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Ministério DA EDUCAÇÃO E CULTURA
CONSELHO FEDERAL DE EDUCAÇÃO
UF
DF
O assunto se relaciona diretamente com a
questão proposta pela Indicação n
o
6/92, para cujo exame foi
designada Comissão especial pela Portaria n
o
33, de 08 de junho
de 1992.
0 Senhor Presidente do Conselho Federal de
Educação despachou para consideração da Comissão designada pela
Portaria n
o
23/92, o Aviso n
o
624/92, de 08 de julho de 1992,do
Excelentíssimo Senhor Ministro da Educaçã
o
, pelo qual solicita
"um reexame da"questão dos cursos fora de sede, ministrados por
universidades, pois algumas estã
o
implantando cursos em outros
Estados, o que parece constituir uma iniciativa passível
d
e cri
ticas." Argumenta Sua Excelência que tal reexame parece oportu-
no no contexto da revisã
o
dos procedimentos que este Conselho
inicia, "a qual encontra plena ressonância neste Ministério."
I - RELATÓRIO 1.
HISTÓRICO
RELATOR: SR. CONS. EDSON
PARECER N.47/93
ASSUNTO
Aviso Ministerial n
o
624/92 - Cursos fora de sede.
Indicação n
o
06/92 - Distritos Geoeducacionais.
INTERESSADO/M ANTEN EDORA .
CONSELHO FEDERAL DE EDUCAÇÃO
MOO 5 - C f E
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2. RELATÓRIO
Os trabalhos da Comissão designada pela
Portaria CFE n
o
23/92, vem se desenvolvendo com ênfase na revisão
dos procedimentos relativos ã autorização e reconhecimento de cur-
sos e de universidades, aí incluindo-se as questões de avaliação e
da renovação periódica do reconhecimento.
A questão levantada pelo Aviso Ministerial
tem relação com os assuntos que estão sendo estudados pela Comissão.
Como releva da jurisprudência do Conselho Federal de Educação, a
pertinência e adequação dos cursos mantidos por universidades fora
de suas sedes estão associadas ã própria idéia ou conceito de Uni-
versidade. Ocorre que os trabalhos da Comissão vem se pautando pe-
los conceitos que se traduzem nos dispositivos legais vigentes, es
sencialmente a Lei n
o
5.540, de novembro de 1968, e o Decreto- Lei
n
o
464, de fevereiro de 1969. Não se cuida, portanto, de uma revi-
são daqueles conceitos, mas de sua aplicação. É a luz de tais con-
ceitos e dispositivos legais, este Conselho já disciplinou a maté-
ria concluindo:
1. a implantação de cursos fora da sede ,
mesmo por Universidades reconhecidas ,
depende de prévia autorização do Conse_
lho de Educação competente;
2. somente será autorizada a criação de
cursos fora de sede quando este reves-
tir características de excepcionalida-
de e caráter emergencial.
Não obstante, tem-se conhecimento - e terá
sido esta a razão da preocupação manifestada pelo Senhor Ministro-
de que Universidades tem instalado cursos fora de suas sedes, sem
a autorização prévia, ao abrigo da autonomia da universidade.
Por outro lado, o Plenário aprovou a Indi.
cação n
o
6/92, da qual resultaram as Portarias n
o
18, de 05 de maio
de 1992, e n
o
33, de 8 de junho de 1992, designando Comissão com a
finalidade de propor a atualização da divisão do País em Distritos
Geoeducacionais, fixar o papel deste instrumento e seu alcance ,
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bem como definir o entendimento quanto ã utilização dos DGE's como
área de abrangência para a criação de cursos e para a ação das Uni
versidades. As razões que fundamentam a Indicação são do mesmo teor
das preocupações manifestadas pelo Excelentíssimo Senhor Ministro.
A este Relator parece que se deva analisar
a matéria sob os diferentes ângulos que ela comporta. De um lado ,
como já se referiu, o conceito de universidade que se contém nos
dispositivos legais vigentes e a sua conseqüência no que se refere
a estruturação orgânica de uma universidade. De outro lado, a natu
reza e as conseqüências do processo de expansão e interiorização
do ensino superior, com o qual se relaciona a questão da divisão do
país em Distritos Geoeducacionais. Por último, não pode ser descori
siderada a questão da autonomia universitária, sobretudo no campo
didático-pedagógico, vale dizer na definição da sua atuação no que
respeita ao ensino.
2.1. O CONCEITO DE UNIVERSIDADE: UNIDADE E ORGANICIDADE
0 conceito de Universidade que se contém
na legislação em vigor é uma tentativa de fundir concepções já te£
tadas e incorporadas nos sistemas de ensino superior mais avançados
da Europa e América do Norte, devidamente ajustados para o que se
considerava a realidade do sistema brasileiro e a necessidade da
sua modernização para atender às aspirações da sociedade. Na reali
dade no mesmo momento, segunda metade dos anos sessenta diversos
países do mundo ocidental se debruçaram sobre seus próprios mode -
los de ensino superior, introduzindo mudanças e inovações para aten
der uma nova realidade posta a nú no bojo de um agressivo movimen-
to estudantil que assolou quase todos os países. Daí a semelhança
das concepções de Universidade que resultaram dos vários movimen -
tos reformistas por todo o mundo.
No caso brasileiro, uma questão essencial
era romper com a tradição do ensino meramente profissionalizante ,
ministrado em escolas independentes as quais, mesmo quando integra.
vam uma instituição chamada Universidade, não se articulavam entre
si nem se subordinavam a princípios e normas comuns. Os recursos
materiais e humanos eram duplicados, dispersando e fragmentando o I
potencial de produção didática e cientifica. Mesmo quando os cursos j
ministrados podiam ser considerados de boa qualidade, no sentido
da formação profissional, perdia-se muito em termos de uma forma -
ção básica mais sólida e abrangente, no sentido da formação cultural
e humanística do cidadão.
Por outro lado, do ponto de vista da com-
petência para a produção científica e tecnológica, as condições es-
truturais eram ainda mais negativas, já que a dispersão dos recur-
sos humanos associada ã fragmentação dos recursos materiais não fa
cilitavam a formação de massa crítica adequada para a implementa -
ção de projetos. A atuação das agências e mecanismos de fomento à
pesquisa, ficava tolhida ou altamente onerosa em virtude da multi-
plicação das equipes e laboratórios na mesma instituição.
Daí que a unicidade das funções de ensino
e pesquisa, princípio essencial da idéia de Universidade, dependia
fundamentalmente de uma reestruturação que forçasse a aglutinação
de recursos humanos e materiais numa mesma unidade estrutural, res
ponsável pela atuação didática e científica da instituição numa de
terminada área do conhecimento. Essa unidade foi concebida como o
Departamento, reunindo disciplinas afins e acabando com o império
do catedrático sobre cada "disciplina", na realidade uma divisão de
campos do conhecimento para atender interesses nem sempre muito cia
ros.
Ao princípio da unicidade das funções de
ensino e pesquisa veio se associar a idéia de universalidade dos
campos do conhecimento abrangidos pela Universidade, obviamente, a
estruturação da Universidade em Departamentos, quebrando a están -
queidade e limitação das Escolas e Faculdades especializadas, faci.
litava o atendimento ao princípio da universalidade de campo.
Uma conseqüência onerosa da departamenta-
lização da estrutura foi a necessidade de um novo arranjo na dispo
sição e uso das instalações físicas de modo à propiciar a concen -
tração e superar a duplicação de meios até então existente. Além
disso havia a necessidade, ou pelo menos conveniência, da proximi
dade física dos vários Departamentos que contribuiam para a ofer-
ta de um mesmo curso e a relevância da intercomunicação entre as
ciências numa mesma linha de pesquisa.
Todas essas razões contribuiam para esti_
mular a concentração das instalações num mesmo espaço: o "campus",
no qual se concretizava a integração espacial da Universidade,
"condição altamente conveniente para realizar-se a integração es-
trutural e funcional da universidade, concebida como totalidade
organicamente articulada" (Parecer CFE 848/68, Documenta nQ 96,115).
Como se vê, não se tratava apenas de ins
taurar uma racionalidade meramente administrativa ou organizacio-
nal, mas sim de propiciar uma organicidade que facilitasse e esti
mulasse o melhor desempenho didático e cientifico da nova Univer-
sidade Brasileira.
Mas, ao declarar a sua preferência por
esse modelo de Universidade como a instituição por excelência onde
se desenvolveria o ensino superior brasileiro, os reformadores não
ignoraram a realidade de um sistema no qual a presença da escola
isolada já era, nos anos sessenta, muito significativa. Por isso
que a legislação dispôs sobre a possibilidade de incorpo ração
dessas escolas à universidades, ou de congregarem-se os es-
tabelecimentos de uma mesma localidade ou de localidades próximas.
A letra da lei (Art. 8Q conjugado com o Art. 10 da Lei n
o
5.540/68)
deixa claro que somente estabelecimentos isolados situados em uma
mesma localidade poderiam congregar-se para constituir uma Univer-
sidade, obedecidos os princípios estatuídos no Art. 11 da mesma
Lei, os quais como já visto levavam à conveniência da integração
espacial das instalações físicas. Já no caso de congregarem-se es-
tabelecimentos de localidades próximas estes constituiriam a nova
figura das "federações de escolas, regidas por uma administração
superior e com regime unificado que lhes permita adotar crité rios
comuns de organização e funcionamento" (Art. 8Q, in fine).
A nova figura das federações de escolas
não chegou a se afirmar como forma de organização do ensino supe-
rior, provavelmente pela dificuldade de entendimento entre diferen
tes entidades mantenedoras. Em seu lugar surgiu uma figura não
prevista pelo legislador, a das Faculdades Integradas, como forma
de congregar estabelecimentos, em geral de uma mesma localidade e
vinculados a uma mesma mantenedora. Esta forma de congregação fun
cionou muitas vezes como embrião das futuras universidades.
2.2. O PROCESSO DE EXPANSÃO E INTERIORIZAÇÃO DO ENSINO SUPERIOR
Ainda nos anos sessenta e antecedendo o
início do processo de reforma da Universidade Brasileira, era vi-
sivel a necessidade de expansão da capacidade de matrícula do sis_
tema de ensino superior. Não apenas devido ã pressão da demanda ,
traduzida pela relação candidatos/vaga, como pela perspectiva de
um continuado desenvolvimento do país, a taxas inigualadas por
qualquer outro país do mesmo porte, o qual certamente exigiria o
aumento do contingente de mao-de-obra de nível superior, especia^
mente nas áreas tecnológicas.
Seria apenas natural, portanto, que o
próprio Grupo de Trabalho da Reforma Universitária recomendasse
ações e mecanismos específicos para incentivar a expansão das ma-
trículas, fosse pela ampliação das vagas e criação de cursos no -
vos em instituições já existentes, fosse pela criação de novas
instituições. Durante um curto período, essa expansão era objeto
de apoio financeiro pelo Governo, inclusive e sobretudo nas insti.
tuições privadas (vejam-se os Decretos-Leis nOs 405/68 e 574/69).
Desse processo de expansão, entre os
anos 1969 e 1973, interessa aqui analisar duas conseqüências: a
primeira, a disseminação de escolas isoladas, inicialmente nos
municípios mais populosos e desenvolvidos para depois se estender
por todo o território nacional; a segunda, a criação de numerosas
extensões de Universidades, inclusive oficiais, em municípios mui
tas vezes distantes centenas de quilômetros da sede das institui -
ções. No primeiro caso, as novas instituições ou estabelecimentos
eram autorizados pelos Conselhos de Educação competentes. Já no
segundo caso, embora já vigesse a jurisprudência do Conselho Feâe_
ral de Educação sobre a criação de cursos fora da sede, o Decreto
-Lei nQ 405/68 autorizou as Universidades a criarem extensões por
decisão própria, a ser apenas comunicada ao Ministério da Educa -
ção. No entanto, através de interpretação oferecida pelos parece-
res n°s 611/69 e 652/70 o Conselho Federal de Educação entendeu
que essa autorização legal era válida apenas para os cursos cria-
dos em 1969 e instalados ou postos a funcionar até 1970.
Essas duas estratégias de expansão - até
mesmo porque várias extensões acabaram por se transformar em insti
tuições independentes das Universidades que as criaram - acabaram
por provocar uma expressiva interiorização do ensino superior. Um
movimento pouco notado mas que se desenvolveu paralelamente aos
dois outros mencionados, foi o surgimento gradativo das Universida_
des multi-campi. Em certa medida apoiado na concepção de "multi -
universidade", divulgada especialmente por Clark Kerr à partir de
1963, as universidades multi-campi foram na realidade, no Brasil ,
um movimento que se opunha ã alternativa da disseminação das esco-
las isoladas. Alguns dos argumentos favoráveis a esta estratégia
estão contidos no voto em separado do então Conselheiro Mariano da
Rocha ao Parecer no 611/69 do Conselho Federal de Educação.
Finalmente, é importante mencionar que es
sas estratégias de expansão foram fortemente facilitadas pela con-
tenção das possibilidades de crescimento do sistema público, espe-
cialmente o federal, a partir de meados dos anos setenta. Não obs-
tante, o próprio Conselho Federal de Educação foi por diversas ve-
zes instado, ã partir de 1974, a rever, no sentido de r restringir
ou ao menos dificultar o processo de expansão, as suas normas para
a autorização de novos cursos e estabelecimentos. A despeito das
normas periodicamente revistas, o número de estabelecimentos isola.
dos e cursos por ele ministrados continuou crescendo. A resultante
final desses movimentos é que hoje temos uma predominância absolu-
ta dos estabelecimentos isolados sobre as Universidades, aqueles
largamente localizados em municípios do interior, de baixa densida.
de populacional e pouca expressão econômica.
A força dos acontecimentos - muitas vezes
estimulados ou respaldados pela orientação da politica governamen-
tal - acabou por contrariar a pretensão dos legisladores da refor-
ma, fortalecendo em vez de minimizar a presença das escolas isola-
das no sistema de ensino superior do país. É verdade que, na según
da metade dos anos setenta, após a definição dos Distritos Geoedu-
cacionais e tendo presente o disposto no Art. 10 da Lei n° 5.540/68
o Ministério da Educação desencadeou ações específicas visando es-
timular a congregação de estabelecimentos isolados de um mesmo Dis_
trito. Esse esforço não foi totalmente bem sucedido, mas em alguns
casos lançou sementes que sô vieram a germinar anos mais tarde e
agora começam a dar frutos, especialemtne no sui do país. Nos últi
mos anos, o Cosnelho Federal de Educação tem aprovado a criação de
Universidades multi-campi que são conseqüências daquele trabalho de
aproximação realizado nos anos setenta,
Da mesma forma, embora sem a participação
deste Conselho, algumas Universidades Federais foram absorvendo pe_
quenas instituições situadas no território do mesmo Estado e por
essa via criaram "campi" fora de suas sedes originais. Em outras
situações, os Governos estaduais tomavam a iniciativa de aglutinar
escolas isoladas em Universidades de caráter regional, como foi o
caso da Bahia e Ceará, por exemplo.
Em resumo, a realidade de hoje é que o
ensino superior de tal forma se dispersou por todo o território na
cional que, mesmo que se insista na pretensão de reunir o maior
número possível de estabelecimentos isolados em novas universida -
des, as instituições que resultarão desse processo de aglutinação
dificilmente corresponderão ã idéia de universidade que presidiu a
elaboração da legislação em vigor. Pode-se prever que a presença
da universidade multi-campi no panorama deverá se acentuar no futu
ro próximo.
2.3. A QUESTÃO DOS DISTRITOS GEOEDUCACIONAIS
A Portaria Ministerial no 514, de 27.08.74
estabeleceu a divisão do Território Nacional em Distritos Geoeduca
cionais, divisão esta proposta pelo Conselho Federal de Educação ,
através do Parecer nQ 701/74. Tanto a proposição do CFE como a con
sequente decisão ministerial atenderam expressamente ao requisito le_
gal contido no Art. 10 da Lei n
o
5.540/68.
Como ressalta o citado Parecer n
o
701/74, a
Lei não define o que venha a ser um "distrito geoeducacional"
Consequentemente foi necessário "identificar os propósitos a que
deveriam servir os distritos geoeducacionais e então adotar uma
definição operacional útil para tais propósitos" (Parecer 701/74 ,
Doc. n
o
, pg.216). Os trabalhos para alcançar essa definição e
consequentemente delimitar geograficamente os atuais DGE's tiveram
início em 1971, foram concluidos em 1973 e apreciados pelo Piena -
rio do CFE em março de 1974. Desnecessário aqui repetir-se a des-
crição da metodologia, dos levantamentos de informações, da parti-
cipação ativa da Fundação IBGE e outros pormenores exaustivamente
abordados no citado Parecer nQ 701/74.
Baste, para os fins ora visados, lembrar
duas conclusões importantes daquele Parecer que podem ser assim
resumidas:
a) a delimitação dos DGE's, como divisão do território geográfico
do pais, não pode ser definitiva, mas ao contrário deve ser
permanentemente atualizada em função mesmo da evolução das va-
riáveis demográficas, econômicas, sócio-culturais e educacio -
nais, bem como da alteração dos limites geográficos dos municí.
pios e unidades da federação, as quais serviram de base para a
delimitação adotada em 1974;
b) por essa mesma natureza dinâmica e, portanto, instável, a deli.
mitação adotada a qualquer momento deve ser flexível para admi
tir informalemnte seja subdivisões , seja aglutinações de DGE
para finalidades especificas. Dessa maneira, eventuais dificul
dades, inclusive técnicas, para proceder a atualização antes
mencionada, não inviabilizariam a utilização das delimitações
em vigor a qualquer momento.
Essas conclusões foram assimiladas nos
dispositivos da Portaria Ministerial n
o
514/74. Delas decorre ,
desde logo, uma primeira constatação, qual seja, a de que um DGE
não pode ser adotado como espécie de "base territorial" para a
delimitação da atuação de uma instituição de ensino superior, se-
ja ela universidade ou não. De fato, sendo os limites do DGE uma
linha imaginária, podendo ser deslocada, por assim dizer, em fun-
ção de finalidades específicas, não devem ser adotados como se
fossem divisões adminsitrativas do território nacional.
A intenção do Art. 10 da Lei ns 5.540/68
terá sido apenas a de indicar os limites geográficos desejáveis
para o fim específico de estimular a aglutinação "em universida -
des ou federação de escolas, dos estabelecimentos isolados de en-
sino superior existente no país." Por esta razão, o número de
instituições de ensino superior existentes foi a variável funda -
mental, embora não a única, considerada na definição, inicialmente,
dos Pólos e, posteriormente, dos Distritos Geoeducacionais. Mas o
potencial representado pelo conjunto das informações econômicas ,
sócio-culturais e demográficas sugeria, desde logo, que o instru
mento representado pela definição dos DGE's não fosse utilizado
apenas para a finalidade pretendida pela Lei mas também como impor-
tante subsídio para a elaboração de planos e programas de expan -
são do ensino superior no pais. Ainda que esse propósito extrapo -
lasse o objetivo da Lei, seguramente não há impedimento legal para
que instruções internas ao Ministério da Educação determinassem tal
utilização de um instrumento legal disponível, mesmo porque o pla-
nejamento não é um procedimento impositivo, mas indicativo.
De toda a forma, apesar da flexibilidade
recomendada para o uso dos DGE enquanto instrumento de planejamen
to, não é possivel que ao longo de quase vinte anos esse instrumert
to não tenha sido atualizado, salvo pela ocorrência de nova divi -
são territorial das unidades da federação (ver Indicação n° 4/87 e
Parecer n
o
455/90).
Atualizado ou revisto. Isto é, cabe ainda
indagar se ainda é válido o conceito de DGE para os fins previstos
em lei ou para outros fins. I
I
A realidade é que a aglutinação de estabe
lecimentos isolados em Universidades vem ocorrendo naturalmente , como
conseqüência do crescimento, amadurecimento e consolidação de
institutos isolados existentes, algumas vezes, há décadas. Esse
processo não é conseqüência, mas é respaldado e estimulado pelo
dispositivo legal. De certa forma a lei protege iniciativas que nem
sempre são consentâneas com os conceitos que informam a pró -pria lei.
Isto é compreensível, na medida em que o texto legal básico, a Lei
5.540/68, ê o resultado de uma proposta elaborada ã partir de
reflexões de educadores, temperada pelo entendimento e interesses do
legislador. O teor e os propósitos do Art. 10 da Lei não foi proposto
pelos reformadores de 68, mas introduzido pelo legislador juntamente
com a figura, também indefinida, da "federação de escolas."
Apesar de não estar conceituada na Lei, a
federação de escolas surgiu como forma de estimular a associação de
escolas isoladas, situadas em "localidades próximas" (v. Art. 8Q ,
Lei 5.540/68) e que, por essa razão mesma, dificilmente poderiam
atender os requisitos do Art. 11 para constituírem uma universidade.
A federação seria, pois, uma alternativa ã universidade, mas não
"um estágio intermediário no caminho da instituição de uma univer -
sidade" (Parecer 701/74, Doc. nQ 163, pg 216). Como já vimos, a rea.
lidade tem sido bem outra, demonstrando a viabilidade de universida.
des constituidas de unidades localizadas em diferentes municípios ,
ao menos de um ponto de vista formal.
Por outro lado, as instituições tem prefe
rido, como forma de organização intermediária entre a escola isola.
da e a universidade, a figura das faculdades integradas, inexisten
te na Lei, mas que surgiu para diferenciar duas situações: enquan-
to a federação de escolas pressupõe ou pelo menos admite a associa.
ção de diferentes entidades mantenedoras, as faculdades integradas
representam a unificação de escolas de uma mesma mantenedora, sob
administração e regimento comuns.
Parece, portanto, que para o efeito pre -tendido
pelo legislador, qual seja o de estimular a aglutinação de gfe escolas
isoladas, sob a forma de universidade ou outra, a idéia dos ^fe distritos
geoeducacionais tornou-se desnecessária, ainda que permaneça válido o
objetivo visado pelo legislador.
Resta ver se como instrumento de apoio ao
planejamento a idéia dos DGE é ainda útil.
A prática do planejamento educacional ao
nivel do Governo central passou por mudanças substanciais nos últi-
mos vinte anos. Do planejamento quantitativo e programático dos
anos sessenta, com metas e projetos definidos, passou-se à elabora-
ção de documentos genéricos de políticas e diretrizes indicativas de
objetivos, mas sem a definição clara de metas e projetos. Com isso
reduziu-se muito a necessidade de subsídios quantitativos detalha -
dos.
Em particular, no que concerne ao ensino
superior, segmento no qual é mais direta a ação do Governo Federal,
desde os anos setenta não se pratica mais a elaboração de programas
de expansão, com a definição de metas e mecanismos de apoio.
No nível operacional, no entanto, isto ê,
dos órgãos do Ministério, das Câmaras do Conselho e dos órgãos dos
Sistemas Estaduais é frequente a necessidade de análises de situa-
ção de regiões específicas do país para subsidiar o processo deci-
sório.
Alguns poucos exemplos poderão dar uma
idéia genérica da utilidade dessas análises regionais e até sub -
-regionais. Em 1976, quando apenas se iniciava a utilização dos
DGE como instrumento de planejamento, tínhamos os seguintes indi
cadores de concentração do sistema de ensino superior:
a) de um total de 3.951 cidades, apenas 276, ou 7%, tinham alguma
oferta de ensino superior; destas, apenas 119 cidades tinham
mais de 100.000 habitantes e nela se concentrava 64% do número
de cursos e/ou estabelecimentos de ensino superior;
b) mesmo nas regiões mais desenvolvidas do país havia alta concen
tração da oferta: na Região Sudeste apenas 11% e na Região Sul
menos de 10% das cidades tinham presença de ensino superior;
c) apenas 47 estabelecimentos de ensino menos de 6% do total, ti-
nham mais de 5.00 0 alunos e concentravam 46% da matrícula total.
Esses dados são suficientes para mostrar
a necessidade, ã época, de descer o nível da análise às micro-re-
giões e até municípios para poder exercitar um planejamento conse
quente.
Como conseqüência do processo de interio
rização do ensino superior já descrito, esse quadro de concentra-
ção certamente terá se alterado, tornando mais complexa a descri-
ção da distribuição espacial da rede de estabelecimentos de ensi-
no superior do país. Seguramente terá aumentado o número de loca-
lidades de baixa densidade populacional com oferta de ensino supe
rior, e o número de estabelecimentos de pequeno porte, com matrí-
culas da ordem de 500 alunos no máximo.
2.4. REPENSANDO OS CONCEITOS
Como vimos as idéias da universidade da
pesquisa, de Von Humboldt, da Universidade Tutorial, de Newman, e
da universidade para o progresso, de Whitehead, estavam todas pre
sentes no modelo concebido para a nova universidade brasileira.
Essa universidade idealizada, no entanto, dificilmente se realiza
numa mesma e em cada instituição. A heterogeneidade é uma caracte
rística natural de sistemas tão amplos quanto o nosso. O ideal
perseguido talvez devesse se realizar ao nível do sistema como um
todo, embora não necessariamente em cada instituição componente.
É verdade que na aplicação dos dispositi_
vos legais, quando da análise dos Estatutos de universidades para
adequá-los ã nova realidade, o Conselho Federal de Educação ado -tou
postura bastante flexível, admitindo diferentes formas estruturais
de organização e administração das instituições, embora sem abrir mão
da organização por departamentos como unidades básicas de qualquer
modelo estrutural. Desde logo, as Universidades mais antigas e
consolidadas optaram por manter as Escolas e Faculdades como
instâncias adminstrativas intermediárias, em alguns casos reunindo-
as em Centros. Em várias situações, Universidades haviam criado- até
com o estímulo e apoio financeiro de programas oficiais - Institutos
que eram essencialmente unidades de pesquisa nas ciêri cias básicas,
os quais foram mantidos na nova estrutura da universidade reformada.
Tais soluções que chamariam de híbridas, não raras geraram distorções
nítidas na definição dos Departamentos , mantendo até mesmo algum
resíduo de duplicação de meios.
Ao se deparar com os casos concretos de
cursos mantidos fora da sede da Universidade, ministrados por Es-
colas ou Faculdades a ela vinculadas, o Conselho admitiu que es-
tas prosseguissem funcionando como "campus" separado. 0 próprio
Parecer no 848/68, que consolidou pronunciamentos anteriores e
fundamentou toda a jurisprudência do Conselho Federal de Educação
a respeito da criação de cursos fora da sede, reconhece e admite
tal situação.
0 que parece ter presidido essa postura do
Conselho foi o reconhecimento de que preenchendo a Universidade, na
sua sede, os requisitos e pressupostos essenciais para ser Uni
versidade poderia ela manter unidades fora da sede, a ela vincula.
das e subordinadas administrativamente. Esse modelo consolidou-se
ainda que sem a interveniência do Cosnelho Federal de Educação , na
Universidade de São Paulo - com seus "campi" de Ribeirão Preto,
Piracicaba e São Carlos - e mais tarde foi adotado por várias ou
tras instituições, inclusive federais.
Nos casos mais recentes, entretanto, a
formatação tem sido outra, já que a única maneira de considera -
rem-se atendidos os requisitos e pressupostos de uma universidade
é considerar o conjunto das unidades que compõem a instituição ,
mesmo que situados fisicamente em localidades distintas. Nessas
condições é que algumas Cartas-Consulta ou projetos de novas uni -
versidades tem sido aprovados pelo Conselho. Na prática, portanto,
o Conselho Federal de Educação já admite que a integração espacial
não é condição indispensável para a realização da integração fun -
cional e orgânica contida na idéia de Universidade.
Por outro lado, dada a realidade da inte-
riorização do ensino superior por todo o território nacional, pare
ce cada vez menos necessária a criação de cursos fora de sede de
caráter emergencial e temporário, para atender necessidades conjun.
turáis, exceto, talvez, no campo da formação do magistério para o
1Q e 20 graus de ensino e eventualmente cursos específicos a serem
criados com base no Art. 18 da Lei n
o
5.540/68. Os cursos
tradicionais, relativos ã profissões regulamentadas e de alto
prestigio so cial, tem uma demanda permanente não se justificando
a sua oferta com a característica de excepcionalidade exigida pelo
Conselho. Quando a necessidade social justifique a implantação de
tais cur -sos fora de sede da Universidade esta deveria fazê-lo
através da criação de uma unidade, de caráter permanente, dotada
de infra -estrutura física e de recursos humanos e materiais
adequados ao seu funcionamento de forma quase independente da sede
embora a esta vinculada administrativamente e sob a supervisão dos
órgãos superiores da Universidade.
Este procedimento, aliás, viria ao encon-
tro daquilo que pretendeu o Constituinte de 1988 ao dispor, no pa-
rágrafo único do Art. 60 do Ato das Disposições Constitucionais
Transitórias:
"Em igual prazo (i.e. nos dez
primeiros anos da promulgação da Constituição),
as universidades públicas descentralizarão suas
atividades de modo a estender suas unidades de
ensino superior ãs cidades de maior densidade
populacional."
Certamente que não era intenção do Cons-
tituinte que essa descentralização ocorresse de forma caótica e
descontrolada, mas sob a ordenação dos dispositivos legais. Como a
criação de unidade de ensino implica alteração estrutural e de
organização e, portanto, alteração de Estatuto e Regimento Geral
tais alterações terão que ser objeto de aprovação pelo Conselho
Federal de Educação ou pelo Conselho Estadual no caso dos sistemas
estaduais que gozem da prerrogativa prevista no Art. 15 da Lei nQ
4.024/61.
!
2.5. A QUESTÃO DA AUTONOMIA DA UNIVERSIDADE
O Parecer CFE n
o
848/68, da autoria do
renomado Conselheiro Newton Sucupira, após analisar a necessidade
ou pelo menos a conveniência da integração espacial para que se
realizem os atributos de uma universidade autêntica, afirma:
"Por conseguinte, não se compreende
que a universidade viesse a utilizar a
prerrogativa que a Lei lhe confere em
detrimento da própria natureza da insti-
tuição. Assim sendo, a universidade não
pode invocar sua autonomia didática para
justificar a criação indiscriminada de
cursos regulares em Municípios distantes
de sua sede." (Grifei).
à luz dessa informação, cujos fundamen -
tos procurei recuperar já em outro voto, conclui aquele ilustre
Relator que
"os cursos instalados fora de sede,
por se tratar de exceção, dependem de au-
torização deste Conselho, a base do proje_
to apresentado pela universidade. (Grifei).
As expressões grifadas nas citações acima
demonstram que havia, em 1968, uma preocupação com a possível
criação indiscriminada de cursos regulares fora da sede. Por outro
lado, tentava-se caracterizar os cursos fora da sede com exceção.
A natureza da excepcionalidade, de fato sô ficou explicitada mais
tarde através de sucessivos pronunciamentos do Conselho: caráter
emergencial ou para atender necessidades circunstanciais e,
portanto, duração efêmera.
Não se pode admitir que venha a ocorrer
uma criação indiscriminada de cursos regulares em localidades dis-
tantes da sede da Universidade.
Como foi demonstrado, a universidade
multi-campi é hoje uma realidade admitida no país. E, nesse caso,
a autonomia da Universidade se estende a cada um dos seus "campi".
0 que se quer afirmar é que a Universidade com sede (jurídica) no
município A e um campus no município B pode criar cursos regulares
nesse campus sem a prévia autorização do Conselho, no uso pleno da
sua autonomia. Já, se a Universidade foi reconhecida, ou seja, te-
ve o seu Estatuto aprovado prevendo o seu funcionamento apenas no
campus A e deseja criar um novo campus B, terá que submeter a con-
seqüente alteração estatutária ao Conselho de Educação competente.
Por outro lado, cada vez mais se afigura
urgente que o Conselho Federal de Educação inicie os procedimentos
para a renovação periódica do reconhecimento de universidades. So-
mente com a implantação desses procedimentos sistemáticos será pos
sível examinar criteriosamente se a Universidade exercitou adequa-
damente ou não a sua autonomia: Se houve exagero ou mau uso dessa
prerrogativa, existe o remédio legal para reconduzir a instituição
aos melhores caminhos.
3. CONCLUSÃO E PARECER
De todo o exposto pode-se concluir, em primeiro
lugar, que o processo de expansão de uma universidade não se pode dar
em prejuízo dos princípios de unidade e organicidade da instituição,
o que implica concentração espacial das instalações físicas nas quais
se desenvolvem as suas atividades finalísticas. A existência de unida
des especialmente distribuidas em um mesmo ou em mais de um município
só é admissível quando em cada "campus" existirem recursos humanos e materiais
suficientes para assegurar o funcionamento, em nível satisfatório, das
respectivas atividades de ensino pesquisa e extensão e, além disso, a
instituição disponha de mecanismos adequados para garantir a inter-
comunicação e o funcionamento articulado dos seus diferentes "campi",
do ponto de vista administrativo tanto quanto acadêmico-científico.
De forma a garantir essas características, é de
todo conveniente que os "campi" não estejam excessivamente afastados.
Embora não se possa estabelecer "a priori" qual a distância máxima
aceitável, recomenda-se que a área geográfica de atuação de cada ins_
tituição não exceda o território da respectiva unidade de federação,
observados, a juízo do Conselho de Educação competente, os limites do
DGE em que está situada a adminstração central da instituição.
A criação e instalação de um "campus" não pre-
visto quando do reconhecimento da Universidade, implica em alteração
estrutural e, portanto, dos ordenamentos legais da instituição. Por
essa razão, iniciativas dessa natureza devem ser objeto de apre-
ciação pelo Conselho de Educação competente. Considerando que tal i-
niciativa terá implicações também de ordem econômica e financeira,de
verá > o Conselho competente manifestar-se previamente à concretiza-
ção da alteração Estaturária e Regimental correspondente.
Em segundo lugar, cabe concluir que a criação de
cursos regulares de graduação fora dos "campi" identificados quando do
reconhecimento de Universidade, sob a forma de extensão de cursos já
existentes, não pode ser uma prática habitual. Quando necessário,
cursos desse tipo poderão ser instalados, mas sempre com a caracte-
ristica de excepcionalidade, visando a atender situações conjunturais
e por tempo determinado. Iniciativas dessa natureza podem ser adota-
das quando identificada uma situação específica de mercado de traba-
lho, circunscrita a determinada atividade e localidade.
0 atendimento a esses requisitos deve ser ava-
liado pelo Conselho de Educação competente, ao qual a Universidade
solicitará autorização prévia para instalação do curso.
Por último é conviniente que se prossiga utili-
zando a divisão do país em DGE como instrumento para os fins de aná-
lise de projetos das instituições de ensino superior. Uma primeira
atualização da divisão dos DGE deveria ser feita â partir e com base
na atual distribuição geográfica da rede de estabelecimentos de en-
sino superior, sem prejuízo de que, posteriormente, se agreguem es-
tudos sobre características sociais, econômicas e culturais de cada
Distrito. Nesses termos sugere-se à Presidência do Conselho que adote
a providência adequada junto ao Ministério da Educação e do Desporto
para a atualização.
4. CONCLUSÃO DA COMISSÃO
A Comissão criada pela Portaria n° 33/92 acom-
panha as conclusões do Relator.
Sala das Sess
õ
e
s, de
DECLARAÇÃO DE VOTO;
Aprovo as conclusões do Parecer; não subscrevo o
relatório que o precede.
CONSELHEIRO GENARO DE OLIVEIRA 5.
DECISÃO DO PLENARIO
0 Plenário do Conselho Federal de Educação, apro-
vou a conclusão da Comissão com declaração de voto do Conselheiro Gena.
ro de Oliveira.
Sala das Sessões, 28 de janeiro de 1993.
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