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ESTRATÉGIA POLÍTICA
D E P
DIPLOMACIA
Editor
Carlos Henrique Cardim
Dirección para correspondencia:
Revista DEP
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Brasília, DF – Brasil
CEP 70842-970
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La revista DEP – Diplomacia, Estrategia y Política es una publicación trimestral editada en
portugués, español e inglés, sobre temas sudamericanos, publicada en el marco del
Proyecto Raúl Prebisch, con el apoyo del Ministerio de Relaciones Exteriores de Brasil
(MRE/Funag – Fundación Alexandre de Gusmão/Ipri – Instituto de Investigaciones
de Relaciones Internacionales), de la Constructora Norberto Odebrecht S. A., de la
Andrade Gutierrez S. A. y de la Embraer – Empresa Brasileira de Aeronáutica S. A.
Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP)
DEP: Diplomacia, Estrategia y Política / Proyecto Raúl Prebisch
no. 5 (enero/marzo de 2007) – . Brasilia : Proyecto Raúl Prebisch, 2007.
Trimestral
Editada en portugués, español e inglés.
ISSN 1808-0480
1. América del Sur. 2. Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia,
Ecuador, Guyana, Paraguay, Perú, Surinam, Uruguay, Venezuela.
I. Proyecto Raúl Prebisch.
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D E P
DIPLOMACIA ESTRATÉGIA POLÍTICA
Número 5 Enero / Marzo 2007
5
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36
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89
Indice
Ideas, ideologias y política exterior en Argentina
José Paradiso
La integración de la infraestructura en América del
Sur: un impulso al desarrollo sostenible y la
integración regional
Enrique García
Paciencia y elecciones
Antônio Delfim Netto
Perspectivas de las relaciones entre Chile y Bolivia
Luis Maira
Fortalezas de Colombia
Fernando Cepeda Ulloa
Política exterior y seguridad democrática y humana
Diego Ribadeneira Espinosa
El nuevo orden global de Cheddi Jagan
Ralph Ramkharan
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Ideas, ideologias y política exterior en Argentina
4DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
4
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132
148
186
195
Situación económica y perspectivas en el Paraguay
Dionisio Borda
Visión estratégica regional de la política exterior
del P
erú
José Antonio García Belaunde
Surinam por sus autores
Jerome Egger
Mercosur: ¿quo vadis?
Gerardo Caetano
Plena Soberanía Petrolera
Rafael Ramírez
Silvano Cuéllar – Alegoría de la Nación
María Victoria de Robayo
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
José Paradiso
5
Ideas, ideologias y
política exterior en
Argentina
José Paradiso*
n los últimos tiempos los estudiosos de las relaciones internacionales
parecen haber redescubierto la importancia de ideas y creencias en la formulación
de las políticas exteriores de los estados. Los adeptos al constructivismo, en
abierta controversia con los teorías más tradicionales, han desempeñado un papel
importante en ese sentido y ya se cuenta con una buena cantidad de investigaciones
y modelos analíticos que procuran analizar esa vinculación y hallar pruebas de
influencia o causalidad.
1
Cualquiera sea la esfera de política pública de que se
trate, quienes deciden con frecuencia son guiados por un conjunto de ideas que
especifican como deben ser abordados los problemas a que deben hacer frente;
esta premisa fue punto de partida de un célebre estudio sobre la forma en que en
la Inglaterra de los años setenta las ideas keynesianas fueron reemplazadas por
otro paradigma Curiosamente, había sido el propio Keynes quién afirmara que
siempre podía hallarse el rastro de ideas de economistas o filósofos políticos
detrás de toda estructura decisional. Naturalmente, la cuestión radica en la entidad
de las mismas, la distancia entre el tiempo ideacional y el tiempo decisional y la
conciencia que los actores tienen de tal vínculo.
E
* Sociólogo y Profesor de la Universidad del Salvador en Buenos Aires, Argentina.
1
Albert S. Yee The causal effects of ideas on policies. International Organization 50/1, Winter 1996.
Ideas, ideologias y política exterior en Argentina
6DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
6
En rigor, nada es sencillo tratándose del tema de ideas e ideologías. Para
recordarlo, allí estan las múltiples definiciones de este último concepto – dieciseis
acepciones menciona Terry Eagleton y la permanente aparición de nuevos aportes
y discusiones sobre el tema.
2
Tal vez por eso, gran parte de las historias de las
ideas avanzan directamente hacia la descripción, el registro secuencial y las
articulaciones entre ellas antes que pasar por el capítulo previo de las definiciones.
La naturaleza muchas veces heterogenea y compleja de estas representaciones
de la realidad que se construyen para saber acerca de las cosas y orientar la
acción en medio de ellas las tornan resistentes a las fronteras demasiado rígidas,
saltan por sobre las vallas, corren por distintos cauces y se mezclan en múltiples
combinaciones que en ocasiones pierden la pista de sus orígenes.
Para facilitar el orden expositivo adoptamos un criterio bastante habitual
que distingue dos componentes principales en el complejo campo de las
ideaciones: por un lado, los sistemas de pensamiento que ofrecen un conjunto
amplio y moderadamente coherente dispuesto a responder por la mayor parte
de las cuestiones referidas al hombre y el mundo; tal el caso del conservadorismo,
el liberalismo, el socialismo, etc. Cada tradición compone una cosmovisión que
integra una variedad de manifestaciones unificadas en un denominador común y
uno o varios referentes filosóficos. Por otro lado, las representaciones especificas
circunscriptas a un campo determinado de la realidad; por ejemplo la idea de
progreso, de interés nacional, de desarrollo etc. o que reflejan el pensamiento
surgido en un ámbito institucional. Naturalmente, entre unos y otras, entre los
sistemas ideológicos y los sujetos ideacionales individuales existen múltiples
vínculaciones pues estos últimos se referencian en orden a los primeros.
[Prescindimos de las teorías, aunque bien se sabe que estas estructuras conceptuales
construidas conforme presupuestos epistemológicos y metodológicos precisos
se comunican a traves de distintos canales con ideas e ideologías].
En este trabajo, concebido como una primera aproximación al tema de la
gravitación de ideas e ideologías sobre la formulacion de la política exterior
argentina, adoptamos una perspectiva histórica y para ello distinguimos cuatro
grandes etapas: desde la época de la organización nacional hasta la primera guerra
mundial; el período de entreguerras hasta fines de la segunda contienda; el ciclo
1945-1990 y desde el fin de la guerra fría en adelante.
2
Terry Eagleton. Ideología: una introducción, Paidós, Barcelona, 1997.
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
José Paradiso
7
Una Argentina seducida por el librecambio
La denominada república oligárquica conciliaba la disposición
conservadora de la mayoría de sus dirigentes con convicciones liberales que
tenía antiguas raíces históricas y que habían sido el texto de los grandes líderes
posteriores a Caseros. La generación de la organización nacional – las tres
presidencias constitucionales que se sucedieron entre 1862 y 1880 – y sus
herederos cultivaron un liberalismo teñido de formas positivistas cuyo núcleo
más compacto lo constituía el constitucionalismo, el mercado libre y un estado
limitado aunque no ausente. Tales ideas formaban parte de una suerte de pensar
dominante en el que coincidía, con ligeros matices, la mayoría de dirigencia; aun
gran parte de la vertiente católica que, firme opositora de leyes laicas interpretadas
como instrumentos de una política de descristianización, rechazaba las formas
absolutistas de gobierno y creía sinceramente en las virtudes del libre cambio,
valores que también eran compartidos por la mayoría del naciente socialismo y
del ascendente partido radical. En suma, el laissez faire era una idea compartida
por oficialistas y opositores y piedra angular de un modo de inserción
internacional que, a cambio de las exportaciones agropecuarias, contemplaba
un generoso flujo de capitales, productos elaborados, inmigrantes e ideas. Hubo,
por cierto, manifestaciones de adhesíon a políticas proteccionistas pero aun
quienes las defendieron no abjuraban de la ortodoxia económica.
Cuando se abordaban las cuestiones de política exterior – que
principalmente eran las relacionadas con la dimensión territorial y los litigios
fronterizos – no dudaban en sostener los “justos títulos del país” – lo fueran
realmente o no – aunque discrepaban en orden al modo de defenderlos y
preservarlos. Unos creían en la política de poder y los aprestos belicistas, otros
en las vías pacíficas, el diálogo y las prácticas arbitrales, En ambos casos se remitía
a un concepto de interés nacional que cada uno interpretaba a su modo. El
predominio de la disposición hacia la tramitación pacifica de los conflictos
interestatales se ajustaba a conveniencias de agentes económicos internos y
exteriores pero también tenía un fuerte respaldo en ideas profundamente
arraigados sobre el papel del derecho internacional como expresión de un avance
civilizatorio del que se aspiraba a ser parte. “Paz y administración” sería la fórmula
de gobierno que reflejaba un esquema de prioridades y una relación de causa a
efecto entre el orden y el progreso material que debía materializarse tanto en el
plano doméstico como en la gestión diplomática.
Ideas, ideologias y política exterior en Argentina
8DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
8
Quienes adherían a la “realpolitik” ponderaban las cosas de otra manera.
El lenguaje del poder, de las alianzas y de los equilibrios era el que mejor se a
daptaba a sus apreciaciones y si bien no lograron prevalecer, tuvieron bastante
éxito en imponer la idea de que el país trataba con displicencia las cuestiones
externas adjudicándole a su diplomacia erráticidad y vacilación. Sobre su modo
de interpretar el interés gravitaban circunstancias propias de la época: las carreras
armamentistas, los juegos de alianzas y contra alianzas, el auge de las
construcciones geopolíticas – empezando por las ideas del almirante Mahan
sobre el poderío naval. De todos modos, pasada la primera década del siglo,
aquellos litigios que habían nutrido las discusiones estaban superados o parecían
encaminados. Si bien había quienes seguían demandando atención al valor
territorial y una diplomacia más agresiva, entre políticos e intelectuales ganaban
peso otras ideas que involucraban la relación con el mundo.
Un sentimiento muy difundido entre las elites dirigentes que tuvo
consecuencias sobre las orientaciones de política exterior y muchas iniciativas
diplomáticas, fue el recelo frente a Estados Unidos de América. Esta actitud
con frecuencia ha sido interpretada como el acomodamiento al dictado de los
mercados o una consecuencia necesaria de la relación especial con Londres, sin
embargo había bastante más que eso. De quienes conducían a un país cuya
modernización y crecimiento económico era cada vez más considerado en el
mundo, no podía menos que esperarse celo por la defensa de las expresiones
formales de autodeterminación, orgullosa autopercepción y vocación de decir
lo suyo.
En rigor, la percepción respecto de la potencia del Norte mezclaba
indisimulada admiración – y deseos de emulación– con una desconfianza que
aumentaba a la par de las prácticas expansivas de Washington sobre territorios
de la América Hispana. Reflejaba un conjunto de reacciones sustentadas a veces
en un antiutilitarismo de tonos arielistas, el hispanismo o el antimonroismo. Uno
de los testimonios mas elocuentes lo constituye un trabajo de Roque Saenz Peña,
presidente del voto universal, sobre la Doctrina Monroe. Defensor firme del
principio de no intervención al que consideraba la “gran conquista del derecho
de gentes que resguarda la integridad e inviolabilidad de las naciones”, el futuro
mandatario reconocía que “Los Estados Unidos no son muy dados a creer en la
igualdad política de las naciones...sus actos y sus relaciones con los gobiernos
débiles se resientes de cierta intemperancia, demuestran en todo momento su
proximidad a la fuerza...¿Qué significado actual, real, positivo tiene hoy la famosa
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
José Paradiso
9
doctrina? Simplemente la influencia norteamericana en vez de la europea”.
3
Con
el tiempo, al menos para un sector de la dirigencia, y en consonancia con lo que
ocurría en otros países de la región, este antimonroismo fue dejando lugar a un
latinoamericanismo de tonos antimperialistas crítico de las prácticas
norteamericanas en Centroamérica y el Caribe
Una de las ideas que no podían dejar de gravitar sobre la forma en que los
argentinos se relacionaban con el mundo era la certeza de que al país le estaba
reservado un futuro de grandeza. Corroborada por notables performances
económicas y alimentada por los comentarios de personalidades de todo el
mundo que llegaban para comprobar con sus propios ojos el milagro que
transcurría en la lejana periferia del Río de la Plata, esa imagen de si misma
respaldaría actitudes frente a los otros que mezclaba orgullo y altivez con
demandas de reconocimiento, sobredosis de autovaluacion con disposiciones
imitativas y equívocas identificaciones.
4
A medida que el crecimiento económico y la modernización del país
transformaban muy rápidamente su fisonomía social y política, se creaban los
espacios necesarios para que prosperaran nuevos sistemas de creencias. Si en el
ámbito económico – y como resultado de la vigencia de un modelo de adecuación
a la división del trabajo que daba frutos inocultables – el laissez faire seguía
suscitando la mayor adhesión – la sociedad y la política amplificaban a derechas
e izquierdas esquemas que reflejaban las novedades ideológicas de la época y del
mundo, en particular el socialismo y el nacionalismo.
En la literatura, la prensa y los inmigrantes llegaban las noticias y los
discursos socialistas que aquí no tardaría en reproducir los matices y las corrientes
que prosperaban en Europa: reformista o revolucionaria. En materia de política
exterior, los socialistas no se apartaban de sus referentes universales: suscribían
las ideas de “arbitraje obligatorio, supresión de la acción secreta de la diplomacia,
armamentos limitados, libre determinación de las naciones y facilidad de
circulación de hombres, ideas y mercancías”.
5
Tambien como un eco de aquel
proceso europeo a través del cual la vertiente de cuño liberal que había nutrido
3
Roque Saenz Peña. Estados Unidos en Sudamerica, La Biblioteca, Buenos Aires, 1897.
4
Dicho sea de paso, una de las hipótesis más fértiles en cuanto a la interpretación de lo que muchos
denominan el “caso argentino” parece remitir a este tipo de mentalidad que arraigó fuertemente en la sociedad
y cuyos efectos “constitutivos” se hicieron sentir en el momento de la prosperidad y mucho mas cuando
declino el efecto de los factores que la alentaban.
5
Nicolas Repetto. Política Internacional. La Vanguardia, Buenos Aires, 1943.
Ideas, ideologias y política exterior en Argentina
10DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
10
la “era de las nacionalidades” dejaba lugar a una corriente autoritaria que
reaccionaba contra las manifestaciones sociales y culturales de la modernidad,
en Argentina prospero un nacionalismo maurrasiano intolerante, agresivo y
adversario irreductible de las tendencias democráticas. Aun cuando sus
preocupaciones principales se dirigían a los asuntos interiores, sus presupuestos
ideológicos lo disponía hacia quienes propiciaban una política de poder y aprestos
belicistas.
Sin embargo, la mayoría de las voluntades populares se inclinarian a favor
del republicanismo democrático que encarnaría en la gran reivindicación del
sufragio universal y, merced a ello, en un giro decisivo de la vida política argentina.
Cierto que, más allá de este propósito, presentado con tonos y prosas recargadas
y calculadamente ambiguas, el partido triunfante en 1916 no se respaldaba en un
planteo programático de gran consistencia aunque, a través del peso del liderazgo
de Hipólito Irigoyen, daría oportunidad para que influyera el pensamiento
idealista y principista del filósofo alemán Federico Krause y sus continuadores
españoles. De todos modos, bueno es advertir que, en materia de política exterior,
el programa de la fuerza de orientación conservadora que compitiera por la
presidencia en 1916 no se apartaba demasiado de los lineamientos tradicionales
de la diplomacia argentina.
El componente igualitario que rondaba el pensamiento de Irigoyen fue
responsable de la denuncia de una de las iniciativas más importantes de dicha
política: el acuerdo del ABC. De este modo, el líder radical parecía hacerse eco
de la preocupación de países relativamente débiles de Sudamérica que
sospechaban de una entente entre los tres grandes destinada a regir el conjunto
del subcontinente, aunque no deberían descartarse otros motivos: diferenciarse
de sus antecesores o hacer alguna concesión a quienes recelaban de las buenas
relaciones con Santiago y Rio de Janeiro.
Lo cierto es que respecto de la cuestión más sensible que dominó buena
parte de su período de gobierno, la Unión Cívica Radical no se apartó de las
orientaciones diplomáticas de lo que denominaría despectivamente como
“el régimen”.
6
Conservadores, liberales, radicales, socialistas, nacionalistas
coincidieron – no siempre por las mismas razones – en respaldar la decisión de
mantener la neutralidad durante la Primera Guerra. Era la expresión de un
6
En la simbología de la época, “el regimen” sería la expresión de la inmoralidad política dominante que
“la causa”, representada por los radicales, vendría a erradicar.
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
José Paradiso
11
sentimiento pacifista ampliamente difundido entre la mayoría de las fuerzas
políticas. Al margen de la conveniencia comercial, debía reconocerse en ese
relativo consenso tamizado por rivalidades políticas domésticas, la percepción
de que se trataba de una cuestión ajena, de un choque por el poder que confirmaba
el belicismo de los soberanos europeos y las ambiciones imperialistas causantes
de grandes antagonismos entre las naciones
7
; por otra parte, contaba a su favor
con similar postura adoptada por el presidente Wilson, quién había sostenido
ante el Congreso estadounidense que se trataba de un conflicto en el que su país
no tenía nada que hacer.
Inicialmente, el radicalismo mantuvo la neutralidad sin demasiados
sobresaltos; sin embargo, durante el primer trimestre del año 1917 las cosas
dieron un vuelco. En respuesta a la intensificación de la guerra submarina
dispuesta por Berlin, Estados Unidos se convirtió en beligerante, seguido por
varios países latinoamericanos que adoptaron la misma actitud; paralelamente
los sucesos que tenían lugar en Moscú y que concluyeron con la caída del zarismo
y la paz por separado acordada por los revolucionarios apartaba del conflicto a
uno de los grandes contendientes. Todo esto redefinía el perfil político e ideológico
de la guerra aportando razones a quienes la presentaban como un choque entre
democracias liberales y autoritarismos. En esta circunstancia, y aunque el gobierno
la mantuvo hasta el final, la neutralidad contaba con cada vez menor consenso y
suscitaba fuertes controversias políticas. Ante planteos como los expuestos por
Joaquin V. Gonzalez: “En presencia de una lucha a muerte entre autocracia y
democracia, uno se pregunta si la República Argentina – uno de los mejores
exponentes de la democracia americana – ha de permanecer impasible, con los
brazos cruzados, en actitud indiferente”, la respuesta gubernamental sería:
“Nuestra raza, por su composición étnica es sólidamente europea, pero nuestra
nación esta completamente alejada de la órbita espacial donde se desenvuelve la
guerra. En su composición social, nuestro pueblo proviene de Europa, pero en
su organización política y en su espíritu, es diferente: ha nacido una nueva cultura;
estamos conmovidos por la guerra pero no nos dejamos envolver en ella”.
8
Uno de los ejemplos mas elocuentes de los dilemas que la guerra le planteo
a las distintas fuerzas políticas fueron las controversias al interior del Partido
Socialista. Por cierto, en este caso pesaban elementos exclusivos de esa fuerza y
7
Enrique del Valle Imberlucea. La Guerra Europea y la Política Internacional, Buenos Aires, 1914.
8
Peter G.Snow. Radicalismo Argentino, Francisco de Aguirre, Buenos Aires, 1972.
Ideas, ideologias y política exterior en Argentina
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12
se vinculaban con su carácter internacionalista y con la traumática experiencia de
sus pares europeos que vieron desplomarse las concepciones pacifistas y de
solidaridad proletaria ante las fuerzas del nacionalismo patriótico. Lo cierto es
que cuando el grupo de parlamentarios del partido, apoyado por algunos
miembros del Comité Nacional, propiciaron la ruptura de relaciones con
Alemania, debieron enfrentar una fuerte oposición que obligo a la realización de
un Congreso Extraordinario del partido el cual, por una reducida mayoría,
desutorizó la posición rupturista y abrió camino a una división de la fuerza.
Conceptos idealistas antes que criterios pragmáticos fueron los que
primaron en la actitud del gobierno porteño ante la constitución de la Sociedad
de Naciones. Invitado a la conferencia constitutiva celebrada en Ginebra impuso
a sus delegados la directiva de defender con inflexibilidad los principios de
universalidad de la Sociedad y la igualdad de todos los estados soberanos y, al
postergarse la consideración de estos criterios les ordenó retirarse de la Asamblea.
Tal actitud revelaba muchas cosas, incluído el hecho de que el caudillo popular
compartía la idea de las elites de que a Argentina “la Providencia le había
reservado un lugar en la cima de la escena internacional”. Cuando varios años
después de haber tomado estas decisiones, Yrigoyen procuraba explicarlas
afirmaría: “Nadie llevó más alla ni aplicó con más unción las doctrinas del
Evangelio, ni extendió en el horizonte universal ideales más nobles y más
fraternales interpretando los mandatos de la Providencia en las horas más difíciles
de la prueba”.
9
Cuando se confunden los rumbos y todo comienza a hacerse
menos alentador
Como en la mayor parte de la región la crisis con que se abrió la cuarta
década del siglo significó una profunda ruptura, solo que en Argentina – y tal
vez aquí radica su mayor singularidad – ademas del golpe militar que interrumpio
la continuidad institucional y dio por tierra con el partido mayoritario, hizo que
la imagen de un país de prosperidad asegurada y siempre creciente comenzara a
desvanecerse. Naturalmente no se trataba de una idea precisa sino de sensaciones
vagas pero destinadas a fortalecerse con el tiempo y que demandaría explicaciones
9
Hipólito Yrigoyen. Pueblo y Gobierno, Tomo IV La función de Argentina en el mundo. Raigal, Buenos
Aires, 1953.
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
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sobre origenes y responsabilidades que se sumarían al ajuste de perspectivas y
nuevas convergencias por parte de las grandes corrientes político-ideológicas.
En esa búsqueda, muchas miradas críticas enfocarian hacia el modo de
inserción en la economía atlántica
10
y muy particularmente en el imperialismo
británico sindicado como el causante de una “nación no realizada”. Era previsible
que tal interpretación prosperara entre las distintas vertientes de un nacionalismo
que ganaba el centro de la escena favorecido por el repliegue de los ideales
liberal democráticos asediados – como ocurría en el resto del mundo – a derecha
e izquierda.
La tendencia era universal, aunque en cada región se combinaba con
circunstancias locales específicas. Durante la década anterior a la Segunda Guerra
la forma en que se desenvolvió la vida política en Argentina no hizo mucho para
evitar el descrédito de los partidos políticos y la institución parlamentaria. Sus
prácticas y el debilitamiento de sus capacidades para reflejar los intereses de la
ciudadanía erosionó la credibilidad y la confianza en la matriz ideológica que les
daba sustento y sumo adeptos a las corrientes críticas de la izquierda radical o a
los distintos capítulos del nacionalismo, a los que les resultaría relativamente
fácil definir tonos y contenidos del debate ideológico.
De todos modos, no deja de ser paradójico que en los mismos años en
que la política doméstica parecía perder el rumbo en medio de proscripciones,
fraudes, negociados, fracturas partidarias y cuestionados acuerdos, y el auge del
nacionalismo reflejaba desencantos y rechazos, la diplomacia argentina obtenía
los logros más destacados de toda su historia, en cierto modo emblematizados
por el otorgamiento del premio nobel de la paz a quién se desempeñara como
canciller entre 1932 y 1938. El respaldo de la célebre academia sueca a Carlos
Saavedra Lamas fue coronación de una gestión de alto perfil que además de la
intervención en el caso de la Guerra del Chaco acreditó otros desempeños
destacados en el plano regional o global. Saavedra Lamas era un prestigioso
hombre de ideas con amplios intereses y firmes convicciones respecto del valor
de la juridicidad en el campo internacional y de la conveniencia de la cooperación
entre los países latinoamericanos.
11
10
T. Halperin Donghi. La Argentina y la Tormenta del Mundo, Ideas e ideologías entre 1930 y 1945, Siglo XXI,
Buenos Aires, 2003.
11
Carlos Saavedra Lamas. Por la paz de las Américas, Gleizer, Buenos Aires, 1937.
Ideas, ideologias y política exterior en Argentina
14DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
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Volviendo a la difusión de las expresiones nacionalistas, la amplia literatura
dedicada a la descripcion o explicación del fenomeno, ha puesto énfasis en
puntualizar la gran variedad de manifestaciones del mismo, cada una de las cuales
se articulaba sobre distintas combinaciones de intereses internos y referentes
exteriores – que estos fueran españoles, italianos o alemanes no era una cuestión
solo formal, reflejaba identidades ideológicas diferenciadas pero con
denominadores comunes y desembocaba en decisiones políticas parecidas.
Tal el caso de la neutralidad. Debe admitirse que los juicios sobre las
consecuencias de esta “reincidencia” argentina respecto de un acontecimiento
que conmocionaría al mundo, ha llevado a perspectivas bastante simplificadoras
respecto de ideas e ideologías que sustentaron tal postura. En general, se ha
mencionado la identificación con el autoritarismo europeo o el oportunista interés
de mantener abierto el canal comercial con Gran Bretaña. Sin embargo hubo
bastante mas que eso. Naturalmente, el nacionalismo autoritario de la derecha
antiliberal adhería al Eje e imaginaba una Argentina sumada al nuevo orden
diseñado por el poderío militar alemán. Otro segmento del nacionalismo, más
antiliberal que antidemocrático y celoso del imperialismo británico, era menos
propenso a las identificaciones ideológicas y no veía con malos ojos una eventual
victoria del Eje conforme la formula de “simpatizar con el enemigo de mi
enemigo”. Por último debería mencionarse aquel neutralismo que respondía a
una suerte de “celo soberanista”, a la idea de continuidad y coherencia diplomática
o el respeto a una tradición partidaria.
12
Ciertamente en todos los casos se
interpretaba a la guerra desde una matriz de realismo político convencional que
no reparaba en la naturaleza perversa del régimen nazi.
Durante un par de años, el neutralismo tuvo un aliado en el extremo
izquierdo del espectro político ideológico. Fiel a su filiación prosoviética, mientras
se mantuvo el pacto de no agresión entre Berlin y Moscú sus exponentes
sostuvieron que se trataba de una guerra interimperialista respecto de la cual el
país debía mantenerse prescindente, pero tan pronto Alemania denunció el
acuerdo y lanzó sus divisiones hacia el Este, orientaron todos sus esfuerzos a
favor del alineamiento de Buenos Aires con las Naciones Unidas
Curiosamente, en la Segunda Guerra se repitieron circunstancias ya
registradas en 1914: inicialmente los Estados Unidos propiciaron la neutralidad
12
Este fue el caso del neutralismo sostenido por aquel sector de la Unión Civica Radical que respondía al
liderazgo del caudillo cordobes Amadeo Sabattini.
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
José Paradiso
15
del continente americano, y durante el transcurso de las hostilidades el ataque
alemán a la Unión Soviética y el japonés en Pearl Harbor cambiaron la
composición de las alianzas y la traducción ideológica de lo que estaba en juego.
El aislacionismo de Washington se acompañó de gestiones – iniciadas antes de
la contienda – para compatibilizar las posturas continentales y erigir un sistema
defensivo conjunto, pero chocó con las actitudes siempre reticentes de Buenos
Aires. El desencuentro se profundizó desde la Conferencia de Rio de Janeiro de
inicio de 1942. Ya beligerante, los Estados Unidos presionaban a favor de la
ruptura con el Eje mientras que la diplomacia porteña se resistía en prueba de
“independencia de criterio, soberanía y autodeterminación”
Existen dos capítulos de las expresiones ideológicas de la época en los que
no se ha reparado suficientemente. Por un lado, el referente latinoamericanista
de la mayoría de las fuerzas políticas que competían para fijar las orientaciones
internas y exteriores del país. Este estaba tan presente en el nacionalismo popular
que seguía la tradición irigoyenista como en el nacionalismo autoritario, aunque
en este caso combinado con la filiación pro hispana de inspiración madrileña o
distorsionadas por la inclinación hacia políticas de poder, la confianza en la fuerza
y las prevenciones respecto de Brasil y de Chile; pero también era un componente
principal de las propuestas de los sectores liberal democráticos, incluido el
socialismo reformista, sobre todo a partir del momento en que la casi totalidad
del continente hizo causa común con las naciones unidas contra el Eje. En este
caso el latinoamericanismo aparecía como una expresión de solidaridades
democráticas.
13
Por otro lado, una perspectiva ideológica que no ha sido suficientemente
contemplada a pesar de la continuidad que habrá de encontrar en el discurso del
movimiento político que, gestado en esos años, dominaría ampliamente toda la
segunda mitad del siglo, ha sido la denominada “tercera posición”. En rigor, esa
corriente contaba con muy calificados antecedentes en el mundo: por lo menos
durante muchas décadas – a través de cuatro afluentes principales – la social
democracia, el liberalismo social, el social cristianismo y el corporativismo
doctrinario – había encarnado la búsqueda de una vía intermedia alternativa al
capitalismo del laissez faire y el colectivismo soviético. De esas cuatro vertientes
fueron las dos últimas las que mas influyeron en el tercerismo argentino,
circunstancia que condicionó su proyección política.
13
Nicolas Repetto. Op. Cit.
Ideas, ideologias y política exterior en Argentina
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La expresión más conspicua de este tercerismo la constituyó el
Movimiento de la Renovación creado en 1941 por inspiración de un conjunto
de jóvenes universitarios. Sus miembros defendían la neutralidad en el marco
de una doctrina y un programa de “recuperación nacional” proclamaba: “Ni
liberalismo ni totalitarismo. Democracia auténtica y verdadera. Soluciones
argentinas para los problemas argentinos”. En política exterior su fórmula
también pretendía ser equidistante: “Ni anglófilos ni germanófilos. Ni neutrales
de circunstancia. Argentinos que solo piensan en la grandeza de su patria”. De
todos los defensores de la neutralidad, este grupo fue el que respaldo sus
posturas recurriendo a la más actualizada literatura de la política mundial.
Empleando todo el andamiaje conceptual típico de la escuela realista que coloca
a los intereses por encima de moral e ideología, desdeñaba la tesis según la
cual lo que obligaba a abandonar la neutralidad era la necesaria defensa de la
democracia y procura demostrar la incongruencia que significaba calificar como
democracias a una coalición que contaba en sus filas a la Unión Soviética o a la
misma China. Uno de los principales dirigentes del Movimiento sostendría:
“Por doloroso que sea afirmarlo, en esta guerra no luchan nacional socialismo
contra comunismo, ni nazismo contra liberalismo. En la guerra luchan siempre
países, cada uno de los cuales actúa según conviene a sus propios intereses...se
trata de una magna lucha por el predominio de los imperialismos anglo
americano por un lado a imperialismo alemán con sus aliados italiano y japonés
por el otro...la hecatombe mundial que se concreta en una lucha de
imperialismos y de países que se mueven en el inmenso tablero de ajedrez del
mundo buscando la posición y la oportunidad que mejor conviene a sus
particulares intereses”.
14
No es necesario hacer ningun comentario adicional
para advertir la influencia que este tipo de perspectiva tendría en las
representaciones del joven oficial del ejército que se preparaba para inaugurar
una nueva etapa de la historia política argentina.
La restauración peronista
Seguramente no puede decirse mucho más de lo que se ha dicho respecto
de la composición de la coalisión que llevó al poder a Juan Domingo Perón en
febrero de 1946: fuerzas armadas, agrupamientos partidarios – algunos
14
Bonifacio del Carril. Movimiento de Renovación, Buenos Aires, 1943.
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
José Paradiso
17
desprendidos de partidos tradicionales, otros nuevos en el panorama político
argentino – sectores empresarios y sindicales fortalecidos merced la onda
industrialista de una década. También suponía la convergencia – para algunos
sin mucha coherencia – de diferentes sistemas de creencias: además de la
mencionada versión del tercerismo, keynesianismo y estado de bienestar,
industrialismo proteccionista, neocorporativismo, social cristianismo,
democratismo popular, etc. Naturalmente, en el conjunto que conformaría el
“Movimiento”, cada tendencia se vería reflejada en la práctica y leería el proceso
como la realización de sus valores y expectativas.
El pragmatismo y la astucia táctica de Juan Peron han desdibujado el
peso de las ideas en su política. El creador del Justicialismo se nutria de
diferentes tradiciones ideológicas sin aferrarse dogmáticamente a ninguna,
aunque lo que más le cuadraba era una forma de nacionalismo alejado de tonos
aristocráticos y con muy poco afecto por la democracia liberal y sus instituciones,
que al momento de buscar los perfiles mas calificados lo encontraría en una
forma específica de tercerismo. Formación profesional y hábitos intelectuales
no solo lo predisponían a una alta ponderación de las circunstancias
internacionales sino a interpretarlas conforme los códigos de la “realpolitik”.
A lo largo de toda su vida Perón predicó que toda acción política debía contar
con una apreciación ajustada de las relaciones de fuerza en el mundo. Era
precisamente esa matriz realista la que respaldaba su convicción de que la
que terminaba al momento de arribar al poder no iba a ser la última guerra
mundial del siglo. Esta idea de un previsible choque entre los ahora
vencedores guiaría sus pasos durante buena parte de la primera presidencia,
calculando lo que beneficiaría a Argentina una nueva intensificación de la
demanda de alimentos..
Por otro lado, debe repararse en el hecho de que Peron se enrolaba en
aquella corriente del realismo que tiende a potenciar el valor de la política, no a
resignarlo mediante adaptaciones pasivas o alineamientos mas o menos
automáticos. Esto tendría especiales connotaciones para desenvolverse tanto en
el ámbito interno como en el escenario internacional. Creía que la política era la
herramienta mas apta para construir nuevas realidades y procurar que prevaleciera
el interés propio en las relaciones con los demás, especialmente con los más
fuertes. Podría decirse que se trataba de una variante de la política de poder
propia de estados de menores capacidades orientada a equilibrar fuerzas y mejorar
las opciones ante las potencias.
Ideas, ideologias y política exterior en Argentina
18DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
18
Su experiencia de las actitudes de Washington durante los años de la guerra
y la hostilidad que mostraría respecto de él mismo y de su proyecto político,
seguramente ayudaron a desarrollar esta perspectiva autonomista, pero ella estaba
en línea con las ideas dominantes en la mayoría del cuerpo social. Después de
todo, el efecto electoral de una consigna que lo mostraba como la opción nacional
ante los deseos de un funcionario norteamericano, era más que una prueba de
esas disposiciones. Aunque afectada por las circunstancias, la autoestima de los
argentinos no había cedido ni prescindía de la confianza en un futuro de grandeza
que se había acuñado durante la primera parte del siglo. Ni siquiera aquellos que
intimamente intuian que los tiempos de la prosperidad habían quedado atrás
estaban dispuestos a resignar las antiguas aspiraciones. Prácticamente nadie,
fueran conservadores o radicales, socialistas o nacionalistas, académicos,
empresarios o simplemete hombres del común vería con buenos ojos a dirigentes
que los condujeran como si se tratara de habitantes de una irrelevante entidad
periférica. En este sentido, el peronismo se constituiría en una fugaz restauración
de la confianza en la prosperidad y la grandeza, bien que condicionada por la
sensación de una sociedad dividida social y políticamente como no lo había
estado en el pasado reciente.
Al momento de ingresar en la etapa decisiva de su marcha hacia el poder,
Peron estaba convencido de que el mundo ingresaba en una “era social” que él
procuraría conducir por una vía distinta a la pretendida por el marxismo
revolucionario. Aunque la mencionaba como una “revolución nacional”, lo que
emprendía era un camino reformista. La cuestión no radicaba en sus intenciones
sino en las consecuencias de sus decisiones. Su natural inclinación a favor del
orden y la unidad nacional lo llevaría hacia una profunda división de la sociedad
facilitada por la reacción que las clases dominantes y gran parte de las capas
medias experimentaron ante la irrupción de las masas.
Como se ha dicho, Peron encontraria en la fórmula de la “Tercera Posición”
– a la que accedio merced a su disposición para registrar tendencias ideológicas
epocales en versiones ecuménicas o vernáculas – una herramienta calificada tanto
para la política interna como para la acción diplomática. Desde 1946/47 fue
proclamada como base doctrinaria del Movimiento. Además de lo que reflejaba
de una disposición “idiosincrática” a creer en la existencia de un destino
providencial de un país ávido de grandeza, la Tercera Posición, una fórmula que
“el genio tutelar argentino ofrece al mundo como solución para sus más
acuciantes problemas”, satisfacía varios propósitos; los principales, proveer de
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
José Paradiso
19
un marco doctrinario a la fuerza política que estaba conformándose fortaleciendo,
hacia adentro y hacia fuera, la imagen de su fundador y rehabilitar el prestigio
del país mostrándolo como una sociedad regida por altos valores universales.
En rigor, lo esencial de la variante argentina de tercerismo que quería
expresar el peronismo, era su programa alternativo de organización económica
y social distinto del capitalismo individualista y del colectivismo que en la práctica
se traduciría en una economía social mucho menos radical que lo que evocaba
aquel propósito. Obviamente, no podía dejar de tener repercusiones
internacionales en un tiempo en que los extremos de los que procuraban
diferenciarse estaban representados y liderados por dos superpotencias
enfrentadas en una Guerra Fría que escalaba peligrosamente y que ejercitaban,
conforme una lectura no demasiado desencaminada, sendas formas de
imperialismo – el que se caracterizaba por la penetración económica y el que
apelaba a la penetración política e ideológica. “La solución argentina” a la que la
propaganda oficial atribuía el mérito de haber sido probada en la práctica su
viabilidad y eficacia se ofrecía como alternativa ecuménica: “Nuestro campo
de acción es el mundo, pues los grandes movimientos como el peronismo, no
son acontecimientos nacionales sino universales”. En ese sentido debía
interpretarse la idea de que no se trataba de una postura aislacionista o neutralismo
una doctrina positiva.
El tercerismo aspiraba a ser algo mas que la herramienta para un realismo
que procuraba fortalecer la posición relativa del país para mejorar las condiciones
de desempeño en un contexto hegemonizado por Estados Unidos y para ello se
valía de planteos normativos y referencia a valores. En la misma dirección se
orientaba la afirmación latinoamericanista consecuente con demandas
económicas y estrategias políticas, solo que sus propósitos podían verse
interferidos con actitudes en las que se materializaba aquella “oferta” de la
solución argentina que los vecinos podían fácilmente percibir como inaceptables
formas de intervención en su vida interna.
Si desde el inicio las orientaciones macroeconómicas del gobierno contaban
con un fuerte respaldo en las ideas y prácticas keynesianas, su industrialismo era
impulsado por antiguas prédicas proteccionistas y la presión de intereses
fortalecidos durante los años de la guerra. Solo al promediar la gestión peronista,
los lineamientos de un modelo de desarrollo industrial coherente comenzó a
encontrar eco en toda Latinoamérica. Las ideas de la Cepal, tal como fueran
enunciadas por su Director en el célebre “Manifiesto de 1949”, comenzaron a
Ideas, ideologias y política exterior en Argentina
20DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
20
encontrar eco en toda América Latina y no pasaron desapercibidas para
funcionarios y técnicos del peronismo, aunque si la asimilación no podía plasmar
en una relación formal con la Comisión era por una cuestión política especial:
Raul Prebish era un exilado argentino que había salido del país hostigado por
las autoridades.
Más allá de esta particular circunstancia – y como ocurriría para el resto
de la región – la “nueva ortodoxia económica” daría combate a la “vieja
ortodoxia clásica” y esa puja, que sería de intereses concretos identificados con
una u otra, estaría presente como sustrato ideológico en toda la vida política y
económica por lo menos durante un cuarto de siglo.
15
Naturalmente, el
pensamiento de la Cepal no podía dejar de influir sobre el modo de concebir y
efectivizar la política exterior de los países periféricos. Lo haría en forma directa
e indirecta: bien estimulando orientaciones autonomas – política exterior
independiente – bien en virtud de los criterios sobre inserción en el mercado
mundial y auspicio de la integración
Precisamente, durante el período de transición que siguió al derrocamiento
de Peron, los principios de la ortodoxia liberal volvieron a guiar la conducta de
las autoridades argentinas, tanto en el plano político y económico interno como
en lo relacionado con la política exterior despojada de cualquier rasgo de
tercerismo o neutralismo ante la confrontación global. Sin embargo, como lo
demostraría el ascenso de la Unión Civica Radical Intransigente liderada por
Arturo Frondizi, estas disposiciones no podían imponerse por el solo hecho de
representar las antípodas del gobierno depuesto.
Entre el desarrollismo y la ortodoxia económica
Seguramente, ningún ciclo político argentino se respaldó en un cuerpo de
ideas coherentes y bien articuladas como el presidido por Arturo Frondizi. Hasta
fisonómicamente, fue el político con mayor sustento intelectual. Tanto así que
en vísperas de las elecciones que lo consagrarían presidente, esa condición era
uno de los argumentos preferidos de los que auguraban o deseaban su derrota.
No se trataba solo de él. Buena parte de sus mas cercanos colaboradores, muchos
de ellos llegados desde distintos meridianos político-ideológicos [nacionalistas,
15
Albert Hirschman (comp.). Controversia sobre Latinoamerica, Editorial del Instituto Di Tella, Buenos
Aires, 1963.
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
José Paradiso
21
socialistas, etc.] podían mostrar entre sus antecedentes una sólida preparación
política e ideológica. Todos se encolumnarian detrás de la idea del desarrollo
convertida en programa, meta y consigna de la acción política. Idea respaldada
en modernos modelos económicos de bases teóricas, combinados con elementos
de diversas procedencias ideológicas
Igual que Peron, los desarrollistas presumían de ser los que mayor atención
prestaban y mejor conocían la situación del mundo. Sobre ese diagnóstico
fundaban sus políticas. Para ellos, la revolución científico-tecnológica, el fin de
la Guerra Fria y el ingreso a una era de coexistencia pacífica y el despertar de los
pueblos coloniales desplazaban los ejes de los conflictos mundiales. Se eclipsaba
el clivaje Este/oeste en beneficio de la jerarquización de las relaciones Norte/
Sur y se abría una etapa de cooperación entre las superpotencias y de estas con el
mundo periférico: “Surgía como fundamental – diría uno de sus exponentes –
no la división del mundo entre capitalismo y socialismo, sino entre el mundo
desarrollado y el subdesarrollado”. Una hipótesis central era que la finalización
de la Guerra Fría por el empate nuclear desafectaría enormes recursos de la
carrera armamentista, los que solo podrían hallar aplicación en la promoción de
las áreas mas postergadas de los países centrales y en las regiones subdesarrolladas.
“Obligadas a convivir pacíficamente – afirmaría Frondizi – las grandes potencias
capitalistas y socialistas deben trasladar su contradicción al campo de la
competencia económica y política” Los flujos comerciales y el movimiento de
capitales serían afectados por ese proceso a favor del Sur.
16
El frondizismo representaba una variante del estructuralismo desarrollista
que coincidía con buena parte del diagnóstico de la CEPAL pero discrepaba
con su modelo y recomendaciones. Sus exponentes registraban los aportes de lo
que iba consolidándose como nueva economía del desarrollo, en particular con
enfoques como el de Albert Hirschman quien en 1958 había concluído su
influyente “Estrategia de Desarrollo Económico”. Un capitulo ilustrativo de la
diferencia respecto de la Comisión presidida por Prebish era su resistencia a la
idea de la integración económica tal como era propiciaba por éste. El
desarrollismo frondizista no se aparto de la retórica latinoamericanista que era
parte de la tradición radical pero tendió a circunscribirla a la esfera política
evitando comprometerse en el proceso de complementación regional.
17
16
José Paradiso. La Política Exterior Durante el Gobierno de Arturo Frondizi, Trabajo inédito.
17
Rogelio Frigerio. Estatuto del Subdesarrollo: las corrientes del pensamiento económico argentino, M. Guemes Buenos
Aires, 1974.
Ideas, ideologias y política exterior en Argentina
22DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
22
Desde el desplazamiento de Frondizi hasta fines de la década de los ochenta
la vida del país estuvo fuertemente condicionada por la puja entre dos sistemas
de ideas: desarrollismo estructuralista/política exterior independiente versus
ortodoxia económica/alineamiento pro occidental. Ciertamente, todo transcurría
en un escenario político muy complejo dominado por la “cuestión peronista”
y las alternativas institucionales – alternancia civil/militar – asociadas a la misma.
Como se ha apuntado reiteradamente, los gobiernos “de partidos” se
inclinaban programáticamente por el primer sistema de ideas, mientras que los
de origen militar, en virtud de los intereses que ganaban participación durante
los mismos, se inclinaban por el segundo sistema. De todos modos, aun en el
caso de regímenes de facto caracterizados por fuertes luchas de facciones,
resultaba difícil soslayar la hegemonía de que gozaban las ideas nacionalistas en
todo el universo periférico. Este fue el caso, por ejemplo, del período de la
denominada Revolución Argentina [1966/1973] en cuyo transcurso se produjo
un cambio de las orientaciones políticas como resultado de la modificación de
la relación inter-ideologica a favor de los términos desarrollistas/autonomistas.
Una expresión de la supremacía de las expresiones nacionalistas, sobre
todo en el último tramo de los años sesenta y principios de la década siguiente,
fueron el auge de la denominada teoría de la dependencia y de las formulaciones
“tercermundistas”. Estas interpretaciónes sobre las causas del atraso económico
de los países del Sur y las formas para superarlas ejercieron una gran influencia
sobre los sistemas decisionales de los gobiernos latinoamericanos. Precisamente,
Juan Domingo Peron retorno al poder en el momento culminante de este “sistema
de creencias” Sus credenciales históricas – el haber auspiciado el tercerismo y la
neutralidad durante los años cuarenta – contaban con creces al momento de
decidir la incorporación a un Movimiento de Países no Alineados que gozaba
por entonces del mayor prestigio en virtud de la actualidad de sus reivindicaciones
políticas y económicas.
Una idea que rondaba detrás de los planteos del denominado Tercer Mundo
pero que trascendía ese ámbito era la conformación de un nuevo orden económico
internacional. Ella movilizó a muchos líderes políticos y funcionarios
gubernamentales y encontró sus expresiones más calificadas a través de la
actividad de diversos centros de investigación tanto del centro como de la
periferia. Todos manifestaban una sincera preocupación por las tensiones que se
incubanan en la brecha entre países ricos y pobres o por las consecuencias que a
futuro podía tener el creciente deterioro de las circunstancias ambientales. En
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
José Paradiso
23
verdad, el llamado “preventivo” que procuraba anticiparse a las tormentas no
fue escuchado y el nuevo orden que terminó imponiéndose desde los años ochenta
resultó del todo opuesto al que se había propiciado. Aprovechando bien los
errores de los modelos estatalistas, las crisis de los socialismos reales, la fractura
del frente tercermundista que siguió a las crisis petroleras y el “inesperado”
curso de algunos países asiáticos, la ortodoxia económica recuperó posiciones y
tomó el centro de la escena ideológica liderada por la Inglaterra tatcheriana.
En cierto sentido la Argentina del proceso militar tanto como el Chile de
Pinochet se anticiparon a la onda neoliberal y a la activación del occidentalismo
anticomunista liderado por Washington. Las fisuras dentro del bloque de ideas
y decisiones del régimen militar fueron resultado de las pujas internas para
adueñarse de la sucesión del régimen o del fuerte contencioso con la Casa Blanca
y el Departamento de Estado por las cruentas prácticas represivas.
El retorno a la democracia después de una desafortunada guerra contra
quién había inspirado mucho de la política económica y social del Proceso, fue
también el de las ideas estructural desarrollistas y autonomistas que formaban
parte de los programas de los partidos mayoritarios. La administración Alfonsín
tardó en descubrir que el mundo no era el de los setenta y que las ideologías
hegemónicas también habían cambiado; no obstante ello, no se resignó fácilmente
a las presiones ambientales: presionado por la deuda externa contraída por sus
antecesores, buscó alternativas económicas no ortodoxas y sostuvo con firmeza
una política exterior autónoma en medio de la reactivación de la Guerra Fría
que había llegado de la mano de Reagan. De todos modos, lo que había
comenzado con la certeza de por lo menos un segundo período de su partido,
concluyó con el cierre anticipado del mandato y el retorno de los herederos de
Perón a la sede del gobierno.
La “tercera encarnación del peronismo” – las dos primeras habían sido
las de su propio creador – transcurriría en un clima de ideas radicalmente diferente
al de las dos anteriores. Estas se habían producido en momentos de auge de
conceptos y prácticas nacionalistas y recelos respecto de las virtudes del mercado
y el libre empresismo, en cambio Carlos Menem llegó a la Casa Rosada cuando
los vientos liberales soplaban con toda su furia arrasando con las ya debilitadas
estructuras del Estado de bienestar y la economía mixta. Para colmo, la
experiencia hiperinflacionaria que había obligado a Raul Alfonsín a anticipar su
retirada, disponía a la sociedad hacia las fórmulas ortodoxas tal como se
articulaban en el célebre Consenso de la capital de Estados Unidos.
Ideas, ideologias y política exterior en Argentina
24DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
24
El dirigente riojano era suficientemente astuto como para comprender
que el modo mas seguro para permanecer en el cargo que lo desvelaba por el
mayor tiempo posible era acomodarse a la corriente y convertirse en una prueba
más de que lo que caracterizaba al peronismo era un pragmático acomodamiento
a cada circunstancia. Si esa adaptación facilitaba su permanencia en el poder,
desempeñarse como el discípulo más aplicado del magisterio ortodoxo dominante
se convertiría en un reaseguro: en pocos lugares en el mundo las reglas se siguieron
tan al pie de la letra y el alineamiento con las potencias tan firme.
Hubo quienes, creyendo ver en el compromiso con el Mercosur una prueba
de continuidad con la orientación integradora iniciada por Alfonsín, hablaron
de “políticas de estado”. Sin descartar que esta idea pudiera haber estado presente
entre algunos de los que participaron de la iniciativa, no era difícil advertir que
existía una clara incompatibilidad entre el concepto de integración asociado al
paradigma desarrollismo/autonomismo y el que venía de la mano de las
concepciones neoliberales. Y por esa brecha se filtraron muchas dificultades.
No debe dejar de señalarse que, a los factores de alcance global que
impulsaron la contraofensiva neoliberal y el cambio de hegemonías ideológicas,
en Argentina se sumaron circunstancias domésticas singulares. En primer lugar,
debe atenderse a los efectos traumáticos – sobre la economía, las actitudes de la
gente y los patrones de sociabilidad – del mencionado proceso hiperinflacionario;
por otro lado, y no independiente de lo anterior, las consecuencias de la “idea
de la declinación” que pesaba cada vez más sobre el ánimo y las disposiciones
de los ciudadanos. Hemos visto que por lo menos desde los años treinta, esto ha
rondado en su mente. Durante algunas décadas compitió con su opuesto, esto
es, la convicción de la grandeza y de una potencialidad que era necesario restaurar.
Esto fue claro con Perón, con Frondizi y aun durante la época de la Revolución
Argentina. Sin ambargo, cada crisis institucional alejaba tal ilusión y laudaba a
favor de la sensación de decadencia. Para los representantes del renovado
liberismo, la vía restauradora pasaba por el opuesto de lo que habían intentado
las políticas desarrollistas, el intervencionismo estatal y la diplomacia autónoma.
Si una economía abierta al mundo y la relación especial con la potencia
hegemónica de la época habían sido la fórmula exitosa de principios del siglo
XX se trataba de repetirla a fines del mismo desandando lo andado por
gravitación de las ideas que habían respaldado a aquellas políticas. Estos ya habían
sido los términos del discurso – difundido por influyentes comunicadores
mediáticos y muchos intelectuales antiguos o recientemente convertidos al
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
José Paradiso
25
liberalismo – que acompañó las prácticas represivas del régimen militar instaurado
en 1976 y respaldó la gestión “aperturista” del ministro Martinez de Hoz.
En suma, esta mezcla de ideas, sensaciones y traumáticas experiencias le
dieron sustento a la política interna y exterior de una década y siguieron gravitando
después de la derrota peronista a manos de una coalición que llevó al gobierno
a un hombre del radicalismo. En el fondo, la fórmula “modelo de los noventa
con ligeros ajustes y control de la corrupción” no podía asegurar la consolidación
de un nuevo ciclo político. Es cierto que la famosa paridad entre el dólar y el
peso, obrando como un cepo reforzado por la memoria hiperinflacionaria, no
dejaba mucho espacio para maniobrar a un gobierno demasiado vacilante que
ni siquiera podía mantener cohesionada a su base política. A la traumática
conclusión de la gestión de la Alianza le siguieron días en los que volvió a instalarse
la imagen de una Argentina ingobernable dispuesta a encaminarse hacia nuevos
abismos. Si esto se evito fue, en gran medida, mérito de Eduardo Duhalde.
Sostén de Menem durante los primeros años noventa, poco a poco había ido
tomando distancia y haciendo vocero de valores y prácticas del peronismo
histórico. Auxiliado por un ministro de economía alejado del fundamentalismo
ortodoxo, fue lo suficientemente hábil como para encarrilar la situación y evitar
el caos que muchos pronosticaban. Duhalde “completó su obra” bloqueando el
retorno de Menem y habilitando la llegada de otra carta del mazo peronista.
Tan “peronista” como Menem en cuanto a la concepción del poder, Nestor
Kirschner comenzó su gestión en un terreno no demasiado firme minado por el
“defaullt” pero beneficiándose de una atmósfera más propicia a las fórmulas
desarrollistas. Si bien no puede hablarse de un nuevo sistema de creencias o
cambios en las hegemonias ideologicas, parece evidente un retroceso de la
ortodoxia liberal. Los efectos sociales y económicos de las políticas inspiradas
por ésta última han actualizado las demandas de justicia social, desarrollo
productivo y autonomía invitando a retomar el camino interrumpido hace treinta
años aunque en un mundo muy diferente que por serlo necesita del hallazgo de
renovadas y creativas modalidades de adaptación.
Revisión: Pedro Delgado Hernández.
DEP
La integración de la infraestructura en América del Sur: un impulso al desarrollo [...]
26DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
26
a integración regional es un proceso complejo, que se desarrolla de
múltiples formas y maneras, tomando ventaja de las oportunidades que se
presentan y adaptándose pragmáticamente a las restricciones y obstáculos que
surgen. Es, por lo tanto, un proceso que demanda las mayores exigencias al
liderazgo regional con hondas implicaciones en los campos económico, social,
político y cultural.
La integración de la
infraestructura en
América del Sur:
un impulso al desarrollo
sostenible y la
integración regional
Enrique García*
L
* Presidente Ejecutivo de la Corporación Andina de Fomento (CAF)
Enrique García
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
27
Este proceso no debe verse como un lujo, sino como una necesidad
imperiosa de nuestra región para poder enfrentar los enormes desafíos que
presenta la realidad social de nuestros países. En efecto, la coyuntura
macroeconómica favorable en que nos encontramos y las positivas expectativas,
no deben llevarnos a la conclusión de que Suramérica ha encontrado el sendero
del desarrollo sostenible. El crecimiento económico logrado recientemente está
fuertemente inducido por condiciones extremadamente favorables en el entorno
internacional (principalmente la recuperación de la economía norteamericana y
la alta inversión y crecimiento de la China), mientras que varios de los temas
estructurales críticos que han limitado el logro de un modelo eficiente y
socialmente equitativo aún no han sido resueltos efectivamente.
Hacia una agenda renovada de desarrollo
Latinoamérica debe promover una agenda de desarrollo que tenga como
objetivo el logro de un crecimiento alto y sostenido que mejore las condiciones
de vida de la mayoría de la población. Para este fin, la nueva agenda de desarrollo
debe promover de forma integral los elementos de Estabilidad Macroeconómica,
Eficiencia, y Equidad y Solidaridad, en un esfuerzo compartido entre los
gobiernos, el sector privado, la sociedad civil y la comunidad internacional.
Para lograr un crecimiento económico de calidad la región debe mantener
un equilibrio entre el logro de los balances macroeconómicos básicos, la
expansión sostenida de las diversas formas de capital, es decir, el capital físico,
financiero, natural, humano y, principalmente, el social; un importante esfuerzo
que conduzca a la evolución de la productividad; y la incorporación explícita de
criterios de mejoramiento social, inclusión y lucha contra la pobreza.
Así mismo, se debe propender hacia i) la búsqueda de un adecuado balance
entre Estado y mercado en función de las realidades, restricciones y competencias
relativas que tengan el sector público y el sector privado; ii) el impulso a la
transición de una estrategia de ventajas comparativas basada en recursos naturales
y bajos salarios a una con creciente énfasis en ventajas competitivas estimuladas
por el conocimiento, la innovación y la generación de valor agregado; iii) el
reconocimiento de que el éxito depende en gran medida del esfuerzo interno, y
que el apoyo externo no debe visualizarse como un sustituto sino como un
complemento del esfuerzo propio; iv) la decisión de considerar la integración
La integración de la infraestructura en América del Sur: un impulso al desarrollo [...]
28DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
28
regional no como un fin en sí mismo sino como una herramienta para lograr una
mejor y más equitativa inserción internacional y mayor cohesión social a nivel
regional.
El desafío de la integración regional
América del Sur vive hoy una etapa decisiva de su historia en la que los
países que la conforman tienen el desafío de avanzar hacia una convergencia
regional, con una clara toma de conciencia acerca de las bondades de una
integración con identidad propia. Los diversos liderazgos nacionales están
marchando hacia la construcción de esta nueva realidad, la cual surge de
comprender –en toda su dimensión– la importancia estratégica que tiene la
integración suramericana para la materialización del bienestar y la prosperidad
de la región.
En este contexto resulta particularmente relevante el tema de la
infraestructura física de la región. La infraestructura es clave para la integración
económica y comercial, ya que afecta el acceso de los mercados a través de dos
vías: el transporte de materias primas a los centros de producción y
posteriormente en la distribución de esta producción a los centros de consumo
nacionales e internacionales.
En América Latina la provisión de infraestructura se complica por la
existencia de importantes obstáculos geográficos: grandes áreas y distancias con
baja densidad poblacional, complejas barreras naturales y una fuerte
vulnerabilidad a los desastres naturales. Estos obstáculos y una inadecuada
provisión de infraestructura y servicios logísticos tienen como consecuencia un
incremento en los costos transaccionales, baja competitividad y productividad.
Cuantitativamente estos costos pueden resultar mayores incluso que las barreras
proteccionistas de los distintos socios comerciales.
A manera de ejemplo, nuestra región muestra índices de comercio intra-
regional muy por debajo al de otras regiones del mundo. Mientras que la
Comunidad Andina comercia entre sus miembros una proporción cercana
al 10% de su comercio, y Mercosur un 25%, los indicadores de comercio
intra-regional son de 55% para el Tlcan, 60% para la Unión Europea y 68%
para Asia.
Enrique García
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
29
La CAF y la integración regional
Desde su creación, la CAF ha tenido entre sus prioridades fortalecer los
esquemas de integración regional como consta en los mandatos de su Acta
Constitutiva. Este compromiso que en las primeras décadas de operación de la
CAF se orientó principalmente al espacio andino, se extendió desde comienzos
de la década de los noventas con la ampliación de los países miembros de la
Corporación que hoy día llegan a 17, incluyendo todos los países miembros de
la CAN y el Mercosur Ampliado, un grupo importante de países de la
Mesoamérica y del Caribe, y España.
Más recientemente con la conformación de la Comunidad Suramericana
de Naciones, que engloba a los países miembros de la CAN y Mercosur, que a su
vez son miembros de la CAF, se presenta una inmejorable oportunidad para
consolidar acciones que desde hace algunos años venimos liderando en el contexto
regional.
Aunque uno de los énfasis en materia de integración ha sido la
infraestructura física, nuestra visión es integral y multidimensional puesto que
incluye los objetivos de la integración comercial, la integración social y cultural,
la integración de los mercados de capital, la integración de los mercados laborales,
la convergencia macroeconómica y la integración política. La CAF mediante su
acción crediticia, sus diversos programas estratégicos, y sus fondos especiales y
de cooperación, impulsa activamente estos objetivos.
Desde el punto de vista del financiamiento, el esfuerzo más importante
que la CAF ha venido realizando en los últimos quince años se orienta a la
construcción de la infraestructura trans-suramericana –articuladora del territorio
y de la integración regional– hecho que se refleja en el significativo y continuo
crecimiento de nuestra cartera de proyectos de infraestructura física en toda la
región, que al finalizar 2006 alcanza cerca de US$ 4.000 millones de dólares.
Estos proyectos han sido estratégicamente seleccionados en alianza con los
gobiernos y el sector privado, y su ejecución ha permitido ir reduciendo los
cuellos de botella y eslabones faltantes en la plataforma logística suramericana.
En los últimos diez años, la CAF ha apoyado financieramente la ejecución
de 49 proyectos de integración física suramericana que suman un monto total de
inversión de más de 11 mil millones de dólares, de los cuáles la CAF ha aportado
La integración de la infraestructura en América del Sur: un impulso al desarrollo [...]
30DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
30
cerca de US$ 3.500 millones. Dichos proyectos incluyen proyectos de
interconexión terrestre y fluvial, energía y comunicaciones.
La experiencia en infraestructura que a lo largo de estos años ha acumulado
la CAF se nutre de una historia de alianzas exitosas con los sectores público y
privado, y de compaginación entre los intereses nacionales y regionales. A través
de los años se han desarrollado novedosas estructuras financieras entre los que
se destacan las estructuras de Asociación Público-Privada (PPP’s), mecanismos
de Garantías Parciales, participación de los mercados de capital domésticos en
el financiamiento de los proyectos, concesiones y otras figuras de asesoría
financiera.
También es importante destacar la creación por parte de la CAF de
diferentes fondos que tienen como objetivo reducir algunas de las dificultades
inherentes a los grandes proyectos de infraestructura. El Fondo de Promoción
de Proyectos de Infraestructura Sostenible (PROINFRA) tiene como objetivo
financiar la adecuada preparación, estructuración financiera y evaluación de
proyectos de infraestructura sostenible que tengan un alto impacto para las
economías regionales, nacionales o locales y contribuyan de forma consistente a
la integración entre los países accionistas de la CAF.
Los recursos de PROINFRA financian la elaboración de estudios sectoriales
de infraestructura, opciones de inversión o estudios de pre-factibilidad,
factibilidad e ingeniería de detalle, e impacto ambiental y social de proyectos de
infraestructura. Así mismo, financia asesorías para la estructuración del
financiamiento de proyectos o asesorías a procesos de concesión y convocatorias
a licitaciones de obras y la asistencia técnica para la creación o fortalecimiento
de sistemas de planificación de la inversión pública y esquemas de participación
pública-privada (PPP).
Por otra parte, es importante destacar el cuidadoso análisis de los impactos
ambientales y sociales de los proyectos de infraestructura financiados por la
Corporación. La CAF cuenta con novedosas herramientas y metodologías que
han evolucionado en los últimos años y que nos han permitido promover la
conservación y el mejor aprovechamiento de los recursos naturales y ecosistemas.
Así mismo, contribuye a prevenir y mitigar los riesgos causados por desastres
naturales, apoyando las inversiones orientadas a disminuir las vulnerabilidades
geológicas en los proyectos de infraestructura. De esta manera valoramos y
Enrique García
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
31
preservamos el capital natural y la diversidad cultural de la región para el beneficio
de un desarrollo sostenible e incluyente.
La iniciativa IIRSA
IIRSA es una iniciativa multinacional, multisectorial y multidisciplinaria
que involucra a los doce países de América del Sur, en la cual participan los
sectores de transporte, energía y telecomunicaciones, involucrando aspectos
económicos, jurídicos, políticos, sociales, culturales y ambientales.
La “Iniciativa” tiene como objetivo principal el desarrollo de la
infraestructura regional en un marco de competitividad y sostenibilidad
crecientes, de forma tal de generar las condiciones necesarias para alcanzar en la
región un patrón de desarrollo estable, eficiente y equitativo, identificando los
requerimientos de tipo físico, normativos e institucionales necesarios y
procurando mecanismos de implementación que fomenten la integración física
a nivel continental en los próximos diez años.
Debe su origen a la Reunión de Presidentes de América del Sur realizada
en agosto del año 2000 en la ciudad de Brasilia, República Federativa de Brasil,
en la que los mandatarios de la región acordaron realizar acciones conjuntas
para avanzar en la modernización de la infraestructura regional y en la adopción
de acciones específicas para promover su integración y desarrollo económico-
social.
Tal compromiso se tradujo en un Plan de Acción, formulado en la reunión
de Ministros de Transporte, Energía y Telecomunicaciones de América del Sur,
Montevideo, diciembre de 2000, el cual se ha constituido como marco de
referencia para el desarrollo de las actividades de IIRSA. A partir de allí, sus
objetivos, alcances y mecanismos de implementación han sido validados y
fortalecidos sucesivamente en diferentes reuniones sectoriales y por parte de los
Presidentes de los países pertenecientes a la “Iniciativa”.
Principios orientadores de IIRSA
En los inicios del siglo XXI, la integración física y la modernización-
desarrollo de la infraestructura regional son concebidos como elementos centrales
para estimular la organización del espacio suramericano y el crecimiento
La integración de la infraestructura en América del Sur: un impulso al desarrollo [...]
32DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
32
económico sostenible de sus países. En efecto, la pérdida de importancia relativa
de la región en el contexto económico mundial, ha permitido avanzar en la
percepción de que la región requiere la adopción de políticas de integración
progresivas que permitan articular las ventajas comparativas y competitivas de
nuestros países para así insertarse estratégicamente en el comercio internacional.
De esta forma, prima en la actualidad la concepción generalizada de que
una región más fuerte y cohesionada económica, social y físicamente podrá avanzar
de manera eficaz en la superación de los obstáculos para su desarrollo. En un
contexto de asimetrías internacionales diversas, la integración resulta clave para
el logro de ganancias comerciales-financieras de los países suramericanos, para
articular física y económicamente al continente suramericano y para conseguir
una adecuada inserción en el contexto internacional.
La visión de la infraestructura como elemento clave de integración está
basada en la noción de que el desarrollo sinérgico del transporte, la energía y las
telecomunicaciones pueda generar un impulso definitivo a la superación de
barreras geográficas, el acercamiento de mercados y la promoción de nuevas
oportunidades económicas, siempre que se desarrolle en un contexto de apertura
comercial y de inversiones, de armonización y convergencia regulatoria y de
cohesión política creciente.
El tema no debe ser visto, sin embargo, de manera aislada e independiente.
Implica no sólo mejorar la infraestructura en sí (vial, portuaria, aeroportuaria,
fluvial, etc.) sino concebir un proceso logístico integral que incluya el
mejoramiento de los sistemas y regulaciones aduaneras, de telecomunicaciones,
los mercados energéticos, la tecnología de la información, los mercados de
servicios de logística (fletes, seguros, almacenamiento y procesamiento de
permisos, entre otros), y su desarrollo sostenible a nivel local.
Una rápida revisión de algunos de los principios orientadores da una clara
noción de los objetivos y alcances de la “Iniciativa”:
1. Regionalismo abierto: es preciso reducir al mínimo las barreras internas
al comercio y los cuellos de botella en la infraestructura y en los sistemas de
regulación-operación que sustentan las actividades productivas de escala regional.
Al mismo tiempo que la apertura comercial facilita la identificación de sectores
productivos de alta competitividad global, la visión de América del Sur como
una sola economía permite retener y distribuir una mayor parte de los beneficios
Enrique García
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
33
del comercio en la región y proteger a la economía regional de las fluctuaciones
en los mercados globales.
2. Ejes de Integración y Desarrollo: representan una referencia territorial
para el desarrollo sostenible amplio de la región. Este ordenamiento y desarrollo
armónico del espacio facilitará el acceso a zonas de alto potencial productivo
que actualmente se encuentren aisladas o subutilizadas debido a la deficiente
provisión de servicios básicos de transporte, energía o telecomunicaciones. Los
Ejes de Integración y Desarrollo representan una referencia territorial para el
desarrollo sostenible amplio de la región.
3. Sostenibilidad económica, social, ambiental y política: el proceso de
integración económica del espacio suramericano será sostenible si alcanza tal
objetivo en los cuatro ámbitos mencionados.
4. Aumento del valor agregado de la producción: conformar cadenas
productivas en sectores de alta competitividad global, capitalizando las ventajas
comparativas de los países y fortaleciendo la complementariedad de sus
economías.
5. Convergencia normativa: otro requisito para viabilizar las inversiones
en infraestructura regional es lograr una convergencia normativa, incluyendo la
convergencia de visiones y programas de los países.
6. Coordinación público-privada: los desafíos del desarrollo de la región
plantean la necesidad de coordinación y liderazgos compartidos entre los
gobiernos (en sus distintos niveles) y el sector empresarial privado, incluyendo
tanto la promoción de asociaciones estratégicas público-privadas para el
financiamiento de proyectos de inversión, así como consultas y cooperación
para el desarrollo de un ambiente regulatorio adecuado para la participación
significativa del sector privado en las iniciativas de desarrollo regional e
integración.
En definitiva, la integración de la infraestructura física de América del Sur,
busca establecer mecanismos para superar los obstáculos al crecimiento e
impulsar el desarrollo y la integración de la región mediante innovaciones
metodológicas y financieras para el establecimiento de conexiones de transporte,
energía y telecomunicaciones entre mercados y áreas de alto potencial de
crecimiento o zonas aisladas que ofrecen ventajas comparativas de orden social,
natural y/o cultural.
La integración de la infraestructura en América del Sur: un impulso al desarrollo [...]
34DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
34
Proyectos de integración física financiados por la CAF
Enrique García
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
35
Proyectos de integración física financiados
por la CAF en la última década.
Paciencia y elecciones
36DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
36
Paciencia y elecciones
Antônio Delfim Netto
*
ada uno de nosotros vive en dos universos distintos: el Económico,
donde el ciudadano espera encontrar empleo, ganar la vida, sustentar su familia,
crear la expectativa de aumentar su bienestar y, finalmente, disfrutar de una
honrada jubilación. Ese universo está controlado, básicamente, por el
“mercado”, pero el “mercado” sólo existe y funciona adecuadamente dentro de
ciertas condiciones y con instituciones especiales: respeto a la propiedad privada,
obligación legal para el respeto a los contratos, libre establecimiento de precios,
etc. Él necesita, además, que el Estado garantice algunos bienes públicos que
sólo él puede suministrar: razonable y diligente justicia, seguridad y estabilidad
del valor de la moneda. El Universo Económico está definido y sustentado por
las disposiciones Constitucionales, el “mercado” no es algo emanado de la
Constitución, pero él sólo funciona como instrumento eficiente cuando ella lo
ve con ojos de amistad.
El Universo Político está definido por la Constitución pero está sujeto a
los humores del “sufragio universal”. En periodos regulares y ciertos, cada
habitante del “Universo Económico” es llamado a decir cómo ve su vida y qué
espera de su futuro. Si en el Universo Económico las condiciones de la mayoría
* Diputado Federal, Camara de Diputados, República Federativa de Brasil.
dep[email protected].br
C
Antônio Delfim Netto
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
37
son precarias y la perspectiva de futuro es sombría, cada ciudadano va a intentar
modificarlo por el voto en la urna. ¿Cómo? Escogiendo el Poder Ejecutivo y el
Poder Legislativo más comprometidos con los cambios que desea. Tal elección
no lleva, necesariamente, a los resultados esperados.
Es importante comprender que el resultado del sufragio universal depende
de la situación percibida por los ciudadanos: puede ser “progresista” si el anterior
produjo los cambios esperados o generó la esperanza de realizarlos dentro de
un plazo visible; o “regresivo”, cuando se acaba la paciencia del ciudadano.
Éste, entonces, “apela” para el cortocircuito prometido por un líder que explicita
el inconformismo de la sociedad, exprime su indignación y, así, asume el poder
por la Urnas.
La experiencia histórica muestra que la segunda solución frecuentemente
lleva a una mayor frustración. Después de algún tiempo, la sociedad percibe que
la “rápida salvación” prometida produce, después del entusiasmo inicial, más
males que beneficios. La razón de esto es simple: Los cortocircuitos son ofrecidos
a la sociedad (agonizada y cansada) por líderes iluminados, fanfarrones o
ignorantes que ignoran su propia ignorancia. Ellos tienen éxito en las urnas porque
la sociedad perdió las esperanzas en las soluciones de sus problemas con la política
económica utilizada. Ésta sugiere que, después de conseguir la estabilidad
monetaria, el “mercado” va a resolver los problemas sociales, lo que, obviamente,
está lejos de ser garantizado.
Lo que está ocurriendo en la mayoría de los países de América del Sur
debería sugerir cuidado para aquellos que pretenden imponer una política
económica que busque apenas la eficiencia y la estabilidad, creyendo que sólo
con ello el mercado acaba produciendo la ilusoria justicia social. Una economía
puede tener equilibrio y una situación de máxima eficiencia productiva, incluso
con la peor distribución de renta que se pueda imaginar. El papel del sufragio
universal es exactamente el de relativizar esa búsqueda de eficiencia económica
producida por el “mercado”, porque este no ve problema moral en alquilar al
portador de la fuerza de trabajo como si fuera una tuerca desechable o si se
tratara del arrendamiento de un trozo de tierra. Ocurre que la “tuerca” piensa,
ve las injusticias del mundo que lo cercan, tiene familia, tiene esperanza y ¡vota!
Es en la urna donde el capital y el trabajo nivelan su poder: ella es el instrumento
que puede conducir a la realización del desarrollo económico con relativa
equidad.
Paciencia y elecciones
38DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
38
En el mercado, cada uno “vota” de acuerdo con su renta o su patrimonio.
Quien está sin renta (o desempleado) no vota y, si no recibe un auxilio no come;
quien tiene 100 reales, tiene 100 “votos” para distribuir en la compra de los
bienes de su preferencia y quien tiene 1 millón de reales tiene un millón de “votos”
para el mismo efecto. Cada cual intenta usar la renta de la mejor forma posible.
El problema es el de convencer a las personas delante de una urna que el paro no
existe, “es fruto de la vagancia” de algunos y que cada uno recibe “con justicia”
el pago por lo que produce, como afirma la teoría “neoclásica”... En Brasil, una
vez cada 4 años (después de la reelección sin incompatibilidades de Fernando
Henrique Cardoso (FHC), cada ocho años), los tres valen en la urna exactamente
la misma cosa: ¡1 voto! Este voto es el que construye el poder político del que
depende el funcionamiento del propio mercado. Cuando, equivocadamente
(desde el punto de vista de la teoría y de la práctica), el poder político somete
todo al mercado, como si él tuviera que resolver todos los problemas de la
sociedad (libertad, igualdad, eficiencia), se corre el riesgo de obtener un retorno
complicado del sufragio universal: ¡se elige un farsante o un “mesiánico”!
El caso de Bolivia es paradigmático. Ella realizó un plan de estabilización
neoliberal en 1985, reconocido como “exitoso”. Después de esto los bolivianos
vienen luchando contra todas las vicisitudes. Esperaron durante 20 años que los
líderes conocidos, que se alternaron en el poder, produjeran una mejora de sus
condiciones de vida. Evo Morales puede hasta ser un lamentable resultado de
las Urnas pero su legitimidad no puede ser contestada. Él es el producto del
sufragio universal de un pueblo sufrido que perdió la paciencia y esperanza en
las políticas tradicionales.
El caso brasileño es diferente, Lula es un líder carismático, lleno de
pragmatismo, pero en los orígenes las causas no difieren tanto. Después de ocho
años de crecimiento mediocre de FHC (una especie de “estanflación”, la
combinación maléfica de estancamiento y precaria estabilidad), el pueblo cansado
y agotado comenzó a desconfiar de que el viejo “bla, bla, bla” que aseguraba
que “después vendría el crecimiento y el empleo”, era apenas promesa. El elector
exigió un mayor empeño en una política de solidaridad, que cuidara a los más
pobres: una política de asistencia social provisional, que protegiera a los menos
favorecidos, mientras el empleo no viene...
No debemos eludirnos imaginando que nuestra paciencia es mucho mayor
que la de los demás pueblos. Además de reforzar la institución de redes de
Antônio Delfim Netto
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
39
amparo a los más necesitados, tenemos que cuidar del desarrollo de la economía,
porque sin un crecimiento más rápido de la producción, sin reanimar el espíritu
salvaje de los empresarios para que vuelvan a invertir pesado en el sector
exportador, nosotros, no daremos empleo a nuestra gente. Nunca es demasiado
insistir que sin el crecimiento más rápido del PIB no habrá oferta de empleo
suficiente para todos los que necesitan trabajar, y que el trabajo todavía es el
medio más eficiente para mejorar la distribución de la riqueza nacional. Es
necesario derribar el mito de que Brasil no puede crecer más que el 3,5% al año
sin que la inflación vuelva. Eso es una gran tontería construida por los economistas
que se juzgan “científicos”; cuando, en verdad, no dejan de ser servidores cautivos
de los mercados financieros que nunca pisaron un “suelo de fábrica”, donde los
hombres comunes intenta realizarse en su trabajo. No existe tampoco ninguna
contradicción entre el objeto del equilibrio fiscal y la ampliación de la inversión
pública, que tan sólo ha de ser bien administrado. Si insistimos en la “pureza
neoliberal” que entrega a los hombres a la antropofagia mercantilista, un día
saldrán de las Urnas los “morales” que ya nos observan detrás de las esquinas...
Keynes dice que “la economía y los economistas no son los depositarios
de la civilización, sino la posibilidad de la civilización”. En otras palabras, el
conocimiento de los condicionamientos de la realidad económica y del
comportamiento de los hombres debe ayudar a construir una sociedad donde
los ciudadanos puedan emplear sus esfuerzos libremente en actividades lícitas y
hacer suyos los resultados, donde perciban la posibilidad de aumentar su
bienestar dentro de un cuadro de justicia y relativa igualdad, con los niveles del
PIB y del empleo crecientes.
La actividad del economista debe ser la de ayudar a la sociedad a construir
mecanismos que hagan posible la libertad individual, que reduzcan las
desigualdades y tengan alta eficiencia productiva, tres objetivos que no son
enteramente compatibles.
Por ese motivo no se puede dejar al “mercado” la tarea de armonizarlos,
como pretendían los economistas neoliberales. O ellos introducen la Urna como
condición de la política económica, o corren riesgo de verla fracasar
miserablemente. Como decía un eslogan fabiano de mi mocedad: ¡”los empleos
están cerrados, pero las urnas están abiertas”!
Versión: Pedro Delgado.
DEP
Perspectivas de las relaciones entre Chile y Bolivia
40DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
40
l clima que rodea las conversaciones sobre las relaciones Chile-Bolivia
parece mejorar en los últimos tiempos. Sin embargo, esto no me genera especiales
esperanzas, ya que la historia de las relaciones con Bolivia está marcada por
breves climas positivos y largos tiempos de disparidades y conflictos.
Con relación a este momento en particular, cabe señalar tres datos
coyunturales que resultan un buen punto de partida.
La elección chilena ha dado lugar a un cuarto gobierno de la Concertación
y al primer gobierno de la etapa post transición. Los tres primeros gobiernos de
la Concertación estuvieron abocados a una agenda muy estrecha y muy
complicada que buscaba poner término al legado, tan lúcido como perverso,
del régimen autoritario, lo que llamábamos los chilenos “el proceso de amarre”.
Los gobiernos democráticos recibieron en Chile – y esto resulta impresionante
en un ejercicio de política comparativa con otros países latinoamericanos que
Perspectivas de las
relaciones entre Chile
y Bolivia
Luis Maira*
E
* Embajador de la República de Chile en la República Argentina.
1
Exposición realizada en el grupo de análisis sobre las relaciones Chile-Bolivia de la Fundación Friedrich
Ebert, Santiago.
1
Luis Maira
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
41
salieron también de dictaduras de seguridad nacional – un campo minado, lleno
de trampas y construcciones jurídicas y políticas muy eficaces, que reducían el
margen de la soberanía popular y de sus autoridades. La Constitución de 1980
situaba en la cúpula del poder a entes de origen no democrático, con prerrogativas
que ejercían las instituciones más cercanas al régimen militar: el Consejo de
Seguridad Nacional que encarnaba la tutela democrática de las Fuerzas Armadas,
sobre el Parlamento y el Gobierno la mantención de Pinochet como Comandante
en Jefe del Ejército en los primeros ocho años. Eso hizo de la transición chilena,
una transición más estrecha, más difícil y más compleja que cualquier otra de
América del Sur. Con las reformas constitucionales de agosto de 2005 hemos
terminado de caminar por este desfiladero y, en términos generales, nos hemos
homologado con la situación institucional propia de un país democrático.
El de Michelle Bachelet es, entonces, el primer gobierno post transición y
esto quiere decir que es el primer gobierno que no va a tener que gastar buena
parte de sus energías en deshacer lo que dejó “atado y, bien atado” el régimen
militar. Va a poder tener otra mirada sobre el uso de sus tiempos, de sus espacios
y mayor libertad al elaborar sus diseños políticos. Esto es muy positivo si además
agregamos que la elección parlamentaria que acompañó la presidencial del 11
de diciembre, ha mejorado sustantivamente el margen de maniobra que dentro
del sistema binominal ha tenido la coalición mayoritaria en estos años.
En segundo término la elección presidencial en Bolivia, por su parte,
enterró muchos fantasmas que apuntaban a la ingobernabilidad del país. Con un
54% de apoyo el Presidente Evo Morales puede articular su gobierno en el
contexto de un cuadro político menos fragmentado. Esta era la situación boliviana
desde que se debilitó, a comienzos de la década actual, el viejo triángulo de
partidos – MIR, ADN, MNR – que manejó la situación luego de la salida de la
crisis del año ´85 y permitió las alianzas y acuerdos que dieron estabilidad en las
dos décadas finales del siglo XX.
Al comparar la situación en ambos países, con todo, la cuarta
administración de la Concertación en Chile, aparece con mayor certidumbre
programática y con márgenes de tipo político más amplios.
Un tercer elemento que considero clave, es que el tema de la relación
bilateral tiene una asimetría de percepciones nacionales en la opinión pública de
nuestros dos países. Éste es un tema decisivo, emblemático para el pueblo y
para la opinión boliviana, pero casi inexistente para la chilena por dos razones:
Perspectivas de las relaciones entre Chile y Bolivia
42DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
42
primero, porque la aspiración marítima impone una conducta activa a Bolivia,
pero a Chile no lo obliga a nada, por lo tanto, la mera mantención del estado de
las cosas le parece razonable al grueso de la gente, no familiarizada con los
temas internacionales. En segundo lugar, no se ha logrado construir en el público
chileno la sensación de que esto resulta prioritario y requiere una resolución, ni
tampoco de que se trata de un asunto que nos afecta en nuestra imagen
internacional y no meramente una demanda que nos hace otro país. Esto implica
un desafío importante hacia donde debemos avanzar en términos de pedagogía
política y de la construcción de consensos internos en Chile. En este sentido,
francamente, las múltiples presentaciones que periódicamente hace el Partido
Socialista a través de su dirección o de sus parlamentarios no ha logrado, hasta
ahora, mejorar esta actitud de distancia por parte de la opinión pública chilena,
que no percibe este tema como parte de su agenda.
En el contexto de lo señalado, quisiera concentrarme ahora en detallar
algunos aspectos de los caminos que se pueden abrir de aquí en adelante.
Como punto de partida quisiera señalar que en Chile está pendiente producir
una política consistente y detallada con relación al manejo de los asuntos con
Bolivia. No tenemos ese consenso y esto se debe, en cierta medida, a que para
las personas que administran las relaciones bilaterales con Bolivia, éstas aparecen
como un asunto complejo pero que se regula por sí mismo. Así, por ejemplo, en
la Cancillería los diplomáticos más avezados creen que nunca hay que conmoverse
demasiado con los problemas que plantea la aspiración marítima boliviana. Desde
su perspectiva, explican que Bolivia sólo es capaz de tener políticas fuertes y
coherentes cuando logra una resolución de sus crisis políticas más graves. Es en
esas fases cuando construye esquemas de gobernabilidad en torno a
administraciones que inician su trabajo y esos gobiernos, por razones que los
diplomáticos asocian con la legitimidad de su propio quehacer, colocan muy
arriba en los foros internacionales y en la relación bilateral la demanda marítima
de su país. La percepción de los diplomáticos es que una postura activa chilena
dinamiza ese proceso, mientras que no hacerse cargo permite que el asunto se
vaya disolviendo de acuerdo a los avatares de la propia coyuntura interna de
Bolivia: no responder a los requerimientos aparece como una política inteligente
para “surfear” el conflicto. Como resulta evidente, este enfoque no lleva a priorizar
la urgencia por una política más estable y proactiva a mediano y largo plazo,
sino simplemente a reiterar el manejo táctico ya conocido y que, normalmente,
Luis Maira
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
43
da resultados dada la manera en que han funcionado las cosas en La Paz, al
menos en los últimos años
Por nuestra parte, consideramos fundamental insistir en la necesidad de
contar con una política consistente y estable del lado chileno que priorice los
asuntos de definición de la política vecinal de Chile, vinculando las políticas a
desarrollar con Bolivia, con las que aspiramos a llevar adelante con Perú y
Argentina, nuestros otros dos vecinos territoriales. Hacer esa política y avanzar
en ese sentido es un gran tema pendiente, aunque considero que la buena relación
generada en la fase final de la gestión del Presidente Lagos crea buenas condiciones
para abordar esta cuestión en el Gobierno de la Presidenta Bachelet.
Ahora bien, el primer punto que creo necesario expresar con claridad es
que tenemos que hacernos cargo de que bolivianos y chilenos tenemos la que
probablemente sea la peor relación vecinal entre dos países latinoamericanos.
Esto se sustenta en un dato tan duro y concreto como que sólo en diez de los
últimos cincuenta años, hemos tenido relaciones diplomáticas – que es lo mínimo
que pueden tener dos países. Incluso ahora aparece como una cuestión difícil la
perspectiva del restablecimiento de ese nexo esencial entre estados modernos,
me refiero a la existencia de Embajadas y canales regulares de la relación bilateral.
Simultáneamente, estos dos países que tienen una tan mala relación, que
explota periódicamente y casi desestabiliza los nexos binacionales, enfrentan uno
de los conflictos más prolongados que tiene América Latina y que se extiende
por 121 años. Esta disputa tiene un solo gran núcleo que es la aspiración de
Bolivia a tener una salida soberana al Pacífico. Si dejamos de lado la demanda de
Argentina sobre Malvinas, hay muy pocos otros asuntos que daten del siglo XIX
y que estén en la agenda internacional de países latinoamericanos a comienzos
del siglo XXI. El otro conflicto que era antiguo – el de Belice como demanda
guatemalteca –, se resolvió hace muchos años con la existencia de un país
independiente, asociado a la Comunidad del Caribe. Esto implica que queden
sólo dos asuntos viejos: la aspiración marítima boliviana y la demanda Argentina
sobre Malvinas. No hay ningún otro problema de esa envergadura. La diferencia
está en que el de Malvinas no es un conflicto con otro país latinoamericano.
Entonces, entre países latinoamericanos ésta es la cuestión más antigua y más
caliente. Por eso es urgente hacerse cargo de esta particular complicación.
En mi opinión, uno de los grandes problemas que han tenido los momentos
de bonanza en nuestros vínculos es que sugieren una solución instantánea. De
Perspectivas de las relaciones entre Chile y Bolivia
44DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
44
repente, los líderes políticos creen que en un plazo muy corto pueden resolver
un contencioso tan complicado y antiguo. Y eso normalmente, es una mala
expectativa que termina en situaciones de desencanto.
Cabe aclarar que soy parte de una generación que creía que muy rápidamente
íbamos a resolver este asunto. Aquí había, antes del golpe de 1973, buena parte
de los dirigentes juveniles bolivianos estudiando en Universidades chilenas.
Nuestras relaciones humanas eran magníficas, nos conocíamos, discutíamos juntos
sobre América Latina y no teníamos ninguna duda en cuanto a que íbamos a ser
nosotros quienes arreglaríamos con relativa prontitud los pendientes de nuestra
historia. Pero la vida nos ha enseñado que esto no es fácil y la historia indica lo
mismo, porque cuatro veces, desde el fin de la Guerra del Pacífico, hemos estado
en la cercanía de tener la solución de un puerto soberano de Bolivia en el Pacífico.
Antes del Tratado de 1904, en 1895, en el contexto de la disputa argentino-
chilena-boliviana por la Puna de Atacama; en 1926 con la llamada “Proposición
Kellog”, planteada por el Secretario de Estado norteamericano que, estando
pendiente la situación de Arica y Tacna con Perú, invitó a los dos países a ceder
el puerto de Arica a Bolivia como una salida que evitara el referéndum. Chile
expresó su disposición a acoger esa posibilidad, aunque internamente la opinión
pública era muy escéptica frente a esa vía, pero Perú la descartó tajantemente y
con ello, la iniciativa norteamericana se descarriló.
En 1950, el ex – canciller Alberto Ostria Gutiérrez, en ese entonces
Embajador en Chile, y el entonces Canciller chileno Horacio Walker, bajo las
presidencias de Mamerto Urriolagoitia en Bolivia y Gabriel González Videla en
Chile, avanzaron hacia el diseño de la solución más durable: el corredor boliviano,
una franja al sur de la Línea de la Concordia y al norte de Arica. Ostria Gutiérrez
(y esto también se advierte cuando uno lee los detalles en las Memorias de
González Videla), desarrolló una lúcida y extraordinaria gestión diplomática
para ir acercando esa posibilidad. Finalmente ésta se concretó como una fórmula
técnica, elaborada por ingenieros y por expertos en límites. Y en el momento en
que esto se estaba tramitando, se produjo una infortunada coyuntura que quitó
peso a la negociación: González Videla, que ya no era un mandatario popular y
había puesto fuera de la ley al Partido Comunista, originando el exilio de Neruda
y otras cuestiones bien conocidas, a principios de 1950 visitó al Presidente Truman
en Washington y le habló de este asunto en una conversación privada. Semanas
después, en el Consejo de Relaciones Exteriores en Chicago, Truman tuvo una
conversación con gente de prensa y con expertos en relaciones internacionales
Luis Maira
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
45
norteamericanas, quienes le comentaron la inutilidad de las visitas de los jefes de
Estado a Washington y señalaron como una pérdida de tiempo que él recibiera,
en esos años de la guerra fría, a gobernantes de Asia, África y América Latina.
Truman replicó señalando lo positivo que podría resultar este proceso y contó
todas las negociaciones que González Videla llevaba reservadamente con el
gobierno boliviano, lo cual originó denuncias simultáneas en la prensa chilena y
boliviana. En cuestión de semanas, los dos cancilleres estaban fuera de sus puestos
y el tema enteramente desbaratado.
El cuarto intento fue bajo Pinochet y Banzer, el abrazo de Charaña en
1975. Pareció que por ser dos dictadores los que estaban negociando, por no
tener opiniones públicas a las cuales darles muchas explicaciones y por estar
ellos comprometiendo directamente a las Fuerzas Armadas de sus países,
estábamos ante la posibilidad real de una solución. El diseño técnico fue el mismo
de 1950, se trataba casi del mismo corredor. Esto fracasó por numerosas razones,
principalmente por el impacto psicológico negativo en Bolivia y Perú ante la
cercanía del centenario de la Guerra del Pacífico. El diálogo tuvo un rebrote
entre 1986 y 1987 con negociaciones que patrocinaron los presidentes Belisario
Betancourt y Julio Sanguinetti, – de Colombia y Uruguay respectivamente –,
pero que tampoco prosperaron por un veto del Almirante Merino en Chile. La
doble gestión del tiempo final de Pinochet también se desbarató.
En los quince años que llevamos de transición, no hemos consolidado
ninguna situación cercana a estas cuatro anteriores. La explicación que dan los
encargados de la política exterior chilena, especialmente en el tiempo del
presidente Lagos, es la secuencia de gobiernos con los que ha dialogado, seis
distintos (primero el presidente Banzer, después, debido a su enfermedad
Quiroga, luego Sánchez de Lozada, posteriormente Mesa y el Presidente
Rodríguez y por último Evo Morales), lo que ha impedido una continuidad, una
agregación de esfuerzos positivos. Esto también se debe a que los diálogos se
han llevado a cabo en forma reservada y éste es un punto que debiéramos
conversar: ¿es conveniente tener conversaciones secretas, o podría ayudar más
un cierto grado de publicidad y comunicación de los diálogos y de sus avances
para ir dejando hitos que permitan progresar cuando se retoman estas
conversaciones?
A partir de aquí tenemos que asumir los tiempos y las complejidades de
esta relación bilateral y trabajar pensando en lo que ocurrirá en el futuro. A
Perspectivas de las relaciones entre Chile y Bolivia
46DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
46
partir del año 2006, a mi juicio, los procesos debieran explorarse y construirse
en un doble escenario: uno, de la integración que es multilateral y al que yo le
confiero una extraordinaria importancia para ir construyendo medidas de
confianza mutua que permitan hacer progresar el asunto bilateral y dos, el asunto
propiamente bilateral, lo que en la Cancillería chilena se llama la “aspiración
marítima boliviana”.
En este contexto vale la pena pensar en un horizonte de tiempo de
aproximadamente cinco años. El año pasado hablamos del tiempo del
Bicentenario. Bolivia fue un país muy precursor: su rebelión se inicia en 1809
porque tuvo una expresión muy temprana, que precedió en un año a los estallidos
que llevaron a la Independencia en la mayoría de los países de América Latina.
Pero pensando más bien en el año emblemático que es 2010, como año del
Bicentenario de México, de Colombia, de Argentina, de Chile, y del inicio de los
procesos que llevaron a la emancipación de otros países de la región, podemos
situar allí el marco cronológico de este esfuerzo que, además, coincide con el
tiempo del mandato de los nuevos gobiernos chileno y boliviano. Debemos
tratar de hacer de ése un tiempo fértil para ir avanzando en los dos planos: el de
la integración en el marco multilateral y el plano propio de las negociaciones
bilaterales.
Sobre el primer asunto, el de la integración sudamericana, tenemos avances
muy importantes en un marco mucho mejor que el que teníamos hace poco
tiempo, por ejemplo, en el 2003. En mi opinión, este cambio está ligado a la
maduración de esta nueva etapa histórica de la post-guerra fría y de la
globalización, iniciada con la caída del Muro de Berlín en 1989 y en 1991 con el
fin de la Unión Soviética. La integración como proceso en América Latina y, en
particular, en América del Sur, registra alcances mucho más concretos, ha perdido
el carácter retórico y algo utópico que tuvo desde el nacimiento de los países
latinoamericanos. Si hubiera que explicarle qué nos sucedió a alguien de fuera de
la región, cabría señalar que tuvimos algunos constructores nacionales, padres
de nuestras patrias, muy lúcidos, que entendieron que al afianzamiento de los
Estados Unidos de América del Norte, había que contraponerle una integración
política de los países de América del Sur. Esa fue la percepción de Bolívar y de
San Martín, es decir, dos de las más grandes figuras del continente tenían esta
perspectiva. Su expresión orgánica más alta tuvo lugar en el Congreso
Anfictiónico de Panamá en 1826, y allí mismo resultó evidente que esta
perspectiva no era posible.
Luis Maira
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
47
El sueño bolivariano, como lo llamábamos, pasó a ser entonces una
construcción utópica, el ideal de una asociación política de los estados
sudamericanos que podría contrapesar el creciente impacto y ascenso de la
hegemonía norteamericana en el norte del hemisferio. Esto originó algunas
iniciativas importantes y generosas, pero no tuvo nunca la posibilidad para hacer
cuajar un proyecto político ni tampoco la tiene hoy. Sin embargo, nos hemos
movido en el siglo XIX y también en el siglo XX con esa aspiración viva en las
élites y en los grupos más progresistas.
A esa primera expresión utópica de la integración, se le sumó una segunda
en el siglo XX que apuntaba a la integración económica. Así fue como después
de la Segunda Guerra Mundial surgió la idea del Mercado Común Latinoamericano,
cuya expresión orgánica se da en el pensamiento de la CEPAL y en su documento
sobre Mercado Común Latinoamericano en 1959. Pasamos entonces a la
propuesta ya no de una América Latina políticamente unida, sino de una América
Latina vinculada económicamente por proyectos productivos y por el comercio.
Pero al igual que en el caso bolivariano en lo político, el proyecto de Raúl Prebisch
y de los fundadores de la CEPAL comprometía a la totalidad de la región, pues
se trataba de un área que iba literalmente desde el río Bravo en el norte de México
hasta la Tierra del Fuego. Ese proyecto, al igual que el anterior, no pudo prosperar,
se convirtió siempre en un horizonte móvil en el escenario distante de América
Latina hacia el cual no fue posible crecer.
El mundo actual y el nuevo sistema internacional, en cambio, nos han puesto
el tema de la integración de un modo más urgente y más concreto, nos han
hecho quemar etapas y progresar – y probablemente éste será un rasgo al margen
de la voluntad de los gobiernos en los próximos años – de un modo real en este
proceso de la integración latinoamericana.
Hoy día estamos ante un enjambre de acuerdos múltiples – económicos y
comerciales, también políticos – que deben ser entrecruzados y coordinados.
La realidad de América Latina es más de subregiones y grandes países que de un
espacio homogéneo como lo veíamos en el siglo XIX y en la primera mitad del
XX. La verdadera América Latina de comienzos del siglo XXI, son sus dos
grandes países en el norte y en el sur, México y Brasil, que son una subregión en
sí mismos y cuatro espacios subregionales bastante integrados: la América Latina
centroamericana, la heterogénea zona del Caribe, la América Latina Andina y la
América Latina del Cono Sur, básicamente en torno al Mercosur en donde Brasil
Perspectivas de las relaciones entre Chile y Bolivia
48DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
48
es un actor, pero al mismo tiempo, una potencia emergente lo suficientemente
grande como para manejar su política exterior con independencia de las
decisiones de los demás países del área. Entonces podemos quedarnos con estos
seis actores, que entre sí tienen numerosos entendimientos. La construcción de
tratados y acuerdos de libre comercio, sean Acuerdos de Complementación
Económica en el marco de ALADI o Tratados de Libre Comercio bilaterales o
multilaterales entre los países, es extensa. Y entonces, poner en una gráfica las
formas de asociación y entendimiento de los países latinoamericanos es bastante
impresionante porque es una red de acuerdos de distinta calidad, entre distintos
actores y sobre distintos temas. Pero eso ha avanzado consistentemente en los
últimos quince años.
Ahora, en el marco de un mundo de grandes regiones, América Latina
tiene que tratar de ser una región que tenga peso en la reconfiguración del sistema
internacional y que trabaje consistentemente en esa dirección.
Estas dos dinámicas, la de los acuerdos parciales y la de la necesidad de
tener una presencia más activa en el escenario internacional, ha determinado que
el avance del proceso de integración sea cada vez más consistente. A medida
que la globalización pasa de su fase uno – antes del 11 de septiembre del 2001 –
, a su fase dos, teniendo a Estados Unidos como un gendarme global con una
nueva doctrina de seguridad y con intervención militar unilateral, acompañada
de un descuido simultáneo de los temas de sus políticas regionales, advertimos
un vacío y una no-política de Estados Unidos hacia América Latina. Esto hace
aun mas importante la asociación y el apoyo mutuo entre nuestros países.
Este cuadro nos obliga a tomar más iniciativas que el anterior, lo que ha
dado lugar a una propuesta que se plasma, con todas sus limitaciones y desafíos
pendientes, en el Acuerdo de Cuzco de diciembre de 2004 y en la constitución
final de una Comunidad Sudamericana de Naciones que se está reuniendo y está
viendo qué pasos puede dar.
Sabemos que el proceso iniciado en diciembre de 2004 es sólo parcialmente
auspicioso. Está claro que Brasil ha perdido buena parte de la iniciativa
internacional que traía el gobierno de Lula debido a su crisis interna. Sabemos
también que hay rivalidades reactivadas al interior del Mercosur, en particular,
entre Argentina y Uruguay, y que existen numerosos problemas pendientes. Sin
embargo, a pesar de todo, este proceso es una realidad y tiene posibilidades de
avanzar.
Luis Maira
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
49
El ciclo electoral que hemos abierto bolivianos y chilenos en el año 2005
tendrá una enorme proyección en el año 2006 y en la primera mitad del 2007, ya
que prácticamente todos los países relevantes de la región, van a renovar sus
gobiernos. Tendremos elecciones en México (julio 2006), con un cambio probable
de orientación sustancial del PAN al PRD, si las encuestas no mienten; habrá
elecciones en Brasil, que esperamos no signifiquen una involución de la política
exterior que Brasil ha tenido en los años recientes; tendremos elecciones en
Colombia; en Perú; en Nicaragua, que pueden ser de enorme drasticidad en sus
resultados si es que ganan los sandinistas en este nuevo contexto. También en
varios otros lugares – como Costa Rica, Haití, Venezuela, Ecuador – se va a ir
normalizando y actualizando el escenario. Por último, en 2007, tendremos
elecciones en Argentina.
Esto significa que debemos enmarcar el proceso de integración en esta
perspectiva que no es desfavorable. Considero que, tomando los más y los menos
de los relevos que tendremos en América Latina, es probable que a comienzos
del 2007 tengamos gobiernos aun más favorables al proceso de integración de
lo que tenemos hoy día. Y esto podría significar, si nos manejamos bien, avances
en esta materia. Este es el contexto en el cual estamos.
Ahora, como se trata de un contexto múltiple y no ya de un impulso único,
al revés de cuando buscamos la integración política o la integración económica
en los siglos XIX y XX, tenemos una buena oportunidad para pensar nuestros
movimientos más inmediatos. Creo que cuando hablamos de colocar los
problemas de Bolivia y Chile, en un contexto más amplio, de lo que estamos
hablando es del corazón de la parte central de Sudamérica, un espacio en donde
entran seis países o sectores de seis países: el sur peruano, el norte grande chileno,
el noroeste argentino, el suroeste brasileño, más Paraguay y Bolivia, que son los
países mediterráneos del área.
Esto conduce a otro ejercicio igualmente interesante pero complicado
que nos obliga a innovar en los enfoques y en la coordinación de las tareas.
Especial importancia habrá que asignar al nivel subnacional y a sus autoridades.
En el mundo de la posguerra fría, la política exterior de un país es la suma de los
impulsos nacionales y subnacionales. No depende sólo de lo que se resuelva en
La Paz, en Buenos Aires, en Brasilia o en Santiago, sino que muchas veces se
vincula con los acuerdos y los entendimientos que van avanzando actores
regionales en estos mismos países. Y entonces, la dinámica es de nuevo una
Perspectivas de las relaciones entre Chile y Bolivia
50DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
50
dinámica doble, de política exterior nacional de los países y de política exterior
subnacional y paradiplomacia en el impulso de muchos proyectos. Y esto es
exactamente lo que hay que organizar en el segmento central de América del
Sur, en el eje que recorre el Trópico de Capricornio y que da forma al Corredor
Bioceánico Santos – Antofagasta.
Ahora bien, si observamos el proceso de integración de carne y hueso, tal
como va surgiendo de la reunión de Cuzco y de los encuentros de líderes políticos,
de administradores de políticas públicas y sobre todo de Jefes de Estado, la
integración sudamericana va resultando ser la suma de tres cuestiones. Al menos
en principio tiene tres puntos sustanciales en la agenda:
1. integración física;
2. integración social, en el sentido de ver las políticas sociales y los
problemas de pobreza y desigualdad en América del Sur, e
3. integración energética, y en particular, el proyecto del gasoducto
sudamericano.
Es posible que hayan muchos otros aspectos importantes que entren en
este cuadro. Pero si hoy día tuviéramos que hacer una descripción rigurosa de en
qué ha consistido este esfuerzo de integración y cuáles son sus temas prioritarios,
en la actualidad éstos son los tres principales.
Esto significa que un primer ejercicio que a mi juicio tenemos que hacer si
es que queremos colocar la relación chileno-boliviana dinámicamente en este
contexto, es ver de qué manera estos asuntos pueden favorecer avances positivos
de nuestra relación bilateral.
Considero que en los tres campos podemos encontrar temas decisivos e
importantes para impulsar esta relación. Primero, porque en cada reunión de
los grupos de frontera estamos aprendiendo y avanzando en los proyectos y en
la metodología. El año pasado, por ejemplo, he participado en Salta en la reunión
de ZICOSUR, que es la Zona de Integración del Centro Oeste de América del
Sur que entonces ya acumulaba ocho reuniones anuales. Allí se reúnen los jefes
de los gobiernos regionales, que los argentinos denominan gobernadores y en
Chile llamamos intendentes. También asisten los jefes de los gobiernos
municipales y junto a estos actores públicos participa la sociedad civil, rectores
de Universidades, empresarios, líderes sociales. Es decir, allí se entrecruza el
impulso de los actores del sector privado y del ámbito público. Ese es un tipo
Luis Maira
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
51
de diálogo que cada vez es más frecuente en América Latina en torno a proyectos
concretos.
Al mismo tiempo, los países están trabajando estos temas en un nivel más
oficial, en los llamados “Comités de Frontera” y refuerzan así los temas propios
de la relación bilateral entre cancillerías y gobiernos. Allí tenemos que instalar
los dilemas y los caminos principales que se plantean hoy día para nuestros dos
países que involucran también al conjunto de los países del segmento central de
América del Sur. Diría que, si tenemos una mirada prospectiva, esos esfuerzos
determinarán en qué medida podremos estar de un modo dinámico en la
economía del siglo XXI, en el comercio internacional de las dos cuencas más
importantes del mundo, que son la del Atlántico y la del Pacífico. Esto,
entendiendo que a medida que avance el siglo XXI se va ir reforzando la tendencia
que ya se consolidó en las décadas finales del siglo pasado, y que demuestra que
la Cuenca del Pacífico está desplazando en la realización comercial de las
capacidades productivas y tecnológicas al antiguo dinamismo de la Cuenca del
Atlántico. Hoy día, la Cuenca del Pacífico realiza ya el 57% del comercio mundial.
Además, con relación a este espacio, cabe considerar que los países de la parte
central de América del Sur tienen una viva necesidad de comerciar cada vez más
con China, con Japón y con la India, que si bien no es parte del Pacífico, éste abre
el acceso al Índico.
Para los países mayores de la región, este reto surge como una demanda
casi impostergable, por lo que considero relevante hacer una breve referencia a
los proyectos brasileños y argentinos hacia el Pacífico.
En junio del 2004, Lula viajó con 450 empresarios brasileños a Beijing y
buscó establecer acuerdos para generar una salida al Pacífico de la soya brasileña.
Brasil es uno de los mayores productores mundiales de soya y necesita
transportarla por los puertos sudamericanos del Pacífico, peruanos y chilenos,
para ganar condiciones de competitividad y tiempo de transporte y
desplazamiento de ese commodity en los años venideros.
Simultáneamente, China encontró una buena oportunidad para no verse
afectada por las incertidumbres de disponibilidad y las tendencias al alza de
precios que registran las materias primas por su propia demanda. Así le propuso
a Brasil un crédito a través de la importante corporación pública china, COVEC
(Corporación de Venta de Obras en el Exterior), para asegurar a mediano plazo
el abastecimiento de soya brasileña y entregar, a cambio, proyectos de
Perspectivas de las relaciones entre Chile y Bolivia
52DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
52
infraestructura que permitieran construir uno de los tres diseños de ingeniería
que los brasileños tenían en su carpeta para llevar soya del Matto Groso al litoral
del Pacífico: una alternativa por la hidrovía del Mercosur o alguno de los otros
dos proyectos que implicaban trayectos ferroviarios que atravesaban Bolivia y
llevaban finalmente – vía Salta – la soya brasileña a puertos chilenos y de ahí al
Asia del Pacífico con grandes ventajas desde el punto de vista de la economía y
la competitividad brasileña. Brasil ha estado dispuesto a considerar este canje
de soya a 12 años por las infraestructuras ferroviarias que le permitieran tener
estas obras sin realizar nuevas inversiones públicas que comprometan el apretado
presupuesto brasileño.
Dos meses después, el presidente Kirchner fue a China con 300 empresarios
y también con buena parte de su gabinete, por sugerencia de Lula, con quien
mantenía en ese momento una buena relación. El Presidente argentino hizo la
misma conversación con el gobierno chino y con las autoridades de COVEC,
pero esta vez para profundizar otro corredor bioceánico, que no era el de Santos
– Antofagasta, sino el de Porto Alegre-Coquimbo. Este proyecto apunta a la
construcción de un túnel en el paso de Agua Negra entre San Juan y Coquimbo
y permitiría reducir el trayecto y, sobre todo la altura, del camino internacional.
Este trayecto vial se podría transitar durante casi todo el año y posibilitaría
sacar la soya argentina, que viene básicamente de las provincias del centro y, en
particular, de Santa Fe, por una línea recta al Pacífico, llevándola desde allí hacia
el mercado chino. La exploración argentina también incluiría un proyecto de
construcción de obras a cargo de COVEC con apoyo del sistema bancario chino
que la financiaría, obra que también se encargaría de diseñar el gobierno chino.
Argentina recibiría la obra concluida, pagándola con envío de materia prima en
los años venideros. Este proyecto quedó igualmente abierto y varias misiones
técnicas chinas han estado trabajando en terreno en San Juan.
He estado siguiendo de cerca la concreción y profundización de éste y
otro tipo de experimentos. A lo que apunto es a que la idea de proyectos
concretos de infraestructura en la parte central de América del Sur dejó de ser
hace tiempo una cosa retórica. Con los proyectos que maneja IIRSA y los que
manejan los gobiernos, habría importantes posibilidades de un compromiso en
sus presupuestos con el desarrollo de Bolivia, también en los de instituciones
financieras internacionales como CEPAL y ALADI (en un terreno de estudio y
prospección) hasta el trabajo más concreto del Banco Interamericano de
Desarrollo o de la CAF, que pueden contribuir más específicamente con la
Luis Maira
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
53
dimensión del financiamiento, de modo de dar efectiva viabilidad a aquellas
iniciativas que interesen prioritariamente a Bolivia e incidan en su progreso.
Lo concreto es que en la parte central de América del Sur hay, hoy en
día, un gran dinamismo de infraestructura en torno al tema de los corredores
bioceánicos y se puede avanzar hacia una multiplicación de estos proyectos
que resulta conveniente y deseable para los seis países. E indudablemente, la
idea de que haya trenes y rutas viales que partan en Brasil desde Cuiaba y
lleguen al Pacífico, teniendo como escenario parte importante del territorio
boliviano o la vinculación del mismo tipo via Argentina, es un elemento de
importante proyección y potencialidad para la economía boliviana y su
desarrollo productivo.
Creo, entonces, que éste es un tema concreto, en el cual los gobiernos
podrían trabajar más de cerca, en diálogo con las instituciones y organismos
internacionales y tomando una relación que combine lo nacional y lo
subnacional, de acuerdo a las prioridades que puedan ir definiendo sus
autoridades.
El tema de las políticas sociales y la lucha contra la pobreza y la desigualdad
es igualmente un asunto de gran importancia que no detallaré aquí. No obstante,
creo necesario señalar que la focalización territorial de proyectos y recursos se
convierte en un criterio central porque los problemas de pobreza en los países
de América Latina, incluyendo a los mayores, se concentran en espacios
territoriales específicos y en muchos casos se gestionan mejor a través de
proyectos que están a un lado y otro de la frontera que trabajándolos
individualmente desde un determinado país. Y esto también tiene vigencia en
términos concretos de la situación chilena. Los problemas de pobreza que
tengamos en Tarapacá o Antofagasta, las regiones I y II del Norte Grande chileno,
se van a resolver mucho mejor en asociación con Argentina y con Bolivia y con
el sur de Perú, que si los vemos sólo como otro asunto de la agenda social
chilena. Algo similar le ocurre al suroeste brasileño o al noroeste argentino, todas
zonas en las cuales se concentran importantes volúmenes de pobreza y
desigualdad.
Finalmente, el tema energético es un campo abierto que, ciertamente, pasa
mucho por la sensibilidad y decisión soberana de los países, pero no hay que
olvidar el dato que resulta de un informe de la OLADE de hace dos años: en
América del Sur tenemos capacidades energéticas que doblan las demandas del
Perspectivas de las relaciones entre Chile y Bolivia
54DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
54
momento peak de las economías nacionales sumadas. Los problemas básicos
son entonces problemas de coordinación, de interconexión y del uso inteligente
de los recursos energéticos. Todos los países sudamericanos tienen algo que
colocar en esta balanza de dos platillos y algo que retirar, naturalmente, en los
términos justos de los precios internacionales crecientes del mercado energético
con los que estamos trabajando hoy día. Y aquí el proyecto del Gasoducto
Sudamericano que arranca de Camisea – en Perú –, es una propuesta importante
que se puede combinar con los aportes del gas boliviano, una vez que su nuevo
gobierno defina el marco jurídico para su comercialización en el exterior.
Dicho esto, paso a cerrar mi presentación con el tema del manejo bilateral
de la aspiración boliviana de una salida marítima al Pacífico. Mi impresión es
que sí somos capaces de hacer acuerdos sólidos en el proceso de integración del
área que nos involucra a bolivianos y chilenos, (que en nuestro caso no es el
conjunto del territorio chileno, sino vitalmente el espacio del Norte Grande) y
podemos colocar estos proyectos en acción, vamos a construir medidas de
confianza mutua, un conocimiento más directo entre los responsables de las
políticas públicas que nos permitan avanzar, simultáneamente y sin exclusiones,
en el espíritu de la Declaración que hicimos en Algarve durante la Cumbre
Iberoamericana del año 2000, para examinar los temas propios de la relación
bilateral sin excluir el tema de la aspiración marítima boliviana a un puerto útil y
soberano en el Pacífico. En todas estas cuestiones debemos hacer avanzar las
cosas por sus cauces, como un artefacto con dos motores que encuentra en la
realización de intereses complementarios y en la agenda de integración un motivo
de reforzamiento y legitimidad de estas conversaciones bilaterales y de los
acuerdos que podemos lograr.
En términos prácticos, creo que un esfuerzo sustancial tendría que
orientarse a lograr una relación constructiva con Perú, porque todo parece indicar
que cuando llegue alguna solución, será en los términos previstos en el Tratado
de 1929 – y requerirá consentimiento peruano como el que hubo que explorar
en 1950 y en 1975. Y el único dato positivo de las fallidas exploraciones de 1986
y 1987, desbaratadas por Chile, fue que en ese momento Perú tuvo un grado de
flexibilidad y disposición mucho mayores que el que había mostrado en las
conversaciones anteriores. Y eso tenemos que construirlo como un elemento de
cooperación que esté disponible para darle culminación y concreción a los
acuerdos que podamos ir avanzando y construyendo juntos.
Luis Maira
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
55
Además de eso creo que este trabajo va a exigir acuerdos consistentes y
sólidos, parecidos a una política de Estado en Bolivia y en Chile. Descartaría de
antemano la posibilidad que un gobierno chileno pueda, con una mera
negociación, cerrar un arreglo que implique cesión territorial. En general, ningún
gobierno en ningún lugar del mundo puede hacer algo así. El proceso que imagino
debiera culminar en los dos países con un referéndum o alguna resolución
parlamentaria que sancione los acuerdos y que le dé la legitimidad y estabilidad
que sólo la ciudadanía puede otorgar a la solución a que lleguemos. De otro
modo será virtualmente imposible obtener un acuerdo interno y que podamos
sancionarlo como un estatuto internacional complementario del de 1904 en los
Congresos de los dos países. Sólo este itinerario complejo le va a dar
respetabilidad, estabilidad y un grado muy legítimo al acuerdo que los equipos
técnicos de Chile y Bolivia podamos lograr.
En términos prácticos, no creo que este asunto tenga un costo alto para
Chile si consideramos la ventajas de poner término a un diferendo de más de un
siglo que, objetivamente, daña nuestra imagen en América Latina. Chile es un
país que tiene 4.300 kilómetros de costa y la verdad es que si lo miráramos
como un asunto de “generosidad nacional”, tal como la revista The Economist
nos pedía hace dos años en una editorial muy impactante, los chilenos serían
vistos como gente muy mezquina al no favorecer una solución de este tipo.
El punto es que esto tiene que ver con la legitimidad de una decisión que se
construye en función del manejo mediático de los temas de la relación bilateral
entre Chile y Bolivia. Y cuando se queman banderas chilenas en La Paz o hay
editoriales vitriólicas en los diarios bolivianos, que son inmediatamente
reproducidos en la prensa chilena y a veces en la televisión, eso genera una
situación masiva de rechazo a cualquier solución de los requerimientos bolivianos
por parte del grueso de la opinión pública. A los grupos más nacionalistas les
resulta muy fácil proyectar sus visiones, lo que lleva a una involución de las
posturas que ven en la solución del conflicto con Bolivia algo favorable al interés
nacional chileno y reduce el margen de maniobra de quienes están por encontrar
una solución más positiva. El cuidado y la prudencia son así actitudes básicas
para aproximarse a los acuerdos.
Desde mi perspectiva se trata entonces de crear, a través de las relaciones
multilaterales económicas, un contexto que nos permita llevar la relación bilateral
a un punto que finalmente encuentre la solución jurídico-institucional que permita
Perspectivas de las relaciones entre Chile y Bolivia
56DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
56
hacer de la aspiración boliviana un asunto del pasado y resolverlo en los tramos
iniciales del siglo XXI. Así, trabajando juntos bolivianos y chilenos podremos
retirar del listado de conflictos este tema que constituye una piedra en el camino
de la solidaridad y amistad y de la integración de América del Sur para tener paz
y amistad duraderas.
DEP
Fernando Cepeda Ulloa
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
57
Fortalezas de Colombia
Fernando Cepeda Ulloa*
or qué Colombia ha sido capaz de mantenerse como un Estado
democrático con un apreciable desarrollo económico y social no obstante el
desafío de guerrillas, terroristas, carteles armados que trafican drogas ilícitas,
vigilantismo, corrupción y altos niveles de inequidad social y de concentración
de la propiedad?
Esta es la pregunta que con frecuencia me formulaba el entonces Presidente
del Banco Interamericano de Desarrollo, Enrique Iglesias. Él consideraba que
era indispensable revelar el secreto. Y fue así como decidí convocar un grupo de
académicos y empresarios para que respondieran, desde diferentes perspectivas
y con base en sus investigaciones y experiencias, este interrogante.
Este esfuerzo ha llevado a la publicación de dos tomos que contienen, en
total, treinta y ocho capítulos
1
. La edición del primer volumen está agotada y la
del segundo no circulará en librerías. Por esta razón, este ensayo recoge las
¿P
* Ex Ministro de Gobierno y Profesor de la Universidad de los Andes, Bogotá, Colombia.
1
Fortalezas de Colombia I, Ariel, BID, 2004. Fortalezas de Colombia II, Cuéllar Editores, Colciencias, 2006. Ya
existe una edición en inglés del primer tomo auspiciada por el BID. Este ensayo recoge en buena parte el
contenido de dos presentaciones del autor que introducen los dos tomos de Fortalezas de Colombia.
Fortalezas de Colombia
58DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
58
principales tesis de los diversos capítulos en forma muy resumida en un intento
por obtener una mayor difusión.
Los capítulos que integran estos libros tratan de mostrar cómo ha sido la
evolución histórica de una nación que, como otras, ha luchado denodadamente
por establecer instituciones, crear una identidad nacional, proteger a las minorías,
promover a la mujer, introducir procedimientos democráticos, fortalecerlos,
consolidarlos para volver a reformularlos. Una sociedad que en medio de
innumerables adversidades y de precariedades ha buscado crecer económicamente
y distribuir ese crecimiento en los diferentes sectores de la sociedad. Ha habido
avances, retrocesos, recuperaciones y, como negarlo, injusticias e inequidades
ancestrales.
Se incorporan fortalezas que van desde la creatividad en diferentes campos
del saber hasta las hazañas de colombianos en el deporte o la originalidad de su
música pasando por lo que ha sido el compromiso histórico con la educación
pública, la persistencia y significado de la prensa regional así como respuestas
tan civilizadas y civilizadoras frente a la violencia: la red de bibliotecas públicas
o los importantes ejemplos de resistencia civil contra la violencia o la
contribución de la fuerza pública al fortalecimiento de nuestra institucionalidad
democrática.
Un breve repaso del rico contenido de estos originales aportes le permitirá
al lector familiarizarse con reflexiones y datos que deberían estar mucho más
presentes en la mente de propios o extraños. Es que la Colombia que está
retratada en estos dos tomos, es mucho más atractiva, interesante y merecedora
de justa admiración que la que normalmente nos presenta. Y no es que esté
desprovista de grandes fallas, injusticias e inequidades. Lo que ocurre es que
estas contribuciones intelectuales nos permiten ver ahora un cuadro más
complejo, y en consecuencia, más rico en matices. Y, así, sobresalen perfiles
positivos y admirables de la realidad colombiana que no han merecido un lugar
más prominente en la narrativa sobre nuestro devenir histórico.
Por supuesto, aquí no se tratan todas las dimensiones del fenómeno, pero
cada uno de los autores llama la atención sobre algunos factores que no han
recibido toda la consideración que se merecen para lograr un mejor entendimiento
de nuestra realidad. La verdad es que Colombia ha tenido la capacidad de
mantener una gobernabilidad democrática, no obstante notorias debilidades
del Estado, del Gobierno, de la sociedad civil y de la ciudadanía.
Fernando Cepeda Ulloa
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
59
Se trata de mostrar que la situación crítica que ha vivido Colombia,
especialmente aguda durante el último cuarto de siglo, se ha podido confrontar
– con éxitos y fracasos – gracias a unas tradiciones y a unas instituciones que no
solo han sobrevivido al duro desafío de muchas amenazas sino que, además, en
el proceso se han transformado y fortalecido en virtud de reformas democráticas
como una de las respuestas a la crisis.
El mejor ejemplo, no obstante la controversia que todavía existe en torno
de su impacto y significado, fue la elaboración y puesta en marcha de la
Constitución de 1991. Ella fue producto, es cierto, de una profunda crisis pero,
también, de un amplio proceso de autocrítica, de voluntad de cambio y de
participación popular (Cepeda, 2003)
2
.
En su gestación, concurrieron el poder ejecutivo, el poder judicial, la
sociedad civil en sus más diversas manifestaciones y varios grupos de ex
guerrilleros que se reintegraron a la sociedad civil y aprovecharon esta
oportunidad para participar en el diseño de nuevas instituciones. Su
implementación y desarrollo – que no ha estado desprovisto de retrocesos, fallas
e inconsistencias – ha sido un proceso caracterizado por un vigoroso debate y
una amplia participación. Aunque producto de un consenso, en 1991, en torno
de ella no hay unanimismo. Todavía cuenta con opositores, algunos de ellos
implacables.
Diría, recordando una reflexión que llevé al Primer Congreso del
Pensamiento Político Latinoamericano (junio 29 – julio 2, 1983) que la
Constitución del 91 respondió al, que entonces, denominaba el desafío para el
futuro. Allí se diseñó una institucionalidad que concilia eficacia y responsabilidad
política, participación e institucionalización. O sea, un esquema político diferente
porque incorpora nuevas tendencias políticas, establece nuevas reglas de juego
para una participación ampliada. Buscó abrir el proceso político a un juego más
conflictivo pero sin violencia. Intentó, una receta que permitiera superar el
conflicto armado sin eliminar una vida política pluralista, al tiempo que la
fortalecía. En pocas palabras, maximizó el consenso al tiempo que propiciaba
un conflicto político civilizado y pluralista. Apostó a la inclusión política,
económica y social.
2
Cepeda, Fernando (2003). Colombia: The Governability Crisis en Jorge I. Dominguez y Michael Shifter,
Constructing Democratic Governance in Latin America, second edition, The Johns Hopkins University Press,
Baltimore, pp. 193 y ss.
Fortalezas de Colombia
60DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
60
Ello explica que, aún hoy, sean las nuevas fuerzas políticas como el Polo
Democrático Independiente las que defienden la Constitución del 91 y las que
denuncian intentos por deformarla. Otros sectores, abominan de ella.
Personalmente, pienso que el precario desarrollo legislativo que recibió en los
años posteriores ha dificultado la cabal implementación de la Constitución del
91. Algunos ajustes eran indispensables. La Corte Constitucional ha sido la
guardiana de su espíritu y de su vigencia (Cepeda, 1984)
3
.
La tradición civilista y ecléctica
¿Tradición civilista en Colombia? ¿Acaso en el primer siglo de vida
independiente no hubo nueve guerras generales y 54 revoluciones locales? El
distinguido historiador de la Universidad de Oxford, Malcolm Deas, responde
a estos interrogantes en un trabajo que en apretada síntesis hace el recorrido
desde la colonia hasta nuestros días. Para él, una de las claves de la singularidad
colombiana es la ausencia de guerras con los vecinos o de intervenciones
imperialistas. Para el historiador Deas esta circunstancia contribuye a la persistente
conflictividad interna y la debilidad histórica de la fuerza pública. Sin vacilaciones
afirma: “el país si ha tenido tradición civilista. Es una fortaleza, y debe formar
capítulo de cualquier libro...” Pero aquí viene, entonces, el gran caveat, hay que
mirar cómo, cuándo y dónde esa tradición civilista ha fallado y se ha mostrado
incompleta, advierte Deas. El predominio de civiles – afirma – no necesariamente
implica tolerancia. Y ahí está el problema que ha atormentado a Colombia.
Luego de recorrer casi dos siglos de historia, Malcolm Deas recuerda que “un
civilista verdadero sabe que tiene que poner límites a sus odios y a sus ambiciones
en aras de la preservación de la civilidad”. Ello no siempre fue así. Y a esto se
añadió otra deficiencia de los civiles: “y eso es su miopía frente a las estructuras
de las fuerzas de orden que el país ha necesitado”. Para Deas ha habido unos
civiles más civilistas que otros dentro de una cultura política donde el elemento
militar era política y socialmente subordinado. La revelación que nos hace Deas
es la siguiente: “la tolerancia es tal vez una virtud menos común entre políticos
civiles que entre militares”. “El aspecto más peligroso del sistema colombiano
fue la politización sectaria del pueblo que alcanzó una profundidad y una cobertura
3
Cepeda, Fernando (1984). Pensamiento Político Colombiano Contemporáneo en Congreso de la República, Primer
Congreso del Pensamiento Político Latinoamericano, Tomo II, Volumen V, Caracas, pág. 561. Ver también, Cepeda
2003.
Fernando Cepeda Ulloa
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
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que me parece sin rival en la América Latina”. El problema no fue el militarismo
fue el sectarismo, es forzoso concluir.
El profesor Malcolm Deas, prevalido de su extenso y envidiable
conocimiento de la historia colombiana y de la de otros países de la región, hace
también unas reflexiones sobre el eclecticismo colombiano. “El afán de tener
acceso a una cultura ancha – afirma – ha sido un hilo en la historia cultural
nacional. Tengo un recuerdo de una carta del general Santander en la cual creo
que enfatizó que él y su corresponsal estaban en Cundinamarca y no en Dinamarca
y, en seguida, cuestionó la utilidad de la lectura de los economistas de la época,
de Filangieri, de Say, de Adam Smith. Si lo recuerdo, su tono era pragmático, de
duda, no de rechazo, y si lo recuerdo bien, así nombró a un italiano, un francés y
un escocés. Un ejemplo admirable del eclecticismo que considero como una
fortaleza”. Y que para el profesor Deas es a veces “el camino de la sabiduría”.
Ese eclecticismo intelectual, en cuanto a las influencias externas en el pensamiento
nacional, sostiene M. Deas persiste y en muchos campos. El se ocupa de mostrar
como la geografía cultural contribuye a esta característica, hace comparaciones
con otros países. Colombia es un país “sin teoría”, sin esas tesis oficiales sobre
su ser que en México son mas notorias, concluye en alguna parte de su ensayo
Malcolm Deas.
La tradición electoral
Desde la independencia ha existido un intenso y prolongado calendario
electoral que debería ser un indicativo suficiente de la centralidad que ha ocupado
el sufragio en la formación del poder en Colombia. Esa es la afirmación
contundente del historiador Eduardo Posada Carbó. Se trata – son sus palabras
– de una tradición “longeva y persistente”. El sistema ha sido competitivo desde
los orígenes mismos de la república y ello se manifestó en el establecimiento de
diversas organizaciones políticas para luchar por el poder. El recuento histórico
no deja dudas al respecto. La transferencia pacífica del poder es parte de la
notable historia democrática colombiana. El sufragio masculino fue adoptado
tempranamente en 1853. Las normas electorales tienen un carácter incluyente.
Pero, claro está, esta historia de inclusión tiene altibajos, es un “curso
accidentado”. En 1936 se eliminaron todas las restricciones para el sufragio
masculino. En 1957 se introdujo el femenino aunque ya en 1853 se había adoptado
fugazmente en la provincia de Vélez. El bipartidismo ha sido desafiado por
Fortalezas de Colombia
62DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
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terceros partidos y allí hay un repertorio de triunfos y fracasos. Para Posada
Carbó, existe una cultura de litigio electoral.
La tradición de libertad de expresión
El historiador Jorge Orlando Melo afirma que ya desde la primera
Constitución, la de Cundinamarca en 1811, se reconoció la libertad de imprenta
como uno de los derechos ciudadanos aunque con algunas restricciones referidas
al dogma y a cuestiones obscenas. En la historia colombiana, concluye Melo, los
esfuerzos de los diversos gobiernos por reducir la crítica o someter a los
periódicos han fracasado consistentemente. Al mismo tiempo, muestra como
en los años recientes los esfuerzos mayores y más dramáticos para restringir la
libertad de los medios provienen de grupos sociales y no del Gobierno y recuerda
como la verdadera tragedia del periodismo colombiano se ha producido por la
violencia directa ejercida contra los periodistas por parte de organismos sociales
no estatales: los carteles de la droga, las guerrillas, los paramilitares y otras formas
de delincuencia. Pero, en términos generales, en materia de libertad de expresión
encuentra que la situación no ha sido muy diferente a la que ha tenido lugar en las
democracias europeas.
La tradición partidista
Los partidos colombianos no se han caracterizado por ser los más
disciplinados de la región. Son producto de uno de los sistemas más personalistas
del mundo. La existencia de competencia interpartidaria e intrapartidaria no ha
generado ineficiencia en la producción legislativa. El Congreso ha sido importante
para el mantenimiento de las instituciones democráticas y es uno de los más
institucionalizados de la región y junto con los partidos en el nivel nacional
representan una de las fortalezas institucionales más importantes: la civilidad y
la tradición de instituciones democráticas. Estas son las conclusiones de Mónica
Pachón al examinar en forma comparada los partidos políticos y el Congreso
colombiano.
La sociedad civil
La sociedad civil colombiana ha jugado un papel determinante en
momentos claves de nuestra historia. Un caso paradigmático es el que relata
Fernando Cepeda Ulloa
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
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Fernando Carrillo. La crisis de orden público que vivió Colombia a raíz del
narcoterrorismo encontró una salida política – quien lo creyera – por la vía de la
participación popular estimulada por un movimiento estudiantil ad hoc en un
país donde las federaciones de estudiantes habían dejado de tener vigencia. El
trabajo de Carrillo muestra como se pudieron superar formidables obstáculos,
inclusive de orden legal, para finalmente encontrarle una respuesta legal a la
crisis. Enmarca este proceso político en los fenómenos de movilización popular
que derrumbaron el bloque soviético 1989-1991. En Colombia este movimiento
estudiantil, imaginativo, movido por un espíritu generacional de cambio, tumbó
el muro que el artículo 13 del Plebiscito de 1957 había erigido cuando prohibió
para siempre la realización de un referéndum en Colombia. El propio presidente
Barco – no obstante el apoyo de más del 90% de la opinión a su iniciativa – no
pudo derribarlo. Con todo, su intentona inicial sirvió como un importante
antecedente de este movimiento generacional que buscaba promover nuevas
instituciones políticas.
La tradición jurídica
Si alguna institución revela lo que ha sido el apego histórico de los
colombianos por el imperio de la ley – no obstante precariedades y
comportamientos que en ocasiones pueden sugerir lo contrario – es la de la
“revisión judicial” llamada entre nosotros control de constitucionalidad. Ello
queda bien claro en el erudito trabajo del Magistrado Manuel José Cepeda que
presenta 100 años de la práctica y desarrollo de esta garantía de juridicidad en
Colombia.
Aquí tan sólo quiero recoger sus principales conclusiones con respecto al
papel de la Corte Constitucional en la tarea de asegurar la supremacía de la
Constitución de 1991:
• La Corte ha ejercido una influencia sustancial en el fortalecimiento del
Estado Derecho y en la transformación del ordenamiento jurídico como
un todo.
• La Corte ha generado un impacto visible en el campo político. Ha
contribuido a la conversión de conflictos sociales en problemas
constitucionales y, en esa medida, a la resolución pacífica de conflictos
dentro de la sociedad.
Fortalezas de Colombia
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• Los debates constitucionales contemporáneos más salientes han sido
afrontados por la Corte, en particular en cuatro áreas:
• El multiculturalismo y el derecho a la diferencia colectiva;
• La exigibilidad de los derechos sociales;
• La protección de la parte más débil en la aplicación de los derechos
fundamentales, en las relaciones entre particulares; y,
• La afirmación de los derechos fundamentales.
El Magistrado Cepeda concluye afirmando que Colombia ha gozado de
una tradición de defensa judicial de la supremacía de la Constitución no solo
centenaria sino ininterrumpida. No desconoce que ha habido períodos durante
los cuales ese poder se ejerció tímidamente. Tampoco esconde que hubo
sentencias que buscaron más la legitimación del poder que el control o la limitación
del mismo. Pero lo esencial, afirma, es que durante un siglo el control constitucional
se ha ejercido con independencia, mayor o menor según la época. Y que el siglo
XX, muestra un proceso de ascendencia del constitucionalismo y que el control
constitucional que originalmente estaba orientado a superar el conflicto entre
órganos del poder ha llegado a convertirse en una garantía de la efectividad de
los derechos constitucionales. Así, dice el Magistrado Cepeda, se contribuye al
mantenimiento de la democracia y a la resolución pacífica de conflictos.
Fernando Carrillo muestra el nuevo modelo económico contemplado en
la Constitución que tiene como principio cardinal el artículo 13 que se refiere al
principio de igualdad y que ha dado base a importantes y controvertidas
jurisprudencias. Señala como la Constitución obliga al Estado a que le de prioridad
al gasto público social como otra expresión del Estado social de derecho que
permea el espíritu de ese nuevo estatuto.
Carrillo afirma que una de las fortalezas de la Constitución es que incluyó
los servicios públicos dentro de la finalidad social del Estado. La definición de
los organismos de control (Ministerio Público, Fiscalía General de la Nación,
Defensoría del Pueblo, Contraloría General de la República) como poderes
independientes y autónomos. Y observa que la eficacia de la labor de estas
instituciones depende de que trabajen como una “red de poderes relativamente
autónomos”. Destaca el significado y alcance de la Corte Constitucional y
describe los mecanismos que se adoptaron para racionalizar el funcionamiento
del ejecutivo y el fortalecimiento del poder legislativo. Para Carrillo es “muy
Fernando Cepeda Ulloa
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
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fácil demostrar como los grandes logros y fortalezas de la Constitución
colombiana de 1991 se predican por parte de quienes solían no tener voz ni
derechos por ser excluidos y marginados del sistema”. Para él, en Colombia se
pusieron en marcha herramientas novedosas que son la expresión de un moderno
estado social de derecho.
Las minorías étnicas y raciales colombianas constituyen, particularmente,
a partir de la Constitución de 1991, una parte muy querida y esencial de la
nacionalidad colombiana. La politóloga Mala Htun hace un significativo aporte
para el mejor entendimiento de lo que ha sido la posición de estas minorías en
nuestra historia y en la actualidad. Ella se plantea interrogantes muy sugestivos
sobre el desigual tratamiento que cada una de ellas ha recibido y trata de encontrar
explicaciones. Ella señala las debilidades que han caracterizado las políticas
públicas que se refieren a estas minorías y destaca las fortalezas que Colombia
podría derivar de una mejor orientación de las mismas. Mala Htun concluye su
trabajo con esta afirmación: “defender los derechos de los ciudadanos más
marginados y en condición desventajosa no es la sola responsabilidad de
legisladores que representan las minorías. Es un imperativo ético que compromete
a todos los miembros de la sociedad política”.
Mala Htun reconoce que en ningún otro país han sido más exitosos los
grupos étnicos y raciales en obtener representación en el Congreso. Y plantea
una interesante cuestión ¿por qué a los indígenas les ha ido mejor que a los negros?
Ella reconoce la diferencia que hay entre unos y otros y las soluciones diferentes
que demandan. Registra como es más fácil para un gobierno otorgar derechos a
grupos pequeños que a grupos más significativos y piensa que las reformas
políticas que mejoran la representación de las minorías pueden causarle daños a
un país como un todo.
La política exterior colombiana, también, está permeada por una larga
tradición jurídica. Por eso “se basa en la defensa del derecho internacional”,
afirma Rodrigo Pardo. Y, como lo muestra Rodrigo Pardo a lo largo de su
trabajo, “otro gran hilo de la política internacional, el de buscar que sus
relaciones con el resto del mundo contribuyan al fortalecimiento del sistema
democrático”. El Estado débil colombiano ha buscado el refuerzo no por la
vía de incrementar su fuerza pública. Ha buscado alianzas internacionales que
le ayuden a confrontar a los que han sido sus grandes enemigos. Eso es lo que
con lucidez revela el estudio de Pardo: combatir el comunismo en los años
Fortalezas de Colombia
66DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
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sesenta y setenta; el problema de las drogas en los ochenta y noventa; el
terrorismo en el siglo XXI. Colombia ha mantenido una preferencia por la
solución de conflictos de manera pacífica de acuerdo con el derecho
internacional, es otra conclusión de Rodrigo Pardo. La supervivencia de la
extradición frente a poderosos enemigos, mafiosos criminales – es el
planteamiento de Rodrigo Pardo – indica hasta donde Colombia, en medio
de sus sobresaltos y desafíos, ha mantenido su apego al derecho y el respeto a
los compromisos internacionales.
Con estos antecedentes nadie puede sorprenderse de la otra conclusión
de Rodrigo Pardo: “Estados Unidos ha sido la columna vertebral de la política
exterior colombiana”. Es que las tres grandes amenazas históricas contra la
democracia colombiana – el comunismo, el problema de las drogas y el
terrorismo –, han sido ejes importantes cuando no fundamentales de la política
exterior de los Estados Unidos.
Medio Ambiente
Diversos estudios identifican la capacidad del Estado colombiano para
proteger el medio ambiente como una de las más fuertes de América Latina y
el Caribe, así lo declara rotundamente el reconocido experto, Manuel Rodríguez
Becerra. Según él, en la década de los noventa, Colombia fortaleció sus
instituciones y sus políticas ambientales. Apenas entendible en un país que ocupa
el puesto 36 entre 122 países representativos por su importancia económica y
ecológica. Colombia ocupa el segundo lugar entre los 12 países con mayor
diversidad biológica después de Brasil y posee una enorme riqueza hídrica y
una no menos importante en biodiversidad y en bosques. El 46% del país está
cubierto de bosques.
Rodríguez Becerra advierte que no obstante las fortalezas señaladas, ellas
se desenvuelven en un escenario caracterizado por un incremento de la
degradación y la destrucción ambiental, fenómeno este último que comparte
con todos los países del globo. Los avances registrados, concluye Rodríguez,
no han sido todavía suficientes para revertir tendencias inerciales de destrucción
del capital natural determinadas en gran medida por el crecimiento poblacional
y los estilos de desarrollo prevalecientes. Además, añade, el conflicto armado
impone limitaciones y retos singulares a la protección ambiental.
Fernando Cepeda Ulloa
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
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Desarrollo económico y social
Durante los años ochenta, en materia de desarrollo económico, el caso
colombiano fue único en América Latina. Ese período denominado “la década
pérdida” fue en Colombia uno en el cual se registró la más alta tasa de
crecimiento en comparación con los demás países latinoamericanos.
Indicadores tan positivos como éste, son los que trae Carlos Caballero. Y que
se pueden resumir en esta afirmación suya: “la economía colombiana creció
de manera sostenida, a un ritmo promedio de 4.5% anual, entre los años treinta
y finales del siglo XX”.
Colombia comparte con Brasil y Argentina la designación como uno de
los países que cuentan con un mayor número de profesionales competentes,
principalmente en los niveles corporativos más altos, afirma Caballero. A tal
punto, añade, que el país se ha convertido en un exportador de capital humano
calificado. La cobertura en salud pasó del 23% de la población al 55% en el
2002, en virtud de la Ley 100 de 1993. Con todo, Caballero señala que hay
deficiencias en el control y vigilancia y hay limitaciones para la sostenibilidad
financiera del sistema. La acelerada urbanización (39% de población urbana
en 1951, 72% en el 2002) ha generado una fuerte presión sobre la demanda de
vivienda y se estima un déficit de dos millones de unidades. Los hogares urbanos
no propietarios de vivienda ascienden a 3’228.751. El programa de Vivienda
de Interés Social de la administración Uribe está buscando atender la demanda
de vivienda de este sector, con no pocas dificultades.
La tendencia a la reducción de la pobreza, explica Caballero, señala un
mejoramiento sostenido en el largo plazo, con un retroceso fuerte a raíz de la
crisis económica de finales de los años noventa. Entre 1980 y la primera mitad
de los años noventa – recuerda Caballero – el progreso fue notorio, pero los
indicadores muestran que en 1999, debido a la contracción de la economía y al
incremento del desempleo habían regresado a los niveles de 1988. Nuevas
investigaciones le permiten a Caballero verificar una evolución esperanzadora.
Por ejemplo, el porcentaje de hogares en pobreza y en miseria se redujo entre
1973 y 2003, tanto en las áreas urbanas como en las rurales. El índice de calidad
de vida entre 1993 y 2003 mejoró en todo el país.
Para Caballero “una economía que tuvo en el pasado la capacidad para
crecer y generar progreso social dentro de la estabilidad, posee la fortaleza
para enfrentar los desafíos de los próximos años”. Con mayor razón, comenta,
Fortalezas de Colombia
68DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
68
si se superan las diversas manifestaciones de violencia y Colombia se inserta,
apropiadamente, en el contexto internacional.
Conviene complementar este diagnóstico con la presentación de dos
casos de organización empresarial. El primero de ellos lo describe el propio
gerente general de la Federación Nacional de Cafeteros de Colombia, Gabriel
Silva. Muestra como el sector cafetero fue un motor de crecimiento y desarrollo
económico, social, político e institucional. Además, de integrador de regiones.
Es bien conocido que el café fue el producto principal de exportación
colombiana. En 1925 representó cerca del 75% de las exportaciones totales. En
la década de los ochenta todavía era superior al 40%. Hoy se ubica cerca del
7%. Un resultado del proceso de diversificación. Lo que es importante resaltar
es la capacidad que tuvo el sector cafetero para generar una institucionalidad
que, como lo dice el título del trabajo de Gabriel Silva, es un modelo de equidad
y de estabilidad para el sector rural colombiano. “En la institucionalidad cafetera
radica una de las mayores fortalezas del país (...) la Federación de Cafeteros es
una organización que ha sido capaz de aprovechar su naturaleza privada,
democrática y participativa para asociarse eficazmente con el Estado, para generar
niveles de bienestar colectivo que no hubiesen sido posibles (...)”, concluye Silva.
Es que el café es el producto que mayor impacto distributivo ha tenido en las
zonas rurales en virtud de una economía basada en pequeños y medianos
productores, con niveles de interacción cívica, participación política y calidad
de vida superiores al resto del agro colombiano y al de otras economías cafeteras
comparables, afirma sin vacilaciones Silva. El modelo de organización
institucional, política y social de los cafeteros merece mayor atención, inclusive
de los propios colombianos porque allí puede estar el paradigma que puede
inspirar muchos proyectos productivos de envergadura que ayuden en la etapa
del posconflicto que ya comenzó en Colombia.
El segundo modelo se refiere a una organización más reciente que es la de
la explotación de la palma africana. El empresario Rubén Darío Lizarralde
muestra como campesinos, Estado, empresarios y banqueros pueden hacer
alianzas efectivas que al tiempo que generan convivencia y paz, redundan en
productividad y competitividad. Esta es la notoria y original experiencia de
Indupalma, un proyecto realizado en una zona de conflicto y que tiene como
aspecto innovador no tanto distribuir la poca riqueza que existe cuanto generar
nueva riqueza y compartirla equitativamente. Esta alianza de paz y desarrollo
Fernando Cepeda Ulloa
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
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equivale a una reforma agraria realizada desde el sector privado que ha generado
300 nuevos propietarios de tierra y de cultivos de palma de aceite y 900 nuevos
trabajadores. Todos ellos con un carácter empresarial. Así se ha creado capital
social, se ha construido un escenario productivo sostenible en una zona donde
el clima de violencia no propiciaba la integración de las comunidades.
Este modelo es replicable en otras zonas de Colombia y para otros cultivos.
Surge así una oportunidad de generar proyectos productivos que ofrezcan una
salida atractiva en el posconflicto que ya está viviendo Colombia. Es una
oportunidad tanto para los inversionistas colombianos como para los extranjeros.
Y también para la cooperación internacional. Es que en Colombia el 70% de la
tierra apta para ser cultivada no está en producción. Y como lo dice, muy bien,
Rubén Darío Lizarralde se pueden crear ejes de desarrollo económico sostenible
en el sector rural con economía de escala y una producción competitiva
promoviendo cultivos como la palma, el cacao, el caucho, el café, los maderables,
el banano y otras frutas. Los modelos de gestión y de equidad están a la vista y
han sido probados. Y con éxito.
El papel de los empresarios
Carlos Dávila y Roberto Gutiérrez abordan el asunto del papel de los
empresarios y lo que ellos han significado en nuestra historia. El primero de
ellos aborda una visión histórica de lo que ha significado el empresariado
colombiano, para afirmar que no son ni héroes ni villanos. Parte de la base que
la historia empresarial es parte de la historia de la sociedad. Revisa la noción
de Colombia como un país cafetero para señalar que hubo una notoria actividad
empresarial antes del café. De la misma manera, controvierte la teoría que
presentaba el espíritu empresarial como una virtud casi exclusiva de la región
antioqueña. Y así, se reafirma en la tesis que dice que una de las características
del empresariado colombiano es su marcada base e identidad regional.
Igualmente, señala el papel de los inmigrantes sirio-libaneses. Y luego se ocupa
de otras características que distinguen al empresariado colombiano en sus 150
años de historia y que se pueden sintetizar así: alta diversificación de inversiones:
“no tener todos los huevos en la misma canasta”; estrechas relaciones con la
política y el Estado; pocos inmigrantes pero, entre ellos, destacados
empresarios; y la importancia y perdurabilidad de la familia como actor
empresarial.
Fortalezas de Colombia
70DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
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Recuerda –para responder así la pregunta que dio lugar a estos dos tomos
sobre las fortalezas de Colombia – “que el desempeño económico colombiano
sobresale en el contexto latinoamericano por el control prudencial de la
economía por parte de un grupo de empresarios y tecnócratas colombianos
bien calificados que a lo largo del siglo XX evitaron las hiperinflaciones, los
profundos déficit fiscales y el excesivo endeudamiento externo. Carlos Dávila
alude a algunos comportamientos que se desenvuelven entre lo que denomina
“malabarismo entre lo legal y lo ilegal” como un lastre que afecta las reglas de
juego. Destaca la tenacidad del empresariado para adaptarse a las condiciones
del conflicto armado interno y señala “la conformación de nuevos sectores
empresariales provenientes de diversos orígenes sectores económicos que
permiten hablar hoy en día de un empresariado medio que ha irrumpido con
fuerza en muchos sectores económicos y prácticamente en todas las regiones
del país.”
Roberto Gutiérrez y Hugo Enrique Navarro muestran los avances que los
empresarios han logrado al diseñar nuevas formas dirigidas a aliviar situaciones
de pobreza e inequidad. Señalan los aportes del sector privado colombiano
tanto el que se propone fines de lucro como los que tienen propósitos meramente
filantrópicos. Luego de explicar el concepto moderno de empresa social,
presentan cuatro casos ejemplares para destacar los factores que contribuyeron
a su consolidación y los resultados obtenidos. Inician con el caso de la Fundación
Social creada en 1911. Señalan que esta fundación es dueña de empresas y no al
revés, que su razón de ser es “modificar las causas estructurales de la pobreza en
Colombia”. Aunque no desarrollan en detalle la características de esta
interesantísima institución, traen cuatro experiencias, así: Profamilia, organización
sin fines de lucro, que está dedicada a la salud sexual y reproductiva; Finamérica,
empresa con fines de lucro, que se dedica al microcrédito, La Equidad Seguros,
cooperativa, que trabaja en este campo y Colsubsidio, organización sin fines de
lucro, una caja de compensación familiar, que trabaja en programas de salud,
educación, recreación, mercadeo social, crédito y vivienda. Muestran como “la
configuración de estas organizaciones como empresas sociales ha logrado
transformar a la sociedad colombiana”.
El papel que han jugado empresarias y empresarios en la construcción de
una sociedad más equitativa en Colombia quedaría incompleto si no se hace una
referencia a su actividad filantrópica. Infortunadamente, los empresarios parecen
haber tomado muy en serio el mandato evangélico que dice que tu mano derecha
Fernando Cepeda Ulloa
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
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no sepa lo que hace tu izquierda, en materia de generosidad. Así, pues, no existe
un adecuado registro del número de fundaciones, de sus recursos y una historia
apropiada. Beatriz Castro ha trabajado el tema y no obstante las escasas
investigaciones presenta una evaluación de esta actividad que se remonta al
período colonial hasta llegar al momento presente.
Colombia tiene más de 5.400 ONG’s cuyo financiamiento es así: 39.5%
proviene de fondos propios; 23.3% de auxilios gubernamentales y 24% de
donaciones. Colombia se distingue porque la mayor proporción de los ingresos
de las ONG’s provienen de corporaciones y fundaciones empresariales. Mientras
en América Latina esa contribución es del 10.4%, en Colombia es del 14.9%.
Estos son algunos de los datos que aporta el capítulo de Beatriz Castro. Ella
sostiene que, en los últimos años, en la medida en que el conflicto colombiano se
ha recrudecido, la presencia de organizaciones filantrópicas se ha incrementado,
sobretodo, las de carácter humanitario. A esta actividad se añaden ahora gestos
de generosidad tan notables como el del pintor Fernando Botero, quien ha hecho
varias donaciones, tanto al Museo de Antioquia como al Museo Nacional y al
del Banco de la República. Con todo, este es un tema que el empresariado está
en mora de relievar porque tanta discreción no ayuda, particularmente cuando
se leen análisis que no siempre hacen justicia a este sector.
Diversidad cultural y surgimiento de una nueva cultura de
“accountability”
El historiador Gustavo Bell se refiere a otra notoria paradoja colombiana:
la persistencia y la riqueza de diversas manifestaciones culturales que van desde
la música folclórica pasando por el teatro y la lectura, hasta extraordinarios
eventos masivos que expresan la sensibilidad poética de los colombianos, no
obstante la dureza de la realidad que imponen tantas expresiones de violencia.
Los colombianos – así lo considera – jamás han desmayado en su empeño
para construir un país más amable y culto, como lo atestigua la intensa y variada
agenda cultural que se desarrolla igual en la capital que en las regiones. Unas
muestras desordenadas de esta actividad, tomadas al desgaire, corroboran su
afirmación: los festivales de teatro de Manizales y de Bogotá se han convertido
en una fiesta de la cultura; la novena versión del de Manizales con grupos
teatrales de cinco continentes contó con una asistencia de más de dos millones
Fortalezas de Colombia
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y medio de espectadores. En el Festival Internacional de Poesía han participado
poetas de más de 70 países de todos los continentes. La próxima versión de
este festival en Bogotá contará con 72 poetas de 52 países. En materia de
lectura, los datos son impresionantes: en el año 2000 alrededor de cinco millones
de personas visitaron las distintas salas de las bibliotecas públicas. Esta cifra
se duplicó para el 2003. La Luis Angel Arango de Bogotá es la biblioteca
pública más visitada del mundo y tiene la página de Internet más variada y
amplia de habla hispana.
En materia musical, el vallenato ha ido adquiriendo un carácter nacional
con repercusiones internacionales. García Márquez, el Nóbel colombiano de
literatura, – así lo recuerda Bell – afirma que su célebre novela Cien Años de
Soledad era un vallenato escrito y que ese género había sido la principal fuente
de inspiración de su prosa. Los músicos colombianos, Carlos Vives, Shakira,
Juanes y otros más, han obtenido reconocimientos internacionales que igual se
materializan en premios apreciados mundialmente, que en la venta de millones
de copias de sus producciones. Lo propio se puede decir del baile y otros géneros
que ya desbordan las fronteras nacionales.
Bell encuentra, también, que el punto de partida de toda política estatal de
apoyo a la cultura ha sido la diversidad de sus manifestaciones en las regiones. Y
la refiere a uno de los principios fundamentales de la nueva Constitución del 91:
el reconocimiento y la protección a la diversidad étnica de la nación colombiana.
Aunque ya esa diversidad era un hecho consolidado. Bell concluye diciendo que
Colombia apenas se está descubriendo a sí misma en su rica diversidad cultural,
perturbada por un contexto de violencia. Por adverso que parezca ese entorno,
las manifestaciones culturales gozan, según Bell, de un saludable vigor.
El historiador Adolfo Meisel, sin rodeos, afirma en el primer párrafo de
su ensayo que “la existencia de varias regiones económicas, claramente
diferenciadas entre sí, es una de las fortalezas con que cuenta Colombia en la
actualidad. Por un lado, la presencia de esas regiones la he conferido a las
relaciones políticas interregionales una dinámica más fluida que las que habría en
el caso de una división más bipolar. Otra ventaja es que las crisis que afectan la
base económica de una zona, no necesariamente se reflejan en el conjunto de la
economía en una forma severa. Adicionalmente, ello ha permitido que las elites
económicas regionales tengan múltiples intereses, contribuyendo así a que en los
grupos de presión (…) estén presentes divisiones entrecruzadas, que contribuyen
Fernando Cepeda Ulloa
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
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a la moderación en las posiciones que defienden”. Para Meisel el caudillismo no
arraigó en Colombia precisamente por esta fragmentación física. Mapas y datos
estadísticos facilitan el entendimiento de esta peculiar característica colombiana.
El autor cree que “la fuerza económica de las regiones es una fortaleza de largo
plazo de Colombia”.
Patricia Londoño Vega elaboró una exhaustiva investigación histórica que
le permite descubrir las características de la sociedad antioqueña que tantos
autores han buscado desentrañar. Y a la manera de Putnam muestra como una
intricada red de organizaciones, asociaciones y sociedades constituyeron la
compleja trama social que ha hecho de Antioquia la región más pujante y
emprendedora de Colombia. Y, para sorpresa de muchos, muestra como la
religión católica fue un factor modernizante en esa sociedad. Para concluir
señalando como en estos antecedentes socio-históricos se podría encontrar una
explicación a la capacidad que ha tenido esa región colombiana no solo para
resistir el embate de guerrillas, paramilitares y carteles criminales sino, para mostrar
su capacidad de recuperación como lo ilustran ahora indicadores económicos,
políticos, sociales y culturales. En sus palabras “Tal vez su pasado, su compacta
sociabilidad y los canales relativamente fluidos que comunicaban la iniciativa
privada, el gobierno y una institución de la importancia de la iglesia católica en
la región durante aquella época (…) hayan desempeñado un papel más importante
de lo que hoy suele reconocerse en la tarea de responder a los retos planteados
por las recientes dificultades. Quizás sea hora de hacerles justicia: peores niveles
de desintegración social hubieran podido resultar de una historia diferente”.
En el caso antioqueño es evidente el papel de las asociaciones, de la alta
valoración por la educación, el papel de la mujer y la influencia de congregaciones
religiosas europeas.
Las tradiciones anteriores y otras que no se han considerado contribuyen
a explicar el surgimiento de una cultura política moderna de ciudadanía
expandida, de mayor espíritu cívico y de exigencia de rendición de cuentas a las
autoridades y de búsqueda de solución pacífica de conflictos. Es la tesis que
presenta David Spencer. Para el, los cambios culturales deben acompañar los
cambios estructurales si es que se pretende que el sistema sea funcional. Colombia,
afirma Spencer, es en Latinoamérica el lugar donde está surgiendo el ejemplo
más extraordinario de una nueva cultura política que puede contribuir al mejor
funcionamiento de su estructura democrática de tan larga tradición.
Fortalezas de Colombia
74DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
74
Spencer describe el surgimiento de este fenómeno y lo compara con lo
que ocurre en otros países y regiones. Enmarca esta situación en las posibilidades
que abrió la Constitución de 1991. Para él, los ex combatientes del M-19, al
desempeñarse como gobernantes municipales, han hecho una valiosa
contribución porque implementaron la visión que ellos mismos habían ayudado
a introducir en la nueva Constitución. Los más exitosos, dice, fueron Antonio
Navarro Wolf como alcalde de Pasto y Rosenberg Pabón como alcalde de
Yumbo, en las cercanías de Cali. Ambos fueron alcaldes que rindieron cuentas
ante la ciudadanía, que empoderaron a los ciudadanos y que hicieron
contribuciones significativas para el mejoramiento de sus comunidades. Luego,
políticos independientes como Antanas Mockus, hijo de inmigrantes lituanos y
ex rector de la Universidad Nacional de Colombia, quien hizo de la integridad,
la honestidad y la austeridad, así como de la construcción de ciudadanía, una
preocupación genuina de todos los ciudadanos. Para Spencer, Enrique Peñalosa,
otro exitoso alcalde en Bogotá y Alvaro Uribe son continuadores de esos
esfuerzos que están creando esta nueva cultura política. Es un logro admirable,
inédito, en un país que vive las circunstancias de violencia que han afligido a
Colombia durante los últimos lustros.
Los conceptos teóricos y los mecanismos que se han utilizado para propiciar
la construcción de una nueva ciudadanía, en el caso de Bogotá, los presenta John
Sudarsky, quien ha sido un pionero entre nosotros de los trabajos académicos
que tienen que ver con el desarrollo del capital social. Él trae los ejemplos
concretos: la campaña de conservación de agua; el respeto a la ley y su aplicación
universal; el respeto a la vida; la comunicación apreciativa, o sea, la que reconoce
los avances logrados y no tanto las deficiencias. Frases claves sirvieron, dice
Sudarsky, para codificar colectivamente estos temas: “construir sobre lo
construido”, “no pedir en privado, lo que no puedas pedir en público”, etc.
Estas batallas a favor de una nueva ciudadanía exigen, así Sudarsky finaliza su
texto, más comunicación apreciativa y menos fracasomanía.
En 1940 tres profesores de geografía estadounidenses calificaron a Bogotá,
como la capital más inaccesible del nuevo mundo. El periódico francés Le Monde
editó (1980) un libro que contenía perfiles de una docena de ciudades. El capítulo
sobre la capital colombiana se titulaba “Bogotá: La Peur” (el miedo). Por esa
misma época, una arquitecta francesa publicó una breve novela seguida de un
ensayo con el siguiente título “Bogotá: Jungle” (jungla). Describió un mundo
sórdido de gamines, víctimas de las drogas. Julio Dávila recuerda estos
Fernando Cepeda Ulloa
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
75
diagnósticos y, luego, los compara con los que dos décadas más tarde publicó el
corresponsal de The New York Times para decir que Bogotá nunca había estado
mejor. The Washington Post, un año después, calificaría a Bogotá como “una
agradable anomalía” en un continente “cuyas ciudades capitales con frecuencia
son historias de horror”. Todo ello le sirve a Dávila como telón de fondo para
explicar la transformación de Bogotá.
Julio Dávila, se pregunta ¿qué sucedió en la capital colombiana para que se
diera un vuelco tan radical en la percepción de sus ciudadanos y de visitantes
ocasionales? ¿qué dio origen – se pregunta este profesor de la Universidad de
Londres – a los cambios que le han merecido a Bogotá recientemente premios
internacionales que generan comentarios tan favorables por parte de expertos?.
Su trabajo busca ir más allá de las evaluaciones coyunturales. Sin desconocer el
papel que han cumplido sucesivas administraciones distritales, él muestra que
esta transformación se apoya en una serie de profundos cambios sociales y
materiales que venían sucediéndose desde décadas anteriores. Señala, también,
que hubo bases institucionales, nacionales pero principalmente locales que estos
gobernantes municipales supieron aprovechar en forma innovadora con el apoyo
fundamental de la ciudadanía. Es una perspectiva que enriquece los
planteamientos de Spencer y de Sudarsky y que le hace justicia a otras dimensiones
del proceso.
Promoción de la mujer
Cada día más se reconocen los innegables avances que ha obtenido
Colombia en la promoción de la mujer. Son particularmente relevantes los
trabajos realizados por The Women’s Leaderships Conference of The Americas,
en especial los referentes a su incorporación al ejercicio del poder político y en
la administración pública.
El capítulo escrito por María Consuelo Cárdenas se concentra,
principalmente, en el papel que están jugando las mujeres en el sector empresarial
colombiano y la forma tan particular como están armonizando ese trabajo con
otras esferas de su actividad vital. Para ella, ese comportamiento cabe dentro de
la concepción que el filósofo francés Gilles Lipovetsky denomina “la tercera
mujer”. Colombia – afirma – es el país con la mayor proporción de mujeres
ejecutivas de toda Latinoamérica. Ellas ocupan estas posiciones por su
Fortalezas de Colombia
76DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
76
preparación profesional y su excelente desempeño, añade. Colombia es
claramente, lo dice sin ambages, un país ejemplar en este campo. La particularidad
que Consuelo Cárdenas resalta el rechazo a una ética del trabajo alienante que
pierde de vista otros valores de la persona y de la familia. Nuestras ejecutivas,
dice, están cuestionando con sus prácticas en su vida cotidiana esta “ética del
trabajo”. Varias están incluso dispuestas a “renunciar y salirse de su trabajo”, si
está es la única forma de proteger su propia vida y sus relaciones familiares. Así
cuestiona la importancia absoluta del trabajo, su horario y sus exigencias. Una
de las fortalezas de nuestro país – dice – es el equilibrio que las colombianas han
ido estableciendo entre el estilo de liderazgo y el balance hogar-trabajo.
Repuestas a algunas amenazas a la gobernabilidad
democrática
Ricardo Santamaría describe las características de las manifestaciones de
violencia que ha sufrido Colombia y muestra como durante siete administraciones
(desde 1981), el gobierno y la sociedad mantienen abierta una opción de
reconciliación que ha estado caracterizada por la generosidad. Explica como
durante las administraciones Barco y Gaviria se reintegraron a la vida civil y a la
lucha política varios grupos insurgentes (M-19, Quintín Lame, EPL, etc.) y las
dificultades que han bloqueado salidas políticas negociadas con las Farc y el
ELN y las Autodefensas. Señala como el negocio de las drogas ilícitas catapultó
el poder de los grupos armados ilegales, al tiempo que exacerbó otros problemas.
Para luego, describir los más recientes procesos de paz e indicar que es lo que
podría ocurrir hacia delante. “Lo que hoy sabemos los colombianos – dice
Santamaría – es que nunca por muy grande que sea el desafío, el terrorismo será
capaz de doblegar a la sociedad y sus instituciones” (...) “y también sabemos que
los procesos de paz en Colombia han sido la mejor pedagogía para la democracia.
Han afianzado la tolerancia y ampliado el espacio político. Los que han participado
en ellos han demostrado que la fuerza de sus ideas es superior a la de sus armas.
Así, lo que ha hecho la sociedad colombiana es profundizar la democracia para
construir la paz y al construir esa paz ha encontrado el camino para continuar
perfeccionando su democracia”.
El analista español Román D. Ortiz, quien ha vivido en Colombia durante
2003 – 2004 hace una cuidadosa reflexión personal entorno de los factores que
convirtieron a Colombia, en la década de los años noventa, en un “país
Fernando Cepeda Ulloa
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
77
problema”. Y al hacerlo así extiende su análisis comparativo a los demás países
de América Latina, pero en particular, a la Región Andina. Para el profesor
Ortiz, los problemas de seguridad interior en Colombia están asociados a
procesos de modernización avanzados pero inconclusos.
La década de los noventa – dice Ortiz – es el período durante el cual se
alcanza “el máximo grado de crisis” y luego viene el proceso de recuperación.
Román Ortiz explica en detalle como ocurrió el fortalecimiento de los grupos
armados ilegales. En esencia, un proceso de internacionalización de su
financiamiento, del tipo de armamento que obtuvo y de la asesoría que recibió
de redes ilegales internacionales, etc. Así mismo, examina como la violencia
adquirió mayor visibilidad, como esta circunstancia afectó la vida interna y las
relaciones exteriores. El proceso de modernización que se realizó tanto en materia
constitucional, institucional, comercial y financiera generó una transición, según
él, que contribuyó a aumentar la percepción de inestabilidad. “La consolidación
del nuevo arreglo constitucional y el paulatino cierre del proceso de
descentralización administrativa devolvieron la estabilidad al aparato estatal e
hicieron posible un funcionamiento eficaz y más ordenado de la burocracia”.
Estas circunstancias sumadas al fortalecimiento de las herramientas de seguridad
se combinaron para generar un círculo virtuoso que tradujo en mejoras del orden
público y de la vida cotidiana de los ciudadanos.
Finalmente, esa es la conclusión. La administración Uribe “obtuvo
rápidamente resultados” a tal punto que “Colombia podría llegar a convertirse
en un pilar estratégico” para el resto de la Región. Ello no está garantizado y su
materialización dependerá de otros factores.
La resistencia civil
Es de todos sabido que Colombia ha sufrido un prolongado calvario.
No creo que exista en América Latina un país que haya soportado una mayor
adversidad, lo que ha acontecido en los últimos cuarenta años es realmente
una historia de horror. Los diversos capítulos de Fortalezas de Colombia I y
II han estado dirigidos, precisamente, a mostrar como el país ha superado esa
terrible circunstancia y a explicar cuáles son las tradiciones, las instituciones,
los hechos políticos, económicos y sociales que han mantenido nuestra
democracia y han permitido un apreciable desarrollo económico y social. El
Fortalezas de Colombia
78DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
78
capítulo de Juanita León es realmente impresionante. Con base en investigaciones
muy juiciosas que ella ha realizado, no tanto en las bibliotecas cuanto en el
propio campo de batalla, ha publicado libros sobre el tema y ha elaborado
con base en esos trabajos este capítulo: “La resistencia civil frente a los grupos
armados ilegales”.
Juanita León transmite una sensación de todo lo que ha habido de coraje y
de heroísmo en el comportamiento de muchas comunidades colombianas. Se
diría que todo el comportamiento de los colombianos ha sido de resistencia
civil. No de otra manera se entiende que el ritmo de trabajo, de creatividad
empresarial, artística y el empuje que en todo momento caracteriza a los
colombianos no haya sufrido mengua, no obstante más de 25 mil secuestros e
incontables genocidios, asesinatos y abusos grotescos que violan los derechos
humanos y las más elementales normas del Derecho Internacional Humanitario.
Juanita León lo dice bellamente al comenzar su capítulo, al recordar la
deslumbrante conclusión del Barómetro Mundial de la Felicidad, un proyecto
de la Universidad de Erasmus de Rotterdam, en Holanda, que mide qué tan a
gusto se siente la gente con su vida en diversas partes del mundo, allí se concluye
que los colombianos son los más felices del mundo. “Algunos – dice Juanita
León – interpretan esta circunstancia como una dolorosa y cruda indiferencia
ante el sufrimiento de tantos colombianos víctimas de la guerra. Es posible que
en algunos casos sea así. Sin embargo, estoy convencida de que ser feliz, a pesar
del conflicto armado, es la principal forma de resistencia de los colombianos”.
Conclusión
Es imposible recoger en un texto breve el contenido de dos libros que
suman casi mil páginas. Creo que el propósito se ha logrado: explicar los factores
que han contribuido a mantener la democracia colombiana y a obtener tasas de
crecimiento sostenidas en medio de amenazas tan graves y tan persistentes a la
institucionalidad. Se dejan de lado, para no abundar en argumentos, otros
elementos tan significativos como la creatividad artística, científica, musical; el
papel que tradicionalmente ha jugado el amor de los colombianos por las
bibliotecas, por la educación, por los museos, por el deporte que son fortalezas
que contribuyen a alimentar la autoestima. Es este repertorio de virtudes, si se
quiere, las que hoy se están reviviendo y que le dan un nuevo aire e impulso a la
sociedad colombiana para obtener los impresionantes indicadores de progreso
Fernando Cepeda Ulloa
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
79
que llevaron a la reelección inmediata del Presidente Uribe. Un hecho político
de gran significación que no encuentra antecedentes en nuestra historia. Sin duda,
las fortalezas de Colombia han cumplido, una vez más, con la tarea de encarrilar
el país por la senda correcta.
Revisión: Pedro Delgado Hernández
DEP
Política exterior y seguridad democrática y humana
80DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
80
a definición de una política de Estado en materia de relaciones
internacionales es un imperativo para el Estado ecuatoriano y todos los sectores
de la sociedad. Esta política de Estado que, como tal, deberá trascender
gobiernos, ideologías, grupos de poder e intereses políticos y partidistas, deberá
ser formulada sobre la base de la más amplia consulta nacional y como fruto del
consenso, de todos los sectores del país.
Los problemas de desarrollo; la angustiosa situación de pobreza, abandono
y desatención que sufren amplios sectores de la población; la creciente
inestabilidad de la frontera norte, la permanente inestabilidad política; los graves
problemas de gobernabilidad; la crisis institucional que sufre el país; la
corrupción; la pérdida de valores de nuestra sociedad; y, en el ámbito externo,
la situación de la seguridad regional; configuran un cuadro de grave riesgo para
Política exterior y
seguridad democrática
y humana
Diego Ribadeneira Espinosa*
L
* Viceministro de Relaciones Exteriores de la Republica del Ecuador.
gabviceminis@mmrree.gov.ec
Diego Ribadeneira Espinosa
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
81
la seguridad del Ecuador, que podría aplicarse por igual a muchos países de la
región y que exige la urgente definición de una política de Estado coherente,
consensuada y centrada en los altos intereses nacionales.
Esta política, para asegurar su eficacia, requerirá ser eminentemente
democrática, por lo cual en su ejecución deberá contar con la activa participación
de los más amplios sectores de la sociedad civil.
Los graves problemas que en los últimos años ha generado la vulnerabilidad
humana, hace imperativo el planificar una política exterior para el siglo XXI,
que ponga especial énfasis en los conceptos de seguridad humana, seguridad
ciudadana y, su consecuencia, la seguridad democrática.
El concepto de seguridad es una de las cuestiones que ha tenido una rápida
evolución en estos últimos años, y debe avanzar de manera decidida, del acento
preeminente y exclusivo en cuestiones de seguridad territorial y estatal, hacia un
acento mucho mayor en la seguridad de la población.
La seguridad democrática es un asunto íntimamente relacionado con la
eficiencia de las instituciones, que necesariamente deben estar al servicio de las
personas. De esta manera se coloca a los seres humanos, sujetos de derechos y
obligaciones, como la finalidad última del Estado y de las instituciones
democráticas. Bajo esta concepción la cuestión de la seguridad democrática,
serviría también como puente entre la seguridad interna y la seguridad
internacional.
A fin de centrar el tema, es conveniente recordar que el primer documento
que en el campo internacional acuña el término de “seguridad humana” es el
Informe sobre Desarrollo Humano del Programa de Naciones Unidas para el
Desarrollo – Pnud – del año 1994. El concepto fue reforzado durante la Cumbre
del Milenio de las Naciones Unidas.
Si bien la idea de seguridad – en general – se encuentra restringida, en el
plano internacional, al Estado, en los últimos años, debido a la vulnerabilidad
humana cobran cada vez más importancia los conceptos de seguridad humana,
seguridad ciudadana y su consecuencia, la seguridad democrática. Una concepción
moderna de esta naturaleza viene a llenar un vacío de fondo en la orientación del
Estado y en la colaboración internacional.
Si se coincide en esta reflexión se puede concordar que un concepto actual
de seguridad internacional puede estar basado en la idea de una seguridad interna
Política exterior y seguridad democrática y humana
82DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
82
e internacional centrada en el ser humano antes que en la entelequia exclusiva del
Estado.
De lo anterior podemos reconocer el carácter multidimensional de la
seguridad, dentro de un criterio amplio e integrador, enfocado en la vida y en la
dignidad de las personas, lo cual visto desde esta perspectiva genera efectos y
consecuencias como la de una auténtica proyección que vigile por el acceso real
a todos los derechos – humanos, civiles, políticos y económicos – de todos los
seres humanos, inclusive los beneficios que ofrece el desarrollo. Ello implica
también nuevos compromisos y responsabilidad de la sociedad internacional a
fin de revisar sus prácticas, en reconocimiento de las vulnerabilidades del ser
humano, de manera que se lo pueda proteger y ofrecer seguridad ante las antiguas
y nuevas amenazas domésticas y globales: crónicas e inesperadas.
La construcción de un sistema de seguridad justo que haga compatibles
valores y principios superiores, con intereses prácticos de los países, es
perfectamente factible. Paz y seguridad son bienes públicos internacionales, cuya
vigencia y practicidad crea nuevas opciones de acción y cooperación, que sin
rendir la soberanía de los Estados, posibilita reclamar acercamiento y cooperación
en términos de corresponsabilidad, en tanto que el derecho del uno termine
donde se inicia el ejercicio del otro Estado.
Una manifestación íntimamente ligada a las actuales vulnerabilidades del
ser humano, sobre todo en Latinoamérica y en muchos países africanos es el
fenómeno de las migraciones, que forman parte de la evolución humana y han
cobrado inusitado vigor como efecto de la globalización, las desigualdades en los
niveles de desarrollo, las disparidades en los salarios que reciben los trabajadores
en los países desarrollados y en desarrollo y, principalmente, el incremento de la
pobreza que afecta a un alto porcentaje de la población latinoamericana.
En el Ecuador, en los últimos ocho años, se ha producido una emigración
masiva sin precedentes en su historia. Aproximadamente tres millones de
ecuatorianos residen en el exterior, lo que equivale a cerca del 25% de la población
nacional. Ecuador se ha convertido en emisor en proporciones crecientes de
mano de obra cualificada y no cualificada a Estados Unidos, España e Italia y en
menor medida a nuevos destinos como Canadá, el Reino Unido, Holanda y
Alemania.
En el caso ecuatoriano las causas que impulsaron esta masiva emigración
se derivan de la inestabilidad política y las crisis políticas y económicas que ha
Diego Ribadeneira Espinosa
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
83
vivido el país y particularmente la que desembocó en la crisis financiera de 1999,
año en el cual el Producto Interno Bruto se redujo en un 30% y la inflación
ascendió a cerca del 100%. A todo ello se sumaron la dolarización, desastres
naturales como el fenómeno de El Niño, todo lo cual confluyó en un
empobrecimiento drástico de la población.
El profundo significado humano de la emigración y la necesidad de
establecer las bases de un tratamiento integral de su problemática, obliga a
desarrollar una política tendiente a fortalecer la presencia del Estado en las tareas
de defensa de los derechos humanos y libertades de los emigrantes, procurando
su plena organización en el extranjero en condiciones de regularidad, su
integración en los países de destino y su vinculación con el Ecuador; impulsar la
atención a sus familias mediante programas de asistencia social, apoyo a la
reunificación familiar y reinserción en el Ecuador; y, procurar el fortalecimiento
de las relaciones entre el Estado ecuatoriano y los países receptores de emigrantes,
con la finalidad de realizar acciones coordinadas y conjuntas para la ejecución
de programas en beneficio de los emigrantes.
La enorme trascendencia social, económica y política del fenómeno de la
emigración, exige concertar una política migratoria sudamericana cuyos
principales lineamientos deberían ser: libre movilidad de las personas; incentivos
y acciones para el retorno de los emigrantes; asistencia y protección de los
derechos humanos de los emigrantes; remesas y mecanismos para el desarrollo;
y, migraciones y negociaciones internacionales.
Los grandes objetivos prácticos de esa política sudamericana de
migraciones serían: velar por el respeto de los derechos de los emigrantes de
conformidad con las Convenciones e instrumentos internacionales vigentes;
brindarles asistencia en el marco de las leyes y reglamentos de los países
receptores; procurar la regularización de los emigrantes indocumentados;
proteger a sus familias y propiciar su reunificación; combatir la explotación
laboral, trata de personas, tráfico de emigrantes y delitos conexos (es urgente
ampliar las penas por el delito de coyoterismo); apoyar el fortalecimiento de las
asociaciones de emigrantes en el exterior; propender a la aplicación del principio
de responsabilidad compartida en las relaciones internacionales en materia
migratoria, particularmente a través de proyectos de co-desarrollo; concertar
acuerdos bilaterales o regionales para la regulación y ordenamiento de los flujos
migratorios; propiciar una cooperación internacional eficaz en materia de
Política exterior y seguridad democrática y humana
84DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
84
repatriaciones; impulsar la contribución de la migración al desarrollo; mitigar
los problemas internos que originan la emigración irregular; y, fortalecer las
relaciones con los Estados receptores con el fin de coordinar acciones conjuntas
para el diseño y ejecución de planes, programas y proyectos en beneficio de los
emigrantes.
Es sumamente necesario, además, que Ecuador y todos los países
sudamericanos, luego de concertar y aprobar esta política regional sobre
migraciones, lleven a cabo una acción sistemática y coordinada para incluir la
problemática en los foros internacionales pertinentes, en el afán de contrarrestar
las políticas restrictivas de los países desarrollados y a la vez robustecer el marco
jurídico internacional para la defensa de los derechos de los emigrantes. En ese
contexto, será importante que los países miembros de la Comunidad
Sudamericana de Naciones tomen acciones para asegurar su participación en los
siguientes instrumentos internacionales que garantizan los derechos de los
emigrantes, en los que Ecuador ya forma parte: Pacto Internacional de Derechos
Civiles y Políticos, Convención Internacional contra la Delincuencia Organizada
Transnacional y sus Protocolos contra el Tráfico Ilícito de Migrantes por Tierra,
Mar y Aire, y para Prevenir, Reprimir y Sancionar la Trata de Personas; las
Convenciones contra la Tortura, la Discriminación contra la Mujer, la
Discriminación Racial; la Convención Internacional para la Protección de los
Derechos de todos los Trabajadores Migrantes y sus Familias y varios convenios
referentes a los trabajadores migrantes concertados en el marco de la
Organización Internacional del Trabajo.
Otro elemento esencial de una política exterior con énfasis en la seguridad
democrática y humana es la promoción de los derechos humanos. Al respecto,
cabe recordar que la Constitución Política del Ecuador consagra como el más
alto deber del Estado el respeto, la defensa y promoción de los derechos
humanos. En ese contexto, el Gobierno del Ecuador expidió en junio de 1998
el “Plan Nacional de Derechos Humanos del Ecuador”, documento
promovido permanentemente y desde su origen por el Ministerio de Relaciones
Exteriores, que tiende a prevenir, erradicar y sancionar la violación de los
derechos humanos en el país. De esa manera, la Cancillería ecuatoriana no
solamente vela por el respeto de los derechos humanos en el país sino que
mantiene informada a la comunidad internacional y organismos internacionales
competentes en la materia, sobre las acciones que el Ecuador adopta para
asegurar el respeto de esos derechos.
Diego Ribadeneira Espinosa
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
85
Al Plan Nacional de los Derechos Humanos se incorporó un Plan
Operativo sobre los Derechos de los Migrantes, Extranjeros, Refugiados,
Desplazados y Apátridas, para cuya ejecución las entidades gubernamentales
conjuntamente con la sociedad civil y con la cooperación técnica internacional,
se encuentran realizando estudios destinados a la elaboración de reformas a la
normativa sobre los migrantes en armonización con las normas constitucionales
y los instrumentos internacionales.
El Servicio Exterior Ecuatoriano, como institución profesional y
permanente de la República, que ha sufrido con menor severidad los efectos de
la grave crisis institucional por la que atraviesa el país, tiene por tales motivos
una doble responsabilidad frente a la sociedad y está llamado a cooperar con las
demás instituciones nacionales para suplir sus debilidades, sin descuidar, a su
vez, sus obligaciones de ejecutor de las políticas establecidas por el Jefe del
Ejecutivo, en el exterior.
La Cancillería, en este sentido, debe convertirse – y en muchas formas ya
ha iniciado este proceso – en un canal de comunicación entre el gobierno central
y la comunidad nacional, a fin de que a través de su práctica en el diálogo, su
visión de conjunto y experiencia de vivencias en el exterior y la percepción de su
neutralidad frente a las disputas domésticas que tiene la sociedad, se constituya
en un puente para ayudar a resolver las grandes necesidades y problemas que
afectan al desarrollo y bienestar de la población.
En este esfuerzo el Ministerio de Relaciones Exteriores debe procurar
una permanente coordinación y concertación con otro órgano profesional y
permanente, de vital importancia para el país, como son las Fuerzas Armadas.
De esa manera juntos, el sector externo y el frente militar, aplicarán una estrategia
de cooperación con la población, a fin de conseguir del gobierno central y los
diferentes Ministerios, atención de las necesidades y solución de los graves
problemas del país.
Para el cumplimiento de estas tareas la Cancillería debe buscar además un
creciente acercamiento hacia todos los sectores de la población del país y en
especial hacia los menos favorecidos. La credibilidad de las acciones que emprenda
el Ministerio de Relaciones Exteriores dependerá del grado de envolvimiento
de sus funcionarios con los más amplios sectores de la población ecuatoriana.
En ese sentido considero de suma importancia extender la representación de la
Cancillería al mayor número posible de Provincias, a lo largo del territorio
ecuatoriano.
Política exterior y seguridad democrática y humana
86DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
86
En esta labor el Ecuador deberá buscar la ayuda de países amigos, con lo
cual el manejo de la cooperación internacional, tema del que el Ministerio de
Relaciones Exteriores se encarga por intermedio del Instituto Ecuatoriano de
Cooperación Internacional (Ineci), se convertirá en una herramienta trascendental,
que por un lado le permitirá canalizar los esfuerzos para atender las necesidades
de amplios sectores de la población y por otro, involucrarse con la sociedad
civil, organizaciones sociales y fundamentalmente con los gobiernos seccionales,
que afortunadamente constituyen una garantía de eficiencia, continuidad y
estabilidad. En este contexto, la Cancillería deberá buscar una alianza, que de
cierta manera ya la tiene en múltiples temas, con la Asociación de Municipalidades
del Ecuador (AME), la Corporación de Consejos Provinciales (Concope) y el
Consejo Nacional de Juntas Parroquiales del Ecuador (Conajupare).
Otro sector sumamente importante en la estructuración de una política de
seguridad son los comunicadores sociales quienes, como orientadores de la
opinión pública, tienen una muy alta responsabilidad ante la sociedad. La
Cancillería deberá adoptar una política de gran apertura hacia la prensa para
asegurar no solamente la difusión de las acciones emprendidas y el apoyo de la
población, sino la afirmación de la identidad nacional y la recuperación de la
autoestima del ciudadano ecuatoriano que lamentablemente, por todos los
sucesos de la última década, ha perdido la confianza en las instituciones de la
democracia.
Paralelamente el Ecuador deberá participar activamente en los procesos
bilaterales y regionales, que buscan reforzar la seguridad de las zonas de integración
fronteriza y al mismo tiempo conformar una política de seguridad andina,
amazónica y sudamericana.
En tal orden de ideas, la política exterior, que tendrá al Ministerio de
Relaciones Exteriores como su principal órgano definitorio y ejecutor, perseguirá
los siguientes grandes objetivos generales:
– Aplicación de una política exterior al servicio de la paz, la democracia,
el desarrollo y la integración, que reafirme los principios de soberanía,
garantice la independencia e integridad territorial y promueva la
inserción del Ecuador en todos los continentes y mercados internacionales,
por medio de una estrecha vinculación entre la acción externa y las
prioridades nacionales de desarrollo, con especial énfasis en los derechos
humanos y sobre todo en la defensa de los derechos de los emigrantes.
Diego Ribadeneira Espinosa
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
87
– Promoción y fomento de una cultura de diálogo, de concertación y de
participación ciudadana, que contribuyan al mejor ejercicio de las
funciones del Estado y a la superación de los problemas de
gobernabilidad.
– Promoción de un clima de paz y seguridad a nivel mundial, hemisférico,
andino, sudamericano y fundamentalmente nacional, a fin de crear un
ambiente de estabilidad política y de fomento de la confianza,
indispensables para el desarrollo, la erradicación de la pobreza y la
seguridad del país.
– Promoción del respeto a los derechos humanos, los valores de la
democracia y del Estado de Derecho.
– Fomento de la lucha contra la corrupción y el narcotráfico, tanto en la
perspectiva nacional como en el plano de las relaciones internacionales.
– Participación activa en los procesos de integración física, política,
económica y social, particularmente en la región andina y sudamericana.
– Desarrollo de una política preferencial con los países vecinos con el
objetivo de permitir el desarrollo armónico de las áreas fronterizas y
de crear capacidades de iniciativa, negociación y diálogo.
– Impulsar activamente el desarrollo sostenible de las regiones situadas
en el cordón fronterizo norte y sur y su integración con los espacios
similares de los países vecinos.
– Impulsar el proceso de formación de las nuevas generaciones
diplomáticas, a fin de asegurar la eficiente acción de una diplomacia
nacional que promueva y defienda los intereses permanentes del Estado;
proteja y apoye a las comunidades y empresas ecuatorianas en el exterior
y cumpla debidamente con los objetivos de promoción comercial,
captación de inversiones y de recursos de cooperación internacional;
convirtiéndose así en un instrumento para el desarrollo y la seguridad
del país.
– Impulso de políticas migratorias globales que incorporen la promoción
de oportunidades laborales y el debido aprovechamiento de las remesas
de los emigrantes, mediante la formación de pequeñas y medianas
empresas de tipo familiar, que aseguren el retorno de los emigrantes y
el bienestar y desarrollo de las próximas generaciones.
Política exterior y seguridad democrática y humana
88DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
88
– Colaborar de manera sistemática con todos los sectores del Estado y
de la sociedad en las políticas de afirmación de la identidad nacional, a
fin de consolidar una nación ecuatoriana integrada, no regionalista,
respetuosa con sus valores, con su patrimonio histórico y con su
diversidad étnica y cultural.
– Mantener una estrecha colaboración entre la política exterior, el frente
militar y el sistema de defensa nacional para la definición y resguardo
de los intereses permanentes del Estado.
Revisión: Pedro Delgado Hernández
DEP
Ralph Ramkharan
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
89
El nuevo orden global
de Cheddi Jagan
Ralph Ramkharan*
l Nuevo Orden Global de Cheddi Jagan surgió en un momento peculiar
en el transcurso de los acontecimientos en Guyana y en el resto del mundo. La
pobreza era inmensa, el peso de la deuda de los países en vías de desarrollo
crecía y su administración se hacía inviable, la deuda de Guyana, de dos mil
millones de dólares, consumía 94 centavos de cada dólar ganado, los
ordenamientos del FMI habían reducido drásticamente el nivel de vida de todos
los guyaneses, siendo los más pobres y los menos favorecidos los que sufrían las
peores consecuencias, aumentando así la pobreza y el desempleo. Las medidas
que se tomaban, eran consideradas, cada vez más, como “un paliativo, y no
como una cura”. Al mismo tiempo, la ideología de la globalización se convirtió
en la nueva panacea para los males del mundo, tanto para los países desarrollados
como para los que estaban en vías de desarrollo.
En Guyana, las directrices del FMI habían comenzado a hacerse
dominantes; entre ellas estaban el fin de los subsidios, la reducción de incentivos
gubernamentales, unos presupuestos equilibrados, el congelamiento de los
E
* Ex Presidente de la Asamblea Nacional de la República Cooperativista de Guyana.
El nuevo orden global de Cheddi Jagan
90
90DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
salarios, altas tasas de intereses y privatizaciones. Las devastadoras
consecuencias fueron registradas en el informe Mc Intyre y en el discurso del
ministro de Hacienda sobre el presupuesto, en 1991. Mc Intyre demostró que
Guyana era el país más pobre del Caribe, después de Haití, y Greenidge afirmó
que la nación se encontraba en bancarrota. En 1992 el gobierno cambió y
Cheddi Jagan aprovechó la oportunidad para presentar en un documento las
ideas que había desarrollado unos años antes.
Es de dominio público que la principal ambición de Cheddi Jagan es la
eliminación de la pobreza. Consideraba, con razón, que ese flagelo constituye
una afrenta y una enfermedad en el mundo en vías de desarrollo, y que podría
ser eliminado incluso en el contexto de la existencia de estados capitalistas
desarrollados. En su opinión, la pobreza destruye “el vigor y la iniciativa del
individuo y priva a la sociedad de incalculables recursos humanos en un momento
crítico. Su eliminación traerá riqueza a la comunidad y proporcionará una cosecha
de energía y capacidades. Si no tratamos de evitar su expansión, la pobreza y el
hambre minarán el tejido y la seguridad del Estado democrático”.
Jagan comprendió que políticas realistas y racionales, válidas para el mundo
desarrollado y apoyadas por él, podrían eliminar la pobreza. Afirmó que
“Nuestro tiempo exige ideas claras para poder diagnosticar los males del mundo,
verificar las causas profundas de los crecientes problemas de la sociedad y
proponer las soluciones que deben ser aplicadas – un conjunto de principios
orientadores y un programa de acción.”
La visión de Cheddi Jagan era amplia y osada. Él había pasado cincuenta
años estudiando los problemas económicos y escribió muchos libros sobre el
tema. Siempre entendió y reconoció que Guyana no podría por sí sola conseguir
el apoyo y los recursos necesarios para convencer a los países desarrollados que
necesitaba cambiar de rumbo. Sabía de la importancia de crear una estrategia
capaz de conseguir una amplia aceptación.
Afirmó: “Una estrategia de desarrollo para la erradicación de la pobreza
tiene que ser global y positiva”.
En un discurso en la Asamblea General de las Naciones Unidas. Jagan
afirmó que consideraba “crucial” la época actual, caracterizada por la
globalización y la liberalización dirigidas por las empresas transnacionales, con
una ideología dominante, desempleo y subempleo inaceptablemente elevados,
pobreza creciente y diferencia cada vez mayor entre los países desarrollados y
Ralph Ramkharan
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
91
los que están en vías de desarrollo, déficits crónicos en los presupuestos y en la
balanza de pagos, desintegración social, incluso en el seno de la familia, disturbios
y convulsiones por motivos de raza, etnia, cultura y religión tribal, demagogia y
confusión que generan aumento del fascismo y del racismo.
Fue una de las primeras voces en argumentar que la deuda del Tercer
Mundo, tema de sus estudios y obras escritas desde 1970, era impagable y
debía ser anulada, pues asfixiaba los esfuerzos de reconstrucción y desarrollo
humano.
Calculó, en la época, en 500 millones de dólares las pérdidas decurrentes
del comercio internacional injusto y no equitativo, montante que era diez veces
superior al valor de la asistencia oficial para el desarrollo que llegaba de los
países desarrollados.
Concluyó que “esos factores representan una grave amenaza para la paz y
la seguridad individual e internacional. Por consiguiente, es urgente un Nuevo
Orden Global, como complemento de la Agenda de la Naciones Unidas para el
Desarrollo. Un Nuevo Orden Humano Global debe tener como objetivo el
desarrollo humano: atender las necesidades básicas de las personas, el
enriquecimiento cultural y un medioambiente sano y seguro”.
El Nuevo Orden Global propone mudanzas que lleven a:
1) Establecer instituciones globales congruentes con las dimensiones de
la sociedad humana existente.
2) Lograr que el sistema de Naciones Unidas desarrolle un papel más
central en la gestión económica global y tenga acceso a recueros
financieros amplios.
3) Dirigir la atención del FMI y del Banco Mundial en el desarrollo
humano, diferenciándolos de los medios de desarrollo, volviendo a
sus atribuciones originales.
4) Estabelecer una nueva Asistencia Oficial al Desarrollo (AOD) con
el fin de canalizar a los países pobres dos tercios de AOD en vez
de un cuarto.
5) Aceptar el desarrollo humano sostenible como objetivo a alcanzar.
6) Dar un papel amplio para las organizaciones no gubernamentales en
las instituciones internacionales.
El nuevo orden global de Cheddi Jagan
92
92DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
7) Reducir los gastos militares y utilizar el “dividendo de la paz” para
aliviar la deuda. Introducir el “impuesto Tobin” del 0,5% sobre las
transferencias especulativas de moneda.
8) Proporcionar comercio internacional equitativo tanto en bienes como
en servicios, a fin de acelerar el crecimiento global y permitir una
distribución ecuánime de los beneficios.
Ya pasaron diez años desde el lanzamiento del Nuevo Orden Humano
Global. Esa fue la contribución de Cheddi Jagan y de Guyana a la lucha contra la
pobreza, un combate que duró toda su vida. ¿Qué conseguimos hacer hasta
ahora?
A pesar de la trágica situación internacional hoy predominante, vimos
algunas iniciativas para mejorarla durante el año pasado, pero hay una cantidad
inmensa de cosas que necesitan hacerse.
Las Metas de Desarrollo del Milenio (MDM) adoptadas por las Naciones
Unidas en septiembre de 2005 establecieron una agenda de diez años con objetivos
claros, que se esperaba que orientarían las estrategias tanto de los países
desarrollados como de los que están en vías de desarrollo con relación al combate
contra la pobreza. Las MDM proponen erradicar la pobreza y el hambre,
proporcionar educación primaria universal, promover la igualdad entre los sexos
y dar un poder más amplio a las mujeres, reducir la mortalidad infantil,
perfeccionar la salud materna, combatir el sida, la malaria y otras enfermedades,
asegurar la preservación del medioambiente y desarrollar una colaboración global
para el desarrollo; todo ello hasta la fecha marcada de 2015.
Aunque esas metas sean ambiciosas y los recursos para alcanzarlas no hayan
sido descritos, durante el año pasado los países del G-8 concordaron en cancelar
las deudas de 18 de entre los países más pobres del mundo, las cuales ascendían
a un total de 40 mil millones de dólares. Guyana ya venía beneficiándose de esa
medida. Es un inicio, pero su puesta en práctica ha sido severamente criticada.
En su libro, “El fin de la pobreza” (The End of Poverty), Jeffrey Sachs
escribe: “Desgraciadamente, el abordaje de este tema por la comunidad
internacional continúa siendo incoherente en la práctica. Por un lado, anuncia
objetivos osados, e incluso los medios para alcanzarlos, como la promesa de mayor
asistencia por parte de donantes, hecha en el Consenso de Monterrey. Pero cuando
se trata de la práctica propiamente dicha, cuando se comienza a caminar, en los
Ralph Ramkharan
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
93
planes de reducción de la pobreza, las Metas de Desarrollo del Milenio aparecen
tan sólo como vagas aspiraciones, y no como objetivos operacionales. Los países
reciben instrucciones para tratar de sus intereses sin cualquier esperanza de cumplir
las MDM. El FMI y el Banco Mundial muestran tener una doble personalidad,
promoviendo las MDM en los discursos públicos, aprobando programas que no
las realizarán y reconociendo en privado que si las cosas permanecen como están,
las medidas, no podrán ser cumplidas”.
Jeffrey Sachs es un famoso economista especializado en estrategias de
desarrollo y está absolutamente convencido de que la pobreza y los problemas
de desarrollo pueden ser resueltos con las estrategias correctas y con el
compromiso del mundo desarrollado.
Por insistencia de países donantes, se prepararon Estrategias de
Reducción de la Pobreza para Guyana. Con relación a estas estrategias el
profesor Sachs dice: “Sabiendo que probablemente la ayuda será de cierta
importancia, se espera que el país receptor se empeñe en una amplia consulta
pública a fin de preparar el plan para reducir la pobreza, incluso la forma de
utilizar la ayuda. La asistencia de la comunidad internacional en la vasta
participación para la preparación de esos planes pretende abarcar cuatro objetivos
principales: 1) dar mayor prioridad a los planes de inversiones; 2) conocer mejor
los planes para reducir la pobreza por parte del público; 3) movilización de las
ONG y grupos comunitarios en el combate contra la pobreza; y, 4) fomentar
más “anticuerpos” políticos contra la corrupción. Todo ello está realmente muy
bien, y tiene un éxito razonable al suscitar la participación del público. Lo que
falta en el proceso son los enlaces prácticos entre lo que se está haciendo
actualmente: el país se enfrenta con un hecho consumado – “Ésta es la suma que
ustedes recibirán de ayuda”. En vez de ello, el proceso debería ser al contrario.
El primer paso debería consistir en saber lo que el país realmente necesita en
términos de asistencia externa. Después, el FMI y el Banco Mundial deberían
tratar de reunir el importe necesario con los donantes”.
El profesor Sachs recomienda una estrategia para la reducción de la pobreza
basada en las Metas de Desarrollo del Milenio. Debería constar de cinco partes:
1) un diagnóstico diferencial, indicando las políticas y estrategias necesarias para
que el país alcance las MDM; 2) un plan de desarrollo, mostrando las dimensiones,
plazos y costes de las inversiones necesarias; 3) un plan financiero, para costear
el plan de inversión; 4) un plan para los donantes, que especifique sus
El nuevo orden global de Cheddi Jagan
94
94DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
compromisos plurianuales a fin de cubrir las lagunas de financiamiento de las
Metas del Milenio; 5) un plan de gestión pública, que defina los instrumentos de
gobernabilidad y administración pública que auxiliarán la puesta en práctica de
la estrategia con una amplia inversión.
Existe, evidentemente, por parte de los peritos de renombre mundial,
como el profesor Sachs, y personas públicas como Bono, cantante de música
pop, que escribió el prefacio del libro, un creciente reconocimiento de la convicción
que Cheddi Jagan albergó durante toda su vida, que es posible eliminar la pobreza
con los recursos actualmente disponibles y con las políticas correctas.
Si bien ha habido un pequeño éxito, hubo fallos graves. El reciente fracaso
de la Ronda de Doha de negociaciones comerciales supuso una gran decepción
para los países en vías de desarrollo que esperaban que la reducción de las barreras
comerciales contribuyera en amplia medida para su propio crecimiento
económico y para el desarrollo de la economía mundial.
Aunque haya muchos motivos de desanimo, incluso la guerra en Irak y a
continuación las hostilidades en Israel y en el Líbano, ha habido algún movimiento
esperanzador, si bien poco significativo, a partir de una situación en la que la
pobreza era considerada el destino de países “inferiores” para una posición en
donde hoy se reconoce la responsabilidad y el deber de los países desarrollados
para hacer mucho más para eliminar esa lacra. Los países en vías de desarrollo
tienen esa misma responsabilidad de arreglar su propia casa y deben ejercer esa
responsabilidad.
Las esperanzas de Cheddi Jagan, tales como aparecen vislumbradas en el
Nuevo Orden Humano Global, ayudaron a mostrar el camino, cuando muchos
no estaban mirando, o no querían ver. Esperemos que sus sueños para Guyana
se realicen en breve.
Versión: Pedro Delgado Hernández.
DEP
Dionisio Borda
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
95
Los resultados actuales (2003-2005) han permitido restablecer el equilibrio
macroeconómico, ordenar las finanzas públicas e iniciar una reactivación
económica incipiente después una larga crisis económico-política (1982-2002);
sin embargo, no se vislumbra una estrategia de crecimiento económico sobre
nuevas bases productivas ni políticas sociales consistentes para reducir la
pobreza y la desigualdad. Desde la transición a la democracia iniciada en
1989, el divorcio entre resultados económicos y resultados electorales, bloquea
la emergencia de un nuevo modelo de desarrollo y un nuevo modelo político
para generar un crecimiento perdurable y una democracia verdadera.
ntroducción
Paraguay, contrariamente a los demás países del continente, carga con dos
décadas perdidas, la de los ochenta y noventa, sin reformas y sin experiencia
democrática. Su economía es fundamentalmente agroganadera con escasa
diversificación de producción, baja productividad, con grandes niveles de
desigualdad, escaso desarrollo del mercado y del Estado. A partir del
Situación económica
y perspectivas en el
Paraguay
Dionisio Borda*
*
Ex Ministro de Hacienda de la República del Paraguay. Director del Centro de Análisis y Difusión de la
Economía Paraguaya (Cadep).
I
Situación económica y perspectivas en el Paraguay
96DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
96
advenimiento de la democracia (1989), la aplicación de las medidas de reformas
ha sido siempre parcial, discontinua y reversible. Esta situación responde a las
limitaciones – por incapacidad e intereses particulares – del estamento político
y de la burocracia estatal para pergeñar una nueva estrategia capaz de romper
con el antiguo modelo económico y político.
Con un ingreso por persona de US$ 1.300, una población cercana a los 6
millones de habitantes, un PIB por persona de US$ 7.500, generado en el sector
agropecuario (30%) por una población rural (49%), sigue siendo el país con
menor desarrollo relativo del Mercosur. La economía paraguaya arrastra varios
problemas estructurales que han impedido su crecimiento económico,
principalmente durante el periodo 1982-2002, con una crisis bancaria (1995-
1998), una creciente expansión del déficit fiscal (1999-2002) y atrasos del pago
de la deuda pública (2002).
La nueva Administración (agosto 2003) enfrentaba una pesada herencia
pero inicia su periodo (2003-2008) con una legitimidad de origen, de la que
carecieron los dos últimos gobiernos; disponía de un buen diagnóstico de la
situación económica y un programa de gobierno con resultados esperados,
identificando aquellos inmediatos, a corto y a medio plazo.
Crisis Económica y Política (1982-2002)
Paraguay ha iniciado el proceso de reformas económicas y el de la transición
a la democracia tras el golpe de Estado de febrero de 1989. Con esta acción
militar, se abren las puertas a la democracia en el país, después de 35 años de
dictadura pero, hasta ahora, sin revertir la situación de bajo crecimiento
económico y nueva forma de hacer política.
A la actual administración (2003-2008), han precedido tres presidentes
electos (en 1989-1993; 1993-1998; y 1998-2003). El último, antes de cumplir un
año de su mandato, fue reemplazado por un gobierno designado por el
parlamento (1999-2003), frente a su inminente destitución vía juicio político,
por el asesinato del vicepresidente (marzo 1999). En este período de 16 años de
democracia, además, se dieron, tres intentos fallidos de golpes de Estado
(diciembre 1995, abril 1996 y diciembre 2001) que denotan la escasa tradición
democrática de la sociedad, en particular de la clase política, y el débil desarrollo
del Estado.
Dionisio Borda
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
97
La primera fase de la crisis económica (1982-1988) se identifica por la
fuerte caída de la tasa de crecimiento económico y el deterioro del régimen
político autoritario. El crecimiento promedio anual del PIB y del PIB por
habitante fue del 2% y del -1,1%, respectivamente.
La segunda etapa (1989-1998) arranca con una ligera recuperación
económica, crecimiento económico del 2,9% y del per cápita del 0,1%, con el
inicio de la transición a la democracia (1989). Este periodo ha sido de cambios
importantes en la política económica e institucional del país. Se abandono el
régimen de cambios múltiples y el de los controles de precios; se liberaron los
mercados financieros y se redujeron los encajes legales; se simplificaron los
impuestos; y se promulgaron nuevas leyes económicas de reformas institucionales.
Pero en esta etapa se producen las crisis bancarias más grandes del país; de
34 bancos y 63 empresas financieras permanecieron en plaza sólo 18 bancos y
22 financieras, cerrados principalmente entre 1995-1998, con un costo estimado
del 10% del PIB.
Y, la tercera fase (1999-2002), se caracteriza por una retracción económica
y una crisis de gobernabilidad. Es un periodo marcado por tres años de recesión
(1998, 2000 y 2002), un crecimiento real promedio del PIB por año del 0,1% y
una tasa de crecimiento económico anual promedio por habitante del -2,9%.
Durante estos ciclos o etapas, la estructura productiva basada en el sector
agrícola ha cambiado poco; su crecimiento ha sido desigual y estuvo expuesto a
los factores exógenos adversos (clima y precio internacional). Las dos décadas
(1982-2002) marcadas por la caída de la dictadura y la transición democrática
han sido distinguidas por el bajo crecimiento económico, con un promedio anual
del orden del 2% y una tasa del PIB por habitante del -0,8%. Este estancamiento
económico, obedece, en parte, a la fragilidad del modelo de desarrollo – basado
en la agricultura de escasa diversificación de los productos para la exportación,
en el predominio de la generación de empleo y contratos del Estado y en la
triangulación de productos de importación y reexportación– y, en parte, a la
vulnerabilidad propia de esta economía pequeña y expuesta a la volatilidad interna
y externa.
Además, con la transición, emergen dos dimensiones que generan
inestabilidad política. La primera es la permanente rotación de ministros,
presidentes o directores de empresas y entes públicos. Estos cambios contribuyen
a crear incertidumbre, por el bajo desarrollo institucional del Estado y por la
Situación económica y perspectivas en el Paraguay
98DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
98
alta dependencia de las instituciones del desempeño del liderazgo personal para
encarar una determinada política. La segunda es la emergencia de problemas de
gobernabilidad; esta última surge a partir de la dudosa legitimidad de los
gobernantes electos. Ambas situaciones han erosionado la confianza y han
impedido el incremento de los niveles de inversión de capital.
Ni las deudas públicas, o la hiperinflación, típicamente observadas en otros
países de la región explican el estancamiento económico paraguayo: 1982-1998,
sino la fragilidad de la estructura productiva, la vulnerabilidad a los factores
exógenos y la inestabilidad política. El deterioro de la situación económica y
política cobra más fuerza en 1999-2002, cuando el país sufre una desaceleración
económica significativa, en parte, como consecuencia de la crisis de las economías
de la región y, en parte, por los escasos resultados de algunas reformas encaradas
desde 1989, la corrupción y por las señales de debilitamiento de gobernabilidad.
Punto de partida para la nueva administración (2003-2008)
La situación política y económica en agosto del 2003 reflejaba serios
problemas de corto y medio plazo. Este crecimiento lento de la economía ha
significado un empeoramiento de la situación del empleo, y una expansión de la
pobreza y de la desigualdad. La tasa de desempleo de 2002 llegaba al 17,1% y la
subocupación al 22,5% con relación al total de la fuerza laboral; la pobreza se
incrementaba al 46,4% con una expansión significativa de la extrema pobreza
del 17,3% al 21,7% a nivel país y con una mayor incidencia en el área rural.
La estabilidad macroeconómica también entró en una etapa de deterioro
y rápido desequilibrio. En primer lugar la tasa de inflación y el déficit fiscal
registraron una llamativa expansión. La inflación anual tuvo un promedio entre
1998-2002 del 10,3%, llegando a un pico del 14,6% en 2002. Asimismo, el déficit
fiscal tuvo un crecimiento explosivo del -1,0% del PIB en 1998 al -3.3% en
2002. Una de las causas del rápido incremento del déficit fiscal constituía el
déficit operacional de las jubilaciones y pensiones de los funcionarios públicos,
responsable del 75% del déficit fiscal (2002). Al mismo tiempo que los ingresos
tributarios no aumentaban, el gasto en salarios y pago del servicio de la deuda
subían y, presionaban negativamente sobre las cuentas fiscales.
Contrariamente a la tendencia de los últimos quince años, la deuda externa
también ha aumentado y el pago de la deuda sufría atrasos, sobretodo, las deudas
Dionisio Borda
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
99
internas y algunas deudas externas con organismos bilaterales. Las deudas vencidas
en agosto de 2003 totalizaban US$ 64 millones y el coeficiente de la deuda pública
llegaba al 50,3% en 2002.
Las variables macroeconómicas vinculadas al sistema financiero mostraban
igualmente un creciente deterioro en 2002: un aumento de la morosidad (13,5%),
una mayor tasa de intermediación financiera (71,7%), una dolarización de los
depósitos (69%) y créditos (60%).
Frente a esta situación, el nuevo gobierno (2003-2008) ha definido cuatro
pilares en el marco de su estrategia de desarrollo para los próximos cinco años:
i) Recuperar la confianza en las instituciones del Estado mediante la
lucha contra la corrupción, la evasión impositiva y la ineficiencia de la
administración pública;
ii) Promover la participación de la sociedad civil en la formulación de
las políticas públicas y en el control de la gestión pública;
iii) Impulsar el crecimiento económico con generación de empleo, con
base en un nuevo modelo de desarrollo agroindustrial, con
responsabilidad social, fiscal y medioambiental; y
iv) Reducir la pobreza y la desigualdad con acciones directas y focalizadas
que permitan al acceso a la salud, educación, servicios básicos y
políticas de equidad.
Logros y Avances
La tarea fundamental para el nuevo gobierno se centraba en recuperar la
confianza interna y externa, encarar un conjunto de reformas, resolver los atrasos
de la deuda pública, reestablecer el equilibrio fiscal, crear condiciones para la
estabilidad macroeconómica y la reactivación económica, y plantear las bases
para un crecimiento sustentable.
Gobernabilidad, transparencia y confianza
Para encarar los problemas económicos inmediatos y de corto plazo, un
paso importante dado por el gobierno ha sido la construcción del consenso
para restablecer la gobernabilidad y dar señales de una gestión mas transparente.
Situación económica y perspectivas en el Paraguay
100DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
100
Un hecho sin precedentes ha sido la firma (octubre 2003) de “la agenda
interinstitucional entre los poderes Ejecutivo y Legislativo” sobre los principales
proyectos de leyes que debían ser tratados para evitar la cesación de pagos, la
crisis fiscal, la vulnerabilidad financiera y para promover la reactivación
económica. Otro acuerdo relevante para construir la confianza ha sido la firma
(noviembre 2003) del “Acuerdo entre el Ministerio de Hacienda y los miembros
de la Asociación de Bancos” para renegociar los vencimientos de la deuda interna
(Bonos del Tesoro) de US$ 138,1 millones, inicialmente a tres años de plazo y
con una tasa de interés del 9,5%. De acuerdo a las posibilidades financieras
reales del Estado paraguayo, el cumplimiento de dicha obligación implicaba
extender el periodo de rescate de los bonos a 5 años y a una tasa menor que vaya
aumentando gradualmente.
El gobierno también subscribe (noviembre 2003) el “Acuerdo para
fomentar la formalidad, la competitividad, la equidad y la responsabilidad fiscal”
con el sector empresarial. El gobierno se compromete a encarar una serie de
reformas.
Por último, se ha realizado un seminario con la participación del gabinete
presidido por el Presidente de la República, empresarios y representantes de la
sociedad civil para encarar los desafíos del crecimiento con equidad. Este evento
(26 de noviembre 2004) ha servido para marcar los problemas, las metas y
posibles medidas en cuatro áreas de interés para el crecimiento sustentable:
i) Competitividad y ambiente de negocios.
ii) Diversificación de la producción y exportación con mayor valor
agregado.
iii) Producción agrícola y la tenencia de la tierra.
iv) Pobreza y desigualdad.
Este plan económico apunta a objetivos intermedios 2008 y objetivos a
medo plazo, 2011, bicentenario de la independencia nacional.
Otra área de posicionamiento rápido del gobierno ha sido mejorar la
transparencia y la participación ciudadana. Los gobiernos de la transición han
sido criticados por descuidar estos temas. Un primer paso del gobierno para
garantizar el esfuerzo de la lucha contra la corrupción ha sido el acuerdo
subscripto (agosto 2005) por el Ministerio de Hacienda con el Consejo Impulsor
del Sistema Nacional de Integridad y Transparencia Internacional. Estos acuerdos
Dionisio Borda
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
101
servirían para el Programa de Contrataciones Públicas, la administración fiscal,
incluyendo la aduana, y para desarrollar la práctica de rendir cuentas de la gestión
pública.
Después de 43 años y de dos intentos recientes (2001 y 2002), el gobierno
logra una acuerdo con el FMI (15 de diciembre 2003). El Stand by Agreement
plantea dos objetivos: crear las condiciones para un crecimiento sostenido y la
reducción de la pobreza, y resolver los problemas de gestión del gobierno,
mejorando la eficiencia y la transparencia de la función pública y logró dos
préstamos internacionales de libre disponibilidad para evitar atrasos con los
organismos multilaterales.
Reformas del sistema de jubilaciones y pensiones del sector
público
El inicio de la reforma marca la promulgación de la Ley 2345 de la Caja
Fiscal (diciembre 2003). Esta reforma encarada por el gobierno ha sido la
modificación del sistema de jubilaciones y pensiones del sector público, que
generaba un déficit operativo creciente, del que se hacía cargo el Gobierno Central.
Además del problema anual de transferencia para cubrir el déficit operativo, el
sistema requería cambios inmediatos: i) para evitar insostenibilidad a corto plazo;
ii) disminuir la heterogeneidad de las diferentes cajas con falta grave de equidad
en el sistema; y, iii) para corregir la no portabilidad del sistema que impide a un
asegurado cambiar de un sector a otro dentro del gobierno
La repercusión inmediata de la reforma ha sido la reducción del déficit
operativo de la caja por el aumento del aporte del funcionario público en servicio
del 14% al 16%. Asimismo la sostenibilidad de la caja a largo plazo ha mejorado
y la división en dos direcciones independientes: jubilaciones y pensiones ha
permitido mejorar la gestión, disminuir el tráfico de influencia y la corrupción.
Reforma Tributaria
La reforma contemplaba la formalización de la economía y la corrección
de la muy baja presión tributaria (10% del PIB), manteniendo tasas bajas,
ampliando las bases tributarias e incorporando nuevos impuestos. La norma
tributaria (Ley 125/91) tenía demasiado escapes legales (46 exenciones) que
dificultaban la administración; adolecía de las inexplicables ausencias de otros
Situación económica y perspectivas en el Paraguay
102DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
102
impuestos universales como el tributo sobre la renta personal, o sobre la ganancia
del capital o la renta de las empresas ganaderas y agrícolas. La nueva reforma
simplificaba el sistema en una formula de 10-10-10; vale decir, 10% de IVA para
todos los productos y servicios; 10% de impuesto a la renta personal con ingresos
superiores a 10 salarios mínimos legales y 10% a la renta de todas las empresas
El rendimiento estimado con la vigencia plena de la reforma era del orden del
1,5% del PIB. Esta propuesta, convertida en Ley 2421 (julio 2004), introduce
por primera vez el impuesto a la renta personal y el impuesto sobre las utilidades
de las empresas agroganaderas y reduce el IVA de los rubros de la canasta familiar.
Existía fuerte resistencia contra la Ley de Adecuación Fiscal porque los
impuestos no se traducen en mejores servicios. Este círculo vicioso – baja presión
tributaria, el 10% del PIB, y malos servicios públicos – ha justificado no enfrentar
los dos problemas: baja competitividad y exiguos recursos fiscales. Por un lado,
mejorar la competitividad no implica únicamente tener tasas marginales
impositivas bajas. De serlo así, Paraguay hubiera estado en mejores situaciones,
con un régimen de exenciones, (legales) evasiones (ilegales) y bajas tasas tributarias
contempladas ya en la ley anterior y otras concesiones: con un IVA del 10%, un
impuesto de la renta de la empresa del 30%, subsidios al gasoil y tarifas públicas
no actualizadas. Aun con estos privilegios, la competitividad del país no ha
mejorado. Los altos déficit en los servicios públicos y baja calidad del gasto
público constituyen dos problemas serios para el desarrollo. Una restricción es
no asignar correctamente los recursos insuficientes para invertir en la gente y en
los servicios y otra es la baja recaudación por corrupción y privilegios.
De lo que se trataba entonces, era de romper esta inconsistencia histórica:
mayor necesidad de recursos para obras de infraestructuras e inversión en capital
humano para mejorar la competitividad del país, sin embargo, con menor presión
tributaria. El Paraguay es el país con más baja dotación de infraestructura y
calificación de recursos humanos de la región y, paradójicamente, el país con la
menor presión tributaria.
Reforma del Código Aduanero
El nuevo Código Aduanero actualiza las normas de acuerdo a los estándares
internacionales y permite la modernización administrativa de una institución
símbolo de los arreglos políticos y abre las posibilidades de la profesionalización
Dionisio Borda
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
103
de los recursos humanos. La resistencia para el cambio no ha sido menor que a
las otras reformas.
Una primera presión se ha gestado en el interior de la institución que restó
velocidad al cambio y su puesta en vigencia. La segunda se ha originado dentro
del propio gobierno y fundamentalmente en la fase de implementación de la ley
que convierte a la aduana en un ente autónomo, y cuyo primer objetivo es la
profesionalización de los funcionarios.
Reforma de las finanzas públicas y equilibrio fiscal
Las reformas en la gestión del Ministerio de Hacienda apuntaban a
resultados inmediatos en varios campos: revertir la situación de la brecha
financiera; eliminar los atrasos de la deuda; contener el déficit fiscal creciente
para disminuir la evasión y la falta de transparencia en la recaudación y mejorar
la asignación de los recursos; hacer innovaciones para modernizar el
funcionamiento institucional, fundamentalmente para planificar y hacer el
seguimiento de las transferencias, de la ejecución de los prestamos externos y
del cumplimiento de las metas sociales y económicas del sector público.
La estrategia trazada por el Ministerio de Hacienda, y algunos de los
resultados más importantes, está centrada en cuatro componentes: i)
fortalecimiento de entidades existentes para mejorar la gestión; ii) creación de
nuevas unidades para fortalecer la administración y control; iii) desarrollo del
gobierno electrónico para ganar eficiencia y transparencia ; y, iv) mejorar la
coordinación interinstitucional.
Después de varios años, se reduce en forma significativa el déficit fiscal al
-0,4% del PIB en 2003. En 2004, se logra un 1,6% de superávit global y del 2,8%
de superávit primario; y, en 2005 se mantiene el doble superávit: global y primario,
aunque por debajo de las cifras alcanzadas previamente.
Por el lado del ingreso, la presión tributaria que en los últimos años (2000-
2002) se mantenía por debajo del 10% del PIB, tuvo un repunte inicial al 10,3%
en 2003, un aumento sin precedentes en 2004, alcanzando el 12,2% del PIB y el
0,84% en 2005. Esta histórica baja presión tributaria, en cierta medida, es
contrarrestada por la contribución de las regalías y compensaciones de las dos
empresas binacionales del Paraguay con el Brasil (Itaipú) y Argentina (Yacyretá).
Ambas, pero principalmente Itaipú, contribuyeron con el 4,1% y 3,2% del PIB
en 2004 y 2005 (presión tributaria ajustada).
Situación económica y perspectivas en el Paraguay
104DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
104
La estructura del rendimiento impositivo previo a la reforma ha permitido
un aumento de coeficiente de la carga impositiva, atribuible solo a la mejora de
la administración tributaria. El impuesto al valor agregado (IVA), es el tributo
de mayor contribución. Entre 2003 y 2005 supera los niveles anteriores,
alcanzando una participación del 4,4% y 5,2% del PIB, respectivamente. El IVA
que es del 10%, muestra aún un alto nivel de evasión y exenciones.
Como resultado de la mejora en la gestión y la vigencia de la nueva ley de
Adecuación Fiscal, han aumentado la cantidad de contribuyentes y las
recaudaciones. Entre 2002-2003, se registraron un 10,6% más de contribuyentes,
para los siguientes años se incrementaron en 7,6% (2003-2004) y 9,7% (2004-
2005), respectivamente.
El mismo comportamiento alcista se ha observado con
las recaudaciones; entre 2002-2003, aumentó 12,3%, luego, 40,9% (2003-2004)
y 14,1% (2004-2005).
Por el lado de la asignación de recursos, llama la atención la creciente
rigidez del gasto. Existe un fuerte desequilibrio entre gastos corrientes y de
capital (inversión); en los últimos años, esa relación ha sido de 80:20. En parte
este desequilibrio se debe a la baja ejecución de las inversiones que actúa como
variable de ajuste cuando los recursos son insuficientes. Pero no solo responde
a la insuficiencia de los fondos de contrapartida sino a problemas de gestión.
Otra característica del gasto rígido es la alta participación del pago
por servicios personales: sueldos, salarios y otros beneficios. En 2003 dicha
participación sobre el total del gasto se mantenía en torno al 43,9%, debido
a algunos ajustes de salarios realizados en el área de seguridad, pero en 2004
y 2005, a través de mayor control en las contrataciones, la absorción del
pago de servicios personales baja al 42,7% y al 41,3 %, respectivamente, sin
haber encarado aún la reforma del servicio civil que es el verdadero cuello
de botella.
Excluyendo las amortizaciones, el pago de intereses de préstamos del sector
de la administración central, el pago por servicios personales y las transferencias
a jubilaciones y pensiones para cubrir su déficit operativo son, en conjunto,
mayores que la presión tributaria; vale decir, que las recaudaciones están
destinadas a pagar sueldos y cubrir el déficit operativo del sistema de jubilaciones
de empleados públicos. Recién en 2004, el gasto rígido en esos tres conceptos
(10,9%) se mantuvo por debajo de la presión tributaria en casi 2 puntos
porcentuales.
Dionisio Borda
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
105
Recuperación económica y equilibro macroeconómico
Después de un periodo de fuerte recesión, el crecimiento del PIB inicia
una etapa de lenta recuperación económica, del 3,8% en 2003, del 4,1% en 2004
y una nueva retracción del 3,4% en 2005. En dólares corrientes los niveles
alcanzados en los años 2003-2005 fueron de US$ 5.616 millones, 6.929 y 7479
millones, respectivamente. El PIB por habitante, ha experimentado un crecimiento
positivo del 1,8% en 2003, del 2,1% en 2004 y un crecimiento de apenas 0,8%
en 2005. Los niveles del PIB per cápita en dólares corrientes han sido de US$
978 en 2003, US$ 1.205 en 2004 y US$ 1.301 en 2005
Uno de los mayores logros de los primeros dos años de la nueva
administración ha sido el control de la inflación. En 2003, la tasa de inflación cae
al 9,3% y en 2004 al 2,8%. Esta tasa histórica, la más baja de la región en ese año,
ha sido el resultado, sin dejar de tener en cuenta la situación internacional
favorable, de la mejor coordinación de política económica, principalmente del
rol activo de la política fiscal mediante el incremento en las recaudaciones y la
recuperación de la disciplina por el lado del gasto. En 2005 la inflación volvió a
repuntar cerrando en un 9,9%.
Este incremento de precios es el resultado del alza del precio del petróleo,
si bien el ajuste de precios doméstico ha estado rezagado con relación al
comportamiento internacional del petróleo, y de una mayor flexibilización de
la política fiscal, principalmente por el incremento de los gastos. Otro factor
que contribuye al bajo nivel de precios constituye el congelamiento de las tarifas
públicas, particularmente del agua. Después de los ajustes de 2001 se observa
un descenso en términos reales de las tarifas; en los últimos años (2003-2005),
la variación de los precios reales de electricidad, agua y teléfono ha sido
negativa.
Por el lado del crédito, la relación moneda nacional y extranjera tuvo un
cambio de 39/61 en 2002 a 52/47 en 2005. La reducción de la dolarización de
los créditos, coincide con el incremento del crédito en moneda nacional un 22,7%
en 2004 y un 21,0% en 2005. Así como los depósitos, los préstamos son también
de corto plazo, siendo éste uno de los factores limitantes serios para recuperar
la demanda de inversión privada. Las tasas activas de interés han experimentado
una caída en los últimos dos años. La tasa ponderada en moneda nacional bajó
del 30% (en 2003) al 15,5% (2005). La tasa de crédito para el desarrollo lidera
esta tendencia a la baja, por la influencia de la banca pública.
Situación económica y perspectivas en el Paraguay
106DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
106
En lo que respecta al comercio internacional, Paraguay es una economía
abierta, con un coeficiente de apertura en 2003 del 55%. La exportación como
parte del PIB ha tenido un incremento importante en 2000-2002 y 2003-2005,
con valores del 14% y del 22%, respectivamente, por la recuperación de la
economía regional, principalmente el Brasil, el principal mercado de las
exportaciones del Paraguay. Las exportaciones crecieron en forma notable en
2003 y 2004, alrededor del 23,5% y el 3,6% en 2005. La participación de las
importaciones también creció al 34,8% del PIB frente al 27,5% en los años 2000-
2002. La variación del saldo comercial negativo ha sido relativamente constante
del 15,5% del PIB.
Un hecho llamativo del comercio exterior del país es el fenómeno de la
reexportación; se registra como importación al Paraguay que luego salen como
productos de exportación. Esta transacción ha venido descendiendo desde 1995
hasta 2002 El comportamiento de la reexportación vuelve a repuntar en el 2003
y 2004, pero siempre por debajo de las exportaciones registradas.
Obstáculos y restricciones
Las reformas iniciales han perdido impulso. Reaparecen señales de
ingobernabilidad e incertidumbre a corto plazo y un debilitamiento del
compromiso para seguir con las reformas pendientes así como la falta de un
rumbo claro en la construcción de un nuevo modelo de desarrollo que permita
un crecimiento económico sostenido, una reducción de la pobreza y una
disminución de la desigualdad. El temprano electoralismo primero para las
elecciones internas del partido de gobierno (febrero y julio), luego las elecciones
municipales (noviembre) del 2006 y una posible Asamblea Nacional Constituyente
(2007) para modificar la Constitución para permitir la reelección, son amenazas
potenciales para mantener una política económica predecible para 2006-2008 y
garantizar la gobernabilidad.
Debilitamiento de la gobernabilidad
La incertidumbre en las reglas de juego recobra fuerzas, más allá de las
instancias estrictamente económicas. La percepción de riesgo de la sociedad y
del sector privado crece frente a la inseguridad de las personas y de los bienes. A
pesar del cambio de los miembros de la Corte Suprema de Justicia (7 nuevos
Dionisio Borda
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
107
ministros de 9 miembros en el 2003) el Poder Judicial no ha logrado ofrecer
garantías para la agilización de los procesos y el cumplimiento imparcial de la
ley. Las fiscalías, los organismos de seguridad, los efectivos policiales involucrados
en hechos delictivos, así como legisladores acusados de corrupción, sin sanción
del colegiado, restan credibilidad al funcionamiento de las instituciones para
generar un entorno propicio y atraer las inversiones.
Se observa el debilitamiento creciente de los partidos políticos tradicionales
como instancias de generación de propuestas y debates de políticas públicas, y
han crecido las prácticas de cooptación (prebendarismo y clientelismo) en
detrimento de la construcción de instituciones que promuevan liderazgos
renovadores. Las elecciones internas del partido oficialista ponen en riesgos los
logros y avances alcanzados en estos dos años.
Reversibilidad de la reforma y estancamiento de los cambios
Adicionalmente, los grupos sectoriales y políticos de presión abogan por
flexibilizar las leyes aprobadas – Adecuación Fiscal, Reformas de Pensiones,
Código Aduanero, entre otras – vía modificación de las mismas o vía decretos
reglamentarios, como sucediera en los noventa con las leyes financieras. La
reversibilidad de la reformas no siempre responde a principios de rectificación
por error en el diseño o equivocaciones en la implantación sino a concesiones
políticas para responder a intereses sectoriales. Éste es uno de los círculos viciosos
que explica la baja presión tributaria y la debilidad del sistema financiero en la
relación Estado-empresa.
Otro hecho significativo es el estancamiento de las modificaciones de la
norma legal (Ley 1626) de la Función Pública, que adolece de serias falencias para
crear un servicio civil basado en los meritos de eficiencia e integridad de la
persona, y la falta de un plan en ejecución sobre la profesionalización de la
burocracia del Estado. En los presupuestos fiscales 2003-2006, el incremento
de cargos ha sido significativo.
Varios son los problemas del servicio civil. El primero es la falta de su
profesionalización, expresada en el mecanismo de ingreso y promoción de los
funcionarios que no son cargos de confianza; la ausencia de la competencia y la
meritocracia han convertido el empleo público en una parte del sistema de
prebendas y clientelismo político. Esto no solo tiene consecuencia sobre la
Situación económica y perspectivas en el Paraguay
108DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
108
eficiencia de la gestión, sino que plantea problemas de disciplina interna y
resistencia al cambio, ya sea por la capacitación o por mecanismos de incentivos
por resultados. El segundo, vinculado al primero, constituye una desproporción
de la cantidad de cargos de menor rango frente a los mandos medios y superiores.
El tercero consiste en los bajos salarios para cargos técnicos y de mayor
responsabilidad en relación con las remuneraciones del sector privado. Esta
situación es un caldo de cultivo para la corrupción, las redes de tráficos de
influencia, con las que se refuerzan los vínculos políticos.
En las condiciones actuales, no se percibe un compromiso serio por parte
del gobierno para la reforma del Estado, principalmente de las empresas públicas
y entes autárquicos. A excepción de la empresa pública de electricidad, Ande, las
empresas de agua, petróleo, y cemento tienen sobrepoblación de funcionarios,
deudas atrasadas con proveedores a ser pagadas por el Tesoro Nacional y un
deterioro en su servicio. Estas reformas formaban parte de los acuerdos
incumplidos con la sociedad civil y los partidos políticos de oposición.
No se avanza tampoco en el mejoramiento de los mecanismos de control de la
administración de los recursos del Estado y sigue el control insuficiente del Estado
en el manejo de los recursos financieros transferidos a los gobiernos
subnacionales, lo que puede presionar sobre los logros fiscales señalados en el
futuro inmediato. La donación de Itaipú para gastos sociales, no forma parte del
presupuesto fiscal y está siendo cuestionado por la falta de transparencia en la
aplicación de estos recursos para los programas sociales. Por un lado, la entidad
que debe ocuparse de la política energética, se dedica a realizar programas sociales
y, por otro, las entidades que deben ocuparse de la estrategia para la lucha contra
la pobreza carecen de recursos domésticos suficientes para encarar sus programas.
El escaso esfuerzo en la reforma del servicio civil y en el fortalecimiento
del mecanismo de control – especialmente la Auditoria General de la Nación,
dependiente de la Presidencia de la República, sobre todo por el lado del gasto –,
resta credibilidad a la lucha contra la corrupción, al restringirse, ésta únicamente,
a la mejora de la recaudación y a algunos logros de contrataciones públicas.
Mejoramiento de la competitividad
Lograr un nuevo modelo de desarrollo – anclado sobre la agroindustria, la
mejora de la productividad de unidad agrícola familiar, el aumento de la inversión
Dionisio Borda
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
109
en capital humano y físico para lograr ventajas de la integración y mayores
oportunidades para que los pobres accedan a los servicios y recursos –,
actualmente, ha sido desplazado de la agenda de gobierno.
Paraguay necesita generar incentivos, ofrecer garantía y aplicar política de
crecimiento económico sustentable basado en el uso intensivo de la mano de
obra y de los recursos naturales. Este desafío plantea acompañar al sector privado
innovador para usar plenamente su capacidad instalada e incrementar la inversión.
Además del crédito a medio plazo, que se espera dinamizar a través de la nueva
Agencia Financiera de Desarrollo, es necesario asignar recursos para mejorar
las infraestructuras físicas e invertir en el capital humano.
Desafío en el área social
En el campo social siguen los altos niveles de desocupación, mientras que la
pobreza y la pobreza extrema no retroceden con el repunte económico de los
últimos años. Crece la tensión social del sector campesino y del empresariado
agrícola dedicado a la producción de la soja y a la ganadería. Se trata de empresas
extensivas en el uso de la tierra y tecnología y el conflicto gira sobre: i) el uso
creciente de agroquímicos sin ninguna capacidad de regulación por parte del
Estado para evitar los daños a la salud y al medio ambiente; y, ii) la creación de
un dinámico mercado de la tierra que eleva el precio de la misma y provoca una
creciente migración campo-ciudad.
La falta de oportunidad de inserción laboral de la gente del campo en el área
urbana ha provocado una migración creciente al exterior. Se calcula que entorno
de US$ 500 millones de remesas que llegan de residentes paraguayos que viven
en España, Argentina, Italia, Estados Unidos, Japón, Alemania y otros países.
Las remesas hoy ocupa entre el cuarto o quito lugar como generadoras de divisas
en la economía paraguaya.
Además de los atrasos de las reformas programadas – vinculadas a las
empresas públicas, la banca de primer piso, el desarrollo de las agencias de
regulación, y el fortalecimiento del sistema financiero – la prioridad del gobierno
es dar señales claras y pasos firmes sobre el cambio del modelo de desarrollo.
La alta dependencia de unos pocos rubros agrícolas con bajo valor agregado,
del comercio de triangulación, así como la discrecionalidad e ineficiencia del
Estado como principal agente para demandar bienes y generar empleo, no son
los pilares para lograr un crecimiento sostenido.
Situación económica y perspectivas en el Paraguay
110DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
110
Conclusiones
En conclusión, los avances logrados en estos dos años han permitido
restablecer el equilibrio fiscal, eliminar los atrasos de la deuda externa, iniciar
una recuperación económica, ayudadas por las condiciones favorables de la
región, y recuperar la confianza hacia el gobierno desde un punto de vista interno
y externo. Esta confianza ha permitido mantener un clima de gobernabilidad y
una reactivación económica incipiente. Sin embargo, estos cambios no se reflejan
en una modificación de las reglas de juego.
Los buscadores de renta (rent seekining) desde la esfera pública o desde el
mercado, o empresas vinculadas al Estado, tienen suficiente fuerza aún, para
imponerse a los sectores innovadores sea en el campo económico o en la arena
política. La disputa por el control del Estado sigue siendo una lucha por el
control de la renta económica. Esta concepción del poder frena el desarrollo
del mercado, del Estado y del ejercicio de la democracia más allá del acto electoral
y los intentos de reformas económicas.
Este círculo vicioso de atraso político-económico y su desvinculación del
incentivo electoral, constituye una de las causas del largo estancamiento y
aislamiento de Paraguay y, sigue demorando la emergencia de un nuevo modelo
de desarrollo competitivo basado en una distribución más equitativa de las
oportunidades y recursos y un sistema de incentivos que rompa con el nihilismo
cristalizado en la transición democrática. El índice de percepción de la corrupción
de Transparencia Internacional muestra que Paraguay está entre los países más
corruptos, en la posición 144 de 158 posibles. Según el índice de competitividad,
el informe del Foro Económico Mundial, la economía paraguaya es una de las
economías menos competitivas; está en la ubicación 113 de 117 posibles. Y es el
país con el índice más bajo de apreciación de la democracia; sólo el 13% de la
población está satisfecha con la democracia, según el Latinobarómetro. Estas
cifras muestran que a la transición económica y política en el Paraguay le queda
todavía tiempo y espacio para ver la luz al final del túnel.
Revisión: Pedro Delgado Hernández.
DEP
José Antonio García Belaunde
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
111
ntroducción
Hasta fines de la década de los sesenta la política exterior peruana estuvo
marcada por el enfoque jurídico en defensa del patrimonio territorial del Estado,
desarrollado a través de las numerosas gestiones y negociaciones llevadas a cabo
para resolver las disputas fronterizas con los países vecinos. Hay que recordar
que a inicios del siglo XX el Perú no tenía completamente delimitada la frontera
con ninguno de sus cinco vecinos. Adicionalmente, el extremo meridional del
territorio persistía ocupado por Chile. En dichas circunstancias, carente el Estado
de un perfil territorial preciso, la defensa patrimonial constituía lógicamente la
tarea principal de la diplomacia peruana.
En el transcurso de las cuatro décadas que distan entre 1902 y 1942, gracias
al notable esfuerzo de reconocidos internacionalistas como Alberto Ulloa, Víctor
M. Maúrtua, Víctor Andrés Belaunde y Raúl Porras Barrenechea, entre otros,
I
* Ministro de Relaciones Exteriores de la República del Perú.
informes@rree.gob.pe
Visión estratégica
regional de la política
exterior del Perú
José Antonio García Belaunde*
Visión estratégica regional de la política exterior del Perú
112DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
112
habrían de alcanzarse arreglos limítrofes definitivos con todos los países vecinos
recurriendo a una serie de mecanismos de solución de controversias, incluyendo
negociaciones directas, arbitrajes, buenos oficios y mediaciones. No obstante,
en algunos casos no bastó la suscripción de los tratados limítrofes para dar por
concluidas las polémicas bilaterales, debido a problemas generados con su
ejecución.
La delimitación acordada entre Perú y Colombia en 1922 demandó
negociaciones complementarias en 1933 y 1934 para ser formalmente sellada,
tras el incidente militar ocurrido en la localidad amazónica de Leticia. El tema
del cumplimiento de las obligaciones no territoriales acordadas por Chile en el
tratado limítrofe de 1929 recién fue resuelto en 1999, con la suscripción del
Acta de Lima. El caso de la frontera peruano-ecuatoriana es bastante más
conocido. Si bien ésta fue delimitada en 1942 con la suscripción del Protocolo
de Rio de Janeiro, discrepancias de fondo sobre la demarcación de la frontera
permanecieron irresueltas durante décadas y provocaron graves conflictos
militares en 1981 y 1995. La solución definitiva del problema requirió una
compleja y prolongada negociación plurilateral, con el activo concurso de los
cuatros países garantes del Protocolo, que culminó en 1998 con la firma de los
Acuerdos de Brasilia.
Tomando en consideración el marco histórico apretadamente reseñado,
no resulta sorprendente que a lo largo del siglo XX haya predominado en el
Perú el enfoque jurídico basado en la defensa del patrimonio territorial. Recién
a fines de los años sesenta se dieron las condiciones para que cuajara una nueva
visión de la gestión externa peruana, en función a las características e intereses
del país y su proyección internacional. Como resultado de una fructífera reflexión
nutrida de la escuela de la sociología política francesa, se identificaron objetivos
de política exterior que permanecen vigentes a la fecha, con los ajustes y reajustes
lógicamente necesarios ante un contexto internacional mutable e incierto.
Dicha reflexión, inspirada y dirigida por la acción y el pensamiento de
Carlos García Bedoya, figura clave de la diplomacia peruana, definió vías para
consolidar la proyección internacional del Perú, sobre la base de las continuidades
históricas y los componentes geográficos que concurren en su territorio nacional.
Una generación de jóvenes diplomáticos peruanos, a la cual pertenezco, tuvo la
suerte y el privilegio de ser testigo y de colaborar en alguna medida en la gestación
de la novedosa visión política diseñada y ejecutada a partir de inicios de los años
José Antonio García Belaunde
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
113
setenta. Hoy, décadas más tarde, los herederos de esa enriquecedora experiencia
práctica y teórica tenemos el deber de forjar la consecución de los objetivos
cuya consolidación persiste respondiendo a intereses vitales del Perú.
Las condiciones impuestas por el actual entorno internacional no debilitan,
sino por el contrario, refuerzan la vigencia de objetivos centrales de política
exterior claramente identificados hace treinta años. Un ejemplo claro de ello es
la constatación que la integración regional es el medio ineludible para permitir
el desarrollo de Estados individualmente débiles. La desaparición del mundo
bipolar y la globalización de la economía, fenómenos imprevisibles a mediados
de los años setenta, confirman que es indispensable consolidar la integración.
Esta constituye la única vía para asegurar la mejor inserción posible en un mundo
global. La competencia en el mundo globalizado, tanto en términos de
intercambio de bienes y servicios como en términos de presencia política, requiere
como condición necesaria la conformación de las unidades políticas y económicas
regionales.
En los años setenta se discutía la posibilidad de establecer un nuevo orden
económico mundial, sobre la base del diálogo Norte-Sur. Un nuevo orden, la
globalización, en efecto ha surgido y ha modificado de modo radical el sistema
económico internacional, aunque haya sido de una manera completamente distinta
a las aspiraciones de equidad y justicia que alimentaban el hoy difunto diálogo
Norte-Sur. La brecha entre los países ricos y pobres ha aumentado y el papel de
la producción y manufactura de materias primas ha cedido su lugar en el comercio
internacional al intercambio creciente de servicios, información, medios
financieros y alta tecnología. La tradicional división internacional del trabajo ha
sido reestructurada y ahora prima la división regional entre bloques de países
que concentran el flujo comercial y financiero. En el actual contexto global, la
conformación de espacios económicos plurinacionales ya no es una noción
abstracta, sino un imperativo muy concreto que emana de la realidad
internacional.
Hasta 1990 tenía vigencia la perspectiva no alineada frente a bloques de
países antagónicos confrontados por motivaciones ideológicas y razones de
seguridad. El vacío producido por la veloz desaparición del bloque de los países
socialistas ha sido cubierto por la unipolaridad estratégica y militar de Estados
Unidos, sin mayor contrapeso o balance. Sin embargo, los desafíos y las amenazas
globales requieren de concertación política y modalidades de manejo transversal
Visión estratégica regional de la política exterior del Perú
114DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
114
que escapan los límites de una perspectiva alineada a la visión unipolar nacida de
Estados Unidos. Ello supone que la unidad regional adquiere aún mayor
importancia para concertar y defender políticas que permitan el desarrollo de
nuestros países, al interior de un marco internacional caracterizado por la presencia
de una superpotencia y la interacción de bloques políticos y económicos. Nuestra
capacidad de interlocución en dicho escenario es mínima, sino nula, como actores
aislados.
En consecuencia, América del Sur enfrenta hoy el desafío de lograr la mejor
inserción posible en el marco global, fortalecida a través de un accionar diseñado
y ejecutado de manera grupal e integrada. Dicho desafío que nos es común
como Estados sudamericanos, crea la necesidad de enlazar a nuestros países
mediante vínculos que enriquezcan efectiva y cualitativamente la fluidez de las
comunicaciones, los lazos y los intercambios entre nuestros territorios nacionales,
así como entre los mecanismos de integración que coexisten en la región. Ello
demanda la convergencia negociada de intereses y políticas nacionales para
identificar las modalidades de vinculación cuyo fortalecimiento faciliten nuestro
desarrollo.
La integración constituye, en última instancia, una responsabilidad
compartida, un deber que nace de la semejanza de las demandas sociales
planteadas por los ciudadanos de los países sudamericanos. Es sobre la base de
la similitud de nuestros contextos sociales que descansa la percepción de la región
como un conjunto convergente de mecanismos de integración y de Estados
nacionales. En otras palabras, la noción de comunidad inherente al concepto de
integración regional, responde a la conjunción de agendas gubernamentales que
encaran retos comunes, tanto provenientes de las demandas ciudadanas como
impuestos por el escenario internacional.
Dicho concepto fue recogido expresamente en la Declaración del Cusco
de diciembre de 2004 que dio nacimiento a la Comunidad Sudamericana de
Naciones. La convergencia de las políticas nacionales fue definida como factor
potencial de fortalecimiento y desarrollo de las capacidades internas de nuestros
países, para mejorar su inserción internacional y el acceso a mejores niveles de
vida de sus ciudadanos. Nuestra identidad compartida fue caracterizada como
resultado de una historia de enfrentamientos a desafíos internos y externos
comunes, así como expresión de una visión común del desarrollo que descansa
esencialmente en el compromiso de responder a las mismas demandas sociales:
José Antonio García Belaunde
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
115
la lucha contra la pobreza, la eliminación del hambre, la generación de empleo y
el acceso universal a la salud y a la educación. Así la política exterior del nuevo
gobierno del Perú se condice con los objetivos de la Declaración del Cusco.
El Perú y el nuevo gobierno de Alan García
Los objetivos del gobierno están dirigidos concretamente a encarar la
fractura social peruana, donde la mitad de la población es pobre y un quinto de
ella sobrevive en condiciones de extrema pobreza. Como respuesta a dicha
situación, la lucha contra la pobreza es la prioridad central del gobierno peruano.
Ello conduce su gestión externa hacia aunar esfuerzos con los países de la región
para impulsar una agenda de desarrollo encaminada a lograr crecimiento estable,
con equidad e inclusión social.
El gobierno del Perú también persigue consolidar internamente la
gobernabilidad sustentada en la participación ciudadana y la transparencia en la
conducción de la gestión pública. El objetivo gubernamental es combatir el
descrédito del Estado, mediante su gestión con sentido de responsabilidad y su
acercamiento a la ciudadanía que reside tanto en el territorio nacional como en
el extranjero. Dentro de esta perspectiva, un lineamiento básico de la acción externa
es conferir atención privilegiada a la defensa de los derechos de los connacionales
en el exterior y a la facilitación de su integración en el país de acogida.
Esta orientación gubernamental está acompañada de la asunción de la tarea
de profundizar una cultura del deber, como uno de los pilares para recomponer
la relación entre la sociedad y el Estado. La finalidad perseguida con esta tarea
tiene alcances internos y externos. Su meta en el plano interno es que la ciudadanía
participe crecientemente en la elaboración de las políticas públicas. El objetivo
en el plano externo es incentivar que la población asuma progresivamente el
papel protagónico en dotar de contenido social a la integración regional, mediante
la intensificación cualitativa de la comunicación y el intercambio a través de
nuestras fronteras. El gobierno del Perú concuerda plenamente en que la creciente
interacción entre las empresas y la sociedad civil requiere ser impulsada desde el
Estado, como factor clave de la dinámica de integración del espacio
sudamericano.
El esquema conceptual contemporáneo de la política exterior peruana
parte de la noción de escenarios en los cuales se desenvuelve la acción externa
Visión estratégica regional de la política exterior del Perú
116DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
116
del país, conforme a la proyección de sus espacios oceánico, andino y amazónico.
Ello no supone un conjunto de círculos concéntricos con influencia decreciente
a partir del centro, sino la concurrencia simultánea en los diferentes escenarios,
confiriéndole a cada uno la prioridad y el peso específico que corresponden a
cada coyuntura determinada.
El primer escenario de la acción externa está definido por el entorno
geográfico inmediato conformado por los países vecinos. El segundo escenario
gira en torno a la subregión andina y la región sudamericana, a través de la
consolidación de los procesos de integración. El tercer escenario está definido
por las relaciones con la potencia dominante o hegemónica mundial, Estados
Unidos, y el conjunto de potencias o bloques del resto del mundo.
Cabe notar que en la concepción original del esquema esbozado, diseñado
inicialmente bajo un contexto bipolar, las aproximaciones del Perú hacia el resto
del mundo estaban influidas por el papel de los actores frente a Estados Unidos,
como poder hegemónico continental. Hoy las relaciones con el resto del mundo
están definidas por mejorar la inserción del Perú, a través de su integración a los
bloques que corresponden a su proyección internacional.
Paralelamente, el plano multilateral, entendido como un campo de acción
externa propio, está definido por la concurrencia de dos características específicas
del poder crecientemente conferido a las organizaciones internacionales. De un
lado, el ámbito multilateral tiene la capacidad de imponer ciertas decisiones a
los Estados y ello condiciona el margen de acción estatal en cuanto a las
alternativas políticas efectivamente disponibles. De otro lado, el ámbito
multilateral constituye en sí mismo un escenario donde entra en juego la
negociación de intereses y aspiraciones nacionales, con miras a imponer o evitar
la imposición de las decisiones multilaterales. Como consecuencia de ello, el
multilateralismo es el espacio propicio para que los países de medianos y bajos
ingresos participemos en la formulación y aprobación de normas internacionales,
en un marco internacional donde la legislación multilateral adquiere nuevos y
mayores ámbitos de competencia.
No obstante, hay que destacar que la ampliación del campo de acción
multilateral no se ha traducido en la supremacía del derecho internacional. La
constricción multilateral de los impulsos unilaterales de la superpotencia restante
es una tarea pendiente. En el sistema internacional coexisten tendencias opuestas
hacia la globalización y la fragmentación que generan amenazas globales, crean
José Antonio García Belaunde
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
117
inseguridad e inestabilidad internacionales y debilitan la gobernabilidad estatal.
La extensión mundial de la pobreza, la exclusión social y la degradación ambiental
constituyen grandes desafíos que enfrenta el multilateralismo. La acción
multilateral requiere una visión integral de dichos factores de desintegración e
inestabilidad para asegurar la paz y seguridad internacionales.
Volviendo al plano interestatal, el papel central que desempeñan las
relaciones con los países vecinos es una característica particularmente relevante
para el caso peruano, por la ubicación del país en el mapa físico sudamericano y
su número elevado de fronteras internacionales. El traslado del foco de la política
exterior peruana de la problemática tradicional de los límites hacia la
problemática de la relación política con los países vecinos, estuvo dirigido a
fomentar el aprovechamiento conjunto de elementos territoriales que conjugan
intereses de con los Estados vecinos, incluso en situaciones en las cuales
persistieran divergencias remanentes de carácter limítrofe. Nos interesa perfilar
políticas de cooperación antes que de confrontación.
El eje de la Integración
Dentro de esta perspectiva, generar y profundizar los procesos de
integración fronteriza y la cooperación bilateral persiste siendo una tarea política
prioritaria en el entorno geográfico inmediato. Esto significa que el manejo de
las diversas variables con cada país vecino debe estar orientado a enriquecer la
fluidez de la relación en su conjunto, manteniendo por canales separados la gestión
de los temas en los cuales los intereses en juego no coincidan o diverjan. El
objetivo político específico consiste en liberar de constricciones a la proyección
internacional y evitar que divergencias bilaterales se constituyan en factores
paralizantes. Bajo dicho enfoque se preserva la movilidad de la acción externa y
se impide que temas discordantes subordinen al conjunto de la relación bilateral.
En el caso peruano, el entorno inmediato no se agota con las relaciones
vecinales puesto que está superpuesto con el escenario regional, dada la ubicación
geográfica del país. Esta establece, por consiguiente, una estrecha interrelación
del escenario vecinal con el regional. Ello significa que la integración fronteriza
del Perú constituye un campo idóneo para encontrar sinergias con la cooperación
desarrollada a través de los mecanismos de integración. El fortalecimiento
nuestros esquemas de integración fronteriza resulta, por tanto, conducente con
la profundización de la dinámica de integración regional y viceversa.
Visión estratégica regional de la política exterior del Perú
118DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
118
En el territorio peruano confluyen el macizo central de la columna vertebral
continental formada por los Andes y el nacimiento de la principal cuenca fluvial
sudamericana: la cuenca amazónica. En consecuencia, el Perú desempeña el papel
de pivote en el eje natural que recorre verticalmente a Sudamérica y, a la vez,
conforma con Brasil el núcleo del horizonte transversal amazónico, así como la
salida natural hacia el Pacífico de la producción de dicho extenso espacio
geográfico. Debido a ello, la perspectiva peruana de la integración regional se
ha ampliado siguiendo una secuencia que abarca los espacios andino, amazónico,
sudamericano e, inclusive, la proyección transpacífica.
La identificación de la integración andina como eje de la acción externa
peruana fue una decisión eminentemente política. De acuerdo a su concepción
original, conforme a los paradigmas vigentes a fines de los años sesenta, el objetivo
inmediato fue ampliar los mercados nacionales para permitir la industrialización
vía la sustitución de las importaciones. Los países andinos habían coexistido
hasta entonces sin entablar mayor comercio entre ellos, ni concertar medidas en
conjunto. Sin embargo, el modelo integrador fue concebido como un proceso
que sobre la base del mercado común, condujera a la concertación política para
acrecentar la presencia internacional del conjunto.
Los signatarios originales del Acuerdo de Cartagena de 1969 – Bolivia,
Colombia, Chile, Ecuador y Perú – desarrollaron una activa dinámica que se
plasmó en la adopción de un vasto conjunto de normas y regulaciones y el
significativo aumento del comercio entre los miembros del pacto. El ingreso en
1973 de Venezuela provocó la renegociación de los programas industriales y
poco después el gobierno militar instaurado ese año en Chile demandó la revisión
del régimen común adoptado para el tratamiento del capital extranjero. La
discusión de dicho tema motivó que en octubre de 1976 Chile se retirara del
grupo andino. La salida chilena significó un cuestionamiento de fondo al modelo
de desarrollo andino y ello retardó la integración económica de los miembros
restantes.
La dimensión política del proceso de integración adquirió impulso en 1979
cuando el canciller del Perú, Carlos García Bedoya en ese entonces, promovió la
creación del Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores. Dicha
iniciativa respondió al propósito de articular una respuesta política común frente
a la crisis en Nicaragua. La acción política andina evitó la intervención militar y
permitió encontrar una solución al conflicto con la caída de la dictadura somocista.
A fines de ese año la acción del Consejo Andino impidió que se consolidara un
José Antonio García Belaunde
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
119
golpe militar en Bolivia y aseguró el retorno de la institucionalidad democrática
en ese país.
Mediante dicha experiencia de acción política conjunta quedó vinculada la
integración andina con la defensa de la democracia y de los derechos humanos.
Al año siguiente, en 1980, con la presencia de gobiernos democráticos en todos
los países andinos, sus jefes de Estado suscribieron el compromiso de defender
obligatoriamente los derechos individuales y acordaron expresamente que la
acción conjunta en protección de dichos derechos no constituye una violación
del principio de no intervención. La identificación de la democracia con la
integración subregional llevó finalmente a la firma en 1998 de la Declaración
sobre el Compromiso de la Comunidad Andina por la Democracia, instrumento
que dio pie a que al año siguiente se incorporara una cláusula democrática en el
Protocolo Adicional al Acuerdo de Cartagena.
Si bien el ámbito andino ha sido la vía privilegiada por el Perú para fomentar
la integración, el componente territorial amazónico proyecta ineludiblemente su
acción externa hacia el espacio físico central de América del Sur, con miras a
asegurar el desarrollo coherente, eficaz y sostenible de la Amazonía. La formulación
inicial en los años setenta de dicho factor condicionante de la política exterior
peruana despertó cierto escepticismo. Sin embargo, el tema de la Amazonía se
encuentra ahora en el centro del debate internacional e indefectiblemente habrá
de adquirir creciente relevancia, en la medida que dicho espacio concentra un
cuarto de la biodiversidad mundial y cuenta con ocho millones de kilómetros
cuadrados de bosques compartidos por los ochos países amazónicos.
La suscripción del Tratado de Cooperación Amazónica (TCA) en 1978
respondió precisamente a la necesidad de articular esfuerzos conjuntos para
preservar y utilizar de modo racional el espacio natural que compartimos. En
ese sentido, la profundización del TCA con la creación en 1998 de la Organización
del Tratado de Cooperación Amazónica (Otca) constituyó una apuesta estratégica
para cada uno de sus miembros y para la región en su conjunto. La crucial
importancia ecológica a escala mundial del espacio amazónico sólo incrementará
con el tiempo el papel político que le corresponderá desempeñar a dicha
organización, una perspectiva que todavía nos es difícil comprender a cabalidad
en su real dimensión.
Cabe subrayar que el interés peruano en impulsar la cooperación amazónica,
además de desprenderse de la importancia natural inherente a la cuenca, ha
Visión estratégica regional de la política exterior del Perú
120DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
120
complementado significativamente las relaciones con los países vecinos
concertadas a través de la labor de las comisiones mixtas bilaterales, de manera
tal que en el ámbito amazónico las acciones adoptadas en los escenarios vecinal
y regional resulten mutuamente enriquecedoras.
La composición andina y amazónica del Perú es compartida por los cinco
miembros de la Comunidad Andina de Naciones (CAN). Ello condujo a que
la CAN y la Otca suscribieran el año 2004 el memorándum de entendimiento
para colaborar en el cumplimiento de los intereses y objetivos comunes en
cuanto a la integración regional y la conservación de la biodiversidad y los
recursos naturales, con miras a aplicar las medidas necesarias para asegurar el
desarrollo sostenible de la región. De común acuerdo se convino en que la
coordinación y cooperación se concentraría en las áreas de recursos hídricos,
bosques, suelos y zonas protegidas y el conjunto de temas relacionados con la
biodiversidad, entre otros.
El entendimiento alcanzado entre la CAN y la OTCA es una demostración
concreta de la vinculación entre los mecanismos regionales sobre la cual
descansa la construcción de la integración sudamericana.
El Perú ha fomentado la intensificación dicho tipo de vinculaciones desde
fines de la década de los años setenta, apuntando a facilitar el desarrollo de la
acción conjunta regional. La concertación política andina alcanzada en 1979,
por ejemplo, sirvió como modelo al Grupo de Contadora creado para mediar
en la crisis centroamericana producida en la década de los 80. El gobierno
peruano decidió en 1985 fortalecer esa gestión mediadora con la creación del
Grupo de Apoyo a Contadora compuesto por Argentina, Brasil, Perú y
Uruguay.
Sobre la base de la vinculación entre ambos grupos se desarrolló el
mecanismo de consulta y concertación política denominado Grupo de los Ocho
que, una vez ampliado, quedó convertido más tarde en el Grupo de Rio, una
instancia que abarca al conjunto de países latinoamericanos bajo un esquema
informal sin soporte institucional. La amplitud del Grupo de Rio ha traído
consigo, sin embargo, la disminución de la fortaleza del accionar del mecanismo,
en la medida que el alcance de los objetivos comunes se redujo marcadamente al
aumentar su membresía. La evidencia ha demostrado que el aumento de su
representatividad ha coincidido con el debilitamiento de su proyección
internacional y de su acción política.
José Antonio García Belaunde
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
121
Durante el primer gobierno del presidente Alan García (1985-1990), el
Perú también intentó incorporar al Sistema Económico Latinoamericano (Sela)
una instancia de diálogo político, con miras a convertir dicho organismo en un
Sistema de Estados Latinoamericanos que comprendiera los intereses políticos
y económicos de la región. De acuerdo al proyecto original, la experiencia política
conjunta del Grupo de los Ocho sería incorporada al nuevo sistema
latinoamericano, bajo un modelo de concertación política e integración
económica que incluyera a los 26 miembros del Sela. El proyecto político, sin
embargo, no cuajó y el organismo mismo perdió vigencia a lo largo de los 90
frente a las negociaciones para la creación del Area de Libre Comercio de las
Américas (Alca).
Cabe destacar que en la formulación de las iniciativas latinoamericanas
impulsadas por el Perú durante el período 1985-1990, coincidieron objetivos
permanentes de política exterior y premisas ideológicas del Partido Aprista
Peruano en el gobierno entonces. No en vano el nombre de dicha agrupación
política responde a la Alianza Popular Revolucionaria Americana (Apra)
propugnada desde los años veinte por el fundador e ideólogo del partido, Víctor
Raúl Haya de la Torre. La doctrina originaria del aprismo nace de la defensa
continental contra el imperialismo. De acuerdo al pensamiento primigenio de
Haya de la Torre, la unidad política y económica de América Latina, o
Indoamérica en sus términos, era una necesidad para conservar la libertad y
oponerse a los intereses imperialistas. El nacionalismo indoamericano, conforme
a su punto de vista, sobrepasaba las fronteras políticas y abarcaba la gran nación
formada por todos los países latinoamericanos.
Sin embargo, las limitaciones de los modelos integradores de alcance
latinoamericano plasmados en el Grupo de Rio y el Sela, así como en la
Asociación Latino Americana de Integración (Aladi), llevan a la conclusión que
resulta más viable construir la unidad sudamericana sobre la base de la sumatoria
de los procesos de integración existentes al interior de dicha región. La dinámica
de integración con mayor capacidad de concreción parte de conjugar la acción
conjunta consolidada en espacios más reducidos y con menor número de
miembros, como la CAN y el Mercado Común del Sur (Mercosur), para
eslabonarla escaladamente en esquemas de mayor envergadura. Este enfoque
implica intensificar de manera paralela la integración física, energética, comercial
y cultural, sin subordinar la agenda de intereses comunes a la coincidencia de
ideologías políticas.
Visión estratégica regional de la política exterior del Perú
122DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
122
La integración en el caso sudamericano precisa que Brasil desempeñe el
papel de animador del proyecto de articulación regional. Brasil, en ese sentido,
ha asumido a partir del año 2000 el liderazgo regional que le corresponde, cuando
propuso la creación de la Comunidad Sudamericana de Naciones y promovió
la adopción de la Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional
Sudamericana (Iirsa), concebida como pilar físico del proyecto comunitario. La
integración de la infraestructura regional está orientada a reordenar el espacio
sudamericano para insertarlo de manera más competitiva al contexto globalizado
y crear condiciones viables para el desarrollo descentralizado al interior de cada
Estado.
Brasil demostró, asimismo, su compromiso con el proyecto comunitario
al destrabar las negociaciones comerciales CAN-Mercosur dirigidas a establecer
una zona de libre comercio sudamericana. El año 2003 se alcanzó el acuerdo
Perú-Mercosur y al año siguiente Colombia, Ecuador y Venezuela hicieron lo
propio, en vista que Bolivia ya contaba desde 1996 con un Acuerdo de
Complementación Económica con Mercosur.
La colaboración del Perú y Brasil para plasmar la creación de la Comunidad
Sudamericana de Naciones se activó a partir de la alianza estratégica establecida
entre ambos país en 2003. Dicha medida permitió la conclusión del acuerdo
comercial Peru-Mercosur y ello facilitó la suscripción de los acuerdos similares
con los países andinos restantes, de manera tal que en 2004 ya se contara con los
instrumentos de integración física y de libre comercio propicios para llevar a
cabo el lanzamiento del proyecto comunitario sudamericano, decisión política
que fue ejecutada a fines de ese año con la firma de la Declaración del Cusco.
La tarea pendiente, sin embargo, permanece siendo amplia para asegurar
la concreción del proyecto comunitario regional, aún cuando éste tiene la ventaja
de contar con el denso tramado integrador tejido en América del Sur. Su
profundización requiere ampliar el libre comercio más allá de los bienes y servicios
y fortalecer la seguridad, así como desarrollar su marco normativo y mecanismos
financieros. El camino abierto en cuanto a la integración física mediante la Iirsa,
debe ser imitado en los sectores energéticos y el campo ambiental, de manera tal
que se refuercen la complementariedad y la comunidad de criterios para el
desarrollo sostenible.
Finalmente, el gran desafío permanece siendo consolidar una coordinación
política que nos permita adquirir una proyección internacional significativa y
José Antonio García Belaunde
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
123
efectiva. La globalización en sí misma no facilita la lucha contra la pobreza y la
exclusión que demandan nuestras sociedades. La inserción inadecuada o
desventajosa al mundo global afecta las condiciones de cohesión social de los
Estados más débiles, sean éstos de medianos o bajos ingresos. En consecuencia,
la acción política conjunta de América del Sur requiere una visión común clara
del modelo de desarrollo sostenible con inclusión social que requiere, así como
la capacidad real de promover y defender dicha visión común en el escenario
internacional.
La orientación regional de la política exterior
El primer escenario de la acción externa peruana, tal como hemos señalado,
es el entorno vecinal inmediato. En el caso peruano ese entorno coincide con los
ámbitos físicos de la integración andina y la cooperación amazónica. Nuestros
vecinos son nuestros socios, o asociados, en la CAN. A la vez, todos nuestros
vecinos, a excepción de Chile, son países amazónicos. Con Brasil compartimos
además la principal vía fluvial amazónica y su proyección bioceánica. Ello significa
que la política vecinal peruana tiene un papel preponderante en la
complementación de las medidas de cooperación bilateral con las iniciativas de
cooperación andina y amazónica. En consecuencia, la intensificación de nuestras
relaciones con los países vecinos fomenta la integración regional. En caso
contrario, la política exterior peruana desempeña un papel disociador en la región.
La primera prioridad externa del gobierno peruano ha sido conducir una
activa política de estrechamiento de vínculos en el entorno vecinal inmediato,
con miras a concertar agendas bilaterales constructivas, sobre todo en las zonas
fronterizas que son de menor desarrollo relativo. Es en ejecución de dicha política
que se ha llevado a cabo una suerte de ofensiva de visitas presidenciales y
ministeriales a los países vecinos. El doctor Alan García en calidad de presidente
electo visitó Brasil, Chile, Colombia y Ecuador. Una vez nombrado ministro de
Relaciones Exteriores, en el transcurso de los primeros 60 días de gobierno
llevé a cabo visitas de trabajo a Brasil, Ecuador, Bolivia y Chile y recibí en Lima
a los cancilleres de Chile y Colombia.
La meta que nos anima es concentrar las acciones con nuestros vecinos en
concertar y desarrollar intereses comunes, muy conscientes de la proyección
regional de nuestra política vecinal y de su influencia en la facilitación de las
vinculaciones integradoras andinas, amazónicas y sudamericanas.
Visión estratégica regional de la política exterior del Perú
124DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
124
Brasil
La interacción con el Brasil desempeña un papel clave y privilegiado en el
marco de las relaciones vecinales del Perú. El estado óptimo de la relación bilateral
alimenta positivamente la prioridad política conferida a la profundización de la
alianza estratégica entre ambos países.
La nutrida agenda bilateral incluye la ampliación substantiva del
intercambio, la puesta en marcha de la interconexión física y económica en el
marco de la Iirsa, a través de los ejes binacionales Multimodal del Amazonas,
Transoceánico Central e Interoceánico del Sur, la cooperación en el sistema
de vigilancia y protección de la Amazonía (Sivam/Sipam), la cooperación
energética, la ampliación de las frecuencias aéreas, así como la concreción del
aprovechamiento conjunto de las facilidades portuarias peruanas en el Pacífico.
El objetivo inmediato de esta etapa de la relación bilateral es concretar la
integración física entre ambos países. El inicio de la construcción del Puente de
la Integración entre Iñapari, Perú, y Assis, Brasil, y de la carretera Interoceánica
inaugura la interconexión de vastas zonas amazónicas fronterizas que
compartimos, las mismas que requieren de mayores esfuerzos conjuntos para
superar su menor grado de desarrollo relativo. Las iniciativas para consolidar la
administración conjunta de la cuenca trinacional del río Acre conforman una
experiencia adicional del enfoque transfronterizo amazónico y descentralista que
es preciso profundizar.
La dimensión social de la relación peruano-brasileña tampoco ha sido
descuidada. En septiembre de 2005 entró en vigencia el Acuerdo sobre
Facilidades para el Ingreso y Tránsito, que exonera el uso de pasaporte y el
requisito de visados entre ambos países. Posteriormente, a inicios de este año,
con motivo de la visita del canciller brasileño al Perú, se han suscrito acuerdos
para evitar la doble tributación y evitar la evasión fiscal, promover el comercio
y las inversiones, cooperar en ciencia y tecnología espacial e intercambiar métodos
de gestión en investigación y desarrollo agrario. Este conjunto de acuerdos ha
permitido incrementar el flujo turístico bilateral y facilitar la ejecución de
transacciones comerciales, financieras y de inversión, creando así las condiciones
para que la sociedad civil y las empresas privadas asuman la tarea de dotar a la
integración física de contenido social.
En suma, la relación entre Perú y Brasil constituye un ejemplo de sinergia,
donde los avances alcanzados en el campo bilateral concuerdan con los objetivos
José Antonio García Belaunde
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
125
perseguidos en el plano de la integración regional, con especial énfasis en el
desarrollo descentralizado de las zonas fronterizas amazónicas. La activa relación
bilateral sostenida con Brasil es una muestra del modelo de interacción dinámica
que el Perú intenta consolidar con sus otros vecinos.
Chile
La relación peruano-chilena ha sido reforzada significativamente con la
inclusión de Chile como miembro asociado de la CAN a partir de septiembre
de este año, marcando así su retorno al ámbito andino tras 30 años de ausencia.
Previamente, en el transcurso de la visita el canciller chileno a Lima, se suscribió
el Acuerdo de Libre Comercio que profundiza el Acuerdo de Complementación
Económica firmado en 1998. Chile, a su vez, tomó la iniciativa de invitar al Perú
a incorporarse al Acuerdo Transpacífico de Asociación Económica Estratégica
(P4), esquema que asocia actualmente a Chile con Brunei, Nueva Zelanda y
Singapur.
La recomposición de la relación con Chile está siendo llevada a cabo
mediante la reactivación de la amplia arquitectura bilateral existente. En tal sentido
debe entenderse la reanudación de la reuniones “2+2” que facilitan las consultas
y coordinaciones entre los ministerios de Relaciones Exteriores y de Defensa de
ambos países. Paralelamente, el Comité de Fronteras está encargado de continuar
con los avances del sistema de control integrado de fronteras y del conjunto de
temas de interés común de las poblaciones de dicha zona. También se tiene
previsto convocar nuevas reuniones de las comisiones binacionales de
cooperación técnica y de límites.
La relación bilateral con Chile es una demostración palpable de las ventajas
de desarrollar acciones conjuntas en las áreas de interés común y progresar
mediante canales separados en la resolución de los temas controvertidos. Ambos
países cuentan además con condiciones que facilitan la intensificación de la relación
debido al alto nivel de inversión chilena en Perú, la numerosa comunidad peruana
residente en Chile, y el sostenido crecimiento del intercambio comercial.
Ecuador
La relación con Ecuador fue redefinida cualitativamente en 1998 con la
suscripción de los Acuerdos de Brasilia, conjunto de convenios alcanzados gracias
Visión estratégica regional de la política exterior del Perú
126DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
126
a la generosa y activa mediación de Brasil, entre otros países. Dentro de dicho
marco, la firma del Acuerdo Amplio de Integración Fronteriza, Desarrollo y
Vecindad y del Convenio para la Aceleración y Profundización del Libre
Comercio activó una intensa red de interacción bilateral, en diversos campos,
que se mantiene en plena vigencia. El gobierno peruano, consecuentemente, se
ha comprometido a asegurar el cumplimiento de los puntos pendientes de los
Acuerdos de Brasilia para facilitar la profundización e intensificación de la relación
bilateral.
En el caso particular de la renovada relación peruano-ecuatoriana, la
Comisión de Vecindad creada en 1998 constituye la instancia política y
representativa encargada de la ejecución de los programas y proyectos que
responden a la comunidad de intereses entre ambos países. Paralelamente, el
Plan Binacional de Desarrollo de la Región Fronteriza comprende un conjunto
de proyectos de integración vial, fluvial y administrativa, inédito por su
envergadura, dirigido a convertir la zona fronteriza en un espacio de intercambio
de bienes y servicios y de concertación de políticas locales entre las poblaciones
de ambos países.
Cabe subrayar que los proyectos de integración física contemplados bajo
la ejecución del Plan Binacional son complementarios con las decisiones y
medidas adoptadas en el marco de la Iirsa. Los proyectos aprobados responden,
asimismo, a criterios preestablecidos de sostenibilidad ambiental, impacto de
desarrollo social e inclusión. El empleo de estos criterios contribuye a mantener
la presencia significativa de la cooperación internacional no reembolsable en los
esquemas de financiación del Plan Binacional.
Las características de la actual relación peruano-ecuatoriana hacen evidente
que los acuerdos de 1998 desencadenaron la intensa dinámica bilateral que había
permanecido constreñida hasta entonces por el papel gravitante conferido a los
intereses contrapuestos.
Bolivia
El Tratado General de Integración y Cooperación Económica y Social
suscrito con Bolivia recientemente ratificado por el Perú es el marco convenido
para intensificar y afianzar el amplio conjunto de vínculos que tradicionalmente
han mantenido ambos países. Dicho acuerdo persigue, en esencia, conformar
un mercado común peruano-boliviano.
José Antonio García Belaunde
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
127
El desarrollo fronterizo constituye un área temática de particular
importancia al interior de la nutrida agenda bilateral. En vista de ello, desde el
año 2001 entró en vigencia el Acuerdo para la Creación y el Establecimiento de
la Zona de Integración Fronteriza, adoptado dentro del marco de la Decisión
501 de la CAN. Como medidas complementarias en los dos años siguientes se
suscribieron acuerdos de atención fronteriza conjunta, regularización migratoria
y cooperación aduanera.
De otro lado, el uso en condominio de las aguas del lago Titicaca, bajo la
responsabilidad de una entidad autónoma encargada del manejo integrado de la
cuenca lacustre, constituye un ejemplo reconocido internacionalmente de
cooperación bilateral en ese campo. El Perú ha brindado a Bolivia, asimismo,
todas las facilidades para la utilización del puerto marítimo de Ilo, incluyendo el
aprovechamiento de una zona franca y el desarrollo de un proyecto turístico en
el litoral peruano.
Por último, el Convenio de Integración y Complementación Minera
alcanzado en 2003 y la Carta de Intención para la Complementación Energética
suscrita en 2004 conforman el marco jurídico vinculante adoptado para
profundizar la cooperación productiva bilateral.
La trama de instrumentos bilaterales descrita refleja con nitidez el vasto
alcance de la tradicional vinculación histórica, social y cultural que une al Perú
con Bolivia, y la rica proyección que tiene.
Colombia
Las relaciones peruano-colombianas se enmarcan dentro del concepto de
una asociación preferencial que busca la integración en función a la concertación
política, el desarrollo fronterizo, la cooperación social y técnica y la seguridad y
defensa.
La cooperación en materia de seguridad y defensa es el eje central de la
relación bilateral y es uno de los campos en los cuales más se ha avanzado en los
últimos años. La política de seguridad y defensa común se impulsó el año 2002
con la creación de instancias de coordinación ministerial y la suscripción de
convenios de interdicción aérea y fluvial. El objetivo común es asegurar la fluidez
y el dinamismo de la cooperación y el intercambio de información de inteligencia
entre las fuerzas armadas y policiales de ambos países. El interés conjunto de
Visión estratégica regional de la política exterior del Perú
128DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
128
mantener una lucha eficaz contra el narcotráfico ha motivado, asimismo, el
fortalecimiento de la asistencia judicial bilateral y la suscripción de un nuevo
tratado de extradición.
Dentro del campo del desarrollo fronterizo, la Comisión de Vecindad e
Integración tiene la responsabilidad de adoptar las medidas para mejorar las
condiciones de vida de las poblaciones de frontera. Su actividad principal consiste
en el diseño y la ejecución de proyectos de salud, seguridad alimentaria y
educación. El intercambio de experiencias en programas orientados a la atención
de problemas sociales se desarrolla activamente de manera paralela, a través de
la comisión mixta de cooperación técnica.
Por último, el Plan Binacional de para el Desarrollo Integrado de la Cuenca
del Río Putumayo está encargado de asegurar el manejo sostenible de los recursos
naturales compartidos en la zona fronteriza amazónica, en estrecha coordinación
con las medidas adoptadas por la OTCA.
Lineamientos regionales de la política exterior
Las condiciones actuales motivan que el gobierno peruano concentre su
atención en la consolidación de las dos comunidades regionales, la andina y la
sudamericana, y el fortalecimiento de sus relaciones interregionales. Estas últimas
constituyen el núcleo de las agendas de la V Cumbre de Jefes de Estado de
América Latina y el Caribe – Unión Europea (ALC-UE) y la XVI Cumbre del
Foro Económico Asia Pacífico (Apec) que se celebrarán en Lima en el transcurso
del año 2008.
Hace casi cuarenta años el Perú identificó el ámbito andino como la vía
natural para proyectarse internacionalmente. No obstante las marchas y
contramarchas del proceso de integración andina, éste persiste siendo nuestro
espacio inmediato de acción conjunta. Por ello el gobierno peruano y sus socios
andinos han negociado intensa y prolongadamente para rescatar, normalizar y
modernizar el proceso de integración subregional. La posibilidad que en 1997
el Perú se retirara del grupo andino demostró que el proceso perdería sentido
con la ausencia de su nexo pivote histórico, político y geográfico. Es por esa
razón que el Perú mantiene vigente su apuesta por el fortalecimiento y la
proyección internacional de la CAN, con miras a perfeccionar el espacio
económico común con un andamiaje institucional que sirva de plataforma para
José Antonio García Belaunde
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
129
facilitar la integración con otros bloques comerciales y países en el marco de la
economía global.
Paralelamente, como última etapa del conjunto de experiencias
integracionistas acumuladas en la región, Perú y Brasil promovieron la
conformación en 2004 de la Comunidad Sudamericana de Naciones (Casa), que
descansa sobre la convergencia CAN-Mercosur, con Chile, y la incorporación
de Guyana y Surinam en la dinámica integradora regional. El proyecto descansa,
asimismo, sobre el innovador camino de articular e integrar la infraestructura
regional para reordenar estratégicamente el espacio físico que compartimos, con
miras a crear las condiciones necesarias para fomentar el desarrollo sostenible
descentralizado y la inserción global competitiva.
La construcción de la Casa, una tarea pendiente que requiere perseverancia
y claridad de objetivos, constituye la prioridad sudamericana, en la medida que
dicho proyecto político y comercial, así como de integración física y social, está
dirigido a asegurar la inserción eficiente de la región en el sistema internacional.
Su concreción significará, sin duda, la conformación de un actor político y
económico regional cualitativamente superior, inscrito dentro de la noción de
modernidad.
Sin embargo, aún cuando se mantenga vigente el objetivo central de lograr
la consolidación de la Casa, la prioridad inmediata desde el punto de vista de los
países andinos es concluir el Acuerdo de Asociación CAN-UE, , que incluya
diálogo político, programas de cooperación y un acuerdo comercial, tal como
se convino en mayo pasado en la IV Cumbre ALC-UE de Viena, de conformidad
con los objetivos estratégicos interregionales. La consecución del acuerdo
asociativo CAN-UE consistirá en sí misma una experiencia que fortalecerá la
acción concertada entre países andinos, debido al tipo de negociación en bloque
que implica. El proceso de valoración conjunta del estado de la integración andina
concluyó satisfactoriamente en julio pasado y la definición de las bases de
negociación se encuentra en su fase final.
La meta trazada es que la suscripción del acuerdo se efectúe en marzo de
2008, con ocasión de la celebración en Lima de la Cumbre ALC-UE, encuentro
que tiene como objetivo primario profundizar la interrelación regional para
concertar medidas de equilibrio frente al preponderante papel político, comercial,
económico y cultural de Estados Unidos en el continente americano.
Visión estratégica regional de la política exterior del Perú
130DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
130
El Perú ha demostrado también un creciente interés por participar de
manera activa en el desarrollo económico y comercial que viene acelerándose
desde fines del siglo pasado en la región Asia Pacífico. Ello condujo a que el
Perú ingresase en 1998 al Apec, adoptando para ello una inserción conforme al
modelo de economías abiertas. Como reflejo del interés peruano en fortalecer
su proyección transoceánica, se acordó celebrar en Lima la XVI Cumbre Apec.
El objetivo central perseguido por el Perú es transformar la oportunidad política
que significa organizar la cumbre, en ventajas competitivas concretas para los
países latinoamericanos que son miembros de dicho foro. Un objetivo
complementario es adelantar gestiones tendientes a facilitar la incorporación de
más países sudamericanos en Apec.
Sobre la base de nuestra proyección transoceánica, el gobierno peruano
contempla proponer la creación de una Asociación Latinoamericana del Pacífico.
La iniciativa persigue incluir a la CAN, y Chile como miembro asociado, en un
mecanismo económico que abarque a los países centroamericanos y México. La
propuesta también tiene como objetivo facilitar el ingreso de Colombia y
Ecuador al foro APEC. Su finalidad estratégica es fortalecer el posicionamiento
comercial del conjunto de países en los mercados de Asia Pacífico.
Finalmente, la celebración en Lima de la Cumbre Apec brinda una
oportunidad propicia para explorar medidas mediante las cuales los países
sudamericanos se articulen de manera más amplia y provechosa con la dinámica
economía china, en vista de su agresiva expansión comercial. El papel gravitante
que desempeña actualmente China en la economía mundial y, sobre todo, las
proyecciones de su crecimiento, demandan la concertación de una respuesta
regional dada la poderosa dimensión de la economía china. La inserción positiva
del Perú y América del Sur en Asia requiere reevaluar la relación con China, en
función al fortalecimiento cualitativo del intercambio con el mercado en acelerado
crecimiento de dicho país.
A manera de conclusión
Las líneas maestras de la diplomacia peruana se adaptan a las nuevas
realidades y desafíos. Una dinámica de concertación y de construcción de
escenarios que conduzcan a renovadas estructuras de cooperación, define la
diplomacia peruana del gobierno del Presidente García.
José Antonio García Belaunde
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
131
Esa diplomacia busca una inserción internacional que en lo económico sea
competitiva, que en lo político apueste por la prevalencia del multilateralismo y
el Derecho Internacional, que en lo social afirme a gobernabilidad democrática
y la defensa y promoción de los derechos humanos, con un eficiente programa
de lucha contra la pobreza y la exclusión social, y que en lo cultural rescate y
ponga en valor internacionalmente el rico acervo cultural de la Nación peruana.
El proyecto no es tarea que el Perú pretende abordarla sola. Se hará mejor
con la concurrencia de nuestros vecinos de la región.
Revisión: Pedro Delgado Hernández.
DEP
Surinam por sus autores
132DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
132
Surinam por sus autores
Jerome Egger
*
* Profesor de la Universidad Anton de Kom de Surinam.
jlegger@yahoo.com
A
lo largo de los años se trabaron varias discusiones en lo que respecta a
la cuestión sobre cuál es la literatura surinamesa. No sólo en el propio país, sino
que esa pregunta es también realizada fuera de sus fronteras. También vino a
tono, principalmente, en el antiguo país-madre, los Países Bajos. Hasta hoy se
oye aquella primera pregunta. Esto demuestra que todavía hay incertidumbres
en un país que ya lleva veinte años de independencia. La herencia de un pasado
colonial no siempre es bien asimilada. Esto también se aplica a muchas colonias
que no siempre saben muy bien cómo lidiar con esta parte de la historia. ¿Será
que ello ha de ser relegado sin más ni menos o será que eso es tan esencial que
realmente merece ser tratado en discusión?
En este artículo mostramos una visión global sobre la literatura surinamesa.
También son hechas breves consideraciones sobre las obras escritas durante el
periodo colonial. Después también nos acercaremos a los años posteriores a la
Segunda Guerra Mundial. En esa época, la producción de trabajos literarios
comenzó a aumentar, principalmente en los años setenta, cuando el país se hizo
independiente, cuando hubo un enorme periodo de florecimiento. No solamente
Jerome Egger
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
133
serán abordados autores que fueron muy productivos en el propio Surinam o
que todavía continúan siendo activos, también nos acercaremos a escritores que
publicaron principalmente en los Países Bajos y que viven en ese país, pero que
son de origen surinamés.
Una orientación
Una discusión que tuvo lugar hace más de 10 años en los Países Bajos,
mostró algunos puntos que son puestos en el orden del día en los debates sobre
la literatura surinamesa. En aquél momento, Anil Ramas propuso la siguiente
cuestión: en la realidad, ¿la literatura surinamesa fracasó y qué falló? Él
fundamentó tal cuestión provocativa con la muestra de ejemplos de algunas
novelas conocidas de autores surinameses que no pueden quedar a la sombra de
otros escritores caribeños. Anil Ramas añadió que los escritores de su propio
país nativo no pueden percibir la realidad. Igualmente, afirmó que los escritores
no siempre se deben sentir obligados a ayudar a construir una nación. Él quería
justamente que los autores describieran e investigaran el comportamiento de las
personas, expusieran las razones de sus acciones y que mostraran sus motivaciones
secretas. También, deben estar en condiciones de reflexionar sobre la falta de
esperanza. A pesar de ello, también debemos observar que Ramdas se mostró
muy áspero porque su obra tenía como objetivo el de servir como punto de
partida para abrir las discusiones sobre la literatura surinamesa. La mayor parte
de las veces ese tipo de introducciones causa una hola de reacciones. Una de esas
reacciones vino de Michiel van Kempen. Él señaló que es fácil buscar ejemplos
en la literatura surinamesa para comprobar algunas afirmaciones hechas por
Ramdas, pero que, por otro lado, son ejemplos que muchas veces aparecen
recogidos en los propios trabajos del citado autor. Indicó también que existen
suficientes poemas en los que se percibe una serie de emociones y sentimientos,
que expresan susto, perplejidad, repudio y desesperanza. Llamó también la
atención sobre un punto importante, que es la pequeña comunidad de convivencia
surinamesa. Eso influencia de forma natural en aquello que un escritor quiere
escribir y en lo que él prefiere conservar para sí mismo. Pero, de ello no podemos
colegir que la realidad también sea perjudicada. Los escritores están preocupados
con Surinam y ciertamente intentan establecer lo que ocurre en su entorno. La
esperanza es un anhelo legítimo, alegó van Kempen.
Surinam por sus autores
134DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
134
La segunda reacción contra la obra de Ramdas vino de la escritora Thea
Doelwijt. En un artículo irónico y sarcástico, en la forma de una pequeña obra
de teatro, ella mostró lo absurdo de algunas afirmaciones apuntadas por Ramdas.
Para dar un tono más fuerte, la obra se desarrolló parcialmente en Casablanca,
Marruecos, que podría llevarnos a una comparación con la famosa película de
Hollywood como también a una diáspora doble: fuera del país nativo, fuera de
la antigua colonia. Tales discusiones sirvieron para demostrar que la literatura
surinamesa causó reacciones muy variadas y que todas encontraron dificultades
para intentar llegar a un consenso, lo que realmente y precisamente deberá ser
considerado como perteneciente a tal categoría. Por la misma fecha también
hubo un congreso en Surinam sobre las perspectivas del arte surinamés, donde
las letras también fueron objeto de estudio. El escritor Robby Parabirsing ofreció
su visión sobre la literatura. Él dijo que un aspecto importante de la literatura en
Surinam es la falta de crítica. Según su opinión, los “escritores y poetas no
consiguen ajustar y mejorar sus trabajos sin el buen funcionamiento de una crítica
literaria”. Cuando en los años ochenta hubo un mejor desarrollo en la crítica
literaria, desgraciadamente una generación entera, que estuvo activa en los años
sesenta y setenta, partió para los Países Bajos o algunas personas de esa generación
ya fallecieron. De hecho, todo debió comenzar de nuevo. Por otra parte, él
advirtió que no se establecieran exigencias exageradas en las críticas, porque eso
podría causar un efecto contrario. Él aclaró que la crítica de los años ochenta
exigió demasiado de los trabajos hechos en aquella época. Como resultado de
ello, los escritores no tenían más coraje de publicar sus trabajos. Parabirsing
también señaló en su artículo otro aspecto en la discusión sobre la literatura
surinamesa, o sea, la falta de crítica a los propios productos.
Solamente en la segunda mitad de los años ochenta aparecieron las críticas
de forma regular. Si observamos esos dos momentos en el inicio de los años
noventa del siglo pasado, podemos llegar a algunas conclusiones. En primer
lugar, las discusiones sobre la literatura surinamesa no son conducidas apenas
localmente, sino ciertamente desde la antigua patria. El vínculo de muchos
surinameses con su patria, que en los años sesenta y principalmente hacia el
período de independencia en 1975, iban a los Países Bajos, continúa siendo muy
fuerte y ello determinó que ellos se envolvieran inevitablemente en las discusiones
sobre cualquier asunto y de cualquier naturaleza de su patria, incluso sobre la
literatura. Otra conclusión a la que se llegó es que los escritores, sin ninguna
duda, tuvieron en consideración las cosas de las que están tratando. Esto fue
Jerome Egger
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
135
demostrado en los artículos de van Kempen y de Parabirsing. Una tercera
conclusión a la que se llegó es la de que todavía falta alguna otra cosa en Surinam
para que se pueda hablar de literatura madura.
Fue esta la discusión en el comienzo de los años noventa del siglo pasado.
El tiempo no paró y por un lado y por otro fueron hechas alteraciones. Existe
un grupo de escritores formado en el año 1977, que está cada vez más activo. La
página literaria semanal dedicó atención a la literatura local, y también a los
trabajos de los escritores caribeños y latinoamericanos. Editoriales en Surinam y
en los Países Bajos están cada vez más dispuestas a colocar libros a disposición
para activar discusiones a ese respecto. En el pasado fue muy diferente. Otro
gran avance es la posibilidad que existe de poder participar en seminarios y
congresos fuera de las fronteras del país. Los escritores establecidos en Surinam
reciben cada vez más invitaciones para exponer sus trabajos en otros lugares.
Finalmente, durante los últimos diez años, tuvieron lugar algunos congresos
internacionales en el propio Surinam.
El primer congreso que puede ser mencionado, se realizó en el año 1997,
cuando el Grupo de Escritores de 1977 (Schrijversgroep’77) conmemoró los 20
años de su existencia. Varios invitados participaron en el evento, viniendo de las
Guayanas, Antillas Holandesas, Trinidad y Tobago y de los Países Bajos. El antiguo
presidente del grupo, Frits Wols, dijo que ese grupo “hace esfuerzos con la
pretensión de que el escritor-poeta surinamés mantenga o descubra su dignidad
y que se exprese sin restricciones de naturaleza lingüística”.
Él señaló las limitaciones que la redacción en la lengua neerlandesa causa,
en un continente donde ese idioma no es hablado en ningún otro país. Ese
encuentro, realizado con éxito y con mucho público, de cualquier forma, facilitó
que los interesados cotejasen los varios aspectos de la empresa literaria, tanto
local como internacional, y que se prestara mucha atención a la literatura,
principalmente por los medios de comunicación, también fuera de las fronteras.
El segundo congreso tuvo lugar en 2002, cuando se realizó un Festival
Literario, en noviembre, titulado “He Woud der Verwachting” (La Selva de la
Esperanza). Fue un festival internacional, con gran participación de instituciones
y escritores holandeses. Eso también causó algún altercado, cuando algunos
escritores surinameses, por diversos motivos, se recusaron a participar. Las noches
del Festival recibieron un número extraordinario de visitantes y hubo varios
espectáculos, no sólo en la capital, Paramaribo, sino también en los distritos.
Surinam por sus autores
136DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
136
Los surinameses de diversas ocupaciones y clases sociales, y, principalmente,
estudiantes pudieron confrontarse con los trabajos de autores de otros países.
Se cuidó también la presentación de varios debates que, de cualquier forma,
llevaban a las personas a pensar. Un chapuzón de vez en cuando en la literatura
no causa ningún daño. Y eso es lo que ocurrió.
En resumidas cuentas, los debates que deben ser conducidos para establecer
una orientación sobre la literatura surinamesa fueron realizados, pero la conclusión
de ellos no fue unánime. Las divergencias en la primera década del siglo XXI
todavía no callaron. De vez en cuando ellas todavía vienen a tono. En la
actualidad, ya existen más escritores que viven y trabajan en Surinam y que
publican sus trabajos aquí. Ellos irradian un cierto orgullo y se sienten
surinameses, pero sólo eso. Ellos difieren de los poetas de los años sesenta y
setenta, que muchas veces asimilaron su nacionalismo en sus trabajos. La cualidad
del trabajo mejoró y contactos internacionales hacen posible que sus obras puedan
ser evaluadas más allá de las fronteras.
La vitalidad existe en la literatura del Surinam, incluso teniendo o no
teniendo una orientación clara de su literatura.
El periodo inicial
Ahora ofreceré una imagen global en orden cronológica sobre los avances
dentro de la literatura surinamesa. Un buen comienzo es la tradición oral entre
los habitantes originales de Surinam, los Nativos. Ellos expresaron muchos de
sus sentimientos y conocimientos sobre su propio pasado y sus canciones. En la
canción grabada en Callaloo, cantan sobre el gran barco que trae caníbales para
comerlos. ¿Será que ello se refiere a los blancos que llegaron a las Américas y
que, no literariamente mas figurativamente, consumieron a los pueblos y los
llevaron a convivir en la marginalidad de varias comunidades? Actualmente existe
mucho interés con relación al punto de vista de estos nativos que, a su manera,
crearon una literatura que ahora, cada vez más, aparece en trabajos escritos.
Otra cultura (en la realidad son muchas culturas) que posee una fuerte tradición
oral en la que llaman la atención los diversos grupos que descienden de esclavos
fugitivos, que constituyeron en el interior de Surinam su propia comunidad y
que, a su manera, expresaron lo que les aconteció. Por tanto, así y a su manera,
también dieron vida a una literatura no escrita para Surinam. Sus cuentos, sus
canciones y otras maneras de establecer su cultura, llamaron, a lo largo de los
Jerome Egger
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
137
años, la atención de científicos de diversos países. Así, se puede podemos conocer
más sobre este grupo que pertenece a la comunidad multicultural de Surinam.
A pesar de los libros escritos sobre Surinam, en el fondo no pueden ser
considerados como literatura de ese país. Incluso siendo así es interesante tejer
algunas consideraciones sobre una novela que se tuvo lugar en esta región. Aphra
Behn escribió su novela “Oroonoko or the History of the Royal Slave” (Oroonoko o la
Historia del Esclavo Real), en 1688. El escritor de las Antillas, Frank Martinus
Arion alega que esa sea, tal vez, una de las primeras novelas y que la imagen
tradicional que se formó sobre la creación de la novela en la primera mitad del
siglo XVIII no sea verdad. Arion informó que Behn utilizó la situación del
Surinam para exponer la lucha política en la Inglaterra en el siglo XVII, asemejando
las diversas luchas a las que hay alrededor de la casa real. Principalmente la traición,
que es un tema muy importante. De acuerdo con Arion, Behn debe de haber
estado en Surinam, porque algunas de sus descripciones sobre la naturaleza
parecen muy auténticas. No obstante, eso también es un punto de discusión. A
pesar de ello, lo más interesante de todo, en el trasfondo, es que Surinam
desempeñó un papel en el desarrollo de la novela.
En el periodo colonial fueron escritos diversos libros cuyo tema fue el
Surinam. Fueron viajeros, plantadores u otras personas que durante un corto o
largo periodo de tiempo visitaron el país. Tales escritos, de modo general, poseen
más valor histórico que literario. Algunos son actualmente considerados clásicos
porque crearon una imagen importante de la sociedad durante un periodo
específico. También había sociedades que estimularon a la lectura y que fueron
responsables para que poemas y otros trabajos literarios fueran publicados. La
calidad es variable.
Al final del siglo XIX aparecieron algunos escritores locales que publicaron
libros de mejor calidad y que fueron relevantes para el desarrollo literario del
país. Algunas novelas del padre de la Iglesia Católica Romana, François Henry
Rikken (1863-1908) merecen un lugar importante en la literatura surinamesa. Es
de destacar “Codjo de Brandstichten” ( Codjo el Incendiario) que fue muy conocida.
Esa novela histórica cuenta la historia de Codjo, que en septiembre del año 1832
provocó un incendio en la capital y por causa de ello una gran cantidad de casas
se convirtió en cenizas. Fue hecho prisionero por otros y en enero de 1833 fue
quemado vivo. Rikken cuenta la historia y sabe hacer una buena reconstrucción
porque utilizó, en la medida de lo posible, fuentes auténticas para proporcional
Surinam por sus autores
138DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
138
al lector “un esbozo fiel de Paramaribo, así como también una historia detallada
del incendio de 1832”. Todo eso hace con que valga la pena leer el libro. Si bien,
el lector del siglo XXI debe sentirse menos encantado al saber que Rikken dio
mucha importancia al hecho de que Codjo se convirtió en el último momento y
de que, al caminar para la pira de la hoguera, pidió perdón. Esto no significa que
el libro perdió su valor para la literatura surinamesa, porque ofrece la oportunidad
para tener una idea de la sociedad de aquella época.
En la primera mitad del siglo XX algunos libros fueron publicados y había
periódicos que divulgaban algún trabajo literario. Era el periodo del aumento
del sentimiento al respeto del negro, lo que determinó que cada vez más
surinameses de origen africano y otras mezclas se hicieran activos y dieran forma
a la literatura. Antón Kom (1898-1945) publicó un libro que tuvo mucha influencia
entre las generaciones de surinameses que en los años 60 y 70 fueron a estudiar a
los Países Bajos. Algunos de sus poemas también son conocidos.
Otro nombre relevante es Julius Koenders (1886-1957). Fue él quien
estimuló el uso de la lengua sranan, una lengua que la mayoría de los surinameses
hablaba y todavía habla, y que en un primer momento, fue usada como lengua
de contacto entre los esclavos y los blancos y más tarde entre los diversos grupos
étnicos que, por los descendientes de esclavos de la región litoral, en gran medida,
es considerada como la lengua nativa. Como editor de un periódico que
solamente publica en esa lengua, el Foetoeboi, contribuyó a la emancipación de
ese grupo y del uso de esa lengua.
Finalmente, está el representante de un grupo de contratantes que en 1973
llegó a Surinam, llegado de la actual India. Arman Khan (1875-1972) nació en la
India y llegó en 1898 a Surinam. Él escribió poesías que tal vez no puedan ser
consideradas de alta calidad, pero que poseen un gran valor histórico. Junto a
ello, recientemente apareció una traducción de su autobiografía. Por eso, él llegó
a ser importante para la literatura surinamesa.
Albert Helman
Albert Helman, pseudónimo de Lodewijk (Lou) Lichtveld, nació en el
año de 1903 en Surinam. Es un escritor que ciertamente debe ser tratado a parte,
porque él estuvo en actividad durante muchas décadas y dejó un gran volumen
de trabajos, y también porque escribió una cierta cantidad de libros que, sin
Jerome Egger
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
139
mayores comentarios, pueden ser considerados como clásicos. Igualmente
compuso músicas, colaboró trabajando en la producción de la primera película
sonora en los Países Bajos y realizó trabajos periodísticos. Falleció en 1996.
Todo ello nos muestra que él pasó por varios periodos en la historia de la literatura
surinamesa. Se debe decir, en fin, que también era una figura destacada en las
letras surinamesas. Escritores jóvenes, que surgieron en los años sesenta y setenta,
ya hicieron una crítica contra Lodewijk y preguntaron si podrían considerarlo
como un autor surinamés. En los años ochenta y noventa él fue más reconocido
y estimado, y actualmente ya no se discute si él es o no surinamés.
Lodewijk vivió fuera de su país durante un largo periodo de su vida. Los
Países Bajos, España, México, Trinidad y Tobago e Italia son apenas algunos de
los países donde él permaneció durante un periodo menor o mayor, Incluso así,
podemos decir que su vínculo con Surinam – a veces positivo, pero a veces
también negativo, principalmente después del golpe militar en 1980, cuanto él
se comportó muy negativamente frente a los acontecimientos de su país nativo
– continúa siempre muy fuerte, lo que siempre quedó patente en sus trabajos.
A ello se añade que podrá ser considerado como uno de los conocedores de la
cultura y sociedad surinamesa. Escribió sobre estudios antropológicos e
históricos. Aquí él se refiere de forma resumida a su ficción y a algunos trabajos
importantes para la historia de la literatura del país.
En 1926, apareció el libro “Zuid-Zuid-West ” (Sur-Sur-Oeste). En este libro,
Surinam fue descrito de manera muy espiritual. Un hombre solitario que vive en
los Países Bajos mira para atrás, para su país nativo. Es de destacar que ya en
1926, Helman, en el prefacio, hizo una presentación en la lengua sranan. Eso, en
la época, no era aceptable. Tal idioma no fue visto como una lengua completa.
Se pensaba incluso que hablar tal lengua solamente podría llevar al subdesarrollo
porque frenaría el buen conocimiento de la lengua neerlandesa. Lo que también
podría ser considerado tópico del libro, es que él, de hecho acusa a los Países
Bajos de que estaban dejando a su colonia “pudrirse... hasta un desierto árido”.
Además de ello, indicó que los Países Bajos estaban solamente interesados en las
ganancias y no estaban interesados en invertir. Él llegó al punto de decir que los
holandeses, hace muchos siglos, son ladrones. Y todavía añadió, de forma
sarcástica, que espera que ellos sean por lo menos “ladrones cariñosos y no
villanos”. Hasta hoy todavía vale la pena leer este libro que ya fue reeditado
varias veces.
Surinam por sus autores
140DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
140
Una de las novelas más conocidas de Helman es “De Stille Plantage” (La
Plantación Silenciosa). Este libro todavía se lee en las escuelas de Surinam. Es
probable que este libro le diera más reputación. Esta novela histórica describe
la vida en una plantación cuando la esclavitud todavía no fue abolida. En el
inicio ya da a entender cómo algunas descripciones son muy inteligentes:
“Recuerdos, son como pájaros sobresaltados que baten las alas de tejado en
tejado, que mal tocan sus cimas y nuevamente deslizan en el aire”. Las
descripciones de la naturaleza y del medioambiente de la época son los puntos
culminantes del libro. La novela cuenta la historia de una pareja francesa que
partió hacia la India Occidental para construir una nueva vida. Mas, el idealismo
en una sociedad de esclavitud puede conducir a una ruina y eso es lo que ocurrió.
Muerte y destrucción siempre son consecuencias de tal situación, las cuales hacen
que se mire hacia atrás y el regreso a Europa, generalmente, queda como la única
opción. Eso realmente ocurrió con parte de la familia.
A una edad más avanzada, Helman escribió “Hoofden van de Aoyapok!”
(¡Cabezas de Aoyapok!) (1984). La novela trata de un expatriado que partió de su
propio ambiente y que no se encontraba más en condiciones de adaptarse en
ningún lugar. Al final, su retorno al lugar de nacimiento fue un fiasco. El libro fue
construido por algunos discursos del nativo Malisi. Esta novela fue la base de
una obra teatral ya presentada en los Países Bajos, al igual que en Surinam.
Para concluir con la exposición sobre este autor, también hacemos una
ligera pausa en su gran obra “De Foltering van Eldorado” (El Tormento de Eldorado).
Este libro apareció en 1983. Se trata de una descripción detallada de las Guayanas,
donde él no se limita a las zonas que fueron colonizadas por los ingleses,
holandeses y franceses, sino también las regiones de Venezuela y de Brasil, y para
ello también se fundamenta en acuerdos ecológicos y en el hecho de que los
nativos de esas regiones poseen muchas afinidades. Por una parte es un pedazo
de historia extraordinariamente interesante, donde él hizo maravillosas
descripciones de la naturaleza con las posibilidades e imposibilidades de esa
región, y donde él describe, en grandes líneas, los antecedentes históricos de una
región considerablemente grande. Pero, también, se debe encarar de forma
crítica, principalmente su análisis del siglo XX. En ese punto él no se intimidó al
hacer algunas manifestaciones duras que dejaron una imagen equivocada del
desarrollo de diversos países. Tanto los talentos positivos como los negativos
de Helman aparecen en el libro. A pesar de las restricciones, las obras de Helman
continúan siendo las únicas que nunca fueron igualadas por nadie en Surinam y,
Jerome Egger
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
141
probablemente, no se encuentre más que un puñado de personas fuera de las
fronteras de este país que lo igualen.
El año 1957
El año de 1957 muchas veces es considerado en la literatura surinamesa
como punto de partida. ¿Por qué? En aquel año apareció la colectánea de poemas
de Trotji (Aanhef) van Trefossa, pseudónimo de Henry de Ziel (1916-1975).
¿Por qué esta colección fue tan importante? En primer lugar, porque la calidad
de los poemas es muy alta. Junto a ello, fueron escritos en sranan. Eso también es
un dato importante, porque por primera vez fue dada una prueba –en lo que
respecta a los ojos de las personas que no consideraban ese idioma como una
lengua madura – de que pensamientos sensibles pueden expresarse con las
palabras de ese idioma. Así se dio el pistoletazo de salida para publicar cada vez
más poemas en sranan. Pero también debemos apuntar que muchos de los poemas
que aparecieron más tarde en esa lengua no alcanzaron el nivel de los de Ziel.
En la colectánea de Trotji fueron compendiados 19 poemas. Él consiguió
expresar y despertar sentimientos, costumbres culturales e imágenes que muchos
pensaban que no sería posible expresarlos en la lengua sranan.
Una de las más bonitas asociaciones aparece en el poema Kopenhagen. Allí,
en Dinamarca él ve en el puerto una estatua de una sirena que el pueblo del país
y otras personas, tal vez, solamente, asocien a la leyenda de Ánderson. Trefossa
ve eso de otra forma. Para él es la watramama que él conoce de historias sobre
Surinam. Alguna persona, tal vez pasaría simplemente delante de la estatua, pero
Trefossa consiguió dar una unión con un pedazo de cultura de su país de origen.
La exclamación de sorpresa “¡eh-eh!”, también, fue asimilada en la poesía y da
una idea diferente al lector. Más aún, él también afirma: “Watramama mi sabi ju”
(“Watramama yo te conozco”), porque él realmente la conoce en la práctica,
pero de otra manera diferente a la de los daneses.
Para otros el poema “Bro” es un poema importante y crucial en la colección.
Eersel alega que, en este poema, Trefossa demuestra que “él siente bien en el
fondo, que el mundo en el que nació no es el mundo de sus sueños y que jamás
podrá convertirse en él”. Pero, Eersel dice que entre la realidad y el sueño surge
el espacio donde la poesía florece. Para él, ese poema es la clave para el arte
poético de Trefossa.
Surinam por sus autores
142DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
142
Los años sesenta y setenta
En los años sesenta y setenta la literatura floreció. Diversas personas
cogieron el bolígrafo y comenzaron a hacer poemas, mas, también, comenzaron
a escribir cuentos y de vez en cuando una novela. En las escuelas creció el interés
por la propia literatura. Eventos y otros personajes conocidos, que atraen público,
contribuyeron para que los escritores pudieran ser vistos. Junto a esto, la forma
que utilizaron los propios escritores para presentarse y llegar “al hombre o a la
mujer”, también influyó de forma directa. Había poquísimas editoras formales
y, por tanto, los propios autores eran obligados a imprimir y a vender sus libros.
Principalmente, Dobru (pseudónimo de Robin Raveles – 1935-1983) era muy
bueno en ese arte. Él estaba en todo y tenía cuidado de llevar siempre consigo
algunos libros de bolsillo de su propio trabajo, a veces poemas, y, también,
pequeños cuentos. Posteriormente, diversos autores hicieron la misma cosa.
Sucedía frecuentemente que iban a las escuelas donde presentaban y vendían
sus obras. De esta forma, hubo una distribución para todas las clases sociales
del pueblo.
Un buen inicio para la producción en ascensión fue la revista literaria Soela,
que apareció por primera vez en 1962. En la redacción se encontraban poetas y
escritores que ya lideraban el sector, tales como Trefossa, o que más tarde se
harían autoridades en el asunto, como Corly Verlooghen (1932). También, la
obra de Bez Vianen, que más tarde escribiría algunas novelas bastante discutidas,
aparece aquí. Intelectuales importantes, como Jnan Adhin y Hein Eersel, también
estaban involucrados en la Revista. Las ilustraciones y la capa fueron hechas por
Stuart Robles de Medina, un artista que está entre los mejores en Surinam. La
revista existió dos años, hasta 1964, y fueron publicados 7 números, siendo dos
números duplos. En resumen, fue un inicio muy bueno y esta revista se convirtió
en un objeto de coleccionador, no solamente por su contenido, sino también
por la forma como fue proyectada.
En el primer número de la Soela (que quiere decir aceleración en la corriente
de energía), fueron mostrados algunos interesantes puntos de vista que eran muy
significativos para el espíritu de la época. Surinam en su totalidad, realmente
entró en una aceleración en la corriente de la energía. Proyectos económicos a
gran escala surgieron desde abajo, cada vez más surinameses tenían la oportunidad
de estudiar en el exterior – principalmente en los Países Bajos –, y la puerta para
el mundo fue abriéndose cada vea más. Soela fue más allá de las fronteras y la
Jerome Egger
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
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política del idioma propició que todas las lenguas habladas aparecieran en las
páginas de esta revista. Realmente, ya en el primer número, aparecía un poema
de Shirinvási, en la lengua sarnami, un idioma que los antiguos contratantes de la
India hablaban con una traducción a la lengua holandesa. También había poemas
en neerlandés, inglés y sranan. Uno de los poemas trataba sobre la crisis en el
Congo, África. Había también mucho interés por los acontecimientos fuera de
las propias fronteras. También pequeños cuentos y fragmentos en prosa fueron
publicados. La multiplicidad de lenguas del país comenzó a ser expresada.
Otros poetas que encontraron un lugar en la Soela, son Bhai (pseudónimo
de James Ramlall (1935) y Jozef Slagveer (1940-1982). Bhai, en realidad, solamente
publicaría una colección de poemas, Vindu, en 1982, con la que inmediatamente
ganó un premio. Sus poemas son más filosóficos y con una clara influencia de
filósofos occidentales y orientales.
Por el contrario, Jozef Slagveer pertenecía a la corriente nacionalista de
los años sesenta. Como periodista entró diversas veces en confrontación con las
autoridades del poder. Él mostró escándalos que no fueron recibidos con agrado.
Escribió poemas y publicó una pequeña novela.
En los años sesenta aparecieron algunas novelas que ahora son consideradas
como clásicas en Surinam. Dos de esas novelas, sin ninguna duda, pueden ser
presentadas en cualquier foro internacional. Leo Ferrier publicó Atman y Bea
Vianen, Sarnami, Hai. Ferrier describe en su libro cómo un hombre, que volvió
de Europa para su país de nacimiento, intenta entrar en armonía con la variedad
de valores culturales de su país y de su propio origen multicultural. En cualquier
pensamiento, es un libro optimista porque tal armonía es tangible. Por otro
lado, el mismo autor publicó un año después una segunda novela que es
exactamente todo lo contrario de la primera. En esta segunda novela fue
presentado justamente el conflicto interno de su país de origen. Por lo tanto es
cualquier cosa, menos un libro optimista.
Los libros de Bea Vianen nunca fueron muy optimistas. Sarnami, Hai
(Surinam, Yo Soy) describe el proceso del personaje principal al hacerse adulto, la
Sita. La sociedad surinamesa no es una sociedad ordenada, pero en ella se
encuentran contrastes en las más variadas áreas. Al final, la Sita debe dejar a su
hijo cuando quiso partir de la tierra donde nació. Este libro todavía es una de las
obras más leídas en las escuelas en Surinam. Otras novelas posteriores también
se harán conocidos.
Surinam por sus autores
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En los años sesenta y setenta muchos escritores fueron bastante activos.
Citar los nombres de todos haría nuestro artículo muy extenso. De los muchos
existentes, nos acercaremos aún a tres: los citados anteriormente Dobru y
Shrinivasie, y Miachel Slory.
Dobru, sin ninguna duda se convirtió en uno de los más conocidos. Él
podría ser hallado en cualquier lugar, era muy fácil comunicarse con él y era
activo en la vida política, principalmente en el movimiento nacional. Su poema
Wan Bon (Un Árbol) forma parte del grupo de los más apreciados en Surinam.
En el poema él puso énfasis en la uniformidad de las variadas culturas que pueden
ser encontradas en Surinam. Su descripción autobiográfica en Wan Monki Fri es
muy interesante porque Dobru dejó claramente evidenciar su origen y cómo él
se formó a través de la religión, de su origen social y del crecimiento del
nacionalismo en los años cincuenta. Junto a ello, fue muy honesto al dar opinión
y condenar situaciones sociales.
Shinivasie publicó, a lo largo de los años, diferentes colecciones de poemas.
Él trata de diversos temas en sus obras. Algunos de ellos muestran que la
uniformidad es posible en Surinam, mientras que en otros se presenta una
aproximación más filosófica al respecto. Él alabó su país nativo, pero también
se posicionó de forma crítica ante desarrollos que limitaron la libertad con el
transcurso de los años. Un estudio sobre lo tratado en los poemas nos ofrece
diferentes temas en las obras de Shirinvasi. Se refiere a los distritos donde creció
y se hizo adulto, y también cita las Antillas Holandesas donde él ya vivió y trabajó.
Viajaba por América Latina y vio mucha injusticia y escribió a ese respecto
muchos poemas fervorosos. Por otra parte, en Sangham, predominó el aspecto
filosófico de un hombre más anciano, que en ese momento podía escribir sobre
la muerte. Pertenece al selecto grupo de los más importantes poetas todavía en
actividad en el siglo XXI.
El último de los poetas al que nos referiremos es Michael Slory (1935),
uno de los escritores más productivos de su generación. Hace más de 40 años
escribe poemas en diversos idiomas: neerlandés, sranan, español y en los últimos
años en inglés. Actualmente, todavía, aparecen sus poemas en uno de los
periódicos del país, donde generalmente habla de la actualidad como tema
principal. En el compendio de su obra “Ik zal zingen om de zon te laten opkomen”
(Voy a cantar para hacer que el sol nazca), no solamente podemos observar los
poemas que lo mantienen ocupado, sino que también da una demostración de su
Jerome Egger
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
145
capacidad de dominar diversos idiomas. El distrito donde nació es el asunto de
algunos de sus poemas. Él demuestra solidaridad con pueblos subyugados. En
sus poemas, la sorpresa se demuestra cuando ve alguna cosa en la naturaleza que
lo mantiene ocupado. A veces es un incidente que él quiso captar en su poema.
La belleza de la mujer lo fascina. En su –hasta el momento – última colección,
existen poemas sobre la libertad donde él menciona la esclavitud y exclama:
“¡Pueblo, nunca se olvida de ello!”.
Las últimas tres décadas
Surinam alcanzó su independencia en noviembre del año de 1975. Eso
llevo a un estupendo crecimiento de producciones literarias que todos, más o
menos, desarrollaron dando continuidad a los temas de los años sesenta y setenta.
Esa independencia tuvo lugar al mismo tiempo que se producía una enorme
emigración en dirección a los Países Bajos. Después de la independencia, más o
menos, la mitad de todos los surinameses vivían allá. . Además de eso, en Surinam
surgió un régimen militar que en febrero del año de 1980 ocupó el poder. Aun
así, tal hecho no frenó la producción literaria de ninguna manera. Pero, hay que
constatar que fue más difícil la publicación de libros en esa época. Había falta de
papel, los costes de la impresión aumentaron mucho y el crecimiento de la
pobreza de la población también se percibía en las librerías.
¿Cómo está la situación actualmente en el área de la literatura surinamesa?
Mirando para atrás, para la primera mitad de la primera década del siglo
veintiuno, algunas tendencias pueden observarse. Es muy bueno, que la literatura
para jóvenes merezca mucha atención de los autores. Gerrit Barron (1951) e
Ismene Krishnadat (1956) son apenas algunos de los nombres de escritores que
escribieron varios libros para la juventud que consiguieron una tirada
considerable. Robby Parabirsing (que escribió con el pseudónimo de Rappa –
1954), escribió libros para la juventud de edad más avanzada, donde el humor y
un poco de erotismo fueron bien apreciados por el público. De esa forma fue
educado un nuevo público, con la idea de que leer puede ser muy agradable.
Sólo eso ya era un punto a su favor. Todos esos escritores continúan con la
tradición de ir a las escuelas para la lectura de sus obras. A través de ese sistema
fue creado un vínculo directo con el público de lectores. Gerrit Barron distribuía
sus libros a través de escuelas, consiguiendo así una tirada bastante elevada. A
pesar de los problemas ya mencionamos anteriormente, en los años ochenta,
Surinam por sus autores
146DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
146
fue vendida una considerable cantidad de esos libros. Esos escritores intentan
lanzar sus obras en los Países Bajos. Barron consiguió alcanzar el mercado literario
de las Altillas Holandesas.
Podemos hablar de dos poetas que están activos en este periodo. Uno que
se ha destacado es Suriano (pseudónimo de Ramin Hardjoprajitmo – 1937). Es
de los pocos javaneses activos en la literatura. Su poesía tuvo influencia de
Shrinvasie. A pesar de eso, fue una de sus publicaciones la que más se destacó,
porque él escribió poemas tanto en la lengua de su país de origen Java, como
también en la lengua neerlandesa. La influencia de la cultura se encuentra
fuertemente presente en su obra. En un poema, “Een Bos” (Una Selva), él se
dedica a las contradicciones entre los javaneses musulmanes, que mantienen una
cierta dirección en sus oraciones porque hacen eso tradicionalmente en su país
de nacimiento y por lo tanto también en Surinam, y los otros que conservan la
dirección correcta para la Meca. Tales poemas son un enriquecimiento para la
convivencia multicultural.
Finalmente, el nombre de Cynthia Mcleod Ferier (1936), ciertamente no
podemos dejarlo de lado. Es la hermana mayor de L. H. Ferrier. En 1987, una
de las pocas editoriales en Surinam, publicó la novela “Hoe duur was de Suiker”
(¿Cuánto cuesta el azúcar?). Era una novela histórica que se desarrollaba en el
siglo XVIII. Para los padrones de Surinam, este libro fue un suceso fenomenal.
En un corto periodo de tiempo fueron hechas nuevas tiradas, fueron vendidos
un total de 10.000 ejemplares. También en los Países Bajos el libro fue considerado
como una obra maestra. Esta novela histórica tiene como asunto principal la
sociedad de la esclavitud en el siglo XVIII. Por el título ya colegimos que el
consumo de azúcar en Europa era producido a un precio alto. Muchos esclavos
fueron necesarios y el sufrimiento de esa población fue muy grande.
Para muchos lectores, ese trozo de historia se hizo vivo, gracias a esa novela.
Cualquier novela que apareció después, publicada por esa autora, recibió gran
publicidad y consiguió alcanzar un gran público de lectores.
Como colofón, podemos afirmar que la literatura surinamesa pasó de
una ocupación de escritores coloniales a una literatura donde escritores de
diversos grupos étnicos se hicieron valer y ahora contribuyen a la apertura del
potencial creativo del país. En la actualidad encontramos la literatura oral y
hasta libros de bolsillo impresos de forma independiente, e incluso alguna de
las pocas editoriales que tienen coraje de editar y de publicar algunos libros
Jerome Egger
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
147
que abarcan más. Todo eso sucede en Surinam hoy. La influencia ejercida por
los Países Bajos continúa siendo grande y cada vez más autores intentan buscar
un lugar en ese mercado.
Los surinameses en los Países Bajos escriben cada vez más y consiguen
quedar en la lista de los libros más vendidos. De vez en cuando aparecen algunos
libros traducidos a través de los cuales el público internacional también consigue
conocer escritores surinameses. En resumen, existen problemas, pero con
seguridad, la literatura no va mal en Surinam. Ahora existen más librerías
que están cuidando para que el público pueda adquirir libros locales y de
otros países.
Versión: Pedro Delgado Hernández.
DEP
Mercosur: ¿quo vadis?
148DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
148
os tiempos que corren presentan contextos particularmente desafiantes
para los sistemas políticos nacionales de la región, las instituciones regionales y,
en general, para el Mercosur todo como esquema de cooperación e integración
regional. A más de quince años de su fundación, el Mercosur presenta un cúmulo
de problemas irresueltos: algunos de sus últimos gobiernos – en mayor o medida,
según los casos – han debido enfrentar contextos de fuerte descreimiento y
debilidad; los acuerdos y los compromisos ya establecidos con frecuencia no
han sido cumplidos a cabalidad en los últimos años, en particular a partir de la
devaluación brasileña en 1999 y el desplome argentino del 2001; los últimos
contextos de crecimiento han comenzado a generar contextos favorables para
la recuperación de las economías y sociedades nacionales, pero, más allá de los
discursos y de algunas acciones relevantes, todavía el proceso de integración no
ha logrado el tantas veces invocado y esperado “relanzamiento”. Sin embargo,
Mercosur: ¿quo vadis?
Gerardo Caetano*
* Historiador y politólogo. Profesor de la Universidad de la República, Uruguay.
L
Correspondencia entre filosofías e instituciones
integracionistas
Gerardo Caetano
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
149
inmediatamente después de su peor momento interno, el Mercosur encuentra
hoy una oportunidad de revitalización, tan inusitada como discutida. Se le
presenta, por ejemplo, una agenda externa como nunca antes tuvo, llena de
oportunidades (en relación a la posibilidad de acuerdos comerciales y de diversa
índole con otros bloques o países como la Unión Europea, China, Japón, Rusia,
Sudáfrica, en el seno de la OMC, etc.). A pesar de todos sus problemas y
debilidades, en un contexto internacional amenazado por la hegemonía unipolar,
el Mercosur mantiene su personería internacional como bloque interlocutor
de otros bloques. A pesar de ello, todavía no termina de encontrar las vías
más idóneas para la adopción efectiva de posiciones comunes y consistentes
para negociar en bloque con terceros.
Todo debate en torno a filosofías integracionistas implica una
confrontación de propuestas en torno a cómo pensar la institucionalidad del
bloque en formación. La opción por un modelo se corresponde con la
preferencia de un determinado formato institucional.
1
Pensar “otro” Mercosur,
distinto, más compacto y eficaz que el actual, capaz de asumir efectiva
personería internacional en un mundo de bloques y de tensiones multilaterales
como el de nuestro tiempo, significa discutir a fondo los límites y alcances
políticos del proceso de integración. En este marco, los requerimientos de
una nueva institucionalidad para el Mercosur despiertan polémicas en la región.
Bienvenidas sean ellas si su tramitación rigurosa nos permite trascender una
coyuntura a menudo agobiante y nos impulsa a animarnos al riesgo y también
a las oportunidades de pensar horizontes de desarrollo de más largo plazo
para la región.
El reclamo actual por una rediscusión a fondo de la institucionalidad del
Mercosur posee múltiples implicaciones de diversa índole: las novedades y
propuestas en esta perspectiva se vinculan de modo directo con la renovación
de modelos, de agendas y aun de ritmos y profundidades en el proyecto
integracionista. Por ello es que no puede sorprender que las cuestiones
institucionales provoquen confrontaciones duras y simplificaciones
descalificadoras. Tras el debate sobre la institucionalidad de un proceso de
1
Para un muy útil y actualizado análisis comparado en torno a la dimensión parlamentaria en los procesos de
integración regional en el Mercosur y en la Unión Europea, cfr. Mariana Vazquez, “Sobre la dimensión
parlamentaria de los procesos de integración regional. El Mercosur y la Unión Europea en perspectiva comparada a la luz
de los desafíos del Area de Libre Comercio de las Américas”, en Revista Argentina de Ciencia Política, Nº Especial
5-6, Editorial Universitaria de Buenos Aires, 2002.
Mercosur: ¿quo vadis?
150DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
150
integración, los actores perfilan sus divergencias más de fondo, de carácter
estratégico y estructural. En suma, como se indica en el Cuadro 1, a la pregunta
de qué discutimos en el Mercosur cuando discutimos instituciones, contestamos
en primer término que lo que se pone allí en tensión son los modelos y
proyecciones más generales acerca de los límites y alcances del proceso de
integración en su conjunto. En resumen, proponer “otro” Mercosur requiere
nueva institucionalidad.
Un Mercosur alternativo impone una nueva agenda de propuestas e
iniciativas. ¿Cuál podría ser el listado sucinto de los titulares de esta nueva
agenda? Hagamos una pequeña reseña: coordinación macroeconómica, en
particular, de las políticas cambiarias; complementación productiva, a través
de los Foros de Competitividad y del surgimiento de “cadenas productivas”
mercosureñas; complementación de políticas (energéticas, educativas,
culturales, de derechos humanos, etc); complementación de infraestructuras;
consolidación y aplicación efectiva de la Carta Socio Laboral; tratamiento serio
de la propuesta ya acordada de libre circulación de personas; reconocimiento
de asimetrías y flexibilidades, en especial en relación a Paraguay y Uruguay;
implementación plena e incremental de los Focem; negociación internacional
como bloque económico-comercial y también político ante terceros y en foros
internacionales; estrategia comercial conjunta; estrategias de financiamiento
intrazona; incorporación de nuevos socios; nueva institucionalidad. En un
reciente documento de la Presidencia de la Comisión de Representantes
Permanentes del Mercosur (Crpm) fechado el 13 de julio de 2006 y titulado
“Desafíos de la integración regional. Iniciativas y Propuestas”, se identificaba
una agenda de “ejes de carácter estratégico en la formulación de políticas
públicas” muy parecida a la antes referida: “mecanismos para corregir las
asimetrías entre los países; impulsar la articulación productiva a escala regional;
ampliar la agenda externa común; desarrollo de instrumentos para integrar
zonas fronterizas; profundizar la cooperación e integración energética; mayor
impulso a las políticas comunes en medio ambiente; hacia un Consejo Regional
de Políticas Sociales; definición de una estrategia comunicacional; participación
ciudadana”.
2
2
Cfr. Presidencia de la Comisión de Representantes Permanentes del Mercosur, Desafíos de la integración
regional. Iniciativas y Propuestas, Montevideo, 13 de julio de 2006.
Gerardo Caetano
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
151
No se trata en suma de una ausencia de ideas o de propuestas que puedan
converger en un programa común que se oriente en la forja de “otro” Mercosur.
Ideas similares pueden encontrarse en otros muchos documentos, como por
ejemplo las incorporadas en la propuesta “Somos Mercosur. Concepto y Plan
de Trabajo”, adoptada inicialmente en el segundo semestre del 2005 por la
Presidencia Pro Témpore de Uruguay y luego asumida como propia y común al
bloque en su conjunto por los restantes Estados Partes. Si hay efectivamente
agenda, lo que ha faltado ha sido voluntad política efectiva de darle respuesta, lo
que entre otras cosas supone el establecimiento de una nueva institucionalidad
capaz de ofrecer instrumentos eficaces para viabilizar y concretar logros palpables
en cada uno de los temas referidos. En esta dirección, la creación del Parlamento
del Mercosur puede ser una señal auspiciosa, con la condición de que no quede
como una iniciativa aislada, distante de un enfoque de reforma institucional
integral y sistemática.
3
Ninguno de los temas de esta nueva agenda está desprovisto de problemas
y de contradicciones, todos ellos exigen mucha negociación política y no es
augurable un proceso de cambio sin conflictos y vertiginoso. Los obstáculos en
esta dirección no resultan menores: el imperativo de las exigencias acrecentadas
de sociedades nacionales profundamente heridas por la crisis; la tentación siempre
presente de acuerdos bilaterales por parte de un país socio con resultados
coyunturales y empujado por las lentitudes cuando no las agresiones de otros
socios; las diferencias de patrones de comercialización entre las economías
nacionales de los Estados Partes; el esbozado debilitamiento de los gobiernos
nacionales; los escasos avances obtenidos en los ámbitos de la negociación
internacional del comercio; la heterogeneidad de economías y sociedades; la
emergencia de conflictos bilaterales de gravedad incremental y resolución incierta
(el tema de las pasteras en el río Uruguay resulta un ejemplo paradigmático en
esa dirección); etc. Sin embargo, sin voluntarismo ni visiones ingenuas, la actual
coyuntura parece perfilarse – una vez más – como una oportunidad a no
desperdiciar. Pero su no aprovechamiento, más que otras veces, parece perfilar
consecuencias mucho más negativas y profundas que en el pasado en relación a
la solidez de la apuesta estratégica al futuro del bloque.
3
Para una profundización de las implicancias de esta invocada reforma institucional del Mercosur, cfr.
Gerardo Caetano, Los retos de una nueva institucionalidad para el Mercosur, Montevideo, Fesur, 2005; o Fesur,
Desafíos Institucionales para el Mercosur. Las relaciones entre Estados, Instituciones Comunes y Organizaciones de la
Sociedad. Dcoumento Preparatorio, Montevideo, Fesur, 2005; entre otros.
Mercosur: ¿quo vadis?
152DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
152
¿Cuál puede ser el rumbo entonces? ¿De qué Mercosur comienza a
hablarse? Es el Mercosur de la complementación productiva, de los foros de
complementación productiva. Es el Mercosur que necesita, desde una asunción
plena de su condición de proyecto político, articular políticas activas y sectoriales,
por ejemplo, en el campo de las políticas energéticas, fitosanitarias, en materia
agrícola y pecuaria, en la coordinación de infraestructura para uso común, en la
adopción de políticas de frontera. Es un Mercosur que discute en serio la libre
circulación de personas, pero incorporando en la agenda la necesidad de
proyectar, divulgar y consolidar un gran acuerdo en relación a la Carta Socio
Laboral, que ha aprobado como documento y que reconoce derechos, pero que
en las actuales condiciones se presenta como de nula aplicación y dudosa
aplicabilidad. Es el Mercosur que por muchos motivos, con otros bloques del
mundo, debe contribuir a contestar el esquema de globalización unipolar que se
consolidó después del 11 de septiembre de 2001, que tiene que actuar como
bloque en ámbitos internacionales, en ámbitos multilaterales, en la búsqueda de
acceso efectivo a mercados externos bajo condiciones favorables, a partir del
reconocimiento externo de personería internacional, como un bloque que puede
hablar con otros bloques. Y en un contexto de pugna asimétrica entre
unilateralismo impuesto y posibilidades dificultosas de un multilateralismo
alternativo, la emergencia de un nuevo bloque que por otra parte se proyecte
hacia América del Sur y hacia América Latina, adquiere una dimensión de
proyección internacional fuerte. Es la necesidad de actuar en la negociación
internacional como un bloque unificado ante terceros, más allá de condiciones
en parte diferentes pero que no obstan para la concreción negociada de posturas
efectivamente comunes. Es la idea de defender la búsqueda de mercados,
ratificando la filosofía del regionalismo abierto, pero discutiendo agendas,
discutiendo por ejemplo la agenda de Singapur en la OMC, discutiendo con
seriedad temas que comprometen nuestras economías, como la nueva articulación
de los organismos internacionales y sus intervenciones en el plano de las políticas
nacionales, como el tema de la propiedad intelectual, como el tema de las compras
gubernamentales y los servicios, como el tema de la rediscusión de los subsidios
respecto de la producción agrícola. Es el Mercosur que comienza a hablar de
estrategias comerciales conjuntas, que busca la interlocución con otros bloques,
no sólo la triangulación clásica con Estados Unidos y con la Unión Europea,
sino que busca también negociaciones más firmes con China, con Japón, con
Sudáfrica, con Rusia, con los países árabes. Es el Mercosur que busca estrategias
Gerardo Caetano
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
153
de financiamiento intrazona, pensadas desde la eventualidad de bancos tanto de
fomento o inversiones como de un Banco Central al estilo europeo.
Aun con una agenda más corta y viable en lo inmediato, que recorte desde
una lógica más moderada e incremental los múltiples temas que aparecen, existe
una convicción que comienza a generalizarse y que debe reiterarse una vez más:
la actual institucionalidad, aun con los importantes cambios y creaciones
incorporadas últimamente, no resulta idónea para la consecución de logros
efectivos en varios de estos planos novedosos de la agenda más actual. Se trata
en suma de un Mercosur que se orienta hacia una nueva institucionalidad que
supere las deficiencias del Mercosur originario del 91, que profundice los avances
y que supere las omisiones del Protocolo de Ouro Preto de 1994, que consolide
el camino iniciado – aunque con altibajos – con las creaciones institucionales del
último tiempo. En ese marco, no puede resultar casual que lo que se comienza a
discutir es la necesidad de un nuevo Mercosur que cuestione el interpresidencialismo
extremo, y que incorpore el tema de la evolución (no impuesta, sin hegemonismos,
con mucha negociación política) hacia una tensión más equilibrada entre
intergubernamentalismo y supranacionalidad, tan temido como malentendido
en sus alcances y consecuencias. Se trata de un Mercosur que ratifica y profundiza
su insoslayable naturaleza de proyecto político. Es el Mercosur que consolida la
necesaria transformación de la mera secretaría administrativa en una secretaría
técnica con proyección política, lo que requiere asesoramiento técnico y
académico efectivos como los que ha comenzado a tener, capaz de ser una usina,
un gran think tank regional, para alimentar –sin subordinaciones recelosas ni
falta de transparencia – el funcionamiento de los otros órganos del organigrama
Mercosur. Es el Mercosur que comienza a discutir la creación de un Instituto
Monetario que viabilice la cada vez más indispensable convergencia cambiaria,
embrión de un Banco Central regional. Se trata de discutir en serio no sólo la
constitución ya alcanzada de un Parlamento del Mercosur, sino sus proyecciones
posibles en la primera etapa de transición, en la que –con bastante viento en
contra – tenga que aprobar la prueba de que puede configurarse como un foro
político que aliente con eficacia avances concretos en la agenda Mercosur.
Se trata también de poner en funcionamiento pleno lo dispuesto en el
Protocolo de Olivos pero también de seguir avanzando hacia la creación de un
verdadero Tribunal Permanente de Justicia Regional. Es un Mercosur que
comienza a reformular las relaciones entre los propios órganos decisorios de su
formato institucional, exigiéndoles un funcionamiento menos episódico y más
Mercosur: ¿quo vadis?
154DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
154
sistemático, una conducción más transparente y cotidiana. Un Mercosur que
consolida la fundación ya realizada de la Comisión de Representantes
Permanentes, con embajadores de los cuatro países socios plenos, pero también
con un Presidente que pueda actuar como vocero de una voluntad regional. Es
el Mercosur que adquiere otra presencia y otro peso en los debates de instituciones
como la OMC, que negocia en común y no solitariamente acuerdos con los
EEUU o con Europa desde otras posiciones, que puede encarar con
responsabilidad pero sin sometimientos su relacionamiento con los organismos
internacionales de crédito.
En esa perspectiva que más de uno podría calificar de utópica frente a las
dificultades actuales del bloque, la nueva institucionalidad respondería también
a los “déficit democráticos” que han signado a menudo la historia del proceso.
Para ello hay que evitar equívocos y tentaciones perezosas e inconducentes. No
debe pensarse el Mercosur desde la identidad coyuntural de gobiernos que
ideológicamente puedan ser más o menos afines. Sería un grave error. No es la
experiencia de los procesos de integración exitosos. Por cierto que el que haya
gobiernos afines ideológicamente puede ayudar a avanzar en cierto tipo de
acuerdos. Pero si lo que se quiere es avanzar pero con profundidad, la
acumulación en materia institucional es el mejor resguardo y el instrumento más
idóneo para obtener los logros económicos que nuestros pueblos necesitan cada
vez con más urgencia. Por supuesto que no hay modelo institucional neutro y
que las coyunturas de afinidad ideológica entre los gobiernos socios ayudan a
avanzar. Pero precisamente para aprovechar al máximo esas oportunidades, se
debe pensar en clave institucional y no ideológica, desde la premisa que hay que
crear instituciones que consoliden desde la negociación política avances que sea
muy difícil luego revertir. Aprendamos (sin copiar, por cierto) de los exitosos:
la Unión Europea no fue formada para gobiernos socialdemócratas, para
gobiernos democratacristianos, para gobiernos liberales. No hay proceso de
integración de gobiernos democráticos, cuya vida natural es la de la rotación en
el poder y la de la incertidumbre de los resultados electorales, que pueda hacerse
articulado rígidamente a una propuesta ideológica cerrada del bloque regional
del que se participa.
Por eso, si se quiere aprovechar la oportunidad que hoy está presente y
que surge como una demanda efectiva desde nuestros países que no tienen salida
en solitario (por cierto que no la tiene el Uruguay, pero tampoco creo que la
tenga en solitario el Brasil o la Argentina, nuestros países no se salvan solos,
Gerardo Caetano
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
155
tienen que luchar por su lugar en el mundo desde una posición de bloque) se
tendrá que afirmar una nueva institucionalidad, que supere el “déficit democrático”
que ha tenido el proceso, que supere ese interpresidencialismo que ha generado
una suerte de superejecutivismo absolutamente inejecutivo, que arraigue la
legitimidad del Mercosur en nuestras sociedades, pero que al mismo tiempo le
dé al Mercosur la posibilidad de responder con efectividad a otra agenda, que es
la que responde mejor a esta nueva coyuntura que nos está exigiendo otras formas
de pensar, no sólo en clave nacional sino en clave regional e internacional.
Las etapas de la evolución institucional en el Mercosur
Como hemos visto, desde hace muchos años, en la agenda e incluso en las
distintas resoluciones emanadas de los diversos organismos integracionistas, ya
sea en el marco de sus actividades rutinarias o en las Cumbres del Mercosur,
aparece de modo reiterado la apelación a la necesidad de un fortalecimiento
institucional del Mercosur. Decenas de resoluciones, recomendaciones y
pronunciamientos dan acabada cuenta de ello
4
, refiriendo de paso la necesidad
de actualizar y profundizar el organigrama establecido en el Protocolo de Ouro
Preto.
5
Sin embargo, más allá de las declaraciones persistentes y de algún avance
sustantivo pero parcial, como veremos más adelante, no parecen haber existido
los consensos necesarios ni la voluntad política requerida para responder en
serio a esa demanda. Por otra parte, la misma ha sido bastante más enfática de
parte de aquellos organismos (como la Comisión Parlamentaria Conjunta y el
Foro Consultivo Económico y Social)
6
que emanaron del citado Protocolo de
Ouro Preto con facultades recortadas o simplemente consultivas.
4
Cfr. por ejemplo, con especial atención a los pronunciamientos referidos a la CPC, Mercosul: Legislaçao e
Textos Básicos. (3ª ediçao). Brasilia, Comissao Parlamentar Conjunta do Mercosul – Seçao Brasileira, Ministerio
das Relaçacoes Exteriores, Senado Federal, 2000, 545 pp.
5
Cfr. “Protocolo de Ouro Preto – Protocolo Adicional al Tratado de Asunción sobre la estructura institucional del
Mercosur”, firmado en la mencionada ciudad por los entonces Presidentes y Ministros de Relaciones Exteriores
de los cuatro países miembros el 17 de diciembre de 1994. Este Protocolo se firmaba en cumplimiento de lo
dispuesto en el artículo 18 del Tratado de Asunción del 26 de marzo de 1991, que establecía textualmente:
“Antes del establecimiento del Mercado Común, el 31 de diciembre de 1994, los Estados Partes convocarán
una reunión extraordinaria con el objetivo de determinar una estructura institucional definitiva de los
órganos de administración del Mercado Común, así como las atribuciones específicas de cada una de ellas y su
sistema de toma de decisiones”. Anexo al Protocolo se firmó también ese día un “Procedimiento General para
Reclamaciones ante la Comisión de Comercio del Mercosur”.
6
El actual vicepresidente uruguayo y expresidente Pro Témpore de la CPC, Luis Antonio Hierro López,
señaló en diciembre de 1997 que veía “la relación entre el FCES y la CPC como de primos-hermanos”. Cfr. “Voces,
Parlamentos, Mercosur” en Cuadernos del CLAEH Nº 81-82, 1998, p. 136.
Mercosur: ¿quo vadis?
156DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
156
El señalamiento que se ha hecho antes en este mismo texto respecto a que
cuando se discuten distintos formatos de institucionalidad en un proceso de
integración, en realidad se está discutiendo en forma simultánea entre modelos
diversos de integración regional, creemos que se confirma muy claramente en la
propia historia del Mercosur. Por cierto, hay una historia del Mercosur antes del
Tratado fundacional de 1991: ella está sintetizada en el Acta de Foz de Iguazú,
de noviembre del año ´85, entre los entonces presidentes Sarney y Alfonsín,
corolario de un conjunto de acciones y negociaciones en las que se buscó
prefigurar un Mercosur bastante distinto al que luego se concretó en el Tratado
de Asunción de marzo de 1991. Ese “otro” Mercosur, que no pudo ser en varios
aspectos, se parece mucho más al que pareció despuntar desde las apuestas que
para una transformación integral del bloque se propusieron entre el 2002 y el
2003 y que a partir del 2004 comenzaron a languidecer poco a poco, al menos en
algunos de sus aspectos sustantivos y en su vocación de reforma integral. Aquel
acuerdo Sarney-Alfonsín apuntaba a una institucionalidad y a una agenda
integracionistas mucho más globales y profundas que las que luego se concretaron
en 1990 y 1991.
El cambio de rumbo, como más de una vez se ha señalado con acierto,
coincidió con el cambio de gobiernos en Argentina y Brasil. Para decirlo de
modo sintético, el modelo de Mercosur “fenicio” y casi exclusivamente orientado
a lo comercial, con una institucionalidad fuertemente intergubernamentalista y de
baja intensidad que le eran funcionales, comenzó a gestarse muy claramente en
julio del año ´90, en la llamada Acta de Buenos Aires, firmada por Collor de Melo
y por Menem. Esta iniciativa de Brasil, que se articulaba con Argentina, luego
recibió la inmediata incorporación de Uruguay, que desde el nuevo gobierno
liderado por el Presidente Lacalle advirtió con lucidez las fuertes consecuencias
negativas que arrojaría un acuerdo Argentina-Brasil que aislara a Uruguay y a los
demás países de la región. En su incorporación Uruguay convocaba a que hicieran
lo mismo Paraguay y Chile, a los efectos de equilibrar mejor las asimetrías
inocultables del bloque a crearse. Sin embargo, como era harto previsible, la
incorporación de Chile en las condiciones previstas en materia arancelaria,
resultaba absolutamente imposible, por la diversidad total de los grados de
apertura alcanzados por su comercio. Paraguay sí se incorporó y finalmente se
llegó a la firma solemne del Tratado de Asunción el 26 de marzo de 1991.
Como han estudiado entre otros Bouza y Soltz, en su trabajo titulado
“Instituciones y mecanismos en procesos de integración asimétricos: el caso Mercosur”, el
Gerardo Caetano
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
157
Tratado de Asunción presentaba originariamente ciertos rasgos definitorios. En
primer lugar, apostaba a una institucionalidad netamente intergubernamentalista
y a un perfil integracionista sólo comercial, rasgos profundamente articulados
dentro de las orientaciones básicamente liberales de los gobiernos y Presidentes
firmantes del acuerdo. Se apostaba a un formato de institucionalidad con un
intergubernamentalismo extremo, que algunos autores no han vacilado en calificar
de interpresidencialismo. Esa orientación básica resultaba muy fuerte y visible,
recelosa por igual de la precisión de reglas o procedimientos, al estilo de lo que
caracterizó la institucionalidad del Nafta por ejemplo, pero de modo muy
particular totalmente contraria ante cualquier esbozo de evolución supranacional,
al estilo de la Unión Europea. Y esta institucionalidad de baja intensidad, se
articulaba muy bien con un proyecto integracionista que apostaba prioritariamente
a lo económico comercial, con tópicos de proyección primaria excluyentes como
la progresiva eliminación de aranceles, la definición de un régimen general de
normas de origen, salvaguardas para prácticas desleales en el comercio intrazona
y ciertos plazos para la implementación de un mecanismo de solución de
controversias.
Como también han destacado, entre otros autores, Bouza y Soltz, el formato
institucional presente en el Tratado de Asunción ofrecía tres rasgos definitorios
de las aspiraciones y voluntades de los Estados Partes: i) un neto sesgo
intergubernamental de los órganos decisorios del bloque (la creación en el último
artículo 24 del Tratado, luego de haberle puesto nombre al bloque y como señal
inequívoca de la búsqueda de salvar un olvido, de un vago organismo a crearse
en representación de los Parlamentos de los países asociados revela casi
anecdóticamente esta orientación); ii) la definición tácita de que los acuerdos
integracionistas tendrían el alcance de “Actos legales incompletos”, sin el desarrollo
de una normativa Mercosur que pudiera ostentar la condición de algo cercano a
un Derecho Comunitario (con la consiguiente inseguridad jurídica, agravada
por las asimetrías constitucionales y jurisdiccionales de los países socios, con la
tentación a menudo concretada del incumplimiento de lo acordado (recurso
realmente efectivo para los países poderosos del bloque) y con la anticipación
de una más que problemática internalización de normas integracionistas dentro
de los derechos y leyes de proyección nacionales; y iii) “la ausencia de un órgano
jurisdiccional autónomo y propio del bloque”, lo que se traduciría en la configuración
de mecanismos de solución de controversias extremadamente flexibles y
morosos, orientados a la negociación gradual y a veces poco menos que
Mercosur: ¿quo vadis?
158DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
158
interminable de los gobiernos (todo lo que no sólo iba a configurar junto con
los otros rasgos un caso nítido de “déficit democrático” en la institucionalidad y en
el funcionamiento cotidiano del bloque, sino que iba a generar, más tarde o
temprano, la crisis de la eficacia socioeconómica de los acuerdos, en particular
cuando los contextos internacionales se volvieran desfavorables y las controversias
y los contenciosos entre los socios del bloque se multiplicaran naturalmente).
7
Cuadro 1
El Protocolo de Brasilia de diciembre de 1991, centrado en la definición de
un régimen transitorio para la solución de controversias, optó finalmente por la
vía de la constitución de tribunales arbitrales ad hoc de jurisdicción obligatoria,
régimen que el tiempo verificó como claramente insuficiente y poco efectivo en
la práctica. En diciembre de 1994 se firmó por su parte el Protocolo de Ouro Preto,
que estableció – por lo menos en las palabras del texto acordado – “un régimen
definitivo hasta que se produjera la convergencia plena del arancel externo común”. Con sus
53 artículos y su anexo, este Protocolo implicó avances institucionales de
relevancia innegable, pero no varió en lo sustantivo la orientación
7
Roberto Bouzas y Hernán Soltz, Instituciones y mecanismos en procesos de integración asimétricos: el caso Mercosur.
Hamburg, Institut Für Iberoamerika – Kunde, August 2002.
Gerardo Caetano
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
159
intergubernamentalista originaria. De todos modos, como lo indica en forma
sumaria el cuadro 2, en este Protocolo se incorporaron algunas innovaciones
institucionales de alcance restringido pero igualmente relevante: se creó un nuevo
órgano decisorio como la Comisión de Comercio del Mercosur (CCM),
igualmente dependiente de los Poderes Ejecutivos; se dio la creación formal de
órganos consultivos con atribuciones menguadas como la CPC y el FCES; se
profundizó en torno a la personalidad jurídica internacional del bloque; se
reglamentó el mecanismo de internalización y vigencia de la normativa del
Mercosur; se crearon instancias auxiliares dependientes del CMC como los
Subgrupos de Trabajo (SGT), los Comités Técnicos y las reuniones de Ministros;
se mejoraron un tanto los mecanismos de solución de controversias; entre otras
innovaciones menores.
8
Cuadro 2
Con posterioridad a la concreción del Protocolo Ouro Preto II, en especial
y no casualmente a partir de 2002, cuando la crisis económica del bloque parecía
configurar el gran factor exigente de una nueva ingeniería institucional que diera
8
Cfr. Didier Opertti et alli, El Mercosur después de Ouro Preto. Montevideo, Universidad Católica del Uruguay,
1996, Serie Congresos y Conferencias Nº 11.
Mercosur: ¿quo vadis?
160DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
160
instrumentos para viabilizar otro tipo de iniciativas, comienzan a procesarse
distintas innovaciones no sólo relevantes en sí sino también provistas de una
orientación general de perfil más integral, menos ejecutivista, con mayor apertura
a enfoques auténticamente regionales. En el cuadro 3 se indican en forma
cronológica esas innovaciones institucionales, con su correspondiente decisión.
Pasemos revista a los nuevos organismos creados: Foro de Consulta y
Concertación Política, Secretaría Técnica conteniendo en su seno un Sector de
Asesoría Técnica del Mercosur, Tribunal Permanente de Revisión, Comisión de
Representantes Permanentes del Mercosur, Foro Consultivo de Municipios,
Estados Federados, Provincias y Departamentos del Mercosur y, finalmente, el
Parlamento del Mercosur, que en más de un sentido constituye una culminación
de esta etapa de innovaciones graduales y dispersas, no del proceso reformista
de la institucionalidad Mercosur en su conjunto.
9
Cuadro 3
9
Cfr. G. Caetano, “Los retos de una nueva institucionalidad para el Mercosur … etc. ob. cit. Allí sostenemos,
en acuerdo con otros expertos que comparten la misma idea, que el proceso de reforma institucional del
Mercosur debe tener una vocación de integralidad que sólo puede resolverse en forma coherente con lo que
en medio de las expectativas (desmesuradas, como veremos) del 2004 dio en llamarse de manera informal
“Protocolo Ouro Preto II”.
Gerardo Caetano
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
161
De la crisis a los programas augurales del 2003
Buena parte de las innovaciones en este campo institucional encontraron
su principal base de apoyo y promoción en una auténtica voluntad “institucionalista”
de parte del Foro Consultivo Económico y Social y, de manera especial, de
algunos de sus integrantes, como la Coordinadora de Centrales Sindicales del
Mercosur. Entre otras muchas comunicaciones de similar tenor que podrían
citarse, en la XII Reunión Plenaria del FCES, celebrada el 7 de octubre de 1999
en Montevideo, este organismo convocaba a “fortalecer la estructura institucional
del Mercosur ya que la presente crisis ha puesto de manifiesto la insuficiencia de
los actuales instrumentos del proceso de integración...”.
10
En esa dirección, los integrantes del FCES no sólo reclamaban una mayor
participación de los actores de la sociedad civil sino que con igual énfasis
enfatizaban acerca de la necesidad de consolidar también el rol de los Parlamentos
como ámbitos centrales del proceso de integración. Decía por ejemplo a este
respecto la Coordinadora de Centrales Sindicales del Cono Sur, en un
pronunciamiento fechado en Asunción el 9 de octubre de 1994: “las centrales
sindicales de la región también tienen preocupación por el contenido democrático
del proceso. Debe existir una mayor y mejor participación de las representaciones
sociales y de los Parlamentos. Este último aspecto es muy claro si partimos de la
base que las decisiones del Mercosur, para que tengan vigencia en cada Estado,
necesitan, frecuentemente, ratificación parlamentaria”.
11
Por múltiples razones, luego del colapso político y financiero de la Argentina
durante los años 2001 y 2002, con su fortísimo impacto en toda la región, esta
voluntad institucionalista no sólo se consolidó sino que comenzó a producir
impactos y resultados importantes. El 18 de febrero del 2001, reunidos en la
Quinta Presidencial de Olivos y teniendo como anfitrión al entonces novel
Presidente argentino, Eduardo Duhalde, los Presidentes y Ministros de Relaciones
Exteriores de los cuatro países del Mercosur firmaban el largamente esperado
“Protocolo para la Solución de Controversias en el Mercosur”.
12
Este paso fundamental
10
Cfr. “Mercosur/fces/Recomendación Nº 3/99.
11
Cfr. “Propuesta de las centrales sindicales del Cono Sur a la estructura institucional del Mercosur”, Asunción, 9 de
octubre de 1994.
12
Cfr. “Protocolo de Olivos para la Solución de Controversias en el Mercosur”, Olivos, Provincia de Buenos Aires, 18 de
febrero de 2002. El mismo constaba de 56 artículos, insertos en 14 capítulos, en los cuales se definía con precisión
las pautas, ámbitos y procedimientos del sistema de solución de controversias, acordándose aspectos como las
negociaciones directas entre las partes, la posibilidad de intervención del Grupo Mercado Común, el procedimientos
arbitral ad hoc, los procedimientos de revisión, los alcances de los laudos arbitrales, etc. De hecho, este Protocolo
ya estaba acordado y pronto para firmarse en diciembre del 2001, pero la caída del entonces Presidente argentino
Fernando De la Rúa , coincidente con la Cumbre de Montevideo, obligó a su postergación.
Mercosur: ¿quo vadis?
162DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
162
en la consolidación institucional del bloque, demanda largamente postergada en
particular por los recelos y vetos del Brasil en la materia, implicaba sin duda un
avance sustantivo y revelaba que, tal vez, la situación de críticas dificultades
económicas y sociales de la región podía configurar un escenario propicio para
darle un mayor ritmo al proceso integracionista.
Lo ocurrido durante la Cumbre del Mercosur, celebrada en julio de 2002
en Buenos Aires, vino a confirmar ciertas hipótesis y percepciones: la crisis
económica y financiera, con sus múltiples consecuencias (inestabilidad de los
mercados, gravísimos deterioros sociales, debilidad alarmante de los gobiernos,
relacionamiento cada vez más difícil con los organismos financieros
internacionales, etc), coadyuvaban a que, si no todos, la mayoría de los países de
la región apostaran al Mercosur como alternativa cierta a la coyuntura crítica.
Ello suponía darle más consistencia política al proceso integracionista, lo que
entre otras cosas implicaba más y mejor institucionalidad. Todo parecía conducir
a que quien debiera asumir el liderazgo de este nuevo giro fuera sin duda Brasil,
no sólo por su condición de potencia mayor en la región sino también porque
en el pasado, como hemos señalado, había sido el socio menos dispuesto a
comprometerse en instituciones de bloque que restringieran sus posibilidades
de acción autónoma. A mediados del “fatídico” 2002, la coyuntura era bien distinta
y ello podía traducirse a las claras en el cambio de agenda de la Cumbre. En este
sentido, como parte de una decisión más global, se acordó dar comienzo
“al proceso necesario para transformar la Secretaría Administrativa del Mercosur en una
Secretaría Técnica”
13
, lo que implicaba también la confirmación de una voluntad
política distinta a la que había empantanado en años anteriores el reiterado
proyecto de “relanzar el Mercosur”. En la Cumbre de Buenos Aires se avanzó
también en otros temas que involucraban la cuestión institucional del bloque: la
creación y consolidación de Foros Sectoriales de Competitividad, articuladores
de una complementación en el área productiva; se establecieron estrategias
concretas para llevar adelante misiones comerciales comunes, portando la marca
Mercosur; se planteó el proyecto de la creación de una Banca de Fomento
Mercosur, como instrumento privilegiado para una efectiva convergencia
macroeconómica; entre otras disposiciones importantes.
14
13
Cfr. Mercosur/CMC/Dec. Nº 16/02, fechada el 5 de julio de 2002 en Buenos Aires. En su resolución
Nº 1/2, el
14
A la Cumbre de Buenos Aires, que se realizó en el contexto de un agudo cuadro de inestabilidad financiera
en la región, asistió el Presidente mexicano Vicente Fox, como signo de apoyo a la región y en especial a la
Argentina.
Gerardo Caetano
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
163
A partir de julio se iniciaba la Presidencia Pro Tempore de Brasil, última
que encabezaría como Presidente brasileño Fernando Henrique Cardoso.
Itamaraty ya había dado señales fuertes de un giro estratégico hacia el Mercosur,
opción de política exterior que debía volverse visible en este segundo semestre
por varios motivos: en octubre habría elecciones nacionales y el tema Mercosur,
como veremos, era uno de los que por entonces marcaban diferencias entre los
candidatos con más chance de ganar (Lula o Serra); desde noviembre Brasil
ocuparía junto a EEUU la Presidencia Pro Tempore del Alca, precisamente en
el remate mismo de la negociación prevista con anterioridad; dentro del cuadro,
por cierto inestable, de las negociaciones y alineamientos en el plano internacional
en general e interamericano en particular, dada además la debilidad de los otros
gobiernos de los países socios, la asunción de un liderazgo mercosureño efectivo
–sin hegemonismos y con propuestas innovadoras, desde la conciencia plena
que ello suponía beneficios pero también costos – parecía un horizonte cada vez
más atractivo y necesario para el país norteño. El entonces Presidente Cardoso
(con el respaldo decisivo de su canciller de entonces, Celso Lafer) se preocupó
especialmente en ofrecer esas señales durante el último semestre de sus ocho
años de ejercicio de la Presidencia de Brasil. Sus pronunciamientos durante sus
viajes a los países de la región en esos meses
15
, así como el hecho inédito que por
primera vez se creara un cuerpo de asesores para la Presidencia Pro Tempore
integrado por técnicos y representantes calificados de los cuatro países, resultaron
señales significativas en esa dirección.
Esa tónica general de un Brasil más pro Mercosur que de costumbre se
consolidó y profundizó durante la campaña electoral del 2002, de la que surgió
electo como Presidente el candidato del Partido de los Trabajadores, Luiz Inácio
Lula da Silva. Este se distinguió, entre cosas respecto de sus adversarios, en un
discurso mercosureño decidido, eje programático que en particular confrontó
en el ballotaje con el candidato “oficialista” José Serra, mucho más escéptico que
su mentor, el entonces Presidente Cardoso, respecto a la promoción del Mercosur
como núcleo de una nueva propuesta de gobierno para el Brasil. Tanto antes
como después de ser electo, Lula insistió en el imperativo de consolidar al
Mercosur como un “proyecto político”, en tanto instrumento insustituible no sólo
para articular las economías de los países de la región sino también para dotar al
bloque de una verdadera identidad para comparecer y negociar en el conflictivo
escenario internacional actual.
15
Muy notoriamente, por ejemplo, en ocasión del viaje que hiciera al Uruguay el 20 y 21 de agosto de 2002.
Mercosur: ¿quo vadis?
164DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
164
En ese marco, durante los últimos meses del 2002 volvieron a darse avances
significativos en la perspectiva de consolidar y profundizar la institucionalidad
del Mercosur. Algunos de ellos exhibieron hasta un cierto tono “voluntarista”,
como el acuerdo migratorio suscrito el 8 de noviembre en la ciudad de Salvador
de Bahía por los Ministros de Justicia de los países del bloque más Bolivia y
Chile, por el que se establecía en adelante el permiso a los ciudadanos de esas
seis naciones de radicarse y trabajar libremente en cualquiera de los países tras
cumplir determinados requisitos de documentación que se establecían en el
convenio.
16
Este convenio, que podría considerarse fundacional de una eventual
y futura “ciudadanía mercosureña”, fue refrendado en ocasión de la Cumbre del
Mercosur en Brasilia, en diciembre de 2002. En esta reunión, la agenda de una
institucionalización más profunda del Mercosur prosiguió en el centro del debate,
renovándose en forma particular los tópicos de la promoción de una más ágil y
sólida internalización de la normativa emergente de los acuerdos regionales y el
del fortalecimiento consiguiente de la dimensión parlamentaria del proceso. Pero
una vez más, no sólo fueron los organismos oficiales del Mercosur quienes se
hicieron eco de estas demandas “institucionalistas” sino también nuevos actores
sociales de proyección regional. “Sabemos – señaló en un documento oficial la
Coordinadora de Centrales Sindicales del Cono Sur, como pronunciamiento
principal de su Cumbre Sindical realizada en Brasilia por esos mismos días –
también que la opción por un mercado común generaría pérdidas de soberanía
nacional y disminuiría el control social sobre las decisiones del Estado nacional,
pero esta pérdida puede ser compensada con la creación de organismos de
representación política y social comunitarios, que garanticen un proceso más
democrático bajo control social. (...) Más allá de la instrumentación de la
Secretaría Técnica y la implementación del protocolo de Olivos, es fundamental
que el Mercosur profundice su estructura institucional, al tiempo que,
prioritariamente reestructure sus diferentes organismos y espacios de
negociación, por medio de la racionalización y articulación de sus agendas”.
17
16
El convenio, que venía a confirmar como nunca antes la tantas veces anunciada política de libre circulación
de personas en los países del bloque y asociados, tenía una verdadera significación histórica, más allá de las
dificultades inocultables para su implementación en el corto plazo, con sociedades tan castigadas por el
desempleo y la pauperización. Al no existir Ministerio de Justicia en su formato institucional de gobierno, por
Uruguay firmó este convenio el Ministerio del Interior. Cfr.. “Libertad de residencia y trabajo en el Mercosur”, en
El Observador, Montevideo, 9 de noviembre de 2002, pp. 1 y 14; “Acuerdo histórico en Brasil. Ventajas para los
inmigrantes entre los países del Mercosur”, en Clarín, Buenos Aires, 10 de noviembre de 2002. (Por Eleonora
Gosman, corresponsal en San Pablo).
17
“Cumbre Sindical 2002. Por otro Mercosur con empleo para todos”. Brasilia, 5 y 6 de diciembre de 2002.
Gerardo Caetano
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
165
Este innegable giro a favor de una más sólida y renovada institucionalización
del Mercosur, muy visible en la agenda del 2002 que hemos repasado
sumariamente, tuvo otro hito histórico en ocasión de la reunión en Brasilia el
14 de enero de 2003 de los Presidentes de Argentina y Brasil, Eduardo Duhalde
y Luiz Inácio Lula da Silva. En un comunicado conjunto, ambos Presidentes
hicieron saber a título expreso que acordaban en que “el Mercosur es también
un proyecto político, que debe contar con la más amplia participación de todos
los segmentos de las sociedades de los Estados Partes, hoy representados en
el Foro Consultivo Económico y Social. Coincidieron en la importancia de
fortalecer la Comisión Parlamentaria Conjunta, en el sentido de avanzar, en
consulta con los demás participantes, en la dirección de un Parlamento del
Mercosur, así como en estudiar los posibles sistemas de representación y formas
de elección”.
18
Por si el comunicado conjunto no era lo suficientemente claro, en su
discurso el Presidente Lula fue aun más categórico: “Construiremos instituciones
que garanticen la continuidad de lo que alcanzamos y nos ayuden a superar los
desafíos que tenemos que enfrentar. Es fundamental garantizar la más amplia
participación de nuestras sociedades en este proceso, con la revitalización de
instituciones como el Foro Consultivo Económico y Social y la Comisión
Parlamentaria Conjunta, y con la creación, en plazo relativamente breve, de un
Parlamento del Mercosur”.
19
La propuesta, si bien había estado en los últimos años en la agenda de las
reuniones de la CPC, resultaba particularmente impactante desde la explicitación
de un acuerdo entre los Presidentes de los dos países grandes del bloque y, en
particular, constituía un nuevo testimonio acerca del renovado compromiso
pro Mercosur del flamante Presidente Lula. La iniciativa generó fuerte impacto
en la región, destacándose la rápida señal de oposición por parte de autoridades
18
Cfr. “Comunicado Conjunto de Imprensa dos Presidentes da República federativa do Brasil, Luiz Inácio Lula da Silva,
e da República Argentina, Eduardo Duhalde. (Brasilia, 14 de janeiro de 2003)”. En el mismo comunicado, ambos
Presidentes señalaban también sus acuerdos en la necesidad de promover la coordinación macroeconómica del
Mercosur a través de un “Grupo de Monitoreo Macro-económico”, de intensificar la integración de cadenas
productivas, al tiempo que ratificaron una vez más la importancia de avanzar en dirección de una mayor
institucionalización del Mercosur, a través del pleno fortalecimiento de la Secretaría Técnica, de la pronta
entrada en vigor del Protocolo de Olivos y del mejoramiento de los procedimientos para la efectiva incorporación
y aplicación de las normas Mercosur.
19
“Discurso do Presidente Luiz Inácio Lula da Silva por ocasiao da visita do Presidente da República Argentina, Eduardo
Duhalde”, Brasilia, 14 de enero de 2003.
Mercosur: ¿quo vadis?
166DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
166
del gobierno uruguayo. “Yo creo – señaló el entonces vicepresidente uruguayo
Luis Hierro – que es prematuro plantear la organización de un Parlamento del
Mercosur y que, por el contrario, debe fortalecerse la acción de la Comisión
Parlamentaria Conjunta, así como la tarea legislativa de los parlamentos nacionales
para internalizar en cada país la legislación del Mercosur..(...) Tanto la moneda
común como el Parlamento común son etapas posteriores ... (...) Primero hay
que fortalecer la unión aduanera imperfecta, la secretaría técnica del Mercosur y
el organismo común de justicia. (...) Luego de fortalecer esos instrumentos, habrá
que apostar a la coordinación macroeconómica y luego pensar en un instituto
como el Parlamento del Mercosur ...”
20
Más allá de discrepancias y matices, las señales del 2003, con la disonancia
del gobierno uruguayo de la época presidido por el Dr. Jorge Batlle, distante de
una apuesta estratégica al Mercosur y mucho más proclive a impulsar el entonces
todavía vigente proyecto Alca, parecieron converger en un avance manifiesto
de las opiniones favorables a profundizar, de un modo u otro, las dimensiones
política e institucional del Mercosur. No es que hubieran desaparecido quienes
se enfrentaban a esa idea, sólo que la mayoría de las voces –con Brasil y su
gobierno a la cabeza – parecían inclinarse con vigor en la primera perspectiva.
Como ya hemos señalado, pensar en distintos formatos institucionales para el
Mercosur implica confrontar filosofías y modelos integracionistas diversos. Esto
se puso particularmente de manifiesto en ocasión de la Cumbre del Mercosur
celebrada los días 17 y 18 de junio en Asunción. Con el antecedente directo de la
reunión entre los Presidentes Lula y Kirchner en Brasilia el 11 de junio
21
, las
delegaciones de Brasil y Argentina asistieron a dicha reunión presentando una
alianza estratégica asociada claramente con una profundización en la clave política
del proceso de integración.
En ese marco, Brasil presentó a la Cumbre un “Programa para a consolidacao
da Uniao Aduaneira e para o lancamento do Mercado Comun” titulado “ Objetivo 2006”.
22
20
“Gobierno uruguayo se opone a la idea de Lula de crear Parlamento y moneda únicos en el Mercosur”, en Búsqueda,
Montevideo, 16 al 22 de enero de 2003, p. 1.
21
Cfr. Comunicado conjunto dado a publicidad en esa ocasión por ambos Presidentes. En él se enfatizaban
varias cuestiones de neto corte institucional como la “necesidad de avanzar en la constitución del Parlamento
del Mercosur”, lo imperativo de una “pronta entrada en vigor del Protocolo de Olivos para la Solución de
Controversias”, “la importancia de adecuar la estructura institucional (...) a la fase actual de integración”, “el
compromiso de establecer un Instituto Monetario para intensificar los trabajos de coordinación
macroeconómica”, entre otras resoluciones.
22
Cfr. Mercosul/XXIV CMC/DT Nº 3/03.
Gerardo Caetano
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
167
En ese documento, presentado muy poco antes de la Cumbre, no había grandes
innovaciones de contenido pero sí un énfasis tal vez inédito en la expresión de
voluntad política por avanzar a paso renovado en el proceso de integración
política. Se establecía por ejemplo: el objetivo de caminar hacia la creación de
un “Parlamento del Mercosur electo por voto directo” a instalarse antes de finales del
2006; la creación de un “Instituto Social” para conducir una reflexión común sobre
los temas sociales compartidos; la continuidad y profundización de los acuerdos
en las áreas de migración, trámites legales y cooperación judicial; un
reforzamiento de la institucionalidad, con el objetivo de “implantar antes del
2006 una nueva serie de perfeccionamientos institucionales, que prepare al bloque
para el funcionamiento de la Unión Aduanera completa”; entre otras propuestas.
23
Por su parte, la delegación argentina presentó a la Cumbre una “Propuesta
para la creación del Instituto de Cooperación Monetaria del Mercosur”
24
, en la que se
presentaba un plan para comenzar a “implementar mecanismos supranacionales
de cooperación monetaria” de manera gradual pero firme. En esa dirección, se
presentaba la iniciativa de generar un “Instituto Monetario del Mercosur”, como paso
indispensable en la perspectiva de avanzar en la concreción gradual de políticas
monetarias convergentes y hasta comunes, mencionándose por ejemplo la
posibilidad de la “creación y administración de una primera emisión de una
moneda común”.
25
Asimismo, Paraguay presentaba una propuesta acerca de otro de los
problemas centrales del bloque: el “tratamiento de asimetrías”. En dicho
documento, a partir de un diagnóstico crítico sobre la no consideración de las
asimetrías económicas y sociales de los países pequeños y sobre el impacto
negativo de la “Zona de Libre Comercio” en los mismos, se realizaban propuestas
compensatorias en varios rubros: arancelario, desarrollo fronterizo,
negociaciones externas, infraestructura, capacitación de mano de obra, etc. La
única delegación que asistió a la Cumbre sin propuesta fue la de Uruguay, quien
paradójicamente era el país que asumía su turno en la Presidencia Pro Témpore
del Mercosur.
Esta innegable ofensiva política principalmente argentino-brasileña no
pudo plasmarse en la declaración final de los Presidentes fundamentalmente
23
Ibidem.
24
Cfr. Mercosur/XXIV CMC/DT Nº 02/03.
25
Ibidem.
Mercosur: ¿quo vadis?
168DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
168
por la actitud reticente de Uruguay. No fue casual entonces que en las semanas
siguientes a la Cumbre de Asunción, los principales líderes y partidos políticos
uruguayos hayan asumido pronunciamientos firmes y encontrados respecto al
tema Mercosur, que de ese modo volvió a ocupar como hacía mucho no ocurría
el centro del debate político. En distintos ámbitos gubernamentales, políticos
y académicos uruguayos se buscó establecer una base mínima de acuerdos que
sustentaran una pauta de lineamientos generales para la acción uruguaya
durante ese semestre crucial. Más allá de encuentros y declaraciones, los
resultados obtenidos fueron muy escasos y en esa coyuntura crucial, la
Presidencia Pro Témpore uruguaya pasó “sin pena ni gloria”.
La “frustración” de la no concreción del “Protocolo Ouro
Preto II”
El reconocido experto argentino sobre temas de integración, Félix Peña,
sintetizó de la siguiente forma su comentario respecto a lo acontecido en
ocasión de la Cumbre de Ouro Preto, realizada un decenio después de la
Cumbre de la que emanó el protocolo del mismo nombre ya antes referido:
“Después de Ouro Preto, el Mercosur sigue en pie. Sus principales problemas
también. No hubo la fiesta esperada. Tampoco la muerte anunciada”.
26
El
balance realizado por Peña en torno a los resultados de Ouro Preto constituye
a nuestro juicio una buena síntesis acerca de lo que quedó de esa Cumbre de la
que, por tantos motivos, se esperó tanto, pero de la que tampoco emanó (como
lo esperaban y empujaban los lobbies antiMercosur) la defunción o
minimalización del bloque. Importa mucho la construcción de un relato certero
acerca de cómo se llegó a Ouro Preto, cuáles fueron los signos más sustantivos
de la coyuntura que enmarcó aquella Cumbre del Mercosur tan simbólica y
qué era lo que en definitiva se podía esperar y lo que no de las decisiones
finales. Y en verdad resulta necesario reafirmar esta última exigencia pues, en
aquellos días, en la prensa de la región y aun en los pronunciamientos de
connotados dirigentes de los gobiernos de los entonces cuatro países socios, a
nuestro juicio, abundaron versiones superficiales o juicios arrebatados en torno
a lo sucedido en Ouro Preto. Y sabido es que, sin un buen relato, difícilmente
se pueda fundamentar una interpretación consistente.
26
Felix Peña, “Hay vida después de la Cumbre del Mercosur en Ouro Preto”, en La Nación, 21 de diciembre de
2004, p. 3.
Gerardo Caetano
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
169
Lo primero que habría que señalar a la hora del registro de antecedentes
de la Cumbre es que en muchos ámbitos y círculos interesados en la integración
de la región, en especial en aquellos más jugados a favor de una profundización
institucional y económica del Mercosur, Ouro Preto fue percibido como la
posibilidad de un avance relevante. Las expectativas tenían sus fundamentos.
Se cumplían los diez años del Protocolo de Ouro Preto I, que en verdad había
configurado un paso relevante, como vimos, en la construcción institucional
del bloque. Desde el 2002 y a instancias de Itamaraty primero y luego de un
acercamiento programático entre Argentina y Brasil (que los gobiernos de
Lula y Kirchner no empezaron pero que sin duda radicalizaron y proyectaron
estratégicamente, a través de pronunciamientos como los del llamado “Consenso
de Buenos Aires” o el “Acta de Copacabana”), se percibió un retorno político a la
apuesta integracionista por parte de la mayoría de los países de la región. A
ello se sumaba un interés creciente de los países de la CAN y aun de México
por establecer sociedades de diferente tipo con el bloque o por integrar
propuestas integracionistas aun más ambiciosas (y tal vez apresuradas) como
la llamada “Comunidad Sudamericana de Naciones”, fundada en Cuzco el 8 de
diciembre de 2004. Asimismo, persistía y se profundizaba la atención hacia el
Mercosur de otros bloques internacionales o de países poderosos, en procura
de acuerdos comerciales de diverso tipo.
Si todo esto invitaba al entusiasmo, lo que sucedía dentro de la propia
orgánica del Mercosur podía dar lugar también a lecturas similares. Por citar
un ejemplo, las ya mencionadas propuestas programáticas lanzadas en la
Cumbre de Asunción de junio del 2003 dieron origen a una dinámica novedosa
en el funcionamiento de varios órganos del Mercosur. En efecto, el trabajo
que siguió a aquella Cumbre de Asunción permitió un aceleramiento en torno
a distintas iniciativas que involucraban a distintos organismos del bloque,
obteniéndose en algunos casos mejoras y concreciones auspiciosas. Por último,
también la consolidación de una orientación común de izquierda o centro
izquierda en los gobiernos de los países de la región empujaban – sin duda
con una fuerte dosis de voluntarismo y de ingenuidad – en la dirección de las
expectativas incrementadas. Nunca como en el período 2002-2004, el Mercosur
se convirtió en un tema fuerte de la agenda de los procesos electorales nacionales
de los países socios, al tiempo que el triunfo de los candidatos más
promercosureños coincidió en este período en nuevas identidades ideológicas
y en nuevos modelos integracionistas, ciertamente diferentes a las de los
Presidentes firmantes del Tratado de Asunción en marzo de 1991.
Mercosur: ¿quo vadis?
170DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
170
Sin embargo, ya durante la mayor parte del 2004 y, en particular, durante
su segundo semestre, cuando se acercaba el tiempo culminante de las
negociaciones y sobre todo de las decisiones, comenzaron a emerger señales
contradictorias y hasta adversas. Lo más preocupante fue que reemergieron con
fuerza los ya conocidos lobbies antimercosur, pero con el agravante de algunos
nuevos integrantes que parecían haberse pasado muy recientemente de filas, y
sin enfrentar respuestas categóricas por parte de los grupos más proclives a la
consolidación y al avance del Mercosur. El fracaso del acuerdo con la Unión
Europea comenzó a ser esgrimido, con error e intencionalidad manifiestos, como
la confirmación de que la negociación del bloque en su conjunto ante terceros
era lenta, pesada y que no arrojaba resultados favorables. Por cierto que el paso
siguiente de estas voces era una acendrada defensa de la vía de los acuerdos
bilaterales, de acuerdo al formato preferido de los TLC firmados por los EEUU
con varios países del hemisferio (toda Centroamérica más República Dominicana,
Chile, Colombia y Perú).
La discusión abierta sobre los temas institucionales de cara a la negociación
de un eventual nuevo Protocolo Ouro Preto II de signo reformista comenzó a
ser caricaturizada como “inflación institucional”. La opacidad y la desinformación
lisa y llana comenzaron a ganar el campo de las negociaciones, que cambiaron de
ámbito y de interlocutores varias veces en muy poco tiempo, precisamente cuando
la hora de las definiciones había llegado frente a una agenda extensa (talvez
demasiado extensa) de iniciativas y propuestas. Tal vez lo más inquietante fue
que los bloqueos y las vacilaciones comenzaron a provenir de los negociadores
brasileños, los que más habían empujado hasta el momento en una perspectiva
reformista, lo que sin duda generó tanto sospechas como escepticismo acerca
de hasta dónde estaba dispuesto a llegar Brasil en las resoluciones. En ese marco,
comenzaron a advertirse matices respecto al entusiasmo integracionista entre un
sector de Itamaraty (quizás el más renuente a compromisos radicales con la
región) y los principales voceros del Partido de los Trabajadores. Para citar un
ejemplo por demás emblemático de una figura tan respetada en la región como
Marco Aurelio García, en esos meses previos el principal asesor en materia de
política exterior de Lula se preocupó en reiterar en más de una oportunidad que
todos en la región “estaban exigidos a ir más hondo y más rápido”.
Por cierto que ni Marco Aurelio ni quienes se presentaban empujando
las reformas institucionales y la definición de acuerdos fundamentales en materia
económica afirmaban lógicas de cambio radical o de corte refundacional.
Gerardo Caetano
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
171
Existía sobre el particular tema de cómo cambiar un consenso importante en
torno a ciertos asuntos: la convicción general que el cambio debía ser incremental,
negociado, no impuesto; que tenía que ser también integral, pues si se proponía
la modificación de un Protocolo institucional, lo que se estaba persiguiendo
era crear instrumentos idóneos para responder a las exigencias de una nueva
agenda, para la que el mantenimiento básico del statu quo con modificaciones
cosméticas no resultaba suficiente; que se debía avanzar con serenidad pero
también con audacia en la discusión de los temas largamente dependientes de
los acuerdos de libre comercio y avanzar en serio en la perspectiva del
perfeccionamiento de una Unión Aduanera genuina y no meramente
postulada.
27
Asimismo, tal vez la primera de las convicciones apuntaba a que
la hora de los diagnósticos y de las propuestas (y sobre todo la de los discursos
y pronunciamientos) había dejado su lugar al tiempo de las decisiones y al
cumplimiento irrestricto de las mismas. También por aquellos días creció la
noción acerca de que la expansión pomposa del bloque no necesariamente
sintonizaba con la profundización efectiva del Mercosur.
A esta ponderación acerca de cómo procesar los cambios institucionales
en un proceso integracionista tan complejo como el Mercosur, se sumaba el
registro de un debilitamiento progresivo en la entente entre Argentina y Brasil,
erizada de continuo por reclamaciones (sobre todo de la primera) acerca de
los desniveles de intercambio comercial, en especial en el área de los productos
industriales y en las modalidades solitarias de negociación de fuertes paquetes
de inversiones ante terceros poderosos (léase lo ocurrido con la visita a la
región del Presidente chino Hu Jintao en las semanas anteriores). También
resultaba evidente que los requerimientos de las situaciones persistentes de
auténtica emergencia social en los países de la región reforzaban la prioridad
de atender el frente interno (en especial desde la sensibilidad y la óptica de
gobiernos progresistas) y que no resultaba tan sencillo articular esas demandas
acuciosas con las imprescindibles concesiones de cualquier negociación
internacional o regional.
27
Como prueba de los problemas de funcionamiento del Mercosur y de lo que hemos llamado como cierta
“resignación” de los Estados Parte al incumplimiento de lo pactado y decidido a nivel del bloque, en el
Mercosur se ha expandido la referencia a la equívoca noción de “unión aduanera imperfecta”. Valga el
señalamiento como exigencia de un cumplimiento efectivo de los acuerdos y como valoración contraria a la
creación de “atajos perezosos”, que a veces empiezan en los conceptos y en el discurso pero que luego
rápidamente devienen prácticas aceptadas o toleradas, que nada bien le hacen a la profundización y consolidación
del proceso integracionista.
Mercosur: ¿quo vadis?
172DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
172
En suma, convergían muchos motivos para que la inicial desmesura de
expectativas en torno a la Cumbre de Ouro Preto se hubiera desinflado
aceleradamente en los meses previos a la cita de diciembre. Más allá de la
persistencia de alguna voz militante, el escepticismo comenzó a ganar –
¿también en forma desmesurada? – a los actores, quienes llegaron a la Cumbre
con muy bajas expectativas y con la firme intención de denunciar la pérdida de
una nueva oportunidad. Advirtamos de todos modos que ya en lo previo había
diferencias en torno a esto: mientras la Coordinadora de Centrales Sindicales
afirmaba con justicia su intención de dar una fuerte advertencia en su mensaje
a los gobiernos, ante la constatación de que sus reclamos y los del Foro
Consultivo no serían recogidos, la Comisión Parlamentaria Conjunta llegaba
en cambio a la instancia con un acuerdo fundamental, no muy vistoso en lo
que decía pero sí relevante en las potencialidades de desarrollo que abría hacia
el futuro, en la perspectiva de la creación de un Parlamento del Mercosur.
Y sin embargo y contra mucho escepticismo y anuncios agoreros, pese a
la militante acción que siguió después de la cumbre por parte de aquellos
representantes de intereses contrarios a la consolidación del Mercosur, la
Cumbre de Ouro Preto dejó varios acuerdos y concreciones de importancia.
Pasemos revista a algunos de los más importantes:
i) eliminación del doble cobro del arancel externo común, para lo que
se concretaría la interconexión on line de las aduanas de los países
socios;
ii) autorización a la Comisión Parlamentaria para que realizara todas
las acciones necesarias para que el Parlamento del Mercosur se
pusiera en funciones antes del 31 de diciembre de 2006;
iii) autorización para la conformación de “Fondos para la convergencia
estructural del Mercosur y financiamiento del proceso de integración”, dotados
en un principio de 100 millones de dólares y orientados a reducir
los desequilibrios regionales y a mejorar en forma balanceada la
competitividad de todos los socios del bloque;
iv) reglamentación de las compras gubernamentales, armonizándose
requerimientos de diversa índole y avanzándose en su liberalización
intrazona;
Gerardo Caetano
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
173
v) creación de un “Foro Consultivo de Municipios, Estados Federados,
Provincias y Departamentos del Mercosur”, sustitutivo de la anterior
Reunión Especializada de Municipios e Intendencias (Remi),
orientada a impulsar la coordinación de políticas integracionistas
de nivel local y subregional;
vi) establecimiento de grupos de alto nivel en temas como Derechos
Humanos, crecimiento del empleo, facilitación de actividades
empresariales, a los efectos de la proposición a los gobiernos de los
Estados Parte de políticas e iniciativas coordinadas en dichas
materias;
vii) confirmación del ingreso como Estados asociados de Venezuela y
Ecuador y formalización por parte de Colombia de su solicitud de
entrada al bloque comercial;
viii) concreción de acuerdos de libre comercio con los países integrantes
de la Unión Aduanera de Africa Austral (Sudáfrica, Namibia,
Botswana, Suazilandia y Lesoto);
ix) confirmación del acuerdo comercial con la India.
Pese a que otro de los resultados de la Cumbre fue la amortiguación de
las rencillas comerciales entre Argentina y Brasil y el reinicio de un bilateralismo
privilegiado que habría de consolidarse en el bienio siguiente, el contraste entre
los discursos de Kirchner y de Lula en la oportunidad no pudo ser más
manifiesto. Mientras el Presidente brasileño se quejaba de “las voces pesimistas
que magnifican las dificultades” en momentos en que el Mercosur revela “un
gran poder de atracción” (en referencia a la ampliación del número de países
asociados al bloque) que le otorgará más poder de negociación en torno al
proyecto del Alca o ante la Unión Europea, fiel a su estilo, el Presidente
argentino no escatimó críticas. “Los dichos – señaló – siguen lejos de los
hechos. (…) Las decisiones presidenciales no se reflejan en la mesa de
negociaciones posteriores, donde parecen primar los problemas coyunturales
locales por sobre la perspectiva regional.”
Más allá de los gestos y de los chisporroteos en las declaraciones y
actitudes enfrentadas, lo cierto es que lo ocurrido y sobre todo lo resuelto
en Ouro Preto nos deja un balance muy cercano al que sintetizara tan bien
Félix Peña.
Mercosur: ¿quo vadis?
174DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
174
El bienio 2004-2006 y algunas de sus claves problemáticas
Durante los últimos dos años, luego de esa inflexión de expectativas que
significó la Cumbre de Ouro Preto, la trayectoria global del Mercosur no ha
resultado auspiciosa ni invita ciertamente al optimismo. Sin embargo, tal vez
el tipo de balance ponderado, ensayado por Félix Peña para evaluar la Cumbre
de diciembre de 2004, sirva también como pauta sensata para considerar con
mayor precisión analítica lo ocurrido durante este último bienio en el proceso
de integración regional. De todos modos, no parece ser tiempo de
autocomplacencia sino más bien de un sinceramiento efectivo como sustento
para una acción reformista y renovadora del funcionamiento del proceso de
integración. En este sentido, resulta difícil no coincidir con la “Declaración de
Córdoba” emitida por la Coordinadora de Centrales Sindicales del Cono Sur
el 21 de julio de 2006: “El funcionamiento del Mercosur – dice en uno de sus
pasajes medulares – está escindido del proyecto de integración que queremos,
porque no contempla la necesaria articulación entre las diferentes políticas
que deberían ser tenidas en cuenta para orientar nuestras economías hacia el
desarrollo productivo y social.”
28
Los giros del Mercosur como proceso de integración no pueden
descontextualizarse de lo acontecido durante el último tiempo en el panorama
político regional y de la situación vivida por los otros procesos de integración
a nivel hemisférico. En lo que refiere al primer punto, parece ya evidente lo
infértil de aferrarse al “espejismo” de la “afinidad ideológica” de los gobiernos
de los Estados Partes como motor de una transformación positiva del
Mercosur. Para profundizar sobre ese punto, habría que problematizar primero
si realmente ha habido “un giro a la izquierda” en los gobiernos de la región y,
en caso de aceptarlo, analizar con rigor cuáles son los límites y alcances de su
contenido en materia de políticas específicas (indagando, por ejemplo, en los
discernimientos entre izquierdas clásicas, “progresismos”, movimientos
nacional populares, etc.). Asimismo, habría que advertir hasta qué punto el
advenimiento de esos nuevos gobiernos en la región ha promovido (directa o
indirectamente) o al menos ha coincidido con el retorno de intereses sectoriales,
nacionalistas y políticos, la mayoría de ellos no muy proclives a apuestas y
sobre todo a sacrificios prointegracionistas. Lo que ya resulta poco discutible
28
Cfr. “Coordinadora de Centrales Sindicales del Conos Sur. Declaración de Córdoba”, Córdoba-Mercosur,
21 de julio de 2006.
Gerardo Caetano
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
175
es la confirmación de que los procesos de integración no se consolidan desde
las “afinidades ideológicas” de los gobiernos sino que requieren la solidez de
construcciones institucionales entre diferentes.
Otra nota insoslayable del panorama político regional tiene que ver con
la persistencia de situaciones de inestabilidad política, con la continuidad de la
crisis de los partidos y de las formas de la representación (de la mano del auge
de movimientismos, personalización de la política, desprestigio de los
Parlamentos, etc.), con la consolidación de muy fuertes cambios en los mapas
nacionales y regionales de movimientos y actores sociales, con la permanencia
de viejos y nuevos problemas en democracias “de baja intensidad”. A este
cuadro político conflictivo y cambiante debe sumársele el mantenimiento de
desigualdades sociales inadmisibles, en un continente que sigue siendo el más
desigual del planeta pero que desde hace por lo menos tres años ostenta un
crecimiento económico fuerte, de la mano de condiciones externas
coyunturalmente favorables para la exportación de comodities. En un marco
que combina inseguridad interna con conflictos emergentes de diversa índole,
con países que realizan gastos fortísimos en armamentos y con una presencia
militar norteamericana tal vez poco visible pero de todos modos muy
importante, América Latina, América del Sur y el propio Mercosur ven
multiplicarse los signos de su relativa marginalidad en el contexto internacional
(véanse a este respecto indicadores sobre porcentajes de comercio, PBI, flujos
financieros o de otra índole y se advertirá con claridad esa situación).
Con el telón de fondo de ese panorama político regional, la situación de
los procesos de integración a nivel hemisférico provoca expresiones de
desencanto o al menos de incertidumbre. Obsérvese a este respecto la
enumeración de algunos procesos que se orientan al menos en una de esas dos
direcciones: luego del estridente retiro de Venezuela, la CAN parece oscilar
entre una lenta agonía o en posicionarse, con el impulso del reintegro pleno de
Chile, como la usina del proyecto de una “Liga del Pacífico” con proyección
privilegiada hacia Asia y EEUU; más allá de algunos cambios eventuales en
algunas elecciones próximas, la Odeca y el Caricom parecen consolidar su
inserción plena en la órbita norteamericana, al igual que México, luego de su
reciente – tan accidentado como polémico – proceso electoral; con el
advenimiento acelerado de Venezuela como socio pleno, el Mercosur se expande
pero sin una profundización consistente; tras el fracaso del proyecto Alca a partir
de la postura asumida por los países del Mercosur y Venezuela (por entonces
Mercosur: ¿quo vadis?
176DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
176
todavía no socio pleno del bloque) durante la Cumbre de Mar del Plata a fines
del 2005, la presencia norteamericana en la región parece empero consolidarse
con la expansión (que incluso pudo llegar a Uruguay, en el corazón mismo del
Mercosur) de los TLCs bilaterales; el proyecto de la Comunidad Sudamericana
no parece terminar de arraigar ni política ni económicamente; prolifera en la
región una puja sorda entre posicionamientos de liderazgo y articulación de
“ejes” (Brasil vs. México, el “factor” Venezuela y su proyecto bolivariano
personalizado en la figura de Chávez, el “eje” Bolivia-Cuba-Venezuela, el “eje”
Brasilia-Buenos Aires-Caracas, la proyectada e incierta “Liga del Pacífico”, etc);
la presencia de América Latina, en especial a través de su protagonismo en el
G 20 plus, no termina de resignificar su función de contestación (como en Cancún)
en la posibilidad de concreción de acuerdos positivos (¿puede “resucitar” la
“Ronda de Doha” y el escenario de la OMC?). En suma, desencanto o
incertidumbre parecen ser los balances más pertinentes, más allá de las apuestas
activas en juego.
Y en este contexto, ¿hacia dónde parece orientarse el Mercosur? En verdad,
lo sucedido en este último bienio no convoca al entusiasmo, aun cuando la
ponderación precisa de lo sucedido sigue siendo la pauta más ajustada para el
análisis. Apuntemos en esta dirección algunos problemas que consideramos
centrales:
i) Se evidencia cada vez con mayor claridad la crisis y la infertilidad de
apostar a determinados “modelos integracionistas”, pese a lo cual
crece la evidencia del carácter indispensable del bloque Mercosur como
plataforma de inserción internacional de todos sus Estados Parte,
grandes o pequeños. Sobre este particular, parece necesario advertir
que ya no es sólo el “Mercosur fenicio” de los noventa (con muy escasa
institucionalidad y reducido a un agenda meramente económico-
comercial) el que se manifiesta como agotado. También lo están el
“Mercosur de dos velocidades”, el “Mercosur de dos grandes y dos
pequeños”, el Mercosur del “bilateralismo excluyente” entre Argentina
y Brasil y que no atiende debidamente el asunto de la consideración
efectiva de las “asimetrías y de las flexibilidades” que requieren con
justicia Paraguay y Uruguay. Asimismo, aunque lo trataremos de modo
específico más adelante, tampoco parece una buena solución esa suerte
de perspectiva de “fuga hacia adelante” de un Mercosur que se expande
sin profundización. Pero hay que ser precisos y evitar malos
Gerardo Caetano
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
177
entendidos: lo que está en cuestión es este espectro de “modelos
integracionistas” inconducentes a nuestro juicio, no el proceso de
integración que puede ostentar grados de irreversibilidad importantes
como horizonte histórico para el mejor desarrollo de nuestras
sociedades.
ii) Como se demandaba luego de las crisis de 1999 y del 2001-2002, la
política (expresada en una mayor atención de los gobiernos, de los
partidos, de los actores sociales de la región hacia la agenda de la
integración) ha retornado a la conducción del bloque, pero los
réditos esperados de esa operación no han sido (por lo menos, por
ahora) los esperados. La negación del insoslayable carácter político
del Mercosur tiene cada vez menos y solitarios cultores, anclados en
la defensa de un soberanismo decimonónico totalmente anacrónico.
Sin embargo, el bienvenido “retorno de la política” no ha provocado,
como decíamos, la cosecha esperada: la voluntad política para
avanzar en los hechos en el cumplimiento de lo pactado y en la
profundización del bloque se ha manifestado más en la retórica de
los discursos de las Cumbres que en los desempeños cotidianos de
los gobiernos en el funcionamiento del bloque; los políticos no han
dejado de privilegiar “su cotización electoral a nivel nacional” y no
se han mostrado proclives a arriesgar perspectivas estratégicas en
clave regional; ha podido observarse la emergencia y la radicalización
poco creíble de conflictos bilaterales entre Estados Partes del bloque
(el conflicto de las pasteras resulta emblemático en esta dirección)
sin gobiernos que hayan podido encontrar vías de negociación
alternativas a la confrontación política en clave nacionalista (sin duda,
la peor hipótesis) o a la “judicialización externa” del diferendo, en
el marco de un Mercosur global que se ha mostrado inoperante
siquiera como mediador; no han aparecido esos liderazgos
estratégicos (no fundados en mesianismos carismáticos o en
“proyectos históricos” tan altisonantes como personalistas, sino en
la voluntad y proactividad para alcanzar acuerdos genuinos entre
Estados) que tan relevantes se han revelado en otros procesos de
integración a nivel internacional.
iii) Ante el agotamiento de los proyectos “nacional desarrollistas” y de
las políticas emanadas del llamado “Consenso de Washington” en
Mercosur: ¿quo vadis?
178DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
178
su versión más dogmática y ortodoxa (esta últimas con una suerte
de sobreviva relativa en la región ante la ausencia de coraje y decisión
en la apuesta a alternativas diferentes, serias y responsables), los
gobiernos del bloque no aciertan en sentar las bases de una mayor y
real complementariedad de sus políticas económicas y mucho menos
en diseñar los perfiles de un “neo-desarrollismo regionalista”. No
cabe duda que el signo de las políticas y de la forma de tramitar las
agendas domésticas por parte de los gobiernos condiciona
fuertemente su disponibilidad y su habilitación para empujar
iniciativas preactivas para la región. Si se practican “para adentro”
políticas con enfoques más o menos nacionalistas, lo que queda para
el regionalismo es sólo residual y subsidiario. Y por cierto que hay
que escapar al falso dilema entre intereses nacionales vs. intereses
regionales, pero es sabido que no hay opciones sin costos ni avances
integracionistas sin una consideración más estratégica, de más largo
plazo, en referencia al balance de sus logros y posibilidades. La
defensa de la tan invocada permanencia “excluyente” de los
“intereses nacionales”, aunque suene ingenuo, también requiere
generosidad y miradas de más larga duración, sobre todo por parte
de los Estados poderosos, como lo indica, por ejemplo, la
experiencia de la Unión Europea. No parece demasiado discutible
el advertir que esto no está pasando en el Mercosur.
iv) Pese a los avances obtenidos en la materia, persisten varios rasgos
de “déficit democrático” en el funcionamiento cotidiano del bloque,
con impactos negativos no sólo en la legitimidad del proceso sino
en su eficacia en los planos económico-comerciales y de articulación
de políticas. Sobre este punto quien escribe ha trabajado de manera
específica.
29
No resulta pertinente pues realizar una reseña exhaustiva
acerca de los problemas de funcionamiento que redundan en un
menoscabo de la democraticidad del gobierno cotidiano del bloque,
desde la fuerte opacidad de las negociaciones, las restricciones del
resistente modus vivendi “interpresidencialista” o el recelo a la
participación más efectiva de los Parlamentos y de los actores de la
sociedad civil. Tal vez podría sintetizarse este punto en la
29
Cfr. Gerardo Caetano, “Los retos de una nueva institucionalidad para el Mercosur”. Montevideo, Fesur, 2004.
Gerardo Caetano
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
179
permanencia de situaciones deficitarias en los siete niveles que
Grandi y Bizzozero sistematizaron en uno de sus trabajos:
direccionalidad, gobernabilidad, gestionabilidad, institucionalidad
y juridicidad, transparencia, ciudadanización, sensibilización.
30
v) Como vimos, ha quedado comprobado que las supuestas o reales
“afinidades ideológicas” de los gobiernos de los Estados Parte no
constituye un factor que determine por sí una predisposición clara a
los efectos de profundizar el proceso de integración en sus distintos
niveles. Sobre este punto ya se ha abundado anteriormente por lo que
no reiteraremos aquí nuestras argumentaciones sobre el punto. Sólo
agregaremos una más: las consecuencias negativas que para el avance
de la integración provoca la satisfacción automática (a veces en clave
clientelar o “populista”) de demandas fuertemente sectoriales y
dispersas en el seno de sociedades fragmentadas. Este último escenario,
que tanto refiere al panorama contemporáneo de nuestros países,
resulta territorio abonado para la emergencia de los llamados “grupos
intensos”, a veces portadores de una única demanda, que por eso
mismo tienden a confundir sus reivindicaciones en extremo
particularistas con su propia identidad, quedando por ello inhabilitados
para encarar cualquier tipo de negociación. Y no es necesario recordar
que toda integración es antes que nada negociación, mucha negociación.
vi) Ha retornado un relacionamiento bueno y privilegiado entre
Argentina y Brasil, lo que si constituye una base indispensable para el
avance del Mercosur, deviene un obstáculo en esa perspectiva si el
acercamiento entre los dos grandes se convierte en un “bilateralismo
excluyente”, que se saltea la consulta a los otros Estados Parte en la
adopción de decisiones que comprometen a todo el bloque y que no
termina de acertar en la asunción impostergable de políticas de
atención y flexibilidad frente al ya referido problema de las asimetrías.
Sobre este punto también se ha argumentado anteriormente por lo
que no reiteraremos conceptos ya vertidos. Pero agregaremos uno
que proviene de la siempre bienvenida consideración de la experiencia
30
Según el planteo que realizan al respecto Jorge GRANDI y Lincoln Bizzozero: “Hacia una sociedad civil del
Mercosur: viejos y nuevos actores en el tejido subregional”, en ALOP-CEFIR-CLAEH: Seminario
Participación de la sociedad civil en los procesos de integración, Montevideo, 1998.
Mercosur: ¿quo vadis?
180DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
180
comparada. Se ha dicho, con acierto a nuestro juicio, que así como la
Unión Europea no hubiera podido prosperar sin el progreso de
Alemania y Francia, tampoco el Mercosur puede consolidarse si a
Argentina y a Brasil les va mal. Pero también es cierto que la
consolidación de la Unión Europea requirió de la grandeza y
generosidad de Alemania y Francia para atender debidamente las
demandas de compatibilización y convergencia de las economías
de los otros integrantes más débiles de la Comunidad. Lo mismo
podría decirse respecto a la actitud – justamente demandada por
Paraguay y Uruguay – respecto a iniciativas y desempeños pendientes
por parte de Argentina y Brasil en consideración a la situación de
las economías más mpequeñas y débiles del bloque. Se dirá y es
cierto, que la constitución del Focem es un paso acertado en esa
dirección. Pero también puede replicarse con justicia que esta
experiencia aprobada en el Mercosur todavía está muy lejos de lo
que significaron los Fondos de Cohesión Social en Europa. Y tal
vez, en el Mercosur la compatibilización entre grandes y pequeños
no venga de la mano de un incremento exponencial de recursos para
el Focem, sino en un sabio manejo del mentado tópico de las
flexibilidades, siempre y cuando estas no desvirtúen la naturaleza
acordada para el rumbo del Mercosur en su conjunto.
31
vii) En esta reseña de problemas reconocibles en este último bienio de
la trayectoria del Mercosur resulta importante no omitir un
sinceramiento cabal y valiente respecto a los problemas derivados
de una expansión apresurada y poco clara en sus procedimientos y
alcances (como ha sido la compleja incorporación de Venezuela
como socio pleno) anterior a una profundización efectiva del bloque.
Respecto al ingreso de Venezuela al Mercosur el panorama resulta
31
Sobre este particular, en más de una oportunidad expertos y actores del Mercosur han planteado que si la
concreción de una unión aduanera real (no “imperfecta”), con su continuamente perforado arancel externo
común no resulta posible, por lo menos por el momento, debería tal vez intentarse la “agenda corta” de
garantizar en serio la accesibilidad plena del libre comercio intra-zona, dejar mayor flexibilidad para los
Estados Partes para que puedan negociar mercados o acuerdos con terceros (cuando la estrategia externa del
bloque en su conjunto no sea posible y siempre lejos del formato de acuerdos tipo TLC con los EEUU, que por
sus contenidos ya clásicos desvirtuarían cualquier integración viable al Mercosur) y enfatizar con mucha
fuerza en proyectos de complementación productiva y en articulación de políticas comunitarios respecto a
variados temas y sectores.
Gerardo Caetano
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
181
al menos dual. Se trata de la incorporación al bloque de la tercera
economía por PBI de América del Sur; sus recursos energéticos, como
los de Bolivia, resultan vitales para cualquier esquema de integración
viable en la región; su gobierno ha manifestado una innegable vocación
integracionista (aunque con el sesgo negativo de una excesiva
personalización carismática de esa genuina proclividad) y una plausible
generosidad para contribuir y ayudar a naciones con problemas en el
hemisferio; su posicionamiento claramente independiente (aun en el
marco de histrionismos y estridencias confrontativas que resultan
contraproducentes) frente a los EEUU configura un contrapeso
geopolítico bienvenido, en particular en momentos de una
Administración norteamericana orientada al hegemonismo unipolar
y a la “guerra preventiva” y con amagos de retorno a un
intervencionismo inadmisible en un hemisferio al que además
subvalora. Sin embargo, estos puntos favorables chocan con otros
rasgos de corte negativo: el de Chavez se trata de un gobierno
fuertemente personalizado y polarizador, que ha ensayado y ensaya
una estrategia peligrosamente confrontativa hacia adentro y hacia fuera;
su política exterior tiene un perfil muy agresivo, poco convergente
con las posturas en la materia de los países mercosureños, no sólo
con los EEUU sino en el reracionamiento con otros países
latinoamericanos (en los que el Presidente Chavez no ha vacilado en
intervenir en sus procesos electorales internos) e involucrándose con
posicionamientos muy duros y no compartibles en zonas
particularmente peligrosas del planeta (Israel, Irán, Irak, Bielorrusia,
etc.); la sociedad venezolana se encuentra fracturada políticamente,
con la oposición antichavista y aun franjas importantes de la población
venezolana especialmente recelosas ante lo que entienden como una
“dispendiosa” agenda externa del actual mandatario; a pesar de la
relevancia de su ayuda económica y financiera a países del bloque,
con iniciativas de proyección genuinamente regionalista incluso,
Chavez ha planteado otro tipo de iniciativas (como la creación de
unas Fuerzas Armadas del Mercosur, entre otras) que divergen en
forma radical con las orientaciones de los otros países del bloque. Un
Mercosur debidamente profundizado en su institucionalidad y en su
nueva agenda podría incorporar a Venezuela al bloque maximizando
sus potencialidades y aspectos favorables, al tiempo de contribuir a
Mercosur: ¿quo vadis?
182DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
182
minimizar y hasta continentar sus rasgos negativos. En cambio, lo
inverso es lo que ocurre con una incorporación de este tipo en el
marco de un Mercosur que no termina de resolver sus problemas,
entre otras cosas porque no se concreta una voluntad política firme
para profundizar los contenidos del acuerdo en las direcciones que se
han mencionado.
viii) Por último, la emergencia y la irresolución de muy preocupantes
conflictos binacionales en el interior del Mercosur (el diferendo
fronterizo entre Argentina y Uruguay en torno a la instalación de las
pasteras en el río Uruguay, como vimos, constituye un ejemplo
paradigmático al respecto) afecta muy severamente el escenario de lo
que podríamos denominar como “la batalla cultural por el Mercosur”
(esa construcción indispensable de una cultura de la integración, de
una cultura “ñandé”
32
totalmente contraria al avasallamiento y a la
asimilación), al tiempo que refuerza mucho el renovado accionar de
los lobbies antimercosur y de los proyectos de “salvaciones en
solitario”. A este respecto, puede bastar el ejemplo de cuán
negativamente ha influido en Uruguay la actitud del gobierno argentino
en el conflicto de las pasteras, el efecto muy negativo en la economía
y en la sociedad del corte de rutas en la frontera efectivizado por la
Asamblea de Gualeguaychú (contando primero con la tolerancia pero
luego del primer fallo de la Corte de La Haya con el apoyo decidido
del gobierno de Kirchner, respaldo recientemente deteriorado ante
la radicalización de las posiciones de los asambleístas, que han
renovado los cortes y han anunciado “un verano infernal” para los
uruguayos) y el desencanto sobre la nula participación del Mercosur
(y en especial de Brasil) en la búsqueda de una salida frente a un tema
que ha alcanzado proporciones efectivamente peligrosas. No cabe
duda que esta situación de conflicto incremental resultó campo
propicio para el despliegue simultáneo de una operación política en
el Uruguay que buscaba la firma de un TLC con EEUU, aventura que
32
Como ha señalado en varios de sus trabajos sobre cultura en el Mercosur el gran intelectual paraguayo Ticio
Escobar, en el idioma guaraní existen dos vocablos que refieren el concepto de nosotros: “oré” que tiene
connotaciones excluyentes y que significaría “nosotros contra los otros”, y “ñandé”, que contiene una significación
incluyente y que proyectaría el concepto de “nosotros con los otros”. En forma obvia, con Ticio Escobar
aspiramos a la construcción de una “cultura Mercosur” con significación “ñandé”.
Gerardo Caetano
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
183
finalmente fue frenada por una sensata decisión del Presidente
Vázquez. Este es solo un ejemplo de hasta qué punto un conflicto
binacional, si no encuentra en el bloque estímulos e instituciones que
favorezcan la negociación de las diferencias que enfrentan a los Estados
Parte, puede terminar provocando el costo no querido del
aflojamiento o la disolución de las lealtades y confianzas recíprocas
que son la base cultural de la integración. En esta perspectiva, ganar
la “batalla cultural” en la defensa del Mercosur resulta una tarea de
base. Recordemos sobre este particular la sabiduría de un gigante
europeo constructor de integración entre Estados como Jean Monnet:
“Si tuviera que empezar de nuevo, comenzaría por la cultura.”
No se trata pues de problemas sin solución. Constituyen sí una agenda de
circunstancias complejas, cuya resolución satisfactoria requiere sinceramiento,
voluntad política y mucho sentido estratégico. En la última cumbre del Mercosur
realizada en julio en Córdoba, más allá de anécdotas que opacaron lo realmente
importante, se pudo avanzar en serio en varias iniciativas que tienen que ver en
parte con los problemas referidos. En este sentido, el “Comunicado Conjunto
de los Presidentes de los Estados Partes del Mercosur” da cuenta de logros
consistentes en más de una materia importante: constatación del éxito en la
implementación de una primera etapa para la eliminación del doble cobro del
Arancel Externo Común; avance en los acuerdos sobre un “Código Aduanero
del Mercosur”; progresos en la implementación del “Fondo para la Convergencia
Estructural del Mercosur (Focem); adopción del “Protocolo de Contrataciones
Públicas”; avances en la armonización de normas para la liberalización del
comercio de servicios; progresos en las iniciativas en procura de la concreción
en la región de una “red de gasoductos Sur-Sur”; avances obtenidos en el marco
del llamado “Mercosur político”, con el destaque de la consolidación del proceso
de instalación del Parlamento del Mercosur; avances en la concreción de acuerdos
de complementación económica y de acercamiento comercial con terceros países;
entre otros puntos que podrían destacarse.
33
Sin embargo, una vez más correspondió a la Coordinadora de Centrales
Sindicales del Cono Sur – con una trayectoria de más de 20 años en la forja de la
integración regional, sin duda uno de los actores más consecuentes con la idea
33
Cfr. “Comunicado Conjunto de los Presidentes de los Estados Partes del Mercosur, XXX Cumbre de Jefes
de Estados del Mercosur, Córdoba 21 de julio de 2006.
Mercosur: ¿quo vadis?
184DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
184
de la profundización y renovación efectivas del proceso – marcar en su
Declaración la exigencia de las ciudadanías y de los actores sociales por el fin
de la retórica y el comienzo impostergable de las realizaciones. “El Mercosur
– se dice en otro pasaje de su “Declaración de Córdoba” – ha avanzado en la
agenda de la integración de cadenas productivas o cadenas de valor de grandes
empresas que operan en la región, especialmente transnacionales, pero ha
relegado aquellas cadenas productivas compuestas por las pequeñas y medianas
empresas, que son las mayores generadoras de empleo (…). Los gobiernos
del Mercosur deben poner en marcha las metas y objetivos políticos que vienen
afirmando en sus recientes declaraciones y documentos firmados por los
Presidentes, principalmente medidas que promuevan la complementariedad
de las economías de los países miembros y la conjunción de sus políticas
agrícolas e industriales.”
34
Colofón
A lo largo de este último tiempo, los uruguayos genuinamente
“mercosurianos” hemos tenido que sufrir circunstancias difíciles. Entre la
agresividad o la prescindencia de los vecinos-hermanos y el resurgir de los
lobbies antimercosur en el interior de las fronteras del país, a la ciudadanía
uruguaya no le han faltado razones para desconfiar del Mercosur como
horizonte estratégico y como destino de desarrollo histórico. Esta coyuntura
adversa ha querido ser aprovechada por los “calculistas” de coyuntura. En
verdad no ha sido fácil resistir sus embates.
En este marco, una y otra vez hemos debido escuchar la vieja máxima de
que “los países no tienen amigos permanentes, sino que lo que tienen son
intereses permanentes”. Se trata en verdad de una muy vieja frase, bastante
gastada, cuya autoría han reclamado y aun reclaman demasiados y muy diversos
autores, y que insólitamente, desde su realismo ramplón, se ha vuelto una suerte
de “sentido común” y de “sabiduría convencional” curiosamente exitoso en
el escenario diplomático de la región. Por decir lo menos, si se hubieran ajustado
a las coordenadas de esa pauta filosófica, los europeos no hubieran construido
esa Europa de los ciudadanos que, aunque inconclusa, tanto admiramos.
Animándome a la primera persona, que sé que es una audacia poco menos que
34
Cfr. “Coordinadora de Centrales Sindicales del Cono Sur. Declaración de Córdoba”, 21 de julio de 2006.
Gerardo Caetano
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
185
imperdonable en el discurso diplomático, prefiero otras máximas y criterios.
Por ejemplo, apuesto mucho más a la sabia recomendación que me sugirió mi
hijo mayor de veinte años, Federico Caetano, joven estudiante de Derecho y de
Relaciones Internacionales en la Universidad de la República de Montevideo,
Uruguay, al escuchar mis argumentos en pro de ese “otro” Mercosur por el que
tanto bregamos y que aparece a menudo tan distante. “La ilusión – dijo Federico
– es el motor de nuestros propósitos.” La palabra “ilusión”, de acuerdo al
diccionario español más actualizado que tengo a mano en mi casa,
35
contiene en
su significación una ambigüedad que considero muy sugerente y oportuna para
referir de manera metafórica las posibilidades actuales en el rumbo del proyecto
Mercosur. Por un lado, el vocablo “ilusión” alude, de acuerdo al citado
diccionario, al “concepto o imagen formados en la mente que no corresponden
a una verdadera realidad”. Pero también contiene la posibilidad de configurar
un “interés o entusiasmo llenos de esperanza”. Plenamente concientes de lo
dilemático de ambas significaciones y de hasta qué punto ellas refieren los
términos más contemporáneos del debate acerca del destino previsible del
Mercosur, preferimos apostar – con los ojos bien abiertos y sin ingenuidades –
a los riesgos de la segunda versión citada, sin duda, la mejor versión posible de
un compromiso responsable a favor del Mercosur.
DEP
35
Manuel Seco, Olimpia Andrés, Gabino Ramos, “Diccionario abreviado del español actual”. Madrid, Grupo
Santillana de Ediciones, 2000, p. 968.
Plena Soberanía Petrolera
186DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
186
iendo Venezuela un país productor de petróleo y en desarrollo, me
permitiré hablar entonces de nuestra propia experiencia, donde el petróleo juega
un rol crucial en nuestras posibilidades de desarrollo.
Esta breve exposición habla sobre el camino que nosotros en Venezuela
hemos recorrido en estos últimos años para restablecer la plena soberanía sobre
el manejo de nuestro petróleo, duro proceso que, liderizado por el Presidente
Hugo Chávez, ha requerido movilizar a todo el pueblo en defensa de nuestro
principal recurso, en una dura confrontación con el interés transnacional y sus
agentes políticos nacionales. Esta experiencia creemos que es un modesto aporte
a nuestros hermanos países productores de petróleo, es una lección.
Plena Soberanía
Petrolera
Rafael Ramírez*
S
* Ministro de Energía y Petróleo de la República Bolivariana de Venezuela y Presidente de PDVSA (Petróleos
de Venezuela S.A).
Rol de la energía en los países en desarrollo
Rafael Ramírez
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
187
Venezuela fue un laboratorio, un terreno donde se desplegó una sofisticada
estrategia concebida por los centros del pensamiento de los países consumidores
para arrebatarnos el control soberano de nuestros recursos naturales y, en
consecuencia, liquidar a la Opep. Esta estrategia llamada “de apertura”, se
fundamenta en la globalización del recurso natural, y se enmascara en cierta
corriente de modernidad donde el Estado nacional, administrador de la tasa de
explotación y con soberanía impositiva sobre sus recursos naturales resulta en
un concepto anacrónico, que impide el libre acceso al capital para la explotación
y el comercio del petróleo.
En nuestro país esta estrategia antinacional se fundamentó en un inesperado
aliado: nuestra propia empresa nacional, PDVSA. Ésta, cual verdadero Caballo
de Troya, fue desplegando uno a uno los elementos de la “apertura petrolera” y
desmontando nuestra tradicional política petrolera hasta confrontarse de manera
abierta y violenta al Estado Venezolano. Hace dos años todos estábamos todavía
bajo el impacto que había causado en nuestras mentes y en el mercado dicha
confrontación, que había culminado con eventos extraordinarios bien conocidos
por todos. En abril de 2002, el tren ejecutivo de PDVSA promovió un golpe de
Estado militar; y entre diciembre de 2002 y enero de 2003, promovió un segundo
golpe de Estado, esta vez económico, predicado sobre la paralización de las
exportaciones petroleras. Después de ocasionar graves daños y pérdidas de más
de 14.700 MM$ a nuestra industria petrolera, ese tren ejecutivo fracasó en ambas
oportunidades y, finalmente, sus miembros perdieron todas sus posiciones dentro
de nuestra compañía nacional. Así en el 2003 el Estado Venezolano recuperó el
control de PDVSA.
El hecho es que la vieja PDVSA había sido víctima de una estrategia de
captura – la expresión anglosajona es ‘agency capturing’ – por parte de ciertos
países consumidores y compañías petroleras internacionales. En vez de servir a
los intereses de la Nación como dueña del recurso natural, trató de imponer y
de implantar políticas concebidas por aquellos actores. En esencia, PDVSA se
quiso convertir en una ‘corporación energética global’, para beneficio único del
consumidor en los países desarrollados, identificándose ideológicamente con su
pensamiento y deslastrándose de los problemas típicos e inconvenientes de un
país dependiente como el nuestro. A partir del 2003, el Estado venezolano
recapturó su ‘agencia’: la nueva PDVSA está orgullosa de servir a la Nación,
como compañía petrolera definitivamente nacional, no sólo en la generación de
rentas y regalías tan importantes para todo país exportador de petróleo, sino
Plena Soberanía Petrolera
188DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
188
también en la ejecución de políticas económicas y sociales, definidas por el
gobierno nacional y relacionadas con la distribución de estas rentas: la siembra
del petróleo.
Recapturar la agencia no suponía simplemente sustituir un tren ejecutivo
por otro nuevo, y de recuperar la producción. No; era la oportunidad de restablecer
los fundamentos de nuestra política petrolera soberana, hacer cumplir nuestra
Constitución y marco legal vigente desde el año 1999 y 2002, desmontando
todo el andamiaje de la “apertura petrolera” que sostenía la vieja PDVSA.
El primer aspecto fue restablecer en el Estado Venezolano, por intermedio
del Ministerio de Energía y Petróleo, la conducción de la política petrolera
venezolana, fortaleciendo a la Opep y subordinando la empresa nacional a las
decisiones del Estado Venezolano. Fortaleciendo al Ministerio de Energía y
Petróleo, tradicional asiento institucional de la política petrolera venezolana, y a
todos los organismos de control del Estado, se han venido restableciendo
gradualmente todos los aportes de PDVSA al fisco nacional; se ha transparentado
la gestión como empresa y los mecanismos de rendición de cuentas al Estado
Venezolano, su único accionista; se han alineado los planes de inversión y la
expansión de la industria de acuerdo a nuestros planes nacionales. Esta nueva
situación nos ha permitido iniciar un proceso de revisión y ajuste al marco legal
vigente de todos los negocios de la “apertura petrolera” donde la vieja PDVSA
tenía un rol estelar o estaba en condición de “escudo fiscal” para las empresas
transnacionales; en particular nos queremos referir a: la Internacionalización, los
Convenios de Servicios Operativos y las Asociaciones.
Internacionalización
Así se conoce la política de inversiones en el extranjero que desplegó durante
casi veinte años, de 1983 a 2002 la vieja PDVSA, orientada a la integración vertical
con las actividades de refinación, distribución y mercadeo en grandes países
consumidores. Era el propósito de convertirse en la “corporación energética
global” con una intensidad de inversiones del orden de quince mil millones de
dólares fundamentalmente en los EEUU, a través del circuito de Citgo, y en
Alemania a través del circuito de ROG, precisamente en los momentos en que el
Estado Venezolano sufría una de sus peores crisis económicas, el país sufrió una
masiva descapitalización y fuga de capitales y su empresa nacional PDVSA, fue
un actor fundamental en este proceso. El tren ejecutivo de PDVSA desplegó
Rafael Ramírez
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
189
una estrategia para sacar activos del control del Estado Venezolano, interponiendo
entre el mismo y las nuevas adquisiciones el “velo corporativo”, sujetando las
mismas a legislaciones extranjeras y obligaciones financieras que imposibilitaran
el control del Estado Venezolano.
Durante casi veinte años, las cuantiosísimas inversiones en refinerías en
el exterior no habían generado ni un sólo dólar de dividendos para el accionista
último de PDVSA, es decir, el Estado venezolano. Todo dividendo se reciclaba
dentro de la misma estructura y se volvía a invertir, a gastar y a malgastar en el
exterior, acumulando activos fuera del control del Estado. A partir del 2003,
sin embargo, se pudo dar fin a esta situación y ahora los dividendos sí llegan a
su destino, a las arcas del Estado venezolano. Desde 2004 al presente los
dividendos sumaron unos tres mil millones de dólares y hemos iniciado una
profunda revisión de estas inversiones en el exterior desprendiéndonos de las
innecesarias y retribuyendo al Estado Venezolano parte de sus inversiones y
reponiendo las pérdidas sufridas.
Un aspecto fundamental de la internacionalización al cual estamos dando
fin tiene que ver con el hecho de que todos los convenios de suministro con las
filiales y las asociaciones en el exterior concedían descuentos sustanciales sobre
los precios de mercado, estamos hablando de descuentos entre 2 a 4 $/Barril,
además de que las formulas permitían que los costos de operación se
descontarán del precio con lo que se producía un traslado de costos hacía
Venezuela y en consecuencia una evasión impositiva en nuestro país, donde la
tasa de impuesto era mayor que la aplicada en los Estados Unidos.
Adicionalmente PDVSA utilizó para endeudarse en el exterior mecanismos
de financiamiento que colocaban estos contratos de suministro como
“colaterales” para la banca; de manera que para poder poner fin a esta práctica
antinacional y perversa de los descuentos, hubo que reestructurar primero las
deudas en cuestión, disminuyéndola de 9000 MM$ a 3000 MM$. En algunos
otros casos, la dificultad consistía en que el socio privado alegaba derechos
adquiridos sobre los descuentos concedidos contractualmente, y salirse de la
asociación en cuestión era, desde luego, muy laborioso. Sin embargo, como lo
demuestra nuestra reciente salida de la asociación con Lyondell, no permitiremos
que estos obstáculos de orden práctico se conviertan en pretextos para no
enderezar los entuertos del pasado. Además, seguiremos adelante con la revisión
de todos y cada uno de estos contratos y tomaremos las acciones necesarias para
Plena Soberanía Petrolera
190DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
190
dar fin de una vez por todas a la práctica de los descuentos, estableciendo para
todos nuestros crudos y productos un sistema público de fórmulas de precios.
Convenios de servicios operativos
Pasemos ahora a otro elemento de la política de desvalorización del recurso
natural de la “apertura petrolera” instrumentada por la vieja PDVSA: los
convenios de servicios operativos. Con ellos, llegamos al corazón del problema
de cómo ha de llevarse a cabo la regulación del acceso al recurso natural y en
beneficio de quién ha de hacerse. Desde el 1 de enero de 1976, fecha de la
nacionalización de la industria petrolera en Venezuela, la exploración y producción
de petróleo son actividades reservadas al Estado. Desde entonces, estas
actividades no pueden ejercerse por partes privadas sino en asociación con, y
bajo control de, la empresa petrolera nacional. Pero a partir de 1992, la vieja
PDVSA, ya capturada y cual “caballo de Troya”, basándose en todo su poder,
sofisterías e interpretaciones ‘creativas’ de la Ley, se arrogó las facultades en
materia de acceso al recurso natural que competían al Ministerio para otorgar
los Convenios de Servicios Operativos (CSO).
Mediante estos mal llamados Convenios Operativos, las compañías
petroleras privadas, burlando la Ley vigente, se convirtieron en la práctica en
productores de petróleo en el área concedida por la empresa nacional, aunque
este hecho fundamental fue encubierto por sofismas legalistas que tenían el
concepto de ‘servicios’ como núcleo: los así llamados contratistas formalmente
no exploraban, solamente prestaban el servicio de explorar; formalmente
tampoco producían, solamente prestaban el servicio de producir. Finalmente,
el petróleo producido supuestamente tampoco era de su propiedad, sino que se
entregaba a PDVSA, y PDVSA supuestamente no compraba pues sólo
remuneraba los ‘servicios’ prestados. Así, se les pagaba a los contratistas diversas
remuneraciones (OpFee, CapFee, estipendios e incentivos), todas ellas indexadas
a fórmulas sofisticadas que – vaya sorpresa – sumaban simplemente alrededor
de un 60% del valor de mercado de la producción. PDVSA y el fisco nacional se
quedaban con el 40% restante.
En enero de 2005, habiendo recuperado nuestra empresa petrolera
nacional, decidimos poner fin a esta farsa indignante y tan perjudicial para el
país. Existían entonces treinta y dos CSO que producían unos 500 MBD. Como
Rafael Ramírez
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
191
ya dijimos, en promedio se quedaban con el 60% del valor mercantil; sin embargo,
había diferencias individuales importantes. Había un par de casos extremos –
difícil de creer, pero así fue – donde a los contratistas se les pagaba más del
100% del valor de mercado del crudo; es decir, la Nación sufría pérdidas por
cada barril producido. En otros casos, el porcentaje superaba el 70%, de manera
que PDVSA sufría pérdidas, pues era PDVSA – y no las contratistas – quien
tenía que pagar la regalía a una tasa de 30% (porque la regalía la paga el supuesto
productor, y las contratistas, supuestamente, no eran productores sino nada más
que prestadores de servicios). A otros contratistas se les pagaba un “incentivo”
de un millón de dólares día por haber acumulado un nivel de producción
determinado. Para el cierre del año 2004, el costo por barril de la producción
propia de PDVSA no superaba los 4$/Barril, en cambio el costo por barril de
la producción de los CSO alcanzó los 18$/Barril y PDVSA tuvo que pagar más
de 3000 MM$ por este concepto.
Por cierto, sobre la base de las mismas sofisterías y tergiversación, a las
contratistas de los CSO tampoco se les aplicaba la tasa del impuesto sobre la
renta para actividades petroleras – de 50% – sino la tasa del impuesto sobre la
renta para actividades no petroleras de 34%, por tratarse, supuestamente, de
simples compañías de servicios.
El primer paso que tomamos en 2005, fue poner fin a las situaciones de
abusos extremos y limitar la remuneración total a las contratistas de manera que
PDVSA – y menos aún la Nación – bajo ninguna circunstancia sufriera pérdidas
asociadas a la producción. Luego, la autoridad nacional competente en la materia
de impuesto sobre la renta calificó a los CSO como productores de petróleo, y
no como prestadores de servicios, con lo que se les aplicó la tasa petrolera de
50% a todas sus declaraciones de impuesto sobre la renta para los períodos
fiscales todavía abiertos, es decir, desde 2001 al presente. Estas medidas, muy
prudentes de por sí, generaron un ingreso fiscal adicional de mil millones de
dólares. Luego, el gobierno cuestionó, con argumentos sólidos, la legalidad de
estos convenios en su totalidad. Pero, al mismo tiempo, ofrecimos una solución:
la de migrar a la nueva Ley Orgánica de Hidrocarburos, la cual establecía reglas
claras para Empresas Mixtas con una participación accionaria mayoritaria de la
empresa del Estado.
Para no hacer el cuento largo, las negociaciones duraron 15 meses y
terminaron con el siguiente acuerdo: los CSO se convirtieron en empresas mixtas;
Plena Soberanía Petrolera
192DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
192
las regalías aplicables se elevaron a un tercio (33,33%); la tasa de impuesto sobre
la renta aplicable es de 50%. Además, para poner coto a la evasión del impuesto
sobre la renta, se introdujo un ‘impuesto sombra’ de 50% sobre el ingreso bruto.
Así, las regalías y el impuesto sobre la renta, si fuera preciso, se complementarían
con ese ‘impuesto sombra’ de manera que el total nunca fuera inferior al 50%
del ingreso bruto. Finalmente, PDVSA asumió como mínimo una participación
accionaria de 60%. Los derechos de ejercer las actividades primarias de
exploración y de explotación, dentro de áreas determinadas por el ejecutivo
nacional – las cuales coinciden con las áreas de los antiguos CSO, pero reducidas
drásticamente, aproximadamente a un tercio de su extensión anterior – tienen
una vigencia de veinte años.
Es preciso aclarar que la empresa mixta es una empresa operadora. Es
decir, no se trata de una superestructura debajo de la cual pudiera resurgir algo
semejante a los CSO de antaño. Asimismo, PDVSA actúa estrictamente como
socio, y no está involucrada en así llamadas ‘cláusulas de estabilidad’, mediante
las cuales PDVSA actuaba como paraguas fiscal o, peor, desempeñaba el papel
de rehén, garantizando a los inversionistas privados el pago de indeminizaciones
para compensar cualquier variación en el régimen fiscal que pudiera decidir la
soberana Asamblea Nacional. Las empresas mixtas tampoco admiten el arbitraje
internacional. Para ser más preciso: el capital privado extranjero sí puede recurrir
al arbitraje internacional, pero solamente contra el gobierno y no contra su socio,
y solamente en base a la Ley de Protección a las Inversiones, una ley general que
se aplica por igual al sector petrolero y no petrolero.
Para septiembre de 2006, de los treinta y dos contratistas, treinta aceptaron
las condiciones reseñadas. Entre ellas se encontraban todo tipo de compañías
internacionales, estadales y privadas, y hasta pequeñas empresas privadas
latinoamericanas y venezolanas. En dos casos no se llegó a un acuerdo, causa
por la cual el gobierno nacional canceló los CSO en cuestión el 1 de abril de
2006. Sin embargo, me complace poder informarles que incluso en los dos casos
que no hubo acuerdo el 31 de marzo de 2006, estamos negociando en un ambiente
muy positivo, unos arreglos propiamente económicos que son consistentes con
las condiciones generales que habíamos establecidos para la migración. En otras
palabras, creemos que, en un futuro cercano podremos afirmar sin reserva alguna,
que tuvimos éxito en un 100%.
Rafael Ramírez
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
193
Asociaciones
Sin embargo, en el proceso de instrumentación de política establecida por
el Presidente Chávez de construir un nuevo régimen petrolero y desmantelar la
“apertura petrolera” todavía nos falta dar un par de pasos más.
El primero de ellos involucra a las Asociaciones para el mejoramiento de
crudo extrapesado proveniente de la Faja Petrolífera del Orinoco, las cuales
producen unos 620 MBD que se transforman en unos 560 MBD de crudo
mejorado. Aunque aprobadas en los años noventa por el entonces Congreso
Nacional, estas asociaciones adolecen de defectos económicos y jurídicos
semejantes a los reseñados en el caso de los CSO. Algunos ya se han remediado.
Por ejemplo, las asociaciones pagaban regalías a la tasa de un por ciento; esta
tasa, en 2004, la elevamos a un sexto y, en el transcurso de este año, a un tercio.
Asimismo, se les aplicaba la tasa de impuesto sobre la renta para actividades no
petroleras de 34%; mediante una reforma a la Ley de Impuesto sobre la Renta,
acabamos de elevar esta tasa al 50% (es decir, la aplicable a actividades petroleras).
Por otra parte, ya invitamos a las cuatro asociaciones a migrar hacia la nueva Ley
Orgánica de Hidrocarburos. Concretamente, ello implica que PDVSA tomará
una mayoría accionaria en las actividades primarias, de exploración y producción.
Finalmente, para terminar de recuperar el régimen petrolero de la
nacionalización, queda pendiente el caso de las tres asociaciones llamadas de
‘Exploración a Riesgo y Ganancias Compartidas’, formadas en 1997 para la
exploración y producción de petróleo convencional. Estas asociaciones todavía
no han entrado en su fase de producción aunque sí han hecho descubrimientos
significativos. Éstas también se transformarán de manera análoga a las
asociaciones para mejoramiento de crudo extrapesado y, cuando esto suceda,
habremos cumplido con nuestro propósito de crear un nuevo régimen petrolero,
acorde con la consigna acuñada por el Presidente Chávez: Plena Soberanía
Petrolera.
Para concluir, al iniciar mi exposición señalé que nuestra experiencia está a
disposición de nuestros hermanos países productores de petróleo, como un
aporte al fortalecimiento de nuestras políticas nacionales por el control y defensa
de nuestro petróleo, la política de Plena Soberanía Petrolera tiene sus fundamentos
en los principios que dieron pie a la fundación y crecimiento de la Opep.
Sin embargo, creemos que en esta experiencia también hay un mensaje
para los grandes países consumidores y las empresas transnacionales privadas:
Plena Soberanía Petrolera
194DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
194
no puede haber estabilidad en el mercado petrolero mundial si no existe
estabilidad en los países productores de petróleo, y esto significa estabilidad
político-social, justicia y distribución nacional del la renta petrolera.
La política de Plena Soberanía Petrolera se refiere tanto al recurso natural,
agotable y no renovable, como a la actividad industrial. No excluye, como lo
demuestra nuestra reseña de la misma, la presencia del capital extranjero. Sólo
se le exige, al mismo, respeto de nuestros derechos soberanos. Obviamente, no
se le pide convertirse en vocero de nuestra política petrolera nacional en los
países consumidores; pero también se le pide que se abstenga de promover
políticas concebidas por ciertos países consumidores que todavía añoran su
pasado colonial o imperial. El capital extranjero está bienvenido mientras se
dedique a las actividades industriales propiamente dichas y aspire legítimamente
a una ganancia razonable, pero también acepte sin reservas la legitimidad de
nuestra aspiración de una remuneración justa para el recurso natural, agotable y
no renovable.
DEP
María Victoria de Robayo
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
195
ilvano Cuéllar (1873-1938) estudió ornamentación con el suizo Luis
Ramelli (1851-1931). Sus obras aparecen reseñadas en exposiciones colectivas
desde 1899. Realizó un gran número de esculturas conmemorativas, entre ellas
el mármol de Epifanio Garay (1922), situado en los antejardines del Museo
* Directora del Museo Nacional de Colombia.
Alegoría de la Nación (1938)
Óleo sobre tela, 82 x 101 cm
S
Silvano Cuéllar
Alegoría de la Nación
María Victoria de Robayo*
Silvano Cuéllar – Alegoría de la Nación
196DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
196
DEP
Nacional de Colombia; el mármol de José Acevedo y Gómez del Palacio
Municipal, en Bogotá; el mármol de Rafael María Carrasquilla en el Aula Máxima
del Colegio Mayor del Rosario, en Bogotá; y, el bronce de Policarpa Salavarrieta
(1911), en la Plaza Principal de Guaduas (Cundinamarca). Fue profesor en la
Escuela de Bellas Artes de Bogotá (1907). Ejerció como pintor, escultor y
fotógrafo.
En esta obra el artista construye un Olimpo que preside la Libertad, rodeada
de musas y símbolos patrios. En el centro, de pie, Bolívar se dirige a la nación,
dividida en dos grandes grupos: a la izquierda, los presidentes de la República
desde Nariño hasta Enrique Olaya Herrera, y a la derecha, los primeros habitantes
del territorio colombiano, los conquistadores, los representantes del clero, los
literatos, los científicos y demás pensadores notables. Se hallan ubicados en un
entorno en el que sobresalen las palmas de cera – árbol nacional, las palmas de
bayoneta del Parque de la Independencia, las guacamayas, el Capitolio, la Iglesia
de San Agustín, la Gobernación y el Templete de Bolívar, que se encuentra
actualmente en el Parque de los Periodistas.
María Victoria de Robayo
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
197
Construtora
Norberto Odebrecht
Las interconexiones interoceánicas
de la integración regional
a tan soñada integración de América del Sur va, finalmente,
imprimiéndose concretamente en el mapa del continente. No quedó en la retórica
el encuentro de los jefes de Estado que, en el año 2000, puso en marcha en
Brasilia la Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional
Sudamericana (IIRSA). Los frutos comienzan a aparecer. Y en tres de ellos está
presente la Odebrecht: tres proyectos viarios concebidos con el ambicioso
propósito de unir los océanos Atlántico y Pacífico. Dos de ellos, la construcción
de las carreteras IIRSA Norte e IIRSA Sur, están siendo desarrollados en Perú –
país por donde la Odebrecht inició, hace 27 años, su senda internacional. El tercer
proyecto, que también intenta abrir camino entre los dos océanos, incluye la
abertura de una carretera en la vecina Bolivia.
Apoyada, principalmente, por entidades multilaterales como la Corporación
Andina de Fomento (CAF), la integración sudamericana está, de hecho,
www.odebrecht.com.br
L
Ideas, ideologias y política exterior en Argentina
198DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
198
avanzando. Una de las más notables señales de ello fue la inauguración, en enero,
del primer puente entre Brasil y Perú, simbolizando la integración física entre
los dos países.
El puente sobre el río Acre, con una extensión de 240 m, hizo más que
permitir la superación del obstáculo natural que separaba, en un país y en el
otro, las ciudades de Assis Brasil e Iñapari. El puente liberó el paso para una de
esas tres carreteras, la IIRSA Sur, que también se conoce con el nombre de
Interoceánica Sur, que será, de aquí a cuatro años, la primera unión por carretera
de Brasil con el océano Pacífico.
“Una obra que va a rediseñar la geografía económica de una vasta porción
del territorio sudamericano”, según el gobernador de Acre, Jorge Viana,
previendo el intenso movimiento de transporte de carga y pasajeros que en breve
traerá vida a la frontera e intensificará la actividad productiva en las localidades
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
José Paradiso
199
situadas a lo largo de la futura carretera. Los números son expresivos: de los 27
millones de habitantes de Perú, cerca de 5,5 millones van a ser directamente
beneficiados por la Interoceánica Sur. Un proceso semejante ocurrirá por las
transformaciones que ella va a producir en territorio brasileño.
La inauguración del puente cerro una importante etapa de la participación
de Brasil en esa obra, una vez que, en el lado de la frontera brasileña el asfalto
llegó a las orillas del río Acre. O, más precisamente, concluyó la participación en
su propio territorio, pues mucho de lo que todavía está por hacer fue confiado
a emprendedores brasileños. De los cinco tramos en que fue dividida la
construcción de la Interoceánica Sur, dos están siendo realizados por el Conirsa,
consorcio liderado por la Odebrecht Perú Ingeniería y Construcción S.A.C.
(70%), e integrado también por las empresas peruanas Graña y Montero S.A.
(18%), JJ. Contratistas Generales S.A. (7%), e Iccsa, Ingenieros Civiles y
Contratistas Generales S.A. (5%).
Por primera vez en su historia en Perú, la Odebrecht no será apenas constructora.
En ese contrato de concesión, por un valor de US$ 580 millones, ella también
será inversora. Y, al contrario de lo que hizo en el pasado, no necesitará llevar recursos
de Brasil: la empresa se integró al régimen de colaboración público-privada
(CPP) que, en Perú, se está realizando con mucho éxito. Y todavía va más allá:
también en la ingeniería financiera, la Odebrecht ofrece aportaciones originales.
En territorio peruano, la carretera Interoceánica Sur tendrá uno de sus
puntos en Iñapari, junto a la frontera con Brasil. A 403 km de allí, en el puente
Inambari, ella se dividirá en dos vertientes – una de las cuales, a su vez, también
se bifurcará, haciendo así que la Interoceánica Sur tenga conexiones con tres
puntos del Pacífico; San Juan de Marcona, Matarani e Ilo. Una de esas vertientes,
la que une a Iñapari y San Juan de Marcona, ya tiene una parte asfaltada, la que va
de Urcos hasta el Pacífico, pasando por Cuzco. Los 703 km que han de ser
construidos entre Iñapari y Urcos son los que realizará el consorcio liderado
por la Odebrecht. Lo que hoy hay allí, es una carretera estrecha, precaria, sin
revestimiento, llena de peligros, por donde, hasta hace poco tiempo, escasas
personas se aventuraban a transitar.
Transformarla en una moderna carretera no será tarea fácil, pues hay desafíos
de todo tipo en el proyecto – técnicos, logísticos, financieros, sociales y
ambientales. Entre ellos aparece el trabajo que ha de realizarse a temperaturas
que varían entre los 10° C negativos, en la cordillera de los Andes, a los 40° C
Ideas, ideologias y política exterior en Argentina
200DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
200
positivos, en la selva amazónica peruana, o en altitudes que van desde los 270 m
sobre el nivel del mar, junto a la frontera con Brasil, hasta los 4700 m, en la
localidad andina de Hualla-Hualla.
Las comunidades que viven a lo largo de la carretera tienen orígenes étnicos
diversos – desde los descendientes de las civilizaciones incaicas y precolombinas
a las poblaciones indígenas de la selva amazónica, cada una de ellas con creencias,
costumbres y tradiciones diferentes, que necesitan ser comprendidas, respetadas
y, de esa manera, valoradas. Fue esta conciencia necesaria la que llevó a la Odebrecht
a adoptar procedimientos especiales al desarrollar la construcción de dos grandes
campamentos para las obras de la Interoceánica Sur en Ccatca y Ocongate, en la
llamada región de Sierra Alta.
Allí viven comunidades que tienen hábitos, tradiciones y ritos anteriores a
la llegada de los colonizadores españoles. Hablan el quechua, la lengua general
del antiguo Imperio Inca, y creen, como sus antepasados, que no es la tierra la
que pertenece a su habitante, sino al contrario – y, por eso, creen que es necesario
hacerle ofrendas para retribuir lo que ella les concede. Las montañas, por ejemplo,
son sagradas, y escarbarlas para obtener piedras destinadas a la obra puede ser
interpretado como la invasión de una catedral, por ejemplo.
En cualquier caso, la construcción de una carretera fatalmente altera
aspectos físicos del ambiente por donde pasará – y, en el caso de las poblaciones
andinas, había la posibilidad de que eso fuera interpretado por los habitantes de
la región como una especie de profanación. Estando así las cosas, no se trata de
llegar tan sólo con las máquinas y la gente, sabiendo que, en el apogeo de la obra,
se necesitarán en la construcción 1.500 empleados. Por ello, antes de construir los
campamentos, la constructora participó, en Ccatca y Ocongate, de dos ceremonias
de ofrenda, o sea, de pago a la Pachamama, la “madre-tierra” – rito ancestral de
los antepasados de las comunidades directamente relacionadas con el
emprendimiento – buscando la asimilación y la integración con las culturas locales.
No es menor la prioridad en otro frente de trabajo de la Odebrecht en Perú,
la construcción del eje de transporte multiforme – fluvial y terrestre – conocido
como Corredor Viario IIRSA Norte, que a ejemplo de la carretera Interoceánica
Sur, proporcionará a Brasil una salida al Pacífico. La carretera va a unir Manáus
al puerto peruano de Paita, lo que permitirá, entre otras ventajas, desaguar la
producción de la Zona Franca de la capital amazonense en condiciones de tiempo
y coste mucho más favorables que las actuales.
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
José Paradiso
201
Hoy, para llegar a un puerto del Pacífico, un contenedor de 20 pies,
embarcado en Manáus, tiene que subir hasta el Atlántico y atravesar el canal de
Panamá, en un viaje que no dura menos de 42 días (incluyendo dos días de
media, de espera para atravesar el Canal) y cuesta, una media, de US$ 7.140.
Cuando el eje multiforme sea transitable, ese mismo contenedor podrá ir, por
transporte fluvial, de Manáus a Iquitos, en Perú, y de allí a Yurimaguas, de donde
proseguirá, por carretera, hasta el puerto de Paita – a un coste muy inferior al de
la alternativa actual: US$ 4.840. El tiempo también se disminuirá por la mitad:
de Manáus a Yurimaguas, serán apenas 20 días de viaje, y dos o tres más, como
mucho, para recorrer 960 km de carretera, de Yurimaguas, en la selva peruana,
hasta Paita.
En la construcción, exploración y manutención de esa carretera la Odebrecht
está empeñada, como socia (49,8%) y líder de la Concesionaria IIRSA Norte,
integrada también por las constructoras Andrade Gutierrez (40%) y Gaña y
Montero (10%). La inversión total de la concesionaria totaliza US$ 220 millones,
de los cuales US$ 205 millones se destinan a obras de construcción y
rehabilitación de carreteras. Esas obras están a cargo de un consorcio constructor
formado por las mismas empresas lideradas por la Odebrecht.
En una primera etapa, iniciada en enero de 2006, el consorcio cuidará la
recuperación y mejora de 115 km entre Tarapoto y el puerto fluvial de Yurimaguas,
obra que deberá estar concluida en octubre de 2007. En febrero, un añadido al
contrato de la concesión vino a permitir la anticipación del inicio de las obras de
la segunda etapa del proyecto para recuperar dos tramos más (Paita-Piura, de
47 km, y Piura-Olmos, de 163 km), incluyendo, en este último, la mejoría de
puentes. Además de incluir tramos de delicada ejecución técnica – aquellos, por
ejemplo, en los que será necesario ensanchar el lecho, apretado entre taludes
escarpados y precipicios. La carretera atravesará áreas de preservación ambiental
donde es inmensa la diversidad de fauna y de flora.
El tercer frente terrestre en que la Odebrecht está por ahora dedicada en la
región andina, siempre buscando la unión del Atlántico con el Pacífico, es la
construcción de 114 km de la carretera entre El Carmen y Arroyo de Concepción,
en la región este de Bolivia. Con ello, la empresa vuelve a operar en este país,
donde entre 1993 y 1995 la Odebrecht construyó 115 km de la carretera de Santa
Cruz de la Sierra a Trinidad. La nueva asociación volvió a reunir antiguos
colaboradores – la empresa brasileña y la boliviana Ingenieros Asociados (IASA).
Silvano Cuéllar – Alegoría de la Nación
202DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
202
El contrato, por un valor de US$ 75 millones, con financiamiento de la CAF,
será ejecutado en 30 meses y forma parte de un corredor viario que permitirá
viajar por tierra de puertos brasileños, como el de Santos, a la costa de Perú y de
Chile, y que facilitará y abaratará el transporte y la prestación de servicios entre
el Mercosur y la Comunidad Andina.
De este modo, los proyectos arriba mencionados configuran interconexiones
interoceánicas que tienen por objeto el incremento sostenible de la competitividad
regional en su inserción en el globo. A la vez que se amplían los mercados para
las economías locales, a través de intercambios binacionales, regionales e incluso
globales, con menores costes de producción y logística, las carreteras también
crean mejores condiciones de comunicación y accesibilidad regionales, factores
estos sensibles a lo que respecta a la distribución de productos de primera
importancia tales como medicamentos, alimentos y materiales educativos, junto
con la generación de 14 mil puestos de trabajo directos e indirectos, como en el
ejemplo de la Interoceánica Sur, beneficiando y, así, integrando una diversificada
cadena productiva de bienes y servicios sudamericanos.
Versión: Pedro Delgado Hernández.
María Victoria de Robayo
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
203
Grupo
Andrade Gutierrez
En Ecuador, autorización hace viable
nuevo aeropuerto internacional
mediados de 2010, cuando comience a funcionar, el nuevo aeropuerto
de Quito no será tan sólo una de las mayores obras de ingeniería realizadas hasta
el momento en Ecuador, sino una verdadera plataforma donde serán generados
nuevos negocios, inversiones y recursos para el país. El proyecto – que incluye
hasta la creación y desarrollo de una zona franca – forma parte del programa de
modernización de la infraestructura ecuatoriana y repercute en todo el continente.
América Latina, de hecho, no puede esperar más la realización de esta obra.
En el disputado mundo de la economía global, las inversiones en
infraestructura son esenciales para garantizar la competitividad de países y
bloques regionales. Los recursos públicos son limitados y las naciones emergentes,
entre las que se encuentran Brasil y Ecuador, necesitan, cada vez más, promover
colaboraciones con la iniciativa privada para que las inversiones que son necesarias
hoy puedan ser realizadas. Bien planificadas, estas colaboraciones son una
www.agsa.com.br
A
Silvano Cuéllar – Alegoría de la Nación
204DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
204
respuesta consistente de los gestores públicos a los desafíos del crecimiento y
pueden llegar a ser un instrumento poderoso para resolver numerosos problemas
sociales.
Este escenario potencial de oportunidades dio origen a la entrada del grupo
Andrade Gutierrez en el mercado de concesiones de servicios, en 2000, con la
creación del subgrupo financiero AG Concessões, centrado en el desarrollo de los
negocios en los sectores de las carreteras, transporte público, saneamiento,
puertos, ingeniería y aeropuertos.
En Ecuador, donde el grupo ya actúa desde hace más de 20 años en el
área de ingeniería, la AG Concessões se incorporó al consorcio que conquistó la
autorización para construir y hacer operativo, durante 35 años, el nuevo
aeropuerto internacional de Quito – proyecto que incluye la operatividad del
actual aeropuerto local, el Mariscal Sucre. Con este contrato se alcanza un doble
marco histórico en la compañía, pues es la primera concesión obtenida fuera de
Brasil y también la pionera en el sector de aeropuertos.
El meollo de la infraestructura
El nuevo aeropuerto internacional de Quito (NQIA) forma parte de una
de las principales demandas de la inversión en infraestructura de Ecuador.
María Victoria de Robayo
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
205
Especialmente a partir de los años 90, la ciudad de Quito ha registrado una
fuerte expansión, lo mismo que ocurre en el valle Tumbaco-Cumbaya, al este de
la capital y al oeste del lugar donde será ubicado el NQIA. El creciente volumen
de negocios ejerce una fuerte presión de servicios de todo tipo, entre los que se
incluyen los de transportes aéreos. No existe, a pesar de ello, en el área de influencia
de la capital un aeropuerto que pueda acoger el volumen de mercancías y
pasajeros que ese crecimiento ha generado. De manera precaria, ese servicio
está concentrado en el Aeropuerto Internacional Mariscal Sucre (MSIA).
Inaugurado en 1960, al norte de Quito, el MSIA es el mayor de Ecuador,
tanto en número de pasajeros como en volumen de carga transportada – sólo en
2005, tuvo un movimiento de 3,3 millones de pasajeros y de 130.000 toneladas
de carga. Pero su imagen es muy tímida en el conjunto de América Latina, quedando
por detrás de aeropuertos como el de Caracas, Bogotá y Lima. Por sus características
y limitaciones – ya opera hoy cerca de la máxima capacidad en horario de pico –,
el MSIA no puede ser considerado como aeropuerto internacional ni regional.
La principal deficiencia del aeropuerto es la de no ser capaz de ofrecer
servicios sin escala para lugares distantes como, por ejemplo, Europa. Situado
en una altitud de 2.800 m. por encima del nivel del mar y con apenas 3.120 m. de
longitud de la pista, limita considerablemente el peso máximo permitido por
avión en el despegue. Esto obliga a que las aeronaves tengan que hacer escalas de
abastecimiento en otros aeropuertos para llegar a sus destinos continentales.
El aumento de la pista podría disminuir el problema, si fuera una solución
viable. El área que rodea el aeropuerto está completamente urbanizada e impide
la expansión de las instalaciones existentes; la infraestructura actual funciona al
máximo de su posibilidad y, para concluir, los terrenos montañosos de la región
reducen el espacio aéreo que se podría utilizar y facilitan los riesgos en todas las
operaciones en el aeropuerto. Esta realidad lleva a la decisión de dar una solución
que esté a la altura de los desafíos y de las oportunidades que se presentan. En
cuanto comience a funcionar el nuevo aeropuerto internacional, el actual será
desactivado.
Los colaboradores internacionales
Los esfuerzos públicos para construir el NQIA comenzaron hace más de
veinte años. El primer paso efectivo para que se llevara a la práctica fue realizado
Silvano Cuéllar – Alegoría de la Nación
206DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
206
en 1989, con la creación, por el gobierno de Ecuador, de la Comisión Nuevos
Aeropuertos Quito/Guayaquil, encargada de promover el desarrollo del proyecto.
El trabajo comenzó con la búsqueda legal de consorcios interesados capaces de
realizar este proyecto, construcción, control y manutención del emprendimiento,
a través de un contrato de concesión por tiempo predeterminado. La Comisión
identificó previamente cinco grupos interesados en 1996, como el Canadian
Commercial Corporation (CCC), que reúne empresas de fomento canadienses; pero,
los altos costes estimados y la indisposición financiera de manera general hacían
inviable el proyecto en aquella época.
Éste sólo fue reactivado al final de 2000, por medio de la ley de
modernización del estado, privatizaciones y servicios públicos prestados por la
iniciativa privada.
Con la nueva legislación, el distrito metropolitano de Quito tuvo
autorización para continuar con los planes de la creación del nuevo aeropuerto.
Las negociaciones, contando con el CCC, duraron varios meses hasta que,
el 15 de julio de 2002, el Consorcio Quiport (Corporación Quiport S.A.) firmó un
acuerdo para construir, controlar y mantener – durante 35 años – el
emprendimiento, además de ser el responsable por la reforma y administración
del actual aeropuerto. El consorcio está formado por la AG Concessões, que entró
en el proyecto en 2004 y tiene el 34,1% del capital, junto con las canadienses
Aecon Construction Group y Airport Development Corporation (ADC) y la
estadounidense Houston Airport System Development Corporation (HASDC), que
controla tres aeropuertos en Houston.
Presupuestado el proyecto en US$ 591 millones, el financiamiento de
recursos fue dividido en dos partes. La primera, referente a US$ 376 millones,
será obtenida por medio de project finance, de las financieras Overseas Private
Investment Corporation (OPIC), Inter American Development Bank (IADB), Export-
Import Bank of de USA y Canada’s Export Development Corporation (EDC). El
valor restante, US$ 215 millones, será obtenido a través de Equity y de la
creación de la caja del MSIA.
Obra para el presente y para el futuro
El local escogido para la construcción del NQIA es estratégico: una
altiplanicie circundada, en tres lados, por barrancos escarpados, a 2.400 metros
María Victoria de Robayo
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
207
de altitud (500 metros menos que el aeropuerto actual), a unos 20 km de Quito.
El área que ocupa es de 1500 hectáreas aproximadamente, diez veces mayor que
la del aeropuerto actual. Una pista de 3.600 metros y una capacidad inicial para
atender a 4,3 millones de pasajeros y 69.009 aeronaves por año. La empresa será
desarrollada en tres fases a lo largo de los 35 años de vigencia de la concesión.
Desarrollo del proyecto del Aeropuerto Internacional de Quito
Hasta 2010 Hasta 2020 Hasta 2030
Volumen pasajeros/año 4.300.000 6.300.000 8.700.000
Volumen aeronaves/año 70.000 92.000 120.000
Transporte cargas (toneladas) 200.000 360.000 540.000
En un primer momento será construida una pista primaria, pero el
proyecto ya prevé su futura extensión e incorporación, en la fase siguiente, de
una pista secundaria paralela. Las pistas para transitar y áreas subyacentes serán
construidas conforme a la pista primaria y las acciones desarrolladas durante
las fases de la planificación. El proyecto completo del aeropuerto incluye una
terminal de pasajeros, terminal de cargas, hangar, almacenes, edificio
administrativo, área de mantenimiento y estacionamiento, además de una zona
Silvano Cuéllar – Alegoría de la Nación
208DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
208
franca que será desarrollada y explotada por los socios del Quiport y el
gobierno local.
La Constructora Andrade Gutierrez, con larga experiencia en obras
aeroportuarias, asociada a la canadiense Aecon Construction Group Incp fue
contratada para realizar las obras, por un valor total de US$ 413 millones,
formando el consorcio Aecon AG Constructores S.A. (AAGC). En el punto álgido
de la obra habrá 1.500 trabajadores, entre empleos directos e indirectos, lo que
se traduce en un impacto inmediato para la economía del país.
El proyecto es un ejemplo del enorme potencial de oportunidades para el
desarrollo de América Latina. Con soluciones inteligentes y viables,
colaboraciones estratégicas y ambientes institucionales estables, los gobiernos
de cada nación pueden articular respuestas consistentes para los profundos
desafíos de la gestión pública responsable.
Versión: Pedro Delgado Hernández.
María Victoria de Robayo
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
209
Embraer – Empresa Brasileira
de Aeronáutica S.A.
La internacionalización de la Embraer
ntroducción
La Industria Aeroespacial, de la que la Industria Aeronáutica constituye su
apartado más expresivo, reúne una combinación de características altamente
demandantes, que la hacen especial y diferenciada.
Pocas industrias en el mundo aglutinan una combinación de desafíos tan
formidables como la industria aeronáutica: del empleo simultáneo de múltiples
tecnologías de vanguardia, pasando por la mano de obra de elevada calificación,
por las exigencias de una industria global por definición, a la flexibilidad necesaria
para reaccionar a los abruptos cambios en el escenario y los grandes volúmenes
de capital exigidos en su operación.
Como fruto de la experiencia acumulada a lo largo de más tres décadas de
actuación en este mercado competitivo, agresivo y sofisticado, en la Embraer
solemos afirmar que el negocio aeronáutico se fundamenta en cinco grandes
pilares, que tienen como base única la satisfacción de nuestros clientes, fuente
I
Silvano Cuéllar – Alegoría de la Nación
210DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
210
generadora de los resultados que permitirán el retorno de las inversiones a
nuestros accionistas y la continuidad de la Empresa a lo largo de los tiempos.
• Tecnologías avanzadas: debido a los requisitos operacionales muy exigentes
en lo que se refiere a la seguridad, a variaciones ambientales extremas y
a las restricciones de peso y volumen, la industria aeronáutica emplea
una multiplicidad de tecnologías de punta y reconocidamente constituye
un laboratorio para su consolidación, antes de que sean pasadas a otros
segmentos y actividades productivas. Tecnologías complejas y
sofisticadas están presentes no solamente en el producto, sino también
en los métodos y procesos de desarrollo y fabricación, siendo necesaria
todavía la utilización de las mejores prácticas disponibles en lo que
concierne a la gestión financiera y de personas.
• Fuerza de trabajo de elevada calificación: para que se pueda hacer uso eficiente
y productivo compatible de estas tecnologías avanzadas, es fundamental
que personas capacitadas estean disponibles, en todos los sectores de
la actividad industrial: en el proyecto apoyado con ordenadores, en la
relación con suministradores y clientes basados en los cinco continentes,
en la manufactura que tiene como base máquinas de control numérico
sofisticadas, y en la construcción de elaboradas soluciones financieras
con instituciones internacionales.
• Flexibilidad: abruptos cambios de escenario afectando la economía y el
orden geopolítico a escala mundial, de los cuales el ejemplo más reciente
viene de los atentados terroristas del 11 de septiembre de 2001, han
causado impacto sobre la industria de transporte aéreo y, por extensión,
sobre los fabricantes de aeronaves. La flexibilidad para adaptarse a estos
cambios, con mínima perdida de eficacia y de costes, constituye una
característica crucial para asegurar su supervivencia y preservación.
• Intensidad de Capital: grandes inversiones se requieren para el desarrollo
de nuevos productos y mejoras de calidad y productividad, aliadas a
los largos ciclos de desarrollo y madurez, hacen de la intensidad de
capital otra característica determinante de este negocio. Apenas para
dar un ejemplo, el desarrollo de la nueva familia de aeronaves comerciales
EMBRAER 170/190 necesitó inversiones del número de mil millones
de dólares de Estados Unidos y el nuevo avión Airbus A350 necesitará
nada menos que quince mil millones de los mismos dólares.
María Victoria de Robayo
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
211
• Industria global: los bajos volúmenes de producción y los costes elevados
hacen con que la industria aeronáutica sea exportadora y global por
naturaleza, tanto en lo que se refiere a su base de clientes como a la de
sus suministradores o de las instituciones financieras e inversores que la
apoyan. La misma aeronave EMBRAER 170 que opera bajo los colores
de la empresa finlandesa Finnair en el riguroso invierno escandinavo
debe igualmente soportar las condiciones de elevada humedad y
temperatura del sur de los Estados Unidos, operando bajo los colores
de la United Express. En ambas circunstancias, la Embraer debe hacerse
permanentemente presente junto a sus clientes, proveyendo apoyo
técnico local y acceso inmediato a piezas y componentes, demostrando
compromiso con el éxito de sus negocios y objetivando, siempre, la
satisfacción plena que asegura nuevas encomiendas en el futuro. Al
mismo tiempo, tiene que vivir los diversos ambientes en que opera para
percibir tendencias y cambios en los escenarios, positivos o adversos,
para así tener la capacidad de reaccionar con rapidez.
Todas esas características hacen de la industria aeronáutica un negocio, al
mismo tiempo, fascinante y de elevado riesgo. El fracaso de un nuevo producto
Legacy 600.
Silvano Cuéllar – Alegoría de la Nación
212DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
212
puede implicar la inviabilidad y consecuentemente la salida del mercado de la
empresa que lo desarrolló. La desaparición de empresas tradicionales, como la
holandesa Fokker, y la salida de la sueca Saab del mercado aeronáutico civil,
entre otras, constituyen un duro testimonio de esa realidad.
En relación con los grandes riesgos involucrados, desarrollar una industria
aeronáutica autóctona, fuerte y autónoma, ha formado parte de la agenda
estratégica de muchas naciones, que a lo largo de los años invierten pesadamente
en su implantación, apoyándola de forma recurrente por medio de varios
expedientes: firmando grandes contratos de sistemas y productos de Defensa,
financiando programas de desarrollo de nuevas aeronaves en condiciones
favorables y propiciando incentivos fiscales de toda clase.
La internacionalización de la Embraer
Consciente de que la conquista de nuevos mercados, fundamentales para
el crecimiento y consolidación de la empresa, solamente se dará de forma efectiva
si a su presencia física acompañan en esos mercados unidades industriales o de
prestación de servicios de posventa y apoyo al cliente, la Embraer adoptó, a
partir de su privatización, en 1994, la progresiva internacionalización de sus
operaciones como un objetivo estratégico a perseguir.
Lejos de significar con ello la pérdida de su identidad brasileña la separación
de sus orígenes, la internacionalización de la Embraer asegurará nuevos negocios,
el fortalecimiento de nuestra marca y la creación de más empleos de alta
calificación en Brasil, en proporciones siempre superiores a los empleos
generados en sus subsidiarias y controladas localizadas fuera del país.
A partir del año de 1997, ya en franca recuperación después del lanzamiento
en el mercado de la aeronave a reacción regional ERJ 145, la Embraer dio inicio
a su estrategia de internacionalización por medio de una mezcla de acciones que
envolvieron: 1) la expansión o implantación de oficinas de ventas, de márquetin
y centros de distribución de piezas de reposición; 2) realización de “joint ventures”
y; 3) adquisición de empresas especializadas en servicios aeronáuticos
tradicionales y de reputación en el mercado.
Estados Unidos y Europa: presencias consolidadas
En territorio norteamericano y europeo la Embraer se encuentra presente
desde hace mucho tiempo: desde 1978 y 1983, respectivamente, por medio
María Victoria de Robayo
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
213
de oficinas de ventas y márquetin y unidades de apoyo al cliente (piezas
y servicios).
Ambas unidades tuvieron y tienen un papel vital en la expansión de sus
negocios en los dos principales mercados de Aviación Comercial en todo el
mundo, donde vuelan hoy, incluyendo Brasil, cerca de 950 aeronaves a reacción
comerciales, que se suman a los cerca de 800 aviones turbohélices y otros tantos
aviones militares fabricados por la Empresa. Los mercados norteamericano y
europeo son responsables por cerca del 95% del total de las exportaciones.
En el caso de la unidad norteamericana, situada en Fort-Lauderdale, en el
estado de Florida, las instalaciones fueron expandidas para hacer frente al
crecimiento de los negocios de la Empresa a partir de la primera entrega de la
aeronave con turbinas regional ERJ 145, en diciembre de 1996. En noviembre
de 2006 esta unidad empleaba a 234 personas y controlaba un estoque de piezas
con más de 50 mil ítems.
Como resultado del aumento de sus negocios y del número de clientes
establecidos en territorio europeo, la Embraer decidió reunir en una única sede,
Phenom 100 e Phenom 300.
Silvano Cuéllar – Alegoría de la Nación
214DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
214
localizada en Villepinte, en las cercanías del aeropuerto de Roissy-Charles de
Gaulle, en París, sus unidades de ventas, márquetin y apoyo al cliente, incluyendo
importantes almacenes de piezas sobresalientes, hasta el momento divididas entre
la misma localidad de Villepinte y el aeropuerto de Le Bourget. Las nuevas
instalaciones, integradas, deberán proporcionar una mayor eficacia operacional
a una plantilla de 194 empleados, responsable por la gestión de 172 millones de
euros activos y el servicio a más de 37 clientes.
China y Asia-Pacífico: mercados estratégicos
Por la importancia de su economía, que crece ininterrumpidamente a tasas
elevadas hace más de dos décadas, añadido al valor estratégico del transporte
aéreo como elemento integrador que hace viable el desarrollo en un territorio
de dimensiones continentales, China fue elegida por la Embraer como objetivo
estratégico a alcanzar, exigiendo un tratamiento propio y diferenciado, con la
cara de las características culturales propias, muy lejanas del mundo occidental.
El establecimiento de la presencia de la Embraer en territorio chino se dio
inicialmente en mayo de 2000, con la inauguración de una oficina de ventas y
márquetin, en la ciudad de Pequín, seguida a continuación de un centro de
distribución de piezas y reposición en la misma ciudad.
En los años 2001 y 2002, la Embraer negoció con autoridades chinas un
acuerdo que le permitiera instalar una unidad industrial destinada a la fabricación
de aviones de la familia ERT 145 destinados al mercado chino.
Finalmente, en diciembre de 2002, fue firmado un acuerdo con la Aviation
Industry of China II (AVIC II), por el que se creó la Harbin Embraer Aircraft
Insdustry (HEAI), “joint venture” de la que la Embraer detenta el control, con el
51% de las acciones con derecho a voto.
En febrero de 2004, la Embraer anunció su primera venta en China por
medio de la HEAI – seis aeronaves a reacción ERJ 145 para la empresa China
Southern. Siguieron a continuación otras importantes ventas del mismo modelo
y en la misma cantidad para la China Eastern Jiangsu, en marzo de 2005, y para
la China Eastern Wuhan, en enero de 2006.
En agosto de 2006, la Embraer anunció la venta de 50 aviones ERJ 145 y
50 aeronaves a reacción EMBRAER 190 al Grupo HNA, cuarta mayor empresa
aérea de China. El negocio representó el primer contacto de venta de un E-Jet
María Victoria de Robayo
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
215
en China continental. El valor total de las encomiendas, de acuerdo con el precio
de venta, es de 2.700 millones de dólares estadounidenses. Las entregas de los
ERJ 145 comenzarán en septiembre de 2007. La aeronave a reacción, de cincuenta
plazas, será producida por la propia HEAI, en la ciudad de Harbin, Provincia
Heilongjiang.
Hasta finales de 2006 la HEAI habrá entregado 13 unidades del ERJ 145
que, sumadas a las cinco aeronaves vendidas en 2000, antes de la implantación
de su “joint venture”, para la Sichuan, sumarán 18 aeronaves a reacción en
funcionamiento en empresas aéreas chinas.
En lo que respecta a la región de Asia-Pacífico, desde diciembre de 2000,
la Embraer cuenta con una oficina de ventas y márquetin localizada en Singapur,
con la responsabilidad de desarrollar la estrategia comercial de la compañía
para los mercados de la región, incluyendo el subcontinente indio.
Vista aérea de la sede da Embraer, São José dos Campos.
Silvano Cuéllar – Alegoría de la Nación
216DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
216
El mercado aéreo de la India pasa por un proceso de cambio de padrones
con interesantes perspectivas de crecimiento. En este escenario, la empresa
Paramount, recientemente creada, anunció el inicio de sus operaciones, con base
en dos aviones a reacción EMBRAER 170 y tres EMBRAER 175, bajo el
régimen de “leasing operativo”.
Fue también en la India, con el gobierno local, donde la Embraer firmó
un importante contrato de venta de cinco avionetas ejecutivas Legacy 600,
configuradas especialmente para atender demandas de comodidad y seguridad
que requieren las autoridades de aquel país.
Expandiendo la base de los servicios y el apoyo al cliente
La Embraer deberá continuar expandiendo el área de servicios, no sólo
en lo que respecta a asegurar los excelentes índices de venta de la flota de sus
aviones sino también en lo que hace relación a atender a sus clientes con otros
servicios, como el mantenimiento y la reparación, garantizando su plena
satisfacción, condición esencial para la generación de nuestros resultados y para
el crecimiento de nuestras operaciones.
Así, pues, tenemos que además de consolidar la base de atención en Brasil,
con la transferencia del Centro de Servicios para la Unidad Gavião Peixoto,
fueron expandidas su participación en los Estados Unidos, con la adición de
nuevas instalaciones de la Embraer Aircraft Maintenance Services (EAMS), en
Nashville, Estado de Tennessee, y también en Europa, con la adquisición de la
OGMA (Indústria Aeronáutica de Portugal S.A.), en Alverca, Portugal, anunciada
en diciembre de 2004, al final del proceso de privatización.
En el comienzo de 2005, la EAMS expandió sus instalaciones en el
Aeropuerto Internacional de Nashville para aumentar la capacidad de realización
de servicios de mantenimiento, dada la creciente flota de aviones de la Embraer
en operación en los Estados Unidos. Como consecuencia de esa importante
decisión, a partir de 2005, nuevos empleados fueron progresivamente contratados
por la EAMS, cuya plantilla contaba, en noviembre de 2006, con 277 empleados.
La OGMA, fundada en 1918, desde entonces se ha dedicado al
mantenimiento aeronáutico, siendo hoy un importante representante de la industria
aeronáutica europea, ofreciendo servicios de mantenimiento y reparación de
aeronaves civiles y militares, motores y componentes, modificaciones y montajes
de componentes estructurales y soporte de ingeniería.
María Victoria de Robayo
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
217
Entre sus principales clientes militares se encuentran la Fuerza Aérea
Portuguesa, la Fuerza Aérea Francesa, la Fuerza Aérea y la Marina de los Estados
Unidos, la Agencia de Mantenimiento y Suplemento de la OTAN y las Marinas
de Noruega y de Holanda, entre otros. En el apartado comercial, la OGMA
viene prestando servicios a empresas aéreas como la TAP, Portugalia, British
Midland y Luxair, y también a compañías como la Embraer y la Rolls-Royce.
Además de los trabajos en el área de mantenimiento, la OGMA fabrica
componentes estructurales y materiales compuestos para la Boeing, Airbus,
Lookheed Martin, Dessault y Pilatus. En noviembre de 2006 contaba con 1.606
empleados, constituyéndose en la mayor de las unidades y subsidiaria de la
Embraer.
La preservación de la cultura, valores y actitud: desafío
permanente
La velocidad de la expansión de la Embraer a partir de 1996, año que
marcó la entrada en operación de la aeronave ERJ 145, trajo consigo enormes
Família EMBRAER 170/190.
Silvano Cuéllar – Alegoría de la Nación
218DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
218
desafíos bajo los enfoques de la preservación de la cultura, valores y actitudes
que dirigen y deberán continuar orientando sus acciones.
Apenas para ejemplificar la dimensión de este desafío, vasta con citar que,
en abril de 1997, la Empresa contaba con tan sólo 3.200 empleados distribuidos
en un total de cinco unidades operacionales, siendo tres en Brasil y dos en el
exterior. Hoy, transcurridos nueve años, son 18.670 empleados distribuidos en
trece unidades operacionales, siendo cinco en Brasil y ocho en el exterior. En
apenas una de sus unidades, situada en Francia, existen cerca de 26 nacionalidades
y 19 lenguas distintas entre los 194 empleados.
Saber reconocer la rica diversidad étnica y cultural de sus empleados y los
diferentes ambientes en que desarrollan sus actividades, incluyendo ahí las leyes
laborales específicas, y, al mismo tiempo, desarrollar su máximo potencial
creativo, canalizando sus energías para los objetivos del negocio, en perfecta
armonía con los valores éticos y morales de la compañía, constituye una de las
grandes prioridades de sus administradores.
El principal elemento para llegar a ese objetivo es la llamada Metodología
de Gestión por el Plan de Acción. Anualmente, la Embraer elabora un Plan de
Acción con una visión de cinco años y sigue un modelo de planificación estratégica
considerando mercados, competidores, competencias de la Empresa,
oportunidades y riesgos, prioridades y resultados, entre otros factores.
El Plan de Acción de la Compañía es el resultado del desdoblamiento
interno de los planos equivalentes en cada área corporativa, funcional y de
negocio, llegando al nivel del suelo de la fábrica, a partir de la divulgación, en la
estructura organizativa, de directrices generales emitidas por la administración
superior para la Empresa. La política de remuneración variable de la Compañía,
que se extiende a todos los empleados, tiene en cuenta las metas pactadas entre
los líderes y liderados a lo largo de toda la cadena de comando. Siendo así, el
Plan de Acción pasa a constituir el instrumento central de la asimilación de la
empresa del negocio, la armonía y compromiso de todos los empleados con las
metas y resultados planificados.
Juntamente con la Metodología del Plan de Acción, la Embraer practica
una fuerte cultura de Comunicación Interna que busca la integración entre los
empleados y de sus familiares para así diseminar los principales valores y
conceptos de la Embraer.
María Victoria de Robayo
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
219
La Comunicación Interna de la Embraer actúa de forma global e integrada,
utilizando herramientas modernas y de gran atractivo para los empleados:
• El Director-Presidente de la Embraer dispone de una herramienta
propia de comunicación con los empleados, denominada Em Tempo,
producida simultáneamente en los idiomas portugués e inglés. Pero,
recientemente, pasaron a ser producidas ediciones especiales de Em
Tempo grabadas en vídeo;
• La Intranet Embraer constituye hoy una herramienta de alcance
corporativo y es la principal fuente de informaciones de nuestros
empleados. Con una media de 24,5 mil accesos diarios;
• Cerca de 600 comunicados internos son producidos anualmente y
disponibles a los empleados vía Intranet y en tablones de avisos, siendo
el 25% de estos comunicados de alcance corporativo.
• El informativo Embraer Noticias divulga temas esenciales a la cultura
Embraer: la Metodología de Gestión por el Plan de Acción, la
importancia de discernimiento y contención de costes, el combate al
desperdicio, la integración entre equipos en torno a los grandes objetivos
empresariales de la Embraer, etc.;
• Entrevistas concedidas por los principales ejecutivos de la Empresa
son traducidas y enviadas a las unidades situadas fuera del país. Por
tratar, invariablemente, de evaluaciones de mercado, así como de
estrategias y de objetivos de la Compañía, son muy apreciadas por los
empleados;
• Artículos publicados en los medios de comunicación nacionales e
internacionales, abordando temas de interés para los negocios de la
Embraer, son traducidos y disponibles para los empleados.
Con esa visión y determinación, centrada en valores éticos y morales, y
teniendo la integridad como base del desarrollo de las acciones, la Embraer se
lanza al mercado empresarial de un negocio global, extremadamente desafiante
y competitivo. Y lo hace llevando a los diversos mercados la imagen de una
empresa brasileña eficiente, ágil y con productos de calidad y actualidad
tecnológica.
Versión: Pedro Delgado.
Silvano Cuéllar – Alegoría de la Nación
220DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
220
María Victoria de Robayo
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
221
5
17
29
46
68
88
103
Indice
Objetivos y desafíos de la política exterior argentina
Jorge Taiana
Bolivia, factor de integración
Evo Morales
Desafíos y perspectivas de la economía brasileña
Paulo Skaf
Programa de gobierno (2006-2010)
Michelle Bachelet
La trampa del bilateralismo
Germán Umaña Mendoza
La Organización del Tratado de Cooperación
Amazónica (Otca): un desafío permanente
Rosalía Arteaga Serrano
Guyana – uniendo a Brasil con el Caribe:
el potencial se encuentra con la oportunidad
Peter R. Ramsaroop
Eric M. Phillips
D E P
DIPLOMACIA ESTRATÉGIA POLÍTICA
Número 4 Abril / Junio 2006
Silvano Cuéllar – Alegoría de la Nación
222DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
222
122
136
157
171
208
234
La encrucijada política paraguaya
Pedro Fadul
La gran transformación
Ollanta Humala
Surinam, visión macroeconómica: desafíos
y prospectivas
André E. Telting
La inserción externa del Uruguay: una visión
política y estratégica
Sergio Abreu
“Hay otro mundo, y está en éste”
José Vicente Rangel
Pedro Lira
Milan Ivelic
María Victoria de Robayo
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
223
D E P
DIPLOMACIA ESTRATÉGIA POLÍTICA
Año I Número 3 Abril / Junio 2005
Ideas, ideologias y política exterior en Argentina
224DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
224
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
José Paradiso
225
D E P
DIPLOMACIA ESTRATÉGIA POLÍTICA
Año I Número 2 Enero / Marzo 2005
Ideas, ideologias y política exterior en Argentina
226DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
226
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
José Paradiso
227
D E P
DIPLOMACIA ESTRATÉGIA POLÍTICA
Año I Número 1 Octubre / Diciembre 2004
Ideas, ideologias y política exterior en Argentina
228DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA – ENERO/MARZO 2007
228
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