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FEDERALISMO NO BRASIL: CONTINUIDADES E MUDANÇAS
Renato Gonçalves Pereira
Dissertação de Mestrado apresentada ao Programa
de Pós-graduação em Ciência Política, Instituto de
Filosofia e Ciências Sociais, da Universidade Federal
do Rio de Janeiro, como parte dos requisitos
necessários à obtenção do título de Mestre em
Ciência Política.
Orientador: Charles de Freitas Pessanha
Rio de Janeiro
Dezembro de 2004
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ii
FEDERALISMO NO BRASIL: CONTINUIDADES E MUDANÇAS
Renato Gonçalves Pereira
Orientador: Charles de Freitas Pessanha
Dissertação de Mestrado submetida ao Programa de Pós-graduação em
Ciência Política, Instituto de Filosofia e Ciências Sociais, da Universidade Federal do
Rio de Janeiro – UFRJ, como parte dos requisitos necessários à obtenção do título
de Mestre em Ciência Política.
Aprovada por:
___________________________________
Presidente, Prof. Charles Pessanha
___________________________________
Profa. Eli Roque Diniz
___________________________________
Prof. Jairo Marcondes Nicolau
Rio de Janeiro
Dezembro de 2004
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iii
Pereira, Renato Gonçalves.
Federalismo no Brasil: continuidades e mudanças. Renato
Gonçalves Pereira. Rio de Janeiro: UFRJ / IFCS, 2004.
xi, 111f. il.
Orientador: Charles Pessanha
Dissertação (mestrado) – UFRJ/ IFCS / Programa de Pós-
graduação em Ciência Política, 2002
Referências Bibliográficas: f. 94-97.
1. Teoria e método. 2. Federalismo e democracia. 3.
Constitucionalismo. I. Pessanha, Charles. II. Universidade
Federal do Rio de Janeiro, Instituto de Filosofia e Ciências
Sociais, Programa de Pós-Graduação em Ciência Política. III.
Federalismo no Brasil: continuidades e mudanças.
iv
RESUMO
FEDERALISMO NO BRASIL: CONTINUIDADES E MUDANÇAS
Renato Gonçalves Pereira
Orientador: Charles de Freitas Pessanha
Resumo da Dissertação de Mestrado submetida ao Programa de Pós-
graduação em Ciência Política da Universidade Federal do Rio de Janeiro - UFRJ,
como parte dos requisitos necessários à obtenção do título de Mestre em Ciência
Política.
Este trabalho pretende realçar a relação entre continuidades e mudanças
presentes no federalismo brasileiro. Para tanto, iniciamos com uma análise teórica
que muito nos auxiliou ao longo do texto. Em seguida, realizamos uma revisão
histórica, da colonização á década de 1990, onde se verifica o surgimento de
certos avanços neste sistema de organização no Brasil. Tais avanços são mais
perceptíveis quando comparamos as Constituições democráticas de 1988 e 1946,
entre si. Contudo, a desproporção na representação dos estados brasileiros é visto
por parte da literatura, como uma continuidade negativa, e apontado como um
problema que beneficia os estados menos populosos e pobres em detrimentos de
outros mais populosos e ricos no Brasil. Por outro lado, e de acordo com outros
estudos, não há indícios empíricos suficientes que possam comprovar que tal fato
seja verdade, e que gere entraves ao funcionamento deste sistema de organização
política. Assim, concluímos que o federalismo é o sistema político mais eficiente na
busca por soluções públicas que afetam de diversas maneiras unidades política-
administrativas tão ‘diversificadas’ e distantes do centro na federação brasileira. A
centralização, ao contrário, significou soluções equivocadas, gerando anomalias
políticas.
Palavras-chave: teoria e método, federalismo e democracia, constitucionalismo.
Rio de Janeiro
Dezembro de 2004
v
ABSTRACT
FEDERALISM IN BRAZIL: ADVANCES AND CONTINUITIES
Renato Gonçalves Pereira
Orientador: Charles de Freitas Pessanha
Abstract da Dissertação de Mestrado submetida ao Programa de Pós-
graduação em Ciência Política da Universidade Federal do Rio de Janeiro - UFRJ,
como parte dos requisitos necessários à obtenção do título de Mestre em Ciência
Política.
This study intends to enlight the relation between continuities and advances
at Brazilian federalism. For this, we begin with a theoric analysis what help us a lot
of the text. After, we accomplished a historical review, of the colonization at 1990’s,
when we can to check the emergency of the determinated advances in the system
of the organization in Brazil. These advances are more visible when we compare the
1946 and 1988 democratical Constitutions between itself. Although, the
disproportion in the representation of Brazilian states is view, for a part of
literature, how a negative continuity, and showed how a problem that helps the less
population and rich in Brazil. However, and following others studies, don’t have
empiric indications sufficient that can to confirm that this fact is true, and that it
generates obstacles to the functionalism these system of political organization. So,
we concluded that the Federalism is the most efficient political system in the search
for public solutions that affects of the various way states very different and distant
of the center in the Brazilian federation. The centralization, of contrary, meant
wrong solutions, creating anomaly political.
Rio de Janeiro
Dezembro de 2004
vi
AGRADECIMENTOS
Agradeço aos préstimos dos funcionários dessa Instituição Pública de Ensino, bem
como, aos do IUPERJ no manuseio de fontes e dados.
Aos professores da UFRJ, em especial aos precursores desse programa de
pós-graduação, reivindicações de antigas gerações: Ingrid Sartri; Aluízio Alves;
Charles Pessanha, entre outros. E aos ex-colegas de curso, cuja acolhida e
sugestões possibilitaram avançar em diversos pontos e em especial a: Roque;
Fernando; Roberto; Flávio entre outros.
Aos incentivadores de plantão, meus amigos: Carlos Alberto; Marco Aurélio;
Bruno, Humberto, Isaac e aos colegas da ETEHL: Marun; Carlos Fernando; Isabel;
Elias; Coelhinho; Ângela, e outros.
Agradeço especialmente a quatro pessoas que tornaram este trabalho
possível, cada um dentro de suas atribuições, sem os quais não teria tido um final:
Ao meu orientador Charles de Freitas Pessanha pelas intervenções pontuais,
paciência e incentivo que deram vida a dissertação; e ao ex-professor Marcelo
Costa Ferreira, do DCP-IFCS, pela sistematização do material bibliográfico;
À minha irmã Regina Célia pelo auxílio salvador em janeiro de 04;
E a minha esposa, Patrícia C. Souza Torres que, em momentos difíceis
resistiu bravamente aos meus destemperos, colaborando nos debates, digitações,
em correções e ponderações concisas.
A todos que de uma maneira ou de outra contribuíram para que esse
trabalho tivesse um fim, meu muito obrigado. Possíveis erros ou limitações desse
texto são de minha inteira responsabilidade.
vii
Para a minha filha Letícia Emilly T. Gonçalves,
que me serviu de inspiração para terminar este trabalho.
viii
Lista de quadros e tabelas
Quadro I Impostos de Competência da União (1946) 50
Quadro II Organização do estado 53
Quadro III Legislativos estaduais 54
Quadro IV A intervenção será para 55
Quadro V Autonomia dos Municípios 56
Quadro VI Competências dos Municípios 58
Quadro VII Tramitação das Propostas do Executivo em Sessão em
Conjunta
72
Quadro VIII Números de Votos Necessários por Tipo de Norma 73
Tabela I A Desproporção na Câmara alta 71
Tabela II Normas Constitucionais para Distribuição de Cadeiras 76
Tabela III População /Eleitorado /Representação /Desproporcionalidade 78
Tabela IV Bancada Partidária Efetiva e ajustada conforme a
(Des)Proporcionalidade
79
Tabela V Distorção Representativa por anos Selecionados 85
ix
SUMÁRIO
Introdução 1
Capítulo 1. Considerações Iniciais sobre o Federalismo 10
Discussão Conceitual do Federalismo
Federalismo e Democracia
Capítulo 2. O Desenvolvimento Histórico do Federalismo no Brasil 25
Federalismo no Brasil: Da descentralização Colonial à centralização do II
Império
A Constituição de 1891 e o ‘Federalismo Oligárquico’
Regionalismo e Patrimonialismo
A Centralização Racional Legal
Democracia e Descentralização nos Pós-Guerra
Mudanças Estruturais no Estado nos anos de 1980
Capítulo 3. Comparações entre as Constituições Federais do Brasil de
1946 e 1998
45
A Organização do Estado no Brasil
As Reformas na Constituição federal de 1988
Capítulo 4. Federalismo e Representação
64
O Perfil Federalista da Atuação Parlamentar
Descentralização e Sobre-representação no Federalismo
O Poder dos Governos Subnacionais na Federação Brasileira
Considerações finais 96
Referências bibliográficas
103
Introdução
A maioria dos autores que estuda as federações modernas concorda que elas têm
suas origens na Constituição Federal dos Estados Unidos América, porém o
federalismo tem origens mais remotas, há mais de 30 séculos: “The first
documented federal system came into being among the ancient Israelite tribes over
3200 years ago” (Watts,1999:2). Da mesma forma Elazar (1994:13), “O primeiro
sistema federal documentado é o das antigas tribos de Israel que surgiram no
século XII a.C., cerca de 3200 anos atrás”. De acordo com a Bíblia, essas tribos
tinham em comum uma Constituição e um governo não-centralizado; como os
poderes fundamentais permaneciam com as tribos, formavam, assim, uma
federação israelita, com toda a probabilidade de ser, esta federação, a primeira a
possuir uma Constituição com todos os seus detalhes, ou uma história escrita.
As ligas de cidades-Estado helênicas, pelas definições atuais, tinham todas
as características de confederações, já que a última autoridade, e mesmo a
soberania, cabiam às unidades constituintes, e somente os objetivos comuns
ficavam a cargo das ligas. Nestes dois sistemas de governo, a defesa contra
inimigos externos era o que mantinha estas comunidades unidas (Elazar, 1994).
O sistema federal da República romana estabeleceu as (atualmente)
chamadas (de) coligações (parceiros federados), constituídas por um governo
federal e as cidades mais fracas, sem que nestas se adquirissem status de cidadãos
romanos. Outro exemplo de federalismo, vem das cidades medievais do norte da
Itália e da Alemanha, onde se criaram ligas mais ou menos coesas, de acordo com
os interesses de seus chefes. Nas regiões periféricas da Europa, geograficamente
de difícil acesso, desenvolveram-se as repúblicas confederadas e, mais tarde,
federações, como a Confederação Helvética, de 1291 (Elazar 1994:14).
Ainda durante o Sacro Império Romano, algumas províncias rurais e
urbanas, como na Holanda, já gozavam de grande autonomia, que foi aumentada
2
quando tornaram-se independentes da Espanha, no século XVI, formando a
Confederação Holandesa. Integrando-as em uma monarquia unitária e
descentralizada, adotou-se uma constituição que preservou as províncias, em
grande medida devido aos resultados políticos da Reforma. A partir daí, Elazar
observa as considerações modernas sobre os princípios teóricos do federalismo, ao
contrário do pensamento grego, que não consideravam seus ideais políticos como
federais, mas viam a sociedade como um todo orgânico. Neste sentido, o
movimento conciliar deve ser olhado como uma das fontes de “independência sob o
todo” (idem).
Partindo da idéia de pacto, expresso na Bíblia, de onde se extrai o
federalismo israelita antigo, o pensamento político protestante desenvolveu um
sistema federal para explicar a relação entre os homens e Deus, de modo a
justificar a deposição de soberanos que tiranizassem seus governados, melhor
expressa na primeira teoria do federalismo de Johannes Althusius, em Politica
Methodice Digesta. Daí em diante se viu contraditoriamente, o estatismo
prevalecer, principalmente entre os teóricos alemães, na tentativa de restaurar e
modernizar o Sacro-Império germânico (Watts, 1999:2; Elazar, 1994:15).
Os ingleses desenvolveram importantes contribuições, no campo das
comunidades de estados, com a fundação das colônias inglesas na América,
segundo arranjos federais, oriundos da Reforma protestante. Aí se somam as
contribuições das teorias federais e das confederações, em forma secularizada por
Montesquieu e Rousseau, culminando com o federalismo da Constituição Federal
dos Estados Unidos da América, de 1787. Os ensaios conhecidos como The
Federalist Papers – uma série de 85 artigos –, publicados entre 1787 e 1788, em
jornais de Nova York, são um dos principais trabalhos teóricos sobre os benefícios
da federalização que estava, então, sendo proposta para os EUA e que vigora até
hoje.
3
Por seu turno, quatro idéias de federalismo surgiram na Europa a partir do
século XVIII: a primeira, com as análises sobre o federalismo americano; a
segunda, por parte das preocupações daquele momento, com a introdução deste
sistema em sua combalida confederação; a terceira, a tentativa utópica federal
francesa de aliar o social à política e construir um mundo mais harmônico, sistema
que os pensadores russos anarquistas almejavam destruir, defendendo a vida
cooperativa; por fim, um quarto grupo, a idéia inglesa de transformar seu império
em um sistema federal de dimensões mundiais (Elazar, 1994:17).
No pós-Segunda Guerra, enquanto o federalismo se consolidava na Europa
Central e em toda a América, na Europa Ocidental abriram-se as portas para as
teorias “funcionalistas”, isto é, para novas formas de confederação. O federalismo
é, hoje, uma das formas mais difundidas de organização política (idem).
Estabelecido no Brasil pela atual Constituição de 1988, contudo, esta forma
de organização política não é nova no país, sua efetiva aplicação está diretamente
relacionada a vigência da ‘democracia’. Diversos autores, entre eles,
Liphart(1989,2003) diz que a ‘Democracia Consensual’, consiste justamente na
adoção do federalismo, como uma das premissas essenciais, nas relações entre os
diversos níveis de governo. Em países continentais e heterogêneos - com diversas
realidades e diferenças culturais - como o Brasil., a institucionalização do
federalismo é ao nosso ver, a melhor maneira que possibilita a manutenção do
Estado-nação
1
, bem como pode gerar mais eficácia e eficiência aos diversos níveis
do governo do povo, espalhados pelo imenso território nacional.
Ao propomos este estudo, temos em mente, compreender a natureza
histórica, sociológica e política do federalismo, cuja organização política rege os
distintos níveis de governo em nosso país. Com isso, comprovaremos a hipótese de
que o federalismo, constitui um sistema político enraizado na sociedade brasileira,
1
O caso da dissolução da Iuguslávia na década de 1990 é um bom exemplo do
que pode acontecer em países que não respeitam as ‘diferenças’, e não adotam
o federalismo. (Stepan 1999,Souza 1998).
4
podendo a posteriori funcionar como instrumento de controle democrático dos
cidadãos sobre os governos, apesar dos ‘problemas’
2
apontados pôr diversos
críticos. Tais ‘problemas’ estão longe de significar a ineficácia ou inoperância deste
sistema político no Brasil, além isso, os cidadãos, têm mais condições de exercer
suas preferências quando as instituições são federativas, pois estão mais próximas.
A redemocratização em diversos países autoritários nas últimas décadas do
século XX, e também no Brasil, representou em muitos casos a necessidade de
adoção do federalismo, como forma de evitar o nacionalismo desagregador. Daí,
justificam-se os estudos sobre o tema, que visam contribuir à formação de
profissionais da área de ciência política que se dediquem em solucionar os impasses
gerados na adoção do referido sistema político. Talvez possamos debater e
contribuir para a ampliação de mecanismos constitucionais federativos,
democratizando as relações entre os entes de uma federação, e ampliando a
cooperação política e financeira entre o Governo Nacional e suas unidades – os
estados e os municípios. O resultado desta cooperação entre os distintos entes
federativos pode significar o melhor atendimento das demandas dos cidadãos,
permitindo maior aproximação do homem público com a comunidade.
Acreditando colaborar á ampliação da discussão sobre o federalismo no
Brasil, desenhamos nosso estudo da seguinte forma: teoria, desenvolvimento
histórico, comparação entre duas constituições democráticas, e a representação no
federalismo. Temos em mente que o arcabouço institucional(Cap.I) do federalismo
se adecqua a certas especificidades de cada país, a evolução(Cap.II) das
instituições (federativas) variam conforme as necessidades históricas, e são
estabelecidas em constituições(Cap.III) escritas em determinadas épocas, de modo
que certos ‘vícios’(Cap.IV) considerados em um país ou momento, pode não sê-lo
em outro.
2
A representação desproporcional dos estados menos populosos em detrimento
dos mais populosos, tem sido apontada como continuidade de tempos não
democráticos, mas que ao nosso ver e de acordo com outros pensadores, pode
ser entendido como característica do federalismo em geral.
5
Assim, no primeiro capítulo, intitulado “considerações teóricas sobre o
federalismo”, analisaremos as definições do federalismo quanto à sua natureza e
propósitos, destacando os autores que trabalham com a democracia e a
descentralização como requisitos para uma Federação harmônica, tais como:
Robert Dahl, Alfred Stepan, Arednt Lipjhart, Daniel Elazar, Michael Burgess, Dias,
Almeida, Cohen, e Leme.
No segundo capítulo, “Desenvolvimento do Federalismo no Brasil”,
pretendemos mostrar como se formou, historicamente, o federalismo no Brasil
desde os interesses presentes na colonização, na Monarquia e nas Repúblicas,
interesses estes comumente relacionado a problemas de manutenção deste sistema
institucional no país. Dentre tantos outros, selecionamos alguns temas que
freqüentemente aparecem em estudos sobre o federalismo, tais como
patrimonialismo; federalismo oligárquico; regionalismo; racionalização e
centralização, entre outros.
No capítulo terceiro, “Análise Comparativa das Constituições de 1946 e de
1988”, destacaremos os artigos que enfocam o federalismo nas duas Constituições
e que contribuíram para a democratização das relações da União com os estados e
municípios – tornando-os entes federativos. Vamos compará-las em termos de
organização do Estado; competências constitucionais federativas; arrecadação e
divisão de impostos; e reformas constitucionais da década de 1990. Observaremos
os significativos avanços nos princípios constitucionais federativos, na última
Constituição.
No capítulo quarto, “Federalismo e Representação”, abordaremos como os
analistas observam o sistema político partidário e como se dá a representação dos
cidadãos e dos estados na Câmara Federal. A desproporcionalidade na
representação, considerada por muitos autores um dos maiores problemas do
sistema político federalista, (sobre-representação e a sub-representação dos
estados e cidadãos) interferem ou não na produção legislativa do governo central e
6
da federação? Mantêm e impede alteração do status quo de elites agrárias sobre-
representadas em estados pouco populosos? Estas questões procuraremos
responder neste capítulo. Fecharemos nosso trabalho com algumas considerações
finais.
Capítulo 1
Considerações teóricas sobre o federalismo
Introdução
A busca de soluções públicas eficazes deve ser o objetivo de qualquer governo
constituído. Ao nosso ver, algumas condições são necessárias para isso ser alcançado
mais rapidamente e com menos custos para os cidadãos. E isso, passa, não pela
imposição de autoridade de um governo central sobre os demais, mas pela cooperação
entre os diferentes níveis de governos, bem como entre unidades vizinhas do mesmo
nível, transformando-se no elo constitutivo de diversas federações.
Os governos centralizados precisam canalizar muito mais esforços e recursos
para organizar uma ampla administração que atenda a todo território. Para resolver
qualquer tipo de problema deve sempre lançar mãos desses recursos, mesmo que seja
a má conservação ou uma pequena ponte numa rodovia que sirva a poucos cidadãos
em distante comunidade do centro. Todos esperam por soluções que ele venha a dar.
Em se tratando de um governo organizado em bases descentralizadas, o nível
mais alto de governo fornece os conhecimentos técnicos necessários à
operacionalização dos serviços públicos, que são realizadas por governos locais, deste
modo, conserva-se o “controle popular mais íntimo das autoridades subordinadas”
(Maddick, 1966: 62-132). Neste capítulo, vamos abordar os conceitos do federalismo e
sua relação com a introdução e a consolidação da democracia contemporânea, uma
vez que ao descentralizar as administração pública, aproxima o governo de um
controle político mais eficiente, o cidadão.
Discussão conceitual sobre o Federalismo
Países homogêneos e pequenos, tendem a adotar governos centralizados – uma
vez que as expectativas dos cidadãos são mais ou menos gerais. Neste caso, a
11
‘vontade geral’ ou o consenso é mais fácil de ser alcançada, e os custos de
administração são menores do que governos descentralizados. Já países heterogêneos,
médios e continentais, precisam adotar governos descentralizados e o federalismo. É
mais difícil chegar a uma ‘vontade geral’ ou consenso, via governo centralizado, neste
caso, os enormes custos podem não ser suficientes para se atender as expectativas
dos diferentes e distantes cidadãos do território nacional.
Para compreendermos o bom funcionamento do federalismo em diversos
países heterogêneos, faz-se necessário o mapeamento dos seus aspectos formais - as
regras estabelecidas em Constituições Federais - e não formais – resultado de
negociações entre os membros. Ambos os aspectos legitimados por todos os entes que
compõem a federação.
Dentre estes autores destacaremos: Elazar (1986, 1994); Liphart (1989, 2003),
Watts (1999), Stepan (1999), Robert Dahl e William Riker, Burgess, Souza, Almeida,
Leme e Dias. Estas obras têm proporcionado avanços na discussão sobre a idéia da
federalização e do federalismo, principalmente em países territorialmente extensos,
superpovoados ou não, e que o adotaram como forma de evitar o elemento
desagregador ou o nacionalismo extremado.
Os quatro primeiros autores têm uma base de idéias comuns, como por
exemplo uma constituição escrita, descentralização, bicameralismo. Elazar (1986)
define o federalismo a partir de três características principais: a) estabelecimento de
uma Constituição escrita, que formaliza os termos em que o poder é compartilhado,
termos esses que só podem ser alterados por meio de procedimentos extraordinários
1
;
b) sistema de tomada de decisões não-centralizado, sendo os poderes compartilhados
1
Juridicamente, segundo este autor, as constituições federativas são diferentes
porque constituem pactos não apenas entre indivíduos, mas envolvem, também, as
unidades constitutivas da federação, que detêm direitos de fazer constituições
próprias (Almeida, 2001:29).
12
entre o governo nacional e os governos subnacionais, e na base do consentimento
mútuo; e c) o arranjo territorial da divisão do poder e a adoção de um sistema de
pesos e contra-pesos, de forma que cada instituição seja limitada e contrabalançada
por outras instituições, com poderes sociais, políticos e constitucionais autônomos
(Elazar, 1994:11). O federalismo seria, portanto, uma forma de organização do poder
e de suas relações, e a busca por um “senso nacional comum”, seria o leitmotiv que
manteria juntas unidades políticas etnicamente diversas entre si:
[...] “funciona como um laço importante entre o povo e as instituições
no caso de reuniões construídas consensualmente, sem o sacrifício de
suas respectivas integridades, como uma forma de organização
política e social [...]. Procuram destacar as virtudes da dispersão do
poder como um meio de salvaguardar liberdades locais e individuais”.
(idem:17)
Além dessas características comuns, Lijphardt (1989:224-5; 2003) chama a
atenção para dois outros pontos características do federalismo , um dos quais vistos
por muitos estudiosos brasileiros como ‘problema’ estrutural do mesmo: a) a sobre-
representação das unidades componentes menores e pouco populosas na câmara
federativa do Legislativo bicameral em detrimento da mais populosas; e b) o direito
das unidades que compõem a federação poderem se envolver nos processos de
emendas à Constituição Federal, mas não de emendar suas próprias constituições
unilateralmente. A sobre-representação seria uma maneira de evitar a tirania da
maioria, isto é, evitar que unidades maiores façam valer suas decisões que poderiam
prejudicar a população das unidades menores.
A resolução de conflitos, entre os níveis de governos, ou uma questão nacional
maior, passaria pela consulta popular, é o que adiciona Watts (1999:7) aos demais
requisitos formais. Watts também vê a necessidade de dois níveis de governo e
alocação de recursos financeiros para os níveis de governo, garantindo a autonomia
entre eles, bem como processos e instituições que facilitem colaboração
13
governamental para diversas áreas. Para o autor, “the essence of federalism as a
normative principle is the perpetuation of both union and non-centralization at the
same time” (ibidem:6).
Já para Stepan (1999:193-4), não tão preocupado meramente com os aspectos
formais, o mais importante seria perceber como os padrões paraconstitucionais de
comportamento político interagem com as regras formais de modo a impedir
sistematicamente a capacidade de uma maioria potencial para alterar ou favorecer o
status quo ou facilitar a capacidade de uma maioria criar decisões de alcance nacional
que considere necessárias para a qualidade da democracia e a eficácia do processo de
elaboração de políticas.
Isto seria possível, segundo o autor com a elaboração de quatro variáveis
2
e
respectivas proposições: 1) O grau de super-representação da Câmara Territorial –
quanto maior é a super-representação dos estados menos populosos (e
conseqüentemente, subrepresentação dos estados mais populosos), maior é o
potencial restritivo do Senado; 2) a “abrangência das políticas” formuladas pela
Câmara Territorial – quanto maior é a “abrangência das políticas” formuladas pela
Câmara que representa o princípio territorial, maior é o seu potencial para limitar a
competência legislativa da Câmara que representa o princípio da população; 3) o grau
em que a Constituição confere às unidades da federação poder de elaborar políticas –
quanto maior é a extensão da competência parta elaborar políticas que a Constituição
retira da alçada legislativa do governo central, mais restringido fica o demos; e 4) o
grau de nacionalização do sistema partidário em suas orientações e sistema de
incentivos – quanto mais disciplinados são os partidos políticos, cujos sistemas de
incentivos, principalmente no que diz respeito à indicação de candidatos, privilegiam os
interesses do conjunto da sociedade em relação aos interesses locais e provinciais,
2
Estas variáveis serão melhor exploradas no Capítulo 4.
14
mais os partidos nacionais têm condições de atenuar as características inerentemente
ao Demos Constrange do federalismo.
Ao contrário do que pensa Stepan (1999), os padrões paraconstitucionais
podem não ser utilizados somente para impedir ou favorecer status quo. Souza,
Almeida, Leme e Dias, trabalham com outras perspectivas. Souza (1998), chama-nos
a atenção para a abordagem da definição de Michael Burgess, cuja concepção amplia a
visão sobre federalismo, contribui para explicar sua adoção em países, cujo contexto
difere do respeito às práticas constitucionais, como é o caso de muitos países latino-
americanos, aí incluído o Brasil.
Essa definição aborda o federalismo como um conceito de valor, isto é, a
percepção ideológica do que deve acontecer após a federalização de um dado país
unitário, bem como a necessidade teórica de se diferenciar a idéia “federação” de
“federalismo”, devido à existência de grande variedade de práticas políticas dos
princípios federais dentro de cada federação em estudo.
Desse modo, faz se necessário, ir além da literatura sobre o tema, que
geralmente, associa o federalismo quase que exclusivamente à sua viabilidade a
arranjos territoriais e governamentais, ou tende a abordá-lo de maneira
essencialmente formalista, incluindo a “definição de ideologia política do federalismo
como valores, atitudes, crenças e interesses que se articulam no sentido de fazer com
que ações sejam apoiadas em propósitos e compromissos” (Souza, 1998:569). O que
em outras palavras, segundo a autora, passa pela dificuldade em explicar e
compreender o funcionamento dos sistemas políticos federais em análises meramente
formais e legais, é útil incluir nela a questão da ideologia política, que torna viável a
possibilidade de investigação das motivações que embasam a existência e a
manutenção (ou não), de cada Federação em particular, e que geram padrões
complexos de clivagens e identidades a partir de inúmeras relações – econômicas,
políticas e socioculturais.
15
A manutenção destas identidades individuais locais de cada ente numa
federação descentralizada dá-se por meio de consentimento mútuo e voltado para
objetivos específicos sem, contudo, significar a perda de identidades (Harman apud
Sousa, 1998:570). O que significa a viabilidade da própria federação, o exemplo
espanhol do que foi feito na Catalunha é bem característico, nesse sentido. Dias
(1998:11) mostrou como o federalismo, em determinadas circunstâncias, podia servir
como veículo político para a resolução de descontentamentos locais deflagrados por
processos de crescimento rápido, em situações de desigualdades regionais
importantes.
3
Ou por causa de situações políticas e étnicas conflituosas.
Na mesma direção, Leme (1992:3) define o federalismo como “linguagem
política”, incorporando aqui o discurso descentralizador, explicitado, segundo ele a
partir das especificidades do processo de transição brasileira, acentuadamente
conservadora, e pela severidade da crise econômica, que teve como ponto nodal a
falência do padrão de financiamento do Estado. Assim, “a solução federalista perdeu o
seu caráter jurídico-legal para assumir, de fato, a sua face política – manutenção de
áreas do poder público fora do alcance dos governos centrais – e gerencial” (Dias,
1998:13). A transferência
4
de recursos refletiu a redistribuição do poder político entre
os níveis de governo, independentemente do mecanismo formal posto em ação, sejam
comissões técnicas, transferências compulsórias ou divisão de arrecadação.
3
Dias cita o exemplo da Alemanha no equacionamento de seus problemas regionais
de ajustamento constitucional estabelecido pela estrutura federal, após décadas de
conflito interno e de regimes autoritários. Nesse sentido, o federalismo forneceu
alternativas de poder e de políticas públicas que, na sua ausência, seriam
completamente determinadas no plano nacional. Em tal situação, o sistema de
governo e a competição partidária, apenas aparentemente articulam-se em torno de
um único centro, passando, necessariamente, a incorporar um componente regional
(Dias, 1998:11-2).
4
O discurso descentralizador enfeixava demandas distintas: por democratização e
participação, por descontentamento de recursos e por favorecimentos fiscais e
cartoriais. Dessa forma se explica a adesão decidida de governadores, prefeitos,
vereadores, e da ampla maioria dos deputados, tradicionais portadores, no
Congresso, das reivindicações locais, regionais e dos interesses setoriais (Leme,
1992:4).
16
A democracia parece ser a maior beneficiada com o federalismo, conforme
podemos perceber em Leme (1992:18), “a organização federativa favoreceria a
democracia, ao propiciar a ampliação da participação política, promovendo a
aproximação entre os centros de poder e as populações locais, e permitindo maior
controle e interferência na gestão pública” (abstraído no argumento o regime político).
O componente descentralizador dos estados federativos, diz o autor, é expressão da
autonomia política – nesse sentido, está na base do federalismo a recusa à
centralização, posto que o Estado federal é, por natureza, não centralizado
5
.
Com o federalismo as relações entre os níveis de governo tornam se mais claras
e cooperativas. Almeida (1995) chama a atenção para as formas peculiares de relações
entre os níveis de governo, moldadas pelos sistemas federais, baseadas na
competição, por um lado, e na cooperação e negociação entre instâncias de governos,
por outro. Ela apresenta dois tipos de arranjos federativos: 1) federalismo dual,
simultaneamente descritivo e prescritivo; e 2) federalismo cooperativo.
O primeiro diz ela, constitui-se em soberanias distintas e separadas, atuando de
forma independente, nas esferas que lhes são próprias, “os poderes do governo geral e
do Estado, ainda que existam e sejam exercidos nos mesmos limites territoriais,
constituem duplas soberanias” (cf. Almeida, 2001:30, nota 12).
O segundo caso para esta autora, resulta da transformação do arranjo dual,
como conseqüência da tendência universal à expansão do escopo do governo federal -
implicando a transformação dos governos estaduais e locais em agentes
administrativos do governo federal, com primazia decisória e de recursos. O
5
O modelo de organização federativa do estado propicia um sistema de frenagem
ao excessivo poder do Executivo Federal, tanto no plano horizontal – ao fortalecer o
princípio da independência entre Executivo, Legislativo e judiciário – como no
vertical, na medida em que atribui aos Estados-membros da federação poderes que
funcionam como contrapeso ao poder central e, num certo sentido, constituem-se
num antídoto ao autoritarismo (ibidem:21).
17
federalismo cooperativo
6
completa: “comporta graus diversos de intervenção do poder
federal e é caracterizado por formas de ação conjunta entre instâncias de governo, nas
quais as unidades subnacionais guardam significativa autonomia decisória e
capacidade própria de financiamento” (ibidem:27).
Para Almeida (1995:15) o federalismo fiscal é a “espinha dorsal” do sistema,
em qualquer de suas versões, também, condicionadas pelas características das
instituições políticas, especialmente os sistemas partidários eleitorais e as organizações
de interesses. Donde concluímos que as negociações são fundamentais para a
efetivação do federalismo.
Federalismo e Democracia
7
Para "manter a União" ou federação em uma democracia os líderes políticos –
da Alemanha pós-1945, Itália anos 1970, Brasil pós Ditadura, Austrália, Índia, no final
de 1948, a Bélgica, em 1969, e a Espanha, em 1975 – chegaram à decisão
constitucional de que a melhor maneira de era transferir poder e transformar seus
estados unitários, ‘ameaçados’ de dissolução, em Federação
8
, estabelecendo uma
6
“Um sistema caracterizado pela existência de funções compartilhadas pelas
diferentes esferas de governos e pelo fim de ‘padrões de autoridade e
responsabilidade claramente definidas” (Almeida, 2001:27).
7
Em países como o Brasil, a “reconquista democrática” dos anos 80, tanto o
Federalismo como a democracia, foram temas discutidos exaustivamente, e postos
em prática durante o decorrer daquele momento. A definição institucional das
regras do Sistema Federal-Democrático, bem como sua rigorosa aplicabilidade,
tornaram-se a base da Constituição de 1988, tendo por objetivo maior superar os
difíceis anos da ditadura de 1964, os quais devem ser somados à base dos
princípios do Federalismo.(Souza,1998).
8
Nas federações, cujos membros constitutivos “se unem”, há conservação de suas
soberanias, garantindo-se determinados preceitos, anteriormente debatidos por
eles. A adesão, assim, é de forma espontânea e todos os entes visualizam ganhos e
maximizam os custos, caso viesse, cada estado, a constituir-se como país ou nação
soberana . Resultando naquilo que Willian Riker denominou de “Pacto Federativo”,
combinando e mantendo duplas soberanias, a estadual e a da União, cujos poderes
residuais ficam reservados aos primeiros. Idéia inversa é a de “manter a união” ou a
federação a qualquer custo, gerando perdas humanas e altos custos, pagos pelos
cidadãos. Sem autonomia, os entes tendem a contestar as regras da “união”, para
as quais não contribuíram historicamente para que se formasse, e impostas, muitas
vezes, por tratados internacionais – os Estados-tampões são exemplos de
federações forjadas de cima para baixo. (Stepan, 1999)
18
Constituição Federativa, uma vez que a maioria são países multi-étnicos e foram
historicamente unitários.
Na Alemanha, o impulso federativo voltou-se, primeiro, para a construção, e
depois, para a consolidação de instituições capazes de evitar as duas derrotas da
democracia naquele país. O federalismo da Austrália tem sido creditado às vantagens
comerciais advindas de um mercado unificado e/ou à necessidade de contrabalançar,
via estados, as tendências centralistas do governo federal. Para os argentinos, o
federalismo legitima a luta das províncias contra o excessivo poder da capital (Souza
1998).
Nos anos 70, um tumultuado período de reforma rompeu com secular tradição
italiana de governo centralizado, delegando aos novos governos regionais poderes e
recursos sem precedentes. A maioria das esferas públicas, da Agricultura à Educação,
passando pelo planejamento urbano, era gerida por altos funcionários da burocracia
romana (Putnam, 1996:30-34).
A adoção do federalismo em países em que convivem várias línguas e dialetos
requer a criação de instituições democráticas locais, ou da sua aceitação por todos,
com vistas a atender as expectativas de todos os cidadãos da federação. Este foi o
caminho seguido pelos Estados Unitários, como foi o caso da Índia, Espanha, Bélgica e
outros, cujas constituições realizaram o “federalismo devolutivo”, afastando os riscos
de desagregação e aproximando a organização política nacional da satisfação dos
grupos étnicos que o compõe (Souza, 1998; Stepan, 1999).
Em países territorialmente extensos e heterogêneos como o Brasil, percebe-se a
necessidade de aplicação de um sistema de governo Federal, até mesmo para evitar
anseios emancipacionistas. Ou seja, “a cooperação política e financeira entre o governo
central e as subunidades implicam a adoção de mecanismos institucionais do
federalismo descentralizado” (Maddick, 1966). A priori, facilita o atendimento imediato,
19
e de maneira ótima, das expectativas dos cidadãos, com o empreendimento de
políticas públicas focais na comunidade onde os mesmos residem. A posteriori,
contribui para efetivar a realização da democracia entre todos os partícipes da
Federação.
O grau de descentralização que se encontra entre unidades governamentais
nacionais , estaduais e municipais é a chave para o entendimento do modus operandi
de um dado sistema federal - o que, para ser de fato e de direito, faz-se mister que
todas as funções governativas dos entes federados estejam expressamente
estabelecidas constitucionalmente. Apesar de o federalismo estar, em geral,
acompanhado da descentralização, isto é, de substancial autonomia entre os membros
da Federação, a descentralização não é uma condição necessária nem suficiente para a
realização do federalismo (Lijphart, 1989:223; Souza, 1998).
Assim, o federalismo ou impulso ou devolução federativa ou em muitos casos,
(idem) como componente democrático e verticalizado representam os dois lados de um
mesmo sistema de governo: predetermina que “algumas matérias são de exclusiva
competência de determinadas unidades locais, cantões, estados, províncias e estão
constitucionalmente além do âmbito de autoridade da União, enquanto outras estão
fora da esfera de competência das unidades menores” (Dahl, 1986a). Além do que,
somente um sistema político que seja uma democracia pode construir os sistemas
constitucionais, legislativo e judiciário, relativamente autônomos, exigidos pelos
requisitos da definição de federação democrática, anteriormente citada.
Certos pré-requisitos, como respeitabilidade e confiança, constitucionalmente
estabelecidos em países federalistas, contribuem para enquadrá-lo quanto à natureza
dos objetivos que mantêm unidos estados ou províncias a um centro de poder
decisório, que se pretende democrático.(Stepan,1999). O mesmo autor aponta para
existência de sistemas federativos e sua aplicabilidade em regimes democráticos e em
20
não democráticos. Diferencia-os o fato de que, nos primeiros, as regras são
constitucionalmente definidas e aceitas por todos os entes federados.
Nos regimes federalistas não democráticos não existem garantias de que as
regras serão cumpridas. A rigor, somente um sistema que seja uma democracia
constitucional pode proporcionar as garantias confiáveis e os mecanismos institucionais
que ajudem a assegurar que as prerrogativas legislativas das unidades da federação
serão respeitadas, bem como manter as fronteiras jurisdicionais entre a União e as
unidades da federação. Entretanto, em um “sistema não-democrático, o federalismo
pode ou não estruturar com clareza esses processos políticos”
9
.
Levando-se em consideração esses pressupostos, os sistemas políticos
democráticos só devem ser considerados como federativos se atenderem a dois
critérios: a) o Estado deve conter subunidades políticas territoriais, cujo eleitorado seja
constituído pelos cidadãos dessas unidades; b) a Constituição deve garantir a essas
unidades soberania na elaboração de leis e de políticas. Deve haver uma unidade
política de âmbito nacional, que contenha um Poder Legislativo eleito por toda a
população do estado, e à qual caiba, por garantia constitucional, a competência
soberana para legislar e formular políticas em determinadas matérias, que
teoricamente passará pelo crivo e pela aceitação dos cidadãos, podendo ou não
contribuir para a democratização do Estado Unitário (idem).
Em Regimes Federativos Democráticos, as resoluções de problemas que afetam
a comunidade, também dependem da atuação objetiva dos cidadãos da pólis, como,
Cohen (2000) propõe a participação do cidadão, num comício cívico da cidadania, com
maior envolvimento direto dos interessados, construindo uma democracia direta e
mais deliberativa.
9
Além disso, Stepan (1999) chama a atenção para inúmeros casos em que o
Federalismo se efetivou em regimes fechados, uma vez que era preciso alguma
legitimidade do poder central para governar, e isto era viável com a cooptação de
lideranças locais.
21
Esta nova esfera pública é a base de um igualitarismo, cuja participação
cotidiana do cidadão, na realização de suas expectativas, visa a garantir tanto a
igualdade quanto a liberdade, que são a chave para a solução dos problemas locais nos
EUA, cuja estrutura é federativa há dois séculos. Para Cohen (idem), “as localidades
nas quais os problemas aparecem e requerem soluções são numerosas e dispersas
demais para que um monitoramento da obediência às regulações seja realizado
centralmente, de maneira fácil e com baixo custo” (ibidem:165).
A contínua responsividade - a atuação responsável da autoridade pública - é
uma das característica-chave da democracia em Dahl (1986:25). Para este autor, no
governo devem ‘prevalecer as preferências de seus cidadãos, considerados como
politicamente iguais’. Para isso, requer-se um amplo contexto de liberdade política,
num ambiente em que todos possam representar e ser representados em eleições
livres e idôneas, em que os grupos de interesses possam se associar, a fim de
defenderem a aplicação de suas demandas. Tal fato colabora para que haja disputa, de
modo que nenhum deles possa conquistar ou se sobrepor aos demais e se auto-
anulem.
Em sociedades plurais, nenhum grupo teria acesso exclusivo a qualquer dos
recursos do poder, evitando-se a predominância deste sobre os demais. Pelo contrário,
o resultado seria a neutralização recíproca dos grupos em conflito. Em outras palavras,
“Dahl e a escola-pluralista a que ele se filia creditam a preservação da liberdade
política à sobrevivência e à contraposição de inúmeros poderes sociais independentes”
(Limongi 1986:19, Prefácio).
Em se tratando de uma estrutura de Estado Federal, a expansão destas
instituições serviriam como mecanismos de accountability vertical
10
, o que pode
10
Recomenda-se, para melhor discussão do tema, Przeworski (1996; 1999).
22
significar, em outras palavras, maior responsabilidades no trato da coisa pública,
fortalecendo o republicanismo e o império da lei
11
.
Em “todas as democracias o poder é necessariamente dividido entre os
governos centrais e não centrais. Na democracia majoritária, esta divisão é altamente
unilateral – a maioria controla não só o aparelho do governo central, mas também
todos os governos não centrais, sendo desta forma unitário e centralizado” (Lijphart,
1989, esp. cap. 10; 2003). O inverso, diz o autor, é a democracia consensual, na qual
se incluem o federalismo e a descentralização, que implica uma divisão do poder,
garantida constitucionalmente, entre o governo central e os governos dos membros ou
unidades constitutivas da federação, sendo acompanhado da descentralização, ou seja,
autonomia substancial dos membros da federação.
Lijphart (idem), define as seguintes características da Democracia Majoritária:
concentração do Poder Executivo - gabinetes de partidos únicos e maioria estrita;
fusão de poderes e predomínio do gabinete; bicamaralismo assimétrico (duas Câmaras
Legislativas com poderes desiguais); sistema bipartidário; sistema de partidos
unidimensional; sistema eleitoral de maioria relativa; governo unitário e centralizado;
constituição não-escrita e soberania parlamentar; e democracia exclusivamente
representativa. Já a Democracia Consensual é caracterizada por separação de poderes;
multipartidarismo; bicamaralismo simétrico (duas Câmaras Legislativas com poderes
iguais); federalismo; sistema eleitoral proporcional; constituição escrita; democracia
representativa e consultiva.
De acordo com as características acima, é possível definir o Brasil como uma
democracia consensual, uma vez que nossa sociedade, apesar de unilingüística, é
bastante heterogênea, isto é, diversos interesses compõem a estrutura social e política
11
O’Donnell (1998) chama a atenção para três componentes, que, segundo ele, não
são contraditórios da poliarquia e do Estado Constitucional: a democracia e seus
impulsos igualitários, o liberalismo com seu compromissos de proteção das
liberdades das sociedades, e o republicanismo em sua severa visão das obrigações
daqueles que governam – pois devem coexistir com o império da lei.
23
que, inevitavelmente, têm impactos sobre o sistema representativo - daí a necessidade
de diversos partidos políticos para se atender às diferentes demandas pluralistas.
Um dos problemas mais urgentes com que se defrontam os teóricos e os
defensores das democracias modernas é o de conciliar nacionalismo e democracia,
principalmente em contextos que reúnem múltiplas etnias. A implementação do
federalismo, ao lado de certas práticas consociativas
12
, é uma das formas políticas
potencialmente mais atraentes (e também mais perigosas) “para os que desejam
construir a democracia em sociedades multinacionais” (Stepan, 1999:195).
Conclusão
Procuramos explorar, nas teorias sobre o federalismo, indícios que pudessem
contribuir para facilitar e ampliar o conhecimento pleno das características e
atribuições do federalismo brasileiro. A partir do exposto neste capítulo, podemos
concluir que o debate teórico acerca do federalismo está bastante desenvolvido e traz
ótimas contribuições para se interpretar como ele se adequou no Brasil, pós-
Constituição de 1988. Quando se amplia a abordagem para além dos aspectos formais,
conseguimos nos desvencilhar dos preconceitos que cercam este assunto e
compreender sua natureza política, marcada por variadas clivagens.
Assim, o federalismo enquanto linguagem política é intrinsecamente permeado
por negociações que possibilitam sua montagem e manutenção em países altamente
estratificado, como o Brasil.
Quando as unidades subnacionais guardam significativa autonomia decisória e
capacidade própria de financiamento, referimo-nos ao federalismo cooperativo. Os
arranjos federativos definem as características que fundamentam o tipo de federalismo
praticado, sendo os tributos a “espinha dorsal” do sistema federativo.
12
O capital social, corporificado em sistemas horizontais de participação cívica,
favorece o desempenho do governo e da economia, e não o oposto: sociedade forte,
economia forte; sociedade forte, Estado forte (Putnam, 1996).
24
Em países pluralistas, heterogêneos e /ou multiculturais, o federalismo é a
condição essencial para a manutenção ou viabilidade do Estado-nação. Somados
outros pré-requisitos, mantêm íntima relação com a democracia e realizam a defesa
intransigente dela. Em outras palavras, os arranjos federativos determinam situações
político-administrativas que resultam num maior controle do cidadão sobre os
“servidores públicos”. Todos estes mecanismos concomitantes podem significar a
diferença entre um país justo ou não, pois possibilitam o acesso de todos às
instituições governativas do Estado, representando a utilização de instrumentos
democráticos no gerenciamento do desenvolvimento sustentável de países como o
Brasil.
Neste sentido, as federações surgem como respostas às exigências por maior
autonomia política dos diversos grupos de pressão, realizando-se a chamada
“devolução federativa”, que é um processo de cima para baixo, cujo objetivo é
“manter-se unidos”, pelo “governo central”, ou melhor, pelo grupo dele se apropria.
Por outro lado, quando do processo inicial de formação de uma federação, elas
decidem “se unir” e conservam grande parte de suas capacidades autônomas. Estes
tipos de nações são compostas por unidades político-administrativas com alto grau de
independência em relação ao governo central, e as funções de cada ente são
constitucionalmente definidas por todos.
No capítulo seguinte, vamos observar em quais momentos da nossa história
estes padrões foram estabelecidos, e passaram a reger as relações entre os diversos
níveis de governo.
25
Capítulo 2
O desenvolvimento histórico do Federalismo no Brasil
Introdução
No século XVI, o decadente império português decide pela efetiva ocupação das
terras recém-incorporadas pelo Tratado de Tordesilhas, assinado com a Espanha em
1494. A Coroa portuguesa, diante da escassez de recursos financeiros e humanos,
opta por um modelo descentralizador, concedendo grandes extensões de terras e o
poder de governar a diversos particulares espalhados pela Colônia, ligados ao rei em
Portugal, sem um governo central na Colônia.
Daí em diante, este modelo (descentralizador) passa a ser o elo de ligação
entre Colônia e Metrópole, ora substituído pela centralização, ora retornando como
exigências das elites locais. Neste capítulo, abordaremos como as aspirações
federalistas no Brasil tornaram-se recorrentes, desde da montagem da estrutura
colonial portuguesa, passando tanto pela Monarquia como pelas Repúblicas, até chegar
os anos de 1990.
Assim vamos explorar os seguintes itens: a descentralização colonial; a
centralização monárquica; a descentralização regencial; a re-centralização imperial; a
constituição de 1891 e o federalismo oligárquico; regionalismo e patrimonialismo; a
centralização racional legal; a democracia e a descentralização no pós-guerra; e as
mudanças estruturais do Estado nos anos de 1990.
O Federalismo no Brasil: a descentralização colonial
,
a centralização
monárquica, a descentralização regencial, e a re-centralização do II Império
Para a colonização das vastas terras da América a partir de 1530, Portugal
utilizou o modelo descentralizador, que previa a distribuição de terras a parte da
nobreza portuguesa que segundo Carvalho (1996:52 )“la pudieran defender y
26
colonizar”. O objetivo deste modelo era aliar colonização e defesa do território
português contra possíveis invasões de outros países europeus, que previa um certo
desenvolvimento da colônia. Diante de resultados insuficientes, substitui-se este
modelo por outro, com a criação de um Governo Central em Salvador, Bahia, próximo
às áreas em que se desenvolvia a monocultura da cana-de-açúcar. Naquele momento,
pretendia-se realizar maior controle sobre a atividade que proporcionava maiores
dividendos à Metrópole.
Para melhor administrá-la, controlá-la e evitar a independência política, outras
medidas centralizadoras foram postas em prática por Pombal, ministro de D. José I
(1750-1777), em 1751, na colônia. No entanto, José Murilo de Carvalho, aponta que,
mesmo após os esforços racionalizadores de Pombal, permaneceu um estado de
desorganização, permeado por inúmeros códigos jurídicos:
“[...]la impresión que daba la administración colonial era de
confución [...] [haja visto que existia] en mezcla de códicos legales y
tradiciones jurídicas [...] código manuelino, portugués y filipino,
español; tradiciones romana y feudal [...] los conflictos de jurisdición
y la tención entre autoridades eran deseables politicamente, por más
que tuvieran consecuencias negativas para la administración.”
(ibidem:54)
Com a vinda da família real em 1808, o Brasil-Colônia passa à categoria de
Estado, com o título de Reino Unido Português em 1815. Ganham relevo, segundo o
autor acima, neste momento, entre os atores com poder de decisão, questões quanto
à organização do Estado. E a alternativa federativa reacende os debates políticos como
uma das soluções possíveis - introduz-se nas discussões temas como “Monarquia e
República, centralização e descentralização, estado unitário e federação. Estes
debates, “foram respostas institucionais, vislumbradas pelas elites, ao desafio de
‘manter junto’ um país, onde eram fortes as tradições localistas herdadas do período
colonial” (Almeida, 2001:15).
27
Segundo Camargo (2000), a tentativa de transformar o país em uma Federação
remonta ao processo de formação da nacionalidade – do Estado Nacional. Isto era
visível nas lutas empreendidas pelas províncias. Contudo, a idéia de um império
unitário prevaleceu, e a discussão sobre o federalismo voltou à tona durante o período
regencial. Em 1834, por exemplo, foram criadas as Assembléias Legislativas nas
Províncias brasileiras, delegando-lhes poderes que o Império Centralizador negara.
Contudo, insuficientes ou tardiamente atendidas, este fato (ALP) não evitou o
conflito armado entre as reivindicações federalistas das Províncias contra as forças
centralizadoras do Império. Como por exemplo, a Revolução Farroupilha (Federaslita)
de 1835 a 1845, laçou milhares de famílias brasileiras à morte, e depois de longo
período, nenhum dos lados podia reclamar vitória. A manutenção da União ou do
Império a qualquer custo, negava qualquer possibilidade de autonomia política ás
províncias. Neste momento, os centralistas, defendiam que este era o melhor meio
para a formação do Estado, pois havia o receio de que o estágio civilizatório em que se
encontrava o povo pudesse prejudicar tal projeto de construção nacional, conforme
podemos observar em Camargo(idem):
“Apesar de toda a discussão e posterior vitória do centralismo, o Ato
Institucional de 1834 instituiu um modelo semi-federativo, que criou
assembléias provinciais, a divisão da receita fiscal e a eliminação do
Conselho de Estado. Isto reacendeu as sublevações regionais e as
guerras entre as facções locais pelo controle dos espaços públicos (e
políticos) que se abriam”. (ibidem:318)
A descentralização administrativa, reclamada pelas necessidades locais, foi o
ponto inicial para a realização das idéias da federação e do federalismo no Brasil,
naquele momento. Pelo ato de 1834, segundo Medeiros (1965), ampliou-se as
competências legislativas das Assembléias provinciais, tornando excepcional a revisão
de suas resoluções. Só eram submetidos à Assembléia Geral do Império os projetos
por provocação do presidente da província (art.16) ou, depois de sancionados, para
confronto com a Constituição, e as leis sobre impostos gerais, os direitos de outras
províncias ou os tratados (art. 20). Contudo, completa ele: “a lei interpretativa número
28
105, de 1840, precisou o sentido de alguns dos dispositivos do Ato, restringindo o seu
alcance (ibidem:72). No que se refere à federação, “faltava somente a eleição dos
presidentes de província para que se aproximasse do modelo norte-americano”
(Carvalho,1995: 60).
Com o Golpe da Maioridade em 1840, o Império Centralizado prevalece e o
federalismo sucumbe, e retorna somente duas décadas depois, porém, relacionado
com o republicanismo, o que segundo Carvalho, contribuiu para a ruptura da
Monarquia “(...) agora associada não apenas à demanda de descentralização, mas à
idéia de república, tanto na obra polemista de Tavares Bastos – ‘absolutismo,
centralização e império são expressões sinônimas’ – quanto no lema sintético do
Manifesto Republicano – ‘centralização-desmembramento; descentralização-unidade’”
(ibidem:65-66)
Assim, o Manifesto Republicano de 1870 cumpre função demarcatória, cuja
discussão central torna mais forte o federalismo e a Descentralização, como metas
imprescindíveis na manutenção do Estado Nacional, principalmente devido a mudança
do eixo econômico do Império, do Vale do Paraíba fluminense para o Oeste paulista. A
pricipitação econômica não acompanhada pelo deslocamento do poder político, pôs em
marcha os paulistas e sua dinâmica economia, baseada no trabalho livre e na
população imigrante, e pressionou pelo fim do centralismo do Império (Camargo,
2000).
A bandeira dos republicanos (paulistas) era a descentralização, como meio de
manter a unidade do país. Segundo a autora, Rui Barbosa, considerado o pai fundador
do federalismo brasileiro propunha 1882 a Monarquia Federalista, como modelo ideal
de governo, para evitar as crises sucessivas que abalavam o Império; ele parecia
antever sua queda, que aconteceria sete anos mais tarde. “Ou a monarquia faz a
Federação ou Federação faz a república” (apud Camargo, 2000:322).
29
Porém, para diversos pensadores brasileiros daquele momento, Rui Barbosa era
considerado um sonhador e irrealista, acusado de ter criado uma Federação oligárquica
que levou o país à beira da desagregação, bem como representante das elites
brasileiras, como observa Camargo (ibidem:323). Seria a importação de um modelo
(anglo-americano) que não se adequava à cultura brasileira, conforme escreveu
Oliveira Vianna (1974:84): “vivem todos [os povos] na obsessão de tomá-los para
modelos: procuram copiar ad litteram, quando escritos, ou quando costumeiros, os
imitar nos seus processos, na sua tecnologia, na sua sistemática...”.
Já para Victor Nunes Leal, entre tantos outros, Rui Barbosa é de suma
importância para o controle do extremismo dos republicanos paulistas e gaúchos,
“quem salvou o sistema [tributário] do projeto [ultra-federalista do caudilhismo
gaúcho], foi Rui Babosa, que combatendo-o vaticinou o desmoronamento da federação
nascente”
13
(Leal, 1975:144). Rejeitado tal projeto tributário e mantida a União, o que
se verificou foi a predominância de alguns estados do eixo econômico da cafeicultura
sobre as demais unidades federativas, construindo as bases do “federalismo
oligárquico”.
A Constituição de 1891 e o “Federalismo Oligárquico”
De acordo com Medeiros (1965), o “Regime Federalista” prevaleceu na
Constituição de 1891, seguindo o modelo norte-americano, contudo marcado por
nuances peculiares à nossa formação histórica, política e cultural.
13
“A grande disputa travou-se entre dois sistemas de partilha: de um lado, o do
projeto do governo provisório, que enumerava as rendas da União e as do Estados e
deixava na competência cumulativa de uma e outros a matéria tributária não-
enunciada, mandando, porém, que no campo concorrente prevalecessem os tributos
federais; do outro lado, o sistema Júlio de Castilhos, que discriminava a receita da
União, deixando todas as fontes remanescentes na competência privativa dos
Estados, cujas rendas poderiam ser tributadas pela União em casos de emergência”
(Leal, 1975:143).
30
As antigas treze colônias inglesas, diz ele, ao firmarem, a “Declaração de
Independência” em 4 de julho de 1776, constituíram-se em estados livres e
independentes. Logo depois, em 1777, celebraram um pacto de união sob a forma de
confederação, com o objetivo principal e imediato de levar a bom termo a guerra de
independência. Deste “pacto constou a afirmação segundo a qual cada estado
conservaria sua soberania, liberdade, independência e todo o poder, jurisdição e
direito, não expressamente delegados aos Estados Unidos, reunidos em congresso”
(ibidem:77).
A confederação americana, completa ele, depois de dez anos, era substituída
pela federação, estruturada a partir do sentido autonomista dos antigos Estados
Confederados. Por esse motivo a constituição norte-americana, apesar de reforçar
consideravelmente os poderes da União, ainda deixou larga margem de atribuições aos
Estados membros. Madison (1993:133-8), observa
[...] “entre as inúmeras vantagens prometidas por uma União bem
construída, nenhuma merece ser mais cuidadosamente elucida que
sua tendência a deter e controlar a violência e o facciosismo [...] [E]
a Constituição Federal promove uma feliz combinação, atribuindo os
interesses amplos e agregados ao Legislativo Nacional e os interesses
locais e particulares aos legislativos estaduais”.
Partia-se da periferia para o centro, no modelo acima, enquanto no Brasil o
movimento foi inverso. “O (Estado) II Império abdicava de suas prerrogativas de
poder central, organizado e forte, em benefício da descentralização política e
administrativa da República” (Medeiros, 1965:78), resultando, para Camargo (2000),
na Federação descentralizada, fruto das pretensões das elites paulistas, visando a
assegurar condições para o funcionamento, no Estado de São Paulo, de um poder
público capaz de atender às demandas políticas das atividades estruturadas em torno
da cafeicultura.
Continua a autora, a adoção do federalismo num ambiente republicano ainda
pouco familiar à população predeterminou os problemas que surgiram a partir daí.
31
Primeiro foi a “República da Espada”, com seu positivismo, anti-regionalismo e
antiliberalismo, cujo objetivo principal era consolidá-los perante o povo. Logo ao fim do
militarismo republicano, na primeira eleição, o poder veio a cair nas mãos das elites
paulistas, gerando guerras e sublevações, o que exigiria a entrada em cena de alguns
"ilustres" conselheiros do Império, como o Barão do Rio Branco.
Porém, a mais importante constatação, segundo Camargo (idem), foi que por
cima da Constituição de 1891 houve a necessidade um acordo político, a fim de
assegurar a manutenção da nascente República. Este pacto oligárquico, efetivado
durante o governo de Campos Sales (1898-1902), “com o intuito de estabilizar as
finanças, contrair empréstimos e consolidar a hegemonia do setor cafeeiro paulista”
(ibidem:326), cumpriu o papel de conceder autonomia aos entes federados mais ricos
e, em contrapartida, oferecia o prato frio da submissão aos Estado pobres – a “Política
dos Governadores”.
Regionalismo e Patrimonialismo
A República dos cidadãos, tanto idealizada, virou utopia quando foi promulgada
a Constituição de 1891, que excluiu a maioria da população da participação política. A
descentralização preconizada representou a submissão aos interesses oligárquicos de
São Paulo. O federalismo ficou reduzido à hegemonia deste estado. Tudo isto ficou
restrito, como observa (ibidem:327), a "um mero agente promotor e legitimador do
regionalismo dos Estados mais fortes, variante do patrimonialismo colonialista
português".
Em “Federalismo y Regionalismo en Brasil”, Love (1996) distingue estes dois
fenômenos políticos entre si: o primeiro funciona dentro das regras institucionais
estabelecidas em comum acordo; no segundo, apesar de ser constituído por pacto, o
que impera é o favoritismo político-ideológico, a barganha, e a ruptura constante do
pacto federativo. Como observa o autor:
32
[...]“debe distinguirse federalismo de regionalismo, una pauta de
comportamiento político íntimamente asociada con él. Aquél es, para
este estudio, un sistema de gobierno en que los de importante
nacional se reservar a la autoridade el cumprimiento de la ley
constitucional y federal, la regulación de la moneda, el control de la
política exterior, etc. [...] Pero también es un régimen en que los
Estados o provincias constituyentes conservan poderes extensos,
incluyendo el gobierno local y el derecho de legislar sobre asuntos
que no contravengan la ley federal; la autoridad sobre el dominio
público interno, y el controle de las operaciones fiscales y financieras
estatales (provinciales) [...] incluyendo el derecho de los Estados
para gravar el comercio entre ellos y obtener préstimos del exterior,
constituyeron una fuente de conflicto con el gobierno federal durante
la era mencionada. Pero el federalismo en la Primera y la segunda
República (1889-1930; 1930-1937) tenía también una dimensión
creativa, pues los Estados marcaban el camino en los experimentos
económicos y sociales, de los cuales la valorización del café fue el
ejemplo más conocido”. (ibidem:180-1)
Os interesses que o fundamentaram, e que lograram manter a unidade do
Estado-nação, foram os interesses econômicos e políticos, com base na troca de
favores entre o governo central e os estados. Isto contribuiu, como denota o autor,
para construir um federalismo oligárquico, cuja descentralização violou a sociedade
democrática, institucionalizando “o caciquismo e o clientelismo político”, bem como
impôs uma redução ou não ampliação da participação do eleitorado no processo
político.
As três primeiras décadas da República foram marcadas, por um lado, pela
quase ausência de participação popular das cidades, em detrimento de um campo
(café) atrasado politicamente, em que predominava o “voto de cabresto”, os “currais
eleitorais” e as “degolas”, que geravam grande descontentamento nas cidades
emergentes. Por outro lado, segue o autor:
[...] el regionalismo es una pauta de comportamiento político
característica de un régimen federal. En éste los actores regionales
aceptan la existencia del Estado-Nación mayor, pero buscan el
favoritismo económico y las prebendas políticas de la unidad política
mayor, incluso a riesgo de poner en peligro el propio régimen político
[...]"... además sólo en alguns Estados [que] representan más de la
mitad del voto nacional total [bem como concentrava] la riqueza y los
poderes fiscales de los tres Estados les proporcionaban fuerzas
politicas paramilitares disciplinadas que podían impedir la intención
33
armada del gobierno federal, tan frecuente en las otras 17 unidades
gubernamentales. (ibidem:181).
Este quadro republicano não representava o “ethos republicano” que tantos
intelectuais imaginaram ser realizável. Ao contrário, eram “[...] caracterizadas por uma
real política voltada para a perpetuação e reprodução das lideranças regionais e de
seus centros de poder, [culminando] por afastar a democracia da República e o
Federalismo do progresso” (Camargo, 2000:329).
A partir de Love (1996), podemos extrair algumas conclusões importantes para
a diferenciação entre os fenômenos acerca do federalismo e do regionalismo. Primeiro,
existiu naquele período um federalismo, em que os interesses do estado vinham na
frente dos da União. Isto se deu em unidades da Federação cujo desenvolvimento
econômico propiciou a formação de uma elite política dominante forte e influente.
Estes estados foram Rio de Janeiro (e depois) São Paulo, Minas Gerais e Rio Grande do
Sul. É bem verdade que a defesa destes interesses encontravam eco dentro das
políticas públicas, desenvolvidas pela Federação, pois estes estados forneciam os
principais quadros dirigentes naquele momento.
Com a formação de uma estrutura de poder que dispunha de grande efetivo de
forças militares nestes estados, estes participavam da Federação com maior peso
quando da realização de políticas públicas da União. Com a manutenção de uma milícia
estadual, qualquer intenção de intervenção era ressarcida, ainda, na elaboração de
uma possível intervenção federal.
A Centralização Racional Legal
O fracasso, ou os desvios entre o idealismo republicano, a prática do
republicanismo sobre a cultura legada de três séculos de dominação, foi justificativa
para a implementação, no país, do modelo pós-30. A construção do Estado-nação se
deu sob a bandeira da centralização forte, burocratização weberiana, participação
34
reguladora e decisiva do Estado na economia, via corporativismo, com o objetivo de
arbitrar a relação capital-trabalho.
Paralelamente à conjuntura dos anos 20 e 30 no mundo, criação dos partidos
fascistas (Itália, Alemanha, Portugal, Espanha etc.), no Brasil estes preceitos
encontraram eco. Estes partidos criticavam a democracia liberal, descentralizada e
pluralista. Defendiam o centralismo como forma de prover políticas públicas às massas
excluídas da democracia liberal, e incluídas dentro de um jogo clientelista.
“Um regime de descentralização sistemática, de fuga à disciplina do
centro, do localismo ou provincialismo preponderante, em vez de ser
um agente de força e progresso, pode ser muito bem um fator de
fraqueza e de aniquilamento e, em vez de assegurar a liberdade e a
democracia, pode resultar na morte da liberdade e da democracia
[...] não por acaso que a falta de atores sociais relevantes e de
partidos moldados por interesses de classes, dotados de ideologias e
de projetos modernizantes – intelectuais como Alberto Torres, Vicente
Licínio Cardoso e Oliveira Vianna [...] [tenham se rebelado contra a
República Velha, cujo] diagnóstico [...], precariedade de um
desenvolvimento político marcado pelo abismo social entre as elites e
as massas, por uma sociedade agrária e atrasada, incipiente e
desorganizada, e um Estado débil, dominado por oligarquias
medíocres. E pela total ausência de uma base social de partidos”.
(Camargo 2000:334).
Para a maioria desses intelectuais, tratava-se de aproximar o Brasil formal do
Brasil real, cuja preocupação deveria ser a inclusão da massa trabalhadora ao
capitalismo, via “concessão”, pelo Estado, dos Direitos Trabalhistas, construído a partir
do trabalhismo varguista. Só depois de atingido este “etapismo”, o país estaria pronto
para a democracia política. A introdução do Estado centralizado e ditatorial era uma
etapa necessária para promover o desenvolvimento e a incorporação da população
urbana à Nação, como solução ao caos, às inúmeras sublevações, às crises políticas,
ao clientelismo, e pelo uso patrimonialista do Estado por parte de uma elite agrária
oligárquica e atrasada no país, típica do federalismo.
Em outras palavras, a crise dos anos 30, período entre-guerras, inaugurada
pela crise de 1929, trouxe para a discussão o federalismo como indutor de interesses
35
oligárquicos regionais e da democracia, sendo insuficiente para desenvolver os
interesses das massas e promover a introdução do Estado corporativo, cujo papel era
o de “[...] estabelecer a cooperação entre capital e trabalho, a fim de desenvolver a
Nação” (ibidem:315). Procurou-se responder a esses fatos com a adoção de um
modelo próprio de desenvolvimento, original, que atendesse às necessidades nacionais
e não aos modismos das ideologias importadas, como propunham os intelectuais da
década de 1930.
A vitória do centralismo, foi de fato assegurado pelo golpe de estado de 1937,
que implantou a ditadura do Estado Novo, cujo ato simbólico maior foi a queima de
bandeiras estaduais juntas, símbolo de interesses menores que impediam a
reorganização do Estado como o verdadeiro promotor do desenvolvimento nacional e
do progresso.
Democracia e Descentralização no Pós-Guerra
O fim da Segunda Grande Guerra, em 1945, e a vitória dos aliados, inclusive
com forças militares do Brasil, instaurou-se um clima contraditório quando elas (forças
militares brasileiras) retornaram, simbolicamente, com a vitória da democracia liberal
e a derrota do “centralismo” estatal, contribuindo para desmontar a ditadura varguista
e “restabelecer” a democracia a partir de 1946
14
e, com isso, fortalecer o federalismo e
a Descentralização.
[...] “o regime de 1946 reviveu o Federalismo de sua [plenitude,
superando o corporativismo de 1934, ele também teve o papel de
lançá-lo aos] braços de um populismo centralizador e reformista
[buscando] sem cessar o fortalecimento institucional da União diante
da pressão clientelista do Congresso e da busca por autonomia
crescente dos Estados diante do poder central. [...] para as lideranças
populistas, a distancia era a mesma, apenas adaptada ao mundo
urbano e com sinal invertido [amigos do povo] também trocavam
proteção [legal ou serviços] por votos. Em que [predominava] a
ausência das pré-condições de igualdade como requisito básico para o
14
No próximo capítulo vamos realizar uma comparação das Constituição 1946 e
1988, nos aspectos relativos ao federalismo.
36
exercício da liberdade [...] pressupostos essenciais à existência da
democracia” (Camargo 2000:339).
Na prática, a hostilidade contra o sistema federativo foi contornada pelas
acomodações e negociações políticas entre o centro político e os atores regionais,
sempre defensores da descentralização federativa, instrumento de barganha na
obtenção de recursos que suas posições econômicas não poderiam garantir por si
mesmas.
A industrialização cada vez maior do período atrai para as cidades grandes
contingentes humanos, reflexos diretos das dinamizações da economia, naquilo que
ficou denominado de êxodo rural (movimento migratório que foi responsável pela
drástica redução da composição agrária brasileira). Antes disso, a grande maioria da
população se concentrava no campo, em torno de 80%. Contudo, com o atrativo da
qualidade de vida, milhões de brasileiros “abandonaram” a fome e foram morar nos
subúrbios das médias e grandes cidades. Esta massa contribui para “liquidar” o
coronelismo, porém, ajuda a criar uma máquina eleitoral, como bem descreve Diniz
(1982:36):
[...] “ ‘desenvolvimentismo’ (1930-1980) jogou a massa rural para as
cidades, com ritmo de crescimento industrial em torno de 7% ao
336%, o qual significou a diversificação do parque industrial, o
crescimento do mercado de trabalho, e a possibilidade de mobilidade
social. [...] De modo geral, o longo ciclo desenvolvimentista que
ocupou a metade do século (1930-80), embora politicamente
heterogêneo – com períodos descontínuos de ditadura e de
democracia –, foi ideologicamente avesso às formas tradicionais de
democracia parlamentar e à descentralização política e
administrativa, sempre ligadas às reivindicações de um poder de tipo
oligárquico que parecia revigorar-se em períodos de abertura
democrática, pela valorização do voto o mercado político e dos
políticos tradicionais como mediadores da relação entre o governo
federal, os Estados e Municípios”.
O autoritarismo dos anos 60 e 70 rebuscou o caráter altamente centralizador de
todas as atividades dentro do Estado brasileiro, suprimindo e enterrando nos porões do
regime qualquer possibilidade de liberdade ou autonomia política do indivíduo e,
conseqüentemente, dos estados. Implementou-se, através de aparelhos repressores,
37
um rígido controle estatal sobre a sociedade, proibindo a contestação pública, o que
contribuiu para a expansão capitalista no Brasil, aliados ao capital externo.
“Notadamente a centralização do poder do Estado, o fortalecimento
do executivo, o debilitamento do Congresso e dos partidos políticos, a
representação dos interesses pela via do corporativismo estatal e o
reforço do padrão insulado e fragmentado de negociação entre as
elites empresariais e estatais. [E ainda], tendência ao uso da máquina
estatal para fins políticos através da generalização das trocas
clientelistas, colocadas a serviço do fortalecimento do partido de
sustentação do regime, a Arena/PDS”. (Diniz, 2000:36-7)
Em síntese, as várias práticas de Estados no Brasil, autoritário ou não,
centralizado ou não, institucional ou não, invariavelmente foram caracterizadas como
elitistas, ou a serviço destas classes, que agiram sem nenhum escrúpulo para manter
seu status quo inalterado. Assim, esta passagem a seguir bem resume a que estamos
nos referindo:
“Desperdícios, malversação de recursos públicos, fraude, abuso de
poder, nepotismo, tráfico de influência, improbidade administrativa,
enriquecimento ilícito, vazamento de informações privilegiadas,
sonegação fiscal, formas veladas ou explícitas de obstrução à justiça
em diferentes momentos no tempo e sob diferentes formas,
tornaram-se práticas generalizadas e rotineiras, estimuladas por
deficiências da legislação ou pela herança patrimonialista do Estado
brasileiro”. (ibidem: 46)
A descentralização resultou das demandas crescentes da periferia por maior
autonomia política e por menor dependência do governo federal. Segundo Camargo
(2000:341), a aprovação da emenda Passos Porto modificou a distribuição dos fundos
constitucionais em favor dos Municípios e dos Estados, desequilibrando o monopólio do
governo federal no plano fiscal, dando status constitucionais maiores aos Municípios e,
reconhecendo sua existência como entes federativos em igualdade de condições.
No governo de Figueiredo tentou-se implementar uma reforma administrativa
visando a uma desburocratização no sentido de agilizar o acesso aos serviços públicos:
“[...] entre 1979 e 1982, o governo militar tomou duas novas
iniciativas no que diz respeito à administração pública: o
programa de desburocratização (Decreto número 83.740, de julho
de 1979) – objetivando a simplificação dos procedimentos, a
38
racionalização da burocracia e a valorização do usuário do serviço
público - e o programa de desestatização” (ibidem:38).
É neste cenário de superação dos impactos que a “crise fiscal” gerou sobre a
capacidade operacional do Estado na condução de um novo padrão de acumulação
capitalista, que o debate sobre a descentralização ganha destaque na agenda
internacional.
Esta accountability vertical - mecanismos de controle - foi interpretada como
um instrumento de democratização do processo decisório das políticas públicas,
principalmente as da área social, pois estas estariam voltadas para uma maior
eficiência na gestão havendo, assim, maior participação popular (Rodrigues, 2002).
Nos anos de funcionamento deste modelo, o Estado cumpre um papel central
para a afirmação deste sistema. O que aponta Bresser Pereira, para um sistema que
tinha como base um conjunto de processos utilizados para controlar o trabalho,
expediente muito utilizado nos dias de hoje, as tecnologias e conseqüentemente o
poder econômico e político, não necessariamente nessa ordem, abrem espaço para a
ampliação da burocracia institucional - burocracia que começa a planejar, de maneira
mais racional e centralizada, as políticas econômicas de seus países.
Até então, “a intervenção do Estado, em todos os setores econômicos, era
sempre justificada pelo ‘interesse público’, cuja intervenção governamental
representava a solução alocativa mais eficiente para superar as ineficiências geradas
pelas falhas de mercado” (Souza, 1997). O medo “vermelho”, o receio da propagação
de idéias socialistas soviéticas, assombrou o capitalismo durante décadas, contestando
sua ineficiência reguladora.
Os movimentos pela redemocratização também resultaram da luta pela maior
autonomia dos entes da federação, em maior escala, e a descentralização resultou das
39
demandas crescentes da periferia por maior autonomia política e por menor
dependência do governo do federal.
Mudanças Estruturais no Estado nos anos 1980
A democratização do Estado nos anos 80/90, via de regra a partir de sua
reestruturação político-administrativa, objetiva atingir sua eficiência e accountability,
consistindo numa tarefa de redesenho da estrutura de incentivos com que os atores se
deparam, de forma a assegurar o predomínio de padrões de cooperação e de
racionalidade coletiva sobre interesses setoriais, resultando numa maior
descentralização: desconcentração, delegação e devolução (Melo, 1996:70).
Englobando estas três dimensões, tem-se a transferência nivelem âmbito
intergovernamental, de poder decisório sobre as esferas financeiras, administrativas e
programáticas. Expressa, por um lado, tendências democratizadoras, participativas e
de responsabilização e, por outro lado, processos de modernização gerencial da gestão
pública - tendo em vista os ganhos em termos de eficiência alocativa.
A descentralização, autonomia local e “devolução” permitem o surgimento de
mecanismos de controle sobre o nacional, conforme o modelo do federalismo fiscal.
Cada tipo de bem público deve ser provido pelo nível de governo que tiver maior
vantagem comparativa em responder à diversidade de preferências.
Dentre os efeitos ou resultados não esperados da descentralização, Melo
(ibidem:75), aponta-se para o limite e condições para a efetiva realização dos seus
objetivos (isto, principalmente, em democracias recentes), marcadas pela ausência de
responsabilidade diante de transferências significativas de recursos, e pela falta de
definições claras das competências de cada ente. E ainda o despreparo das burocracias
locais em implementar as políticas públicas, e a perda da capacidade na
regulamentação e formulação por parte do governo central, além da fraqueza dos
40
governos locais diante de pressões não pluralistas, em municípios pequenos recém-
formados, controlados por troca de favores entre grupos minoritários.
A problematização das relações entre federalismo e democracia, de acordo com
Almeida (2001:18) passa por questões mais amplas e gerais, que dizem respeito aos
efeitos “demolimitadores” – isto é, limitadores do princípio da igualdade política entre
cidadãos –, provocados pela representação de unidades territoriais, característica de
todo e qualquer sistema federativo.
Conjunturalmente, as “Reformas na Federação”, visando à descentralização de
poder, assumem papel singular e desafiador no caminho das reformas políticas. Em
fins década de 1970, o país assistiu a um processo de descentralização (irreversível),
cuja “fratura exposta de um centralismo-corporativismo aliado ao patrimonialismo
político, [...] arrastou o país para a inflação desenfreada, o descontrole financeiro e
fiscal e a lenta erosão do consenso e da identidade nacional” (idem).
Diniz (2000:40) chama a atenção para o fato de que numa sociedade marcada
pela instabilidade político-institucional e pela insuficiente consolidação das instituições
democráticas (como é o caso da sociedade brasileira), faz-se necessário o
aperfeiçoamento do Estado de direito, ante a reforma do Estado.
Conclusão
Durante o processo de colonização portuguesa, a descentralização predominou
como um dos poucos meios capazes de assegurar a posse efetiva das terras recém-
incorporadas ao domínio europeu. Naquele momento, Portugal não detinha recursos
suficientes para impor uma centralização, tal qual aquela existente no Velho
Continente. Neste sentido, a adoção da descentralização transferiu poderes aos
colonos portugueses que para cá vieram, construindo as bases de um poder
compartilhado entre eles e a Metrópole. A introdução de uma economia voltada para o
41
mercado externo e, mais tarde, a descoberta de metais preciosos, levou Portugal a
repensar a estrutura deste modelo.
Percebe-se isso com a administração pombalina e quando a colônia, sede da
Coroa portuguesa, é elevada à categoria de Reino Unido de Portugal e Algarves. A
instituição da Monarquia Centralizada “européia” foi introduzida pela força na colônia –
isto se verifica com mais nitidez na formação do Estado nacional no Brasil, em 1822 –
de que o “centralismo” foi o modelo encontrado para “manter unida” a nova nação dos
trópicos e evitar a desagregação da ex-colônia em diversos estados menores.
Porém, a centralização significou a exclusão de grande parte das elites locais
das decisões políticas, cujo poder foi conquistado com o modelo colonial. O resultado
disso foram as diversas revoltas “regenciais”, que sacudiram o império de 1835 a
1848. Mesmo pacificadas, foram o germe de movimentos políticos que derrubaram o II
Império e lançaram as bases de uma República Federativa em 1889 -que inaugurou,
no entanto, a predominância de estados mais ricos sobre os mais pobres, naquilo que
se denominou de “federalismo oligárquico”.
Instaurou-se um período em que a restrição à participação da maioria da
população fortaleceu as elites locais, construindo um país de traços regionalistas sem,
contudo, contribuir para as soluções dos problemas locais. Viu-se, em outras palavras,
a utilização do Estado por grupos políticos locais ou nacionais, numa rede de poder
“coronelista”. O Estado patrimonialista foi o resultado desses acordos políticos da
Primeira República, acusada de promover a descentralização exacerbada, fonte
inesgotável da corrupção em todos os níveis, promovendo a ruptura com o modelo
institucional.
A Revolução de 1930 re-centralizou a estrutura de poder, numa tentativa de
racionalizar a administração pública e afastar dela influências consideradas nocivas.
Com o Estado Novo, acirrou-se ainda mais a centralização, numa tentativa de “juntar”
unidades diferentes em uma mesma massa homogênea. O maior exemplo disso foi a
42
queima de todas as bandeiras dos estados juntas, cujas cinzas foram enviadas para as
capitais estaduais, para demonstrar que todas são constituídas de elementos
nacionais. Contudo, logo esta estrutura política mostrou-se insuficiente para “manter
juntas” e centralizadas unidades culturais historicamente diferentes e acostumadas
com a descentralização política.
A “reconquista” democrática do pós-guerra veio acomodar as unidades em
torno da discussão da descentralização política e do federalismo. Entretanto, a
industrialização desigual (em parte, incentivada pelos governos nacionais) entre os
estados contribuiu para tornar ainda mais heterogêneas as características das
unidades federativas. Mesmo sem qualquer exemplo de movimentos separatistas, a
União, a partir de 1964, depois do golpe de estado, veio a promover a re-
centralização. O que se deu a partir daí foram medidas de caráter político e
administrativo altamente centralizadoras.
Entre as medidas adotadas estavam as que centralizaram a educação, a saúde,
entre outros, sendo executadas a partir de decisões burocráticas da capital da
República, sem a participação das unidades, muitas das vezes errôneas, mal geridas, e
incompletas. Com a crise do autoritarismo nos anos 1970, as demandas por
democratização foram logo absorvidas pelos defensores da descentralização, e uma e
outra representaram duas faces de uma mesma moeda, fundamentais na ruptura da
ditadura em fins da década de 1970.
Assim, a redemocratização, não representou de fato a reconquista de uma
federação equilibrada, porque a crise do Estado, na década de 1980, foi muito mais
econômica do que política. E descentralizar significou dividir responsabilidades públicas
diante de um Estado falido, efetivando um “federalismo predatório”, em que as
unidades competiam em busca de investimentos públicos e, principalmente, privados,
ao invés de uma federação democrática.
43
Neste contexto altamente contraditório de descentralização, persistem diversos
“vícios”, apontados como prejudiciais à manutenção de uma federação. Entre tais
“vícios” estariam a sobre-representação, a sub-representação, a desproporção
eleitoral; contudo, o federalismo prevaleceu, apesar de inúmeros entraves políticos e
econômicos que retardaram sua efetiva realização, sendo de fato estabelecido na
Constituição Brasileira em 1988, quando os entes conquistaram mais direitos.
Ao longo de séculos a sociedade brasileira vem se configurando num processo
de liberalização e inclusão. As oligarquias e as diversas ditaduras obstruíram este
processo, e houve vários reveses. Neste capítulo, descrevemos como o federalismo
vem sendo construído como forma de ampliar a participação de todos na governança.
Contudo, a permanência de certas práticas tem um efeito devastador na inclusão das
massas das regiões mais pobres do país. Ainda notamos a utilização de recursos
públicos em benefícios não muito nobres, bem como o desvio, que condena milhões a
uma vida miserável nas periferias das grandes cidades, porque é o único lugar onde
eles podem sobreviver – uma vez que não têm terras ou auxílio para se auto-
sustentar.
O momento atual parece consolidar tais direitos, principalmente em termos de
participação, mas precisaremos de mais tempo até que se tenha um país justo e
democrático de fato. Podemos constatar o aprimoramento de tais quando analisamos
duas Constituições elaboradas com ampla participação popular direta ou indireta. Esta
é nossa tarefa a seguir.
44
45
CAPÍTULO 3
Análise comparativa das Constituições Federais
do Brasil de 1946 e 1998
Introdução
Neste capítulo, vamos comparar as Constituições federativas de 1946 e de 1988
por terem elas sido elaboradas dentro de contextos democráticos, representando
“rupturas” com o passado imediato centralizado e autoritário. Assim, é de se esperar
que os preceitos relacionados à consolidação dos princípios da liberdade e autonomia
política dos entes federativos estejam explicitados nestas Constituições. E o
federalismo, ao nosso ver, representa a assimilação perfeita destes princípios,
traduzida em transferências de poderes para os subníveis de governo, ou “Devolução
Federativa”. A Constituição de 1988 incorporou ao seu desenho institucional
mecanismos federativos mais precisos e mais amplos, os quais têm contribuído para a
contínua democratização do Estado brasileiro.
Assim, temos em mente destacar que os preceitos federativos constitucionais
da última Constituição, que representam, por um lado, as aspirações por uma
administração pública eficiente, e, por outro, permitem que o cidadão possa cobrar por
ações e responsabilizar o agente oficial por qualquer improbidade administrativa.
Advém daí a divulgação, a defesa e a ampliação destes mecanismos constitucionais.
A primeira Constituição escrita de que se tem notícia significou a
fundamentação do poder dos nobres sobre as pretensões do monarca em se tornar
absoluto na Inglaterra do século XIII. Isto representou a imposição de limites ao poder
do Estado. De lá pra cá, o constitucionalismo serviu de pretexto para inúmeros
regimes autoritários e tantos outros democráticos. O que há de comum nas duas
46
“cartas” aqui em análise, é o fato de servirem a propósitos democráticos e federativos
nos seus tempos. Estão, desta forma, relacionadas aos acontecimentos e
compromissos que determinaram aquele resultado, e não outro.
Ambas representaram o clamor ou a necessidade do “retorno” democrático de
fato. Porém, as semelhanças param por aí: enquanto a de 1946 foi marcada por um
certo continuísmo político
15
, sobretudo centralizador, que se fez presente nos trabalhos
constituintes, na segunda, de 1988, os trabalhos constituintes receberam influências
de grande parte da sociedade civil organizada, buscando-se romper com o “entulho
autoritário” e centralizador do período anterior. Portanto, tudo o que significasse
liberdade estava sendo posto nas regras constitucionais da organização política-
administrativa da “Nova República”. Neste momento, a Presidência da República e a
maior bancada da constituinte pertencia ao PMDB, que aceitara grande adesão de
parlamentares do PDS, extinta ARENA.
A Constituição de 1946, refletiu as incertezas do pós-guerra, que no Brasil
“licenciou” o governo de Vargas do poder e elegeu um ex-subordinado que manteve
certas características centralizadoras do regime anterior. Pode-se dizer que a
possibilidade de liberdade democrática ampla poderia significar a expansão das idéias
socialistas soviéticas, no continente americano.
A relação entre descentralizar e estruturar o sistema federal com a “terceira
onda” de democratização da década de 80, visando introduzir a liberdade de mercados
no Leste Europeu e América Latina
16
, culminou segundo (Souza, 2001), com a
elaboração de Constituições “refundadoras” de pactos e compromissos políticos e
15
Os dois principais partidos constituintes, PTB e PSD, foram fundados por pessoas
próximas a Getúlio Vargas. Este apoiou decisivamente o General Eurico Gaspar
Dutra, que venceu as eleições presidenciais e fora ministro militar da ditadura de
Vargas.
16
A solvência do Estado impõe a redução dos gastos públicos, o aumento de suas
receitas e, às vezes, a venda de patrimônio público (Przeworski, 1994:187).
47
sociais, bem como resultou em descentralização política e financeira para governos
subnacionais.
Do mesmo modo, o Constitucionalismo - embora diversos estudos apontem
para as suspensões e desrespeito às Constituições, bem como suas revogações e
constantes substituições - segundo Charles Pessanha (2002:146) “define as restrições,
a amplitude e a direção do poder político em geral e de vários órgãos governamentais
em particular e determina o conhecimento exato do que deve acontecer ou de quem, o
que, onde e quando em momentos críticos”.
O fim dos regimes fechados ou autoritários, tanto no Leste Europeu quanto na
América Latina, efetivam-se, de fato, com elaborações de Constituições democráticas,
republicanas e liberais, na década de 1980. Apesar dos problemas de natureza das
Constituições, elas representam o melhor meio, se não o mais eficaz , para
salvaguardar os direitos da sociedade.
17
Em termos de crescimentos econômicos, pode-se dizer que estas reformas não
tiveram o resultado desejado. A taxa média de crescimento do PIB brasileiro no
período de 1992-1998 foi de 2,8%, bastante inferior à apresentada pelo país no
período base (1950-1980)
18
.
No Brasil, assistimos ao embate destas idéias na elaboração da Constituição de
1988, que redesenhou o arranjo institucional e federativo (Souza, 2001). Procurando a
legitimação da democracia, o processo constitucional se deu com a abertura para a
participação popular e societal e o compromisso com a descentralização tributária para
estados e municípios. Resultou, a partir daí, uma engenharia constitucional
consociativa e a incorporação das demandas das minorias, moldando um novo
17
No Brasil, a nova Constituição foi promulgada em 1988, marcou definitivamente o
fim da transição, representando a adoção de mecanismos de governança que
visassem à manutenção da ordem democrática, levando em consideração uma
estrutura de Estado Federal e o Federalismo, acompanhado da descentralização
administrativa (Pessanha, 2002:146).
18
Já na Argentina verificou-se crescimento em torno de 7% no período 1991/98,
contra 3% de 1950-80, porém com altos custos sociais (Anastasia, 1999:2).
48
federalismo (democrático). Neste capítulo, vamos abordar em suma, os artigos
referentes à descentralização e ao federalismo, presentes em ambas as Constituições.
A Organização do Estado nas Constituintes
A Constituição Federal de 1946 (1964) no seu artigo primeiro estabeleceu a
forma de organização dos “Estados Unidos do Brasil”, baseada no regime
representativo, a Federação e a República. No primeiro parágrafo desse artigo não há
referência ao termo Município como partícipe, e sugere que a divisão político-
administrativa do Brasil se dá a partir do termo “União”, conforme o texto: “a União
compreende, além dos Estados, Distrito Federal e os territórios”
19
. Bem como, também
não faz menção à questão da autonomia entre os integrantes, e a “União” dá uma
idéia de centralização do poder de governar.
No entanto, a Constituição Federal
20
de 1988 (2000), em seu 18° artigo, traz
claramente a divisão entre os níveis de governo, tratados como integrantes de um
sistema de organização político-administrativo, salientando a autonomia entre eles,
sem classificá-los em graus de poder. O texto confirma nossa percepção: “A
organização política-administrativa da República Federativa do Brasil compreende a
União, os Estados, o Distrito federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos
desta Constituição”
21
.
De uma maneira geral, em ambas as Constituições brasileiras os estados
tinham e têm liberdade para poderem incorporar-se entre si, subdividir-se ou
desmembrar-se para se anexarem a outros ou formarem novos estados, mediante
voto das respectivas Assembléias Legislativas, plebiscito das populações diretamente
interessadas e aprovação do Congresso Nacional, conforme texto dos artigos 2° e 18°,
19
Constituição dos Estados Unidos do Brasil de (1946,[1964:13]).
20
Constituição da República Federativa do Brasil, Ministério da Educação, (1988
[2000]).
21
Ibidem:23.
49
respectivamente. Pelo § 4° da Carta Magna de 1988, os Municípios podem ser criados,
incorporados, fundidos ou desmembrados, preservando-se a continuidade e a unidade
histórico-cultural do ambiente urbano, mediante lei estadual, obedecidos os requisitos
previstos em lei complementar estadual, e dependerão de consulta prévia, mediante
plebiscito, às populações diretamente interessadas. Por outro lado, não há menção
quanto a isto na Carta Maior de 1946.
Comparando as competências da “União” nas duas Constituições, percebemos
que nas mesmas elas aumentaram na segunda em relação à primeira. Porém, há que
se considerar que o Estado cresceu consideravelmente em todos os segmentos,
tornando-se mais complexo, e exigindo novas atribuições para governá-lo. Dentre elas,
a necessidade de controlar e fiscalizar a atividade nuclear e de polícia, bem como o uso
civil na medicina. Como herança marcante do período anterior à Constituição de 1946,
há ainda forte presença do Estado na economia.
Da mesma forma, a legislação da “União”, entendida agora como parte da
organização da República Federativa do Brasil, aumenta na Constituição de 1988, em
relação à Constituição de 1946. Cabe ressaltar que, na época da Constituição de 1946,
a população era predominantemente rural, enquanto que nos anos 1980, a população
estava concentrada nos grandes centros urbanos. A Constituição de 1988 amplia as
possibilidades de intervenções nos estados, principalmente se verificarem certas
condições estranhas à manutenção da democracia e dos cumprimentos legais previstos
nesta Constituição, tais como desajustes econômicos e ausência de repasses
constitucionais aos municípios.
A Constituição de 1946, em seu artigo 21°, estabeleceu que a prioridade em
relação a cobrança de impostos cabe á ‘União’, bem como sua prevalência sobre os
demais impostos, determinando maior força desta nas relações entre os níveis de
governo. Por sua vez, e que demonstra a veracidade da proposição anterior, o imposto
federal excluiria sem qualquer possibilidade de questionamento, o imposto referente
50
estadual. Caberia aos estados a enorme tarefa de arrecadar tais impostos, sua
fiscalização e, à medida que fossem arrecadados, entregariam 20% do produto à União
e 40% aos Municípios nos quais se tiver realizado a cobrança, mas não poderia legislar
sobre. De acordo com artigo 15° dessa Constituição, a “União” poderia decretar
(Quadro I), a cobrança de inúmeros impostos. A palavra ‘decretar’ demonstra o maior
peso que este ente detinha no jogo das relações governamentais desse período, uma
vez que não poderia ser questionado.
Quadro I
Impostos de Competência da União
Fonte
: Constituição Federal dos Estados Unidos do Brasil (1964[1946]).
Não há referência sobre a possibilidade dos estados e municípios
suplementarem á ‘União’ na legislação tributária, donde se conclui sua impossibilidade.
Pelo artigo 30, União, Estados e Municípios poderiam estabelecer cobranças (apenas):
I-contribuição de melhoria, quando se verificar valorização do imóvel, em
conseqüência de obras públicas; II-taxas; e quaisquer outras rendas que possam
provir do exercício de suas atribuições e da utilização de seus bens e serviços. Eram
reduzidíssimas as possibilidades de estados e municípios estabelecerem impostos.
Pela Emenda Constitucional número 20/1998 e EC no 42/2003número, artigo
153, compete à União
22
instituir impostos sobre: (EC) I – importação de produtos
22
A União poderá, ainda, instituir outros impostos além daqueles previstos no artigo
154, mediante lei complementar, desde que sejam não-cumulativos e não tenham
fato gerador ou base de cálculo próprios dos discriminados nesta Constituição
(CPMF), e na iminência ou no caso de guerra externa, impostos extraordinários,
compreendidos ou não em sua competência tributária, os quais serão suprimidos,
- importação de mercadorias de procedência estrangeira; consumo de mercadorias;
produção, comércio, distribuição e consumo, e bem assim importação e exportação
de lubrificantes e de combustíveis líquidos ou gasosos de qualquer origem ou
natureza, estendendo-se esse regime, no que for aplicável, aos minerais do País e
à energia elétrica; renda e proventos de qualquer natureza; transferência de
fundos para o exterior; negócios de sua economia, atos e instrumentos regulados
por lei federal
.
51
estrangeiros; II – exportação, para o exterior, de produtos nacionais ou
nacionalizados; III – renda e proventos de qualquer natureza; IV – produtos
industrializados; V – operações de crédito, câmbio e seguro, ou relativas a títulos ou
valores mobiliários; VI – propriedade territorial rural; VII – grandes fortunas, nos
termos de lei complementar. Reduziu-se os impostos de exclusividade legislativa da
União, cabendo a esta muito mais a tributos que estão relacionados ou que afetam a
toda a federação brasileira.
Verifica-se, por outro lado, que a Constituição de 1988 abriu amplas
possibilidades a todos os entes federados para legislarem sobre tributação e outros
aspectos que afetam ao cidadão, o que significa criar possíveis meios de auto-
sustentabilidade dos mesmos, afastando a dependência de grandes transferências
financeiras voluntárias da União, e assim evitando interferências políticas indesejáveis
da União sobre os demais membros da federação.
Desta forma, abre-se perspectivas as unidades federativas para podem alcançar
a independência, política, administrativa e financeira, do centro de poder Federal e de
qualquer pressão indesejável. O artigo 24°, estabelece que União, estados e Distrito
Federal podem legislar concorrentemente sobre os seguintes aspectos jurídicos: “I -
direito tributário, financeiro, penitenciário, econômico e urbanístico; II - orçamento; III
- juntas comerciais; IV - custas dos serviços forenses; V - produção e consumo”.
Com relação à organização dos estados que compõem a federação, as
Constituições diferem, uma vez que a segunda ampliou consideravelmente as
capacidades administrativas, possibilitando-lhes explorar os serviços de gás e instituir
regiões administrativas englobando vários municípios, para facilitar a organização, o
gradativamente, cessadas as causas de sua criação.(artigo 155,Constituição de
1988[2004].
52
planejamento e a execução de funções públicas de interesse geral, conforme podemos
constatar no Quadro II, a seguir:
53
Quadro II:
Organização dos Estados
Constituição de 1946, Art.18° Constituição de 1998, Art. 25°
- Cada Estado se regerá pela Constituição
e pelas leis que adotar, observados os
princípios estabelecidos nesta,
Constituição. § 1º - Aos Estados se
reservam todos os poderes que, implícita
ou explicitamente, não lhes sejam
vedados por esta Constituição. § 2º - Os
Estados proverão às necessidades do seu
Governo e da sua Administração,
cabendo à União prestar-lhes socorro, em
caso de calamidade pública. § 3º -
Mediante acordo com a União, os Estados
poderão encarregar funcionários federais
da execução de leis e serviços estaduais
ou de atos e decisões das suas
autoridades; e, reciprocamente, a União
poderá, em matéria da sua competência,
cometer a funcionários estaduais
encargos análogos, provendo às
necessárias despesas.
Os Estados organizam-se e regem-se
pelas Constituições e leis que
adotarem, observados os princípios
desta Constituição. § 1º São reservadas
aos Estados as competências que não
lhes sejam vedadas por esta
Constituição. § 2º Cabe aos Estados
explorar diretamente, ou mediante
concessão a empresa estatal, com
exclusividade de distribuição, os
serviços locais de gás canalizado. § 3º
Os Estados poderão, mediante lei
complementar, instituir regiões
metropolitanas, aglomerações urbanas
e microrregiões, constituídas por
agrupamentos de Municípios limítrofes,
para integrar a organização, o
planejamento e a execução de funções
públicas de interesse comum.
Fonte
: Constituição Federal dos Estados Unidos do Brasil (1946[1964]); Constituição
da República Federativa do Brasil (1988 [2002]).
A Constituição de 1946 configurou o número de deputados estaduais para as
Assembléias Legislativas, independentemente de qualquer relação com a Assembléia
Nacional, ou muito menos com a população de cada estado. Ao contrário da
Constituição de 1988, buscou estabelecer uma relação entre o número de deputados
das Assembléias locais com o número de representantes dos estados no Parlamento
Nacional. Na leitura do Quadro III, perceberemos nitidamente as modificações:
54
Quadro III
Legislativos Estaduais
Constituição de 1946
23
Constituição de 1988
24
§ 1º - O número dos Deputados
às Assembléias estaduais será,
na primeira eleição, o seguinte:
Amazonas, trinta; Pará, trinta e
sete; Maranhão, trinta e seis;
Piauí, trinta e dois; Ceará,
quarenta e cinco; Rio Grande do
Norte, trinta e dois; Paraíba,
trinta e sete; Pernambuco,
cinqüenta e cinco; Alagoas,
trinta e cinco; Sergipe, trinta e
dois; Bahia, sessenta; Espírito
Santo, trinta e dois; Rio de
Janeiro, cinqüenta e quatro; São
Paulo, setenta e cinco; Paraná,
trinta e sete; Santa Catarina,
trinta e sete; Rio Grande do Sul,
cinqüenta e cinco; Minas Gerais,
setenta e dois; Goiás, trinta e
dois e Mato Grosso, trinta.
O número de Deputados à Assembléia
Legislativa corresponderá ao triplo da
representação do Estado na Câmara dos
Deputados e, atingido o número de trinta e seis,
será acrescido de tantos quantos forem os
Deputados Federais acima de doze. § 1º Será de
quatro anos o mandato dos Deputados
Estaduais, aplicando-se-lhes as regras desta
Constituição sobre sistema eleitoral,
inviolabilidade, imunidades, remuneração, perda
de mandato, licença, impedimentos e
incorporação às Forças Armadas§ 2.º A
remuneração dos Deputados Estaduais será
fixada em cada legislatura, para a subseqüente,
pela Assembléia Legislativa, observado o que
dispõem os arts. 150, II, 153, III, e 153, § 2º, I.
§ 3º Compete às Assembléias Legislativas dispor
sobre seu regimento interno, polícia e serviços
administrativos de sua secretaria, e prover os
respectivos cargos.§ 4.º A lei disporá sobre a
iniciativa popular no processo legislativo
estadual.
Fonte
: Constituição Federal dos Estados Unidos do Brasil (1946[1964]); Constituição
da República Federativa do Brasil (1988[2002]).
Sobre as condições de em que um ente intervirá no outro, buscou-se, na
Constituição de 1988, determinar com mais precisão os casos em que os municípios
sofrerão intervenção, até mesmo para evitar arbitrariedades e descumprimento de leis
que regem a República e que prejudiquem o cidadão. A intervenção, só poderia ser
decretada em última instância, a fim de se garantir os preceitos constitucionais. Sendo
necessário, contudo que o Congresso nacional se pronuncie sobre o caso. Assim, ficou
estabelecido no Quadro IV, a seguir:
23
Atos transitórios, pp. 85-95.
24
Artigo vigésimo sétimo.
55
Quadro IV
A intervenção será para:
Constituição de 1946, Art. 23 Constituição de 1998, Art. 35
Regularizar as finanças, quando: I -
se verificar impontualidade no serviço
de empréstimo garantido pelo
Estado; II - deixarem de pagar, por
dois anos consecutivos, a sua dívida
fundada. Art.24 - É permitida ao
Estado a criação de órgão de
assistência técnica aos Municípios.
O Estado intervirá em seus Municípios: I -
deixar de ser paga, sem motivo de força
maior, por dois anos consecutivos, a dívida
fundada; II - não forem prestadas contas
devidas, na forma da lei; III - não tiver
sido aplicado o mínimo exigido da receita
municipal na manutenção e
desenvolvimento do ensino; IV - o Tribunal
de Justiça der provimento a representação
para assegurar a observância de princípios
indicados na Constituição estadual, ou para
prover a execução de lei, de ordem ou de
decisão judicial
Fonte
: Constituição Federal dos Estados Unidos do Brasil (1946[1964]); Constituição
da República Federativa do Brasil (1988[2002]).
Assim, de acordo com o artigo 36, da Constituição de 1988, a decretação da
intervenção dependerá de diversas situações: de solicitação do Poder Legislativo ou do
Poder Executivo coacto ou impedido, ou de requisição do Supremo Tribunal Federal, se
a coação for exercida contra o Poder Judiciário; II – no caso de desobediência a ordem
ou decisão judiciária, de requisição do Supremo Tribunal Federal, do Superior Tribunal
de Justiça ou do Tribunal Superior Eleitoral; III – de provimento, pelo Supremo
Tribunal Federal, de representação do Procurador- Geral da República, na hipótese do
art. 34, VII; IV – de provimento, pelo Superior Tribunal de Justiça, de representação
do Procurador-Geral da República, no caso de recusa à execução de lei federal.
E mais, há que respeitar certas condições, descritas no parágrafo primeiro deste
artigo, devendo especificar a amplitude, o prazo e as condições de execução e que, se
couber, nomeará o interventor, será submetido à apreciação do Congresso Nacional ou
da Assembléia Legislativa do Estado, no prazo de vinte e quatro horas. Em caso de
recesso parlamentar, farse-á convocação extraordinária, no mesmo prazo de vinte e
quatro horas. E parágrafo quarto, cessados os motivos da intervenção, as autoridades
afastadas de seus cargos a estes voltarão, salvo impedimento legal.
56
A Constituição de 1946 assegura autonomia aos Municípios, porém restringe as
eleições em vários casos, podendo ser nomeados prefeitos tanto pela União e pelos
estados para inúmeras cidades. Já a Constituição de 1988 estabeleceu a eleição como
forma exclusiva de se conquistar o governo dos Municípios, bem como a organização
baseada na sua total independência dentro dos limites constitucionais. Além disso, o
prefeito, a Câmara de vereadores e seus membros devem gozar de todas as
prerrogativas inerentes ao cargo de parlamentar, só podendo ser julgado em instância
judicial própria.
Procurou-se uma forma de ampliar a participação do povo, através de iniciativas
de leis, a partir de cinco por cento do eleitorado. Desta forma, procurou-se aproximar
o poder de seu fiel depositário. Planejando e estabelecendo políticas públicas, bem
como fiscalizando a execução das mesmas que são prioritárias e que afetam
diretamente os Município. Além disso, todos os cargos públicos são eletivos,
necessariamente devem ser ocupados por eleições livres e diretas, conforme o Quadro
V a seguir:
Quadro V: Autonomia dos Municípios
Constituição de 1946, Art. 28°
Constituição de 1998, Art. 29°
- I - pela eleição do Prefeito e
dos Vereadores; II - pela
administração própria, no que
concerne ao seu peculiar
interesse e, especialmente, a)
à decretação e arrecadação dos
tributos de sua competência e
à aplicação das suas rendas; b)
à organização dos serviços
públicos locais. § 1º - Poderão
ser nomeados pelos
Governadores dos Estados ou
dos Territórios os Prefeitos das
Capitais, bem como os dos
Municípios onde houver
estâncias hidrominerais
naturais, quando beneficiadas
p
elo Estado ou
p
ela União.
§
2º
O Município reger-se-á por lei orgânica, votada
em dois turnos, com o interstício mínimo de dez
dias, e aprovada por dois terços dos membros da
Câmara Municipal, que a promulgará, atendidos
os princípios estabelecidos nesta Constituição, na
Constituição do respectivo Estado e os seguintes
preceitos: I - eleição do Prefeito, do Vice-Prefeito
e dos Vereadores, para mandato de quatro anos,
mediante pleito direto e simultâneo realizado em
todo o País; II - eleição do Prefeito e do Vice-
Prefeito até noventa dias antes do término do
mandato dos que devam suceder, aplicadas as
regras do art. 77 no caso de Municípios com mais
de duzentos mil eleitores; III - posse do Prefeito
e do Vice-Prefeito no dia 1º de janeiro do ano
subseqüente ao da eleição; IV - número de
Vereadores proporcional à população do
Municí
p
io
,
observados os se
g
uintes limites: a
)
57
- Serão nomeados pelos
Governadores dos Estados ou
dos Territórios os Prefeitos dos
Municípios que a lei federal,
mediante parecer do Conselho
de Segurança Nacional,
declarar bases ou portos
militares de excepcional
importância para a defesa
externa do País.
mínimo de nove e máximo de vinte e um nos
Municípios de até um milhão de habitantes; b)
mínimo de trinta e três e máximo de quarenta e
um nos Municípios de mais de um milhão e
menos de cinco milhões de habitantes; c) mínimo
de quarenta e dois e máximo de cinqüenta e
cinco nos Municípios de mais de cinco milhões de
habitantes; V - remuneração do Prefeito, do
Vice-Prefeito e dos Vereadores fixada pela
Câmara Municipal em cada legislatura, para a
subseqüente, observado o que dispõem os arts.
37, XI, 150, II, 153, III, e 153, § 2.º, I; VI -
inviolabilidade dos Vereadores por suas opiniões,
palavras e votos no exercício do mandato e na
circunscrição do Município; VII - proibições e
incompatibilidades, no exercício da vereança,
similares, no que couber, ao disposto nesta
Constituição para os membros do Congresso
Nacional e na Constituição do respectivo Estado
para os membros da Assembléia Legislativa; VIII
- julgamento do Prefeito perante o Tribunal de
Justiça; IX - organização das funções legislativas
e fiscalizadoras da Câmara Municipal; X -
cooperação das associações representativas no
planejamento municipal; XI - iniciativa popular
de projetos de lei de interesse específico do
Município, da cidade ou de bairros, através de
manifestação de, pelo menos, cinco por cento do
eleitorado; XII - perda do mandato do Prefeito,
nos termos do art. 28, parágrafo único.
Fonte
: Constituição Federal dos Estados Unidos do Brasil (1964[1946]); Constituição
da República Federativa do Brasil (2002[1988]).
Outro fato caracteristicamente mais federalista da constituição de 1988, e
negligenciado pela Constituição de 1946, foi o aumentou substancial das competências
legislativas tributárias do município, este ente, passa a atuar de forma mais direta e
espera-se também mais eficaz na solução de problemas que afetam sua área
administrativa. Buscando e priorizando, muito das vezes a cooperação entre os
distintos níveis de governo, para erradicar expectativas que abrangem áreas vizinhas,
conforme pode ser constatado no Quadro VI:
Quadro VI:
Competências dos Municípios:
Constitui
ç
ão de 1946
,
Art. Constituição de 1998, Art. 30°
58
29°
I - predial e territorial,
urbano; II - de licença;
III - de indústrias e
profissões; IV - sobre
diversões públicas; V - sobre
atos de sua economia ou
assuntos de sua
competência.
I - legislar sobre assuntos de interesse local; II -
suplementar a legislação federal e a estadual no
que couber; III - instituir e arrecadar os tributos de
sua competência, bem como aplicar suas rendas,
sem prejuízo da obrigatoriedade de prestar contas
e publicar balancetes nos prazos fixados em lei; IV
- criar, organizar e suprimir Distritos, observada a
legislação estadual; V - organizar e prestar,
diretamente ou sob regime de concessão ou
permissão, os serviços públicos de interesse local,
incluído o de transporte coletivo, que tem caráter
essencial; VI - manter, com a cooperação técnica e
financeira da União e do Estado, programas de
educação pré-escolar e de ensino fundamental; VII
- prestar, com a cooperação técnica e financeira da
União e do Estado, serviços de atendimento à
saúde da população; VIII - promover, no que
couber, adequado ordenamento territorial,
mediante planejamento e controle do uso, do
parcelamento e da ocupação do solo urbano; IX -
promover a proteção do patrimônio histórico-
cultural local, observada a legislação e a ação
fiscalizadora federal e estadual.
Fonte
: Constituição Federal dos Estados Unidos do Brasil (1946[1964]); Constituição
da República Federativa do Brasil (1988[2002]).
Cabe frisar que pelo artigo 23° da Constituição de 1988, ao contrário da
Constituição de 1946, procurou-se responsabilizar e comprometer todos os entes com
a manutenção tanto da democracia quanto da República, distribuindo competências
comuns da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, da seguinte
forma: zelar pela guarda da Constituição, das leis e das instituições democráticas e
conservar o patrimônio público.
As Reformas Constitucionais pós-1988
Inserida num contexto de profundas alterações na superestrutura do Estado, a
nova constituição refletiu esses novos paradigmas. Iniciada no Governo Collor
25
, a
agenda de reformas retorna com vigor avassalador no governo Fernando Henrique
Cardoso, revendo o paradigma do Estado provedor: descentralizar a alocação dos
25
O presidente Fernando Collor de Mello, eleito no primeiro pleito pós-ditadura,
sofreu processo de impedimento, perdendo os direitos políticos e o cargo em 1992.
Foi substituído pelo vice, Itamar Franco.
59
recursos federais e introduzir princípios de mercado na provisão de serviços, mais
particularmente, abrir espaço para a participação do setor privado nessa área.
Associava-se positivamente descentralização às formas mais ágeis, democráticas e
eficientes de gestão (Arretche, 2002:435).
Assim, procurou utilizar-se a conjuntura internacional (de escassez de recursos)
e nacional (de desaquecimento da economia) para justificar a necessidade de controle
dos gastos públicos, gerando o “desfinanciamento” das empresas públicas de
saneamento e habitação; em contrapartida, dois bancos federais abriram linha de
crédito para financiar a desestatização do setor.
As tentativas de privatização das empresas foram marcadas pelas dificuldades
de os executivos estaduais superarem o recurso ao princípio de titularidade por parte
de empregados das empresas estaduais, de prefeitos e de vereadores das diversas
Câmaras Municipais.
Na reforma constitucional - Emenda Constitucional no 14, de 1996, modificou
os arts. 34, 208, 211 e 212 da Constituição Federal e dá nova redação ao art. 60 do
Ato das DisposiçõesConstitucionais Transitórias - para o ensino fundamental ficou
estabelecido, pela Constituição de 1988, no Art. 211, parágrafo segundo, que os
municípios atuarão prioritariamente no ensino fundamental e pré-escolar, bem como
devem destinar 25% da arrecadação dos impostos para a educação (art.212):
“Para promover a municipalização e a valorização salarial dos
professores [...] técnicos do Ministério da Educação – sem consulta ou
negociação com estados ou municípios – elaboraram um projeto de
emenda constitucional que previa que, pelo prazo de dez anos, estados e
municípios deveriam aplicar, no mínimo, 15% de todas as suas receitas
exclusivamente no ensino fundamental. [...] Na prática, implementação
dessa emenda constitucional implicava uma mini-reforma tributária de
âmbito estadual, na medida que, a cada ano, 15% da receitas de
impostos de estados e municípios seriam automaticamente retidas e
contabilizadas em um fundo estadual, o FUNDEF, e redistribuídas no
interior de cada estado, entre governos estaduais e municipais
proporcionalmente ao número de matrículas oferecidas anualmente.”
(Arretche, 2002:436).
60
Segundo a autora, esta emenda foi aprovada a partir da coalizão de
sustentação do governo FHC, e por não ter a regra de ser também apreciada pelas
Assembléias estaduais, já que as receitas limitaram significativamente o potencial de
veto dos estados e municípios diretamente penalizados pela reforma.
A descentralização da política de saúde, como determinava a Constituição
Federal de 1988, foi a agenda a ser seguida pelo governo federal nos anos 90. A
agenda tinha como objetivo romper com o modelo prévio assentado sobre o princípio
contributivo, bem como universalizar o acesso e descentralizar sua gestão.
No Governo Itamar Franco, a oportunidade institucional oferecida pelo Ministro
com fortes ligações com o movimento sanitarista, Jamil Haddad, permitiu a
institucionalização de uma arena federativa para a formulação da política de saúde:
todas as medidas da descentralização deveriam ser aprovadas por uma Comissão
intergestores Tripartite, composta por representantes do Executivo, Estaduais e
Municipais (Constituição de 1988[2000:449]).
Na implementação da descentralização política social o Governo federal
alcançou diferentes graus de sucesso, mas, à exceção da privatização das empresas
estaduais de saneamento, não encontrou obstáculos intransponíveis para implementar
suas grandes reformas. Reformas radicais no modelo, não implica, obrigatoriamente,
que as decisões que lhes são correlatas devam ser tomadas em uma arena decisória
legislativa, cujos custos de aprovação sejam mais elevados para o Executivo federal –
como, por exemplo, a aprovação de reformas constitucionais no Congresso.
Em apenas uma – a municipalização da educação básica – a aprovação de uma
emenda constitucional foi a estratégia dotada pelo governo federal. Verifica-se que o
governo federal exclui a possibilidade de atribuir competências exclusivas ou
obrigações constitucionais aos governos subnacionais, buscando a provação de
medidas cujas estruturas de incentivos tornassem atraentes a subordinação de estados
e / ou municípios a seus objetivos de reformas.
61
Conclusão
.
O que há de comum nas duas “cartas” aqui em análise, é o fato de servirem a
propósitos democráticos nos seus tempos. Estão, desta forma, relacionadas aos
acontecimentos e compromissos que determinaram aquele resultado, e não outro. Os
preceitos relacionados à consolidação dos princípios da liberdade e autonomia política
estiveram e estão explicitados nestas Constituições.
E o federalismo, ao nosso ver, representa a assimilação perfeita destes
princípios, traduzida em transferências de poderes para os subníveis de governo, ou
“Devolução Federativa”, mais precisos na Constituição de 1988. A defesa e a
ampliação destes mecanismos constitucionais refletem as aspirações por uma
administração pública eficiente, significando que o cidadão pode cobrar por ações e
responsabilizar o agente oficial por qualquer improbidade administrativa.
Ambas as Constituições representaram “retorno” à democracia. Contudo, a
Constituição de 1946 manteve certos traços centralizadores, buscando alianças juntos
as potências capitalistas ocidentais, adotando medidas restritivas á representação de
certas correntes do pensamento social.
A segunda, em 1988, sofreu influências de grande parte da sociedade civil
organizada. Buscava-se romper com o passado autoritário e introduzir uma
organização político-administrativa da “Nova República” autônoma – intimamente
ligada com a redemocratização da década de 80; estabelecendo pactos e
compromissos políticos e sociais, resultou em descentralização política e financeira
para governos subnacionais.
Contudo, a descentralização e a autonomia foram questões pouco discutidas.
Entretanto, durante os anos 70 e 80, este modelo de Estado começou a sofrer reveses
na sua estrutura. Seguiu-se a decomposição de suas funções essenciais. Um outro tipo
de Estado foi então construído, com mínimas intervenções possíveis na economia – o
Estado neoliberal.
62
Neste capítulo, estudamos os artigos referentes à descentralização e ao
federalismo, presentes em ambas as Constituições. A Constituição Federal de 1946
(1964[1946]) no seu artigo e parágrafo primeiros, não há referência ao termo
Município, a autonomia, e sugere que a divisão político-administrativa do Brasil dar-se-
ia a partir do termo “União”, em estados e municípios, bem diferente do 18° artigo da
Constituição de 1988, que traz claramente no texto “A organização político-
administrativa da República Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o
Distrito federal e os Municípios, todos autônomos, nos termos desta Constituição”.
Comparando as competências da União nas duas Constituições, percebemos que nas
mesmas elas aumentaram na segunda em relação à primeira, como conseqüência do
crescimento do país. Da mesma forma, a capacidade legislativa da União aumenta
significativamente na segunda Constituição em relação à outra.
A Constituição de 1988 abriu possibilidades a todos os entes federados para
legislar sobre tributação, o que significa legislar sobre possíveis meios de auto-
sustentabilidade dos mesmos, afastando a dependência de grandes transferências da
União. Do mesmo modo, os estados tiveram suas capacidades administrativas
ampliadas, buscou-se estabelecer uma relação entre o número de deputados das
Assembléias locais, com o número de representantes dos estados no Parlamento
Nacional.
A responsabilização foi o tema de um artigo (23) procurando comprometer
todos os entes com a manutenção tanto da democracia quanto da República,
distribuindo competências comuns da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios, da seguinte forma: zelar pela guarda da Constituição, das leis e das
instituições democráticas e conservar o patrimônio público.
Neste sentido, as reformas constitucionais pós-1988, implementaram ainda
mais alterações no funcionamento do Estado Brasileiro, para além do estabelecido em
1988. Visando, sobretudo, minimizar as funções estatais do governo central na
63
economia, em contra-partida, maximizando as tarefas dos demais entes da federação.
De modo algum, esta mudanças, que também significaram mais participação dos
entes federados, justificam a tese de ingovernabilidade do federalismo, bem como a
sobre-representação característica do atual sistema político representaram a
insolvência ou paralisação do mesmo. È o que pretendemos demonstrar no último
capítulo do nosso trabalho.
64
Capítulo 4
Federalismo e Representação
Introdução
A estrutura de poder baseada no federalismo tem importância crucial na
obtenção de um conjunto de práticas cotidianas que afetam uma comunidade,
aproximando dela o poder que lhe é de direito. Em outras palavras, a população tem
mais possibilidades de ter suas expectativas ou demandas mais urgentes atendidas, e
as instituições formadas neste sentido contribuem para aumentar a participação
política dos cidadãos dentro da nação. (Almeida, 2001:14)
Segundo a autora, este pressuposto (neo)institucionalista só tem sentido para
aqueles que consideram que instituições têm efeitos discerníveis e relevantes na vida
política, influindo sobre as decisões dos atores e sobre os resultados de suas ações
definidas. Como um conjunto de instituições políticas que dão forma à combinação de
dois princípios: autogoverno e governo compartilhado (self rule plus shared rule).
Baseada também, na distribuição territorial de poder e autoridade entre instâncias de
governo, constitucionalmente definida e assegurada, de tal maneira que o governo
nacional e os subnacionais são independentes nas suas esferas próprias de ação
(idem).
Partindo destas premissas, vamos destacar, neste capítulo, alguns aspectos que
contribuem para compreender as instituições que compõem e colaboram para a
consolidação da democracia e do federalismo no Brasil. Tais aspectos são: O Perfil
Federalista da Atuação Parlamentar; Descentralização e Sobre-Representação no
Federalismo Brasileiro; O Poder dos Governos Subnacionais na Federação; e
Conclusão.
65
O Perfil Federalista da Bancada Parlamentar
Os parlamentares brasileiros, a partir das últimas décadas do século 20, têm
adotado certas estratégias a fim de obter apoio constante para suas legislaturas. Entre
estas estratégias, destacamos as constantes mudanças de partido político e a busca
por integrar a Comissão Mista de Orçamentos Parlamentar, que significaria a defesa do
interesse local.
Mainwaring (2001:186) aponta para o fato de muitos casos de trocas de
legendas serem incoerentes do ponto de vista ideológico, pois os políticos saem de um
partido para ingressar no seu arquiinimigo. Em 1987, 72 parlamentares do PMDB
tinham pertencido à bête noire de sua legenda – a ARENA/PDS – durante o regime
militar. A migração do PMDB para o PDS se repetiu nas assembléias estadual e
municipal. Em 1985, 200, dos quase 800 diretórios municipais do PDS, migraram, da
noite para o dia, do PMDB para o PDS.
A explicação do autor para isto seria a de que os políticos vêem vantagem na
troca ou adesão a outros partidos, seja porque os horizontes de suas carreiras se
ampliam e lhes parecem melhores, seja porque seus projetos políticos e ideológicos
têm mais chances de serem praticados ou aceitos nos novos partidos. E o custo da
mudança de partido é normalmente baixo, uma vez que os eleitores não punem com a
não votação, por um lado, e a inexistência de sanções legais, por outro, para os
políticos que mudam de legenda (ibidem: 189).
Em outras palavras, a mudança de partido de um determinado político se dá,
quando as chances de sucesso de sua legislatura, estiver passando por sério risco de
fracasso nesse partido. Por exemplo, a liderança estadual ou governador eleito por um
partido X, migra para ou perde as eleições para outro candidato partido Y, os prefeitos
dos municípios ‘dependentes’ de transferências financeiras, como ocorre no interior do
estado do Rio de Janeiro, vêem-se obrigados a mudar para o partido da liderança ou
do governador que venceu as eleições. Do contrário o prefeito pode ter dificuldade de
66
receber os recursos se permanecer no outro partido, o que compromete sua boa
administração. O mesmo vale para o caso de vereadores e deputados estaduais e
federais.
Assim, um bom governo local depende de verbas que dependem da liberação
de políticos num grau acima. Para tanto é preciso fazer parte do mesmo partido destes
políticos, ou no mínimo pertencer á base aliada. Um bom governo local reflete-se em
popularidade e reeleição ou eleição para outros cargos e votos para os demais políticos
que o ajudaram no ‘bom governo. Deste modo, indiretamente a defesa do interesse
local forma uma cadeia que pode ou não eleger candidatos, que precisam ficar atento
ao partido da vez.
Na mesma direção da defesa do interesse local, Bezerra (1998:67) identifica
que aumentam os interesses em participar da Comissão Mista de Planos, Orçamentos
Públicos e Fiscalização (CMPOF), a partir da Constituição de 1988. Os parlamentares
viram a possibilidade de propor realocações de recursos
26
através da apresentação de
emendas. Isto faz com que a cada ano um número maior de parlamentares procure se
tornar membro desta Comissão e, se possível, ocupar os cargos de maior importância,
como as relatorias, devido ao controle que exercem sobre o processo.
Para Bezerra (ibidem:68) o fato de o parlamentar integrar a Comissão consiste
numa oportunidade para que se obtenham benefícios para as regiões, municípios e
eleitores que representam. A concepção que possuem a respeito de suas atribuições
estende-se, portanto, para a discussão sobre a elaboração do orçamento. E é a essa
disposição dos parlamentares para direcionar recursos para municípios e regiões pelas
quais são eleitos que é associada a idéia de “defesa de seus interesses eleitorais”.
Neste aspecto, a atividade parlamentar confunde-se com as ações de obtenção
de verbas federais. Essa concepção sobre o trabalho parlamentar pode ser observada
26
Valor remanejado através da apresentação das emendas individuais e coletivas
tem correspondido, nos últimos anos, a menos de 2% do total do orçamento. Essas
emendas incidem sobre os recursos destinados a investimentos (Bezerra, 1998:66).
67
neste depoimento do deputado Paulo Bernardo (PT-PR): “A pressão em cima dos
parlamentares para conseguir recursos no orçamento existe, (...). Isso existe.
Parlamentar que não consegue se articular aqui para conseguir alguma coisa, ele
praticamente não existe, porque do ponto de vista lá das paróquias, vamos chamar
assim, ele não está fazendo nada” (apud Bezerra, 1998:44).
Para o autor, o que norteia os trabalhos parlamentares
27
está associado a
quatro categorias: estado, município, comunidades e eleitores. Ou seja, vinculação ao
estado
28
(o que converte os deputados numa espécie de senadores), defesa de
interesses relacionados ao estado e defesa destes interesses não só no Congresso,
mas também junto aos órgãos do Poder Executivo. Nesta segunda frente de atuação
cabem também as ações que os parlamentares consideram como dirigidas para
municípios, comunidades e pessoas (ibidem:38).
Assim, a atuação parlamentar é marcada pela orientação para o estado e
municípios onde obtêm sua votação. É isto que se pode observar no seguinte relato,
feito por um deputado (PFL-PE): “O nome é federal, mas na realidade ele representa
um estado. Então, ele só pode tirar voto naquele estado. Então o que ele faz aqui, ele
tem que estar voltado para o estado dele” (apud Bezerra, 1998:45).
27
As condutas dos parlamentares apontariam, portanto, para uma das
possibilidades histórico-culturais de como a instituição da representação política se
realiza em termos práticos. A idéia de que as instituições sociais são redefinidas e
adquirem novos significados quando inseridas em um novo contexto histórico-
cultural tem sido ressaltada, sobretudo, por estudos antropológicos. M. Palmeira
observa – chamando a atenção para o modo como este é objeto de uma
apropriação histórico-cultural particular – que nessas circunstâncias o voto tem o
“significado de uma adesão” (Bezerra, 1998:40).
28
Do ponto de vista legal, nada impede que o parlamentar, através de suas
emendas individuais, destine recursos para estados ou municípios pelos quais ele
não foi eleito. No entanto, essa é uma prática pouco comum. Quando isso ocorre é
levado ao conhecimento público, o parlamentar é freqüentemente alvo de suspeitas
ou acusações por parte de seus pares e da imprensa. Suspeita de corrupção por
estar favorecendo a empresas que realizam obras em outros estados ou acusações
de estar destinando recursos federais para outras regiões em detrimento do próprio
estado e município pelo qual o parlamentar é eleito (ibidem:75-76).
68
O que se observa é a incorporação das práticas de atendimento de demandas
particularistas e de liberação de recursos federais para o estado e município a uma
concepção de representação política que não é partilhada somente por parlamentares:
“É isto o que espera dele o seu prefeito, o presidente da associação, cooperativa,
sindicato e até o governador” (Genebaldo Correia, CPI do Orçamento, 19/11/93, p. 6
apud Bezerra, 1998:39-40).
A inserção na política nacional traz para o parlamentar o risco de seu
afastamento do jogo político local, especialmente para o político cujo prestígio está
fundado em relações do tipo pessoal com seus representados. O que explica, segundo
Bezerra (ibidem:40-1) a função de intermediação que também é destacada por Diniz
(1982) em sua análise sobre a montagem e funcionamento da máquina político-
partidária liderada por Chagas Freitas no MDB do Rio de Janeiro, sendo ainda possível
encontrar referências dessa espécie de parlamentar “procurador” no Segundo Império.
O contato com as bases eleitorais
29
está associado ao desempenho da função
parlamentar, pois é para onde se dirige sua atividade. As regiões e os municípios com
os quais os parlamentares mantêm relações mais intensas são aqueles nos quais
obtêm suas votações mais expressivas; logo, essas áreas são privilegiadas pelos
parlamentares (ibdem:103).
O interesse em obter verbas federais para as prefeituras leva os
parlamentares
30
não só a responderem às demandas que lhes são encaminhadas,
29
Os distintos pedidos encaminhados aos parlamentares, pessoalmente ou através
de seus gabinetes, são geralmente designados como pleitos. Bem como é possível
encontrá-lo em ofícios e formulários dos órgãos ministeriais. Neste caso, são
considerados como pleitos as solicitações de prefeitos, governadores e
parlamentares dirigidos às autoridades desses órgãos (ibidem:101).
30
Os interesses dos parlamentares em torno dos vínculos estabelecidos com
prefeitos são melhor compreendidos quando se focaliza como o apoio dos
municípios, dos prefeitos e das lideranças locais se situa em relação aos arranjos
efetuados por parlamentares com vistas às suas candidaturas futuras (ibidem:132).
69
como a implementarem ações voltadas para a obtenção dessas verbas. Por outro lado,
o prefeito procura preferencialmente o parlamentar a quem deu apoio nas eleições ou
aquele que obteve a maior votação no município, ou recorre a parlamentares que não
pertencem ao mesmo partido.
Há que se considerar a importância dos municípios na história política brasileira,
do ponto de vista de políticos que ocupam cargos estaduais e federais, pois está
relacionada ao controle dos votos, que é exercido pelos “coronéis”, “chefes políticos
municipais” e “parentelas”, e também da necessidade de apoio das forças de
lideranças políticas locais que exercem controle sobre a presença dos candidatos nos
municípios, associando-os às obras que foram realizadas ao seu nome.
Assim, uma atenção especial por parte dos parlamentares é concedida aos
prefeitos quando estes se dirigem a Brasília. Além da prudência no modo como o
contato é encaminhado, as ações voltadas para os prefeitos se distinguem
notadamente pela preocupação em fazer com que os mesmos se sintam prestigiados
pelo parlamentar. Gestos de cortesia (como a recepção no aeroporto) e hospitalidade
(como proporcionar o deslocamento por Brasília e organizar programas de lazer) são
comuns.
Descentralização e Sobre-Representação no Federalismo Brasileiro
O acontecimento mais importante das convenções locais é a escolha da
comissão e do diretório executivo local, pois são estes órgãos que determinam – pelo
menos formalmente – os candidatos a prefeito e a vereadores. Isto é sistema
federativo descentralizado, uma vez que as decisões partidárias mais importantes são
tomadas na esfera estadual. Excetuando as indicações para os cargos de presidente e
vice-presidente da República, as decisões se dão no âmbito do município ou estado. E
a escolha da maioria dos candidatos aos cargos federais dentro dos partidos brasileiros
gira em torno de um determinado município ou estado (Mainwaring ,2001:201).
70
Isto é visto pelo autor como um obstáculo à criação de partidos nacionais
disciplinados que projetem uma imagem mais ou menos homogênea nos diferentes
estados. É um fator decisivo na descentralização dos partidos brasileiros e no enfoque
prioritário dos políticos em questões municipais e estaduais (ibidem:315)). E, amplia
ele, no Brasil, a distribuição desproporcional - sobre-representação e sub-
representação - das cadeiras no Congresso está inextrincavelmente ligada ao
federalismo.
O que, segundo Mainwaring(ibidem), distingue o Brasil dos outros sistemas é
que: (1) a distribuição desproporcional é enorme na Câmara Alta; (2) também é muito
grande na Câmara Baixa; e (3) coincide com desigualdades sociais e econômicas. A
Câmara Alta
31
no Brasil é uma das mais desproporcionais do mundo. Entre as quinze
democracias federativas (inclusive a Espanha), o Senado brasileiro aparece como a
segunda Câmara mais desproporcional, depois da Argentina. O estado de São Paulo
tem 144 vezes mais habitantes por senador do que Roraima, e com o mesmo número
de senadores, 3.
Do mesmo modo, Backes (1999:9) chama a atenção para as distorções
representativas no Senado, onde parlamentares de estados com 41.18% da população
são maioria (detêm 60 lugares das 81 cadeiras no Senado, 74% do total), e poderiam
barrar projetos apoiados pelos representantes dos demais estados, que concentram
58,82% dos cidadãos. Segundo ela, esta distorção é maior que a americana, e uma
das maiores conhecidas. Nos EUA, não há sobre-representação dos pequenos estados,
e muito menos região alguma está sobre-representada na House of Representatives,
No caso brasileiro, há sobre-representação das regiões menos populosas, Norte e
Centro-Oeste, nas duas Casas – têm 21% da Câmara e 40% do Senado, contendo
apenas 13,25% da população do país (Stepan, 1999).
31
Stepan (1999) também chama a atenção o fato da Câmara Alta no Brasil ser uma
das mais desproporcionais do mundo.
71
Tabela I:
A Desproporção na Câmara Alta
.
Regiôes Eleitorado
% (a)
População
% (b)
Senadores e
% Senadores
Correção:
(a) x 81=
Ajuste
Norte 6.14 6.83 21 /
25.92%
5 -16
Nordeste 26.84 27.93 27 /
33.33%
22 -5
Centro-Oeste 6.47 6.42 12 /
14.81
5 -7
Sudestes 44.53 42.72 12 /
14.81%
36 +24
Sul 16.05 15.06 9 /
11.11%
13 +4
Total 100% 81 / 100% 81 0
Fonte
: Elaborado a partir de Nicolau(1997:463), Tafner (1998:9) Backes:1999:9)
Se aplicássemos um ajuste no Senado, conforme usou tafner (1998) para
corrigir as distorções na Câmara dos Deputados, os estados da Região Norte teria
menos 16 senadores, os da Região Centro-Oeste perderiam 7, e os da Região
Nordeste outros 5. Enquanto os estados da Região Sudeste teriam o maior ganho,
cerca de 24 senadores e os da Região Sul pelo menos mais 4 senadores. Usamos o
critério eleitorado de cada estado.
Para Backes (1999), está super-dimensionado o fato de a Câmara ter
prevalência com relação aos projetos do Executivo o que, segundo ela, precipita uma
avaliação de que o Senado não tem função deliberativa autônoma, mesmo como casa
revisora. Ao contrário, diz ela, nas leis aprovadas em sessão conjunta, o Senado tem
os mesmos poderes que a Câmara: iniciar e finalizar as mesmas. Além disso, esta casa
tem “poder de veto”, isto é, de arquivar qualquer proposta, segundo art. 65 da
Constituição de 1988
32
.
32
Recomenda-se para melhor visualização da discussão, ver tabela na página 19,
Backes(1999).
72
Pode-se perceber tal poder pela capacidade legislativa do Senado em sessão
conjunta com a Câmara Federal, nas Medidas Provisórias
33
. Se o Senado rejeita uma
‘MP’, sem proposta de alteração, mesmo que a Câmara aprove, ela perde a eficácia de
Lei. Em outro caso, quando existe proposta de modificação, se o Senado rejeita, ‘cai a
MP’. Se houver aprovação ou rejeição dos pontos modificados pelo Senado,
dependendo de aprovação, a Medida Provisória
34
, vira lei com ou sem os pontos
deliberados por esta Casa Legislativa
35
. A visualização no quadro VII a seguir facilita a
compreensão dos fatos:
Quadro VII
Tramitação de propostas do executivo em sessão conjunta:
Medidas Provisórias (MPs)
Medida
Provisória
Câmara Senado Situação final
1) Aprova MP a) Aceita MP
b) Rejeita MP
Lei
Cai MP
I - Não há
proposta de
alteração da MP
2) Rejeita MP - Cai MP
1) Aprova PLV
2) Aprova PLV com
Modificações
a) Aceita PLV
b) Rejeita PLV
a) Aprova
Modificações
b) Rejeita
modificações
Lei
Cai MP
Lei (só com
pontos aprovados)
Lei (sem pontos
aprovados só na
Câmara)
II - Há proposta
de alteração da
MP (PLV)
3) Rejeita PLV
i) Aprova MP
ii) Rejeita Também
a MP
a)Aprova MP
b)Rejeita MP
Lei
Cai MP
Cai MP
Fonte
: Backes (1999:20).
33
Recomenda-se para melhor conhecimento sobre Medidas Provisórias, os trabalhos
de Pessanha (1997; 1999; 2002). Na primeira obra o autor realiza estudo detalhado
sobre o tema.
34
“Após seis anos de tramitação, foi finalmente aprovada a Emenda Constitucional
nº 32/1, que regulamenta o uso da medida provisória. O prazo de validade das
medidas passa de 30 para 60 dias, com uma prorrogação por igual período,
perdendo a eficácia se não aprovada 120 dias após sua emissão. As alterações
introduzidas pelo Legislativo passam a fazer parte da medida” (Pessanha,
2002:176).
35
Pelo artigo 153, as medidas provisórias terão sua votação iniciada na Câmara dos
Deputados. EC/32-2001.
73
Em diversas matérias importantes, o Senado foi a Casa Legislativa que decidiu
pela aprovação ou não. Em assuntos econômicos, administrativos, sociais (direitos,
atividades sociais, fundos sociais, benefícios categorias e pessoais, e leis penais)
político- institucionais e homenagem, de 22 propostas aprovadas pela Câmara, o
Senado aprovou 10, 9 em parte e 3 foram rejeitadas
36
. Donde se conclui o poder
reunido nesta casa legislativa, que se organiza segundo bases territoriais.
Da mesma forma, procurou estabelecer nas duas Casas Legislativas a exigência
de super-maiorias , para mudanças constitucionais para as seguintes proposições: 1)
aprovação de emendas constitucionais; 2) impedir a aprovação de emendas
constitucionais; 3) aprovação ou rejeição (veto) de legislação ordinária; 4) rejeição do
veto presidencial; e 5) aprovação do veto presidencial. No item 1 são necessários
respectivamente: 3/5 +1 deputados na Câmara Federal, e o mesmo numero +1 no
Senado. No item 2, do mesmo modo, 2/5 + 1 para a primeira e segunda Casas
parlamentares. Os demais itens podem ser constatados no quadro VIII abaixo,
evitando repetição de termos.
Quadro VIII
Número de votos necessários por tipo de norma
1. Para aprovação de
emendas constitucionais
308
(3/5 da Casa)
49
(3/5) da Casa)
2. Para impedir a
aprovação de emendas
constitucionais
206
(2/5 da Casa +
1deputado)
33
(2/5 da Casa +1)
3. Para aprovação ou
rejeição (veto) de
legislação ordinária
O número necessário varia
entre 129 (se presentes
apenas o nº mínimo
exigido para deliberações –
257) e 257 (se presentes
todos os deputados)
(maioria simples)
O número necessário
varia entre 21 (se
presentes apenas o nº
mínimo exigido para
deliberações – 41) e 41
(se presentes todos os
deputados) (maioria
simples)
4. Para rejeição do veto
presidencial
257
(maioria simples)
41
(maioria absoluta)
36
Ver Backes (1999:17).
74
5. Para aprovação do veto
presidencial
O número necessário varia
entre 129 (se presentes
apenas o nº mínimo
exigido para deliberações –
257) e 257 (se presentes
todos os deputados)
(maioria simples)
O número necessário
varia entre 21 (se
presentes apenas o nº
mínimo exigido para
deliberações – 41) e 41
(se presentes todos os
deputados) (maioria
simples)
Fonte
: Backes (1999:22).
À primeira vista, diz Backes (1999:22), o que se pensa é que representantes de
uma parcela minoritária da população têm poder de “veto” nas deliberações do
Congresso, bem como poder de decisão para a maioria das matérias. Porém, esta
argumentação tem funcionado mais como uma justificativa a priori dos mecanismos,
do que uma explicação. A análise histórica contradiz a explicação, uma vez que os
pequenos estados são frágeis para que se possa acreditar que tenham sido capazes de
se impor à nação.
É possível, talvez, fazermos uma analogia entre a sobre-representação no
Senado dos estados menos populosos e o não uso do poder de veto por parte destes,
com a liberação de recursos federais para estes estados
37
, em termos per capita,
conforme constatou Cruz e Oliveira (1999:18). Sugere-se, com a liberação desses
recursos, que algumas unidades federativas abriram mão de propor leis, ou impedir a
tramitação de um outro projeto qualquer.
O mesmo efeito se verifica na Câmara Baixa: devido ao limite mínimo de oito
deputados por estado e ao máximo de setenta, a Câmara Baixa também se caracteriza
por grande desproporcionalidade. Os estados menos populosos estão super-
representados, enquanto o estado de São Paulo é sub-representado por causa do
limite máximo. São Paulo tem dezesseis vezes mais habitantes por deputado do que
Roraima. Isto coloca a Câmara Baixa brasileira na posição de uma das mais
37
Amapá e Roraima são estados sobre-representados que, mesmo com o
descontrole fiscal, receberam grande aporte financeiro da União, em termos per
capita (Cruz e Oliveira, 1999:17).
75
desproporcionais do mundo, embora a Argentina e a Bolívia tenham Legislativos de
distribuição ligeiramente piores (Jones apud Mainwaring, 2001:319; Stepan, 1999).
Para Nicolau (1997:444), seriam três os fatores responsáveis pela alocação
desproporcional no Brasil. O primeiro é o estabelecimento constitucional de um número
mínimo de representantes por unidades da Federação, independente da população
desta. O segundo fator decorre de normas que sub-representam unidades com
populações maiores, por intermédio de dois processos: pela definição de um número
máximo de representantes por estado, ou pela distribuição de cadeiras segundo
intervalos crescentes.
Para o autor, o terceiro fator responsável pela alocação desproporcional deve-
se, sobretudo, à não revisão periódica do número de representantes de cada estado
comparativamente às alterações ocorridas na população (migração interestadual e
diferentes padrões de crescimento populacional). A atualização destes dados tem sido
dificultada pela escassez de pesquisas demográficas do IBGE, determinadas em virtude
de precariedades financeiras e humanas, principalmente durante a década de 1990.
E ainda, a ausência de requisitos que sejam atualizados constantemente,
levando-se em consideração os fatores acima, principalmente o crescimento
populacional, produzem uma situação de desproporção na representação entre as
unidades da Federação, o que gera um dos regimes federais mais desproporcionais
entre os países bicamerais existentes (idem). Este fato não deve ser usado, como diz o
próprio autor para desqualificar o atual sistema político brasileiro. Ao contrário em
diversas outras democracias federativas encontramos o mesmo desvio representativo.
Ao determinar um mínimo de 7 e 8 deputados por estado, nas duas últimas
Constituições, sem levar em consideração a população do mesmo, abriu-se precedente
para a super-representação desta unidade em detrimento dos estados super-
populosos. Esta seria a principal motivo que tem levado a distorção na representação
no federalismo brasileiro. Talvez sem um objetivo perverso, mas sim, evitar a tirania
76
da maioria. Podemos melhor visualizar o que estamos escrevendo na Tabela II,
abaixo:
Tabela II:
Normas Constitucionais para Distribuição das Cadeiras da Câmara dos
Deputados.
Constituição
Número
Mínimo de
Deputado
s
Número
Máximo
por
Estado
Número de
Rep. por
Territórios
Número de
Rep. da
Câmara
População para
Obtenção de uma
Cadeira
1891 4 70 mil
1934 2
150 mil, até 20; 250 mil,
acima de 20.
1937 3 10
1946 7 1
150 mil, até 20; 250 mil,
acima de 20.
Emenda
nº17
(1965)
7
300 mil, até 25; 1
milhão, acima de 25.
1967 7 1
Emenda nº1
(1969) 1
Emenda nº8
(1977)
6 55 2 Até 420
Emenda
nº22
(1982) 8 60 4 Até 479
Emenda
nº25
(1985) 8 60 4 Até 487
1988 8 70 4
Fonte
: Nicolau (1997:444).
Na mesma direção, Nicolau (1997) e Tafner (1998) evidenciam a desproporção
na representação dos cidadãos dos estados da Federação brasileira. São diversas as
situações em que se verifica isso; mais marcantes são as comparações dos estados da
região sudeste, superpopulosa e sub-representada com os estados da Região Norte,
pouco povoada e sobre-representada.
A disparidade na representação é marcante entre os próprios estados da Região
Norte. Roraima tem 0.13%, Amapá 0.21%, Acre 0.28%, Tocantins 0.68%, Rondônia
77
0.73%, Amazonas 1.17%5 e Pará 2,94% do eleitorado. Apesar de quase desabitado e
com menos ainda eleitorado, estes estado tem um mínimo de 8 representantes para a
Câmara dos Deputados. As comparações entre si são bem claras, vejamos: o estado
de Amazonas tem 10 vezes o eleitorado do estado de Roraima, 6 vezes o de Amapá, 4
vezes o Acre, e quase duas vezes o de Tocantins e Rondônia, contudo, o estado do
Amazonas tem o mesmo número de representantes dos demais. Estas comparações
podem ser feitas em relação aos estados das demais regiões, o que sem dúvida
demostra a distorção dos números de representantes destes estados entre si, como
chama a atenção os autores Nicolau (1997) e Tafner (1998), na tabela III:
78
Tabela III
População/Eleitorado/Representação/Desproporcionalidade
Distribuição da População, do Eleitorado e da Representação.
UF População
População
% Eleitorado
Eleitorado
% Repres.
Repres
. %
Des.
Pop.
Desp.
Eleit.
RO 1.132.692 0.77 692.067 0.73 8 1.56 -0.788 -0.829
AC 417.718 0.28 263.162 0.28 8 1.56 -1.275 -1.281
AM 2.103.243 1.43 1.106.006 1.17 8 1.56 -0.127 -0.391
RR 217.583 0.15 119.888 0.13 8 1.56 -1.411 -1.432
PA 4.950.060 3.37 2.783.131 2.94 17 3.31 0.057 -0.376
AP 289.397 0.20 197.171 0.21 8 1.56 -1.362 -1.351
TO 919.863 0.63 648.073 0.68 8 1.56 -0.933 -0.875
MA 4.930.253 3.36 2.615.445 2.76 18 3.51 -0.150 -0.748
PI 2.582.137 1.76 1.631.161 1.72 10 1.95 -0.190 -0.227
CE 6.366.647 4.34 4.006.533 4.23 22 4.29 0.047 -0.059
RN 2.415.567 1.65 1.491.112 1.57 8 1.56 0.857 0.014
PB 3.201.114 2.18 2.091.506 2.21 12 2.34 -0.159 -0.131
PE 7.127.855 4.85 4.467.948 4.72 25 4.87 -0.018 -0.157
AL 2.514.100 1.71 1.156.990 1.22 9 1.75 -0.042 -0.533
SE 1.491.876 1.02 942.246 0.99 8 1.56 -0.543 -0.564
BA 11.891.991
8.08 7.031.624 7.42 39 7.60 0.480 -0.180
MG 15.743.152
10.72
10.559.73
9
11.15 53 10.33 0.391 0.814
ES 2.600.618 1.77 1.710.729 1.81 10 1.95 -0.178 -0.143
RJ 12.807.706
8.72 9.129.373 9.64 46 8.97 -0.248 0.669
SP 31.588.925
21.51
20.774.99
1
21.93 70 13.65 7.786 8.282
PR 8.448.713 5.75 5.746.397 6.07 30 5.85 -0.093 0.217
SC 4.541.994 3.09 3.157.290 3.33 16 3.12 -0.025 0.213
RS 9.138.670 6.22 6.296.021 6.65 31 6.04 0.181 0.602
MS 1.780.373 1.21 1.161.054 1.23 8 1.56 -0.346 -0.334
MT 2.027.231 1.38 1.279.042 1.35 8 1.56 -0.178 -0.209
GO 4.018.903 2.74 2.622.097 2.77 17 3.31 -0.576 -0.546
DF 1.601.094 1.09 1.062.247 1.12 8 1.56 -1.57 -1.527
BR
146.825.4
75
100.00
94.743.0
43
100.00 513
100.0
0
9.113 10.813
Fonte
: Nicolau (1997: 463); Tafner (1998:9).
Para abordar o tema da desproporcionalidade Tafner (1998:63), propõe dois
pontos de vistas peculiares. O primeiro, pelo número de eleitores que têm seus votos
79
desconsiderados ou “esterilizados”
38
e, segundo, com relação à configuração partidária,
que não condiz com a máxima de “ um cidadão, um voto”. O perfil partidário expresso
nas urnas não traduz a vontade do eleitor. Seguindo a atual distribuição de cadeiras
entre unidades federativas, e distribuindo de forma proporcional a votação de cada
partido
39
, excetuando os votos em branco, percebem-se alterações no quadro
partidário nas eleições de 1986/1990/1994.
Segundo critério utilizado na tabela IV, nota-se que o maior prejudicado no
atual sistema eleitoral foi o PT, que em apenas um pleito tem uma defasagem de 13
parlamentares no ano de 1986 e, no período, de pelo menos 31. O PDT também tem
um número aquém do que teria se o sistema político fosse proporcional. De outro
modo, incorporando-se proporcionalidade entre as unidades da federação, teria-se a
composição de uma nova configuração representativa na Câmara Federal, na qual são
utilizados os dados reais de votação dos partidos, para os anos de 1986/1990/1994,
tabela IV.
Tabela IV
Bancada Partidária Efetiva e ajustada conforme a (Des) e
Proporcionalidade
1986 1990 1994
Partido
Bancada
Efetiva(A)
Bancada
Ajustada(B
)
B-A
Bancada
Efetiva(C)
Bancada
Ajustada
(D)
D-C
Bancada
Efetiva(E)
Bancada
Ajust.(F
)
F-E
PMDB 260 241 -19
108 100 -8 107 105 -2
PFL 118 102 -16
83 70 -13 89 76 -13
PDS 33 37 +4 42 42 0 - - -
PSDB - - - 38 45 +7 62 68 +6
PT 16 29 +13 35 51 +16 49 66 +1
38
Para o ano de 1994, atingiu a incrível marca de quase 9 milhões de votos
esterilizados. É o equivalente a esterilizar, a cada eleição, no mínimo quatro
unidades da federação (Tafner, 1998:65).
39
Chamamos a atenção para o fato da desproporção também entre os partidos,
porque segundo alguns estudos, os partidos prejudicados seriam os de esquerda e
centro-esquerda, e os beneficiados os de direita e principalmente de estados sobre-
representados do Norte e Nordeste. Isto seriam problemas à manutenção de uma
federação de representação igualitária-democrática.
80
7
PDT 24 28 +4 46 46 0 34 34 0
PDC 5 4 -1 22 15 -7 - - -
PL 6 10 +4 16 21 +5 13 17 +4
Fonte
: Elaborado a partir de dados extraídos de Nicolau (1997: 455) e Tafner (1998:73-
77).
Como se observa na Tabela IV, os partidos que mais perderiam com o total de
proporcionalidade no período seriam PFL, com menos 42, seguido pelo o PMDB, com
menos 29 parlamentares. Em termos de ganho de parlamentares, o PT seria o maior
beneficiado, com mais 46, seguido do PL com mais 13 e PSDB com mais 11. Como
PMDB e PFL formaram suas bancadas nas regiões Norte e Nordeste, e o PT, na região
Sudeste, teria maior representatividade em comparação com as demais. E se nos
basearmos nas definições ideológicas de cada partido, podemos dizer que o
conservadorismo tem uma de raízes na desproporcionalidade do sistema eleitoral.
Existe uma correlação entre a distorção representativa no Congresso Nacional, do
estado de São Paulo, com a desproporcionalidade do PT na mesma Casa. Este estado
foi berço do sindicalismo de combate á Ditadura em fins dos anos 1970 e do
nascimento do PT nos início dos anos 1980, pois se adotassem a proporcionalidade um
maior números de parlamentares petistas e paulistas seriam eleitos, o que em tese
solucionaria a distorção. Sendo o estado mais moderno e dinâmico da federação, seu
casamento com um partido, que pretendia romper com as práticas consideradas
atrasadas, levariam a eleição de representantes deste partido.
Segundo Nicolau (1997) e Tafner (1998), se nos basearmos na
proporcionalidade de cada eleitorado nas unidades da federação brasileira, os números
de representantes delas dentro do Congresso Nacional seriam completamente
diferentes aos praticados na realidade.
A sobre-representação das unidades da federação é mais acentuada para os
estados da região Norte, onde verificamos distorções crescentes na representação.
Para o ano de 1986, o número de parlamentares a mais foi de 19; em 1990 saltou
81
para 31, e para 32 no pleito seguinte. A região Centro-Oeste apresenta variação de
cerca de 10 parlamentares em cada pleito. Caso inverso ocorre em todo o período na
região Sudeste que tem cerca de 40 representantes a menos. Esta variação decorreu
do mínimo de 8 deputados estabelecidos pela Constituição de 1988. Aplicando o
mecanismo da proporcionalidade, conforme sugerido por Tafner (1998), dentro da
federação, seria necessário extrair esse preceito constitucional dos estados para atingir
a máxima de “um cidadão, um voto”. Neste caso, o estado mais populoso, São Paulo,
teria o número de representantes acrescido de pelo menos 40.
Essa distorção regional pode auxiliar ao Governo Central na obtenção de apoio
do Congresso Nacional e implementar políticas públicas de interesses diversos para
todos os entes federados. Em troca, o governo pode liberar ou contingenciar recursos
para a região que melhor lhe retribuir no parlamento.
Para os críticos do federalismo, a origem de inúmeros problemas políticos
institucionais estaria presente nele, ao permitir a desproporcionalidade dos números de
representantes que cada estado tem direito, no Congresso Nacional. Estados menos
populosos, ao contar com o mesmo número de representantes que outros mais
populosos, estariam praticando a sobre–representação, e se utilizando deste
expediente para impor barreiras a quaisquer mudanças institucionais proposta por
estados densamente povoados.
Isso aconteceria em ambas as Câmaras do Congresso. No Senado, em que cada
estado da Federação tem direito a três representantes, independentemente do número
de habitantes, desfiguraria o princípio de que cada cidadão seria um voto. Assim, nos
estados menos populosos o voto de cidadão vale, deste ponto de vista, muito mais que
um voto dos cidadãos nos estados mais populosos
40
.
40
Existe em outros regimes bicamerais um mínimo de senadores proporcional à
população dos entes federativos, conforme estudados por Lijphart (1989,2003).
82
Na Câmara Federal, ocorreria o mesmo com relação aos números de deputados
federais, em que cada estado teria um número não superior a setenta deputados.
Ocorre que, para eleger um deputado federal, precisar-se-ia de muito menos votos em
estado menos populosos. Desse modo, a representação distorcida, em que estado e
distrito eleitoral se confundem como um fenômeno de sobre-representação (estados
social e economicamente mais atrasados) de alguns estados, e sub-representação
(São Paulo, estado mais rico e populoso) de outros, teria redundado, por via do
arranjo político, no reforço do poder de elites políticas e econômicas mais
conservadoras, assegurado por sua atuação no Congresso Nacional. E, como
limitadores do poder que o detém. (Almeida, 2001:18).
Segundo a autora, esta argumentação está presente na obra de Furtado
(1965), em que o Congresso conservador, resultante da sobre-representação de
estados do Norte e Nordeste, seria o principal obstáculo à realização das reformas
necessárias à industrialização do país, que tinham no Executivo seu grande
dinamizador. O Executivo progressista e o Congresso conservador seriam geradores de
impasse ou de crise política, possibilidade de desenho institucional inscrito na
federação brasileira.
Para Almeida, antes da ruptura autoritária, a “Reforma Judiciária” teria feito
retornar esta questão de forma ainda mais contundente “pelo ‘pacote de Abril’ de l977,
que teria assegurado sobrevida política ao regime autocrático e propiciado uma
transição negociada e conservadora” (Almeida, 2001:17). Porém, são as eleições
majoritárias dos estados mais populosos que de fato decidem e podem facilitar a
implementação de uma agenda progressista, rompendo as barreiras da sobre-
representação dos Estados conservadores do Norte-Nordeste.
83
Também, a assimetria
41
do federalismo brasileiro - uma vez que a autonomia
estadual varia conforme a latitude e a sigla partidária do momento nos estados -
determinaria graus diferentes de poder entre os membros da federação.
Invariavelmente, há outros entes federados que não alcançaram a mesma força
econômica de São Paulo, como por exemplo o estado de Roraima. Além da
predominância de um sistema partidário fragmentado e pouco nacionalizado, somado
ao aumento das competências legislativas, na Constituição de 1988, de estados e
municípios, contribuiria para elevar o grau de deficiências da estrutura federal no
Brasil. (Kugelmas e Sola, 1999).
Da mesma forma, Campello de Souza (1983) discorda das idéias acima,
apresentada como explicação para a origem do artigo 58, que instaurou a
desproporcionalidade da representação na Constituição de 1946. Apesar de estarem
em voga, estas análises não representam consenso teórico consistente. Existem
diversos estudos que corroboram tais teses sobre as conseqüências políticas negativas
das distorções na representação promovidas pelo arranjo federativo brasileiro.
Ademais, a tese da oligarquização da representação política é refutada em um
estudo (Santos, 1987) que demonstrou que a taxa de renovação na Câmara dos
Deputados nunca foi compatível com a hipótese do controle do voto por oligarquias nos
estados economicamente mais atrasados e de menor eleitorado. O funcionamento do
parlamento dependia de coalizões partidárias, respeito às minorias de opinião e
negociações entre bancadas estaduais, o que significa proteção à justiça federativa. Tal
41
Federalismo assimétrico é quando algumas unidades têm mais prerrogativas de
negociação do que as outras na federação. Exemplo disso é autonomia que as
províncias da Catalunha e o País Basco na Espanha, conseguiram no parlamento
deste país, devido ao componente político separatista destas unidades. Existem,
contudo, outras características assimétricas, como no caso brasileiro, em que
unidades mais desenvolvidas economicamente, e o partido político da vez, têm
maiores poderes de barganha na federação brasileira.
(Abrúcio,1994,Souza,1999,Almeida,2001).
84
resultado foi possível pela razoável estabilidade da distribuição proporcional da
população, do eleitorado e da representação pelos diversos estados da federação
(Santos apud Almeida, 2002:15).
Segundo constatações de Nicolau (1997), a sobre-representação e a sub-
representação na Câmara federal constituem uma característica institucional e
histórica de nosso sistema político, bem como sugere que é um despropósito afirmar
que existe o predomínio do conservadorismo na Câmara em função da desproporção
entre cadeiras e dimensão do eleitorado. Há que se considerar outras normas do
sistema eleitoral: a permissão de coligações nas eleições proporcionais e a inclusão
dos votos em branco no cálculo do quociente eleitoral
42
.
Ademais, para Miranda Soares e Lourenço (2002:4), a federação, como
expressão do princípio consociacional (Lijphart 1999), pressupõe a representação de
interesses territoriais relevantes, mesmo que minoritários, evitando que uma maioria
nacional possa subjugar esses interesses através da representação dos cidadãos e a
representação dos interesses territoriais. A solução encontrada para equilibrar estes
dois princípios foi o bicameralismo americano de fins do século XVIII, em que: a) uma
casa legislativa representaria os interesses territoriais, e b) a outra os interesses da
maioria nacional. Contudo, há que considerar que o Senado tem peso e funções
diferentes de federação para federação.
Miranda Soares e Lourenço (2002:5) defendem que o princípio da
representação territorial também tenha validade para a Câmara Baixa, uma vez que
tanto o federalismo quanto os estados sendo atores relevantes, não há porque
42
Analisando o resultado das eleições de 1994, o autor verifica que 22 cadeiras
estariam fora de lugar, transformando o PT e o PSDB em perdedores líquidos,
enquanto PFL, PPB e PP teriam sido os principais beneficiados. Mostra, entretanto,
que, se corrigida a distorção federativa, o PFL continuaria sobre-representado e o
PMDB viria a ele se juntar (Nicolau, 1997:456-8).
85
pretender uma representação estritamente proporcionalista
43
(em termos
populacionais). O estabelecimento de certos critérios de representação para os estados
teria sido uma ação orquestrada pelo Regime Autoritário na década de 70, que levaria
à sobre-representação de estados “conservadores” (ARENA) do Norte, Nordeste e
Centro-Oeste e em contrapartida à sub-representação dos estados do Sudeste e Sul.
Conforme se constata na Tabela V, abaixo, da seguinte forma: índice menor que zero,
sub-representação; maior que zero, sobre-representação:
Tabela V
Distorção representativa por anos selecionados e regiões do país
Ano Sudeste Nordeste Norte Centro-Oeste Sul
1966 -4,7 +2,3 +2,8 +0,3 -0,7
1970 -3,1 -1,2 +1,9 0,0 +2,3
1974 -5,7 -0,6 +1,5 +0,5 +4,3
1978 -6,1 +0,6 +2,0 +0,3 +3,2
1982 -8,1 +1,9 +4,7 +0,3 +1,3
1986 -8,5 +1,8 +4,4 +2,1 +0,3
1990 -9,1 +1,1 +6,1 +1,8 +0,2
1994 -7,7 +0,7 +5,6 +1,5 +0,1
Fonte
: Organizada a partir de Nicolau (1997:447-449); Miranda Soares e Lourenço
(2002:9).
Conquanto, este fato não é verdade, uma vez que durante a vigência do
Regime Militar de 1964-1985, as informações não se verificam. Ou seja, não houve
43
“O ponto mais importante a ser notado é que o Brasil apresenta um índice
bastante positivo de proporcionalidade, se situado entre aqueles de melhor
posicionamento na tabela. O nosso índice de proporcionalidade (93) é
significativamente maior que o da Grã-Bretanha (80), Canadá (83), Austrália (84),
Japão (86) e outros 9 países. Estamos em patamar semelhante a México (92),
Espanha (93), EUA (94), Alemanha (94), Taiwan (95), Holanda (95) e Noruega
(95). Perdemos para Nova Zelândia (96), Bélgica (96), Israel (96) e Noruega (98)”
(Miranda Soares e Lourenço, 2002:6).
86
sobre-representação e sub-representação expressiva para as regiões em questão no
referido período. Os autores apontam como explicação para a sobre-representação da
Região Norte a criação de novos estados, não somente no período autoritário, mas
também no período democrático (Miranda Soares e Lourenço (ibidem:8).
Para Miranda Soares e Lourenço (ibidem:10), o impacto da criação de unidades
federativas
44
no Brasil sobre a representação política no legislativo tem sido um
elemento crucial e negligenciado nesta discussão. Da década de 60 até 80, seis
estados foram criados: Acre (1962), Mato Grosso do Sul (1977), Roraima (1980),
Rondônia (1981), Amapá (1986) e Tocantins (1988).
A criação destes estados significou a sobre-representação de 30 cadeiras, e
60% de desproporção dos estados, verificadas na Câmara dos Deputados. No Senado,
representaram dezoito cadeiras adicionais, gerando mudanças na configuração da
representação entre os estados. Neste sentido, a multiplicação indiscriminada dos
estados é um fato importante que deve ser levado em consideração nos estudos sobre
o federalismo.
O Poder dos Governos Subnacionais na Federação Brasileira
Alguns autores, entre eles Abrúcio (1998:169), aponta para o fato de os
governadores terem ampliado, ou acomodado, “seus interesses em torno de nova
ordem política e federativa corporificada na constituição de 1988”, naquilo que ele
denominou de “Federalismo estadualista”, que consiste na atuação dos governadores
em conjunto na defesa dos interesses estaduais, a fim de manter o status quo
adquirido. Ou, como no caso dos estados nordestinos, colaborando com a União,
procurando obter algumas compensações, ligadas à obtenção de algum privilégio
44
“O impacto financeiro e social da criação destes ‘novos estados’ é outro aspecto
que merece menção. A criação de estados pobres e pouco populosos significa perda
de recursos fiscais para outros estados, porque debilita o Fundo de Participação dos
Estados (FPE) como mecanismo redistributivo, além de ampliar o custeio com a
máquina administrativa e de pessoal, em detrimento de gastos com políticas
públicas” (ibidem:17).
87
dentro da federação. Apesar de serem do mesmo partido, é difícil aceitar que os
governadores possam agir em conjunto, uma vez que, além da realidade sociocultural-
econômica de cada estado, existe o fato de as lideranças estaduais disputarem
prestígio e poder político.
A principal fonte de poder dos governadores, de acordo com esta tese, seria a
“formação das bancadas dos governadores no Congresso nacional”. A existência desta
bancada leva em consideração a existência de um sistema político fragmentado e
multipartidário? Parece que não, pois se assim fosse existiriam menos interesses a
serem defendidos e, portanto, menos partidos. (Ameida,2001).
De certa forma, segue a autora, é possível imaginar uma influência do
governador sobre os parlamentares, quando estes são aliados do mesmo partido, e
dependentes um do outro. Neste caso, é válida a argumentação acima, da influência
sobre tais parlamentares federais, dependesse de sua performance local, “já que são
eleitos pela circunscrição eleitoral estadual e não por uma lista partidária nacional, e
por pequenos números de municípios contíguos que se trocam distritos eleitorais”
(Abrúcio, 1998:171). Segundo ele, é necessário utilizar certos mecanismos, os quais
são controlados pelos governadores, como: distribuição de empregos públicos
estaduais para os apadrinhados locais dos deputados federais, distribuição de verbas
e/ou de construção de obras públicas, além de grande parcela dos deputados estaduais
e prefeitos que são cabos eleitorais fundamentais para a eleição dos deputados
federais.
Outro ponto que teria favorecido o poder dos governadores seria a engenharia
eleitoral brasileira, segundo Almeida (2001) ao proporcionar “pleitos casados”, em que
os deputados se elegiam em um pleito cujo foco principal era a disputa pelo governo
estadual, e que, depois de eleito, os parlamentares organizavam suas ações mais pela
via regional do que pela partidária. A principal razão disso era a “fraqueza dos partidos
em agregar as demandas individuais dos políticos. Isto acontece porque o arcabouço
88
institucional brasileiro incentiva as condutas individuais dos políticos em detrimento da
conduta partidária” (ibidem:174).
Os aspectos acima, e também a infidelidade partidária, voto em um distrito
informal, fragilidade partidária, atuação individualista dos deputados federais voltados
para as bases eleitorais, criavam uma situação em que imperavam a lógica
estadualista na política (ibidem:174-180). A tese do autor é que as complexas
características do sistema político brasileiro resultariam inevitavelmente num
“Federalismo Assimétrico”, cujo poder maior estaria concentrado nas mãos dos
governadores. O autor realça esta idéia com o enfraquecimento do Presidente da
República ocorrido entre 1989-1994, em três campos: o financeiro, o administrativo e
o político.
Devido, sobretudo, a conjuntura desfavorável ao governo central em três
pontos. No campo financeiro, o governo federal Ter enfrentado uma crise desde 1982.
No campo administrativo, dois problemas atingiram-no. Primeiro, a máquina pública
federal estava totalmente fragilidade, nas mais diversas áreas. O outro problema,
administrativo, afeta o executivo federal na interseção da política com a
administração: o presidente não controlava a grande maioria dos cargos em comissão
no que tangia à distribuição dos cargos pelo executivo (ibidem:180).
Identificamos em Leme (1992:43) a possível explicação para o aumento do
“poder dos governadores, ou federalismo estadualista” (Abrúcio, 1994), e
enfraquecimento dos governos nacionais, que estaria na exaustão de sua capacidade
de financiamento, e, mesmo, em sua capacidade de regulação. O Estado tornara-se
incapaz de bancar um grande projeto nacional que aglutinasse os interesses dos
diversos segmentos da sociedade. A crise do Estado impossibilitava a sustentação de
políticas de longo prazo e mesmo a implementação minimamente satisfatória das
políticas sociais.
89
Outro ponto que falseia a tese central acima é o reduzido período de tempo em
análise. Ao que parece, seria necessário um intervalo de tempo maior para que as
varáveis pudessem ser melhor observadas. De modo que como está pronunciada, a
tese de Abrúcio distorce os fatos para comprovar o que se deseja, ou seja, o
fortalecimento do poder dos governadores. Não se pode negligenciar que também os
prefeitos adquiriram maior poder e autonomia pós-1988. Isso é parte fundamental da
rediscussão do papel que cabe a cada ente dentro de uma federação federalista e
democrática, em que todos fazem parte em condições iguais.
Um outro aspecto “negativo” com relação ao federalismo diz respeito à
existência de um sistema de tomadas de decisões fragmentado, com vários pontos de
veto (Kugelmas e Sola, 1999:79), o que teria gerado paralisia decisória porque, para
eles, o federalismo é constituído por uma multiplicidade de pontos de veto, e que, a
partir daí, advém a extrema necessidade de reformas para que o executivo central
possa dispor de mecanismos de governabilidade, salientando a dificuldade de se
legislar num governo de oposição.
À situação de um sistema político fragmentado soma-se um Congresso Nacional
que, a partir da Constituição de 1988, adquiriu amplas capacidades legislativas, entre
elas a tarefa de alterar e incluir verbas para as suas respectivas bases eleitorais:
“O Congresso substituiu o Governo Federal na mediação para manter os
vínculos paroquiais e para acomodar as diferenças regionais [...] decide os
recursos federais serão alocados. Este papel foi possível devido ao imenso
poder do Congresso para emendar o orçamento. Os novos papéis do Congresso
aumentaram a fragmentação política, estimulando a tomada de decisões caso a
caso”. (Souza, 1997:99)
E isto seria um obstáculo à implementação da agenda federal. De fato, tanto o
Congresso Nacional quanto os governadores de estados adquirem mais voz
representativa dentro de um novo arcabouço institucional construído na “transição”,
isto é, dentro de um desenho de representatividade mais pluralista da sociedade.
Deste modo, não se contesta a importância do poder adquirido pelos governadores a
90
partir de 1982, sendo fundamental seu desempenho no período de transição, bem
como seu papel político importante na passagem do autoritarismo para a democracia.
Porém, há dúvidas acerca do controle político que exercem sobre os legislativos de
seus estados, tendo-se tornado os “barões da Federação”, capazes de impor veto à
agenda do governo federal (Abrúcio, 1998).
De acordo com Almeida (2001:23), não há indícios suficientes que constatem
que os governadores tenham pactuado a ponto de agirem como empreendedores de
sanção legislativa federal, e que tivessem acumulado e enraizado nos estados poderes
necessários que lhes transformassem, automaticamente, em jogadores com poder de
veto, e que pudessem controlar as bancadas estaduais no Senado e na Câmara,
independentemente da sigla partidária.
Depois de testarem sistematicamente a hipótese da existência de diferenças
intra-partidárias estaduais fortes, concluem que as maiorias são formadas em bases
partidárias e não pela adição de bancadas estaduais controladas pelos governadores
(Limongi e Figueiredo, 2000). As bancadas estaduais dos diferentes partidos seguem a
orientação nacional do partido. Portanto, não há bases para se sustentar a afirmação
de que o Executivo negocie com governadores, e não com os partidos. Para que as
bancadas estaduais ditassem o tom do processo decisório agindo como um ator de
veto, seria necessário que este veto fosse exercido sobre questões que não
envolvessem diretamente os interesses estaduais e partidários.
Do mesmo modo, não se pode afirmar que governo central tenha sofrido
paralisia na tentativa de colocar em prática sua agenda de governo porque, segundo
ainda Almeida (2001), a taxa de aprovação dos projetos do Executivo Federal desde
1990 é semelhante ao do sistema de governo parlamentarista. Assim, não existem
argumentos que sustentem que o arcabouço institucional da Constituição de 1988
justifique a tese acima, de modo que quando quis e com os instrumentos que lhes são
91
peculiares, o Executivo Federal governou e implementou o Estado neoliberal no Brasil
nos anos 1990 (pode-se dizer sem agentes capazes de bloqueá-lo).
Pode-se comprovar isto pelas inúmeras iniciativas legislativas próprias, que
introduziram mudanças estruturais – inclusive emendas constitucionais – e que foram
aprovadas no Congresso, em muitos casos por maioria esmagadora. O que não quer
dizer que não tenham sofrido alterações parciais ou substanciais em seus textos
originais, até mesmo por iniciativa do partido do governo federal. Ou que “não tenha
sido obrigado a negociar com partidos, governadores e prefeitos, antes e durante a
tramitação de seus projetos – como é próprio das democracias e, especialmente,
daquelas que se organizam como federações” (Almeida, 2001:22).
Os entes, União, estados e municípios, sempre estiveram em “conflito” para
definir competências, e sobre como obter os recursos para realizar as intervenções
públicas que a sociedade requer. Na maioria das vezes, os níveis de governos publicam
a obra pública nem sempre realizada, a fim de colher resultados políticos dela, porém
se recusam ou retardam a prestação de contas. A Constituição de 1988 redesenhou a
estrutura do Estado, dando-lhe as feições de uma federação descentralizada
(ibidem:25), e a redefinição de competências e atribuições das esferas de governo no
âmbito da proteção social foram de suma importância para a accountability.
Logo, as críticas ao federalismo não o desqualifica como regime político viável
em países continentais e heterogêneos, uma vez que suas regras constitucionais são
bem definidas e essenciais para melhor atendimento dos desejos dos cidadãos,
distantes do governos central. Para diversos autores, as competências aparentemente
conflitantes colaboram na efetivação das demandas. “A existência de competências
legislativas concorrentes e de competências comuns na oferta de bens e serviços é da
essência do federalismo. Nas federações contemporâneas, a tendência à participação
das diferentes esferas de governo nas distintas atividades públicas é universal” (idem).
92
Conclusão
De acordo com a literatura, podemos concluir que as instituições brasileiras
caminha em direções opostas, por duas frentes distintas. A primeira, que considera as
características destas instituições, inclusive o federalismo brasileiro, como geradoras
de impasses, e a segunda, que vê no modelo institucional brasileiro, certas
especificidades que explicam este modelo e ajudam na sua governabilidade, formando,
de acordo com a literatura, uma Democracia Consensual, cujas características são bem
distintas do modelo Majoritário.
Neste capítulo, vimos que as instituições contribuem para sobremaneira na vida
política, influem sobre as decisões dos atores e sobre os resultados de suas ações
(Almeida 2001:14). Mainwaring (2001:186) aponta para o fato de que muitos casos de
trocas de legendas dificultariam a institucionalização dos partidos - políticos vêem
vantagens na troca ou adesão a outros partidos e o custo da mudança de partido é
normalmente baixo, pois os eleitores não punem com a não votação e há inexistência
de sanções legais.
Para Bezerra (1998:68), existe uma disposição dos parlamentares em
direcionar recursos para municípios e regiões pelas quais são eleitos, que é associada à
idéia de “defesa de seus interesses eleitorais”. Neste aspecto, a atividade parlamentar
confunde-se com as ações de obtenção de verbas federais. Portanto, a atuação
parlamentar estaria marcada pela orientação para o estado e os municípios onde
obtêm sua votação mais expressiva.
Mainwaring (2001), Stepan (1999) e Backes (1999), chamam a atenção para o
fato de ocorrerem distorções representativas no Senado brasileiro, onde parlamentares
de estados com 40% da população, que são maioria (detêm 74% das cadeiras no
Senado), poderiam barrar projetos apoiados pelos representantes dos demais estados,
que concentram 85% dos cidadãos. Backes (1999:22), apesar do “veto” nas
93
deliberações do Congresso, bem como poder de decisão para a maioria das matérias,
não vê tal prerrogativa usada por parte destes, e a liberação de recursos federais para
estes estados, em termos per capita, conforme constatou Cruz e Oliveira (1999:18),
pode ser a explicação para o fato de algumas unidades federativas abriram mão de
propor leis, ou impedir a tramitação de um outro projeto qualquer.
Isto poderia ser feito, porque, como se observa, o Senado brasileiro tem amplos
poderes legislativos. Nas leis aprovadas em sessão conjunta, o Senado tem os mesmos
poderes que a Câmara, de iniciar e finalizar as mesmas, bem como “poder de veto”,
isto é, de arquivar qualquer proposta, segundo o art. 65 da Constituição de 1988. Em
sessão conjunta com a Câmara Federal nas Medidas Provisórias, se o Senado rejeita
uma MP, sem proposta de alteração, mesmo que a Câmara aprove, ela perde a eficácia
de Lei. Em outro caso, quando existe proposta de modificação, se o Senado rejeita,
“cai a MP”. Se houver aprovação ou rejeição dos pontos modificados pelo Senado,
dependendo de aprovação, a Medida Provisória, vira lei com ou sem os pontos
deliberados por esta Casa Legislativa.
As distorções representativas também se verificam na Câmara dos Deputados;
devido ao limite máximo de oito deputados por estado e o máximo de setenta, a
Câmara Baixa também se caracteriza por grande desproporcionalidade. Os estados
menos populosos estão super-representados, enquanto o estado de São Paulo é sub-
representado por causa do limite máximo.(Nicolau:1997).
Assim, para os críticos do federalismo, a origem de inúmeros problemas
político- institucionais seriam inerentes a ele, ao permitir a desproporcionalidade dos
números de representantes a que cada estado tem direito, na Assembléia Nacional.
Soma-se a isto a assimetria, ou seja, o fato de que algumas unidades têm mais
prerrogativas de negociação do que as outras na Federação: unidades mais
desenvolvidas economicamente, e o partido político da vez têm mais poderes de
barganha na federação brasileira - uma vez que a autonomia estadual varia conforme
94
a latitude e a sigla partidária do momento nos estados, determinando graus diferentes
de poder entre os membros da federação.
Cabe frisar que conforme constatações de Nicolau (1997), a sobre-
representação e sub-representação na Câmara federal constituem uma característica
institucional e histórica de nosso sistema político, bem como sugere que é um
despropósito afirmar que existe o predomínio do conservadorismo na Câmara em
função da desproporção entre cadeiras e dimensão do eleitorado.
Há que se considerar outras normas do sistema eleitoral: a permissão de
coligações nas eleições proporcionais e a inclusão dos votos em branco no cálculo do
quociente eleitoral. O impacto da criação de unidades federativas no Brasil sobre a
representação política no legislativo, tem sido um elemento crucial e negligenciado
nesta discussão, significando 60% de desproporção dos estados, verificadas na
Câmara dos Deputados. E no Senado, representaram dezoito cadeiras adicionais,
De outra forma, é possível imaginar uma influência do governador sobre os
parlamentares, quando estes são aliados do mesmo partido, e dependentes um do
outro. Contudo, não chega a ser ‘assimétrico’ como defende Abrúcio (1994), reforçada
pela idéia do enfraquecimento do Presidente da República., conforme é contradito por
Leme (1992:43). A possível explicação para o aumento do poder dos governadores, ou
federalismo estadualista, e enfraquecimento dos governos nacionais, estaria na
exaustão de sua capacidade de financiamento, e mesmo de sua capacidade de
regulação. O Estado tornara-se incapaz de bancar um grande projeto nacional que
aglutinasse os interesses dos diversos segmentos da sociedade. Além do reduzido
período de tempo em análise, ao que parece seria necessário um intervalo de tempo
maior para que as varáveis pudessem ser melhores observadas.
Da mesma forma, a existência de um sistema de tomadas de decisões
fragmentado, com vários pontos de veto, o que teria gerado paralisia decisória. De
acordo com Almeida (2001), não há indícios suficientes que constatem que os
95
governadores tenham pactuado a ponto de agirem como empreendedores de sanção
legislativa federal, e que tivessem acumulado e enraizado nos estados poderes
necessários que lhes transformassem, automaticamente, em jogadores com poder de
veto, e que pudessem controlar as bancadas estaduais no Senado e na Câmara,
independentemente da sigla partidária.
Nas federações contemporâneas, a tendência à participação das diferentes
esferas de governo nas distintas atividades públicas é universal. A nova Carta
estabeleceu competências comuns para a União, estados e municípios, que induzem à
cooperação no tratamento das atividades públicas nas áreas de saúde, assistência
social, educação, cultura, habitação e saneamento, meio ambiente, proteção do
patrimônio histórico; combate à pobreza e integração social dos setores desfavorecidos
e educação para o trânsito, tipo de federalismo trino.
96
Considerações Finais
Nosso objetivo central neste pequeno estudo, foi o de buscar o conhecimento,
para entender as características e atribuições do federalismo brasileiro, antes e depois
da Constituição de 1988, com uma abordagem não só dos aspectos formais, mas,
incluindo sua natureza política, marcada por variadas clivagens. Marcado por
negociações que possibilitam sua montagem e manutenção em países altamente
estratificados, como o caso brasileiro.
Em países pluralistas, heterogêneos e/ou multiculturais, que deseja alcançar a
Democracia, sobretudo consensual, o federalismo torna-se uma das condições
mestras, talvez, para a manutenção ou viabilidade do Estado-nação. Não é uma
condição que da conta sozinho, precisa evidentemente esta associado a outros pré-
requisitos. Porém, mantém íntima relação com a realização da democracia, uma vez
que realiza a chamada Divisão Vertical do Poder – desconcentrando o poder do
governo central e distribuindo aos demais níveis.
Neste sentido, as federações surgem como respostas às exigências por maior
autonomia política dos diversos grupos de pressão dispersos por todo território
nacional. Naquilo que ficou denominado de “devolução federativa”, que é um processo
de cima para baixo, cujo objetivo é “manter-se unidos”, pelo “governo central”, ou
melhor, pelo grupo que dele se apropria. Também democratizando as relações
governamentais.
Ao longo do trabalho, e de acordo com a literatura ( Almeida, 2001),
distinguimos dois tipos de arranjos federativos: 1) o federalismo dual (descritivo e
prescritivo), com soberanias distintas e separadas; e 2) o federalismo cooperativo, que
advém do primeiro, em conseqüência de um processo de re-centralização, de
transformação dos governos estaduais e locais em agentes do governo federal.
97
Voltando um pouco no tempo, quando do processo de colonização portuguesa,
notamos que descentralização (um dos requisitos federativos) predominou como um
dos poucos meios capazes de assegurar a posse efetiva das terras recém-incorporadas
ao domínio europeu – transferiu-se poderes aos colonos portugueses que para cá
vieram, construindo as bases de um poder compartilhado entre eles e a Metrópole.
A instituição da Monarquia Centralizada “européia” foi introduzida pela força na
Colônia – isto se verifica com mais nitidez na formação do Estado nacional no Brasil,
em 1822 – quando o “centralismo” foi o modelo encontrado para “manter unida” a
nova nação dos trópicos e evitar a desagregação da ex-colônia em diversos Estados
menores; significava a exclusão de grande parte das elites locais das decisões
políticas, cujo poder foi conquistado com o modelo colonial. (Camargo:2000). Gerando
a partir daí, diversas revoltas “regenciais”, sendo o germe de movimentos políticos que
derrubaram o Segundo Império e lançaram as bases de uma República Federativa em
1889 - o “federalismo oligárquico”. (idem).
Este ao determinara a restrição à participação da maioria da população
fortaleceu as elites locais, construindo um país de traços regionalistas
(descentralizado) com a utilização do Estado por grupos políticos locais ou nacionais
(Estado Patrimonialista), ‘motivo’ para a ruptura em 1930. A Revolução de 1930 re-
centralizou a estrutura de poder, numa tentativa de racionalizar a administração
pública e afastar dela influências consideradas nocivas, mais acirradas com o Estado
Novo em 1937.
A “reconquista” democrática do pós-guerra veio acomodar as unidades em
torno da discussão da descentralização política e do federalismo. A industrialização
desigual (em parte incentivada pelos governos nacionais) entre os estados contribuiu
para tornar ainda mais heterogêneas as características das unidades federativas,
criando contradições no sistema e contribuindo para o golpe de estado de 1964. O que
98
se deu a partir daí foram medidas de caráter político e administrativo altamente
centralizadoras.
Entre as medidas adotadas estavam as que centralizaram a educação, a saúde,
entre outros, sendo executadas a partir de decisões burocráticas da capital da
República, sem a participação das unidades, medidas muitas das vezes errôneas, mal
geridas, e incompletas. Com a crise do autoritarismo nos anos 1970, as demandas por
democratização foram logo absorvidas pelos defensores da descentralização, e uma e
outra representaram duas faces de uma mesma moeda, fundamentais na ruptura da
ditadura em fins da década de 1970.
Ao compararmos as Constituições Federais de 1946 e 1988, percebemos que o
federalismo foi um tema recorrente muito mais na segunda do que na primeira. Os
modelos de estados destes períodos sugerem uma explicação plausível. Com o pós-
Segunda Guerra, produziu-se no mundo um Estado forte, centralizado e interventor na
economia, denominado de Welfare State, . Temia-se, naquele momento, a proliferação
das idéias socialistas, e os países capitalistas ocidentais procuraram um conjunto
mínimo de satisfação dos seus cidadãos.
A Constituição de 1946, apesar das incertezas do pós-guerra, e de certas
características centralizadoras do regime anterior, ampliou a possibilidade de liberdade
democrática, resultando em um federalismo embrionário. Presença maior foi percebida
nos embates para a elaboração da Constituição de 1988, que redesenhou o arranjo
institucional e federativo, e em que a legitimação da democracia, a participação
popular e societal e o compromisso com a descentralização tributária para estados e
municípios, resultou numa engenharia constitucional consociativa, moldando um novo
federalismo democrático.
Estas demandas, no Brasil, coincidiram com a ruptura ditatorial. O Estado
liberal foi entendido como sinônimo de Estado democrático. A Constituição de 1988
também se traduziu em liberalização do Estado. Naquele momento, isso significava
99
descentralizar e conceder a chamada “devolução federativa”, isto é, a autonomia
política para que os entes pudessem encontrar as soluções para os difíceis problemas
que assolavam a Federação Brasileira. Diversos artigos da atual constituição indicam
maior profundidade e compromisso com a defesa da descentralização e do federalismo.
Esta preocupação foi, tanto quanto maior o desejo dos constituintes de superarem o
autoritarismo e a centralização da ditadura anterior.
Neste sentido, as reformas constitucionais pós-1988, implementaram ainda
mais alterações no funcionamento do Estado brasileiro, para além do estabelecido em
1988. Visando, sobretudo, minimizar as funções estatais na economia, em
contrapartida, maximizando as tarefas dos demais entes da federação.
Com a Carta Magna de 1988, a estrutura do Estado brasileiro tornou-se mais
complexa, desdobrando-se em três níveis de governo: governo central, unidades
federativas (26 estados e um Distrito Federal) e mais de 5.800 municípios. As
demandas por descentralização fiscal e das políticas sociais estiveram diretamente
associadas à construção da democracia e à necessidade de maior eficiência das
intervenções governamentais.
Os trabalhos constitucionais terminam em 1988, porém logo em seguida
rediscute-se alguns pontos, nas reformas constitucionais, que implementaram ainda
mais alterações no funcionamento do Estado brasileiro, para além do estabelecido em
1988, visando, sobretudo, a minimizar as funções estatais na economia, em
contrapartida, maximizando as tarefas dos demais entes da federação.
A chamada reforma do Estado no Brasil seguiu dois estágios, o primeiro voltado
para abertura do mercado, desregulamentação e privatização; o segundo pela
construção e reconstrução de suas capacidades administrativas, estimulando a
cooperação e a formulação - e a implementação sustentada - das decisões
governamentais. Bem como, a descentralização para as esferas subnacionais das
responsabilidades da provisão de infra-estrutura e dos serviços sociais. O que passou
100
por um quadro de redistribuição vertical dos recursos fiscais da União em favor dos
estados e em favor dos municípios.
Porém, a questão central esteve e está na dificuldade em conciliar a
descentralização fiscal com as desigualdades regionais, num contexto de renúncia
fiscal para atrair investimentos, em detrimento de outros estados. Pode-se dizer que a
maior descentralização de competências favorece estados e municípios de forte base
econômica, ao mesmo tempo em que reduz o espaço para ampliação das
transferências da União em proveito das unidades economicamente mais fracas.
Nesse sentido, a função do parlamentar mescla mandato livre com mandato
imperativo, ou seja, parte de seu tempo é reservado ao contato com as bases
eleitorais, regiões e municípios com os quais mantém relações mais intensas e nos
quais obtém suas votações mais expressivas; uma outra parte é destinada às questões
de Estado. O interesse em obter verbas federais para as prefeituras leva os
parlamentares não só a responderem às demandas que lhes são encaminhadas, como
implementarem ações voltadas para a obtenção desses recursos.
O atual aperfeiçoamento do estado de direito (Bobbio, 1992), numa sociedade
marcada pela instabilidade político-institucional e pela insuficiente consolidação das
instituições democráticas (Diniz, 2000) é a condição para uma justa distribuição do
poder dentro da federação brasileira, que também leve em conta a efetiva população
de cada unidade (Souza, 1998, Almeida, 2001). O amadurecimento democrático é
perceptível quando analisamos as duas Constituições elaboradas, e os avanços obtidos
na atual Constituição.
O sistema de representação político brasileiro, apresentaria características
negativas, como a desproporcionalidade (sobre-representação e sub-representação) e
a atuação federativa da bancada parlamentar. Do ponto de vista da viabilidade
governamental, levariam, inevitavelmente a crises do sistema federativo. Soma-se a
101
isso, os arranjos federativos, que seriam insuficientes para garantir uma perfeita
harmonia entre as unidades federativas, que compõem a federação brasileira.
A representação distorcida, há décadas presente em nossa estrutura de Estado,
tem sido comumente indicada como responsável pela manutenção de certas práticas,
isto é, a sobre-representação de estados social e economicamente mais atrasados no
Congresso Nacional, em detrimento de outros sub-representados, como, por exemplo,
São Paulo, estado mais rico e populoso. O efeito teria redundado, por via do arranjo
político, no reforço do poder de elites políticas e econômicas mais conservadoras
assegurado por sua atuação no Congresso Nacional. Em termos de governabilidade ou
agenda, não se pode afirmar que tenham ocorrido entraves nesse processo, uma vez
que o volume de legislação aprovada nos anos de 1990 é superior a muitas
democracias parlamentares duradouras.
Recentemente, um conjunto de autores tem se debruçado mais atentamente
sobre a questão, trazendo novas considerações que se aproximam de uma análise
mais imparcial sobre as características contemporâneas das instituições federativas,
que vão na direção contrária do preconizado pela literatura em geral. Em outras
palavras, as especificidades do modelo brasileiro, tornam-no mais complexo, o que
exige um conjunto de arranjos institucionais e políticos para sua viabilidade.
O Sistema Federalista, baseado em regras constitucionais precisas, não traz
dificuldade entre as unidades de governo entre si e com o governo central, ao
contrário, facilita a resolução de conflitos, que historicamente foram resolvidos pela
guerra fratricida entre o centro e as unidades, tido como único recurso possível diante
de ‘oligarquismos’ e do centralismo. Justamente, a ingerência ou adoção de regras não
transparentes e conhecidas na relação entre governos locais e nacionais pode gerar
constantes conflitos de competência. Outrossim, dificultando a realização de governos
locais responsivos, uma vez que a descentralização tem por objetivo aproximar as
expectativas dos cidadãos das suas satisfações.
102
O caráter excludente do desenvolvimento brasileiro, que têm raízes históricas,
continua a exercer papel central no comprometimento das relações firmadas,
mantendo unidos “estados” tão díspares. A procura pelo interesse imediato do retorno
rápido e fácil, ao longo de quase dois séculos de Estado nacional, distanciou o ‘bem
geral’, ou interesse comum, o que justifica teoricamente, a formação de federações. As
perversas e profundas disparidades regionais e sociais no país, ao passo que é uma
necessidade, também dificulta se realizada, a descentralização e a efetivação do
federalismo, pois enfraquece possíveis políticas públicas gerais.
A presença cada vez mais sólida do federalismo no Brasil, aliada a outros
requisitos democráticos, contribui para a efetivação de mecanismos de controle sobre
as autoridades públicas, aumentando o grau de responsabilidade dos atos destes
administradores para com a ética e o interesse público. Ao analisarmos as últimas
Constituições Federais Brasileiras, notamos como elas evoluíram no sentido de se
aproximar destes ideais democráticos, mais claramente perseguidos na Constituição de
1988 e nas reformas que seguiram.
103
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