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SUMÁRIO
O enfoque Administração da Educação
enfoque Lauro Carlos Wittemann
Administração da Educação Hoje: O Desafio da Transição a Nível do Ensino Superior
pontos de vista
Gestão Democrática da Educação: Alguns Desafios
Márcia Angela Aguiar
Notas sobre a Crise da Gestão Educacional
Administração da Educação: Polêmicas e Ensaios da Democratização
resenhas
Administração Escolar: um Problema Educativo ou Empresarial?
Maria de Fátima da Costa Félix
Administração Escolar: Introdução Crítica
Vitor Henrique Paro
bibliografia
Administração da Educação Hoje
painel
Notícias Educacionais
- Em Aberto, Brasília, ano 6, n. 36, out/dez. 1987
Hoje: Ambigüidade de sua Produção Histórica
Walter Esteves Garcia
Maria Beatriz Moreira Luce
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ADMINISTRAÇÃO DA EDUCAÇÃO HOJE:
ambigüidade de sua produção histórica*
Lauro Carlos Wittmann**
Introdução
Num contexto de democratização proclamada, o enfrentamento prático
e teórico da questão da administração da educação tende à lógica do dis-
curso transformador desenraizado ou à lógica da reforma sustentadora
neoliberal. A produção histórica da administração da educação se faz na
ambigüidade do concreto, superando esta dicotomia.
Na lógica do discurso, longe dos fatos, agiganta-se o idílio revolucionário
e o ufanismo democratizante. Este posicionamento tende a constituir uma
forma sofisticada de servir à manutenção do autoritarismo e à recriação
do clientelismo. Na lógica da reforma sustentadora, rendida aos fatos, os
avanços mantêm a vinculação aos interesses hegemônicos vigentes.
Este posicionamento busca a melhoria pela modernização e racionalidade
na manutenção da estrutura básica da sociedade.
A produção histórica da administração da educação, tanto na sua teoria
quanto na sua prática, exige a sua investigação, compreensão e seu
exercício concreto evitando a alienação no discurso e a alienação nos
fatos. A abordagem segundo a lógica da História busca construir, enten-
der e fazer a administração da educação na concretude histórica, na qual
ela é engendrada. A teoria e a prática da administração da educação são
* O presente trabalho, em parte, apresenta idéias do documento: WITTMANN, L. C.
et alii. Administração da educação no Brasil: situação e perspectivas - subsí-
dios para a definição de políticas. Brasília, MEC/SEB, 1987. mimeo.
** Professor da Universidade Federai de Santa Catarina (UFSC).
Em Aberto, Brasília, ano 6, n. 36, out./dez. 1987
ENFOQUE
produzidas e respondem a determinados interesses presentes na ambi-
güidade social, nascida dos antagonismos e das contradições da forma-
ção social concreta.
Nesta ambigüidade concreta de sua produção histórica, a administração
da educação se constitui em instância de reforço, legitimação e perpetua-
ção de uma situação dada, ao mesmo tempo em que se constitui como
espaço e instrumento da construção histórica de nova hegemonia.
A contradição inerente à administração da educação
As análises e os posicionamentos, declarados e conscientes, ou não,
tendem a desembocar em duas correntes. A primeira denuncia a teoria e
a prática da administração da educação como uma instância do amplo
processo de conservação, sustentação e legitimação da situação dada. A
segunda corrente anuncia a teoria e a prática da administração da educa-
ção como instrumento de transformação estrutural da sociedade, pela
sua contribuição na construção de uma prática educativa comprometida
com os interesses coletivos das classes populares. Estas duas corren-
tes situam a administração da educação, de um lado, vendida aos inte-
resses hegemônicos do momento da evolução da formação social e, de
outro lado, como vendida e mergulhada no idílio revolucionário. Portanto,
a administração da educação se encontraria diante do dilema entre a
subserviência, rendida ao curso dos acontecimentos, ou rendida ao so-
nho, perdida no dis-curso das palavras.
A complexidade do real exige uma perquirição que não pode ser compri-
mida por um divisor simplista de águas entre conservador e revolucioná-
rio, entre vassalo dos dominantes e servo dos dominados. Não vivemos
no ontem construindo a hegemonia dos dominantes de hoje. Nem vive-
mos no amanhã, sob nova hegemonia. Vivemos no embate do hoje, na
contraditoriedade dos interesses presentes neste momento histórico. A
afirmação e manutenção dos interesses dominantes não só se opõem,
mas exigem os interesses coletivos, de classe, dos dominados. Os inte-
resses destes se opõem e exigem os dominantes. A unidade dos contrá-
rios, que mutuamente se exigem, se produzem e se embatem, é o cons-
titutivo da sociedade, de sua estabilidade e de seu dinamismo, e de sua
administração.
É nesta ambigüidade que historicamente a teoria e a prática da adminis-
tração da educação se constroem e se instauram, se inovam e se trans-
formam. Portanto, a administração da educação não é resultante de uma
lógica intrínseca ao seu desenvolvimento, nem resulta de opções volunta-
ristas tomadas por seus agentes e pensadores. É no embate objetivo de
forças e interesses, na correlação do exercício de poderes e na ambigüi-
dade concreta de alianças e de enfrentamentos que a lógica e a opção
tomam sentido.
Portanto, a nível da concretude histórica, a administração da educação
tende, dominantemente, a legitimar os interesses hegemônicos. Entre-
tanto, as contradições e antagonismos da sociedade geram ambigüida-
des que criam espaços para que a administração contenha, também, a
tendência de servir aos interesses opostos, dos dominados, isto é, tenda
a contribuir para a construção de um novo projeto econômico, político e
social.
A administração da educação: instância legitimadora
A teoria e a prática vigentes da administração da educação brasileira, seu
papel e sua função, foram historicamente produzidos. Sua definição se
deu em decorrência ou como implicação da teoria de administração geral.
Esta, por sua vez, foi produzida no interior das relações sociais mais am-
plas do modo capitalista de produção e, em conseqüência, produziu-se
como instância legitimadora dos interesses do capital.
A administração da educação, em seus fundamentos histórico-teóricos,
foi construída como produto marginal das teorias e práticas da adminis-
tração ou gerência da empresa capitalista de produção. Estas foram pro-
duzidas como mecanismo de reunificação do processo de produção,
rompido e fragmentado para favorecer a acumulação capitalista. Esta
acumulação exige a desqualificação do trabalhador pela divisão social do
trabalho e exige a constituição de uma instância controladora acima do
trabalhador para possibilitar a reprodução ampliada da hegemonia do ca-
pital sobre o trabalho. Portanto, a administração surgiu como instância do
domínio do processo global do trabalho e de sua reunificação pelo poder e
pelo controle. Assim constituída, acima, fora e sobre o processo produtivo
concreto, esta instância de administração tende à ruptura com o conteúdo
que administra.
Na administração da educação esta ruptura toma dimensões maiores.
O formalismo da administração da educação leva ao abismo entre o pro-
clamado e o real. A aparente racionalidade tecno-burocrática, sua hierar-
quia e modernização mal ocultam sua fragmentação, superposição e am-
bigüidade, que a tornam vulnerável e útil aos interesses clientelísticos e à
malversação conseqüente do recurso público.
A administração da educação construiu-se, portanto, como uma prática
extrínseca e não intrínseca ao movimento educativo. Produzida a partir
dos interesses do capital na empresa de produção de bens materiais, ela
tende a produzir a irracionalidade e a inconseqüência das políticas e da
gestão, das decisões e dos planejamentos, porque, basicamente, des-
qualifica o próprio trabalho educativo e desqualifica, também, o trabalhador
da educação e, em conseqüência, produz a desqualificação do resultado
da prática educativa. Esta múltipla desqualificação, necessária para a
manutenção da hegemonia do capital, é sustentada por uma administra-
ção desarticulada do pedagógico-educativo, isto é, desarticulada do pró-
prio objeto que administra. Gera-se, assim, a exclusão da maioria, até
mesmo, da educação básica, proclamada obrigatória e gratuita para to-
dos. Para estes a escola passa a ser o locus da produção e consolida-
ção da ignorância, emasculando o poder criativo e a capacidade intelec-
tual das classes populares pelo não-acesso, pela excludência e pela re-
provação.
Esta administração da forma, sem conteúdo, perpetua ou reinventa o au-
toritarismo, a desigualdade e a marginalização. Desafiada pelo avanço
democrático da sociedade brasileira, principalmente pelo crescimento dos
movimentos populares, esta administração tende a uma pseudodemocra-
tização, reconstruindo o formalismo pelo viés demagógico. Através da
A perspectiva a serviço da dominação
A administração da educação tem servido e serve como um dos meca-
nismos da sustentação da dominação política, constituindo-se ela mesma
numa instância de dominação. É um mecanismo na legitimação do poder
político de uma classe. Além de acobertar a desqualificação da maioria
para o exercício competente da cidadania, reproduz, no interior da prática
social da educação, a dominação e a divisão social do trabalho, concen-
trando o poder de decisão e de controle. Desqualifica a maioria pela ex-
cludência e seletividade. Reproduz a dominação pelo controle, comando
e direção autoritários.
A perspectiva a serviço da socialização do poder
A administração da educação tende a constituir-se num instrumento de
ruptura dos processos de dominação e subserviência e de superação da
cisão entre o saber e o fazer, entre o decidir e o executar. Esta adminis-
tração se constrói progressivamente cooperativa, corresponsável e soli-
dária, na ativação da participação competente, crítica e consciente.
A Administração da Educação e a Estrutura Ideológica
A administração se articula com a estrutura ideológica, com a filosofia pú-
blica, com a visão de mundo, de sociedade e de homem. Relaciona-se,
pois, com a dissimulação justificadora e com a desocultação das contra-
dições e suas implicações.
A perspectiva a serviço da dissimulação
A administração da educação tem servido e serve de mecanismo de dis-
simulação do caráter seletivo e excludente da escola e de reforço ideoló-
gico, consubstanciando a ideologia que oferece condições de funciona-
mento para a exploração econômica e a dominação política. Por exemplo,
a afirmação da gratuidade, da obrigatoriedade e da universalidade do en-
sino fundamental acoberta, na prática, uma educação paga, seletiva e
excludente.
A perspectiva a serviço da desocultação
O rompimento com a função dissimuladora da administração da educa-
ção impõe e demanda uma administração transparente que oportunize a
problematização dos fundamentos do exercício do poder e das relações
de produção para a construção progressiva de uma prática educativa a
serviço dos interesses dos excluídos, que constituem a maioria da popu-
lação.
A administração da educação: tendência inovadora
Na ambigüidade da relação constitutiva da administração da educação
com a sociedade ampliam-se espaços e reforça-se a tendência inovadora
de sua prática mediadora na construção da educação das classes popu-
lares. A consciência histórica resgata o dinamismo da transformação so-
cial. Em decorrência, a administração da educação é assumida no interior
do movimento da evolução da formação social. Esta consciência explicita
a dimensão sócio-política da administração da educação e a desenraíza
da inconsciente subserviência a uma ordem dada.
Esta crescente consciência da dimensão sócio-política, como dimensão
inerente ao pensar e fazer administração da educação, vem acompanha-
da de uma crescente consistência da teoria e da prática. Com isto se de-
socultam as contradições pela emergência assumida dos conflitos resul-
tantes dos interesses antagônicos presentes no jogo de forças das rela-
ções sociais.
A administração dos conflitos, nesta perspectiva, não é mero jogo de pa-
lavras, a partir da consciência da desordem vigente na "ordem" estabele-
cida. O efetivo avanço da administração democrática da educação, como
expressão do exercício socializado do poder, passa pela democratização
do saber e se constitui no interior do processo mais amplo da democrati-
zação da sociedade. Portanto, o avanço da administração democrática
implica a democratização do saber para a construção histórica da com-
petência, isto é, do domínio do saber sobre o que se decide tanto em
educação quanto na sociedade como um todo. Portanto, o avanço da
administração democrática da educação implica a democratização da
produção do saber, como exigência fundamentar da ruptura com a privati-
zação capitalista. A mera socialização do saber, assim como a mera dis-
tribuição de renda, parecem constituir mecanismos de sustentação e re-
forço das desigualdades. A consciência do caráter social da produção do
conhecimento, desta produção como dimensão inerente ao trabalho, as-
sim como a apropriação do instrumental teórico e metodológico de sua
produção e sistematização constituem o suporte para o controle sociali-
zado da produção do conhecimento. O controle sobre a produção dos
bens materiais e, até, do conhecimento é o suporte da expropriação, da
subserviência, da submissão e da subalternidade dos que são excluídos
deste poder de controle. A efetiva democratização exige a socialização
deste controle pela apropriação da competência de sistematização do
saber.
O estabelecimento de políticas, o planejamento e a gestão exigem uma
administração legítima. Esta legitimidade nasce da democratização do
fundamental, isto é, do conhecimento do objeto, do conteúdo que se ad-
ministra. Esta competência socializada para decidir é o fundamento do
processo participativo corresponsável. E esta participação constitui um
lugar pedagógico fundamental para a socialização da competência, por-
que é um espaço privilegiado da democratização do saber. A participa-
ção, como instrumento de construção da socialização do exercício do
poder, implica a socialização competente da tomada de decisões, minan-
do a estrutura de poder vigente pela construção de uma nova estrutura de
poder.
Esta tendência inovadora na administração da educação, construindo a
cooperação, a corresponsabilidade e a solidariedade, na perspectiva e di-
reção da administração autogestionária, exige uma recriação dos funda-
mentos teóricos e dos procedimentos práticos da administração da edu-
cação.
A reunificação do saber e fazer
A base do avanço progressivo da administração democrática da educa-
ção, instaurando sua teoria e prática em articulação com o processo de
transformação da sociedade, está na reunificação de seu saber e fazer.
Na concretude histórica, tanto o conhecimento quanto o exercício da ad-
ministração, assim como a articulação ou desarticulação entre eles, são
construídos historicamente. Esta produção histórica da teoria e da prática
da administração da educação responde a determinados interesses pre-
sentes na ambigüidade da tessitura social, nascida dos antagonismos e
das contradições da formação social concreta, na qual esta teoria e esta
prática se constroem.
O norteamento ou a direção da administração se dá pela definição de po-
lítica. Estas expressam a síntese dos interesses hegemônicos em um
determinado momento histórico da evolução da formação social. A ambi-
güidade desta formação social, no confronto e no antagonismo da corre-
lação de forças sociais em jogo, pode levar a aberturas para a constru-
ção de processos prospectivos. Estas aberturas são tímidas expressões
do impulso transformador presente na sociedade. Por isto a educação
tem se construído como uma das instâncias de legitimação da sociedade.
Os avanços das políticas e da prática da educação e, especialmente, de
sua administração resultaram das demandas e pressões sociais. Os
avanços na oferta da educação básica se fizeram em resposta a lutas
populares por escola pública e gratuita. A expansão do ensino superior se
deu em atendimento a pressões das camadas médias da população, até
contra as políticas estabelecidas para a sua contenção. Portanto, os
avanços não foram resultantes da vontade política conseqüente do Esta-
do.
Vivemos numa sociedade caracterizada pelo clientelismo, pela racionali-
dade de conchavos, alianças e pactos entre interesses de pessoas e
grupos da classe dominante. Neste contexto o avanço do conhecimento
em administração da educação tende a constituir-se num espaço de am-
pliação e de reforço do suporte teórico de sustentação da hegemonia vi-
gente e, ao mesmo tempo, num espaço de ruptura histórica e de constru-
ção da nova hegemonia.
Quando as políticas educacionais formais, proclamadas e melhoradas a
nível de discurso são pautadas pela dissimulação ideológica e pela in-
conseqüência prática, as políticas educacionais concretas, as que de fato
funcionam e fazem funcionar a distribuição de verbas, o loteamento de
Em Aberto, Brasília, ano 6, n. 36, out/dez. 1987
cargos e, até, a prática do administrador da educação, precisam ser
ocultadas e clandestinas. Neste mesmo contexto social concreto se
avolumam estudos, conhecimento e denúncias desocultadores, assim
como experiências e práticas inovadoras.
O avanço da teoria e da prática da administração da educação, neste
contexto, tem uma direção reformista e uma direção de mudança ou
transformação radical.
Na perspectiva reformista, a teoria e a prática da administração da edu-
cação, apesar dos reais avanços, não rompe a vinculação da subser-
viência ou o risco da cooptação. Acabam por consolidar, envernizar e
justificar a mentira política das velhas e novas repúblicas. Nesta perspec-
tiva a tendência é a da dissociação entre teoria e prática ou a alienação
no discurso ou nos fatos.
Na perspectiva transformadora, a teoria e a prática da administração da
educação, na ambigüidade da formação social, subsidiam e contribuem
para a construção da hegemonia e do projeto econômico, político, social e
cultural das classes populares. Nesta perspectiva se exige a reunificação
do saber e fazer no processo da construção de uma administração da
educação relevante e pertinente à produção da prática educativa com-
prometida com os interesses coletivos e de classe da maioria da popula-
ção.
Em ambos os casos, tanto na perspectiva reformista quanto na perspec-
tiva transformadora, há um impulso progressista. Na primeira perspectiva
este impulso progressista serve ou é cooptado pelo estatuto teórico refe-
rencial da hegemonia de um determinado momento histórico. Acaba por
trair o suporte último dos avanços que anuncia, porque retarda ou inibe,
no concreto de suas conseqüências históricas, o impulso transformador
do movimento das classes populares na luta pela hegemonia de seu pro-
jeto econômico, político, social e cultural em elaboração. Embora conte-
nha o impulso progressista, haurido das lutas populares, acaba por cons-
tituir feudos autônomos, desligados dos movimentos populares e se torna
campo fértil para a cooptação e para o reforço dos interesses dominan-
tes.
Na perspectiva transformadora constrói-se um movimento de teoria e
prática da administração da educação que adensa a lealdade e a aliança
com os movimentos populares, com as lutas e as organizações da clas-
se trabalhadora. Este movimento, que se avoluma e cresce, explicita
questões fundamentais e constrói alternativas concretas, no jogo ambí-
guo das contradições existentes. A nível da consciência humana, expli-
cita as relações de produção e de poder que, de fato, formam a tessitura
humana. Esta explicitação implica a ampliação do nível de consciência
pela compreensão e conhecimento das relações sociais concretas, da
marginalização, das violências físicas e simbólicas, da malversação dos
recursos, das opressões, da submissão e, até, dos mecanismos da pro-
dução da ignorância e da excludência e seletividade no cotidiano escolar.
A prática social da educação, origem, lugar e destino desta explicitação, é
fonte e alvo deste labor. Em conseqüência, é objeto de inferências e da ex-
perimentação do novo. A reconstrução permanente da teoria e da prática,
articuladas entre si, se fazem em consonância com o amplo movimento
de transformação estrutural da sociedade.
Neste sentido, o avanço da teoria e da prática da administração da edu-
cação contribui para a produção histórica da educação comprometida
com a construção da hegemonia das classes populares. Reforça os mo-
vimentos sociais, as lutas e organizações populares para a concretiza-
ção histórica de seu projeto econômico, político e social.
Isto exige, dos educadores envolvidos na prática social da administração
da educação, o compromisso e a competência formal e política para a
produção do estatuto teórico e da prática consistente, necessários para a
progressiva construção de um novo saber, de um novo homem e de
uma nova sociedade, que estão sendo engendrados no processo de
transformação da sociedade.
Conclusão
As condições históricas e objetivas do contexto determinam a configura-
ção teórico-prática da administração da educação. Esta administração,
tanto na sua construção teórica quanto na sua função concreta, é cons-
truída no interior das relações sociais mais amplas. Tende, portanto, a
constituir-se como instância de legitimação de uma prática social, que,
por sua vez, legitima o concreto social no qual se experiencia. De outro
lado, a contraditoriedade deste contexto abre a tendência para uma admi-
nistração da educação vinculada à transformação da sociedade. Nesta
tendência importa superar o risco de esvaziar-se no discurso inconse-
qüente. A surda e penosa negação da expropriação do poder de cada um
dizer a sua palavra, no enfrentamento do autoritarismo, pode levar à re-
criação do próprio autoritarismo, tanto pela sua manutenção dissimulada,
quanto pela sua recomposição na falaciosa mudança do "democratismo"
ou "vanguardismo".
A ambigüidade da formação social brasileira, hoje, engendrada nas con-
tradições e antagonismos de interesses de classe, exige a superação de
falaciosas dicotomias ou dilemas. O avanço histórico da administração da
educação não é uma questão simplista de opção. Não se pensa nem se
faz administração da educação ou a serviço das classes dominantes ou
a serviço das classes dominadas. A administração da educação hoje se
faz na contradição, na mútua exigência e no embate dos interesses anta-
gônicos. É na ambigüidade do concreto, sob a hegemonia vigente, que,
progressivamente, se constrói a nova hegemonia. Na perspectiva da
construção da nova hegemonia é fundamental o enfrentamento da ques-
tão da dissociação entre teoria e prática, principalmente, lutando pela su-
peração da alienação tanto no discurso desenraizado e inconseqüente,
quanto na prática rotineira e inconsistente.
A administração da educação hoje se constrói consolidando a articulação
entre seu pensar e seu fazer, no conjunto das relações sociais mais am-
plas. Este avanço na efetiva democratização pela reunificação do saber e
fazer se constrói num processo em que a socialização do exercício do
poder é acompanhado pela progressiva democratização do saber. Mes-
mo porque a socialização do exercício do poder e a democratização do
saber são duas dimensões substantivas do próprio processo de demo-
cratização.
Assim se produz o avanço da administração democrática, histórica e
concreta da educação, como expressão e impulso do processo amplo da
democratização da sociedade brasileira.
Em Aberto, Brasília, ano 6, n. 36, out/dez. 1987
ADMINISTRAÇÃO DA EDUCAÇÃO, HOJE: O DESAFIO DA
TRANSIÇÃO A NÍVEL DE ENSINO SUPERIOR
Vicente de Paulo Carvalho Madeira*
Estas páginas sobre o desafio da administração educacional, a nível de
ensino superior, são uma reflexão comprometida com a vivência quotidia-
na do exercício de uma pró-reitoria, em uma universidade federal. Elas
refletem também os vários ensaios de análise e de crítica desenvolvidos
durante o exercício da Representação Nacional de Pró-Reitores de Pes-
quisa e Pós-Graduação.
Aqui, o administrador descobre que mais do que as técnicas de controle,
acompanhamento e avaliação da máquina administrativa, valem as pers-
pectivas de análise que possibilitam o discernimento de novos horizontes,
mesmo quando vislumbrados ao longe.
Ancorados na terra firme dos fatos que são as características da evolu-
ção do ensino superior no País e referenciados a um núcleo teórico de
interpretação, tentaremos descrever o desafio da administração educa-
cional a nivel de ensino superior, neste momento histórico da transição
democrática da sociedade brasileira.
A administração do ensino superior referência teórica e
situação histórica
A administração é a mais contextualizada, a mais "histórica" das ativida-
des humanas. Ela se situa no aqui do espaço e no agora do tempo, ainda
que sempre em função da transcendência do lugar e da construção do
* Pró-Reitor de Pós-Graduação e Pesquisa da Universidade Federal da Paraíba
(UFPB).
Em Aberto, Brasília, ano 6, n. 36, out/dez. 1987
PONTOS DE VISTA
futuro. Ela decorre das condições objetivas de um determinado momento
ou estágio de evolução e, ao mesmo tempo, se destina a interferir nas
condições estruturais e conjunturais de uma formação social. Aqui está o
duplo compromisso da administração: de uma parte, sua vinculação com
o chão dos limites e com a restrição da história e, de outra, a sua obriga-
ção de antecipação da síntese provisória que se produz pelo movimento
constante de superação das contradições. De qualquer modo, não existe
administração educacional senão em um contexto preciso.
Na experiência brasileira, torna-se marcante a forma como o apa-
relho estatal absorve a pressão social de administração da educação,
de gestão do fato educacional, de gerência da rede escolar, como repro-
cessa esta demanda e a devolve à sociedade, em campanhas passagei-
ras, nos programas e projetos fugazes. Como não poderia deixar de ser,
o processo da administração educacional numa sociedade reproduz os
mecanismos da macroestrutura social. Através dele, pode-se constituir e
recuperar o perfil da sociedade nas curvas de suas tendências de evolu-
ção.
A análise crítica da administração da educação passa, pois, pela percep-
ção das condições sociais da educação e das condições educacionais
da sociedade, em um determinado momento histórico da evolução de
uma formação social. As condições sociais da educação são aquelas
oferecidas pelas estruturas parciais e global da sociedade à emergência
do fato educacional. Daí se firma uma relação de unidade, integração e
coerência entre a formação social e a educação. As condições educacio-
nais da sociedade, tantas vezes descritas em repetidos diagnósticos, são
as decorrentes características e aparências determinadas pelas causas
estruturais.
Mesmo assim, não se concebe a educação como simples resultado cul-
tural de um certo tipo de produção, dentro de um determinismo quase fa-
talista. A educação se beneficia, em sua relação dialética com as estrutu-
ras da sociedade, de uma certa independência ou autonomia capaz de
estabelecer um confronto contraditório com estas estruturas. Esta ação
reflexa de retorno da educação sobre o próprio modo de produção expri-
me o efeito das condições educacionais da sociedade.
Neste quadro teórico, tem-se procurado situar o objeto da administração
educacional a nível superior, no Brasil. Percebe-se, então, sua profunda
relação com uma sociedade de classe, em uma economia periférica.
Quando se fala, hoje, em ensino superior no Brasil, já se tem que partir do
fato de que mais de 70% deste contingente estudantil está em escolas
chamadas particulares (ainda que este universo seja diversificado e hete-
rogêneo). O avanço da iniciativa privada no campo do ensino superior
não se deu, porém, por acaso e por simples espontaneidade. Houve cau-
sas localizáveis na estrutura da sociedade e estímulos induzidos pelo
próprio Estado e fornecidos pelo Governo.
Em seguida, vem o dado concreto de que a maioria das IES são estabe-
lecimentos isolados, malgrado os dispositivos legais do modelo teórico da
Reforma Universitária de 1968, que preconizava a universidade ou ao
menos a "Fundação" como locus do ensino superior.
Seja nas instituições privadas como nas públicas, nas universidades co-
mo nos estabelecimentos isolados, o processo de expansão do ensino
superior se concentra preferencialmente na área de ciências humanas.
Mesmo se fazendo uma penetração maior da rede de escolas superiores
pelo interior dos estados, esta expansão segue as linhas das desigualda-
des e disparidades inter-regionais e intra-regionais.
Malgrado a chamada "expansão" dos efetivos do ensino superior, ele
permanece incapaz de absorver a demanda demográfica que recebe,
seja atual, seja potencial. Mesmo se considerarmos mais especifica-
mente a simples demanda gerada pelos níveis anteriores de escolaridade,
perceberemos a insuficiência da capacidade de atendimento do ensino
superior. Chega-se até à não-absorção de parte dos "classificados" no
vestibular, não por falta de vagas, mas pelas condições da clientela.
Em relação a seu "produto", pode-se constatar as taxas insatisfatórias na
relação da PNS (população de nível superior) com a PEA (população
economicamente ativa) e sua distribuição marcada de distorções por
áreas de conhecimento, bem como por regiões geográficas e setores de
atividades.
Por sua vez, o Estado, voltado para outras prioridades que lhe são con-
signadas pelo processo econômico e político, diminui sua participação
efetiva no financiamento da educação. A transferência desta responsabi-
lidade se faz progressivamente do governo federal para o estadual, para
o municipal, para a iniciativa particular, na direção da "privatização"
constatada. A sociedade civil paga um alto preço pela queda do nível do
ensino que se reveste de um custo real que passa a ter função discrimi-
natória entre os grupos sociais, servindo para a distinção e a promoção
de status. Se, de um lado pode-se dizer que nunca foi gasto tanto em en-
sino superior, de outro, pode-se afirmar que nunca foi tão necessário in-
crementar o investimento neste nivel de ensino. Se, de um lado, é verda-
de que a prioridade social maior estaria no fortalecimento da base da pi-
râmide do ensino fundamental, de outro, não se pode criar uma falsa opo-
sição entre o atendimento das necessidades do ensino superior e o aten-
dimento das necessidades do ensino de 1
o
grau.
A democratização do ensino superior, ensaiada na maior participação so-
cial no acesso à universidade, mostra-se impedida pelo seu caráter sele-
tivo e elitista, determinado pelo nível de renda e poder aquisitivo dos indi-
víduos e dos grupos. Além disto, no interior do próprio sistema de ensino
criam-se certos mecanismos que intervêm para assegurar a seletividade
e o eletismo. Deste modo, aparecem a diferenciação real dos tipos de es-
colas e cursos de "curta duração", e a própria "pós-graduação" é vista
como maneira de elevar os requisitos da excelência acadêmica.
De qualquer modo, porém, não se pode negar o fato estatístico da expan-
são quantitativa do ensino superior no Brasil. Cresceu igualmente a
consciência da distinção entre a função social, a função técnica e a fun-
ção política do ensino superior. Aliás, só com estas categorias de análise
se explica a expansão verificada.
O administrador educacional, hoje, é herdeiro de uma complexa situação,
fruto de um aparente caos, mas que de fato procede de uma direção
muito clara e nítida, profundamente coerente com a política global de so-
ciedade. Ele tem de responder a um grande desafio em tríplice dimensão:
a politica, a técnica e a social.
O desafio da transição: a democratização
A história administrativa do Brasil é dominada por um movimento pendular
que oscila dos mais altos níveis de concentração e centralização a maio-
res esforços de desconcentração e descentralização. Há momentos em
que a tendência dominante acredita que todos os problemas do País se-
rão mais facilmente resolvidos se forem enfrentados por uma única força:
a "União", a "federação". Há momentos em que a tendência dominante
acredita que mais valeria a pena enfrentar cada problema local e seto-
rialmente, dando força a uma instância específica. Dir-se-ia que o tal ba-
lanço de pêndulo tem a ver com a "sístole e diástole" do teórico da segu-
rança nacional, na confrontação constante entre o autoritário e o demo-
crático, entre a repressão e a abertura. O problema está em se perceber
os mecanismos estruturais que determinam o tal movimento pendular, a
que interesses correspondem e a que controles obedecem.
Na administração da educação superior, no Brasil, hoje, o pêndulo pas-
sou do extremo de concentração para a faixa de desconcentração e des-
centralização. Neste sentido, a primeira redescoberta se fez na valoriza-
ção do processo eleitoral da escolha dos dirigentes.
Administradores educacionais de todo o mundo se surpreendem com as
formas arrojadas de eleição por sufrágio universal (que entre nós recebeu
o adjetivo "direto", bem histórico e circunstancial) para os mais variados
cargos e funções, por vezes essencialmente técnicos. Nada mais natu-
ral no contexto de uma sociedade de população jovem, a quem fora ne-
gada a experiência política básica de participação real no processo de
escolha de seus dirigentes.
Por algum tempo ocorreu a impressão da magia da eleição como proces-
so recuperador da democrática participação de todos na gestão dos inte-
resses comuns. Como faltava à sociedade a liberdade para esta prática,
procurou-se fazer tal ensaio na universidade.
Em Aberto, Brasília, ano 6, n. 36, out./dez. 1987
Hoje, pouco a pouco, são avaliados e percebidos os limites do instru-
mento eleitoral como parte de um todo mais complexo que é o processo
de democratização da gestão institucional do ensino, em qualquer nível. A
maturidade democrática se vai construindo por estes caminhos. A eleição
é parte integrante de uma totalidade de instrumentos, mecanismos e pro-
cessos históricos que asseguram a democratização. E, numa sociedade
onde isto existir, torna-se até mais fácil de se perceber a especificidade
de uma eleição para a prefeitura de um município e para a reitoria de uma
universidade.
Como mediação histórica possível, e até necessária, a comunidade aca-
dêmica do Brasil viu nas eleições a possibilidade de intervir sobre os
destinos da gestão das instituições de ensino. Ao poder superconcentra-
do de simples indicação por conselhos superiores, corresponderia o di-
reito participado por todos de eleição.
É muito cedo para uma avaliação do fenômeno que ainda está aconte-
cendo. Cada IES, no País, tem uma história a contar sobre a escolha de
seus administradores. Há sinais, porém, de que muito já se evoluiu. E se
os espaços continuarem a se abrir, ao nível da sociedade política, certa-
mente eles absorverão tensões que se concentravam nos campi na ten-
tativa de se fazer, na universidade, a revolução para a qual a sociedade
ainda não teve as condições objetivas.
O processo eleitoral não esgota, nem exaure, a rica e complexa substân-
cia do processo de democratização. Ele supõe, até para ser realmente
democrático, certas condições prévias e posteriores. Em certos casos, o
processo eleitoral pode até ser usado antidemocraticamente, mesmo para
impedir ou dificultar a consolidação de frágeis condições de transição
democrática, seja como forma de manipulação para garantir a "perma-
nência" de grupos, seja como forma de desestabilização institucional.
A análise do processo eleitoral em várias instituições revelou como se
reproduz nas universidades aquilo que se verifica na sociedade como um
todo, em termos de eleitoralismo clientelista, incompatível com o verdadeiro
espírito democrático. Mas, de qualquer maneira, um grande saldo positivo
se verifica. O administrador educacional nas IES recebe uma legitimidade
nova e assume um comprometimento diferente com a comunidade que
representa.
Em muitos casos, a adolescência democrática fez com que fosse esque-
cido também o compromisso da comunidade eleitora com o eleito para a
realização de um projeto educacional referenciado a uma proposta políti-
ca. Paternalisticamente, reproduzindo as características políticas da so-
ciedade, se transfere ao dirigente toda a responsabilidade, mérito e culpa,
eximindo os outros inclusive das tarefas de vigilância e de participação
efetiva.
O administrador educacional do ensino superior no Brasil de hoje está
posto face ao desafio de assumir o significado profundo do fato eleitoral,
sem capitular ao eleitorismo. É preciso situar o instrumento eleitoral no
mecanismo de participação do processo democrático. Urge nutrir o pro-
cesso eleitoral com a substância da identidade especifica da instituição
acadêmica como instância crítica de geração, produção e transmissão do
conhecimento e do saber, sem confundi-la com outras organizações e
formas de luta sindical ou partidária. O desenvolvimento da democracia
requer uma universidade autêntica, fiel à sua identidade institucional e
consistente na sua organização funcional. Se o processo eleitoral preju-
dicasse este princípio, estaria sendo mais nefasto do que proveitoso, se-
ria antidemocrático por substância, ainda que não o aparentasse. Cumpre
ao administrador educacional responder ao desafio pedagógico do mo-
mento: acolher o dinamismo do despertar de novas políticas na sociedade
e assegurar as condições de liberdade para que se construa a consciên-
cia democrática do povo, também através da gestão da universidade.
O fato eleitoral é de grande importância, como uma fase ou etapa do
compromisso da comunidade que se engaja em uma participação res-
ponsável em todos os níveis e instâncias da estrutura da instituição. A
partir disto, redefine-se o processo decisório pelos mecanismos de parti-
cipação, desenvolvidos a partir dos colegiados de cursos, assembléias
departamentais, conselhos de unidades, até aos órgãos deliberativos su-
periores. Trata-se de recriar em bases participativas a própria estrutura
de poder da instituição.
Acontece, porém, que este aprendizado democrático não é fácil. De um
lado, os dirigentes não estão acostumados a esta convivência, de outro,
a instituição e a comunidade estão em processo de maturação política. O
desafio para todas as partes se concretiza na exigência de uma atitude
política de consciência histórica e de confiança numa evolução que se
está produzindo. Nada mais natural que a liberação de tantas forças e di-
namismos, anteriormente reprimidos se faça com impulsos até mesmo
desordenados.
No caso específico para o administrador, o desafio assume também o
aspecto de coragem. O mais fácil para ele seria não se expor, ou mais
ainda, não se contrapor. É o comportamento daqueles que não imprimem
uma orientação ou direção à instituição, mesmo tendo sido eleitos para
isto. Falta-lhes a coragem de dizer não ou de dizer sim. É a atitude dos
que procuram descobrir o sentido da vasão das águas sem nunca ter
feito nada pela regulação do leito do rio.
Na recriação da estrutura de poder da universidade, não raro acontece
que se contrapõem o setorial e o central num conflito que mais enfraque-
ce do que fortalece a frágil instituição acadêmica. Um certo maniqueísmo
pervade as relações tensas. A suspeita passa a ser norma de conduta
administrativa. De um lado, sempre se exige do outro a perfeição de que
não se é, não se foi ou não se será capaz; do outro, sempre se pressu-
põe a desconfiança e até a deslealdade.
Antes, o poder se exercia autoritariamente pela imposição de uma admi-
nistração centralizadora; só havia um lado. O outro tinha que aceitar, co-
mo "vítima". Hoje se impõe o confronto que vai do hostil e conflituoso ao
harmônico e dialogai. Nisto, a administração educacional cresce numa
perspectiva de conteúdo político que talvez nunca tenha tido antes na
história da educação do País. Hoje o Conselho de Reitores é, freqüente-
mente, membro da mesma mesa de negociações, juntamente com órgãos
sindicais da comunidade.
Mesmo assim, na comunidade continua a verificar-se um processo de
confrontação com o poder, de natureza administrativa e política, mas
também psico-social e até psico-analítica. Escolhe-se o "eleito" que a
partir de então passa a representar o "outro lado", quase o "adversário".
Um conflito subsiste nas relações instituição e comunidade; em referên-
cia àquele, estariam os administradores; em referência a esta, ficariam os
movimentos, a "oposição". Aqueles seriam os "patrões" e estes os ope-
rários. Aqueles falam peto Estado e pelo Governo, estes, pelo povo e pela
Nação. Assim, se pretende reproduzir simplisticamente nas universida-
des a contradição fundamental da sociedade, sem se perceber a comple-
xidade histórica da situação, perdendo-se inclusive o senso das media-
ções possíveis nas alianças e conflitos antagônicos e não antagônicos.
Conclusão
O desafio da transição democrática do País se traduz e se reflete em to-
das as áreas e setores da vida nacional. A sociedade mudou e a admi-
nistração educacional não pode deixar de perceber esta realidade. A
questão que se coloca é qual seja o papel da administração nesse pro-
cesso.
Com efeito, democracia conota maturidade e competência politica. Por
isto, exige-se do administrador, antes de tudo, serenidade e segurança no
confronto com as situações. Esta naturalidade desarma a artificialidade
de certos conflitos e tensões.
A dimensão histórica não é uma simples contagem do tempo. É, sobretu-
do, o sentido dos fatos na linha da evolução da sociedade. Em adminis-
tração, somos tentados a nos envolver emocionalmente no aconteci-
mento, como se ele esgotasse seu significado naquele instante e não ti-
vesse seu maior efeito na síntese progressiva da história. É este resulta-
do que conta, como se cada fato fosse um passo em uma direção da su-
peração dos atuais conflitos e contradições para a construção de uma
síntese nova. Democracia é processo. A democratização é uma constru-
ção permanente. Mas, a democracia não se exerce em um vazio institu-
cional. A democratização firmada sobre uma desestabilização ou desca-
racterização institucional é paradoxal. A universidade precisa recuperar
sua identidade, sua função na sociedade e fortalecer-se como instituição,
como organização complexa, numa globalidade. Aí então sua democrati-
zação ganhará em substância e conteúdo, revertendo sobre a totalidade
social.
A administração educacional não pode omitir-se da função de garantir a
especificidade politica, social e técnica do ensino superior. A sociedade
não espera da universidade o confundir-se com outras instâncias, insti-
tuições e organizações. É a partir de sua contribuição própria, que a uni-
versidade se credencia na sociedade pela relevância histórica e social da
sua função, da qual não se pode separar jamais a dimensão política que,
por sua vez, não poderia autonomizar-se ou sobrepor-se a outras.
O grande desafio do momento da transição é a construção da universida-
de democrática. Ela jamais existirá, porém, sem sua especificidade insti-
tucional, sem sua identidade organizacional, funcional e estrutural. A nova
geração dos administradores não pode identificar-se menos com o pro-
cesso de democratização do que com o processo de consolidação insti-
tucional da universidade, como se fossem os homens da organização e
da estrutura em falso confronto com os da mobilização política. Se houver
dois lados, se houver dois mundos, o administrador mais do que ninguém
será cidadão destas duas cidades, carregando em si mesmo a bipolari-
dade destas forças. A administração educacional assume o caráter de
síntese do processo institucional e político.
Em Aberto, Brasília, ano 6, n. 36, out/dez. 1987
GESTÃO DEMOCRÁTICA DA EDUCAÇÃO: ALGUNS DESAFIOS
Márcia Angela Aguiar*
Uma das questões mais candentes que hoje se coloca no processo de
democratização da sociedade brasileira é, sem dúvida, a questão da
gestão democrática da educação.
Trata-se de uma problemática nova que emerge no bojo da própria movi-
mentação da sociedade civil e da reorganização do aparelho estatal em
face das exigências suscitadas pelas determinações sócio-político-eco-
nômicas da conjuntura atual.
De fato, a administração da educação vem tradicionalmente se desenvol-
vendo no interior da burocracia estatal tecnocrática calcada nos interes-
ses dos grupos que têm conseguido fornecer os principais elementos do
projeto da sociedade vigente. Assim, aos rumos que o padrão do desen-
volvimento capitalista impôs ao Brasil corresponderam formas de gerir a
coisa pública de maneira concentracionista e autoritária, inclusive no âm-
bito da educação, tal como se pode constatar na análise da história
brasileira a partir de 1930, salvo os raros momentos em que a hegemonia
das elites se viu ameaçada pelo avanço das forças populares.
Este padrão de administração tecnocrática, determinado pelas condições
históricas do País, busca legitimar-se nas concepções teóricas de base
positivista que "privilegiam a racionalidade técnica na suposição de uma
sociedade harmônica, em que os conflitos podem ser resolvidos mediante
procedimentos meramente técnicos".
* Professora do Centro de Educação da Universidade Federal de Pernambuco (UFPE)
e atualmente Diretora da Diretoria de Desenvolvimento e Normas da Secretaria de
Educação de Pernambuco.
Evidentemente, tais concepções, aliadas ao clientelismo político crônico
que impera na administração do setor público, contribuíram para a conso-
lidação deste padrão de gestão, que apresenta características similares,
tanto na instância macro quanto a nível das unidades escolares, a saber:
excesso de pessoal, duplicidade e fragmentação de ações, dispersão e
má aplicação dos recursos financeiros, desarticulação entre setores,
centralização e autoritarismo.
Convém observar, aliás, que para gerir a máquina governamental nestes
moldes, o Estado passa também a interferir diretamente na formação de
seus quadros, nos anos 70, como se constata no caso da formação dos
dirigentes escolares de 1
o
e 2
o
graus, a partir da reformulação do curso
de pedagogia (Parecer n
o
252/69), que originou as habilitações pedagógi-
cas, entre elas, a administração escolar. Como afirma Saviani "com isso
ficou diluída a formação básica, a fundamentação teórica, em benefício da
formação de técnicos em habilitações que, entretanto, carecem de espe-
cificidade quer teórica (epistemológica), quer prática (empírica)". Esse
curso passa a formar o especialista em educação, no caso, o administra-
dor escolar, com a função específica de organizar, coordenar e controlar
o processo administrativo nas escolas, predominando nessa formação,
evidentemente, os mesmos princípios teóricos que fundamentam a práti-
ca administrativa de caráter funcionalista.
Vale destacar, no entanto, que o avanço dos segmentos organizados da
sociedade civil tem conseguido, nos últimos anos, ampliar consideravel-
mente, o espaço da expressão dos interesses das classes subalternas
na condição das políticas públicas, em que pese a contradição e ambigüi-
dades que o período da chamada "transição democrática" encerra.
No campo educacional isto também se manifesta, acarretando conse-
qüências importantes nos diversos níveis e instâncias da administração.
Neste particular é importante ressaltar que as novas formas de gestão
que advirão para a educação irão refletir os resultados das disputas e do
debate político que atualmente se dão nas várias instâncias sociais, in-
clusive na instância educacional.
Com efeito, pode-se observar que nos Estados em que os interesses das
classes subalternas encontram formas de expressão, novos desafios se
colocam para a materialização dos propósitos democráticos.
Um deles diz respeito à pressão dos movimentos sociais que reivindicam
o atendimento de seus interesses imediatos e que se traduzem, na maior
parte das vezes, na área educacional, em demanda de construções es-
colares, de forma a possibilitar o acesso aos excluídos da escola.
Um segundo desafio concerne ao combate sistemático que entidades or-
ganizadas dos setores populares fazem aos governos de caráter pro-
gressista, partindo do princípio de que é necessário pressionar sempre,
denunciar constantemente, uma vez que todo e qualquer governo é igual
e se coloca contrariamente aos interesses dos setores marginalizados.
O último desafio prende-se ao fato da administração se deparar com o
movimento de setores sociais organizados que ultrapassam o caráter das
demandas puramente reivindicativas e corporativistas algumas vezes, e
avançam no sentido de ter assento nas instâncias que formulam as políti-
cas, buscando participar e controlar a ação do Estado.
Este último parece ser o desafio mais novo que se coloca para a admi-
nistração da educação: a participação de setores organizados da popula-
ção na gestão e controle do Estado.
Sem dúvida que essa nova postura dos movimentos sociais ainda é em-
brionária, mas se apresenta como uma via extremamente promissora pa-
ra a construção da democracia. Promissora e difícil. Promissora porque
aposta na direção da descentralização do poder, que se apresenta ex-
tremamente concentrado nos órgãos de administração dos setores so-
ciais. Difícil porque na tradição da administração da educação brasileira
não se tem ainda experiências consolidadas que possam servir de parâ-
metro para a efetividade do processo democrático de gestão.
Em Aberto, Brasília, ano 6, n. 36, out./dez. 1987
NOTAS SOBRE A CRISE DA GESTÃO EDUCACIONAL*
Walter Esteves Garcia"
Introdução
A gestão educacional vai ser entendida neste texto como aquele conjunto
de medidas adotadas pelo sistema educacional no sentido de cumprir o
que lhe é próprio, ou seja, administrar os planos e programas de trabalho
estabelecidos para o conjunto das instituições que executam a educação.
Vamos tomar, também, educação em seu sentido escolar, portanto não
abordando outras formas que não vêm ao caso examinar agora. Por outro
lado, as observações feitas referem-se, fundamentalmente, ao sistema
federal, mesmo porque a ele cabe o papel de articulador e de condutor da
política nacional, quer seja pelo que está estabelecido na Constituição ou
ainda pelo que estipulam as Leis 5.692/71 e 5.540/68.
Em seu sentido semântico a palavra gestão significa ato de gerir, gerên-
cia, administração (Novo Dicionário Aurélio) e estas conotações também
aparecem nos documentos oficiais, de tal sorte que não existem dúvidas
de que a crise da gestão educativa refere-se a uma impossibilidade real
do sistema educacional em cumprir os objetivos e metas estabelecidos
para o seu desempenho. A intenção e a ação não se complementam na
prática concreta, causando, via de regra, a sensação de tarefa não cum-
prida, ações não terminadas e uma sucessão infinita de tentativas de
buscar as causas mais profundas para esse descompasso entre o pen-
sado e o realizado, se é que existe, de fato, uma previsibilidade das
ações que se quer empreender.
* Texto da conferência de abertura do Encontro de Educação Comparada, realizado
em Recife, em outubro/86, que teve como temário geral a questão da Educação/Cri-
se e Mudança.
*" Analista de Desenvolvimento Científico do Conselho Nacional de Desenvolvimento
Científico e Tecnológico (CNPq).
O objetivo deste trabalho é discutir como se exterioriza a crise da gestão
educacional brasileira através da ação que é empreendida pelos encarre-
gados da política e da administração do sistema educacional. A crise se
manifesta em diferentes instâncias, ou seja, ela pode dar-se tanto a nível
de órgãos encarregados de formular políticas e realizar estudos sobre a
questão (tipo Conselho Federal de Educação) quanto na própria rotativi-
dade com que é conduzida pelos decisores maiores da política geral do
País. É importante frisar que a crise do setor educacional não começa
e termina na educação. Entender assim o fenômeno seria incorrer num-
reducionismo incompatível com o papel que o setor educação joga no
contexto político de uma sociedade como a nossa.
A par de expressar uma dicotomia mais profunda entre Estado e Socie-
dade, particularmente acentuada com o movimento de 64, quando o pri-
meiro se coloca e proclama como intérprete das aspirações maiores da
nacionalidade - e daí a predominância da tecnocracia e das soluções im-
postas de cima para baixo - em realidade a crise da gestão educacional
revela também o pouco interesse que as elites dirigentes têm demons-
trado em democratizar e alterar as relações de poder existentes no
País, via educação. A alegada falta de recursos para mudar o quadro de
abandono e pobreza da educação não pode ser aceita, mesmo porque
atribuir recursos para este ou aquele setor implica decisão política.
Outros países mais pobres deslocam recursos para a educação quando
têm intenção de valorizá-la.
Neste quadro geral de desinteresse das elites pela educação é que de-
vemos situar, porquanto, as determinações maiores da crise. As conside-
rações a seguir procurarão explicitar aspectos que consideramos impor-
tantes para a compreensão de como a educação é mantida como função
menor da política do País e como os sinais visíveis desse caráter subal-
terno devem ser examinados pelo educador para que ele possa não ape-
nas se situar nesse contexto, mas, sobretudo, para que ele não assuma,
enquanto profissional da área, em caráter de exclusividade, a responsabili-
Em Aberto, Brasília, ano 6, n. 36, out/dez. 1987
dade por omissões que se dão ao nivel da macro-estrutura.
A continuidade descontínua
O que mais chama a atenção na gestão educacional brasileira, é a sua
descontinuidade. Reflexo da pouca importância que os dirigentes devo-
tam à educação, o Ministério da Educação, desde que foi criado já teve
54 Ministros, entre efetivos e interinos. Levando-se em conta que o Mi-
nistério foi criado em 1931 fica fácil perceber que temos a média de um mi-
nistro por ano. A falta de tempo para elaboração de propostas mais con-
sistentes transformaram o governo federal num repositório de planos e
programas concebidos aleatoriamente, sem vínculos maiores com as ne-
cessidades mais prementes do sistema educacional como um todo.
Assim, é natural que todo novo ministro se preocupe em executar ações
palpáveis, que tenham visibilidade externa e que possam demonstrar ao
público interessado algo que se está realizando. Caso façamos uma cor-
relação entre êxito relativo ou pequeno de determinadas ações, vamos
perceber que este se encontra relacionado à maior ou menor permanên-
cia do dirigente à frente das decisões que ele deseja implementar.
De outra parte, a excessiva concentração de recursos do País em mãos
do governo federal (acentuada a partir de 1964) faz com que este prati-
camente estabeleça quais as orientações que na prática devem ser ado-
tadas por estados e municípios. De uma função meramente supletiva
(conforme estabelecido pela Constituição Federal) o governo pratica-
mente interfere em todas as atividades educacionais. Desde como gestor
do repasse de recursos (oriundos de fundos de participação ou de salário
educação, p.ex.) ou como financiador maior de programas de abrangên-
cia nacional (programas de merenda escolar, melhoria do ensino, etc).
Como já nos manifestamos em outra oportunidade,
1
a descontinuidade
teve como conseqüência a superposição de planos e programas e tam-
bém o abandono precipitado de medidas que sequer foram implementa-
1 GARCIA, Walter. Desafios da educação brasileira. Ande, Brasília (7), 1984.
das, afora a ausência sistemática de capacidade maior para distinguir o
essencial do acessório, tornando a administração educacional um corpo
extremamente caótico e casuístico. Temos fundadas razões para acreditar
que isso também ocorreu nos estados e municípios, sobretudo porque o
poder de alocação de recursos financeiros e institucionais obriga estas
instâncias a se submeterem às decisões da máquina federal, mais preo-
cupada com sua racionalidade e sua estrutura do que com as necessida-
des que lhe são apresentadas.
A descontinuidade da gestão se manifesta assim, naquilo que efetiva-
mente os administradores podem realizar. Impossibilitados de conceber
planos e proposições que cumpram a função constitucional do Estado em
matéria educativa - educação para toda a população de 7 a 14 anos -
mesmo porque ação desse vulto implica em tempo maior do que o previ-
sível para a permanência nos postos de direção da política educacional,
as ações propostas, via de regra, se configuram com alto grau de gene-
ralidade e pouca explicitação das ações concretas a empreender. Assim
tem ocorrido com os Planos Nacionais de Desenvolvimento (anos 60),
que vêm propondo sistematicamente a eliminação do analfabetismo, a
melhoria da qualidade do ensino, etc.
Ao lado das propostas genéricas e pouco explícitas, o que efetivamente
se realiza é concentrado em programas e ações tópicas de efeito reduzi-
do que produzem a sensação de que alqo de importante está sendo exe-
cutado. É cíclica, por exemplo, a prioridade que os Ministros concedem
ora ao pré-escolar, ora à universidade, ora à formação de professores,
às novas tecnologias e assim por diante. Esses programas não têm, em
realidade, um caráter de abrangência nacional e muito menos a continui-
dade. A impressão que tenho é a de que eles cumprem dois papéis im-
portantes, como veremos a seguir.
Em primeiro lugar, ajudam a máquina administrativa a manter ocupados
os técnicos que lá estão e que de alguma forma necessitam exercitar seu
potencial profissional. Daí porque é comum observar que os programas
quase sempre estão vinculados às pessoas que os elaboram e geren-
ciam e que os transferem para onde vão, quando ocorre de mudarem seu
posto de trabalho. Em segundo lugar, tais programas episódicos e ca-
suísticos cumprem o papel de manter a imagem de que os administrado-
res são pessoas "atualizadas" e "modernas", pois estão adotando proce-
dimentos correntes em outras partes do mundo. Neste sentido seria inte-
ressante correlacionar os modismos acadêmicos gerados no exterior, in-
corporados pelos acadêmicos nacionais e depois absorvidos em ativida-
des e propostas da administração do sistema educacional. Desde o sé-
culo passado, quando em 1821/22 adotamos o método Lancaster para a
alfabetização de crianças (surgido na Inglaterra como contraponto à ex-
ploração de crianças pela nascente industrialização) estamos copiando
modismos. Exercício oportuno, no momento atual do Brasil, seria ainda
correlacionar a origem de certas práticas de "democratização da gestão"
que estão sendo incorporadas pela administração como mecanismo de
contraposição à excessiva rigidez do sistema educacional como um todo.
O "poder" da educação
A crise da gestão educacional expressa-se, também, no pouco ou quase
nulo poder que o setor revela para partilhar seu espaço no círculo onde
as decisões efetivamente acontecem. Isto tem várias causas, onde entre
as mais importantes certamente encontramos a pouca atenção às ques-
tões de formação cultural do povo, o descompromisso dos políticos com
as propostas que enunciam e abandonam depois que assumem o poder,
a desorganização da sociedade civil e especialmente dos educadores
que, muitas vezes, estão divididos em reivindicações de caráter corpora-
tivo. Em verdade, o setor educação é considerado no jogo político um
setor fraco, desarticulado, facilmente manipulado, e que é relegado a um
papel menor na hora de composições políticas - de nomes e de partidos.
Isto ocorre em todas as instâncias, revelando que o poder da educação
conta pouco quando confrontado com as questões financeiras, institucio-
nais, etc.
A organização do Ministério e das Secretarias de Educação evidente-
mente não fica distante deste quadro de fragilidade. O primeiro aspecto a
ser ressaltado diz respeito ao fato de que a função educação é extrema-
mente dispersa no quadro da administração pública. A nível federal, por
exemplo, praticamente todos os Ministérios executam ações educacio-
nais e alguns até com alto nível de organização. As decisões maiores da
Em Aberto, Brasília, ano 6, n. 36, out./dez. 1987
política educacional quase nunca começam e terminam no Ministério.
Questões substantivas referentes à alocação de recursos, ficam depen-
dentes da Secretaria de Planejamento. O mesmo se poderia dizer da ela-
boração de planos e metas de governo. Apresentados como enunciados
genéricos, sem a correspondente previsão de meios capazes de viabili-
zá-los, os planos caem no esquecimento e contribuem para aumentar o
descrédito do setor educação no conjunto das políticas de governo.
A falta de "poder" da educação e por conseqüência das estruturas que
lhe dão suporte têm como contrapartida o fato (já assinalado por Ronald
Braga) que o "MEC é governo mas não integra a elite do poder".
2
E as-
sim, salienta Braga, "... as principais decisões a respeito da educação
são tomadas acima do MEC, além do MEC, cabendo a este assimilar o
fato consumado, mesmo quando surpreendido por decisões que violen-
tam o sistema educacional e lhe trazem transtornos incontornáveis".
3
Este fenômeno também não é estranho às secretarias de educação dos
estados. Muitos Secretários não despacham regularmente com seus go-
vernadores" e, quase sempre, as suas decisões são limitadas à visão
economicista dos Secretários da Fazenda que se transformam nos gran-
des formuladores da política educacional nas unidades federadas.
A ausência de poder nas articulações maiores da politica nacional têm le-
vado os educadores a se refugiarem em formulações que ajudam a
manter este quadro de pouca importância da educação no conjunto das
políticas de governo. Mesmo quando alçados a postos da administração
federal - e tomemos o exemplo do Conselho Federal de Educação - via
de regra os educadores se conformam ao papel subalterno buscando
acomodar-se ao figurino estabelecido. Analisando o papel do Conselho
Federal de Educação, o professor José Silvério Bahia Horta
4
conclui que
"há um descompasso entre a doutrina esposada pelo Conselho Federal
de Educação e os dados e fatos da realidade educacional". Da mesma
2 BRAGA, Ronald. O MEC e o poder. Brasília, MEC, s.d. p.3
3 BRAGA, Ronald. Idem. p.3.
4 HORTA, José Silvério Bahia. Liberalismo, tecnocracia e planejamento educa-
cional no Brasil. São Paulo, Cortez e Autores Associados, 1982. p.219 (Série
memória da educação).
forma, salienta o Autor, "afastado do protagonismo do planejamento edu-
cacional pela ascensão dos "tecnocratas", e constantemente negado
como órgão elaborador de doutrina, o Conselho Federal de Educação re-
fugia-se na Lei. Distanciando-se cada vez mais da reflexão e da elabora-
ção do saber educacional, o CFE volta-se para a regulamentação do pro-
cesso pedagógico, por meio de normas e de leis".
Se o quadro traçado para um organismo que existe dentro do aparelho de
Estado é assim, e temos razões para acreditar que é pura realidade, o
que não dizer das associações e entidades de profissionais voltadas para
defesa dos interesses da área.
As entidades de professores e pesquisadores têm mantido poucos ca-
nais de articulação e de contato com as fontes de poder político. Refu-
giando-se ora em reivindicações de caráter salarial, que somente interes-
sam aos profissionais da categoria e não à sociedade como um todo, ou
lutando por questões tópicas, como por exemplo escolha direta de diri-
gentes - que normalmente auxiliam a consolidar a visão corporativa - o
processo de organização revelado pelos profissionais da educação ou
por outras entidades da sociedade civil pouco tem contribuído para am-
pliação do poder da educação no conjunto da política geral do País.
A tentativa feita por organizações da sociedade civil - tipo associações
de moradores ou comunidades de base - de redescobrir o poder da edu-
cação via organização de "sistemas alternativos" de educação, notada-
mente creches e a chamada "educação popular" têm-se revelado, igual-
mente, ineficaz. Sem organização e recursos capazes de impor o novo
modelo, em verdade essas ações acabam contribuindo, contra sua von-
tade, para manter o status quo, mesmo porque atuam como paliativos que
impedem o desvelamento dos problemas em toda crueza e dramaticidade
que lhes são próprios. De outra parte, ainda, estas tentativas contrariam o
papel histórico desempenhado em praticamente todos os estados moder-
nos pelo sistema educativo tradicional, que é a posse de um patrimônio
comum de conhecimentos, atitudes e habilidades capazes de garantir as
oportunidades de uma sociedade que se pretende justa e igualitária para
todos os cidadãos.
A formação dos administradores
Enquanto os pontos anteriormente examinados nos remetem a questões
gerais, que situam a gestão educacional no conjunto das práticas políti-
cas maiores, a questão da formação do administrador nos conduz a um
aspecto aparentemente menor do problema, embora esteja profunda-
mente articulado à crise da gestão educacional no Brasil. É fora de dúvida
que não podemos separar as mudanças ocorridas no Brasil nos últimos
anos, nem em qualquer outro período, do conjunto de forças políticas que
em determinado momento se conjugam para dar uma certa configuração
nova ao quadro político-educacional do País. O ideário do movimento de
64 e seus desdobramentos na educação já estão bem estudados em
nosso meio de sorte que não vou me alongar nele.
Gostaria de ressaltar apenas alguns aspectos de convergência entre a
orientação geral do sistema educacional e o tipo de formação tentada pa-
ra os administradores do sistema ou da unidade educacional. O movi-
mento de 64, diferentemente de outros, buscou intenso apoio na compe-
tência dos educadores, instituindo em todos os níveis uma tecnocracia
altamente qualificada. A este grupo, recrutado em universidades, centros
de pesquisa e mesmo fora dos quadros da educação, foi delegada a
competência de reformular os destinos desta. Tudo foi passado a limpo.
O caráter desta legislação educacional, seus objetivos, bem como a ex-
pressão maior desse iluminismo pedagógico, os Conselhos de Educação,
ainda fazem parte de nosso cotidiano e acredito que todos conhecem
bem seus principais traços.
A nível dos órgãos centrais da administração educacional, era natural que
o apoio da tecnocracia dispensasse outros tipos de preocupação com
respeito ao papel que outros dirigentes e atores do processo educacional
pudessem desempenhar. Assim, a reformulação dos cursos de pedago-
gia, com a conseqüente preocupação de formação especializada de ad-
ministradores, supervisores, e orientadores, repassa para os níveis de
decisão menores (unidades do sistema educativo) a visão tecnocrática
que presidia as decisões maiores do sistema educacional. A atitude sub-
jacente é a de que bastariam orientações claras e precisas, que os "a-
gentes especializados" executariam as tarefas pertinentes em suas res-
pectivas instâncias. Isto subentendia, também, uma articulação entre as
diretrizes gerais e as ações especificas, ou seja, de que deveriam existir
pessoas que pensam e pessoas que executam, desconsiderando os as-
pectos organizacionais e burocráticos nos quais essas ações operam.
Ocorre que a nível central a ação dos administradores têm-se limitado a
cumprir tarefas "... cuja divisão social do trabalho é incoerente, difusa e
ineficaz".
5
Via de regra, a estrutura burocrática cria suas próprias regras,
impõe seus padrões de desempenho e de comportamento dos agentes
nela envolvidos, pouco adiantando exortações e manifestações de alta
racionalidade. Aliás, dada a forma como tem operado o Ministério da Edu-
cação ao longo do tempo (programas e projetos) junto a estados e muni-
cípios, estes tendem a reproduzir, isonomicamente, as estruturas cen-
trais, que, por conseqüência, exigem comportamentos e desempenhos
semelhantes.
A formação especializada, com seus males inevitáveis, tais como a de-
sarticulação teoria/prática, a perda de perspectiva de conjunto na ação
concreta da escola, assenta-se como uma luva nesse universo de distor-
ções. O profissional, seja orientador, administrador ou supervisor, deve
cumprir tarefas já prescritas e não têm a possibilidade de examinar essas
ações ao longo de um processo ou de uma seqüência temporal. É neste
momento que a crise do macro se associa ao micro sistema educativo,
configurando uma situação difícil de romper e de superar. Esperar pelas
mudanças políticas de valorização da educação é algo extremamente
aleatório e não depende apenas dos educadores, como vimos. Romper
as barreiras institucionais a nível da unidade escolar encontra obstáculos
decorrentes da própria formação dos agentes envoltos no cotidiano.
Um caminho mais seguro, talvez não a solução, seja a busca de recom-
posição dos elos perdidos ao longo do tempo e que tem a ver mais dire-
tamente com o desempenho profissional dos administradores educacio-
nais. Num primeiro momento, dever-se-ia investir grande esforço no sen-
tido de compreensão do que tem ocorrido e do que está acontecendo no
setor educacional. Isto implica em articular explicações e posturas teóri-
5 BRAGA, Ronald. Idem, ibidem, p.12.
Em Aberto, Brasília, ano 6, n. 36, out/dez. 1987
cas mais compreensivas do que as habitualmente oferecidas pelo senso
comum. Num segundo momento, dever-se-ia buscar meios capazes de
reverter as tendências indicativas da fragmentação que se quer comba-
ter. E aqui, neste ponto, algumas coisas já podem ser constatadas, como
a falência dos modelos de planejamento centralizados e concebidos auto-
ritariamente do centro para a periferia do poder. Isto já se passa no Brasil
e pela primeira vez nos últimos anos pode-se afirmar que o modelo de
planejamento existente não serve mais. Estamos todos à busca de um
novo paradigma.
Outro aspecto que ajuda na busca de um novo perfil para nossos admi-
nistradores do sistema educacional é a desejada compatibilização entre
formação teórica e experiência prática. Não se admite mais administrado-
res que não conheçam, por inteiro, seu universo de trabalho. Neste as-
pecto, talvez, a recomposição se dê, como aliás sempre deveria ter sido,
recrutando os administradores entre pessoas com razoável experiência
em diferentes tarefas do sistema educativo. Esta tendência deve prevale-
cer nos próximos anos no Brasil, assim acreditamos.
A busca de um novo rumo
Para nós, é claro que a formação de um novo tipo de administrador - seja
a nível de órgãos centrais de planejamento e gestão, seja a nível de uni-
dade escolar - facilita e agiliza as possibilidades de mudança. As pes-
soas formadas com novos enfoques tornam-se mais receptivas e per-
meáveis às novas formulações. No entanto, não percamos a dimensão
ia floresta...
A superação efetiva dos condicionamentos hoje existentes implica a im-
plantação das seguintes medidas de caráter fundamental:
1. Reforma tributária ampla, que assegure recursos efetivos a estados e
municípios para gerirem seus sistemas educativos.
2. Aumento dos recursos federais para educação, uma vez que a fonte
atual (orçamento da União) é precária e tendente a perder terreno para
outros orçamentos mais substantivos como das estatais, p.ex. Aplicar o
percentual de 13% sobre um orçamento que é pouco expressivo pode se
transformar numa ficção cruel e enganosa.
3. Organizar a administração dos sistemas de ensino (federal, estadual
ou municipal) por tipos de problemas a resolver e não por planos e pro-
gramas que desconsideram a natureza dos compromissos maiores a en-
frentar e se perdem em meandros e meios que apenas desviam a aten-
ção da administração.
4. Redistribuição efetiva do poder, hoje em boa parte concentrado no go-
verno federal, para estados e municípios, onde a relação entre estas
instâncias possa contribuir para uma efetiva integração de esforços em
busca dos objetivos convergentes da educação nacional.
ADMINISTRAÇÃO DA EDUCAÇÃO: POLÊMICAS E
ENSAIOS DA DEMOCRATIZAÇÃO
Maria Beatriz Moreira Luce
A responsabilidade de buscar uma compreensão cada vez mais aprofun-
dada sobre que educação queremos e sobre como podemos viabilizar
de fato a democracia na e pela educação alcança neste momento um
expressivo sentido coletivo. Compromete o magistério; sensibiliza muitos
pais de alunos e estudantes; exige posicionamento de governantes e po-
líticos. Em maior ou menor grau, por interesse individual ou consciência
social, o debate sobre a democratização da educação vai atingindo espa-
ços cada vez mais amplos, vai tomando lugar nos partidos políticos, nos
sindicatos de empregados, nas associações patronais, nas igrejas, nas
reuniões familiares, nas conversas em fila à espera do ônibus do empre-
go e da consulta médica.
Como e por que a questão da escola chega à opinião pública e polemiza-
se provocando propostas e respostas, ações, omissões e reclamações?
Sem dúvida, 1987 foi um ano de muitos fatos e argumentos que só fize-
ram evidenciar a importância, os conflitos e as deficiências da política e
da administração da educação. Mas foi tempo, também, para a reflexão
que enseja a crise, que requer a discussão e que acompanha a ação
consciente. Para nós, compromissados e ainda esperançosos com a
construção de uma sociedade mais democrática, justa e igualitária, foi
tempo de aperfeiçoar o aprender-e-ensinar, o ouvir-e-falar, o ceder-e-
vencer. Estivemos juntos aqui e ali, muitos, milhões de brasileiros, viven-
* Doutora em Educação, professora titular de Administração da Educação na Universi-
dade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS) e Presidente da Associação Nacional
de Profissionais de Administração da Educação (ANPAE).
Em Aberto, Brasília, ano 6, n. 36, out./dez. 1987
ciando democracia e autoritarismo, comprometimento e desmando, eficá-
cia e desperdício. Nesta caminhada, que é só parte mas tem significado
de toda uma história, cada qual teve também sua parte e aprendeu sua li-
ção.
No que puder ver e compreender destacam-se alguns elementos que,
creio e quero crer, justificam a noção exposta no primeiro parágrafo e ge-
ram algumas preocupações que, pela responsabilidade comprometida,
não posso deixar de compartilhar.
As conquistas e as conseqüências da Assembléia
Nacional Constituinte
É de domínio público que a elaboração de uma nova Constituição foi um
dos pontos fundamentais da transição democrática negociada entre os
governantes e apoiadores do regime ditatorial militar que se esvaía e os
movimentos sociais geralmente representados pelos políticos de oposi-
ção e conciliação. Mas também é público e notório que a Assembléia Na-
cional Constituinte eleita em 1986, apesar de contar com uma vasta maio-
ria de representantes dos partidos antes identificados como oposição e
de certo modo alinhados à esquerda, apresenta pouca renovação e tem
se posicionado mais ao centro-direita. Sem declarar-se soberana e sem
ser exclusiva, a Assembléia Nacional Constituinte chega ao final do déci-
mo mês de trabalho revelando inconsistências; ora permitindo que reivindi-
cações progressistas e identificadas com os interesses da maioria da po-
pulação cheguem ao Projeto de Constituição, ora consagrando neste
mesmo posições conservadoras e privilégios para grupos poderosos polí-
tica e economicamente, além de revero seu próprio Regimento durante o
processo de trabalho. Pesando e ponderando os direitos, deveres e garan-
tias hoje inscritos no Projeto da Comissão de Sistematização, as opiniões
são unanimemente concordantes: o processo vale como vivência demo-
crática; o texto consagra vários avanços em direção à justiça e à eqüidade
social; é uma boa base de carta, com potencial a ser ampliado na legisla-
ção complementar e na prática da administração do interesse público. Tal-
vez, por isso mesmo, estejamos agora verificando o recrudescimento ope-
rativo de lobbies já tradicionais; os interesses regionais e o espírito corpo-
rativista se contrapondo às conquistas das grandes frentes de participação
popular e de trabalhadores dos mais variados setores.Temeu-se também
pela estabilidade do regime e pela segurança para deliberar sem cons-
trangimentos.
As atividades e disputas da Assembléia Nacional Constituinte foram
acompanhadas pela população através da imprensa e de informativos
oficiais especiais. Embora sua repercussão não possa ser superestima-
da, pelas reações de adesão ou repúdio a posições evidenciadas, pode-
se inferir que uma parcela significativa dos brasileiros, que são atingidos
pelos principais instrumentos de formação da opinião pública, esteve re-
lativamente atenta. As escolas e universidades também contribuíram para
o acompanhamento e valorização do processo Constituinte; muitos temas
foram trazidos à sala de aula e a formação do cidadão foi menos descui-
dada neste ano.
Cabe, porém, reconhecer que, apesar do mais amplo envolvimento geral
com os temas da Constituição e a participação popular proporcionada
pelas mobilizações e abaixo-assinados que por certo influem na coletivi-
zação das decisões de política educacional, o círculo daqueles que de
modo efetivo participam permanece restrito. É relativamente grande o nú-
mero de parlamentares e políticos das esferas estaduais e municipais que
veio à discussão e à defesa de princípios, direitos e deveres em educa-
ção; foi intenso o embate das lideranças dos grupos que procuravam ga-
rantir o ensino público gratuito como dever e prioridade do Estado e dos
grupos que defendiam interesses privatistas no ensino. Uma análise mais
percuciente indica, entretanto, que assim como estes conflitos não podem
ser localizados simplesmente por afiliações partidárias, religiosas ou de
investimento no setor e que é importante dar conta dos subgrupos e posi-
ções hegemônicas intra-institucionais para que melhor se compreendam
as convicções e posturas dos indivíduos e frentes que se manifestam, os
temas de consenso e conflito no que se refere aos preceitos constitucio-
nais sobre educação permanecem ainda inacessíveis e elitizados.
Há pelo menos duas marcas, conquista e conseqüências, que parecem
estar irreversivelmente postas na Assembléia Nacional Constituinte e no
seu texto. Têm ampla abrangência mas hão também de condicionar de
perto que educação teremos, como é produzida e gerida e quem dela
participa e se beneficia. Uma é o fortalecimento do cidadão e reconhe-
cimento da sociedade civil organizada; homem e mulher iguais, sem
discriminação, protegidos por direitos individuais, coletivos, sociais e polí-
ticos e contando com instrumentos judiciais de fazer valer tais conceitos.
Assim, a educação é agora direito de cada um (e não de todos!) que alu-
nos, pais, professores e mais associações de pais e bairros ou sindica-
tos podem peticionar, ter através de mandato de segurança coletivo e de
ação popular. As relações Estado-cidadão reorientam-se em favor deste,
compelindo uma mudança de mentalidade em governantes e funcionários
públicos, em diretores de escola e professores, que não mais estarão
apenas lidando com a pressão de grupos, mas deverão trabalhar institu-
cionalmente com ela. A outra é o fortalecimento do legislativo, por onde
passarão a decisão e as obras, planos, políticas e providências básicas e
que se livra do decreto-lei, do decurso de prazo e dos atos do executivo
que muitas vezes contrariam o espírito de a quem cabe representar a
vontade popular. Neste sentido, as práticas impeditivas à descentraliza-
ção ou o uso interesseiro e clientelista do poder local ou individual pode-
rão ser mais facilmente detectados e cerceados.
Muitos são os elementos que justificariam destaque e análise quanto ao
sentido e os efeitos dos trabalhos constituintes na definição dos postula-
dos e dos mecanismos pelos quais não só a vida democrática é decidida,
mas, em especial, a função e o lugar da educação são determinados. O
comportamento dos educadores bem como de outros segmentos mais
politizados da sociedade civil foi crucial para que o texto hoje em discus-
são invoque uma sociedade capitalista modernizada, embasada na pro-
priedade e na livre empresa, mas com presença estatal na área dos ser-
viços sociais essenciais, como educação, saúde e previdência. Entre
tradições e inovações, há muitas possibilidades democratizantes que não
podem deixar de ser criteriosamente examinadas quando se visa à for-
mação de uma opinião pública consciente, quando se indaga como e por
que a questão da escola tem gerado tanta polêmica, provoca propostas e
respostas, ações, omissões e reclamações.
As relações governo-magistério-comunidade
Dentre os fatos e argumentos que repercutiram e envolveram vastos se-
tores da população, foram anotados como crise e contribuíram para
questionamentos sobre como podemos democratizá-la, certamente res-
saltam-se as greves e as situações de desacerto entre governo e ma-
gistério. Situadas, é claro, numa história e numa situação presente de cri-
se econômica, social e política, as dificuldades dos poderes públicos para
reenumerar e administrar os servidores e a educação foram mais eviden-
ciadas no tocante ao setor do ensino. Fatores decisivos para tal emer-
gência foram, de uma parte, a significativa parcela que ocupa este setor
no orçamento dos estados e municípios, o elevado contingente do ma-
gistério visto a proporção elevada de escolares e escolarizáveis do País,
e também os comprometimentos políticos de campanha e plataforma par-
tidária. De outro lado, em geral, os educadores constituem o segmento
mais organizado profissionalmente dentro do funcionalismo e até mesmo
no âmbito das categorias de trabalhadores, mobilizando a opinião pública
por sua articulação e também pela natureza de sua atividade.
Foram muitos os universitários e escolares sem aulas durante várias se-
manas de 1987. Muitas as pressões sobre professores e sobre gover-
nantes. Envolveram-se, na maior parte dos casos, todos os partidos, os
estudantes, os pais de alunos e a comunidade em geral. Embora a ques-
tão salarial fosse básica, via de regra era parte de um conjunto de reivin-
dicações que incluíam, além de benefícios trabalhistas, pontos relativos à
democratização da gestão e à participação mais ampla nas decisões
educacionais.
Os efeitos destas divergências na vida pessoal de muitas famílias e pes-
soas, mais as manifestações públicas que perturbavam a rotina das ci-
dades, desencadearam reações diversas. O apoio popular às exigências
do professorado foi predominante, embora não suficiente para motivar
governadores em início de mandato e contando com tempo para se recu-
perar da impopularidade ou para reconstruir uma proposta de ação. Em
decorrência, agravaram-se ainda mais as condições de trabalho e estí-
mulo do magistério; o respaldo à escola pública foi prejudicado pela falta
de garantias de exercício de sua função que apresentou.
Em Aberto, Brasília, ano 6, n. 36, out/dez. 1987
Nesta crise, várias questões fundamentais de política educacional pude-
ram ser aprofundadas e revisadas. Preocupo-me, entretanto, com idéias
e posições forjadas nesta extemporaneidade. Haverá relação entre um
movimento de construção do novo ordenamento jurídico-institucional, en-
tre esta busca do "estado de bem-estar social" que começa a viabilizar a
transição para uma democracia mais radical e a configuração de conflitos
nem sempre reais ou pertinentes e que vêm desmoralizar princípios e es-
tratégias de fortalecimento da cidadania, de eqüidade e de justiça con-
quistada coletivamente?
Não posso deixar de considerar que as relações governo-magistério-co-
munidade no bojo das greves e outros desencontros amplamente noticia-
dos acontecem enquanto outros fatos e conflitos são também revelados,
surgindo boatos e ameaças de desestabilização social e política, en-
quanto há quem procure macular a legitimidade do processo constituinte,
desmerecendo-o, ou ainda, enquanto se argüia a legitimidade de reivindi-
cações e compromissos político-pedagógicos do magistério. A quem ser-
ve a defesa do status quo e de privilégios e interesses não coletivos? A
quem serve uma escola deteriorada e inacessível, um professor desvalo-
rizado e uma administração dos negócios da educação que não se com-
promete com a recuperação deste direito do cidadão e do dever do Esta-
do?
Alguns ensaios pela democratização da gestão da educação
Enquanto as definições políticas da Constituinte estabelecem marcos
mais profundos e de longo prazo, as situações de conflito entre governo,
magistério e funcionários das instituições de ensino podem ser conside-
radas conjunturais, mas reveladoras de problemas de estrutura, além do
setor educacional. Justamente considerando estes é que alguns ensaios
de reorganização e participação na gestão das escolas e universidades
têm sido propostos e vivenciados. Mobilizam, por isso, alguns grupos so-
ciais para opinar sobre algo antes indiscutível e ao abrigo de vias de po-
der mais exclusivas.
Dentre diversas alternativas a nível de instituição e de sistema educacio-
nal, creio que se destacam hoje propostas e experiências que contam
com nossa irrestrita convicção quanto à importância de seus objetivos
mas que carecem de uma avaliação criteriosa e destemida quanto a sua
eficácia e efeitos colaterais: a municipalização do ensino de 1
o
grau e a
eleição dos dirigentes de escolas e universidades.
A Municipalização do Ensino de 1
o
Grau
A idéia de conferir ao poder municipal competência e responsabilidade
pela gestão do ensino fundamental não é recente no Brasil e corresponde
à concepção de divisão de tarefas combinada com visão sistêmica, muito
em voga quando se normatizou a educação em décadas anteriores. A
realidade, porém, é que este modelo não se consolidou devido, em gran-
de parte, às estratégias centralizadoras do periodo autoritário. Temos, na
atualidade, municípios empobrecidos de recursos financeiros e de espaço
de decisão; a rede escolar sob jurisdição municipal é predominantemente
rural e seus professores são os menos qualificados e pior remunerados.
Sem dúvidas, é a argumentação político-ideológica que dá mais apoio à
proposta de municipalização do ensino: maior participação local nas deci-
sões e possibilidades de responder mais diretamente às reivindicações
populares. Juntam-se estas a razões econômicas, pois a construção e
manutenção dos prédios e equipamentos parecem ser de menor custo
quando feitas pelas prefeituras e recursos locais; e mais a razões admi-
nistrativas que evocam descentralização e controle mais próximos. Por
isto, a municipalização do ensino é acreditada como uma valiosa estraté-
gia para a democratização da gestão da educação.
Não podemos, porém, abraçar um meio, uma alternativa, sem considerar
que outros determinantes histórico-contextuais se lhe impõem.
Preocupa-me, sobremaneira, que hoje a municipalização do ensino esteja
sendo defendida por grupos políticos da direita e da esquerda; mais ainda
que seja simpática e interessante aos dirigentes municipais e aos dos
estados e do governo federal. Incrível sedução, carece ser melhor expli-
cada. Os prefeitos e os secretários municipais da educação pretendem,
com tal medida, desincumbir-se de fato e de direito de uma responsabili-
dade reclamada pela população, obtendo meios e legitimidade para resol-
ver problemas visíveis sob controle local. Os governadores de estado e
secretários estaduais de educação, assolados pelo gigantismo da buro-
cracia, pela impagável folha de pagamento dos servidores públicos e pe-
las exigências de uma categoria numerosa e organizada, como é o ma-
gistério, buscaram meios de repartir encargos e estabelecer alianças
mais substanciais com a base política. O Ministério da Educação, por sua
vez, também descobriu que poderia repassar diretamente aos municípios
recursos do salário-educação e para o desenvolvimento de programas,
algo que tem sido particularmente usado desde que governos estaduais
passaram a partidos diferentes do que comanda a política federal de edu-
cação. Eis, então, que a municipalização do ensino reaparece em cena
pela iniciativa das áreas políticas, não sendo proposta principal dos admi-
nistradores educacionais ou dos professores, seus alunos e os pais
destes.
Discutem-se hoje, em especial, as formas pelas quais se poderá passar
aos municípios o comando do ensino de 1
o
grau. Já se conta em muitos
casos com a municipalização dos chamados "serviços escolares" que
incluem especialmente reforma e ampliação de prédios, aquisição e ma-
nutenção de equipamento e material, ou merenda escolar. Noutras situa-
ções registra-se o poder local coordenando ou oferecendo serviços mé-
dicos e dentários a escolares, numa articulação entre saúde e educação.
Poucos são os estados, porém, que já transferiram ou têm planos elabo-
rados de transferir progressivamente sua rede de escolas e respectiva
alocação de recursos aos municípios. Em meio às diversas alternativas
o problema mais complexo é, claramente, o dos recursos humanos, por-
que os estados contam com um quadro de magistério e de pessoal técni-
co-administrativo que não pode ser simplesmente desmembrado.
Outrossim, em geral, os municípios possuem padrões de carreira e re-
muneração tão diferenciados entre si e entre estes e o do seu estado que
torna injusta e inviável a convivência de pessoal sob regimes diversos
num mesmo estabelecimento ou sistema escolar. Complicações várias
acontecem também caso algumas áreas de atividade fiquem sob dife-
rente orientação e provimento. Como conciliar duas ou três diferentes
vias de coordenação e comando?
Por estas breves menções pode-se depreender porque a municipalização
da educação tem despertado debate e tem suscitado um desvelamento
de interesses muitas vezes conflitantes. Penso, entretanto, que é preciso
perseguir com compromisso e competência o objetivo de ampliar as
oportunidades de escolarização, melhorar a qualidade do ensino público e
gerir mais produtivamente os recursos, sob controle local. A participação
da comunidade escolar, dos cidadãos em geral e dos dirigentes munici-
pais na definição sobre que educação e como melhor viabilizá-la é um di-
reito e um dever. Mas este postulado não tem uma única forma de reali-
zação; não quer também significar que toda a execução seja melhor de-
sempenhada exclusivamente com recursos locais; e, principalmente, não
pode descuidar da função integradora a nível de cidadania que tem a
educação. A organização da sociedade civil no Brasil não é ainda sufi-
ciente para se quebrar a hegemonia dos grupos tradicionalmente domi-
nantes ou melhor situados economicamente, tampouco para romper com
os padrões clientelistas e hierarquizados de decisão que são, via de re-
gra, mais estabelecidos a nível local. É preciso, pois, que se tome a
oportunidade de discussão sobre municipalização do ensino de 1
o
grau
para ampliar a participação e a organização popular, avaliando cuidado-
samente os interesses e as condições locais para administrar um ensino
básico público, gratuito e de qualidade. Mais ainda, é preciso que esta
seja uma estratégia a serviço da democratização da educação, conferin-
do-a com os critérios de justiça e eqüidade de oportunidades e condições
a nível da Nação. Este é momento histórico de reverter o descaso do
Estado para com a educação, o autoritarismo e muitas disparidades so-
ciais, políticas e econômicas. Há que se cuidar para que os objetivos e
vantagens de controle local não sejam obstaculizados por uma solução
simplista e por medidas que acentuem desigualdades ou enfraqueçam os
setores já organizados da administração pública e da classe trabalhado-
ra.
A Eleição dos Dirigentes de Escolas e Universidades
Na busca de formas mais democráticas de organização e de tomada de
decisão nas instituições de ensino, várias propostas e experiências po-
dem hoje ser anotadas e, embora seja prematuro um posicionamento de-
finitivo sobre sua validade genérica, não se pode deixar de reconhecer o
seu significativo valor para o questionamento e um saudável estremeci-
Em Aberto, Brasília, ano 6, n. 36, out/dez. 1987
mento de estruturas consolidadas. Possivelmente, os projetos que pre-
vêm a escolha dos diretores de escolas públicas através do voto de pro-
fessores e/ou alunos e seus pais e/ou funcionários técnicos e de apoio
administrativo são os que têm suscitado mais debate e atraído mais cida-
dãos à participação nos assuntos escolares. Estes projetos, hoje trans-
formados em legislação em muitos estados da federação, têm geralmente
se constituído numa reivindicação do magistério que encontra respaldo
popular e de segmentos da classe política. Buscam estes, basicamente,
estender o âmbito de decisão à denominada comunidade escolar, deslo-
cando o poder de escolha do dirigente para o estabelecimento de ensino,
em contraposição à norma anterior que era a da designação do diretor
escolar pela autoridade educacional de nível político.
Esta proposta surgiu em objeção ao clientelismo político que convencio-
nalmente caracteriza a administração pública brasileira e não deixava de
permear o sistema de ensino. Em muitos casos os diretores de escola
eram indicados pelos políticos locais em troca de apoio em campanhas.
Em todas as situações, a direção de escola tem sido entendida como um
cargo-de-confiança que exige obediência acima dos argumentos técnico-
profissionais, mesmo quando as designações eram justificadas por con-
dições de liderança e competência administrativa reconhecidas pelos pa-
res e pela comunidade.
No exame destas propostas à luz de critérios como a busca de uma
gestão mais participante e transparente, mas também competente para a
efetivação do compromisso com a democratização de uma educação pú-
blica de qualidade, surgem questões bastante complexas e que perma-
necem em processo de análise. Uma diz respeito à contribuição da elei-
ção de diretores para a superação de influências oligárquicas e persona-
listas nas decisões a nível de escola e de sistema. Outra refere-se à pró-
pria natureza da função de direção: será ela de simples liderança e repre-
sentação do magistério numa aproximação autogestionária ou requererá
habilitação específica, tendo em vista a evolução das estruturas organi-
zacionais e a especificidade de uma área própria de conhecimento e
atuação profissional?
Inequivocamente, a eleição de dirigentes de escolas e universidades não
pode ser avaliada como fenômeno isolado e contido em si mesmo. A his-
FÉLIX, Maria de Fátima Costa. Administração escolar: um problema
educativo ou empresarial? São Paulo, Cortez, Autores Associa-
dos, 1984.
Caracterizando o momento atual como fecundo em reflexões críticas so-
bre as áreas de atividade profissional que resultam da formação univer-
sitária, Félix coloca como objetivo principal do presente trabalho "contri-
buir para a consolidação desse movimento critico, mediante uma análise
da administração escolar, explicitando as relações que se estabelecem
entre o sistema escolar e a evolução do capitalismo no Brasil".
Considerando a existência de lacuna profunda nas pesquisas para o co-
nhecimento das relações entre administração escolar e administração de
empresas, a autora situa a questão básica de que, tal lacuna, tem como
premissas básicas a redução das questões em administração, de políti-
cas e técnicas, levando à cientificização do processo administrativo e
conseqüentemente à busca da eficácia do sistema em questão.
A consideração, portanto, dos viéses ideológicos da burocracia e de suas
conseqüências para o sistema levarão à superação da compreensão in-
gênua que se pode ter das funções da administração escolar.
A presente obra, que teve sua origem na dissertação de mestrado em
educação realizada pela autora na UNICAMP, adota como pressu-
postos básicos, em sua tentativa de analisar criticamente o problema da
administração escolar, o fato de a realidade educacional brasileira estar
inserida no contexto econômico, político e social do Brasil, optando pela
compreensão multidimensional desta realidade, e considera o aspecto do
conflito de classes inerente à adoção do capitalismo pelo Estado brasilei-
ro, situando assim, a questão básica de sua análise que consiste no
aperfeiçoamento da estrutura burocrática do sistema escolar, através da
constatação de que a burocracia é um fenômeno eminentemente político.
A fim de dissecar as relações existentes entre a administração escolar e
Em Aberto, Brasília, ano 6, n. 36, out./dez. 1987
RESENHAS
a empresarial, a autora analisou-as em dois níveis, teórico e prático. Para
alcançar tal intento, o primeiro capitulo, "Relação entre a Estruturação do
Sistema Escolar e o Desenvolvimento do Capitalismo no Brasil", retoma a
história da administração escolar relacionada ao desenvolvimento do ca-
pitalismo no País, onde foi considerada como fundamental para a com-
preensão da realidade, a explicitação dos condicionantes econômicos,
políticos e sociais que engendram a sociedade brasileira.
O Estado brasileiro, considerado como produto resultante do confronto
entre as classes sociais de uma sociedade capitalista, tem como função
a mediação entre os momentos econômicos e os políticos, sendo, seu
caráter, predominantemente centralizados, o que é comprovado pela re-
trospectiva histórica realizada por Félix, quando caracteriza os períodos
de transição do regime monárquico ao republicano até às primeiras déca-
das da Primeira República.
Analisando a administração escolar pela ótica histórica, os mecanismos
"centralização - descentralização" alternam-se, desde que preservado o
poder controlador e regulador do Estado oligárquico.
É a partir da Revolução de 30, com o advento da democracia opulista no
País, que se rompe o pacto oligárquico e se começa a sentir os primeiros
reflexos da descentralização administrativa.
O início da década de 30 ficou, ainda, marcado pela criação do Ministério
de Educação e Saúde e do Conselho Nacional de Educação, que visavam
basicamente incrementar o controle e a organização do sistema educa-
cional por parte do Estado.
Nesta mesma época, dois movimentos marcaram a orientação da educa-
ção no País: o manifesto dos Pioneiros de 32 e as manifestações da Liga
Eleitoral Católica, que representavam, respectivamente, os setores agrá-
rio-exportador e de características conservadoras e o urbano-indus-
trial, mais progressista. Tais conflitos acabaram resultando em uma maior
autonomia dos sistemas estaduais de ensino, na consecução de um Pla-
no Nacional de Educação por parte do governo federal e na adoção dos
princípios de gratuidade e obrigatoriedade do ensino primário integral.
Sucedeu-se a instalação do Estado Novo e com este, toda uma retomada
do incentivo à iniciativa privada e, conseqüentemente, à elitização do en-
sino, tendo como peça-chave, a Reforma Capanema, que entre outras
medidas institui a obrigatoriedade da disciplina Educação Moral e Cívica,
de cobrido fascita, e a criação do Fundo Nacional de Ensino.
O governo Getúlio Vargas, apesar de não considerar como prioritária a
educação, promoveu a criação do INEP e da Comissão Nacional do Ensi-
no Primário, favorecendo assim o fortalecimento do trabalho para os "es-
pecialistas" em educação. É nesta mesma época que Anísio Teixeira in-
troduz a disciplina administração escolar no curso pedagógico do Instituto
de Educação do Rio de Janeiro. Pode-se portanto, começar a falar em
aspectos formais da administração educacional e de sua valorização co-
mo meio para o aprimoramento do sistema educacional.
Mas é com a constituição de 1946, quando o Estado assume a respon-
sabilidade em garantir a educação, que delineia-se, da maneira mais cla-
ra, a relação Estado/administração.
Em 1948, com a elaboração do Projeto de Reforma Geral da Educação e
a promulgação das leis orgânicas do ensino primário e normal e das leis
complementares do ensino profissional (leia-se SENAC e SENAI), mate-
rializa-se o conflito elite x proletariado e, com isto, a necessidade mais
premente de se buscar alternativas "racionais" de controle e supervisão
do sistema.
As décadas de 50 e 60 marcam o avanço da industrialização, a expansão
da economia nacional e, com estes, marcos definitivos para o desenvol-
vimento das teorias administrativas e econômicas no País, como a cria-
ção da Fundação Getúlio Vargas, da Escola Brasileira de Administração
Pública e a disseminação de técnicas de chefia e supervisão transporta-
das do campo industrial para o educacional. O governo Kubitschek regis-
trou um periodo de grande ativação da indústria, expansão do mercado
de trabalho e a melhoria de vida para os diferentes grupos sociais.
Mas é o golpe de 1964 que veio impor as características que perduram
até hoje no cenário nacional: a internacionalização da economia e a buro-
cratização generalizada nos setores públicos. Como exemplos concre-
tos, toma-se a enorme expansão das matrículas nos cursos de adminis-
tração e economia, a regulamentação da profissão de administrador, em
1965 e em 1968 e 1971, a promulgação das Leis n
o
s 5.540/68 e 5.692/71,
dizendo respeito à reforma universitária e ao ensino de 1
o
e 2
o
graus,
respectivamente, cujos objetivos expressos foram tornar o sistema es-
colar mais racional e a escola mais produtiva, e, portanto, aperfeiçoa-se o
sistema burocrático, disciplina-se através de técnicas de planejamento e
avaliação a produção do conhecimento e generaliza-se, dentro da própria
escola, o sistema de divisão capitalista do trabalho.
Constata-se, portanto, que, neste primeiro capítulo, a autora demonstra
que a relação teórica existente entre o desenvolver da administração es-
colar e da administração empresarial situa-se na causa comum que é o
desenvolvimento do capitalismo, e cuja ênfase foi dada justamente na dé-
cada de 70, quando este é definitivamente instalado no País e quando,
paralelamente, acelera-se o processo de burocratização do sistema es-
colar.
No segundo capítulo, "Administração de Empresa e Administração Es-
colar: Administração Científica?" Félix faz uma análise centrada basica-
mente em dois momentos distintos: a relação da administração com o ca-
pitalismo e a relação da administração escolar com a administração em-
presarial. Para tanto, partiu da relação de causalidade existente entre a
organização burocrática moderna e instauração do modo de produção
capitalista, extrapolando, a seguir para a generalização do modelo pro-
posto pela administração da empresa à administração escolar, "resultante
da determinação da estrutura econômica sobre a superestrutura jurídico-
política e cultural na sociedade capitalista".
Colocando a administração como um meio de organização do trabalho na
sociedade capitalista e considerando que o modo de produção capitalista
tem por objetivo a acumulação de capital e como eleito sua reprodução
ampliada, a principal função da administração seria a organização dos tra-
balhadores, através da estimulação da relação "trabalho-capital" visando
a produção da "mais-valia", e especificamente a administração de em-
presas teria como função a manutenção da força social, isto é, da sub-
sunção do trabalhador ao capitalista.
É através de uma abordagem marxista das relações "trabalho-capital"
que a autora examina o desenvolvimento das teorias de administração,
enfocando as escolas Clássica, de Relações Humanas, Empírica e Sis-
têmica.
A teoria clássica da administração tendo como representantes máximos
Taylor e Fayol, visa à máxima exploração do trabalhador, tendo como
princípio "a lógica da disciplina"; já a teoria das relações humanas, cita
Mayo, através da chamada filosofia humanística e da valorização dos
"grupos informais", parte da "lógica da cooperação", ainda assim visando
o maior controle da administração sobre o trabalhador.
Outros teóricos da administração, como Weber, Bernard e Simon vêm
confirmar as proposições anteriores e reafirmar a função da administra-
ção de promover a subsunção do trabalho ao capital, colaborando para
expandir e fortalecer o modo de produção capitalista.
Citando Drucker, a autora reafirma que apesar de muitas vezes a admi-
nistração ostentar certa "aparência democrática", através de mecanis-
mos de descentralização, participação e responsabilidade do trabalhador
pelo processo, permanece o conflito "trabalho x capital" e reafirma-se,
sempre a expansão do controle sobre o trabalhador, já que, a superação
dos problemas da dominação não está num mero "rearranjo" das peças
do sistema e sim na superação do próprio capitalismo.
A partir de elementos presentes nas duas escolas, clássica e de rela-
ções humanas, surge a escola empírica, que seria uma aplicação da so-
ciologia à administração, e enfatiza, em suas teses, os itens da centrali-
zação-descentralização, delegação de responsabilidades, estrutura orga-
nizacional, motivação, comunicação, classificação e análise das funções
Em Aberto, Brasília, ano 6, n. 36, out./dez. 1987
da administração.
Caracteriza-se então, as duas funções assumidas pela administração,
enquanto ciência e enquanto prática: função técnica e ideológica que, a
partir do momento em que se estabelece em uma sociedade capitalista, a
filosofia ê basicamente a de transpassar para o meio esta ideologia capi-
talista.
Assim aparece caracterizada a relação existente entre administração es-
colar e a administração de empresa como a adoção das proposições teó-
ricas sobre a organização do trabalho na escola e no sistema escolar.
Félix faz uma análise da bibliografia existente sobre administração esco-
lar no Brasil e detecta uma orientação para o conhecimento das teorias
da administração científica, transpondo seus princípios e centrando-se na
operacionalização dos mesmos no processo educacional.
A administração escolar, aparece, nesta revisão de estudos buscando
certo grau de "cientificidade", com o objetivo de assegurar o funciona-
mento satisfatório da organização escolar, visando, em primeira instância,
a busca da eficiência.
Analisando autores como Querino Ribeiro e Myrtes Alonso, a autora de-
tecta perspectivas liberais e ênfase em aspectos técnicos e, embora,
estes situem a administração escolar dentro de uma abordagem sistêmi-
ca, não há, ainda, uma análise complexa da realidade do sistema escolar,
vigorando um "esquecimento" das articulações deste sistema com as
estruturas econômicas, políticas e sociais.
Situando como problema central da análise das teorias da administração,
a autora coloca o problema do "método da investigação da realidade", si-
tuando o enfoque sistêmico dentro dos limites da lógica formal, e acres-
centando que é através do método dialético, ou seja, adotando os princí-
pios da lógica dialética, que se dá a "apreensão do concreto real".
E dentro desta última abordagem é que surge a "questão da contradição"
como atendeu aos quesitos de flexibilidade, dinamicidade, tendências á
inovação se desenvolver funções administrativas é basicamente exercer
uma administração burocrática?
Novamente, neste ponto, a autora volta a dissecar o problema da dupla-
função da administração, ou seja, a consideração das funções técnica
e ideológica.
O terceiro capitulo, "O Estado Capitalista Brasileiro e a Burocratização
do Sistema Escolar", contêm uma análise de diretrizes da politica educa-
cional no período de 1972-82, focalizando a prática da administração do
sistema escolar brasileiro e a ação do Estado, com o intuito de identificar
que é o modelo burocrático o orientador do funcionamento do sistema es-
colar no periodo.
Para tanto, Félix recupera os conceitos de estrutura e superestrutura
abordados por Marx, em contraposição às colocações de Hegel e ca-
racteriza as diferentes formas que assume o Estado durante o desenvol-
vimento capitalista. Recupera o desenrolar do Estado brasileiro, desde
sua forma liberal à intervencionista, a partir das relações entre a estrutura
econômica e a superestrutura jurídico-política, colocando, para isto, o ca-
so brasileiro em toda a sua extensão, desde o Brasil-Colônia, com seu
completo estado de dependência econômica, passando pelo advento da
República e as novas relações Estado-capital, até rememorar a suces-
são de governos de Vargas à Goulart, situando, enfim, o período em
questão (1972-85) como fecundo em crises tanto econômicas quanto po-
líticas.
A fim de caracterizar o fenômeno burocrático, a autora o situa como fe-
nômeno político e, para embasar tal afirmação, procede a uma análise
dos Planos Setoriais de Educação I, Il e ///, constatando o surgimento de
conceitos de "neutralidade cientifica" como inerentes à prática da admi-
nistração, que também é vista como um instrumento de burocratização do
sistema escolar, permitindo, através deste, um maior controle por parte
do Estado.
Citando Poulantzas, a autora realiza uma análise dos já citados planos a
partir da concepção da "institucionalização da luta de classes", concluin-
do que a atribuição principal do Estado ao setor educação é a viabilização
do seu modelo econômico, "descaracterizando-a, (a educação), como
atividade humana especifica".
Glâucia Melasso Garcia
PARO, Vitor Henrique. Administração escolar introdução crítica. São
Paulo, Cortez Editora, 1987,175p.
Vitor Henrique Paro, no seu trabalho sobre "Administração Escolar: Intro-
dução Crítica", estuda as múltiplas determinações econômicas e sociais
da administração e examina as possibilidades de uma práxis escolar
voltada para a transformação social.
De forma clara e objetiva, o autor divide o conteúdo de seu livro em qua-
tro capítulos: no primeiro, examina o conceito de administração, fazendo
abstração dos condicionantes específicos desta ou daquela estrutura so-
cial determinada; no segundo, estuda a administração na sociedade ca-
pitalista, procurando identificar seus principais determinantes sociais e
econômicos; no terceiro capítulo, procura conceituar a transformação so-
cial, assim como caracterizar o papel que a educação pode desempenhar
em tal processo. Finalmente, no quarto capítulo, analisa o caráter conser-
vador da teoria e da prática administrativa escolar no Brasil, procurando
estabelecer alguns pressupostos básicos para uma experiência adminis-
trativa escolar comprometida com a transformação social.
O autor, inicialmente, aborda o conceito de administração na sua forma
mais geral e abstrata, fundamentando-se especialmente em Marx, En-
gels, Saviani e outros. Assim, ele considera que a "administração è a uti-
lização racional de recursos, para a realização de fins determinados",
através do "esforço humano coletivo". Neste aspecto, baseado em Marx,
o homem deve ser considerado não somente como recurso ou meio, mas
essencialmente como fim. E considerar o homem como fim, implica tê-
lo como sujeito e não como objeto do processo, na busca da realização
de objetivos. É pela atividade administrativa que o homem aparece como
sujeito do processo de produção, pois na visão de Marx, os homens ao
produzirem sua existência social "estabelecem relações determinadas,
necessárias, independentes de sua vontade, relações de produção, que
correspondem a um determinado grau de desenvolvimento das forças
produtivas materiais (...)". Enquanto fenômeno histórico determinado, a
administração se caracteriza como atividade necessária e exclusiva do
homem, podendo articular-se tanto com a transformação quanto com a
conservação social.
É a partir deste contexto, que Marx e Engels assinalam que a classe do-
minante determina todo o âmbito de uma época histórica, uma vez que
domina também como produtores de idéias, regulando a produção e dis-
tribuição das idéias de seu tempo.
Já num segundo momento, Paro examina a gênese e a natureza da ad-
ministração especificamente capitalista em nossa sociedade e sua arti-
culação com os interesses dominantes. Isto porque numa administração
capitalista a relação entre as pessoas é de "dominação" e as relações
entre trabalho e capital é de exploração. Nesta relação de trabalho e ca-
pital é que se dá o valor, que Marx define como sendo o trabalho hu-
mano empregado e que produz toda riqueza. O capitalista ao comprar
a força de trabalho, tem por finalidade valorizar não o trabalho humano,
mas o seu capital, que é ampliado pela mais-valia ou excedente, de que
ele se apropria. Melhor explicando, o sistema capitalista separa capital de
trabalho, cujas relações são de dominação e exploração.
O autor, analisando mais profundamente o sistema de administração ca-
pitalista, mostra a existência de divisão pormenorizada do trabalho no
processo de produção, que ê uma característica da indústria capitalista,
em que a produtividade do trabalho proporcionado pela divisão se faz à
custa do esforço do trabalho.
Por isso, Henrique Paro sugere que será preciso pensar a racionalidade
das ações humanas, colocando como "questão fundamental a busca de
objetivos, que atendam aos interesses de toda a sociedade e não de gru-
pos privilegiados"; mas, para isto, supõe "uma verdadeira transformação
na ordem social vigente."
Na prática administrativa, observa o autor, os chamados estudos de ad-
ministração concentram-se na sociedade capitalista, predominantemente
nos problemas relacionados ao controle dos trabalhadores, através da
gerência, que constitui a coordenação desse modo de produção. Por isso,
ele enfatiza que em todos os campos e em particular na administração,
devem ser aproveitados os desenvolvimentos da ciência e da técnica, no
sentido de impulsionar o processo de mudança, para a conquista de uma
nova sociedade democrática, cuja prioridade seja o homem.
Em outro enfoque sobre transformação social e administração, o autor
analisa a escola, enquanto instituição que pode contribuir para a trans-
formação social, pois esta transformação não deve ser uma mera esca-
moteação de antagonismo, mas a eliminação de suas causas, ou seja, a
superação da sociedade de classes. Assim, o papel da educação esco-
lar, nesse processo de transformação social, está baseada segundo
Gramsci (1978), em duas instâncias:a sociedade política (com função de
coerção) e a sociedade civil (com função de persuasão). Para melhor
explicitar este aspecto, o autor se baseia em Saviani, que afirma que en-
quanto a sociedade política se fundamenta na coerção, constituindo uma
relação de dominação, a educação escolar se fundamenta na persua-
são. Ele entende, ainda, que a educação se revela como elemento de
transformação social, na medida em que ela, pelo seu caráter pedagógi-
co, se posiciona em favor da classe trabalhadora e pela apropriação do
saber historicamente acumulado, bem como o desenvolvimento de uma
consciência crítica da realidade.
Por outro ângulo, Henrique Paro, examina exaustivamente o caráter con-
servador da administração escolar vigente, verificando que de modo ge-
ral, os trabalhos teóricos publicados no Brasil, adotam implícita ou expli-
citamente, o pressuposto básico de que na escola, devem ser aplicados
os mesmos princípios adotados na empresa capitalista. E se a escola é
entendida desta forma, logicamente, ela se colocará ao lado dos interes-
ses do capital, que segundo Marx "domina tudo", não só na estrutura
econômica, como também em todo o conjunto da sociedade.
No tocante à administração escolar, especificamente, observa o autor
que esta tem-se caracterizado pelo conservadorismo, tanto na teoria co-
mo na prática, por faltar uma vinculação orgânica entre a utilização dos
recursos da escola e uma racionalidade externa que signifique sua ar
ticulação com as classes trabalhadoras.
Segundo o autor, a aplicação da administração capitalista na escola não
deu certo, como se pode constatar pela divisão tecnicista, que leva à bu-
rocratização das atividades e em nada contribui para sua finalidade edu-
cativa. Pelo contrário, esse processo conduz ao esvaziamento de seus
conteúdos, comprometendo a qualidade do ensino.
Por outro lado, Paro mostra, ainda, a função de gerência como controle
do trabalho na escola, que está presente nos manuais de Administração
Escolar, em especial aos de procedência norte-americana. Nesta gerên-
cia de modelo capitalista, há uma especial repercussão na figura do dire-
tor de escola, que assume dupla função: como educador e como geren-
te. Quanto a este aspecto, ele observa que os órgãos de direção, como
de praxe, bombardeiam a unidade escolar com grande número de leis,
pareceres, resoluções, portarias, regulamentos etc, assoberbando as
atividades do diretor, que se vê ocupado, sobretudo, em atender formali-
dades burocráticas, sobrando-lhe pouco tempo para dedicar-se às ativi-
dades pedagógicas da escola, na função de educador.
O autor estuda, ainda, o processo de produção pedagógica na escola,
mostrando que, enquanto a empresa capitalista alcança com eficiência
seu objetivo último de realizar a mais-valia, a escola, pela sua ineficiência
na busca de seus objetivos educacionais, acaba por se colocar contra os
interesses da sociedade, na medida em que mantêm apenas na aparên-
cia sua função específica de distribuir a todos o saber historicamente
acumulado.
É na escola particular, esclarece Paro, que se identificam melhor os
elementos de produção capitalista, na medida em que o ensino do profes-
sor toma-se um autêntico "trabalho produtivo", pois segundo Marx é "o
trabalho assalariado que, buscando a parte variável do capital, ainda pro-
duz mais-valia para o capitalista", ou seja, o patrão que faz da escola um
comércio lucrativo de sua empresa cultural.
Finalmente, o autor estuda os pressupostos básicos de uma administra-
ção escolar comprometida com a transformação social, analisando deta-
lhadamente os seguintes pontos: 1) a questão da especificidade da
administração escolar - quando a escola consegue levar às massas
trabalhadoras a se apropriarem do saber e a desenvolverem a consciên-
cia crítica da realidade, objetivando uma educação libertadora; 2) admi-
nistração escolar e realidade social - no sentido em que aquilo que ele
realiza tenha repercussão na vida do todo social; 3) a racionalidade in-
terna na escola - no sentido de que não basta o caráter transformador
dos objetivos, mas que eles sejam perseguidos e realizados de modo
efetivo; 4) administração escolar e participação coletiva - quando esta
administração se organizar em bases democráticas, tendo como caracte-
rística a participação efetiva; 5) a administração escolar e a considera-
ção das condições concretas - quando todo o esforço para introduzir
uma nova práxis administrativa, deve-se levar em conta as condições
concretas onde a escola está inserida, para consecução dos objetivos.
Com base nestes pressupostos, o autor tece algumas considerações fi-
nais, esclarecendo que num processo de mudança, deve-se criar um
clima amistoso e propício à prática da administração escolar, através de
uma consciência crítica dos trabalhadores da educação, em busca da
eliminação da dominação e das desigualdades sociais.
Samuel Aureliano da Silva
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