada de decisão pode ocorrer em vários níveis
estatais, ou seja, no âmbito municipal, estadual ou federal. Insta, contudo,
ressaltar que em havendo um zoneamento em nível federal ele deve ser
seguido pelos demais níveis, podendo esses últimos acrescentarem normas de
proteção ambiental a maior se resolverem elaborar outro. Sendo assim, o ZA
federal possui caráter restritivo, apesar de permitir a competência concorrente.
Sua intenção, desse modo, é a de que haja uma perfeita adequação à região,
de maneira a harmonizar, da melhor forma, os possíveis conflitos
socioambientais existentes (CAMARGOS, 2007).
A definição dos critérios básicos a serem utilizados na realização de um
ZA é de responsabilidade do Poder Público, valendo-se, para tanto, da edição
de leis e regulamentos. No entanto, para atingir seus objetivos, lhe é
indispensável a participação do cidadão. Isto em virtude da ordenação
territorial, dentre outros, conferir aos mesmos especiais interesses,
principalmente em seu local de moradia.
Atua como um mecanismo de intervenção estatal que pode reduzir as
desigualdades sócio-econômicas, além de se caracterizar como um exemplo
de imposição de uso de propriedade, visto que lhe compete obedecer aos
interesses da coletividade, em consonância ao preceituado no artigo 2º, II e III
da Lei 10.257/2001 (BRASIL, 2001).
82
que ele possa se adequar à realidade ambiental e sócio-econômica da região
em comento, podendo, assim, ser efetivamente executado.
No pensar de Machado (2001), o ZA deve, necessariamente, passar por
um amplo e aberto debate, de forma que todos os setores da sociedade
participem expressando suas opiniões. Acredita o autor que desse modo o
desenvolvimento local ocorrerá sem agressões aos recursos naturais.
Em sendo assim, na ausência de tal forma de participação, quando da
elaboração do ZA, ou ainda, no caso de existir a possibilidade de manipulação
dos dados por parte de alguns atores, tanto do setor público quanto do privado,
a sua efetividade poderá estar comprometida. Outro ponto a ser salientado é o
de que não se deve realizar um processo de ZA sem levar em consideração os
interesses de todos os segmentos da sociedade quando da utilização dos
recursos naturais, visto que sem o mesmo não haveria, possivelmente, nem o
mínimo comprometimento da população envolvida. O ZA tem, portanto, por
obrigação a busca da minimização dos conflitos.
Para atingir seu intento é, por conseguinte, imprescindível que sejam
ouvidos os atores envolvidos, compulsando, igualmente, a legislação nacional
e as reais necessidades populacionais. Na persecução de seus objetivos
caberá observar, ainda, o entrosamento com as estratégias de segurança da
nação, visto que estas não devem implicar em posição antinômica com uma
viver saudável e harmônico com a natureza. É de bom alvitre esclarecer que o
ZA não se constitui, por si só, na solução de toda a problemática ambiental.
Porém, é um grande passo nesse sentido (CAMARGOS, 2007; MACHADO,
2001).
84
FIGURA
2:
E
TAPAS E
P
RODUTOS DO
ZA.
Fonte: Oliveira
38
(2004 apud SOUZA et al. 2005, p.9)
Cabe, enfim, ressaltar que a maior parte das cidades brasileiras não
possui o ZA. Em sendo assim, torna-se mais difícil uma participação efetiva da
sociedade civil, mesmo que organizada, nos outros instrumentos da PNMA,
uma vez que, como já visto, caberia ao ZA possibilitar uma visualização
espacial prévia e acurada das potencialidades territoriais frente a uma
demanda a ser avaliada. Tal asseveração pauta-se no fato de a participação,
nesses casos, acontecer apenas no meio ou no fim do processo e, mesmo
assim, a tendência é a de que ela, pela ausência de um estudo prévio – ZA –
das zonas consideradas as melhores para determinados empreendimentos,
38
OLIVEIRA, I. S. D. A contribuição do zoneamento ecológico econômico na avaliação de
impacto ambiental: bases e propostas conceituais.(2004). Dissertação (mestrado) – Escola
de Engenharia de São Carlos, São Carlos: Universidade de São Paulo, 2004.
ZA
para uma atividade
ÁREA DE INFLUÊNCIA
de todos fatores
identificados
PONDERAÇÃO
DE CRITÉRIOS
TÉCNICOS E
SOCIAIS
IDENTIFICAÇÃO
DOS
FATORES
AMBIENTAIS
DIAGNÓSTICO
AMBIENTAL
da atividade
Cenário de
suscetibilidades e
vocações
TODAS
ALTERNATIVAS
LOCACIONAIS
Hipótese de não
execução do
empreendimento
86
relevante instrumento de política ambiental foi elaborado de forma diferenciada
nos diversos países do globo, fazendo que com emergissem modelos de AIAs
extremamente originais.
Nas regiões em desenvolvimento a AIA veio à tona a partir da exigência
de organismos internacionais que vincularam a possibilidade de cooperação
econômica à sua realização, ou seja, só liberariam verbas em projetos que
levassem em consideração as variáveis ambientais. Tais agentes conseguiram,
igualmente, que a AIA fosse implementada por meios políticos, além de
incentivar a capacitação institucional e científica em tais locais. Forneceram,
para tanto, informações e recursos para que a coleta de dados fosse efetiva e,
também, fundos para a realização de seminários e conferências, motivando,
ainda, a viagem de especialistas na área para esses locais, com o intuito de
capacitar pessoas in loco (MOREIRA, 1995).
Deve-se dar vulto ao fato de o Programa das Nações Unidas para o
Meio Ambiente – PNUMA – ter liderado a difusão dos conhecimentos
necessários para que a AIA fosse colocada em prática nos países ditos de
Terceiro Mundo. Para tanto, como exemplo, vale colocar em relevo o apoio
dado às entidades governamentais do Brasil, Venezuela e México, além da
promoção de manuais específicos para a realização da AIA (MOREIRA, 1995).
No Brasil, a primeira experiência de AIA ocorreu no ano de 1972,
quando da construção da usina hidrelétrica de Sobradinho. A partir de então
muitas outras foram realizadas. Porém, é importante relatar que as conclusões
obtidas em tais estudos muito raramente foram utilizadas para prevenir ou
mesmo evitar impactos, não servindo, portanto, para o fim a qual se
destinavam. No começo, tais AIAs foram executas por estrangeiros habilitados
88
técnica de forma a que a população em geral, ao acessá-lo, possa
compreender seu conteúdo (SÁNCHEZ, 2006).
Há que se desvelar que o EIA
40
, instrumento técnico, não é exigido para
todas as atividades que necessitam de licenciamento ambiental, mas apenas
para aquelas que possam vir a causar impactos significativos. A Resolução
CONAMA 1/86, em seu artigo 2º, estabelece em quais atuações se faz
necessária a realização do EIA-RIMA (SÁNCHEZ, 2006).
De acordo com Sánchez (2006), o processo de AIA possui
características peculiares, tais como: ser um conjunto interligado de
procedimentos; ser regido por lei/regulamentação específica; ser um
documento (formalizado); ter uma atuação que exige a participação de diversos
setores da sociedade, e, ser direcionado para a análise de viabilidade
ambiental de uma proposta. Tal processo é assim compreendido como “[...] um
conjunto de procedimentos concatenados de maneira lógica, com a finalidade
de analisar a viabilidade ambiental de projetos, planos e programas, e
fundamentar uma decisão a respeito” (SÁNCHEZ, 2006, p.92).
A AIA almeja, desse modo, a não execução de projetos inviáveis do
ponto de vista ambiental; a legitimação dos viáveis; a seleção das melhores
alternativas locacionais; a reformulação de planos e projetos, e, a redefinição,
quando necessário dos objetivos e responsabilidades dos proponentes dos
40
Cabe esclarecer que o Estado de São Paulo, por meio da Secretaria do Meio Ambiente –
SMA –, foi o primeiro a editar Resolução – nº 42 de 29/12/94 – que veio a regulamentar o uso
do Relatório Ambiental Preliminar – RAP – como um procedimento para análise da
necessidade ou não da realização do EIA/RIMA em processos de licenciamento ambiental.
Cabe, contudo, ressaltar que, de acordo com Akaoui (2006) tal instrumento não possui
respaldo legal para dispensar aquele instituto, opondo-se, dessa forma, ao preceituado na
Magna Carta de 1988. (grifo nosso).
Machado (2001), também se pronuncia a este respeito asseverando que nada obsta à União,
aos Estados e aos Municípios, o estabelecimento de procedimentos preliminares ao EIA.
Porém, ressalta que a utilização de um instrumento dessa estirpe, tal como o RAP, não garante
a participação do público, além de não dar suporte legal, no caso de impactos potencialmente
significativos, para a dispensa do EIA.
90
Por possuir tais objetivos pressupõe-se que ela promova, entre outros:
o entendimento funcionalmente dos ecossistemas em tela; um exame
minucioso, no tempo e no espaço, acerca das mudanças que podem sofrer os
sistemas que fazem parte do processo em foco; a análise de como os impactos
humanos irão interferir nos sistemas estudados, levando em consideração,
quando da realização destas, as variáveis sociais, culturais, ambientais e
econômicas, dentre outras, além de identificar as limitações técnicas do projeto
(SÁ, 2004).
Como ferramenta da Política Nacional do Meio Ambiente, a AIA possui
algumas dimensões no que diz respeito ao processo decisório. São elas: a
dimensão política – relaciona-se, esta, com o grau de proteção ambiental que
os representantes do poder público têm por obrigação garantir, dada a
natureza de seu cargo, harmonizando-as com as outras políticas do Estado ou
do País –; a dimensão de conteúdo – correspondente ao EIA/RIMA,
normatizados pela Resolução CONAMA 001/86 (BRASIL, 1986), artigos 5º e 6º
–, e a dimensão processual – referente à institucionalização jurídica da AIA, a
qual se incorporará ao processo quando da decisão final (QUEIROZ, 1995).
Em razão de esta tese utilizar casos de estudo ocorridos no Estado de
São Paulo, cabe esclarecer que a Secretaria do Meio Ambiente – SMA –,
desse Estado, determina que o EIA possua no mínimo oito etapas que serão
especificadas na figura 3, na seqüência:
92
A citada autora afirma, ainda, que o RIMA, como um resultante do EIA, é
outro componente essencial no processo da AIA. Ele também possui amparo
legal e formal, tendo por escopo esclarecer a população acerca do projeto,
obra ou atividade a ser implementada.
Um último componente da AIA, citado pela referida escritora, é o da
Audiência Pública – APLA – que se traduz, como já visto, em um possível
acesso da população na fase de comentários. De acordo com ela, tal
elemento está sendo subutilizado no Brasil, visto que, em alguns estados
brasileiros, as audiências não tem sido uma exigência para todos os EIA/RIMA
apresentados (grifo nosso).
Ademais, como anteriormente descrito, as audiências públicas
realizadas em solo nacional possuem um caráter muito mais formal e legal do
que prático, em detrimento, assim, da sua efetividade
42
. Em sendo assim, tal
instrumento é utilizado pelo decisor em razão dos dispositivos legais que assim
o determinam, mas não por sua real vontade.
Publicação do IBAMA, ocorrida oito anos após a efetivação da AIA no
Brasil, confirma o atestado acima, ao afirmar que o EIA/RIMA, a despeito de
estar auxiliando os órgãos ambientais e também servir de instrumento de
negociação entre a sociedade civil e os agentes envolvidos nos projetos
propostos, contribuiu pouquíssimo para o aperfeiçoamento da gestão ambiental
no seu todo (BRASIL, 1995).
Na mesma linha, tem-se o resultado da pesquisa apresentado,
recentemente, por Valle (2005, p.6), atestando que a obrigatoriedade do
EIA/RIMA em projetos que possam vir a provocar impactos ambientais
42
Ver mais sobre o tema em Alonso; Costa (2004).
94
interpretado pela doutrina como princípio da cooperação, o qual, por sua vez,
levaria à obrigatoriedade da participação social nos processos decisórios
(grifo nosso). O autor salienta, entretanto, que essa é apenas uma
interpretação doutrinária, a qual ainda não foi avalizada por decisões judiciais,
sendo, por conseguinte, muito mais principiológica do que prática (VALLE,
2005).
Em assim sendo, de acordo com o referendado escritor, existe uma
lacuna que deveria ser suprida “[...] na medida em que a ausência dessa
previsão expressa limita a possibilidade de criar espaços participativos nos
processos de tomada de decisão, notadamente naqueles referentes a assuntos
macro.” (VALLE, 2005, p.3). (grifo nosso).
Finalizando este tópico, quer-se enfatizar que a AIA, corroborando com a
opinião de Baasch (1995), é uma ferramenta de política ambiental composta
por uma série de procedimentos capazes de assegurar, desde a concepção do
processo, a realização, de forma sistemática, dos exames necessários para se
detectar os possíveis impactos ambientais inerentes a um projeto, plano,
programa, política, ou as alternativas propostas. Na sua realização dever-se-á
observar, igualmente, se os resultados foram apresentados, adequadamente,
aos responsáveis pelo processo decisório e à sociedade, lembrando, por fim,
que a apreciação desta é parte indispensável de todo o processo.
Dessume-se do explanado que a AIA é dotada de um caráter
eminentemente preventivo, sendo sua preocupação basilar a de que as ações
humanas afetem, minimamente, o equilíbrio da biosfera. Uma informação que
se deve dar relevo é a de que tal proceder não tem o fito de exercer influência
sobre as funções administrativas de maneira a favorecer as questões
96
Críticas de Poluição – Lei nº 6803/80 (BRASIL, 1980). No entanto, ela só
estendeu seu controle para além de atividades poluidoras a partir do Decreto nº
88.351 de 1983 que regularizou a Lei 6.938-81 (BRASIL, 1981). Tal Decreto
determina que a toda atividade potencialmente degradadora do meio ambiente
deve se submeter ao processo de licenciamento ambiental. A regulamentação
final de tal instrumento se deu por meio da Resolução nº 01/86 do CONAMA
(BRASIL, 1986), ao atribuir as devidas responsabilidades aos estados
(MOREIRA, 1995).
A utilização do licenciamento, bem como dos estudos ambientais
prévios, à primeira vista, compõem um sistema de controle que deveria ser
capaz de manter um regime de desenvolvimento que viesse a suprir as
necessidades do mundo atual, bem como de preservar o meio ambiente de
forma a garantir condições dignas de vida às gerações futuras (FINK et al.,
2004).
Foi esta a razão de tal ferramenta ter sido elegida como o principal
instrumento de realização preventiva de controle ambiental e, a partir de então,
se tornado, por meio da Lei da Política Nacional do Meio Ambiente, disciplina
jurídica, conforme especificado acima (FINK et al., 2004).
Uma das responsabilidades do licenciamento ambiental é o de conciliar
interesses conflituosos, tais como questões de emprego, o nível da atividade
econômica, e a produção de riquezas, dentre outros, com a garantia de
sobrevivência das gerações futuras (FINK et al., 2004).
Conceitualmente falando, o licenciamento ambiental é um
[...] procedimento administrativo pelo qual o órgão ambiental
competente licencia a localização, ampliação e a operação de
empreendimentos e atividades utilizadoras de recursos
98
específica. São elas: licença prévia – LP – permissão para instalar, seria a fase
preliminar do projeto; licença de instalação – LI – início da implantação,
verificando-se se está de acordo com a licença anterior, e licença de operação
– LO – ela autoriza o funcionamento da atividade, desde que de esteja de
acordo com as licenças anteriores (FINK et al., 2004).
Há que destacar que existem alguns empreendimentos, mesmo que
poluidores, que já se encontravam em operação quando se implantou a
legislação referente a tais atividades. Nesse caso, ou mesmo no início de uma
atividade, deve-se observar como proceder no fluxograma representado por
meio da figura 4, a seguir:
FIGURA
4:
I
DENTIFICAÇÃO DO
T
IPO DE
L
ICENÇA
A
MBIENTAL A SER
R
EQUERIDA
Fonte: Adaptado de Feitosa et al. (2004).
É importante ressaltar o fato de a licença ambiental ser exigível a todas
as atividades, obras e empreendimentos que utilizem recursos ambientais,
considerados efetiva ou potencialmente poluidores, bem como os capazes sob
Qual a situação do seu empreendimento?
Empreendimento
Novo?
Não
Sim
Empresa implantada antes da
legislação referente às atividades
poluidoras, ou já opera sem licença.
Neste caso para o
licenciamento deverão ser
apresentados conjuntamente
documentos, estudos e
projetos revistos para as fases
Etapa em que
se encontra a
empresa
LP LI LO
Planejamento e
concepção da
localização da
empresa
Início da implantação
das instalações do
empreendimento ou
ampliação das
unidades da empresa
Operação
plena da
atividade
100
Dentre os estudos ambientais que compõem a fase preliminar do pedido
de licença, destaca-se o EIA-RIMA, que, como já visto, é um instrumento
previsto na Constituição Federal de 1988, sendo considerado personagem
principal do modelo de prevenção de danos ao meio ambiente. Tal ferramenta
deve ser prévia à implantação do empreendimento e ao início da atividade, e
instruirá o pedido de licença das atividades que causem significativa
degradação ambiental (FINK et al., 2004).
O licenciamento ambiental, como instrumento da Política Nacional do
Meio Ambiente, cumpre seu papel de tutela administrativa ao promover a
conservação de um meio ambiente ecologicamente equilibrado, ou seja, seu
desiderato é a preservação ambiental, de forma a prevenir a ocorrência de
impactos negativos ou buscar minorá-los ao máximo. Nesse contexto, ele
exerce controle prévio das atividades que, em geral, tendem a causar a
degradação (FINK et al., 2004).
Portanto, com a instituição do licenciamento ambiental, tem-se a
passagem de uma época apenas preservacionista para uma que prioriza a
sustentabilidade na atuação do Estado sobre a problemática ambiental.
Contudo, vale mencionar que tal proceder não garantiu uma estabilidade entre
as dimensões social, econômica e ambiental, como se poderia esperar. Isto se
deve ao fato de a dimensão econômica, suprimida durante a época do período
preservacionista, ter se tornado a de maior peso na balança com o advento do
Desenvolvimento Sustentável. Deste modo, apesar de parecer, extremamente,
contraditório, pensando em termos de aplicação e não de elaboração, “[...] o
desenvolvimento sustentável enquanto uma proposta política se sustenta mais
na sua aplicação do que na sua concepção, [... e] no primado do
102
petróleo, e institui o Conselho Nacional de Política Energética e a Agência
Nacional do Petróleo – ANP.
Em tal instituto jurídico é especificado que um dos principais objetivos da
política energética nacional é a proteção do meio ambiente, cabendo à ANP, de
acordo com o expresso no artigo 8º, IX, “[...] fazer
cumprir as boas práticas de
conservação e uso racional do petróleo, gás natural, seus derivados e
biocombustíveis e de preservação do meio ambiente [...]”. Em sendo assim, é
de responsabilidade de tal órgão a resolução de pendências entre os agentes
econômicos e os consumidores/usuários de bens e serviços da indústria do
petróleo.
Vale lembrar que tais processos resolutivos devem, necessária e
obrigatoriamente, ser públicos, sendo permitida sua gravação por meios
eletrônicos, tendo, qualquer interessado, assegurado o direito de obter a
transcrição dessas, se assim o desejar (art. 18). Ainda, em seu artigo 19,
encontra-se expresso que as iniciativas de projetos de lei ou de alteração de
normas administrativas, que digam respeito à afetação de direito dos agentes
econômicos ou de consumidores e usuários de bens e serviços da indústria do
petróleo, devem ser precedidas por audiência pública, convocada e dirigida
pela ANP (MACHADO, 2001).
Verifica-se, pela explanação acima, que tal norma prioriza, como um
dever legal, a participação da sociedade, via audiência pública, para debater
acerca de projetos de lei ou alterações de normas administrativas que possam
repercutir nos direitos de agentes econômicos, consumidores e usuários. É
relevante, ainda, destacar que as atividades tratadas por ela deverão ser
exercidas por meio de contratos de concessão, precedidos por licitação.
104
Ainda é importante lembrar que a participação por meio de órgãos
colegiados, tal como o CONSEMA, acontece já em fins de processo. Vale
destacar que o ideal, como já descrito por meio dos autores pesquisados, é a
participação prévia. No entanto, ela, por ser uma maneira pela qual a
sociedade pode se posicionar acerca de um projeto que lhe afete diretamente
ou não – direitos difusos –, ainda assim é relevante. Tal afirmação será
confirmada quando se adentrar aos casos em análise e, em especial, ao do
Poliduto OSBRA.
Visando sumarizar as informações apresentadas acerca dos
instrumentos aqui abordados, apresenta-se, na seqüência, um quadro
ilustrativo – quadro 10 – com tais dados.
QUADRO
10:
A
P
ARTICIPAÇÃO
C
IVIL NOS
I
NSTRUMENTOS DA
PNMA
INTRUMENTOS ZONEAMENTO AMBIENTAL ESTUDO IMPACTO
AMBIENTAL/RELATÓRIO
IMPACTO AMBIENTAL
LICENCIAMENTO
AMBIENTAL
FORMA
PARTICIPAÇÃO
AUDIÊNCIA PÚBLICA AUDIÊNCIA PÚBLICA AUDIÊNCIA PÚBLICA
COLEGIADO
É RESULTANTE
DE UM
PROCESSO
POLÍTICO/ADMINISTRATIVO
PROCESSO
POLÍTICO/ADMINISTRATIVO
PROCESSO
POLÍTICO/ADMINISTRATIVO
MOMENTO DA
PARTICIPAÇÃO
PRÉVIA MEIO MEIO
FIM
PODER
DECISÓRIO
CONSULTIVO CONSULTIVO CONSULTIVO
CONSULTIVO OU
DELIBERATIVO
MISTO
CARÁTER PREVENTIVO PREVENTIVO PREVENTIVO
CRITÉRIO
ANÁLISE
TÉCNICA/SOCIAL TÉCNICA/SOCIAL TÉCNICA/SOCIAL
BASE LEGAL DECRETO 4297/2002 Art 2º LEI 6938/81
CF/88 Art 225
LEI 6803/80
LEI 6938/81
DECRETO 88.351/83
RESOLUÇÃO CONAMA
01/86
PREVISÃO DO
NÍVEL DE
PARTICIPAÇÃO
7
PODER DELEGADO
3
PASSIVO
3
PASSIVO
6
ALIANÇA
FINALIDADE APOIO AO PROCESSO
DECISÓRIO
VISANDO CONCILIAR
INTERESSES
CONFLITUOSOS
APOIO AO PROCESSO
DECISÓRIO
VISANDO CONCILIAR
INTERESSES
CONFLITUOSOS
APOIO AO PROCESSO
DECISÓRIO
VISANDO CONCILIAR
INTERESSES
CONFLITUOSOS
ÂMBITO
ATUAÇÃO
FEDERAL
ESTADUAL
MUNICIPAL
FEDERAL
ESTADUAL
MUNICIPAL
FEDERAL
ESTADUAL
MUNICIPAL
QUALIDADE INDICATIVA NORMATIVA NORMATIVA
APLICÁVEL PLANEJAMENTO GESTÃO CONTROLE
106
ampla e irrestrita publicidade, de forma a que a sociedade civil pudesse vir a
participar do processo decisório de tais procedimentos (LUSTOSA, 2001).
Isto em razão, dentre outros já ressaltados, de a participação apresentar
inúmeras vantagens – para os cidadãos, para o comércio e a indústria e para o
governo – como pode ser verificado no quadro 11, a seguir:
QUADRO
11:
B
ENEFÍCIOS DA
P
ARTICIPAÇÃO
P
ÚBLICA
BENEFÍCIOS PARA AS
ONGs/CIDADÃOS
BENEFÍCIOS PARA O
COMÉRCIO/INDÚSTRIA
BENEFÍCIOS PARA O GOVERNO
Proporciona aos cidadãos a
oportunidade de influenciar e
impactar o processo de tomada de
decisão ambiental;
Permite que os cidadãos obtenham
uma melhor compreensão e
conhecimento sobre os riscos e
impactos ambientais aos quais eles,
seus familiares, e suas
comunidades estão expostos;
Aumenta a consciência do cidadão
sobre como os processos de
tomada de decisão funcionam:
quem toma as decisões, e quais os
fundamentos (ajuda o cidadão a
participar no futuro, e ajuda o
desenvolvimento da democracia
representativa);
Alimenta a consciência comunitária,
a coesão social, a responsabilidade
social;
Dá poderes aos cidadãos e ajuda-
os a sentir que têm um efeito
positivo e influência em condições
concretas na sua comunidade/país;
Assegura a relevância local das
decisões e políticas e que a
experiência e o conhecimento
locais sejam levados em conta na
formulação de projetos e
implementação.
Aumenta o conhecimento e a
consciência dos impactos das
operações empresariais sobre o meio
ambiente e a comunidade a sua volta;
Detecta ineficiências nos métodos de
produção, uso de matéria prima, ou
consumo de energia que possam
reduzir realmente os custos
operacionais e eliminar a necessidade
de instalar equipamentos de controle
de poluição caros;
Aumenta a compreensão das
preocupações dos consumidores e de
como produzir mais efetivamente;
Aumenta o acesso à tomada de
decisões governamentais que afetam
diretamente o mercado, através de
vias legais ou outros meios;
Reduz o potencial de conflitos ou
ações jurídicas com o público ou
governo através do entendimento de
questões e obrigações a partir de seu
ponto de vista;
Reduz a possibilidade de futuros
atrasos ou despesas incorporando
questões e preocupações locais
previamente no processo de
planejamento;
Aumenta a credibilidade dos bancos
nos projetos ilustrando às instituições
de financiadoras que os
procedimentos e orientações de
participação foram seguidos;
Gera soluções criativas e localmente
adequadas;
Constrói boas relações futuras e de
confiança entre líderes comunitários,
consumidores, o público em geral,
ONGs, e mídia.
Possibilita tomada de decisão mais
informada incorporando opiniões
diversas, valores, idéias e tomando
conhecimento imediato das
condições ambientais através dos
membros da comunidades;
Melhora a consciência cidadã
sobre questões e o entendimento
crescente do público dos projetos e
assuntos envolvidos na tomada de
decisão, pré-condição para o
funcionamento do sistema
democrático e para a satisfação e
confiança nas instituições
governamentais;
Complementa a fisclização e o
monitoramento escassos do
governo, economizando assim,
tempo e dinheito, já que os
cidadãos agem como “olhos” e
“ouvidos” do governo identificando
e agindo contra as ameaças
ambientais ou violações de leis
aplicáveis;
Fortalece a posição do Ministério
do Meio Ambiente em relação as
outros interesses e através da
ratificação do público das
concepções do Ministério do Meio
Ambiente e assegura que o
governo não ignore as
preocupações ambientais;
Difunda os conflitos e oposição a
ações governamentais específicas
e constrói um consenso de bases
amplas para os programas
ambientais;
Poupa valiosos recursos de tempo
e dinheiro, embora a exigência
para um maior envolvimento prévio
do público no processo possa
atrasar inicialmente o planejamento
e incorrer em custos adicionais, isto
previne mudanças e alterações
imprevistas no futuro quando as
decisões finais forem tomadas;
Gera soluções criativas e
localmente adequadas;
108
inconteste de sua afirmação encontra-se em diversas experiências realizadas
na América Latina; essas vêm confirmando que a participação da sociedade,
nas mais diferentes áreas, pode auferir resultados muito superiores aos obtidos
por meio da utilização de outros métodos. Isso exige, de acordo com ele, que
os gestores atuais estejam aptos a gerir o conhecimento.
Vale, contudo, reforçar que tal processo só terá chance de ser efetivo,
como visto nos casos descritos, se atender a alguns critérios, tais como:
haver a participação dos atores envolvidos por meio de instrumentos claros e
acessíveis que possibilitem à sociedade civil, primeiramente, obter as
informações necessárias e essenciais à sua participação; for criado e/ou
expandido estruturas legais e reguladoras que assegurem a participação da
sociedade civil em decisões relacionadas a um desenvolvimento sustentável;
for edificado, além de se dar todo suporte e apoio necessário, estruturas
institucionais, políticas e procedimentos que venham a promover a facilitar em
todos os níveis governamentais e da sociedade civil, a interação em decisões
vinculadas ao desenvolvimento sustentável, além de estimular mudanças nas
instituições já existentes em prol e na busca de um diálogo direto e de soluções
inovadoras a longo prazo; for desenvolvido e fortalecido a capacidade dos
indivíduos de participarem dos processos decisórios que envolvam questões
relacionadas a busca de um desenvolvimento sustentável, e que sejam, ainda,
angariados recursos financeiros para a adoção, fortalecimento e/ou
prosseguimento das práticas participativas nos processos decisórios
concernentes ao desenvolvimento sustentável (OEA, 1999). (grifo nosso).
Nesse mesmo sentido, qual seja a de se definir critérios para se obter
uma participação prévia e efetiva da sociedade civil, como preceituado na
110
Veja-se que nos critérios estabelecidos há uma necessidade premente
da possibilidade de acesso; bem como da obtenção, em tempo hábil, de
informações claras, suficientes e disponíveis em tempo real.
Cabe, novamente, recordar que a Declaração do Rio ao preceituar a
necessidade de uma sociedade civil organizada e informada, demonstra que o
processo participativo depende, umbilicalmente, de amplo acesso a uma
informação
46
fidedigna e pertinente (FURRIELA, 2006).
Nesse sentido, vale dizer que a legislação brasileira é uma das mais
avançadas do mundo, além de ser considerada inédita e representar um
avanço no Direito Ambiental, segundo Furriela (2006), por incorporar um
princípio internacional, acerca da democracia ambiental, no ordenamento
jurídico de um país.
Ademais, ainda seguindo o pensamento da citada autora, a Lei 10.650
47
de 2003 “[...] visa garantir um direito fundamental dos cidadãos, o direito de
acesso à informação ambiental. Esse direito é pressuposto de outro direito,
constante do artigo 225 da Constituição Brasileira, que é o direito ao meio
ambiente ecologicamente equilibrado. [...]” Furriela (2006). Assevera a escritora
46
Para efeito deste trabalho, concorda-se com Valle (2005) ao entender o direito à informação
como sendo o que se encontra estabelecido na Convenção de Aarhus, ou seja, não é apenas o
direito de acesso a documentos, que se encontram em mãos do Poder Público, mas também o
dever deste último de produzir, coletar e disseminar tais informações. Pode-se, assim,
diferenciar o acesso ativo do acesso passivo às informações ambientais. O primeiro se refere à
obrigação do Estado em produzir e disseminar a informação e o segundo ao direito de qualquer
cidadão ou organização civil em requisitar e acessar tais informações.
A citada Convenção vê a informação ambiental como “[...] toda e qualquer informação, sob a
forma escrita, visual, eletrônica, auditiva, ou qualquer outra forma, que disponha [...]” sobre
quaisquer questões que possam vir a afetar o meio ambiente (VALLE, 2005, p.5)
47
No artigo 2º da referida lei encontra-se expresso que os órgãos e entidades da
Administração Pública direta e indireta, integrantes do Sisnama, são obrigados a permitir o
acesso da sociedade civil a documentos, expedientes e processos administrativos que versem
sobre a matéria ambiental, bem como fornecer toda e qualquer informação ambiental que
esteja sobre sua guarda em meio escrito, visual, sonoro e eletrônico, relacionadas ao meio
ambiente (VALLE, 2005).
112
Tendo tal certeza, procurou-se saber se a informação ambiental ativa e
passiva no Brasil poderia ser considerada efetiva. Nessa busca, deparou-se
com os estudos realizados por Valle (2005). Segundo tal autor, o período de
trinta dias, especificado na Lei 10.650/03, para repassar uma informação que já
está pronta, ou seja, que se encontra apenas sob sua guarda, é muito longo.
Barros (2004), nesse sentido, opina em favor de informação prévia como sendo
a situação ideal. Acredita-se que ele tenha toda razão, pois daria tempo para
que os cidadãos se preparassem para participar adequadamente. Ademais,
caso tal acesso seja negado a pessoa interessada poderá ingressar com
recurso, porém, a lei não especifica quem o julgará e nem estabelece prazo
para se obter uma resposta acerca do mesmo.
Há, ainda lembrando Valle (2005), uma grande falha nesse diploma legal
ao franquear o acesso às informações que se encontram contidas apenas nos
órgãos integrantes do SISNAMA. Deste modo, somente os órgãos federais,
estaduais e municipais responsáveis pela execução da política nacional de
meio ambiente são obrigados, segundo a lei, a fornecer as informações
ambientais requeridas e que estão sob sua tutela.
De acordo com Valle (2005)
[...]. Isso significa que se houver uma informação relevante
para a questão ambiental sob a guarda de um órgão não
integrante do SISNAMA – como, por exemplo, uma informação
existente no Ministério da Agricultura sobre planos de
expansão de crédito público para monoculturas geradoras de
impactos socioambientais, como é o caso da soja e do
eucalipto – esse órgão não é obrigado, pela lei, a possibilitar o
acesso às informações. Como é fato que a maioria das
políticas públicas causadoras de significativo impacto ambiental
são gestadas e executadas por órgãos relacionados à defesa
114
direcionadas ao meio ambiente – artigo 4º –, e a obrigação, a todos os órgãos
integrantes do SISNAMA, de publicar relatórios anuais de qualidade do ar e da
água, bem como outros temas ambientais definidos em regulamentação –
artigo 8º – (VALLE, 2005).
A despeito de tais exigências, o citado pesquisador assevera que só
existem no papel, ou seja, não estão sendo divulgadas as listagens com os
dados dispostos no artigo 4º, muito menos se consegue cumprir o estabelecido
no artigo 8º.
Nesse segmento, cabe citar Barros (2004, p.12) quando afirma que nada
resolve “[...] garantir o acesso a informações ambientais mediante a edição de
normas, apenas para dizer que possuímos a melhor legislação nesse aspecto.”
O que se faz essencial, assim, é que elas sejam efetivamente aplicadas,
estando, portanto, o Poder Público, nesse caso, preparado para isso. Conclui-
se essa explanação acerca do acesso à informação ambiental ativa e
passiva entendendo que ela não é nem prévia, nem efetiva no Brasil (grifo
nosso).
Quanto à participação, de acordo com os resultados da pesquisa
realizada pela Associação Brasileira para o Desenvolvimento e Lideranças –
ABDL
49
– e pelo Instituto Sociambiental – ISA –, denominado “A Iniciativa de
Acesso no Brasil” e tendo por base uma metodologia específica deste estudo,
pode-se afirmar que também não é satisfatória. Isto por que tanto o marco legal
49
A ABDL é uma organização brasileira que participa de um projeto internacional que visa o
aumento da iniciativa de acesso à informação, participação e justiça. Tal projeto é coordenado
por uma rede global composta pelo WRI – World Resources Institute (Estados Unidos), o
Environmental Mangement and Law Association, (Hungria), Corporación Participa (Chile),
Advocates Coalition for Development and Environmental (Uganda), e o Thailand Enviroment
Institute (Tailândia).
116
Outrossim, Alonso e Costa (2004) apontam ineficácia na realização de
processos participativos nacionais. No estudo realizado por tais autores foi
analisado o caso do Rodoanel em São Paulo. De acordo com tais
pesquisadores as APLAS “[...] foram realizadas em lugares que ficavam muito
distante de onde morava a população diretamente atingida pelas obras. [...]”
(ALONSO; COSTA, 2004, p.11). Além disso, elas não privilegiaram quatro
municípios, que ficaram assim sem nenhuma audiência pública.
Como se isso não bastasse, prosseguem os autores asseverando que
as convocações para as audiências não seguiu o preceituado na lei, qual seja,
publicação em jornais populares, sendo encontrada apenas no Diário Oficial do
Estado de São Paulo. Outro problema foi o horário de realização – 19:00 às
24:00 hrs – o que também tornou difícil a participação dos grupos sociais
atingidos. Estas, além de outras elencadas pelos autores, são algumas das
razões pelas quais a participação não foi efetiva, pois não preencheram suas
exigências de publicidade e acessibilidade, no caso estudado.
Outro estudo a ser citado é o do órgão estadual responsável pelo
processo de licenciamento de Minas Gerais, que é o Conselho de Política
Ambiental – COPAM. Zhouri et al. (2005) ao realizar uma análise dos trabalhos
desenvolvidos por tal órgão concluíram que o mesmo, apesar de aparentar ser
um espaço democrático e participativo, possui uma estrutura hierarquizada e
oligárquica, “[...] pelo qual se dá a perpetuação de uma visão dominante acerca
dos recursos naturais. Esse livre e vicioso trânsito revela [...] um processo
estrutural perverso.” (ZHOURI et al., 2005 p.96).
Prosseguem os autores asseverando que uma prática recorrente no
COPAM é a aprovação de projetos com recomendação de indeferimento, dado
118
Em relação ao acesso à justiça, ainda consultando a pesquisa da ABDL,
depreende-se que no Brasil há um bom amparo legal em relação à defesa
judicial e ao dano ambiental, mas no caso da participação deixa a desejar, visto
que se encontra dependente de interpretações e adaptações de instrumentos
legais diferenciados. Ademais, cabe ressaltar que não há um instrumento legal
específico para a defesa do cidadão que se sentir lesado em seu direito de
participação (ABDL, 2005).
Diante dos resultados nefastos apresentados em relação à participação
da sociedade civil no processo decisório dos instrumentos da PNMA no Brasil,
onde se percebeu principalmente que: ela não está sendo incentivada; há
ausência de meios legais para lhe dar suporte; há carência de informação; a
população é apenas ouvida, não sendo dado crédito, por conseguinte, aos
seus interesses; quando ela ocorre, pois há casos em que ela é excluída, na
maior parte das vezes isso se dá no meio do processo, e, ainda, de açodo com
a escada de Arntein (1969), ela pode ser classificada, de forma geral
50
, entre
os graus 1 a 5, verifica-se que este importante princípio constitucional não está
sendo utilizado a contento (grifo nosso). Dessa forma, é relevante a realização
de pesquisas que apontem novos caminhos para que a sociedade sustentável
saia dos sonhos e do papel e passe para a prática diária de grupos,
comunidades e das nações em geral.
Vale, ainda, lembrar que a participação, segundo Bordenave (1994,
p.74), é algo que não pode ser ensinado, mas sim desenvolvido, conquistado.
50
Em relação ao processo evolutivo dos graus da participação, tem-se uma importante
afirmação de Bordenave (1994) ao atestar que em muitas comunidades, na atualidade,
passou-se de uma participação de níveis cinco e seis para os de três e quatro, na escala por
ele apresentada que tem o mesmo sentido da de Arnstein (1969), só que os graus são
elencados decrescentemente. Em sendo assim, as pessoas começaram a exercer maior
influência e a intervir em setores que antigamente eram cuidadosamente resguardados e
monopolizados pelos gestores.
9 CASOS PESQUISADOS: POLIDUTO OSBRA E GASODUTO GÁS
BRASILIANO
Antes de se discutir os casos propriamente ditos, cabe dissertar, mesmo
que brevemente, acerca do quão relevante é a gestão estratégica da cadeia
logística de transportes
51
, mormente no momento atual. Essa asseveração se
pauta, dentre outras, no fato inconteste de questões, tais como: os
congestionamentos crônicos; os altos índices de acidentes; a minimização dos
níveis de mobilidade e acessibilidade, aliados à degradação contínua da
qualidade ambiental, evidenciarem que políticas governamentais inadequadas,
concomitante a interesses individualistas e/ou corporativistas estarem
transformando em drama a vida dos grandes centros urbanos (MONTEIRO,
2006).
Há que se citar, igualmente, o fato de a disseminação da globalização
econômica, juntamente à reorganização e à relocalização dos sistemas
produtivos, bem como as grandes transformações espaciais, ocorridas, em
especial, nas últimas décadas, terem impulsionado a sociedade produtiva a
exigir conectividade diuturna, uma vez que foi estimulada a sentir uma
necessidade crescente de acesso multimodal e universal (PURCELL, 2007).
Tais argumentos já seriam suficientes para testificar a importância de se
gerenciar corretamente a malha logística do transporte. Porém, culminando
com todos os pontos elencados, é vital salientar, que a relevância desse
segmento se dá em virtude da não uniformidade distributiva dos recursos
51
Transporte aqui pode ser considerado como “[...] o deslocamento de uma massa, constituída
por pessoa(s) e/ou bens, de um lugar a outro do espaço, ao longo de um percurso, durante
certo período de tempo, por ação de uma força, que lhes é exterior” (MONTEIRO, 2006, p.4).
122
ideológicos, políticos ou ambientais – alcançar seus objetivos. Para Kanashiro
(2008), tais atitudes, podem gerar conflitos não só entre os atores envolvidos,
bem como entre estes e a sociedade, dada a diversidade de pretensões
existentes. Essa, de acordo com o perito, é uma guerra instaurada que visa,
tão somente, interesses próprios não resultando em sustentabilidade para o
país.
Eis a razão de o especialista citado afirmar que os conflitos internos
prejudicam o país e necessitam findar urgentemente, visto que serão os
milhões de brasileiros, ou a sua descendência, que irão arcar com o saldo,
positivo ou negativo, resultante das ações tomadas no setor logístico de
transportes.
À luz de tais considerações depreende-se que mudanças radicais
deverão ocorrer na matriz de transporte brasileiro, para que esse país de
dimensões continentais, representado por quem de direito, modernize esse
setor, por meio de um novo patamar de organização da sociedade e do Estado,
de forma a ingressar efetivamente no mercado globalizado hodierno,
lembrando que esse, inexoravelmente, exige sustentabilidade, e essa, por sua
vez, como já explicitado, pressupõe participação, acima de tudo.
Isso implica estar atento à otimização dos recursos naturais. Nesse
sentido, a priorização das bases de distribuição e de transporte de petróleo e
gás natural
52
, dois dos mais valiosos recursos do planeta no concernente à
matriz energética mundial, passa a ser uma questão estratégica que, por
52
De acordo com Alveal e Gutierrez (1999), o ingresso do gás natural no cenário mundial
aconteceu no início do século XX, sendo que sua real relevância na matriz energética
internacional se deu nas últimas quatro décadas, elevando sua participação no consumo de
energia mundial de 9% em 1951 para 24% em 1996. Vale ressaltar, ainda seguindo o
pensamento dos citados autores, que o gás natural é dependente de rede de distribuição e
transporte, eis o porquê de sua comercialização centrar-se mais em três grandes regiões, a
saber: a América do Norte, A Europa Ocidental e do Leste, e a Ásia do Leste e Sudeste.
124
O mesmo pode-se afirmar em relação ao caso do Gasoduto Gás
Brasiliano, ou seja; a sua inserção neste trabalho se deve à mesma
preocupação acima exposta, qual seja; o de analisar a participação ou não da
sociedade civil em projetos de tal monta.
9.1 Poliduto Osbra – Trecho Porto Ferreira a Ribeirão Preto
O Poliduto OSBRA é uma edificação que cruza quatro unidades
federativas, se estendendo de São Paulo a Brasília, passando pelos estados
de Goiás e Minas Gerais. Tal projeto emergiu com o escopo primordial de
abastecer, com os derivados de petróleo, a região centro-oeste brasileira, onde
se previa, à época, um aumento de consumo superior a 10% do total do país.
Almejava-se que por ele fosse transportado, diretamente, gás liquefeito
de petróleo, gasolina, diesel, álcool hidratado e querosene de aviação,
produtos advindos das Refinarias de Paulínea (REPLAN) e de Henrique Lage
(REVAP), para as bases de distribuição de Ribeirão Preto, Uberaba,
Uberlândia, Goiânia e Brasília, e também, indiretamente, à base de Cuiabá.
Para a Petrobrás tal projeto era de extrema relevância uma vez que, além do já
especificado, de acordo com o então chefe de empreendimentos de dutos e
terminais de serviços de engenharia da Petrobrás, produziria uma redução de
10% sobre o valor total da despesa que se tinha com transporte para essa
região (SÃO PAULO, 1990).
Foi por este motivo que o IBAMA juntamente à Secretaria de Ciência e
Tecnologia e Meio Ambiente do Distrito Federal - SEMATEC -; à Fundação
Estadual de Meio Ambiente de Goiás – FEMAGO; à Fundação Estadual do
126
vez que só foi contemplado o proposto pela Petrobrás, não havendo, portanto,
alternativas tecnológicas e de localização, a serem confrontadas com a não
realização do projeto (SÃO PAULO, 1991, p.35).
Outro ponto que causa estranheza, ao se analisar os documentos
pertinentes a obra em pauta, é o fato de a Petrobrás ter comprado, antes
mesmo que o EIA/RIMA fosse discutido e aprovado pelos organismos a quem
de direito, toda a área onde o poliduto supostamente passaria (grifo nosso),
incluindo-se aí as bases de armazenamento. A Petrobrás defendeu-se dos
questionamentos feitos anunciando que essa era a política da empresa e que a
mesma almejou adquirir as terras antes que essas fossem supervalorizadas
pelo setor imobiliário. Para Pinto e Ferreira (1992), essa é uma política que
gera espanto, pois, em tese, o que ocorreria seria justamente o contrário, visto
que a passagem de um duto poderia desvalorizar uma propriedade.
Ainda merece atenção, de acordo com os referidos autores, o fato de a
base de armazenamento, que atenderia Ribeirão Preto e região, se localizar as
margens do Rio Pardo. De acordo com o EIA/RIMA, havia outro lugar com grau
de incompatibilidade muito inferior (36 contra 56 da área escolhida). Era uma
área institucional sem restrições, localizada num disperso aglomerado rural,
contendo, ainda, infra-estrutura próxima; baixa percolação do solo, e distante
dos corpos d’água. Já a área comprada possuía um grau de incompatibilidade,
superior a 55%, o solo era de alta percolação encontrando-se, além disso, às
margens de um curso d’água. Segundo os autores, as informações colhidas
apontaram razões geopolíticas para a escolha feita, uma vez que a área mais
indicada pelo EIA/RIMA estava situada em outro município (PINTO;
FERREIRA, 1992).
128
Na execução dos novos estudos solicitados, o traçado e a base foram
realocados observando-se o expresso pela equipe técnica das associações
ambientais. Assim, quando da sua reapresentação para o CONSEMA,
atendidas às alterações devidas, o projeto foi aprovado (SOUZA, 2000).
O poliduto foi construído seguindo, então, esses novos parâmetros. Ao
se realizar o teste de bombeamento
56
foram detectados rupturas em vários
pontos, o que reavivou a polêmica outrora gerada. Face ao ocorrido, o
Ministério Público, juntamente com o Poder Judiciário instauraram um inquérito
para apurar as responsabilidades, identificando, igualmente, os riscos a que
estariam expostos a população e o meio ambiente (SOUZA, 2000).
Os anos de 1997 e 1998 foram dedicados à realização de outros
estudos, onde foram comprovados que a viabilidade da obra se devia à
alteração feita no traçado original, ou seja, ao passar pelos canaviais da região
sul da cidade, de acordo com o novo trajeto, havia uma minimização dos danos
em caso de ruptura dos dutos (SOUZA, 2000).
No entanto, almejando a elaboração de um parecer que sanasse
definitivamente as dúvidas do Ministério Público, quanto à viabilidade do
traçado edificado em razão das rupturas ocorridas, a equipe técnica das
associações ambientais efetuou mais um estudo. Utilizou, para tanto, o sistema
de informações geográficas com o intuito de obter maior precisão. Logo, todas
as condições anteriores, constantes no Estudo Prévio de Impacto Ambiental
com o seu respectivo relatório – EPIA/RIMA – aprovado pelo CONSEMA, foram
mantidas. Os resultados obtidos se mostraram satisfatórios comprovando que o
56
No teste hidrostático do duto no campo, houve rompimento em sete tubos, com trincas
transversais na solda longitudinal de fábrica, dentre outros problemas. A empresa responsável
pela fabricação dos tubos era a BRASTUBO (SÃO PAULO (Estado) [entre 1991 e 2005]).
130
O escopo do projeto foi o de ampliar de 3% para 12% a participação do
gás na matriz energética brasileira, por meio da condução de gás natural do
município de São Carlos até as três Estações de Controle de Pressão (ETC’s),
localizadas nas cidades referidas acima, a partir das quais se distribui o gás
natural para os usuários do sistema (SÃO PAULO, 2001).
A justificativa para tal edificação vinculou-se: à redução de custos de
produção com um, conseqüente, aumento da competitividade e da
modernização da economia nacional; ao favorecimento do desenvolvimento
tecnológico do setor energético, contribuindo, igualmente, para a racionalização
da produção e uso de energia; à contribuição para a redução dos déficits
energéticos na Região Sudeste, em decorrência do aumento do mercado
consumidor; à melhoria da qualidade do ar, em razão da minimização de
poluentes, tais como: Sox, Nox e particulados; à existência de uma demanda
potencial na região, e à substituição do óleo combustível por gás natural,
resultando, por conseguinte, na redução do transporte de combustíveis nas
vias rodo ferroviárias, reduzindo, assim, os riscos de acidentes com este tipo
de carga (SÃO PAULO, 2001).
Na definição do traçado da rede a empresa procurou observar: a
proximidade com o mercado potencial; a facilidade de manutenção e de rápida
atuação em casos de emergências; às interferências com outras obras no
subsolo de estradas; às locações de válvulas de espera com ampliações
futuras de redes de novas ETC’s; à relação do percurso das estradas com os
pólos de consumo; ao levantamento realizado junto às concessionárias de
outras infra-estruturas com o intuito de compatibilizar o trajeto determinado com
projetos de ampliações futuras, e à viabilidade de execução de
132
afronta a Constituição Federal de 1988, o Departamento de Avaliação de
Impacto Ambiental – DAIA –, ao analisar o RAP, juntamente com os pareceres
técnicos emitidos, desonerou o empreendedor – Gasoduto Gás Brasiliano – da
apresentação do EIA/RIMA por entender que aquele não se fazia necessário.
Tal decisão se pautou, quando do exame do RAP e dos pareceres, nas
características do empreendimento, tais como: o objeto do licenciamento; a
justificativa do empreendimento; as alternativas locacionais; o diagnóstico
ambiental preliminar; a identificação e análise dos impactos ambientais quanto
aos meios físico, biótico e sócio-econômico; as medidas saneadoras, e a
análise preliminar de risco, dentre outras (AKAOUI, 2006; SÃO PAULO
(Estado) [entre 2000 e 2002]; KIRCHHOFF, 2004; MACHADO, 2001; MIO,
2005).
Vale esclarecer que o Departamento de Avaliação de Impacto Ambiental
– DAIA – de São Paulo, ao emitir seu parecer confirmando a viabilidade
ambiental da obra, ressaltou que a concessão da Licença de Instalação e a
Licença de Operação do gasoduto estariam vinculadas ao cumprimento das
medidas preconizadas no RAP, bem como daquelas estabelecidas, pelo DAIA,
para tais etapas. Essas recomendações se referiam a aspectos técnicos e
estéticos da obra (SÃO PAULO, 2001).
Ao obter a licença de instalação, em 17/12/2001, o empreendimento
passou a ser edificado. No mesmo ano, de acordo com MIO (2005), o
Departamento Estadual de Proteção dos Recursos Naturais (DEPRN) recebeu
denúncias acerca do não cumprimento, por parte da empresa, do estabelecido
para a concessão da referida licença, ou seja, havia sido desmatada uma área
maior do que a permitida causando, assim, danos à vegetação nativa,
134
ainda que, em caso do não cumprimento das cláusulas firmadas, a empresa
incorreria no pagamento de multa, sem o prejuízo de possíveis sanções
criminais, administrativas, ambientais e civis (MIO, 2005).
A despeito de só ter tido acesso às informações técnicas requeridas
após a assinatura do TAC, quando da realização da audiência pública, em 10
de março de 2003, a promotoria, depois de ouvir as informações apresentadas
pela Concessionária de Gás, expôs os dados técnicos que possuía e solicitou
esclarecimentos da concessionária acerca das contradições entre eles. Vale
recordar que àquela data o empreendedor já detinha licença de operação,
concedida pelo DAIA (MIO, 2005).
Em suma, os aspectos controversos diziam respeito à localização do
projeto, que de acordo com a equipe da USP pautou-se apenas nos fatores
econômicos; e no fato da empreendedora não ter elaborado EIA/RIMA para a
obtenção da licença ambiental, visto o RAP não ser o instrumento adequado
para avaliação de viabilidade ambiental (MIO, 2005).
A empresa se defendeu informando que todas as exigências feitas pelo
DAIA foram atendidas e que tal órgão, em consonância ao especificado em
legislação estadual, liberou-a da apresentação do EIA/RIMA e, em assim
sendo, ela estava operando legalmente (MIO, 2005).
Com tal polêmica instalada a promotoria poderia ter promovido uma
Ação Civil Pública em desfavor da empresa no intuito de que a rota instituída
fosse modificada. Entretanto, visando atender aos interesses da sociedade,
incluindo-se aí o da empresa em comento, tal órgão, na pessoa de seu
representante legal, atuando como mediador, solicitou à equipe da USP que
realizasse estudos mais profundos evidenciando os trechos de maiores riscos e
136
Cabe ressaltar que um novo TAC foi assinado no ano de 2005. Tal
instrumento legal não lhe exigiu a modificação no traçado implantado, pois
levou em consideração o fato de a empresa já se encontrar legalmente, bem
como pelo fato do empreendedor estar cumprindo, corretamente, o previsto no
TAC decorrente do inquérito de nº 1202 da comarca de São Carlos.
Contudo, em contrapartida, a Gasoduto Gás Brasiliano, deveria, a partir
da assinatura desse novo documento, cumprir algumas outras determinações,
impostas neste novo documento, que visavam reduzir a níveis minimamente
aceitáveis os riscos do empreendimento.
Dentre as cláusulas mencionadas cabe especificar que a empresa se
comprometeu a: comprovar, nos primeiros sessenta dias de cada novo ano
civil, que mantém uma empresa contratada para desenvolver serviços de
inspeção, monitoramento e manutenção da área por onde passa o ramal do
gasoduto, ressalvando que dentre tais serviços há uma equipe 24 horas de
plantão para atendimento de emergências; apresentar, anualmente no mês de
março, à promotoria de Descalvado, relatório de inspeção de segurança, nos
moldes do apresentado para a comissão de serviços públicos de energia,
contendo informações diversas sobre a segurança do sistema de distribuição
na faixa da rede de distribuição de gás natural nos três municípios; elaborar
material didático (folders sobre o gás natural e suas características) para
distribuição junto à comunidade, preferencialmente nas residências localizadas
nos bairros por onde passam a faixa da rede de distribuição de gás natural nos
três municípios, dando instruções sobre o serviço de gás natural canalizado,
bem como, orientações para sua utilização e segurança pela população;
elaborar campanha para o conhecimento e conscientização da população das
138
Vale, ademais, salientar que a empresa deverá, igualmente, prosseguir
com o reflorestamento, já iniciado quando do primeiro TAC, visto que, de
acordo com o relatório do DPRN exarado em 16/01/2008, o objetivo almejado
ainda não foi atingido.
140
Tal procedimento reproduz, dessa maneira, uma cultura enraizada num
modelo que desvirtua um direito concedido constitucionalmente aos cidadãos,
sepultando, ademais, os substratos da política ambiental nacional.
Vale, recordar, que a Lei 6.938/81, detém como característica finalística
a obtenção – por meio da prevenção, da preservação, e da proteção – de um
meio ambiente ecologicamente equilibrado – não se podendo olvidar que essa
é uma condição, em consonância ao preceituado no caput do artigo 225 da
CF/88, a que todos, sem exceção, têm o direito de gozar e o dever de cuidar.
Logo, é indispensável haver uma relação harmônica entre os objetivos sociais,
ambientais e os econômicos, no processo de desenvolvimento da sociedade
humana. Cabe ressaltar que esta é uma forma plausível, como já anteriormente
manifesta, de se garantir uma qualidade de vida adequada e perene à
humanidade.
Verifica-se, assim que o texto legal citado, dentre outros já referendados
no corpo do trabalho, enseja uma relação de solidariedade entre Estado e
sociedade civil, quando o intuito é um desenvolvimento sustentável. Portanto, a
intervenção da sociedade, principalmente em procedimentos de cunho
preventivo, relativos ao meio ambiente, é um poder-dever da coletividade.
Contudo, de acordo com o expresso neste estudo, normas
infraconstitucionais, como a Resolução de número 42, editada pela SMA do
Estado de São Paulo, aliada a um proceder de cariz coronelista, continuam a
obstacularizar a efetivação de prerrogativas legais da sociedade civil.
Sustentam, assim, a crença de que a atividade política neste país ainda é
soberana, detendo, portanto, o poder de exercer domínio sobre o direito dos
142
discussão recaiu sobre a determinação do traçado ideal, tendo por base um
estudo que possibilitava uma visualização espacial prévia e acurada das
potencialidades territoriais da região – ZA –, além de, por intermédio deste, ter
apontado os pontos falhos do EIA/RIMA apresentado pela Petrobrás,
ressaltando-se, em especial, a homogeneização dos critérios adotados para
escolha do traçado.
Percebeu-se, igualmente, que foi no processo participativo que se
apontou a troca, efetuada pela Petrobrás, do EIA/RIMA pela Análise de Risco,
quando da definição do trajeto. Cabe relembrar que os terrenos haviam sido
comprados um ano antes da realização do EIA/RIMA, razão pela qual foi
afirmado que a escolha apresentada pelo empreendedor se pautava, pura e tão
somente, em motivos econômicos. Veja-se que a sociedade civil, por meio de
seus representantes, estava atenta aos pontos falhos do projeto.
Verifica-se, portanto, a importância da participação pública nesse caso,
lembrando que foi por meio de uma informação prévia e de qualidade, como se
depreende do caso em análise, que os partícipes puderam defender os
interesses da sociedade.
Outro ponto a se dar relevo, a despeito de todos os empecilhos que
visaram minar a participação pública, é a de que, no caso OSBRA, mesmo
tendo sido realizada no meio do processo, ela foi efetiva e decisiva, podendo-
se enquadrá-la, de acordo com a escada de Arstein (1969), como de nível seis
– aliança –, pois ela foi o instrumento que possibilitou a obtenção de consenso
entre os interesses do setor público e os da sociedade atendendo ao ensejado
para a consecução de um desenvolvimento sustentável, mesmo tendo sido
concretizada em âmbito do CONAMA.
144
Vale recordar que o parecer exarado pela equipe citada atestava que o
trajeto implantado era ambientalmente inviável, além de colocar a população,
no caso de alguns pontos específicos, em risco.
Eis o porquê de ser amplamente afirmado, quando se fala em meio
ambiente, que se torna praticamente impossível, na grande maioria das vezes,
o retorno ao status quo ante, quando o dano já ocorreu.
Diante de tal quadro, e relembrando outros estudos relatados
64
,
percebeu-se que a SMA de São Paulo afrontou sua constituição estadual
65
,
bem como a CF/88 em pelo menos dois aspectos, quais sejam: o de limitar o
poder/dever da sociedade civil de exercer e fazer valer seu direito, pois, como
já expresso, este país é um Estado Democrático de Direito; e também por
deixar a critério do órgão ambiental responsável – CPRN/DAIA – a opção de
exigir ou não o EIA/RIMA, dotando, portanto, de caráter subjetivo um
instrumento de extrema relevância da política ambiental nacional, como o
processo de licenciamento ambiental.
Impera, neste ponto, questionar: – Qual a base legal e ética para que um
Secretário Estadual do Meio Ambiente, no exercício de suas funções, delegue
a um órgão, mesmo que especializado no assunto, a possibilidade de dispor de
algo que é fundamental à qualidade de vida das gerações atuais e futuras,
sendo, por conseguinte, um bem de uso comum, sem antes ouvir o que a
sociedade interessada tem, legalmente o direito, a dizer a respeito?
Deve-se ter em conta, além disso, o fato de a empresa, caso tivesse que fazer altos
investimentos, desistir do empreendimento, recordando, novamente, que o ônus, em todos os
sentidos, recairia sobre a sociedade.
64
Akaoui (2006), e Alonso; Costa (2004).
65
Artigo 92, § 2º.
146
caso específico do gasoduto Gás Brasiliano, quando da intervenção do
ministério Público.
Em sendo assim, consubstanciada no conjunto de situações
apresentadas, depreende-se que a ausência de participação da sociedade no
processo decisório dos instrumentos da PNMA, por meio de Audiências
Públicas, ou de Colegiados, no caso específico do Gasoduto Gás Brasiliano,
fez com que a população loco-regional viesse a arcar com o ônus de uma
gestão pública inefetiva, em detrimento de um desenvolvimento que se possa
dizer sustentável e da qualidade de vida no planeta, uma vez que tudo nele se
encontra integrado. Dessa forma, o relato feito quando da edificação do
constructo teórico conceitual, asseverando que o Estado, por meio de seus
órgãos, não tem agido em nome da coletividade, confirmou-se também por
meio dos casos analisados.
Verificou-se, igualmente, a relevância de uma participação que atribua
poder decisório à sociedade – de nível seis a maior, segundo Arstein (1969) –,
e que seja, preferencialmente, realizada previamente. Ressalte-se, ainda e
novamente, que a efetividade da participação vincula-se ao acesso prévio às
informações pertinentes ao projeto em questão, lembrando, igualmente, que há
que se ter tempo para que essas sejam processadas e analisadas.
Impõe-se, por conseguinte, que os meios legais concernentes à
participação sejam efetivamente colocados em prática em todos os níveis da
Administração Pública, de forma a transformarem as previsões legais em
realidade fática. Permitir-se-á, assim, que a sociedade civil, por meio de órgãos
que a representem ou individualmente, faça valer seus direitos, garantindo-se,
ainda, que estes se repercutam na gestão da coisa pública.
148
termos qualificáveis, ou seja, que venham a ser contempladas as qualidades
específicas de cada ecossistema, bem como os processos e condições
naturais inerentes à biosfera.
Esta poderia ser considerada uma política de governo dinâmica, que se
centraria no respeito à vida, já amplamente protegida na Constituição Federal e
legislação esparsa vigente. Poder-se-ia ter, destarte, um processo produtivo
sustentável, visto que se fundamentaria no meio que o cerca. Assim
procedendo, os recursos naturais não se esvaeceriam celeremente, pois não
estariam voltados ao consumo desmedido, podendo, igualmente, serem
reconstituídos. Tal sistema econômico estaria, assim, dentre outros fatores,
direcionado à preservação do meio ambiente.
Porém, a despeito da notoriedade observada na atualidade acerca de
tais afirmações, como verificado nas literaturas pesquisadas, verificou-se que
ainda não está havendo mudanças substanciais na gestão das políticas
públicas ambientais, apesar da ênfase conferida pelo ordenamento jurídico
nacional à participação da sociedade civil, principalmente, nesta área.
Percebeu-se, assim, que a participação da sociedade civil não tem sido
incentivada, sendo ao contrário, em alguns casos, escamoteada, ou então
inserta sem a consideração devida pelo ente público. Como visto, tal proceder
se vincula a uma cultura estandardizada, fundamentada em raízes político-
ideológicas arcaicas que dão sustentação ao sistema público nacional,
lembrando que este, por sua vez, visa ao monopólio de informações e,
conseqüentemente, do processo decisório, indo, frontalmente, contra o viés
emancipador, citado anteriormente.
150
A participação efetiva da sociedade em processos decisórios deve ser,
assim, priorizada sempre, sendo a mesma essencial naqueles procedimentos
concernentes aos direitos coletivos e difusos. Tal visão parte do pressuposto
de que esta forma de participação é indispensável quando se almeja alcançar
um equilíbrio ambiental, social e econômico, que busque satisfazer as
necessidades das gerações atuais e futuras. Ademais, a promoção do
desenvolvimento sustentável torna imprescindível, segundo parecer do Comitê
Econômico e Social Europeu (2004) acerca do disposto na Convenção de
Aarhus, o envolvimento da sociedade em todas as matérias que lhes sejam
concernentes.
A defesa da participação, nesta perspectiva, não diz respeito apenas a
um princípio democrático, mas, essencialmente, a uma parte indispensável na
construção de um novo processo de gestão dos recursos públicos. A
participação, assim entendida, vai além de um complemento protetor para os
arranjos institucionais, isto porque ela proporciona um efeito psicológico
positivo sobre aqueles que fazem parte de um processo decisório coletivo,
garantindo, por conseguinte, um fluxo interacional ininterrupto entre o
funcionamento das instituições e as qualidades e atitudes psicológicas dos
indivíduos que se encontram dentro delas.
Cabe, contudo, ressaltar que há pelo menos dois condicionantes
imprescindíveis para que a participação se concretize. Destaca-se, além do
direito, a possibilidade real de acesso ao universo de informações produzidas.
Isto por se entender ser inconcebível, na atualidade, a realização de um
processo decisório que diga respeito à coletividade presente e futura, sem uma
análise criteriosa pautada em informações amplas, prévias e efetivas.
152
social, apesar das restrições a ela impostas, já deu mostras de que veio para
ficar.
Prova disso fundamenta-se, especialmente, no resultado excelente
obtido pela participação efetiva da sociedade civil – por meio, principalmente,
do trabalho da ONG ambientalista e da promotoria local – no caso do poliduto
OSBRA, bem como do Gasoduto Gás Brasiliano – com a intervenção da
equipe da USP –, pois demonstraram que, a despeito das limitações a eles
impostas, fizeram valer seu direito de participar, garantindo uma melhor
qualidade de vida para as gerações atuais e futuras.
Há que se reiterar que as obras de literatos diversos, conciliados ao
trabalho desenvolvido pelas Universidades, com a divulgação de suas
pesquisas, à formação de, ainda, uma pequena, se bem que significativa
massa crítica no país, juntamente aos institutos legais, já elencados, foram os
elementos essenciais para romper as barreiras interpostas e fazer com que o
setor público e a sociedade civil atuassem, nos casos em tela, não como entes
justapostos, mas sim como aqueles que emergem da junção de divergentes,
em prol do bem comum.
Acredita-se, desta maneira, que tal forma de expressão da democracia,
fundamentada neste novo paradigma, se consolidará à medida que a
coletividade passe a utilizar todas as possibilidades participativas expressas no
ordenamento jurídico. Para tanto se faz mister o amadurecimento de uma
consciência cidadã. Cumpre, no entanto, salientar que participar não é algo que
possa ser ensinado, mas sim aprovado, desenvolvido, conquistado é, portanto,
uma vivência coletiva.
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