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Perspectivas del Mercosur
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DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
Eduardo Duhalde
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DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
Eduardo Duhalde
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Perspectivas del
Mercosur
Eduardo Duhalde
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E
*
Ex Presidente de la República Argentina
Presidente de la Comisión de Representantes Permanentes del Mercosur
l Mercosur es uno de los principales logros de los últimos años para los
países de la región que lo integran, cualesquiera sean los parámetros que se utilicen
para evaluarlo. Por ello, su consolidación es hoy una política de Estado y su expansión
y profundización es independiente de los cambios que puedan producirse en los
gobiernos de los Estados Partes, como consecuencia de los procesos electorales.
Bajo una perspectiva política, los frutos del Mercosur son indudables,
no sólo por afianzar la vigencia de los sistemas de gobierno democráticos y la
paz en la región, sino por fortalecer los lazos culturales y lograr avances en la
consolidación de una “identidad” regional.
Bajo el punto de vista social, la integración regional, basada en las
coincidencias culturales, geográficas e históricas de los países latinoamericanos
aporta elementos más justos y favorables para los pueblos de la región en el
contexto de los actuales procesos de continentalización y globalización.
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Este proceso constituye, entonces, una herramienta estratégica para
alcanzar la estabilidad política, el crecimiento económico y la justicia social en
los países que lo integran y es el medio que permite que la región tenga una
identidad y un lugar protagónico en el escenario mundial.
En el presente trabajo parto de la premisa de que el Mercosur es un proceso
irreversible, que ya ha comenzado a ampliarse al resto de los países sudamericanos,
con fundamento en el espíritu de unión que impregnó la obra de nuestros
libertadores. Por estas razones, entiendo imprescindible analizar las perspectivas
que se presentan para la integración en el presente y en el futuro inmediato, a
efectos de diseñar las políticas e instrumentos que consoliden la asociación
internamente y le permitan liderar una unión de países sudamericanos.
En este sentido, en el análisis que sigue abordaré brevemente el camino
recorrido hasta el presente y realizaré algunas reflexiones sobre las perspectivas
futuras, teniendo en cuenta una serie de aspectos que considero fundamentales
para afianzar el proceso de integración y afrontar las múltiples negociaciones
externas.
Antecedentes
Las profundas modificaciones verificadas en el contexto mundial hacia
fines de los años ochenta y principios de los noventa favorecieron la acción de
las fuerzas integracionistas en Argentina y Brasil, países que pronto
promovieron el interés de Paraguay y Uruguay. La firma del Tratado de
Asunción en 1991 constituye uno de los hitos políticos y económicos más
significativos del pasado siglo XX para la región.
El Mercosur se inició como zona de libre comercio, contando con los
instrumentos para convertirse en el corto plazo en una unión aduanera, y con
vocación de llegar a ser un Mercado Común.
Desde el punto de vista económico, en los primeros años de vida de la
asociación se incrementó el comercio intrazona mientras se expandió el
intercambio con el resto del mundo y se consolidó la atracción de inversiones
a la región. Este proceso también contribuyó al afianzamiento y profundización
de las reformas económicas internas, incrementando el grado de
complementación industrial y permitiendo que pequeñas y medianas empresas
pudieran participar de los negocios internacionales.
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En 2001, cuando se cumplieron diez años de la firma del Tratado de
Asunción, el total de exportaciones entre los socios se había triplicado: de us$
5 mil millones en 1991 se pasó a un total de exportaciones intrazona del orden
de los us$ 15 mil millones en el 2001, habiéndose alcanzado máximos de us$
20 mil en 1997.
Por su parte, la evolución del intercambio con los países asociados (Chile
y Bolivia) mostró un desempeño positivo, al aumentar más del 140%, mientras
que el comercio con el resto del mundo creció un 100%.
Este mejor comportamiento del comercio intrazona se observa tanto en
el agregado Mercosur, como en la evolución del comercio de cada uno de los
socios considerados individualmente.
Con respecto a los aspectos institucionales, en los inicios se priorizó una
estructura pequeña pero dinámica que permitiera completar los objetivos
previstos en el Tratado de Asunción, con dos órganos decisorios, el Consejo
del Mercado Común y el Grupo Mercado Común. Las principales características
de esa organización fueron la intergubernamentalidad, la ausencia de sede fija
para sus órganos y la toma de decisiones por consenso.
En 1994, con la firma del Protocolo de Ouro Preto, los Estados Partes
ratificaron la estructura inicial definiendo mejor sus competencias y aumentando
el número de órganos decisorios (se creó la Comisión de Comercio). Asimismo,
se establecieron mayores compromisos en materia de obligatoriedad y
observancia de la normativa originada en dichos órganos, así como un
mecanismo para su incorporación a los ordenamientos jurídicos nacionales.
La crisis regional
El Mercosur había nacido en un contexto signado por la coincidencia de
circunstancias externas e internas muy favorables, sin embargo, más allá del
impulso inicial, desde fines de los ‘90 el proceso comenzó a evidenciar
problemas crecientes.
Las crisis financieras internacionales que se sucedieron a partir de la
mitad de la década de los ‘90 en México, el sudeste asiático, Rusia, Brasil y
Turquía, así como la baja en los precios de los commodities y la retracción de los
flujos de capitales, se sumaron al problema de los precios relativos intra-zona.
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La devaluación de la moneda brasileña, a principios de 1999, y luego la
crisis argentina de fines del año 2001 ,alteraron en forma notable el precio de
los intercambios comerciales en el mercado ampliado. Por otra parte, la recesión
de las economías de la agrupación provocó una alteración en el comercio
entre los socios induciendo a los Estados Partes a adoptar medidas unilaterales,
en muchos casos inconsistentes con los compromisos asumidos.
La multiplicación de medidas proteccionistas generó también conflictos
comerciales bilaterales, varios de los cuales debieron resolverse en el marco
del sistema de solución de controversias. Cabe señalar que entre 1999 y 2003
actuaron nueve Tribunales Arbitrales. En este contexto se produjo un notorio
estancamiento en las negociaciones cuatripartitas, para profundizar tanto la
zona de libre comercio como la unión aduanera.
Se pusieron así en evidencia una serie de falencias del proceso de
integración: imperfecciones del arancel externo común, incumplimientos de
los Estados Partes, lagunas jurídicas y falta de incorporación de normativa
común en la legislación interna; elementos que fueron una herencia inadvertida
de los años de crecimiento del comercio intrazona.
Durante el 2000, los Estados Partes concentraron sus esfuerzos en lo
que se llamó el “Relanzamiento del Mercosur”, y que consistió en la definición
de un programa integral de trabajo cuyos ejes centrales fueron la eliminación
de trabas de acceso al mercado regional; el establecimiento de disciplinas para
los incentivos a la inversión, producción y exportaciones; la revisión del arancel
externo común; la reforma institucional y la coordinación de políticas
macroeconómicas. Sin embargo, la continuación – y agravación – de la situación
regional e internacional impidió alcanzar resultados que permitieran hablar de
un cambio cualitativo importante en el proceso de integración.
La situación internacional durante el 2001 (escaso dinamismo de la
economía mundial, desaparición del flujo capitales hacia los países emergentes,
caída de los precios de los principales productos de exportación de la región)
se tradujo en un inédito período de crisis económica para los países del
Mercosur. El comercio intrazona siguió una tendencia fuertemente contractiva,
registrándose una reducción de las exportaciones de más del 30% durante el
2002 en relación con el año anterior.
Me tocó ser protagonista de esos difíciles momentos del Mercosur,
cuando ejercí la conducción de mi país, pero puedo decir que la salida de la
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convertibilidad en la Argentina permitió iniciar un proceso de normalización
de las relaciones intrazona, contribuyendo también a la gestación de un nuevo
escenario más favorable para resolver problemas de competitividad relativa de
los sectores crónicamente más conflictivos dentro del comercio intra-regional.
Un nuevo impulso al Mercosur
Durante el 2002 los Gobiernos de todos los Estados Partes nos
concentramos en, por un lado, tratar de superar las relaciones conflictivas de
los años anteriores y, por otro, en encontrar formas que pudieran contribuir a
fortalecer el proceso de integración.
En ese marco resultó necesario replantear el espacio político e institucional
que había quedado, en cierta medida, postergado como consecuencia del éxito
comercial de principios de los noventa. Paralelamente, se inició un proceso de
eliminación progresiva de los conflictos intrazona, conocido como “limpieza de la
mesa” mediante una serie de negociaciones bilaterales entre algunos de los socios.
Asimismo, se tomó conciencia de que en la medida en que no fuera
posible la reconstrucción de una “matriz de intereses comunes” se iría diluyendo
el sentido estratégico del Mercosur como política pública regional.
Para el diseño de esa “matriz”, durante 2003 se comenzó a trabajar en una
agenda positiva que incluia no sólo cuestiones económicas y comerciales, sino
también la creación de nuevos vínculos en las áreas política, social, cultural,
educativa, científica y tecnológica, con la finalidad de afianzar la identidad regional.
Asimismo, la problemática de las asimetrías entre los Estados Partes,
recién fue encarada seriamente a partir de este año y los Presidentes, en la
cumbre de Asunción, decidieron abordar firmemente este tema y comenzó a
trabajarse en la identificación de las medidas que deberían adoptarse.
Finalmente, en diciembre de 2003 se aprobaron una serie de normas destinadas
a atender la situación de los socios menores, Paraguay y Uruguay, y que otorgan
una mayor flexibilidad arancelaria. Las Cumbres del año 2004 siguieron
avanzando, con el paso propio de la diplomacia, en el afianzamiento de este
tipo de medidas.
En este marco de cambios se definieron una serie de metas que definieron
el programa de Trabajo 2004–2006", que tiende a la consolidación del proceso
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de integración con un nuevo perfil. Este programa establece objetivos en
materia económico-comercial, social, institucional, de relacionamiento externo
y con relación a los nuevos temas de la agenda de la integración.
Perspectivas
En esta sección del trabajo, abordaremos algunos de los temas incluidos
en las áreas señaladas, y esbozaremos algunas breves reflexiones sobre las
perspectivas futuras del proceso.
Mercosur económico-comercial
La consolidación de la zona de libre comercio para llegar a la unión
aduanera exige trabajar en diferentes campos que involucran las cuestiones
que se desarrollan a continuación:
• Coordinación macroeconómica
La coordinación macroeconómica, incorporada en las previsiones del
Tratado de Asunción, constituía un compromiso de naturaleza programática y
requería de la acción de las instituciones del Mercosur para hacerlo operativo.
Las negociaciones sobre este tema no avanzaron con velocidad por las
divergencias subsistentes entre los Estados Partes hasta el año 2000, en que se
aprobó la Declaración sobre Convergencia Macroeconómica que estableció
metas y mecanismos de convergencia para una serie de variables
macroeconómicas. Para la realización de estos trabajos se creó, en el marco de
la Reunión de Ministros de Economía y Presidentes de Bancos Centrales, el
Grupo de Monitoreo Macroeconómico. Para la región es vital avanzar en la
coordinación de políticas macroeconómicas a efectos de lograr una inserción
más eficiente de las economías de la región en los mercados financieros
internacionales y afianzar la estabilidad monetaria de las mismas, generando
una suba en los niveles de inversión y una disminución en las tasas de interés.
Lamentablemente, a pesar que las condiciones macroeconómicas de los
4 socios han mejorado notablemente durante los años 2004 y 2005, todavía no
se registran pasos importantes en esta dirección, sin que resulten evidentes las
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razones políticas que justifican el atraso en hacer más creíble y sostenible a
largo plazo la coexistencia del esquema cambiario. La necesaria combinación
de flexibilidad e interdependencia obliga a realizar este gran avance cualitativo
en la coordinación macroeconómica!!!!!!
Por ello, me propongo trabajar con el apoyo de los socios para la
generación de mecanismos adecuados que faciliten esta convergencia.
En tal sentido, nuestros esfuerzos deben encaminarse a la creación de
un Instituto Monetario del Mercosur como paso previo y necesario para sentar
las bases para el eventual establecimiento de una moneda común.
• Arancel Externo Común (AEC)
El AEC constituye el instrumento esencial de una unión aduanera y es
imprescindible para sostener una política comercial externa común. No
obstante, esta política debe apoyarse en un criterio de equidad en que se exija
el mismo esfuerzo en situaciones iguales. Es por ello, que como dije antes, en
diciembre de 2003 se aprobaron una serie de normas destinadas a atender la
situación de los socios menores, Paraguay y Uruguay, y que otorgan una mayor
flexibilidad arancelaria, ya que es necesario un período de ajuste.
Actualmente, la situación del AEC obliga a controlar el origen de los
productos en los movimientos comerciales dentro del bloque, y subsisten
regímenes especiales de importación que aplica unilateralmente cada país.
Dado que es imprescindible avanzar en los trabajos tendientes al
establecimiento del mercado único, en esta etapa resulta fundamental eliminar
el doble cobro de arancel y lograr la libre circulación de productos, en
consecuencia, me propongo trabajar para la obtención de estos objetivos en
forma progresiva. Para lograrlos será necesario construir entendimientos que,
al más alto nivel político, reflejen una voluntad común de avanzar en estos
aspectos esenciales de la unión aduanera.
También resulta conveniente establecer un programa de trabajo para la
eliminación completa de las aduanas interiores, incluyendo lo relativo a la
distribución de las rentas que provienen del comercio con terceros países.
Con el apoyo de todos los Estados Partes voy a trabajar para lograrlo
definitivamente.
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• Incentivos
A medida que se eliminan los aranceles en el comercio intrazona cobran
importancia otras políticas públicas de promoción aplicadas a nivel nacional. Las
medidas que aplican los gobiernos en materia de incentivos, sobre todo aquellos
destinados a promover la producción nacional y la atracción de inversiones
extranjeras, causan un efecto distorsivo en la asignación de recursos dentro del
mercado ampliado, dando lugar a lo que se denomina “guerra de incentivos”.
Para evitar la adopción indiscriminada de estas medidas en un proceso de
integración, resulta necesario establecer disciplinas comunes que permitan
alcanzar un verdadero espacio común, en donde se equiparen las condiciones de
competencia, teniendo especialmente en cuenta las necesidades de promover las
zonas más desfavorecidas de la región. El mandato de los Presidentes ha sido
claro en este sentido, y debo mencionar que – vista la experiencia de otras regiones
(como es el caso de Irlanda dentro de la Unión Europea)- no es imposible lograr
resultados que satisfagan a todas las partes. Solo se trata de poner la inteligencia
y creatividad al servicio de un desarrollo interno equilibrado.
• Integración productiva
Para contribuir a alcanzar un mayor dinamismo del intercambio,
permitiendo el ajuste expansivo del comercio regional y la eliminación de las
causas de nuevos conflictos sectoriales, en los últimos años se ha alentado la
conformación de foros de competitividad. Estos foros constituyen una
propuesta productiva que permite afianzar la plataforma exportadora regional.
Estamos trabajando fuertemente de acuerdo con la SAT para
complementar el foro de la madera que se encuentra en operación con otros
sectores como el textil, carnes, cueros y sus manufacturas, entre otros. La
posibilidad de acceder a nuevos mercados a través de estos mecanismos de
integración productiva no solo potencia la capacidad exportadora de la región
sino que constituye un medio para vincular a los sectores empresarios de los
países, acentuando así el afianzamiento de los intereses comunes.
• Armonización tributaria
Si bien el Tratado de Asunción establece la coordinación de políticas
fiscales y la armonización de las respectivas legislaciones, el Mercosur no ha
avanzado demasiado en esta materia.
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La sustitución de los mercados nacionales por un mercado único, exige
avanzar también en la consideración de los tributos estaduales o provinciales
(sistema sub-federal) para desmantelar las discriminaciones impositivas que
inciden en el movimiento de los bienes y servicios y que originan conflictos
entre las partes.
Los esquemas avanzados de integración requieren una armonización
progresiva de los sistemas impositivos nacionales, en especial de aquellos que
inciden en el costo de los bienes y servicios. La competencia entre los socios
puede verse distorsionada si existen diferencias en la estructura tributaria y la
carga fiscal, que han e afectar sin duda el nivel y la calidad del comercio
intraregional. Por ello es necesario iniciar un trabajo en común que persiga la
mayor armonización impositiva, en especial, en materia de impuestos indirectos
y se ha incluido este tema en el Programa de Trabajo Objetivos 2004-2006.
Por mi parte, he incorporado a mi agenda esta meta y me propongo impulsarla
desde la Comisión que presido.
Mercosur institucional
A partir del año 2002 se registró un cambio en el esquema de integración,
que se plasma en la coincidencia de todos los Estados Partes respecto de la
necesidad de acompañar los avances en materia económica mediante la
adecuación y fortalecimiento de la estructura institucional.
Entiendo importante sentar las bases de instituciones permanentes en la
asociación, ya que solo así podremos demostrar el profundo compromiso que nos
convoca. En este sentido, no puedo dejar de señalar que se han concretado grandes
avances, entre los que pueden contabilizarse los que se desarrollan a continuación.
• Protocolo de Olivos
El Protocolo de Olivos, aprobado durante mi mandato presidencial en
febrero de 2002, perfecciona el sistema de resolución de conflictos establecido
en el Protocolo de Brasilia, a la luz de la experiencia obtenida con las diversas
controversias suscitadas y los laudos dictados para resolverlas. Este nuevo
instrumento establece el primer Tribunal Permanente del Mercosur que ya se
ha instalado en la Ciudad de Asunción como instancia de revisión jurídica, y
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para cuya integración ,los Estados Partes están nombrado a juristas de la máxima
competencia.
Este nuevo sistema no encuentra precedente en otros esquemas de
integración, puesto que fue diseñado específicamente conforme a las
características y necesidades actuales del Mercosur.
El Protocolo de Olivos constituye uno de los logros más importantes
alcanzados en el proceso de integración, ya que permitirá avanzar hacia una
interpretación uniforme del conjunto normativo del Mercosur y hacia la
creación de una jurisprudencia común, contribuyendo a dotar de mayor
seguridad jurídica al intercambio de bienes y servicios.
Un incremento de la juridicidad en el proceso de integración amplía las
posibilidades de acceso al mercado así como las perspectivas de desarrollar los
flujos de comercio y de avanzar en los objetivos del mercado común.
• Secretaría Técnica
En este último tiempo, comenzó a trabajarse en la transformación de la
Secretaría Administrativa del Mercosur, creada por el Protocolo de Ouro Preto,
en una Secretaría Técnica. En tal sentido, se introdujeron modificaciones en
su estructura, creando un Sector de Asesoría Técnica con funciones técnico
jurídicas que jerarquizan su rol dentro de la asociación.
La inclusión de la Asesoría Técnica constituye un paso fundamental en
el proceso de transformación de la Secretaría, pero deben continuarse los
trabajos que permitan el establecimiento definitivo de una Secretaría Técnica.
Es muy importante en este momento del proceso de integración contar con el
apoyo de un cuerpo permanente de especialistas que enfoque los problemas
con una visión de conjunto y vele por el interés del Mercosur como un todo y
no de los países individualmente.
Pero también en este punto debo remarcar la necesidad de dotar de
mayores recursos a este cuerpo esencial de nuestra estructura operativa. Un
presupuesto de solo 1 millón de dólares, frente a los 8 millones que tienen
nuestros hermanos de la Comunidad Andina de Naciones, demuestra nuestra
dramática carencia para sostener un proceso de integración como el que
pretendemos.
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• Parlamento Mercosur
Los Presidentes de los Estados Partes durante el año 2003, han impulsado
la creación de un Parlamento Mercosur, con fundamento en que la existencia
de una asamblea o parlamento en un proceso de integración, tal como sucede
en el orden nacional, introduce una dimensión social y política que legitima las
decisiones adoptadas facilitando el desarrollo y avance del proceso.
Desde los inicios del Mercosur, los Estados Partes visualizaron la
importancia de un órgano de esas características y, al firmar en 1991 el Tratado
de Asunción, incorporaron a su estructura la Comisión Parlamentaria Conjunta
(CPC) que, sin embargo, no fue dotada de competencias legislativas.
El establecimiento del Parlamento Mercosur, órgano de representación
política y social de los ciudadanos de los Estados miembros de la asociación,
dará una clara señal de maduración y consolidación del proceso de integración.
Desde la Comisión que presido nos proponemos impulsar todas las
iniciativas que se manejan en este campo para ampliar las bases democráticas del
proceso y comprometer al ciudadano mercosureño en su desarrollo y evolución.
• Aplicación directa de las normas Mercosur
Las normas comunes emanadas de los órganos con capacidad decisoria
(Decisiones, Resoluciones y Directivas) no se aplican directamente en los
ordenamientos jurídicos internos de los Estados Partes, sino que están sujetas
a un mecanismo denominado de “vigencia simultánea”, establecido por el art.
40 del Protocolo de Ouro Preto (POP).
Ese mecanismo, que no encuentra antecedente en otros acuerdos de
integración, ha demostrado ser de muy difícil cumplimiento y ha dado lugar a
uno de los problemas más complejos que afronta el proceso de integración
para dar efectividad, en los territorios de los Estados Partes, a la normativa
Mercosur. Este sistema de incorporación y vigencia de las normas cuatripartitas
del Mercosur ha resultado ser una fuente de inseguridad jurídica ya que no
permite que los administrados de los cuatro Estados Partes puedan estar
obligados al mismo tiempo por los mismos compromisos.
A la luz de esta situación y con el objetivo de superar estas dificultades,
el año pasado se comenzó a trabajar en el diseño de un sistema que permita la
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aplicación directa en los ordenamientos jurídicos nacionales de la normativa
Mercosur que no requiera tratamiento legislativo en los Estado Parte.
La implementación de un sistema de esta naturaleza permitirá en el futuro
asegurar la vigencia y efectividad de las normas comunes, otorgando a los
administrados de los cuatro Estados Partes el mismo trato respecto de sus
derechos y obligaciones en el mercado ampliado.
Que el Mercosur pueda- efectivamente- incorporar a las legislaciones locales
las normas comunitarias es, tal vez, la mayor muestra de vocación integradora
que pueda darse. Sin normas comunes, no es creíble el proceso de integración,
mas allá de todos los discursos políticos con los que manifestemos lo contrario.
No hay incentivos a la inversión, ni seguridad para las decisiones empresarias de
cualquier tipo, con lo que se pierde la ventaja de la sinergia regional.
• Comisión de Representantes Permanentes del Mercosur
Finalmente, otra medida tendiente al fortalecimiento de la estructura
institucional ha sido la creación de la Comisión de Representantes Permanentes
del Mercosur (Crpm), que tengo el honor de presidir.
Este es un órgano de funcionamiento permanente, destinado a coadyuvar
con las tareas del Consejo, máximo órgano decisorio del Mercosur, y contar
con un enfoque comunitario en aspectos fundamentales como la consolidación
de la unión aduanera y la formación del mercado común, las negociaciones
externas con otros países y bloques económicos, los vínculos con los poderes
legislativos de los Estados Partes y con el sector privado y la coordinación
política.
Desde la Presidencia de la Crpm y con el mandato que he recibido de los
señores Presidentes de los Estados Partes y Asociados, he asumido el
compromiso de realizar todos los esfuerzos a mi alcance para cumplir los altos
objetivos para los que fue creado.
En especial, me he fijado como objetivos- además de los de representación
institucional que me sean confiados- el de colaborar para que se ejecuten las
decisiones comunitarias, que por razones diversas aun no encuentran concreción
en nuestros países. Un ejemplo de esta situación la constituye la llamada “Cartilla
del Ciudadano”, por la que tanto ha bregado el Presidente Lula, y que requiere
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de un trabajo constante por parte de los Poderes Ejecutivo y Legislativo para
que se aprueben las normas que favorecen a los ciudadanos de la Regi[on.
Finalmente, quiero destacar especialmente la transformación de la
Secretaría Técnica y la creación de la Comisión de Representantes Permanentes
porque ambas situaciones implican claras señales de los cambios que se operan
en el Mercosur.
Ambos órganos fueron creados teniendo en miras la necesidad de contar
con un enfoque comunitario, que priorice el interés del conjunto por sobre el
de las partes que lo componen. Parecería que hemos comenzado a dejar atrás
el paradigma de las nacionalidades, con sus fronteras y los conceptos de
soberanía y estamos ingresando en una etapa de regionalismo e integración
donde felizmente priman la cooperación y la integración.
Relacionamiento externo
A partir del fortalecimiento del compromiso regional con el Mercosur,
se han impulsado Acuerdos con terceros países o regiones, coordinando
estrategias y propuestas técnicas de negociación, con resultados muy positivos
en términos de defensa de los intereses nacionales y regionales, acceso a
mercados y atracción de inversiones.
La decisión de los Estados Partes de conformar una Unión Aduanera
impone, como lo he indicado más arriba, la necesidad de coordinar las posiciones
en materia de política comercial externa y, en particular, de negociar y suscribir
acuerdos comerciales con terceros países o bloques de países en forma conjunta.
Esta actividad, con el tiempo, se ha ido tornando más y más compleja
debido a la multiplicidad de relaciones con terceros países o grupos de países y
a la variedad de las materias abordadas en cada acuerdo, por ello se hizo necesaria
la creación de mecanismos que permitan atender y dinamizar estas relaciones y
es con este fin - entre otros - que se ha creado la Comisión que presido.
En esta materia se destacan los vínculos con los países de América Latina
con los que hemos negociado acuerdos de libre comercio tales como Chile,
Bolivia, Perú o la Comunidad Andina de Naciones (CAN). Asimismo revisten
carácter prioritario las negociaciones con México, India y Sudáfrica, entre otros
países, las negociaciones en el ámbito del Área de Libre Comercio de la
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Américas (Alca) y con la Unión Europea (UE). Asimismo, el Mercosur ha
desarrollado una importante coordinación de posiciones en foros multilaterales
de raíz comercial como la Organización Mundial de Comercio, el Grupo Cairns
o de carácter político como la OEA, la ONU y la Unctad.
Sin perjuicio de ello, entiendo muy positiva la estrategia de que uno de
los países del Mercosur se constituya en una “punta de lanza” para establecer
nuevos contactos que permitan que, posteriormente, todo el bloque inicie
negociaciones comerciales conjuntas, y trabajaré para estimularla. Además
recuerdo que, como Presidente de Argentina, inicié una relación que hoy se
afianza y desarrolla con la UMA (Unión Magreb Árabe) que sirve como
precedente de esta forma de trabajo y va tomando forma a partir de los
encuentros que se concretaran en la histórica Cumbre de Brasilia en mayo de
2005 entre nuestros hermanos árabes y los países de Sudamérica.
Estas múltiples y simultáneas negociaciones externas obligan al Mercosur
a mantener y profundizar la disciplina de la política comercial externa, mientras
que se avanza en los compromisos internos que le permitan acceder a una
identidad definida que potencie el desarrollo de nuestros recursos y los torne
atractivos para las inversiones internacionales.
Hoy el continente está claramente dividido en cuatro regiones: el Acuerdo
de Libre Comercio de América del Norte (Nafta), el Mercado Común
Centroamericano (Mcca), la CAN y el Mercosur. Pero vivimos en un momento
de cambios. A medida que superemos la vieja concepción de la soberanía y
prioricemos nuestros intereses comunes vamos a ir avanzando hacia una unión
estimulada por la proximidad geográfica. Creo personalmente que las cuatro
regiones pasarán a ser dos y luego una sola. En este camino avanza la
Comunidad Sudamericana de Naciones, sobre la que me explayo mas adelante
Durante estos 18 meses en los que me he desempeñado como Presidente ya
he recorrido un número grande de países con los que hemos establecido y fortificado
nuestras relaciones. Estos viajes han favorecido mi encuentro con integrantes de
los gobiernos que por su parte aumentaron mi optimismo. En especial en mis
encuentros con los Representantes de la Comunidad Andina, percibí que a pesar
de las grandes dificultades que atraviesan los países de esa región, hay una gran
voluntad política de integración. Por supuesto, también he notado una gran vocación
de integración en Brasil, el país más grande de Sudamérica y con fronteras con casi
todos los países de la región, y una pretensión lógica de liderazgo.
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Con base en estas experiencias, indicaré a continuación mis pareceres sobre
las negociaciones que el Mercosur lleva a cabo actualmente, y en especial lo que
representa el mas grande avance , la Comunidad Sudamericana de Naciones.
• Alca
El Alca constituirá una interesante oportunidad para el bloque, en la
medida que en se alcance un Acuerdo amplio y equilibrado, que contemple
nuestros intereses, principalmente en lo que hace a un acceso a mercados
efectivo, superando las barreras actualmente existentes con reglas de juego
claras y estables, que favorezcan la no-discriminación entre los países del
hemisferio y contribuyan a un crecimiento sostenido de nuestras economías y
al bienestar de nuestros pueblos.
En el marco del Alca, el Mercosur está negociando como agrupación,
coordinando posiciones en todas las áreas sustantivas de negociación, tanto
políticas como técnicas. En tal sentido, desarrolla una estrategia de doble vía:
por un lado, presentar una posición común, que le permita incrementar su
fortaleza negociadora frente a los restantes participantes del proceso y, por el
otro, promover el Alca como un instrumento que acelere los tiempos internos
de consolidación y profundización del bloque
1
.
Como resultado de la Reunión Ministerial de Miami, se ha arribado a un
compromiso político que garantice un conjunto común y equilibrado de
derechos y obligaciones, sustentado en la flexibilidad necesaria para atender
las sensibilidades de los participantes. Los países que deseen asumir
compromisos adicionales en términos de liberalización y disciplinas tienen
abierta la posibilidad de negociar acuerdos plurilaterales.
Dado que muchas fuerzas actúan simultáneamente en esta negociación,
la coordinación de intereses de 34 países para la suscripción de un solo acuerdo
esta tarea es, en el mejor de los casos, extremadamente complicada. Por ello,
aún no se ha logrado un consenso sobre un “núcleo de derechos y obligaciones”
comunes a todas las partes, ni se han definido los procedimientos aplicables a
la negociación de Acuerdos plurilaterales.
1
Una tercera finalidad ha sido utilizarlo en forma reactiva al trabajar con la UE.-
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20
Es imprescindible alcanzar un equilibrio general satisfactorio en las
negociaciones y esto implica un tratamiento integral del tema agrícola donde,
principalmente, EE.UU. debería analizar cómo neutralizar las distorsiones al
comercio de productos agropecuarios generadas en la aplicación de subsidios y
prácticas de efecto equivalente tanto internas como a la exportación, y donde se
verifique una palpable reciprocidad de compromisos a asumir en materia de servicios
e inversiones.
Las principales diferencias registradas han polarizado a los países en torno
de cuatro temas: acceso a mercados, agricultura, servicios e inversiones. No
son temas menores y su complejidad se transmite a todo el acuerdo, no obstante,
creo que el proceso va a tener continuidad, claro que la clave está en cuál será
su formato y cuáles las fechas en que se producirá su entrada en vigencia.
• UE
El Mercosur y la UE suscribieron en 1995 un convenio marco de
cooperación que sentó las bases para la negociación de un acuerdo amplio
entre ambos bloques. El proceso se encuentra avanzado en las áreas de
cooperación y diálogo político y, en el plano comercial, se procura establecer
una Zona de Libre Comercio que permita aumentar el acceso efectivo a
mercados conforme a las reglas de la OMC.
En el 2001 se intercambiaron ofertas arancelarias y textos en materia de
bienes, servicios y compras gubernamentales. En la Cumbre de Madrid, de
mayo de 2002 se acordaron 37 medidas de “Facilitación de Negocios” y, en
base al Programa de Trabajo acordado en Rio de Janeiro en junio de 2002, se
avanzó sustancialmente en la presentación de las ofertas en materia de bienes
compatibles con la OMC (hemos presentado a la UE una oferta de bienes que
abarca el 83,5% de los aranceles relativos a importaciones desde Europa en el
último trieño), en las solicitudes de mejoras, en ofertas iniciales en servicios e
inversiones y, además, se alcanzaron textos con distintos niveles de consenso
para todas las disciplinas en negociación. Finalmente, en noviembre de 2003
se acordó un nuevo y ambicioso Programa de Trabajo que lamentablemente
no se ha concluido en octubre de 2004, tal como fuese nuestro deseo.
Sin perjuicio de los desarrollos alcanzados, la problemática esencial
continúa siendo la negociación en materia agrícola ya que la oferta de la UE en
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
Eduardo Duhalde
21
materia de bienes no satisface las aspiraciones del Mercosur
2
. El futuro acuerdo
con la Unión Europea constituye un pilar importante de la inserción del
Mercosur en el mundo multipolar y tiene como finalidad la constitución de
una Asociación Política, Económica y de Cooperación entre ambos bloques.
Todo esto refuerza un justificado optimismo en cuanto al exitoso cierre de
esta negociación antes de fin del año 2005.
• México
En julio de 2002 se suscribió un Acuerdo Marco con México, con vistas
a conformar una zona de libre comercio a partir de la convergencia de los
avances bilaterales de cada uno de los cuatro Estados Partes. En esas
negociaciones bilaterales se han discutido aspectos normativos de un futuro
acuerdo y se prevé un intercambio de listas de productos.
El acuerdo con México y la evolución de la negociaciones que se han
iniciado con el Mercado Común del Caribe (Caricom) y el Mercado Común
Centro Americano (Mcca) sentarán las bases para dar continuidad a la unidad
sudamericana expandiéndola a toda Latinoamérica.
• Sudáfrica
El Mercosur ha suscripto también un Acuerdo Marco con Sudáfrica, en
el año 2000, para conformar una zona de libre comercio. A partir de allí se
decidió avanzar en acuerdos de preferencias arancelarias fijas por listas de
productos. A pedido de Sudáfrica se han incorporado a la negociación los
países miembros de Sacu (South African Customs Union), integrada por
Sudáfrica, Lesotho, Swazilandia, Namibia y Botswana. Hasta el momento, se
han intercambiado listas preliminares de productos que serán objeto de
tratamiento en reuniones técnicas a celebrarse en el presente semestre.
2
Si bien la UE nos ha ofrecido liberar un 91,5% de nuestras exportaciones en un plazo de 10 años, el porcentaje
restante concentra nuestro mayor potencial exportador (carnes, cereales, aceites, azúcar y productos alimenticios
procesados). Estos productos constituyen el principal objeto de la Política Agrícola Común (PAC), cuya
reforma de mediano plazo se efectuó en junio de 2003, sin haberse podido establecer hasta el momento el
impacto real que dicha reforma tendrá sobre la liberalización del comercio agrícola.-
Perspectivas del Mercosur
22 DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
22
Estos países son la puerta de entrada al África Subsahariana que es una
región de una riqueza inusitada y es por ello que los avances en la negociación
con estos países adquieren una importancia estratégica para el Mercosur.
• India
Con India se ha firmado en junio del 2003 un Acuerdo Marco y
recientemente, se suscribió el primer acuerdo de preferencias (acto histórico
del que tuve el honor de participar personalmente). Desde entonces, hemos
avanzado paulatinamente en la negociación de los anexos de este acuerdo, a
efectos de que el mismo comience a aplicarse a la mayor brevedad.
La Comunidad Sudamericana de Naciones
A lo largo del año 2004, se produjeron una serie de acontecimientos
historicos en el camino inexorable hacia la integración continental.
Ante todo, la firma de los convenios comerciales entre todos los países
de Mercosur + CAN + , en el marco de la Asociación Latinoamericana de
Integración (Aladi) , ha representado un hito historico
El Mercosur y la CAN firmaron un Acuerdo de Complementación
Económica (ACE) con el objeto de conformar un Área de Libre Comercio
entre ambas agrupaciones y, con este marco, se iniciaron primero las
negociaciones con Perú, que culminaron con la firma de un acuerdo de libre
comercio a mediados de 2003.
A partir de ese momento, se aceleró el proceso de negociación con
Colombia, Ecuador y Venezuela para la concreción de una zona de libre
comercio. Este acuerdo fue suscripto en Montevideo, en diciembre de 2003,
logrando el objetivo de abarcar a toda Sudamérica.
Pero una vez dado este paso trascendental, apareció entre nuestros Presidentes,
con gran fuerza la decisión de avanzar en un nivel superior de integración, que se
concreto en el mes de Diciembre pasado en la ciudad de Cuzco, donde 10 países
decidieron crear la Comunidad Sudamericana de Naciones.
Los objetivos alli fijados: ser una sola voz en el Mundo, avanzar una agenda
de integración ambiciosa, profundizar el funcionamiento de las instituciones
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
Eduardo Duhalde
23
democráticas, y lograr un esfuerzo común para superar la pobreza, son viables en
la medida en que nos propongamos un programa razonable de trabajo conjunto.
Al momento de escribir estas líneas, el gran desafío es el diseño del proceso
de convergencia entre la CAN, el Mercosur y Chile; y la creación de una ingeniería
institucional y de acciones de integración que sean a la vez ambiciosas y posibles.
La voluntad política expresada por los Presidentes ha sido realmente
impactante, y me hace ver con enorme optimismo el futuro de este
emprendimiento colectivo. Nuestras regiones – la CAN y el Mercosur- han
desarrollado hasta el momento suficientes conocimientos sobre las
posibilidades y restricciones del proceso de integración como para ponerlas al
servicio de la CSN. Pero además, hay una gran cantidad de cuestiones que
requieren de nuestra voz y de nuestro trabajo común, como para obligarnos a
un proceso intenso de discusión interna y expresión externa.
Proyectos para el Mercosur que viene
La creación de la Comunidad Sudamericana de Naciones, y los pasos
que comenzaremos a dar a partir de la próxima Cumbre a fines de Agosto de
2005 en Brasil , no deben hacernos dejar de lado los deberes aun pendientes
dentro del Mercosur. La consigna aquí es: para una Comunidad Sudamericana
fuerte, necesitamos un Mercosur fuerte. La razón para esta consigna no es
difícil de entender. El proceso de consolidación de la CSN no será inmediato,
y requerirá de acciones institucionales, de agenda de integración, de dialogo
interno, en síntesis de una “gimnasia” hacia etapas superiores de
institucionalización.
Ya he dicho mas arriba que nuestra región primigenia, esto es el Mercosur,
tiene muchos deberes que realizar para cumplir con los acuerdos que le dieron
forma, de los que dependen –entre otras cosas- miles de puestos de trabajo.
Por ello, la agenda que nos proponemos busca cumplir con nuestros
compromisos internos, pero a la vez, prepararnos cada vez mejor para tener
una CSN que sea modelo de integración.
En el Mercosur existen, como órganos dependientes del Consejo, las
Reuniones de Ministros que incluyen en sus agendas temáticas todo el universo
de temas regionales y permiten que el Mercosur complemente los aspectos
Perspectivas del Mercosur
24 DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
24
económico-comerciales con otros de naturaleza cultural, jurídica y social, entre
otros. Estos foros incorporan a las máximas autoridades de las áreas de salud,
agricultura, minería y energía, industria, turismo, educación, cultura, justicia,
interior, trabajo, medio ambiente y desarrollo social.
Si bien los trabajos realizados hasta el presente han sido fructíferos, hay una
serie de proyectos en algunas de estas áreas que entiendo interesante profundizar y
que como Presidente de la Crpm me propongo firmemente impulsar.
• Integración física y energética
El desarrollo de una Red Básica del Mercosur mediante la realización de
obras que incluyan los sectores de transporte, energía y telecomunicaciones,
es imprescindible para el crecimiento de la región y para lograr una real
integración física que se extienda hacia los países de la CAN y Chile, base de la
Comunidad Sudamericana de Naciones.
En tal sentido, es necesario encontrar un campo de actuación común
para la Iniciativa de la Infraestructura Regional Sudamericana (Iirsa) en el marco
de un proyecto integrativo que interconecte la infraestructura preexistente y la
dote de un sentido unificador. Estas acciones requerirán de un marco jurídico
estable y claro, y esta será una de mis tareas prioritarias.
La determinación de los ejes y las conexiones viales, ferroviarias y la
hidrovía, el relevamiento de los planes de inversión y la promoción del apoyo
financiero para los proyectos a fin de estimular la participación de los inversores
privados y movilizar todos los recursos posibles (Fonplata, CAF, BID, BM),
son algunos de los trabajos que podré encarar en el corto plazo.
Por otro lado, América Latina en su conjunto, es una zona rica en recursos
naturales y resulta lógico aprovechar esta capacidad natural en beneficio de sus
habitantes. Por ello, es imprescindible que el Mercosur trabaje fuertemente la
armonización del marco legal de los sectores de gas, petróleo y energía eléctrica;
compatibilizando los intereses nacionales con los del sector privado para viabilizar
emprendimientos energéticos que traigan bienestar a la sociedad civil. De allí también
será posible extraer instituciones y experiencias para la constitución de la CSN.
En orden a facilitar tanto el intercambio de mercaderías como el tránsito
de personas sería conveniente dar prioridad a la conformación de redes
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
Eduardo Duhalde
25
multimodales para articular el uso de las vías terrestres, fluviales, marítimas y
aéreas.
Entre 1997 y el 2000 se había elaborado el proyecto sobre Red Vial Básica
del Mercosur, pero se requiere un importante esfuerzo para su implementación
y vinculación a los objetivos preexistentes en materia de infraestructura,
conectándolos con los definidos como prioritarios por nuestros hermanos
Andinos y Chile. Vamos a trabajar para realizar estos cometidos a la mayor
brevedad, pues si bien se están abordando los temas relacionados con las
regulaciones específicas del sector, debería definirse un plazo máximo de un año
para culminar estos trabajos.
• Cultura
El área cultural abre un enorme abanico de posibilidades. En tal sentido,
deberían alentarse una serie de actividades y proyectos vinculados con la
promoción de la investigación científica; la literatura, y las artes plásticas, la
organización de exposiciones de pintores o escultores y de festivales de cine
de los países del Mercosur. Esto coadyuva a la formación de una identidad
Sudamericana. Para ello, estamos preparando una intensa agenda de
actividades que – desde la base de Montevideo – se proyecte a todos los
países de la Región.
• Turismo
Hasta el presente, los Estados Partes del Mercosur han competido por
atraer turistas a sus principales centros de atracción. El tipo de cambio adoptado
en los últimos años ha contribuido a incrementar los flujos de turistas de
extrazona en los países de la región.
En este campo debemos trabajar en la elaboración de estrategias para el
mejor y mayor aprovechamiento del turismo internacional que recibe actualmente
la región, diseñando ofertas coordinadas que incluyan centros turísticos de los
cuatro países, de forma tal de incrementar y distribuir los recursos que ingresan
por esta vía, eliminando el sesgo competitivo y transformándolo en un trabajo
cooperativo que incremente los beneficios potenciales.
Perspectivas del Mercosur
26 DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
26
• Facilitación Empresaria
Para que el proceso de integración se refleje en la actividad del sector
privado resulta recomendable adoptar compromisos tendientes a facilitar la
actividad empresarial. En tal sentido, me propongo impulsar los siguientes
proyectos:
En primer lugar, armonizar las legislaciones societarias nacionales con
vistas a alentar la instalación y funcionamiento de sociedades comerciales
en el Mercosur. Esto implicará un beneficio inmediato para las medianas
empresas que se planteen una proyección internacional.
Por otra parte, elaborar un proyecto de estatuto legal de la “Sociedad
Mercosur”, a efectos de crear un nuevo tipo societario para empresas
que quieran actuar en más de un Estado Parte, sujetándolas a un único
registro regional.
• Creación de un ámbito en el Mercosur para los Poderes Judiciales y los
integrantes de la Justicia de los Estados Partes
Una de las primeras cosas que me llamó la atención al observar la
estructura institucional del Mercosur es que no hubiera un ámbito establecido
en forma permanente para los Poderes Judiciales e integrantes de la justicia de
los Estados Partes.
Teniendo en cuenta la amplitud de objetivos que el proceso de integración
involucra y los trabajos orientados al fortalecimiento institucional, parece
apropiado crear un espacio de encuentro de los Poderes Judiciales de los Estados
Partes, a efectos de complementar la estructura del Mercosur.
La finalidad de este nuevo ámbito institucional debería ser la de motivar
un mayor vinculo e intercambios entre los jueces nacionales de cada país y de
ellos con el proceso de integración, contribuyendo a lograr una interpretación
más uniforme y una aplicación armónica de las normas comunes en las
jurisdicciones nacionales. Creo que sería importante el intercambio de visiones
entre aquellos que tienen el deber de aplicar la normativa comunitaria desde el
máximo escalón y me parece imprescindible que se cree un foro o reunión de
Ministros de las Cortes Supremas o Tribunales Superiores de Justicia de los
Estados Partes.
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
Eduardo Duhalde
27
Asimismo, también entiendo conveniente la creación de espacios para
otros actores de la justicia, como son – por ejemplo – los Defensores Públicos
Nacionales, los Magistrados de Tribunales Electorales y los Fiscales. Por ello,
resultan muy satisfactorias las iniciativas impulsadas recientemente y la
posibilidad de que en breve contemos con reuniones especializadas para el
desarrollo y coordinación de temas en estas disciplinas.
Estas incorporaciones a la agenda común resultan fundamentales porque
amplían el abanico temático de la asociación y le otorgan mayor densidad,
generando consensos en el marco de una sinergia pro-integracionista.
• Tratamiento de Asimetrías
Las diferencias existentes entre los países que integran el espacio común
constituyen un obstáculo para avanzar en la consolidación del proceso, por
ello creo firmemente que debemos enfrentar las dificultades, trabajar
intensamente para lograr superarlas y generar la “matríz de intereses comunes”
que he propuesto antes.
En tal sentido, la Comisión de Representantes Permanentes del Mercosur,
ha planteado con especial fuerza la importancia política de esta cuestión,
concentrándonos en lograr los recursos necesarios para que los países de
menor desarrollo relativo puedan superar alguna de las asimetrías de origen
que limitan sus posibilidades de crecimiento estable, tal como se hizo en la
Unión Europea
Gracias al apoyo que hemos recibido de los Gobiernos de los Estados
Parte, hemos podido avanzar en este campo tan importante. En la Cumbre de
Ouro Preto, los Presidentes decidieron la creación de los Fondos Estructurales,
cuyos detalles de implementación esperamos completar para la próxima
Cumbre de Asunción.
Bien sabemos que no podremos cambiar de un plumazo siglos de diferencias,
pero también sabemos que estamos iniciando un camino, que deberá
complementarse con un tratamiento estable y previsible a las inversiones que reciba
la Región, de modo que los países y las regiones menos desarrolladas puedan
beneficiarse de manera equilibrada del tamaño del mercado agregado. En ello,
finalmente, consistirá el gran cambio que estamos pensando para el Mercosur.
Perspectivas del Mercosur
28 DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
28
• Promoción Fronteriza
Alguna de las medidas que impulsaremos desde la Crpm son la promoción,
la cooperación fronteriza y la “mercosurización” de los acuerdos bilaterales,
como el suscripto entre Brasil y Uruguay, que crea la tarjeta de identificación y
permite a los habitantes de las zonas fronterizas residir, trabajar, acceder a la
educación y a la salud, entre otras cosas, en la ciudades contiguas del país vecino.
Esto pone en pie de igualdad a las comunidades fronterizas de ambos países,
evitando que actividades cotidianas se desarrollen en un marco de ilegalidad.
Como señalara, los conceptos de límite territorial y soberanía han perdido
nitidez y nuestros hijos se sienten parte de la región, pero existen grandes problemas
en las fronteras, donde la jurisdicción y la nacionalidad entran en conflicto.
Si bien en el Mercosur se han hecho varios trabajos en este sentido,
todavía queda mucho camino por recorrer para llegar a la libre circulación de
personas. Este es un tema central en el que debemos poner nuestro mayor
esfuerzo para que los pueblos de la región tomen conciencia de que el Mercosur
existe y perciban plenamente sus beneficios.
Reflexiones finales
El Mercado Común del Sur tiene ante sí un camino de posibilidades
infinitas y por explotar toda su potencialidad. Pero es fundamental que las
próximas decisiones sean tomadas con una concepción abarcadora del proceso
que no se limite a la cooperación económica y la liberalización comercial.
Esto es necesario para que los beneficios del proceso de integración se
proyecten en el conjunto de la sociedad de los Estados Partes, porque el
Mercosur es una “empresa común” y, como tal, debe ser compartida y “sentida”
por toda la población de la región.
Es por ello que debemos utilizar toda nuestra experiencia para la acción
futura. Debemos trabajar arduamente en el fortalecimiento interno para
enfrentar exitosamente los desafíos y aprovechar las oportunidades que presenta
el nuevo contexto mundial y debemos también afianzar la imagen de un proceso
con personalidad y características propias, y añadir a su identidad elementos
políticos y sociales que permitan avanzar en iniciativas comunes, no limitadas
a los aspectos comerciales y económicos.
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
Eduardo Duhalde
29
Esto implica, entre otras cosas, que en los procesos decisorios nacionales,
los países deben tener especialmente en cuenta una visión común y la
implicancia de las políticas nacionales sobre la región. Las acciones deben
garantizar un delicado equilibrio entre la flexibilidad para adaptarse a la
cambiante situación regional e internacional y la garantía de estabilidad para
aumentar la credibilidad de la agrupación, para dotarla de todos los mecanismos
necesarios para favorecer a los ciudadanos de la región y permitir el desarrollo
de negocios con proyección de futuro.
Como mencioné al comienzo, he desarrollado estas ideas a partir de una
personal visión estratégica de nuestro proceso de integración y de la definición
de una agenda positiva que le permitirá alcanzar los objetivos previstos en el
Tratado de Asunción; a partir de una correcta distribución de costos y beneficios
entre todos y cada uno de los participes del Mercosur.
Solo de esta forma podremos concretar el destino manifiesto, que motiva
nuestra asociación y que ya comienza a proyectarse a un nivel superior a través
de la Comunidad Sudamericana de Naciones. Es solo así que en lo personal,
solo de este modo podré sentirme conforme con mi propio desempeño en el
alto cargo con el que me han distinguido.
Educación y cultura en Bolivia
30 DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
30
Educación y cultura en
Bolivia
Fernando Cajías de la Vega
*
L
*
Viceministro de Cultura de la República de Bolivia
a diversidad cultural en Bolivia
Es indudable que Bolivia, como todos los países del mundo, presenta
muchas características, pero, en este ensayo, pretendo destacar una de ellas: la
diversidad cultural, por su influencia en las políticas educativas y culturales.
Bolivia no es una excepción, ya que todos los países latinoamericanos son
diversos, pero es importante reiterar aspectos comunes y otros diferentes.
Cuando llegaron los españoles, al igual que toda para la región andina, el
territorio que hoy constituye de Bolivia formaba parte del Imperio Inca. Los
Incas realizaron una política para lograr una integración cultural, sobre todo a
partir del uso del idioma quechua y el reconocimiento de la supremacía de sus
dioses. En el siglo en que duró su dominio lograron expandir sus parámetros
culturales; por ejemplo, hasta el día de hoy, el idioma nativo que más se habla
en Sudamérica es el quechua. La educación sirvió para justificar el imperio
Fernando Cajías de la Vega
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
31
como un designio de los dioses. Pese a esa expansión, los incas no lograron
uniformizar la cultura andina: los aimaras y los urus, entre otros pueblos,
mantuvieron su propio idioma. Más aún, en las zonas amazónica, chaqueña y
subtropical, los pueblos resistieron los intentos del imperio inca y,
especialmente, la nación guaraní mantuvo su libertad e identidad. Por lo tanto,
Bolivia heredó esa diversidad prehispánica que, con los cambios propios de
cinco siglos de historia, sigue vigente en nuestro país. En otros países
latinoamericanos la herencia prehispánica como cultura viva, no sólo
arqueológica, resulta residual o minoritaria; en cambio, en Bolivia, es mayoritaria.
A la herencia prehispánica diversa, se suma la herencia colonial. Los
hispanos dejaron su huella profunda; se formó la cultura criolla, hija de España,
pero con un largo proceso de desarrollo cultural independiente, influido, más
que por la sangre, por el medio geográfico y por sus vecinos: los naturales y
los mestizos. Por ello, tampoco la cultura criolla es homogénea, tiene en común
el idioma castellano, la religión y otras características; pero posee identidades
marcadas por la zona andina, por la amazónica o por la del Río de la Plata. Eso
ha ocasionado que a la diversidad étnica se le sume una diversidad regional en
que destacan los cambas (‘criollos y mestizos de la zona tropical’), los collas
(‘criollos y mestizos de la zona andina’), los chapacos (‘criollos y mestizos del
sur del país’), etc.
Es cierto que esa diversidad regional existe en otros países hermanos,
como la consabida rivalidad entre costeños y serranos, pero en Bolivia supone
una peculiaridad especial a la hora de plantear las políticas públicas.
Por diversos factores, desde los primeros años coloniales surgió el
mestizaje racial y cultural, que hoy constituye una gran parte de la población y
de las manifestaciones culturales. El encuentro de lo europeo con lo nativo se
constata en la piel, en las costumbres de los principales momentos de la vida
como el nacimiento o el matrimonio, en las manifestaciones artísticas, en el
sincretismo religioso, en la manera de vivir, en la concepción de la vida después
de la muerte, en los saberes populares. Al igual que los criollos, los mestizos
también son diversos, según el medio geográfico, según la sangre y la cultura
nativa que llevan.
También desde los primeros días de la colonia española, llegaron los
africanos como esclavos y, aunque perdieron mucho de su identidad,
mantuvieron su música, su religiosidad; por ello nos encontramos ante otra de
Educación y cultura en Bolivia
32 DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
32
las culturas vivas que conforman el ser latinoamericano. Asimismo, pese a
constituir un conjunto de pocos habitantes diluidos en el proceso de mestizaje,
forman parte indiscutible del ser boliviano.
A la diversidad heredada de la colonia y de la época prehispánica se le
sumaron otros elementos llegados con la República: las migraciones
decimonónicas de Europa y de Asia. En este caso, a diferencia de otros países
latinoamericanos que recibieron numerosas corrientes migratorias que
influyeron profundamente en su identidad, en Bolivia la migración — tanto
en el siglo XIX como en el siglo XX— fue, no obstante, muy pequeña.
Ésa es, en pocas pinceladas, la profunda diversidad boliviana que constituye
su mayor riqueza, pero también en su mayor desafío a la hora de plantear y
ejecutar políticas públicas como las relacionadas con la educación y la cultura.
Visiones históricas sobre la diversidad
Ni en la época prehispánica, menos en la colonia, pero tampoco en la
República se asumió la diversidad en un plano de igualdad. Lastimosamente,
sobre todo desde la época colonial, la diversidad fue motivo de discriminación,
de dominio, de exclusión. En la colonia, ser indio significaba tributar, trabajar
en la mina como mitayo; ser mestizo significaba no poder acceder a altos cargos
políticos, militares o religiosos; ser criollo constituía una desventaja frente al
peninsular.
Esas discriminaciones se heredaron en la República y todavía pesan,
especialmente cuando se comprueba que la pobreza y la miseria están asociadas,
en muchas ocasiones, a grupos culturales concretos. Por eso el objetivo supremo
de unidad en la diversidad exige una tarea pendiente: la lucha contra la pobreza.
Antes de llegar a esa feliz conclusión de asumir plenamente la diversidad,
existieron diferentes maneras de abordar la diversidad.
En la primera etapa republicana, los criterios excluyentes de la colonia
continuaron, con la peculiaridad de que la dependencia de España pasó a ser
una dependencia económica de Inglaterra y cultural de Francia.
En la segunda época de la historia republicana (1880-1930), marcada en
lo político y económico por el modelo liberal, la discriminación aumentó. Al
igual que en los EEUU y en muchos países latinoamericanos, las políticas públicas
se impregnaron del malentendido enfrentamiento entre civilización y barbarie.
Fernando Cajías de la Vega
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
33
En nombre de la civilización se justificaron etnocidios semejantes a los
del siglo XVI o probablemente peores. Sobrevivieron muchos más quechuas y
aimaras que apaches y araucanos, pero las comunidades andinas perdieron gran
parte de sus tierras. En los Andes, el indio pasó de ser “comunario” (‘fuerza
productiva de su comunidad’) a peón (‘al servicio de un particular’) y, en la
zona amazónica, de dueños libres del territorio a trabajadores casi esclavizados
enganchados en la producción del caucho.
Al indio como al mestizo, llamados peyorativamente cholos, se les
consideraron —según el criterio de no pocos pensadores— como la causa
principal del retraso de Bolivia.
Las políticas públicas emanadas de la elite política de esos tiempos,
aspiraban al objetivo de “civilizar” y “modernizar” el país. Para ello era
importante copiar el modelo europeo y anglonorteamericano.
Las expresiones artísticas, salvo importantes excepciones, se apropiaron
del estilo neoclásico, del romanticismo, del modernismo (art noveau) de ultramar.
Así los principales espacios públicos y privados reconstruían, en pequeña
evocación, algún rincón de la vieja Europa: algunas veces, a modo de un
pintoresco referente del original; otras, como una ridícula imitación.
La crisis del modelo liberal al finalizar la década de los veinte, el
cuestionamiento y el activismo para un cambio profundo por parte de
nacionalistas y socialistas produjeron una nueva visión sobre la diversidad,
construyeron nuevas mentalidades y nuevas expresiones culturales.
El indigenismo se plasmó en el cine, la pintura, la escultura, la arquitectura,
la literatura y la música. La imagen del Cristo occidental fue reemplazada por
la del Cristo Aimara del pintor Cecilio Guzmán de Rojas; el edificio central de
la Universidad Mayor de San Andrés de La Paz mezcló la arquitectura vertical
funcionalista con la decoración del signo escalonado que recuerda la cultura
ancestral de Tiwanaku.
De todos modos, como afirman hoy varios intelectuales aimaras, el
indigenismo fue un acercamiento al indio por parte de los criollos. Tendrían
que pasar cuatro décadas más para que surja el indianismo, la corriente cultural
a favor de los indios desde los propios indios.
También en la educación surgieron importantes iniciativas como la
creación de las principales escuelas indígenas, especialmente la de Warisata.
Educación y cultura en Bolivia
34 DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
34
Las vanguardias culturales y educativas se adelantaron a la Revolución
Nacional de 1952. Entre las cuatro medidas fundamentales —reforma agraria,
nacionalización de las minas, voto universal y reforma educativa— precisamente
ésta última incluyó una nueva política cultural oficial.
La Reforma Educativa quedó plasmada en el Código de la Educación de
1955. Entre otros principios fundamentales como la educación para todos, la
diversidad cultural fue tratada bajo el objetivo de la integración nacional, mediante
la incorporación de “las mayorías desposeídas —obreros, campesinos y clases
medias— a los beneficios de la civilización”.
El nuevo paradigma buscaba una cultura nacional capaz de aglutinar a
todas las culturas —dentro de un amplio espacio de mestizaje— de
consolidación de la nación boliviana.
Se inició un ambicioso proyecto de rescate del pasado prehispánico, las
expresiones mestizas y nativas ganaron las calles de las ciudades a partir de su
reconocimiento en las fiestas populares, en los tejidos y en su religiosidad.
Sin embargo, las partes constituyentes de la nación boliviana sintieron
que la llamada integración nacional todavía mantenía hegemonías y exclusiones,
donde una cultura dominante absorbía a “las culturas subalternas”.
Así surgieron, a partir de la década de los setenta, corrientes de
autoafirmación cultural impulsadas ya no desde la administración estatal, sino
desde agrupaciones de la sociedad civil. Paulatinamente nacieron y crecieron
la nación aimara, la asamblea de pueblos guaraníes, los centros indígenas del
oriente boliviano, los ayllus, el movimiento afroboliviano, la nación camba, etc.
Por impulso de las propias culturas, las políticas culturales y educativas
cambiaron de paradigma sobre todo a partir de la década de los noventas. El
objetivo de la integración nacional fue reemplazado por el de unidad en la diversidad.
Diversidad, interculturalidad y globalización
Es sin duda paradójico que la época de mayor importación de bienes
culturales de otros países, de mayor búsqueda de lo universal, de mayor
influencia de otras culturas, de aparente triunfo de la globalización, sea también
la época de mayor consolidación del derecho a la diversidad.
Fernando Cajías de la Vega
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
35
Éste es también un fenómeno general, no sólo de Bolivia. Prueba de ello
es la profunda discusión en torno al Anteproyecto de convención sobre la
protección de la diversidad, de los contenidos culturales y las expresiones
artísticas, auspiciado por la Unesco.
No todos han asumido la diversidad de la misma manera, la globalización
posee muchos militantes en Bolivia y en todo el mundo; pero los militantes de
la diversidad han logrado que, por fin, la protección de la diversidad constituya
una política de estado.
Uno de los principales reflejos se traduce en el artículo primero de la
Constitución Política del Estado que define a Bolivia como soberana,
independiente y pluricultural.
La Reforma Educativa, iniciada en los noventa —y que está en pleno
proceso de aplicación—, contempla como uno de sus principios básicos el de
la educación intercultural.
Los principios conceptuales de la identidad y la diversidad culturales
están incorporados, en la educación boliviana actual, en las políticas y prácticas
de la educación intercultural bilingüe (EIB), en el marco de los parámetros
establecidos por la vigente Ley de Reforma Educativa, aprobada en 1994.
En Bolivia —como en otros países latinoamericanos— los antecedentes
más importantes de la EIB se encuentran en la denominada “educación indígenal
(indigenista)”, que tuvo su desarrollo más importante en la primera mitad del
siglo XX. La educación indigenal generó procesos particulares de formación,
especialmente en el área rural andina. En el caso boliviano, la experiencia más
importante es la de la Escuela-Ayllu de Warisata, fundada en 1928, que marcó
uno de los hitos más relevantes de la educación boliviana por la recuperación
de formas propias de gestión y educación aimaras.
Sin embargo, las experiencias desarrolladas no alcanzaron, en general,
las condiciones de una política de Estado y no consiguieron los alcances y las
repercusiones necesarias. En este sentido, se mantuvo una situación de
desventaja para los habitantes originarios tanto en el país como en el resto del
continente americano.
En una posición crítica frente a esta situación, en la segunda mitad del
siglo XX y, principalmente, a partir de los años setenta, surgen experiencias
distintas que buscan democratizar la educación en todos sus aspectos y respecto
Educación y cultura en Bolivia
36 DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
36
a todos los actores sociales. Una vertiente de esta alternativa la constituyen los
primeros estudios y prácticas de lo que hoy se conoce generalmente como
Educación Intercultural Bilingüe.
Como afirma el estudioso peruano Luis Enrique López:
los sistemas educativos latinoamericanos ceden a la visión homogeneizadora
y uniformizadora con la cual vieron la luz, para aceptar, cada vez más y
aún a regañadientes, la diversidad sociocultural y sociolingüística, hecho
que da pie al bilingüismo y a la interculturalidad en la educación. En razón
de ello, la educación intercultural bilingüe (EIB) ha pasado a constituirse
en parte integral de los actuales sistemas educativos, por lo general como
respuesta a las demandas de las organizaciones indígenas.
Las lecturas de la EIB, sin embargo, son diversas, y aun cuando por lo general
la legislación sea muy parecida en todos los países, en unos casos por EIB se
entiende, en la práctica, a programas compensatorios dirigidos a solucionar
algunas de las carencias de los educandos indígenas de la educación básica;
o, incluso sólo durante sus primeros tramos de escolaridad; en otros, bajo la
misma denominación, se apunta hacia programas educativos que recurran a
la lengua y cultura indígenas a lo largo de toda la escolaridad de la población
indígena, llegando hasta a postular la necesidad de una educación superior
indígena, que sea también bilingüe e intercultural.
En Bolivia, los debates tienen lugar principalmente después de la
recuperación de la democracia, teniendo como a sus principales impulsores a
la Confederación Sindical Única de Trabajadores Campesinos de Bolivia
(Csucb), que presentó una propuesta para incluir la EIB en la reforma educativa
boliviana en el Congreso Nacional Educativo de 1992. Simultáneamente, la
Conferencia Episcopal de Educación (CEE), de la Iglesia Católica, y el Proyecto
de Educación Intercultural Bilingüe (Peib), con apoyo de Unicef, desarrollan
experiencias concretas en áreas aimaras, quechua y guaraní.
Hoy, el punto de partida más importante se encuentra en el primer artículo
de la Constitución Política del Estado vigente, que declara que Bolivia es un
país libre, soberano, multiétnico y pluricultural. Esta declaración constituye,
desde las disposiciones legales bolivianas, el primer reconocimiento de la
diversidad que constituye la nación.
Fernando Cajías de la Vega
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
37
La Ley de Reforma Educativa retoma estos debates y experiencias, dando una
relevancia trascendental a la EIB, pues la considera, juntamente con la participación
popular, los ejes básicos para la transformación de la educación boliviana.
En esta perspectiva, la interculturalidad es incorporada desde las bases
de la nueva educación boliviana:
Es intercultural y bilingüe, porque asume la heterogeneidad sociocultural del país en
un ambiente de respeto entre todos los bolivianos, hombres y mujeres.
Es derecho y deber de todo boliviano, porque se organiza y desarrolla
con la participación de toda la sociedad sin restricciones ni discriminaciones de
etnia, de cultura, de región, de condición física [...] (LRE: Art. 1º, inc. 5 y 6)
También se la menciona como parte de los fines de la educación boliviana:
Fortalecer la identidad nacional, exaltando los valores históricos y
culturales de la Nación Boliviana en su enorme y diversa riqueza multicultural
y multirregional. (LRE: Art. 2º, inc. 4)
El objetivo del sistema educativo que trata el tema es:
Construir un sistema educativo intercultural y participativo [...] (LRE: Art.
3º, inc. 5)
Estas líneas iniciales de actuación se incorporarán en otros aspectos
definidos por la Ley de Reforma Educativa; por ejemplo, entre los mecanismos
de participación popular, se crearán los Consejos Educativos de los Pueblos
Originarios, organizados en aimara, quechua, guaraní y amazónico, los que “participarán
en la formulación de políticas educativas y velarán por su adecuada ejecución,
particularmente sobre interculturalidad y bilingüismo” (LRE: Art. 6º, inc. 5).
En la Estructura de Organización Curricular, se reitera que la
interculturalidad es un objetivo al que debe orientarse el currículo. Además, en
los distintos ciclos de educación primaria deben asumirse “los códigos culturales
propios de la cultura originaria de los educandos” (LRE: Art. 11º, inc. 4).
Con relación al bilingüismo, la organización curricular incorpora en las
modalidades de enseñanza:
Educación y cultura en Bolivia
38 DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
38
2. Modalidades de lengua:
- Monolingüe, en lengua castellana con aprendizaje de alguna lengua originaria.
- Bilingüe, en lengua nacional originaria como primera lengua; y en
castellano como segunda lengua. (LRE: Art. 9º)
Estas líneas programáticas se retoman en otros documentos posteriores
de la Reforma Educativa.
En el Reglamento de Órganos de Participación Popular se establece que
las juntas escolares deben organizarse de acuerdo con sus necesidades y sus
prácticas socioculturales.
El desarrollo de las características de los Consejos Educativos de los Pueblos
Originarios (Capítulo III) reitera que deben organizarse “según las necesidades,
usos, costumbres, valores, formas de organización y prácticas socioculturales de
sus pueblos” (OPP: Art. 27º). Asimismo, insiste en su atribución de “velar por la
adecuada ejecución de las políticas educativas (...), particularmente en lo que se
refiere a interculturalidad y educación bilingüe, y a la formación de docentes en
los Institutos Superiores Normales Bilingües” (OPP: Art. 31, inc. 2). Estos
consejos tendrán representación en el Consejo Nacional de Educación.
El Reglamento sobre Organización Curricular
1
La estructura curricular del sistema educativo boliviano está dividida en
dos áreas: la educación regular y la educación alternativa. A su vez, la educación
regular está dividida en cuatro niveles: inicial, primario, secundario y superior,
y el área de educación alternativa incluye: educación de adultos, educación
permanente y educación especial.
El Reglamento sobre Organización Curricular se inicia con un
considerando que resalta la heterogeneidad del país y la interculturalidad como
“un recurso y una ventaja comparativa para promover un nuevo y armónico
desarrollo personal y social”.
1
La estructura curricular del sistema educativo boliviano está dividida en dos áreas: la educación regular y la educación
alternativa. A su vez, la educación regular está dividida en cuatro niveles: inicial, primario, secundario y superior, y el
área de educación alternativa incluye: educación de adultos, educación permanente y educación especial.
Fernando Cajías de la Vega
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
39
Esta afirmación remarca la nueva posición del Estado boliviano para ver la
multiculturalidad no como un obstáculo o un problema, como anteriormente se
sostenía, sino como un aspecto positivo que enriquece el proceso de formación.
El Capítulo II de este reglamento, referido al currículo, presenta las
principales líneas constitutivas de este campo. En primer lugar, reitera que se
asume la perspectiva curricular, por la cual se establece un tronco común
nacional y ramas complementarias que recojan las especificidades culturales,
entre otras. Asimismo, sostiene que “la educación bilingüe persigue la
preservación y el desarrollo de los idiomas originarios, a la vez que la
universalización del uso del castellano”.
Asimismo, la interculturalidad se incorpora en la gestión educativa; por
ejemplo, el maestro debe ser un “comunicador intercultural, sensible a las
diferencias culturales y lingüísticas de sus educandos [...]” (ROC: Art. 89º, inc.
6) y debe considerar la cultura local como contexto funcional del aprendizaje.
De esta manera, la interculturalidad abarca la totalidad del sistema educativo.
Otros documentos posteriores de la Reforma Educativa desarrollan estas
líneas de actuación, dentro del área curricular.
El texto de Organización Pedagógica manifiesta el carácter global de la
perspectiva intercultural en el proceso educativo y sostiene que “la organización
pedagógica debe adecuarse a la diversidad cultural y lingüística de la sociedad
boliviana. Tanto la práctica del docente, como la ambientación del aula, el
diseño de los materiales y los módulos, la disposición del aula, la organización
de los aprendizajes, la evaluación de los aprendizajes, la orientación del trabajo
de los alumnos, el carácter de la capacitación docente y de la asesoría pedagógica,
la relación de la escuela con la comunidad, etc. deben considerar claramente la
perspectiva intercultural que ha definido la Reforma Educativa como base del
desarrollo educativo nacional” (OP:9)
El mismo documento desglosa posteriormente la interculturalidad, tanto
en el aprendizaje como en la enseñanza.
Así, se afirma que, en el contexto de diversidad cultural del país, el
aprendizaje no puede tener la visión rígida y monocultural de la educación
tradicional; además, debe considerarse el contexto de globalización en el mundo
que obliga a crecer en un clima de apertura y tolerancia cultural y lingüística.
Así, “el carácter intercultural del aprendizaje debe crear en el aula un espacio
Educación y cultura en Bolivia
40 DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
40
de diálogo y comunicación entre la cultura de los alumnos y los saberes y
conocimientos propios de otras culturas; contrastar puntos de vista y
racionalidades diferentes y buscar y negociar acuerdos comunicativos. [...] El
aprendizaje debe promover el desarrollo de una dimensión ética: la valoración
y legitimación del otro como referencia para la propia práctica” (OP:15-16).
Asimismo, se reitera la condición del maestro como “mediador
intercultural, democrático y sensible” (OP:25).
Los Nuevos Programas de Estudio retoman la interculturalidad dentro
de las líneas generales, primero, y en cada una de las áreas de conocimiento del
nivel primario, después.
Esas mismas líneas reconocen a Bolivia como uno de los países con mayor
diversidad cultural, donde cada uno de los grupos étnicos posee sus peculiaridades
culturales y lingüísticas. Reitera la potencialidad de esta diversidad y la ve como
un desafío para la Reforma Educativa; busca, así que la educación se reconozca
como un espacio para construir en la práctica una convivencia social que
supere los prejuicios y favorezca las relaciones de comprensión mutua.
Esto implica poner en práctica una pedagogía que valore y legitime los
conocimientos y saberes de cada una de las realidades étnicas, culturales
y lingüísticas que componen nuestra sociedad, en las que puedan
expresarse el conjunto de valores que son reconocidos en las culturas
indígenas: respeto por la naturaleza, solidaridad y reciprocidad
comunitaria, una visión cultural integrado, entre otros. En esta pedagogía
se aspira que cada acto de enseñanza y aprendizaje se convierta en un
espacio de convivencia, de ayuda y de democracia. (NPE:7)
De acuerdo con esta línea, la interculturalidad se convierte, además de
eje, en competencia transversal del currículum, lo que “implica la formación
de individuos con la capacidad de autoafirmarse en lo propio y de comprender
y tolerar, en su relación con otros, las diferencias en el vivir y en actuar. Pero,
sobre todo, significa la capacidad de vivir en el conflicto permanente de
compatibilizar una visión con otra, una verdad y otra” (NPE:9).
La presencia de la diversidad en la educación intercultural se expresa muy
claramente en un folleto de difusión de la EIB, publicado por el Ministerio de
Educación en 2003:
Fernando Cajías de la Vega
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
41
“Educar en la diversidad implica:
• Superar y rechazar los prejuicios, el racismo y la discriminación.
• Crear un ambiente educativo donde no se excluya ni discrimine a nadie.
• Propiciar una convivencia social respetuosa entre personas y grupos
con características diferentes.
• Promover un diálogo entre personas y entre grupos diversos.
• Reconocer como legítimos los conocimientos y los valores propios de
cada región o grupo cultural.
• Reconocer que el mundo no es homogéneo y que cada persona y grupo
enriquece la realidad.
• Favorecer las relaciones de valoración, respeto y enriquecimiento entre
personas y grupos culturales.
• Aceptar con tolerancia y respeto la existencia de algunas divergencias
e, incluso, conflictos entre grupos culturales.
• Proyectar la diversidad como un factor para enriquecer la calidad
educativa, que surge a través de la posibilidad de aprender de los otros
y de intercambiar con ellos.
• Promover el aprendizaje y desarrollo de las lenguas originarias.
• Generar un compromiso desde los diversos grupos sociales, culturales
y étnicos, dirigido a la construcción de una sociedad justa, equitativa y
respetuosa”.
Desde la sociedad civil, la administración estatal y la Iglesia Católica, se
impulsa la educación intercultural; sin embargo, después de una década de
aplicación de la reforma educativa, se ha llegado a comprobar que se ha
avanzado mucho en el discurso y en las normas, pero no lo suficiente en la
realidad: todavía estamos lejos de lograr que todos los ciudadanos bolivianos
sean interculturales.
La nterculturalidad debe tener dos brazos fundamentales: la
autoafirmación de las identidades culturales y el diálogo entre culturas. Se ha
podido constatar, especialmente después de los trágicos sucesos de octubre
Educación y cultura en Bolivia
42 DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
42
de 2003, que la autoafirmación sin diálogo puede llevar a peligrosos
fundamentalismos y a vocaciones feudales que ponen en grave riesgo la unidad
de Bolivia y, aún más, retrasan todo posibilidad de integración latinoamericana.
Por eso, sin retroceder en las políticas educativas y culturales que
autoafirman las identidades y protegen la diversidad, hay que plasmar esfuerzos
especiales en función del diálogo intercultural que posibiliten una cultura unida
en la diversidad, con vocación de integración latinoamericana y de
internacionalización de las culturas bolivianas, entendido esto último como su
necesaria presencia en el complejo mundo de la globalización, como lo han
logrado la literatura latinoamericana, el ballenato colombiano, los tacos
mexicanos, el tango argentino, la música brasileña y tantas otras expresiones.
El nuevo desafío de la interculturalidad
Si queremos mantener a Bolivia como país y como nación, no basta
fomentar la autoafirmación. Paralelamente hay que fomentar el diálogo y la
confluencia de identidades, confluencia que comprende la raíz étnica, la
vinculación con un barrio, una ciudad, una provincia.
El ser boliviano es una confluencia de identidades desde lo familiar hasta
la pertenencia al país y, por supuesto, en esa confluencia desempeña un papel
fundamental la pertenencia a Latinoamérica, la construcción de la nación
latinoamericana. Nada se excluye, todo se complementa.
Para esos objetivos resultan fundamentales las políticas educativas y
culturales. Los temas de la educación intercultural, el diálogo intercultural, la
definición de Bolivia como un país pluri e intercultural, la salvaguardia de la
diversidad cultural, la presencia de Bolivia en el mundo constituirán temas
fundamentales en los debates del Congreso de Educación, en el Foro de
Políticas Culturales y, sobre todo, en la Asamblea Constituyente.
Hélio Jaguaribe
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
43
Alianza argentino-
brasileña
Hélio Jaguaribe
*
L
a ocupación territorial de Brasil por parte de Portugal se caracterizó,
entre otros aspectos, por el continuo avance occidental de la línea divisoria
entre los dos imperios trazada por el Tratado de Tordesillas. Ese avance se
hizo más fácil en el período de la unión de las dos coronas, de 1580 a 1640.
Por dicho motivo, la frontera poblada, entre ambos imperios, se desplazó hacia
el Plata.
Portugal siempre quiso ocupar la margen oriental del río, pretendiendo
hacer del mismo una frontera natural entre las dos posesiones. Data de 1680 la
fundación, en la Banda Oriental, de la colonia portuguesa de Sacramento. Esa
ocupación, tolerada por Madrid, nunca la aceptaron los españoles de la región,
que continuamente intentaron desalojar de allí a los portugueses, lo que
acabaron logrando. Desde ese período, las relaciones entre Brasil y lo que
vendría a ser Argentina adquirieron siempre un gran protagonismo, oscilando
entre fases de rivalidad y competencia, como en el caso de la colonia de
*
Decano Emérito del Instituto de Estudios Políticos y Sociales (IEPES), de Rio de Janeiro
Alianza argentino-brasileña
44 DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
44
Sacramento, y otras de cooperación y amistad, cuyo primer ejemplo sería la
acción conjunta de los dos reinos en oposición a Artigas, que pretendía, desde
1821, separar a Uruguay de Argentina para declararlo independiente.
La venida de D. João VI a Brasil, en 1808 —contrastando con la
desafortunada permanencia de Fernando VII en Europa—, conllevó las más
relevantes consecuencias. Brasil se constituyó en el centro del Imperio
Portugués, al concentrar los recursos del Reino, y pasó a presentar, a comienzos
del siglo XIX, condiciones en gran medida más favorables que las de sus vecinos,
que constituían distintos países con frecuentes hostilidades mutuas. Bajo este
contexto, D. João VI se esforzó en ensanchar el área territorial brasileña y dotarla
de fronteras naturales. Por ello, su invasión y ocupación de la Banda Oriental y
sus tentativas, que no llegó a realizar con éxito, de ocupar las Guayanas.
La reacción de Artigas —que por oponerse a los intereses brasileños pasó
a recibir el apoyo de Argentina— condujo, en 1827, a una guerra con Brasil, ya
en aquel tiempo Imperio, bajo el reinado de Pedro I, quien sufrió una importante
derrota en la batalla de Ituzaingó. La mediación inglesa derivó en una interrupción
de la guerra y en la formación, entre Argentina y Brasil, de un Estado cierre
independiente, Uruguay, por el Tratado de 27 de agosto de 1828.
En Argentina, la dictadura de Rosas, desde 1829, terminó suscitando la
reacción de Urquiza, que lo derrocó en 1852, contando con apoyo brasileño.
Siguió un largo período de buenos entendimientos entre Brasil y Argentina,
en la sucesión, en este último país, de las presidencias de Urquiza (1853-60),
de Mitre (1862-68), de Sarmiento (1868-74) y de Rueca, de 1880 a 1886 y,
nuevamente, de 1898 a 1904, ya entonces con Brasil bajo el régimen republicano.
Un importante momento de estrecha cooperación entre ambos países,
juntamente con Uruguay, será el de la guerra de Paraguay, contra el dictador
Solano López, de 1865 a 1870, quien pretendía anexarse partes de los territorios
argentino y brasileño. Otra fase de colaboración provendrá de la actuación del
Barón de Rio Branco como canciller de Brasil, quien revirtió habilidosamente
la hostilidad personal del canciller Zeballos, llevándolo a cesar en 1908. Rio
Branco estableció un régimen de satisfactoria cooperación con Argentina y en
1904 buscó concretar un acuerdo ABC (Argentina, Brasil y Chile).
El primer gobierno de Perón, en Argentina (1946-1955) coincidiendo
con el segundo gobierno Vargas (1950-54) en Brasil fue, nuevamente, una fase
Hélio Jaguaribe
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
45
de estrechamiento de las relaciones entre ambos países, pese al antiperonismo
predominante en el Parlamento brasileño.
La década de 1970, no obstante, vino marcada por el conflicto en torno
al proyecto brasileño, conjuntamente con Paraguay, de construir la gran central
hidroeléctrica de ltaipú. Argentina consideró que dicho proyecto alteraba, de
forma inaceptable para aquel país, el curso de las aguas que desembocaban en
el río de la Plata. La falta de entendimiento llegó a volverse preocupante, pero,
afortunadamente, ambos países optaron por la vía de la negociación, que
condujo al Acuerdo de Itaipú, de 19 de octubre de 1979. Por ese Acuerdo se
garantizaron las condiciones del discurrir de las aguas que Argentina
consideraba que se le habían apropiado.
El Acuerdo de Itaipú marca el inicio de un proceso de creciente
acercamiento entre ambos países, que desembocaría en el actual régimen de
“alianza estratégica”. Momentos importantes de ese proceso fueron la
Declaración de Itaipú, de 30 de noviembre de 1985; el Acta de Integración,
Cooperación Económica y Desarrollo, de 29 de noviembre de 1988; el Acuerdo
Nuclear, de 28 de noviembre de 1990, y, finalmente, coronando esos esfuerzos
de integración, la creación de Mercosur, por el Tratado de Asunción, de 26 de
noviembre de 1991. La cooperación argentino-brasileña, que ya incluía a
Uruguay desde 1987-88, por este tratado se ampliaba también a Paraguay.
La alianza y sus problemas
Se ha hecho ampliamente mayoritario, en la actualidad, en Argentina y
en Brasil, el reconocimiento de la conveniencia de una alianza estratégica entre
ambos países. Los nuevos gobiernos de Lula, en Brasil, y de Kirchner, en
Argentina, son decididamente favorables a la consolidación de esa alianza.
Desde ltaipú, el acercamiento entre Argentina y Brasil se fundó en el
reconocimiento, por ambos, de que nada tenían a ganar con actitudes de
rivalidad y sí mucho con un régimen de cooperación. El ejemplo de los
conflictos entre Francia y Alemania resultaba extremadamente ilustrativo. Tres
guerras —la franco-prusiana de 1870, y las dos guerras mundiales, de 1914 y
1939— exigieron de ambos países terribles sacrificios humanos y materiales,
para traducirse todo en una efímera incorporación de Alsacia y Lorena y en
una ocupación, más efímera aún, del Sarre, que acabó en nada. Por el contrario,
Alianza argentino-brasileña
46 DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
46
la cooperación entre ambos países, desde la Comunidad del Carbón y del Acero
(1951-67), condujo a la formación de la Comunidad Europea, que culminaría
con la Unión Europea y la adopción de una moneda única para casi todos sus
miembros, el euro.
A pesar de un consenso básico proalianza en Argentina y en Brasil, han
surgido, recientemente, las dificultades puntuales que se derivan de las
consiguientes reivindicaciones de Argentina en el sentido de intentar contener
lo que entiende como excesivo predominio de productos industriales brasileños
en el mercado de aquel país. Las medidas proteccionistas que Argentina adoptó
unilateralmente, aunque resultan comprensibles desde el punto de vista nacional
particular, contravienen las disposiciones que regulan el Mercosur y provocan
la natural reacción por parte de los correspondientes sectores brasileños. El
gobierno brasileño, sin embargo, considerando la alianza con Argentina más
importante que las desavenencias puntuales, ha venido actuando con gran
tolerancia, al intentar dar a la cuestión un tratamiento también contextualizado.
Las soluciones meramente puntuales se manifiestan, a pesar de todo,
claramente insuficientes. Lo que está en juego es la necesidad de un análisis de
por qué la alianza —más que conveniente— es indispensable y de una reflexión
de las condiciones necesarias para que funcione bien.
Alianza indispensable
Lo que está en juego, en las relaciones entre Argentina y Brasil, no es
sólo el hecho de que una estrecha cooperación entre los dos países les es
extremadamente conveniente. Lo que está en juego es el hecho de que una
sólida, segura y estable alianza argentino-brasileña se constituye, bajo las
características del mundo actual, en un requisito para la supervivencia histórica
de ambos países. Ninguno de ellos dispone, en el presente, de condiciones
para preservar, de manera aislada, su efectiva soberanía y asegurar su identidad
nacional y su destino histórico. Tal hecho constituye una de las insoslayables
consecuencias del proceso de globalización.
En efecto, el proceso de globalización, ahora exacerbado por el
unilateralismo imperial del gobierno Bush, está suprimiendo, drástica y
aceleradamente, el espacio de legitimidad internacional de la mayoría de los
países. Se mantienen los aspectos meramente formales de su soberanía: bandera,
Hélio Jaguaribe
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
47
himno, ejércitos de desfile y, cuando los países son democráticos, incluso
elecciones “libres” de sus dirigentes. Un conjunto de poderosísimas presiones,
de carácter financiero, económico-tecnológico, cultural, político y, llegado el
caso, militar, obliga a sus dirigentes —lo quieran o no— a continuar los dictados
del mercado financiero internacional, de las grandes multinacionales y, en último
extremo, de Washington.
Lo que comúnmente se denomina “Imperio Americano” no es un imperio
a semejanza de los imperios históricos, del Romano al Británico, que se
caracterizaban por la dominación formal de la metrópoli sobre las provincias
o colonias, por medio de un procónsul o virrey, con apoyo de contingentes
militares y burocráticos de la metrópoli. El “Imperio Americano” es un campo,
en el sentido análogo al que empleamos cuando nos referimos a “campo
magnético” o “gravitatorio”. Es el área en la que se ejercen, sin posibilidad de
eficaz resistencia, las presiones previamente mencionadas.
Los países europeos se salvaron de convertirse en provincias de ese
“Imperio” mediante su integración, primero, en la Comunidad, para acabar
formando la Unión Europea. Países como China y India, de carácter
semicontinental, o como Rusia, a causa de su arsenal nuclear, a pesar de la
severa caída sufrida con el desmoronamiento de la Unión Soviética, logran
preservar su autonomía interna y considerable margen de maniobra
internacional. Un país como Brasil, si consiguiera mantener su autonomía
nacional hasta alcanzar un satisfactorio nivel de desarrollo sustentable, también
alcanzaría un nivel de apreciable autonomía interna e influencia internacional.
El problema de Brasil, sin embargo, como a continuación se verá, consiste en
el hecho de que, por su cuenta, sólo lograría alcanzar ese nivel, en la mejor de
las hipótesis, en un plazo del orden de 50 años, mientras que las crecientes
restricciones que, aisladamente, experimenta su espacio de legitimidad
internacional, dentro de unos diez años llevarán a convertirlo en mero
consumidor del mercado internacional y en “provincia” del Imperio.
¿Por qué, en las condiciones anteriormente indicadas, la alianza argentino-
brasileña es indispensable para ambos países? En el caso de Argentina, el
problema con que se enfrenta deriva de su falta de peso específico, tanto en
términos demográficos, con menos de 40 millones, como en lo que se refiere
a su sistema productivo. Éste, por un lado, se redujo a la producción de artículos
del sector primario, como petróleo, trigo y carne, por culpa de un largo y
Alianza argentino-brasileña
48 DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
48
desafortunado período neoliberal de deliberada desindustrialización, desde
Martínez de Hoz a Menem, lo que hizo que el país pasara a depender
industrialmente de los países fuertes. Por otro lado, porque esa misma política
neoliberal llevó al país a transferir todas sus empresas importantes, con la
relativa excepción de las del campo agrícola, a grandes multinacionales, que
controlan su economía y poderosamente influencian su política en la línea de
satelización internacional.
¿Por qué esa alianza es indispensable para un país como Brasil, si dispone
de un considerable peso específico demográfico, con 180 millones de habitantes;
posee el mayor parque industrial del Tercer Mundo, inmensos recursos naturales,
con diferencia la mayor abundancia de agua fluvial del mundo; tiene que
alcanzar, a corto plazo, la autosuficiencia en petróleo, y exhibe, todavía, muchos
otros aspectos positivos? La respuesta a esa pregunta deriva del índice muy
bajo de integración social del país. Algo así como un 1/3 de la población
brasileña se encuentra en un nivel de extrema pobreza o miseria y total
analfabetismo. Otro tercio de la población es extremadamente pobre, con
rendimientos per capita poco superiores a dos dólares por día. De los 40%
restantes, solamente un 10% aproximadamente disfruta de condiciones de
vida y de educación plenamente satisfactorias.
El país se ha venido mantenido, hasta ahora, en virtud de su extraordinaria
tasa de integración nacional, que figura como una de las más elevadas del mundo.
Ese estado de cosas, no obstante, no tiene posibilidad de durar, si no si
da inicio, urgentemente, a un gran programa social. En las presentes condiciones
sociales en que se encuentra, Brasil tampoco podrá preservar su efectiva
autonomía por un plazo de más de diez años.
La cuestión de la pobreza, en Argentina y en Brasil, requiere una breve
aclaración. Argentina logró formar, en el curso de su historia, debiendo mucho
a la política educativa de Sarmiento, una sociedad equilibrada, fundamentada
en una amplia clase media, que se constituyó en la más educada y civilizada
sociedad de Latinoamérica. En un estudio empírico del sociólogo José Luis de
Imaz, Los Hundidos, de la década de los sesenta, se comprobó que la tasa de
pobreza argentina, del orden del 10% de la población, era menor que la de
Estados Unidos. Actualmente, después de más de veinte años de neoliberalismo,
la pobreza argentina afecta al 50% de la población. Se trata, sin embargo, del
efecto de un terrible y prolongado estancamiento de la economía, que ha
Hélio Jaguaribe
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
49
generado el correspondiente desempleo. Ésos “nuevos pobres” argentinos
son gente básicamente de clase media, capacitada para trabajos remunerativos,
tan pronto como éstos vuelvan a generarse. La recuperación económica de la
Argentina, actualmente en plena y acelerada marcha, podrá restablecer un
satisfactorio índice nacional de empleo dentro de aproximadamente cinco años.
El caso brasileño es totalmente diferente. Aquí afrontamos una “pobreza
antigua”, semejante a la de la India. Esa pobreza es una consecuencia social de
la forma como se desarrolló la economía brasileña. Brasil fue una gran
“hacienda” tropical hasta la década de 1960, explotada, hasta 1888, por el
trabajo esclavo y, partir de entonces, por un campesinado paupérrimo y
analfabeto. La acelerada industrialización del país, iniciada, espontáneamente,
desde la crisis de 1930, y, deliberada y sistemáticamente, con Vargas y
Kubitschek, modificó drásticamente el régimen económico del país. A pesar
de ello, Brasil continuó siendo, hasta la década de los sesenta, un país
predominantemente rural. De la década de 1970 a nuestros días, emigraciones
rurales en gran cantidad y número invadieron las ciudades brasileñas con una
población paupérrima y totalmente analfabeta, cuyo contingente mayor no se
adaptó a las condiciones de trabajo de la ciudad y formó gigantescos cinturones
de marginalidad que envuelven a todas las grandes metrópolis. La infiltración
de narcotraficantes en esas poblaciones marginales engendró un nivel de
criminalidad que está sobrepasando la capacidad de contención y represión de
la policía. Se creó, así, un gigantesco problema social que requiere unos
programas de recuperación igualmente gigantescos. Esos programas demandan
recursos que no están, en el presente, disponibles y exigirían un plazo para la
solución del problema que sobrepasa, en mucho, la previsión de no más de
diez años, que mencionamos previamente.
Significado de la alianza
La alianza argentino-brasileña representa, ya de inmediato, una
significativa elevación del status internacional de ambos países. Además,
constituye un factor, casi automático, de consolidación de Mercosur y de un
sistema sudamericano de cooperación y libre comercio.
La formación de un sistema de estrecho encaje de las economías argentina
y brasileña, en el ámbito de una orientación internacional común, corrige, en
Alianza argentino-brasileña
50 DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
50
amplia medida, los principales puntos débiles de cada uno de esos países. Para
Argentina, ese sistema significa elevar su mercado, de menos de 40 millones
de personas para el nivel de 220 millones. Significa elevar el PIB argentino de
273 mil millones US$ para mil millones US$, lo que equivale a 1/6 del PIE
europeo. Esto implica la consiguiente superación de la falta de peso específico.
A Brasil la alianza le proporciona un significativo aumento del tiempo
del que puede disponer para reducir sus desigualdades sociales y elevar su
nivel de integración social, al acelerar su desarrollo general.
Además de los importantes efectos positivos inmediatos para ambos
países de un estrecho encaje de sus economías y de su política internacional,
esa alianza, como ya nos referimos, conlleva, casi automáticamente, la
consolidación de Mercosur. Este sistema, en efecto, también es extremadamente
favorable para las economías de Paraguay y Uruguay, pues se les absorbería
cerca del 50% de sus exportaciones. Otros importantes beneficios se derivarán
a medida que, como se indicará a continuación, se adopte una política industrial
común para Mercosur y, por extensión, para Sudamérica. No obstante, sin
una sólida, segura y duradera alianza argentino-brasileña, de manera ocasional,
dirigentes de los dos otros países —como ocurrió en Uruguay bajo la
presidencia Battle—, pueden caer en la tentación de lanzarse a políticas
aventureras, jugando con eventuales rivalidades entre Argentina y Brasil. La
alianza entre las dos principales partes de Mercosur elimina esos riesgos y
ejerce sobre los dos otros socios un saludable refuerzo de su integración en
Mercosur. Como consecuencia clara, la consolidación de Mercosur conlleva la
del sistema sudamericano.
Es importante, a ese respeto, tener en cuenta las grandes alternativas
que afronta el mundo, a comienzos del siglo XXI. Esas alternativas
corresponden o bien a la consolidación y universalización del “Imperio
Americano” en el curso de los próximos decenios o, por el contrario, a la
emergencia, hasta mediados de siglo, de nuevos centros independientes de
poder. La primera hipótesis aspirará a concretarse en la medida en la que, por
distintas razones, no se configuren, a lo largo de la primera mitad del siglo,
nuevos centros independientes de poder.
La formación de nuevos centros de poder se llevaría a cabo en la medida
en que China logre consolidar sus elevadas tasas de desarrollo y sea capaz de
adoptar, oportuna y pacíficamente, las readaptaciones institucionales
Hélio Jaguaribe
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
51
consiguientes de ese desarrollo; lo que la conduciría, dentro de algunas décadas,
a alcanzar un nivel de equiparación con EEUU, apoyada asimismo en un
considerable poder nuclear. Lo mismo cabe decir de Rusia, en la medida en
que tengan continuidad las reformas que Vladimir Putin viene introduciendo,
lo que le permitiría a aquel país reasumir, dentro de algunas décadas, la condición
de superpotencia de que disfrutaba la Unión Soviética.
En ese escenario de un nuevo multipolarismo se configuraría un sistema
internacional que presentaría tres niveles. En el más alto, estarían las
superpotencias: EEUU, China y Rusia. En un segundo nivel se situarían países
o grupos de países dotados de condiciones para actuar como importantes
interlocutores internacionales independientes; en este nivel se situaría India y
también un sistema sudamericano si lograse combinar una apropiada
integración con una satisfactoria elevación de su nivel de desarrollo, al igual
que un probable subsistema político latinogermánico (Unión europea). En un
tercer nivel se quedarían los países dependientes, reducidos a la posición de
meros consumidores del mercado internacional.
La hipótesis de un subsistema latinogermánico requiere una breve
aclaración. Se trata del hecho de que la Unión Europea, que ya no disponía de
condiciones para un mínimo de unidad en política internacional antes de la
entrada de los diez nuevos miembros, definitivamente la perdió con su
ampliación. Se consolidó su condición de gigante económico y enano político.
En la UE, sin embargo, se encuentran grandes países, como el Reino Unido,
Francia y Alemania, que aspiran a tener una política internacional propia. Por
ello sugiero que, sin perjuicio de la preservación de su unidad económica, la
UE puede dividirse, políticamente, en dos subsistemas: el atlanticista, bajo un
liderazgo británico (que comprendería a los Nórdicos y, eventualmente, Holanda)
y el europeísta, bajo un liderazgo francogermánico (que comprendería la España
de después de Aznar y la Italia de después de Berlusconi). Los países eslavos
tendrán, frente a estos dos subsistemas, una evolución difícil de prever. En la
actualidad, son fuertemente atlanticistas. A más largo plazo, cuando se sustituya
la actual generación antisoviética por una nueva, es probable que ejerza efectos,
sobre esos países, la influencia que algunos de ellos experimentan por parte de la
cultura francesa y, otros, por parte de la cultura y de la economía alemanas.
Ante esa alternativa, la formación de un sistema sudamericano constituye
la condición necesaria para que los países de la región tengan una inserción
Alianza argentino-brasileña
52 DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
52
satisfactoria en el sistema internacional de la segunda mitad del siglo. Si se
consolida el “Imperio Americano”, un apropiado sistema sudamericano
ingresaría en dicho Imperio como provincia de primera clase, a la semejanza
de Europa; de manera aislada, esos países tendrían una inserción semejante a
la de los países africanos. Si, por el contrario, como me parece más probable,
se constituye un nuevo sistema multipolar, una Sudamérica integrada y con un
desarrollo satisfactorio sería uno de los grandes interlocutores internacionales
independientes en el nuevo sistema.
Es importante llevar a consideración que, en la hipótesis de que se forme
un nuevo sistema multipolar, las reflexiones anteriores precedentes parten del
supuesto de que el instinto de conservación en ese nuevo sistema internacional
impedirá que las superpotencias, como ocurrió a lo largo de la Guerra Fría,
intenten salidas militares, que conducirían a un suicidio colectivo: la famosa
“mutual atomic destruction” (MAD).
Requisitos
La consolidación de una sólida, segura y estable alianza estratégica
argentino-brasileña, además de una voluntad política que ya se hace sentir,
requiere la apropiada atención a distintos requisitos. Tal alianza, más que de
acuerdos políticos, dependerá de la medida en que su funcionamiento se revele
recíprocamente beneficioso. A ése respeto, muchas cosas están en juego, desde
aspectos psicoculturales a aspectos económicos y políticos.
Sin poder tratar más profundamente esta compleja cuestión, hay que
apuntar, sólo, que lo esencial, para la reciprocidad de beneficios consiste en
que se adopten medidas que conduzcan a una significativa reducción de las
desigualdades actualmente existentes. El éxito de la Comunidad Europea surgió
del hecho de que Alemania, y en menor escala Inglaterra y Francia, ha
contribuido, en diferente grado, al desarrollo de los socios más atrasados, como
los Ibéricos, Grecia e Irlanda.
En el caso de la alianza argentino-brasileña, de Mercosur y de América
del Sur en general, el punto clave para un tratamiento compensatorio de las
desigualdades consiste en la adopción de una política industrial común. Esto
significa que, por un lado, se prevea una racional y equitativa distribución de la
capacidad productiva de cada socio, de tal manera que todos tengan un
Hélio Jaguaribe
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
53
satisfactorio catálogo de bienes y servicios que vender a los demás y que todos
efectivamente importen de los otros países dichos bienes y servicios. Esto
significa, por otro lado, una importante desigualdad, sobre todo inicial, de la
contribución que los socios tienen que aportar al éxito del sistema. Un país
como Brasil tiene de asumir la necesidad de aportar una contribución mayor
que la de Argentina y ésta, que la de los países menores.
Escaparía al espacio de estas consideraciones cualquier intento de
discriminar las contribuciones que cada socio tendría que aportar al sistema.
Cabe apuntar, sólo, la necesidad de adoptar previamente, a escala nacional, las
medidas que permitan unas significativas inversiones públicas y privadas en el
territorio de otros socios. Cabe apuntar, aún, la necesidad de la creación de una
importante institución financiera que opere, para el sistema, de forma parecida a
como el Bndes opera en Brasil. Cabe mencionar, por otro lado, la incompatibilidad
del proyecto Alca con ese sistema y su necesario rechazo por Mercosur.
Argentina y Brasil disponen de condiciones para escapar al destino al
que estarían condenados si actúan de manera aislada, cada uno por su cuenta,
que sería el de convertirse en meros consumidores del mercado internacional
y en provincias del “Imperio Americano”. Desde la formación de una sólida,
segura y estable alianza, crearán las bases para la consolidación de Mercosur y
de la integración sudamericana y se asegurarán un gran destino histórico. Si no
lo hacen, renunciarán a su identidad nacional y a cualquier protagonismo en la
historia, convirtiéndose en mera geografía.
Versión: José Antonio Pérez.
Panorama de la seguridad en Sudamérica
54 DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
54
acia una comunidad sudamericana de naciones
Los presidentes sudamericanos, reunidos en Cuzco (Perú), acordaron el 8 de
diciembre del 2004, crear la Comunidad Sudamericana de Naciones
2
. Esta decisión
es el paso inicial para establecer una institucionalidad que formaliza el espacio
sudamericano con una identidad propia, a partir del establecimiento e implementación
progresivos de acciones conjuntas, que refuerzan la integración de esta parte del
mundo. En el ámbito externo se busca la concertación y coordinación de políticas y
de la diplomacia con el objetivo de afirmar a Sudamérica como un factor diferenciado
capaz de ser un interlocutor significativo en las relaciones externas.
Los valores que organizan y están a la base de la Comunidad Sudamericana
de Naciones son, entre otros, la democracia, la solidaridad, los derechos
Panorama de la
seguridad en
Sudamérica
1
Francisco Rojas Aravena
*
H
*
Secretario General de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO).
1
En éste trabajo actualizo, desarrollo y amplío los conceptos que expresé en mi trabajo Seguridad en el continente
americano. Briefing Papers, Fundación Ebert, 2004.
2
Declaración del Cuzco sobre la Comunidad Sudamericana de Naciones. III Cumbre Presidencial
Sudamericana. Cuzco (Perú), 8 de diciembre de 2004.
Francisco Rojas Aravena
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
55
humanos, la libertad, la justicia social, el respeto a la integridad territorial, a la
diversidad, la no discriminación y la afirmación de su autonomía, la igualdad
soberana de los estados; y la solución pacifica de los conflitos. La identificación
de esta región con los valores de la paz y la seguridad internacionales, a partir
de la afirmación de la vigencia del derecho internacional y del multilateralismo
renovado y democrático que integre decididamente y de manera eficaz el
desarrollo económico y social en la agenda mundial
3
.
En el ámbito de la seguridad, el
MERCOSUR como la Comunidad Andina
de Naciones, con anterioridad habían suscrito una serie de declaraciones en la
cuales reafirman la voluntad de paz y evitar la proliferación de armas de
destrucción masiva. Entre las principales declaraciones y documentos suscritos
cabe destacar, entre otros, la Declaración del
MERCOSUR, Bolivia y Chile sobre
Zona de Paz, suscrita en Ushuaia, en julio del año 1998; la Carta Andina para
la Paz y la Seguridad, firmada en Lima, en julio del 2002, la Declaración de
Zona de Paz Sudamericana, suscrita en Guayaquil, en julio del 2002; en el
contexto de la Segunda Cumbre Presidencial Sudamericana; la Declaración de
la Zona de Paz Andina y la Declaración de Quito sobre el establecimiento y
desarrollo de la Zona de Paz Andina, firmadas el 12 de julio del 2004.
Asimismo, se deben destacar los importantes esfuerzos de coordinación
efectuados primero por los países del ABC (Argentina, Brasil y Chile) y a los
que se sumaron, en el año 2004, el resto de los países sudamericanos, tendientes
a coordinar posiciones en relación con los encuentros de Ministros de Defensa
de las Américas.
En síntesis, podemos destacar que el Sistema Sudamericano busca
articularse y estar en condiciones de transformarse en un actor internacional
relevante. Esta voluntad política y estratégica se materializó en la misión de las
Naciones Unidas en Haití. En esta misión (Minustah), las tropas de Argentina,
Brasil y Chile, constituyen el elemento central en el programa de estabilización.
El compromiso con Haití es un esfuerzo de cooperación y un compromiso de
corto, mediano y largo plazo
4
.
3
Ibid.
4
Grupo de Río. XVIII Cumbre Grupo de Río. “Declaración de Río de Janeiro”. 5 de noviembre, 2004.
Párrafo 8.
Panorama de la seguridad en Sudamérica
56 DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
56
La Declaración del Cuzco, así como las otras declaraciones y las acciones
desarrolladas manifiestan un compromiso cada vez más fuerte y efectivo —
un compromiso que se aferra cada vez más— en torno a los valores e intereses
compartidos por medio de la cooperación entre los países de esta región. Con
el desarrollo de estas políticas de cooperación se busca cambiar la situación
actual, y la del pasado, para establecer una entidad estratégica nueva, con una
identidad propia capaz de desarrollar una interlocución efectiva con los
principales actores internacionales. Será un proceso progresivo. Los objetivos
reseñados evidencian un gran desafío a la voluntad política y la concertación
regional. Estos demandarán superar grandes obstáculos y resistencias derivadas
de inercias históricas como diferencias en posicionamientos actuales. Así
también, será fundamental superar las crónicas desconfianzas entre las elites y
máximas autoridades nacionales; en especial será primordial restablecer la
confianza en el relacionamiento entre los Presidentes
5
.
Finalmente, cabe destacar que la democracia es el valor esencial que permite
ampliar las oportunidades de cooperación y a la vez, es el marco conceptual a
través del cual los doce estados de esta región pueden cooperar, de allí que éste
es el eje para ampliar la gobernabilidad y desarrollar un espacio sudamericano
integrado en lo político, social, económico, ambiental y de infraestructura.
Hechos graves recientes
6
El Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas debió establecer una
misión de imposición de la paz en Haití. Para buscar el imperio de la ley, el
gobierno de Brasil decidió el envío de tropas a Río de Janeiro y así detener la
ola de violencia ligada al narcotráfico, el que está haciendo uso de armas de
guerra. En Colombia las autoridades anunciaron el desarrollo del “Plan Patriota”
con el fin de recuperar territorios, en manos de la guerrilla, donde el Estado ha
perdido jurisdicción de desde hace décadas. Esta decisión causa temor en los
vecinos, particularmente en Ecuador por el desborde del conflicto. En medio
de la polarización político-social venezolana, el gobierno detuvo a casi un
centenar de presumiblemente paramilitares colombianos, acusados de subvertir
5
Alvaro Vargas Llosa, La Fauna política Latinoamerticana. La Tercera/Mondadori; Santiago, 2004.
6
Se reseñan algunos de los hechos más significativos en el tema del año 2004.
Francisco Rojas Aravena
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
57
el orden en este país. A inicios del año 2005, las relaciones entre Colombia y
Venezuela se han vuelto muy tensas con motivo de la detención de Rodrigo
Granda, a quien se le acusa como el “Canciller de las FARC”, hecho que
habría ocurrido en territorio venezolano, a partir de incentivos económicos
pagados por Colombia. En Bolivia, en un contexto de inestabilidad, se han
sucedido hechos que afectan a gobernabilidad, desde el acuartelamiento de las
fuerzas armadas y la policía en protesta por el traspaso de un juicio a militares
a la jurisdicción civil; hasta la solicitud de autonomía de Santa Cruz. Todo esto
ocurre cuando se desarrollan movilizaciones en contra de las políticas del
Presidente Mesa. Éste ha buscado en la reivindicación territorial marítima frente
a Chile un eje de su acción internacional; ello se ha traducido en una fractura
del diálogo entre ambas naciones; después de meses, surgen esperanzas de un
restablecimiento del diálogo presidencial. Argentina está inmersa en una crisis
energética cuyos efectos se hacen sentir en los países vecinos. Lo anterior, ha
significado abrir un debate político-diplomático y técnico sobre el cumplimiento
de los contratos y el respeto de los compromisos suscritos. Desde Estados
Unidos se coloca como eje de las amenazas provenientes de la región al
narcotráfico, al cual se lo vincula con organizaciones criminales internacionales
las que poseerían vínculos con organizaciones extremistas y terroristas del
medio oriente. Al iniciar su segunda administración, el Presidente George W.
Bush, calificó a Cuba como una de las siete tiranías del mundo.
La situación señalada muestra como en la región se entrecruzan las
agendas de seguridad y gobernabilidad, defensa y desarrollo; impulsadas por
un amplio abanico de actores y en un contexto de fuerte relaciones de variables
internacionales e internas. En síntesis, las cuestiones relativas a la seguridad y
la defensa en las Américas, demandan nuevas perspectivas, visiones y
parámetros. Éstos deberán expresarse en propuestas, líneas de actuación y
acciones en el sistema global, en las Naciones Unidas; en lo regional, la OEA
y sus instituciones; en cada uno de los acuerdos subregionales. El foco de
atención latinoamericano y caribeño es el ámbito hemisférico y subregional.
Sólo Brasil se percibe como un actor global y regional; de allí que promueva
iniciativas como el G-3 / BISA (Brasil, India y Sudáfrica) en el ámbito político
estratégico, iniciativas como el Grupo de los 20, que coordina posiciones en el
ámbito de las negociaciones comerciales, o la vinculación con otros actores
regionales, como la invitación a la Cumbre Birregional entre Sudamérica y los
países árabes. Una iniciativa en la cual ha colocado un esfuerzo constante y
Panorama de la seguridad en Sudamérica
58 DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
58
decidido ha sido precisamente el establecimiento de la Comunidad
Sudamericana de Naciones.
Seguridad internacional: ¿dónde se ubica América Latina?
Los cambios que produjeron los atentados del 11 de septiembre 2001 en
Estados Unidos y las secuencias de los ataques terroristas, en diversos países y
regiones del mundo, incluido el del 11 de marzo 2004 en Madrid, ubican una
amenaza global en el terrorismo transnacional de alcance global. Ésta es la
amenaza más común y más importante percibida por el conjunto de los Estados
miembros de Naciones Unidas. Sin embargo, la percepción de cercanía e/o
inminencia de esta amenaza varía radicalmente en las distintas regiones del
mundo. Más allá de esto, desde el punto de vista estructural, se percibe una
política de Estados Unidos que busca consolidar su hegemonía, establecer
una distancia de poder material —hard power de tal magnitud que no tenga
contrapeso, en un futuro previsible.
7
Esto ha sido una política sistemática que
incluso afecta sus posibilidades de ocupar un instrumento esencial de poder
como es la influencia —soft power.
8
Esta rejerarquización global se efectúa desde
fuera de los mecanismos institucionales tradicionales de carácter multilateral.
Estados Unidos impulsa una capacidad de control global desinstitucionalizada,
sobre la base de “coaliciones ad hoc”. Esto se ha traducido en el desarrollo de
una política de unilateralismo radical que posee como instrumento la intervención
y los ataques anticipatorios.
9
No es evidente si esto corresponde a una política
de Estado de largo plazo o bien esta definición de política es la expresión de
una administración específica, la administración George Bush Jr. El sistema
internacional, —incluida América Latina y el Caribe— a través del Consejo de
Seguridad de Naciones Unidas, le otorgó amplios poderes a la más grande
coalición estatal, liderada por los Estados Unidos, en contra del terrorismo,
7
Philip Bobbitt, “Better than Empire”. En: FT Magazine, Sigue 46, Londres, 13 de marzo de 2004.
8
Joseph S. Nye Jr. La paradoja del poder norteamericano. Editorial Taurus. España. 2003.
9
Francisco Rojas Aravena, “La política de Bush y el unilateralismo radical” en Papeles de Cuestiones Internacionales,
No. 80. Fundación Hogar del Empleado y Centro de Investigación para la Paz. Madrid, invierno de 2002, pp.
63-72. Claudio Fuentes y Francisco Rojas Aravena, “El patio trasero. Estados Unidos y América Latina post
Irak”. En: Nueva Sociedad, No. 185, Caracas, 2003. FLACSO-Chile, Paz crisis regional y política exterior de Estados
Unidos. Informe regional: América Latina. FLACSO-Chile. Santiago, 2004.
Francisco Rojas Aravena
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
59
para lo cual autorizó la intervención en Afganistán. Sin embargo, para la
administración Bush Jr. no fue suficiente. Su obsesión con Irak lo llevó a
romper la coalición y a ejercitar su poder unilateral con graves consecuencias
para la cooperación multilateral, la estabilidad en la zona e incluso respecto a
la estabilidad en los valores del petróleo a nivel internacional. A casi dos años
de la intervención en Irak se ha demostrado de manera efectiva que por muy
grande que sea el hard power de Estados Unidos se requiere de legitimidad,
surgida del multilateralismo institucionalizado, para poder alcanzar la paz y la
estabilidad tanto política, económica como social.
América Latina y el Caribe es el área de mayor influencia de los Estados
Unidos. Sin embargo, su atención y prioridad a la región es baja; aunque su
incidencia en el derrotero político estratégico de esta región, es muy alto.
América Latina desempeña un papel marginal en los asuntos internacionales.
Expresado en términos positivos, la región se define a sí misma como una
zona de paz,
10
como una zona no proliferante, como una zona libre de
armamentos nucleares, vectores y misiles estratégicos y de armas químicas y
biológicas.
11
Aunado a lo anterior, América Latina y el Caribe es el área con
más bajo gasto militar en el mundo.
12
Sudamérica gastó, en el año 2002, 8.160
millones de dólares, lo que representaba un porcentaje de 0.97% sobre el gasto
mundial. En relación con el PIB, América Latina y el Caribe invierte el 1,6%
del producto. Del total de hombres y mujeres en armas en el mundo, en el año
2002, el contingente sudamericano representó al 4,67% con un poco menos
de un millón de efectivos
13
.
En este sentido América Latina no constituye una amenaza para ningún
actor internacional y por el contrario es una zona desde la cual se contribuye a
la paz y seguridad internacionales. América Latina contribuye de manera efectiva
a la estabilidad global por medio de hombres y mujeres latinoamericanos que
participan en diversas operaciones de mantenimiento de la paz acordadas en
Naciones Unidas.
10
Reunión Presidentes Sudamericanos, 2° Cumbre. Declaración: Sudamérica Zona de Paz. Quito, 2002.
11
Ver listado Convenciones y Tratados suscritos por América Latina y el Caribe, OEA y ONU.
12
Ver cifras del U.S. ACDA; Military Balance; y, SIPRI.
13
Rosendo Fraga, Balance Militar de América del Sur. Nueva Mayoría. Septiembre, 2004.
www.nuevamayoria.com.
Panorama de la seguridad en Sudamérica
60 DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
60
La paz no se mantiene por sí sola, uno o más estados deben asumir la
responsabilidad y soportar el peso que requiere mantenerla
14
. En las Américas,
es insuficiente la sola voluntad de América Latina y el Caribe de preservar la
estabilidad y la paz, se necesita también la de los Estados Unidos. El cambio
de orientación en la política estadounidense hacia la conformación de un
“multilateralismo a la carta” y un proceso de intervención unilateral fuera de
los marcos de la legitimidad de la ONU pone en tensión las oportunidades
para la cooperación para la paz. Más aún, Estados Unidos promueve
asociaciones que fragmentan a la región. Esta se dividió respecto de Irak, siete
países rechazaron la invasión, siete la apoyaron y de estos, cuatro enviaron
contingentes militares simbólicos (El Salvador, Honduras, Nicaragua y
República Dominicana). Las políticas de los Estados Unidos hacia la región
son percibidas como un impulso a la militarización de los conflictos y la
“securitización” de la agenda
15
. La opción para América Latina frente a estas tendencias,
y a la incidencia externo/interna de los Estados Unidos en cada uno de los países
puede ser, o bien: a) fragmentarse aún más buscando ventajas puntuales por cada
uno de los países; o, b) establecer mecanismos efectivos de diálogo, con altos
grados de transparencia para abordar los temas de interés común. El proceso de
integración comercial de las Américas (ALCA) no logra consenso y la región se
divide entre si rechazarlo o apoyarlo. Brasil es el gran detractor.
Ampliar los espacios multilaterales es una tarea crucial para los países
medianos y pequeños en el Sistema Internacional, como lo son los países de
nuestra región. Esta visión se reafirma de manera permanente en los más
diversos foros internacionales. Es así como, en la Declaración de San José, de
la XIV Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno, se indica
“Desde nuestra perspectiva del mundo, sobre la base de nuestra historia común,
acervo cultural e inspirados por los principios y valores que conforman nuestra
identidad, reiteramos que solamente el tratamiento multilateral efectivo de los
problemas y desafíos globales que enfrentamos nos permitirá formular y
ejecutar una agenda para la promoción de la paz, la democracia y el desarrollo
con inclusión social”
16
. Por otro lado, en la XVIII Cumbre del Grupo de Río
14
Donald Kegan Las causas de la guerra y la preservación de la paz. Fondo de Cultura Económica. España, 2003.
15
FLACSO-Chile, Paz crisis regional y política exterior de Estados Unidos. Informe regional: América Latina. FLACSO-
Chile. Santiago, 2004.
16
XIV Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y Gobierno, Declaración de San José, 20 de noviembre, 2004.
Francisco Rojas Aravena
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
61
se indicó: “Reafirmamos que solamente el tratamiento multilateral de los
problemas globales y de las amenazas a la paz y a la seguridad internacionales
y el pleno respeto al Derecho Internacional nos permitirán, dentro de un nuevo
espíritu de cooperación internacional, alcanzar la paz y el desarrollo con
inclusión social. De igual manera, reconocemos la urgente necesidad de
fortalecer el multilateralismo para la solución y tratamiento efectivo de los
temas de la agenda global”
17
.
Con relación al debate general sobre reforma de las Naciones Unidas, la
región no tiene posiciones concertadas. Se reafirman los principios y propósitos
y se señalan que deben ser “más democráticos”, más “participativos” en las
decisiones, en especial el Consejo de Seguridad. De allí que se indique que
debe “ser reestructurado a fin de asegurar un mejor equilibrio y
representatividad”
18
; pero no se establecen propuestas.
19
Al menos tres países,
Argentina, Brasil y México, han declarado que buscan un silla permanente, en
el caso que el Consejo de Seguridad se ampliase.
Frente a la irrupción de nuevas amenazas, desterritorializadas, y de carácter
asimétrico, como es el terrorismo de alcance global, América Latina puede
presentar algunas vulnerabilidades. Sin embargo, no es base ni foco desde el
cual se planifiquen acciones de terrorismo global pese a las imputaciones
estadounidenses en este sentido.
20
Toda la evidencia alcanzada desde los ataques
del 11 de septiembre de 2001, muestra que en América Latina no operan hoy
células vinculadas al terrorismo global. Esto puede cambiar en el futuro cercano.
No obstante, este es un tema sobre el cual es importante continuar la
colaboración e intercambio de información para prevenir el uso del territorio
latinoamericano para atacar a Estados Unidos, la Unión Europea o sus intereses.
América Latina y el Caribe han reafirmado su voluntad y el firme compromiso
de combatir el terrorismo en todas sus formas y manifestaciones, con apego al
Derecho Internacional y respetando los derechos humanos. La Convención
Interamericana en contra del terrorismo es la expresión institucional de ésta
perspectiva. La creación del Comité Internacional Contra del terrorismo,
17
XVII Cumbre del Grupo de Rio, “Declaracion de Rio de Janeiro”, 5 noviembre 2004., parrafo 2.
18
Grupo de Río, “Consenso del Cuzco”. 24 de mayo del 2003.
19
Grupo de Río. “Declaración de Río de Janeiro”. Párrafo 3.
20
Discurso Jefe del Comando Sur General James T. Hill ante el Congreso de Estados Unidos. 24 de marzo 2004.
Panorama de la seguridad en Sudamérica
62 DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
62
CICTE, como instancia de la OEA, es el espacio para aplicar la convención y
desarrollar otras iniciativas de coordinación de políticas en la materia.
La seguridad del Estado en el siglo XXI
El Estado sigue siendo el actor principal en el sistema internacional,
pero no es el único. Hoy debe compartir espacios de poder y de cooperación
con actores no estatales, organizaciones de la sociedad civil, empresas multi y
transnacionales e incluso con el individuo. Este es un cambio fundamental en
los relacionamientos tanto regionales como globales. Tradicionalmente la
seguridad del Estado estaba radicada en torno a dos aspectos fundamentales:
a) la cohesión interna para organizar las relaciones de poder internas, con la
conformación de un gobierno capaz de darle imperio a la ley, en un territorio
determinado y sobre el conjunto de la población; b) relaciones entre Estados
soberanos, tanto de competencia como de cooperación. Estos dos aspectos
han cambiado de manera sustantiva en el mundo y en América Latina. En
muchos casos en un mismo territorio se encuentran en competencia distintos
actores que fragmentan la sociedad; o las demandas de los pueblos y sociedades
no son satisfechas por la acción estatal, generando vulnerabilidades sobre la
seguridad como un todo y en las capacidades de gobernabilidad. Por otra
parte, el foco de atención principal en las relaciones interestatales se vincula a
las capacidades de decisión soberana y con la plena integridad territorial. En
este último aspecto es donde tradicionalmente se colocó el foco en la atención
a las percepciones de amenazas en seguridad.
En América Latina, la paz interestatal es su mayor capital, el cual debe ser
preservado. Aunque simultáneamente, en la región las vulnerabilidades domésticas
constituyen la principal amenaza a la seguridad del Estado. La incapacidad de satisfacer
las demandas y necesidades de la gente dificultan establecer una institucionalidad
democrática efectiva; pasar de la democracia electoral a la democracia ciudadana,
como lo propone el Pnud en su Informe sobre la Democracia
21
.
La afirmación que las relaciones interestatales en América Latina muestran
un alto nivel de estabilidad y baja conflictividad alcanza un fuerte consenso
21
Pnud La democracia en América Latina. Hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos. Pnud. Lima, 2004. www.pnud.org.
Francisco Rojas Aravena
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
63
tanto entre los analistas académicos como entre los decisores de política.
Particular importancia han tenido los avances en este campo en la década de
los noventa, cuando fueron resueltos algunos de los principales contenciosos
interestatales o cuando se desescaló la competencia militar estratégica entre
los principales actores
22
. En este sentido cabe destacar los principales acuerdos
entre los países del cono sur los que han consolidado una situación de estabilidad
más amplia, posibilitando el que Sudamérica se declare como una zona de paz.
Los acuerdos nucleares entre Argentina y Brasil, de mediados de los ochentas,
fueron cruciales en el proceso. Entre los principales contenciosos fronterizos
interestatales resueltos, cabe destacar: Argentina-Chile y Perú-Ecuador. Y en
Centroamérica el caso de Salvador-Honduras.
Cabe sí destacar que este es un tema que requiere la mantención de medidas
proactivas tendientes a consolidar la paz interestatal y que demandan una atención
constante. En la medida en que los procesos de complementación económica
no se transforman en procesos de asociación e integración que posean una fuerte
densidad, será necesario prestar atención a todos aquellos aspectos vinculados a
la soberanía territorial, la delimitación de fronteras y el balance estratégico. Sólo
cuando en otras áreas, en particular en la económica, comercial, financiera y de
servicios se construya una red de interdependencia poderosa, con mecanismos
efectivos de resolución de conflictos y una institucionalidad capaz de orientar y
supervisar los procesos será posible afirmar con mayor seguridad que ningún
conflicto particular escalará de tal manera que involucre las cuestiones relativas a
la defensa y la seguridad internacional. En este sentido, aún queda un largo
trecho por avanzar en América Latina y el Caribe.
Al respecto,aún se mantienen una cantidad muy importante de
contenciosos ligados al eje soberano territorial. Es así como en un reciente
estudio sobre la Cuenca del Caribe se detectan casi cuarenta situaciones de
conflictos limítrofes que dicen relación con reivindicaciones territoriales y/o
problemas de delimitaciones tanto marítimas como terrestres.
23
En el caso de
los países latinoamericanos existen todavía por lo menos unos quince
22
Jorge Domínguez (comp.) Conflictos territoriales y democracia en América Latina. Siglo XXI Editores. Argentina,
Universidad de Belgrano y Flacso-Chile. Buenos Aires. 2003.
23
Ivelaw Griffith. Caribbean Security in the Age of Terror. Ian Randle Publisher. Jamaica 2004.
Panorama de la seguridad en Sudamérica
64 DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
64
contenciosos pendientes. Se puede afirmar que muchas de estas diferencias están
inactivas o que se tiene un importante control sobre ellas. Sin embargo, la experiencia
de la década de los noventa muestra que el uso de la fuerza para buscar resolver los
contenciosos vinculados a temas de la soberanía territorial fue muy amplia y que
en más de 25 oportunidades, hubo expresiones de uso de la fuerza por medio del
despliegue efectivo o bien con la disposición para el uso de la fuerza
24
. Incluso en
el caso de Ecuador-Perú, en 1995, hubo hostilidades abiertas que requirieron de
una activa mediación internacional, que involucró a los principales actores del
hemisferio. En todas las subregiones se detectan contenciosos limítrofes con
reivindicaciones territoriales y/o marítimas. Entre estas situaciones que se
encuentran activas, cabe destacar: Belice-Guatemala; Bolivia-Chile; Perú-Chile;
Honduras-Nicaragua; Colombia-Nicaragua; Costa Rica-Nicaragua; Colombia-
Venezuela; Venezuela-Guyana; Argentina-Gran Bretaña; Estados Unidos-Cuba.
En consideración de estos hechos, es necesario establecer mecanismos
específicos tanto para reconocer las disputas, proponer alternativas de solución
y desarrollar medidas efectivas que promuevan un clima de estabilidad y
confianza. En el primer ámbito la institucionalidad regional es débil, no existe
un reconocimiento sistemático de las disputas respecto a la demarcación, áreas
de frontera o reclamos territoriales, que puedan constituirse en un elemento
de alerta temprana. Donde sí se han producido avances importantes es en el
campo referido a las medidas de fomento de la confianza y la seguridad, por
medio de las cuales se ha avanzado en el intercambio entre países desde medidas
protocolares hasta ejercicios militares en un proceso que ya lleva más de una
década de implementación
25
. Sin embargo, la información recogida en el año
2004 fue pobre. Solo enviaron información ocho países: Canadá, El Salvador,
Honduras y Guatemala de Centroamérica y los países del ABC más Perú, en el
caso sudamericano. Si no se cumple de manera adecuada, enviando la
información correspondiente, será muy difícil mejorar los mecanismos
establecidos
26
. Así también, un importante grupo de países de la región ha
24
David Mares, “Conflictos limítrofes en el hemisferio occidental: análisis de su relación con la estabilidad
democrática, la integración económica y el bienestar social”. En: Jorge Domínguez, op.cit
25
Jorge M. Eastman. “Informe sobre inventario de medidas de fomento de la confianza y seguridad aplicadas
por los Estados miembros de la OEA”. Miami, 3 de febrero, 2003.
26
JID, Estado Mayor Interamericano, “Informe Borrador sobre Inventario de MFCYS, aplicadas en el año
2003. Julio, 2004.
Francisco Rojas Aravena
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
65
desarrollado políticas de carácter unilateral vinculadas a la explicitación de sus
políticas de defensa y seguridad, por medio de los libros de defensa
27
. Este es
un área para continuar desarrollando iniciativas tanto en los niveles básicos,
como en medidas de confianza y seguridad de segunda y tercera generación.
Vinculado a lo anterior se ha incrementado la transparencia sobre el gasto
militar, sobre la base de fuentes nacionales con una metodología estandarizada
28
.
Nuevamente esta es un área en la cual las posibilidades de expansión a nivel
regional son muy grandes. Desarrollarlas significaría ampliar las oportunidades
para un mejor conocimiento, a la vez que se reduzcan las desconfianzas originadas
en torno al gasto militar y los procesos de adquisiciones. Resdal y SER-2000 han
desarrollado una línea de trabajo en relación con el gasto militar y el rol del
Parlamento en temas de defensa, efectuando una contribución al mejor
conocimiento en esta materia
29
. También la Revista Fuerzas Armadas y Sociedad
ha cumplido un importante papel en los debates y propuestas en este campo
30
.
La principal percepción de amenaza dejó de estar radicada en las disputas
interestatales. Hoy emerge con gran fuerza el factor transnacional para constituir
al crimen organizado transnacional en un elemento fundamental en la emergencia
de nuevas amenazas. Esta percepción de actores nuevos, en un contexto diferente
al de la conflictividad interestatal, lleva a desarrollar una perspectiva donde también
cambiaron las formas de los conflictos armados, donde lo predominante son las
“nuevas guerras”.
31
Las tensiones intraestatales en un contexto de incremento
en el acceso a armas livianas
32
posibilita el terreno para que distintos grupos
vinculados al crimen organizado puedan desarrollar las denominadas nuevas
guerras. Necesitamos analizar las situaciones de post conflicto con el objetivo
de resolver la transferencia de armas que estas situaciones producen. Es decir,
una acción efectiva al momento de pacificar un Estado y su sociedad es sacar de
circulación la mayor cantidad de armas posibles, establecer un fuerte control
sobre la oferta y restituir el monopolio de la violencia al Estado.
27
Han publicado libros de defensa Argentina, Chile, Ecuador, Guatemala; Brasil publicó sus directivas.
28
Cepal Metodología estandarizada común para la medición de los gastos de defensa. Santiago, noviembre 2001.
29
www.resdal.org.
30
www.fasoc.cl.
31
Mary Kaldor Las nuevas guerras. Violencia organizada en la era global. Editores Kriterios TusQuets. Barcelona, 2001.
32
Small Arms Survey 2002. Counting the Human Cost. Oxford 2002.
Panorama de la seguridad en Sudamérica
66 DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
66
La violencia urbana, causa más muertos que los conflictos abiertos en América
Latina y el Caribe. Esta región aparece con una tasa de 25,10 homicidios por 100
mil habitantes, que es superior a cualquier otra área del mundo; más de cien mil
personas son asesinadas cada año, sin considerar otros delitos como secuestros
y robos. Debemos destacar, además, que existen grandes clivajes de genero y
nacionales. En su inmensa mayoría son hombres jóvenes los asesinados. En el
área centroamericana y Colombia las tasas son muy altas. En el primer caso son
las consecuencias de las guerras de los 80s y de los enfrentamientos de bandas
juveniles transnacionalizadas, las maras. En el segundo, el enfrentamiento actual
que se arrastra por casi 50 años. Brasil muestra un importante incremento de
violencia. Dos países tienen tasas muy bajas Chile y Uruguay, las que son inferiores
a 4.6. Los costos económicos para la región de estas muertes han sido estimadas,
por el BID, en un 14.2% del PIB.
América Latina la principal vulnerabilidad, la
(in)gobernabilidad
Si analizamos la situación de seguridad y defensa de América Latina en
el actual momento podemos concluir que las principales amenazas no están
radicadas en las vinculaciones interestatales. Las principales situaciones de riesgo
en América Latina y el Caribe están vinculadas a la gobernabilidad democrática
—a lo intrior del Estado— en cada uno de los países de la región. La evidencia
de los últimos 15 años muestra un alto grado de inestabilidad regional que
dificulta la estabilidad y los intercambios; y, en muchos casos, el derrame de
los conflictos nacionales en las áreas circundantes genera las condiciones para
que los temas interestatales puedan reaparecer y escalar.
La inestabilidad se ha transformado en una característica persistente de
América Latina y el Caribe, reflejo de una serie de crisis políticas y económica,
con convulsiones sociales que han provocado la renuncia de jefes de Estado,
la designación de mandatarios por parte de los congresos; crisis o tensiones
militares, en un contexto de graves inequidades, de muy bajo crecimiento
económico y alto desempleo. Durante los noventa se produjeron más de veinte
situaciones de crisis institucional en América latina. Los casos más emblemáticos
fueron Paraguay, Haití y Perú. Sin embargo, a inicios de esta nueva década han
surgido nuevos focos de tensión como en los casos de Argentina y Venezuela
y un rebrote de la crisis haitiana.
Francisco Rojas Aravena
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
67
El siguiente cuadro grafica las crisis político-institucionales que se ha
desarrollado en América Latina desde 1990, considerando tres variables:
renuncia de Presidentes, golpes de Estado y crisis político-militares.
Como se puede apreciar en el cuadro, en la última década y media, las crisis
político-institucionales han sido recurrentes. En la primera mitad de los noventa
estuvieron referidas esencialmente a levantamientos o tensiones militares y cuatro
de los cinco golpes de Estado. En los últimos cuatro años las crisis institucionales
se han expresado esencialmente en las renuncias de tres Presidentes. Lo anterior
nos muestra la necesidad de crear y activar mecanismos de prevención de crisis en
la región. Particular importancia posee el diseñar y establecer un plan de
gobernabilidad democrática en las Américas que permita superar las inestabilidades
sobre la base de la cooperación y que posibilite la consolidación de la paz.
33
Crisis político-institucionales en América Latina
1990-2004
Fuente: Elaborado por FLACSO-Chile sobre la base de informes de prensa.
33
Ver Declaración Asamblea General OEA sobre gobernabilidad. Santiago 2003.
Panorama de la seguridad en Sudamérica
68 DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
68
Golpes de Estado
Levantamiento o tensión militar
Destitución/renuncia del presidente
En este sentido, se requieren desarrollar acciones que conduzcan a
fortalecer los sistemas democráticos, poniendo en ejecución mecanismos de
apoyo previstos en la Carta Democrática de las Américas. Los niveles de
insatisfacción con la democracia son muy altos en la región
34
, en el año 2003
llegaban al 66%; de igual forma, es necesario encontrar alternativas nacionales
y regionales tendientes a aminorar las brechas sociales y la reducción de la
pobreza.
La seguridad humana: la seguridad para los individuos
y comunidades
El concepto de seguridad humana irrumpe en el panorama mundial a
mediados de los noventa en el contexto de búsqueda de nuevos paradigmas
para explicar el sistema internacional y una creciente discusión teórica y práctica
en torno a los tradicionales conceptos de seguridad que inspiraron el accionar
de los países durante gran parte del siglo pasado. Desde el mundo académico,
como de parte de algunas organizaciones internacionales e incluso Estados, se
ha promovido el concepto de seguridad humana como una definición que
ayudaría a captar mejor los nuevos desafíos en materia de seguridad, ubicando
como eje a las personas.
El Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (Pnud) en su
Informe de 1994, “Nuevas Dimensiones de la Seguridad Humana”
35
enfatiza que
“la seguridad humana está centrada en el ser humano”. La seguridad humana
significa que la gente puede ejercer esas opciones en forma segura y libre, y
que puede tener relativa confianza en que las oportunidades que tiene hoy no
desaparecerán totalmente mañana. Con respecto al vínculo entre desarrollo
34
Ver LATINOBAROMETRO 2003 y 2004.
35
PNUD, “Nuevas Dimensiones de la Seguridad Humana”, Informe del Pnud, Nueva York 1994.
Francisco Rojas Aravena
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
69
humano y seguridad humana, se señala que el primero consiste en la ampliación
de las oportunidades de la gente, en tanto que la seguridad humana tiene que
ver con la posibilidad de disfrutar de manera estable, es decir, “que las
oportunidades que se tienen hoy no se desvanezcan en el tiempo”.
En mayo del 2003, se presentó el informe “Seguridad Humana: Ahora”
36
.
En este se destaca una definición conceptual que señala que “la seguridad
humana significa proteger las libertades vitales. Significa proteger a las personas
expuestas a amenazas y a ciertas situaciones, robusteciendo su fortaleza y sus
aspiraciones. También significa crear sistemas que faciliten a las personas los
elementos básicos de supervivencia, dignidad y medios de vida. La seguridad
humana conecta diferentes tipos de libertades: libertad frente a las privaciones,
frente al miedo y libertad para actuar en nombre propio”. El informe destaca
que para el objetivo planteado anteriormente se presentan dos estrategias
generales: protección y potenciación de los individuos. La protección aísla a las personas
de los peligros. Requiere un esfuerzo conectado para elaborar normas y que
los procesos e instituciones se ocupen sistemáticamente de las inseguridades.
El respeto a los derechos humanos constituye el núcleo de protección de la
seguridad humana. La potenciación (empowerment) permite a las personas
participar plenamente en la toma de decisiones.
El informe destaca que el fomento de los principios democráticos
constituye un paso relevante hacia el logro de la seguridad humana y el
desarrollo: permite a las personas participar en las estructuras de gobernabilidad
y hacer que su voz sea escuchada. Además, se señala la necesidad de crear
instituciones sólidas, en el marco del estado de derecho que potencien a las
personas. La seguridad humana por lo tanto aparece como un concepto
complementario de la noción de seguridad territorial del Estado por una parte,
pero por otra, aparece como un concepto enfrentado a la “doctrina de seguridad
nacional”. Las nociones de seguridad humana incorporaron la perspectiva
multidimensional.
En la VI Conferencia de Ministros de Defensa de las Américas, del mes
de noviembre del 2004, se indicó lo siguiente: “La seguridad constituye una
36
Commission on Human Security, “Human Security Now”, New York, mayo 2003. La presentación de la
versión en español de este libro se efectuó en el contexto del “Seminario Internacional Seguridad Internacional
Contemporánea: consecuencias para la Seguridad Humana en América Latina”, agosto 2003, Flacso-Chile.
Panorama de la seguridad en Sudamérica
70 DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
70
condición multidimensional del desarrollo y el progreso de nuestras naciones.
La seguridad se fortalece cuando profundizamos su dimensión humana. Las
condiciones de la seguridad humana mejoran con el pleno respeto de la dignidad,
los derechos humanos y las libertades fundamentales de las personas, en el
marco del estado de derecho, así como también mediante la promoción del
desarrollo económico y social, la educación y la lucha contra la pobreza, las
enfermedades y el hambre
37
.
Seguridad regional: definiendo las amenazas y los
nuevos conceptos
En las Américas se efectuó un gran esfuerzo, en la última década, para
establecer un concepto común sobre la seguridad, fundado en valores compartidos
y que posibilitara establecer compromisos efectivos para la ejecución de iniciativas
en esta área. Las Cumbres Presidenciales de las Américas, en cada oportunidad
habían resaltado los temas principales y en los planes de acción habían sugerido
acciones específicas. Este largo proceso culminó con la Conferencia Especial de
Seguridad.
38
En su declaración se da cuenta tanto del nuevo concepto de seguridad
que perfila de manera clara las percepciones de amenaza en el nuevo contexto, así
como establece los compromisos de acción para superar dichas amenazas,
preocupaciones y riesgos en el ámbito de la seguridad.
Delimitando las amenazas, el peso de los subregional
En el trabajo preparatorio de la Conferencia fue posible delimitar y
establecer el cuadro de amenazas de carácter subregional así como la perspectiva
de la seguridad en las Américas. La percepción de amenazas por subregión
posibilita visualizar una fuerte comunalidad en torno a los principales temas
que constituye las preocupaciones medulares. Estos son narcotráfico,
terrorismo, tráfico de armas, crimen organizado, medio ambiente y desastres
naturales, pobreza y carencias sociales; y, guerrilla y grupos subversivos.
37
VI Conferencia de Ministros de Defensa de las Américas. “Declaración de Quito”. San Francisco de Quito,
noviembre, 2004.
38
OEA/Ser.K/XXXVIII. Declaración sobre seguridad en las Américas. Octubre 2003.
Francisco Rojas Aravena
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
71
Al analizar el posicionamiento nacional de las percepciones de amenaza
constatamos que en todas las intervenciones de las autoridades destacaron al
narcotráfico y al terrorismo como amenaza. En un segundo rango se ubican la
pobreza y las carencias sociales, el tráfico de armas y los problemas medio
ambientales y desastres naturales. En un tercer nivel, se ubican al crimen
organizado, aunque esto pudiera vincularse tanto al tráfico de armas como al
terrorismo y el narcotráfico; y, finalmente, a las guerrillas y grupos subversivos.
Sin embargo, cuando se analiza la percepción de amenazas por subregión, luego
de las dos primeras amenazas comunes, existen variaciones en las prioridades y
es aquí donde la pobreza emerge con fuerza así como los desastres naturales. En
el caso de los países andinos es el único en el cual las guerrillas ocupan un lugar
medianamente importante y en las otras tres subregiones ocupan el último lugar.
Percepciones de amenazas priorizadas por subregión
Fuente: elaboración propia sobre la base de los discursos de los Ministros de Defensa en la V Conferencia
Ministerial de Defensa, Santiago 2002 y en las respuestas enviadas por los países a la Comisión de Seguridad
Hemisférica de la OEA. Las tendencias que muestra el cuadro son coincidentes con los discursos que efectuaron
los países en la Conferencia Especial de Seguridad del año 2003.
La Conferencia Especial de Seguridad dio cuenta de esta situación cuando
en la Sección II, Numeral 4, respecto a enfoques comunes, el literal “m”
establece las nuevas amenazas, preocupaciones y desafíos de naturaleza diversa
que afectan al hemisferio. En la Declaración se destaca:
“m) La seguridad de los Estados del Hemisferio se ve afectada en diferente
forma, por amenazas tradicionales y por las siguientes nuevas amenazas,
preocupaciones y otros desafíos, de naturaleza diversa:
Panorama de la seguridad en Sudamérica
72 DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
72
• el terrorismo, la delincuencia organizada transnacional, el problema
mundial de las drogas, la corrupción, el lavado de activos, el tráfico
ilícito de armas y las conexiones entre ellos;
• la pobreza extrema y la exclusión social de amplios sectores de la
población, que también afectan la estabilidad y la democracia. La
pobreza extrema erosiona la cohesión social y vulnera la seguridad de
los Estados.
• los desastres naturales y los de origen humano, el VIH/SIDA y otras
enfermedades, otros riesgos a la salud y el deterioro del medio ambiente;
• el tráfico ilícito de personas;
• los ataques a la seguridad cibernética;
• la posibilidad de que surja un daño en el caso de un accidente o incidente
durante el transporte marítimo de materiales potencialmente peligrosos,
incluyendo el petróleo, material radioactivo y desechos tóxicos; y
• la posibilidad del acceso, posesión y uso de armas de destrucción en
masa y sus sistemas vectores por terroristas.
Corresponde a los foros especializados de la OEA, interamericanos e
internacionales desarrollar la cooperación para enfrentar estas nuevas amenazas,
preocupaciones y otros desafíos con base en los instrumentos y mecanismos
aplicables”.
En la Sección III, Compromisos y acciones de cooperación, la Declaración
sobre Seguridad en las Américas, establece 36 compromisos. De ellos al menos
el 50% están dirigidos a resolver las preocupaciones y desafíos del listado
mencionado más arriba. Es así como frente al primer set de nuevas amenazas,
en la parte correspondiente a los compromisos, se destacan la lucha en contra
del terrorismo (párrafo No. 22), el rol del Cicte (párrafo No. 23), acciones en
contra del crimen transnacional (párrafo No. 25), la cooperación antidroga
(párrafo No. 27), cooperación frente a la fabricación y tráfico ilícito de armas
(párrafos Nos. 28 y 29), lavado de dinero y activos (párrafo No. 30). En otros
casos, como el de la seguridad cibernética, un párrafo da cuenta de esa
preocupación, el No. 26. De esta forma la Declaración acertadamente, por un
lado muestra las amenazas y por el otro establece compromisos para eliminarlas.
Francisco Rojas Aravena
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
73
Estableciendo un nuevo concepto
La Declaración sobre Seguridad en las Américas estableció una
conceptualización amplia de la seguridad y esta se fundó en un concepto
articulador: la multidimensionalidad. Este factor conlleva ampliar el concepto
y enfoques tradicionales para abarcar nuevas y no tradicionales amenazas que
incluyen aspectos políticos, económicos, sociales, de salud y ambientales.
Es así como en dos párrafos queda establecido el nuevo concepto. En la
Sección II, en los numerales 2 y 3, se destacan tanto la nueva concepción,
como los valores centrales que la inspiran y la necesidad de una nueva
arquitectura de seguridad. En efecto, en la Declaración se señala:
“2. Nuestra nueva concepción de seguridad en el hemisferio es de alcance
multidimensional, incluye las amenazas tradicionales y las nuevas amenazas,
preocupaciones y otros desafíos a la seguridad de los Estados del hemisferio,
incorpora las prioridades de cada Estado, contribuye a la consolidación de la
paz, al desarrollo integral y a la justicia social, y se basa en valores democráticos,
en el respeto, la promoción y la defensa de los derechos humanos, la solidaridad,
la cooperación y el respeto a la soberanía nacional.
3. La paz es un valor y un principio en si mismo que se basa en la
democracia, la justicia, el respeto a los derechos humanos, la solidaridad, la
seguridad y el respeto al derecho internacional. Nuestra arquitectura de
seguridad contribuirá a preservarla a través del fortalecimiento de los
mecanismos de cooperación entre nuestros Estados para enfrentar las amenazas
tradicionales, las nuevas amenazas, las preocupaciones y otros desafíos que
confronta nuestro hemisferio”.
Esta definición conceptual se ve reafirmada por 26 enfoques comunes. Uno
de ellos es particularmente significativo por su vinculación a los nuevos conceptos:
“e) En nuestro hemisferio, en nuestra condición de Estados democráticos
comprometidos con los principios de la Carta de Naciones Unidas y la Carta
de la OEA, reafirmamos que el fundamento y razón de ser de la seguridad es
la protección de la persona humana. La seguridad se fortalece cuando
profundizamos su dimensión humana. Las condiciones de la seguridad humana
mejoran mediante el pleno respeto de la dignidad, los derechos humanas y las
libertades fundamentales de las personas, así como mediante la promoción
Panorama de la seguridad en Sudamérica
74 DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
74
del desarrollo económico y social, la inclusión social, la educación y la lucha
contra la pobreza, las enfermedades y el hambre”.
Este nuevo concepto de seguridad, de carácter amplio posibilitó el
consenso en la Conferencia Especial de Seguridad. Entraron todas las
preocupaciones de todos los actores, desde la superpotencia a los micro estados
caribeños. Mas aun, Estados Unidos facilitó el acuerdo al aceptar dos párrafos,
indicando en una nota su diferencia, tal fue el caso de de las minas terrestres y
el del cambio climático. La construcción de este consenso significa que tenemos
un concepto muy amplio, lo que dificulta la operacionalización. El concepto al
abarcar de manera simultánea las agendas de la seguridad, de la defensa, del
medio ambiente y de salud, y la del desarrollo es tan amplia que el
establecimiento de un plan de actividades es altamente improbable. Sin
embargo, dada la satisfacción de los actores estatales que la suscriben es posible
pensar que en cada ámbito subregional, en cada uno de los regimenes
subregionales sea posible construir planes de acción más acotados a las
demandas y percepciones de amenazas específicas.
Los principales actores
México jugó un rol central en la articulación de los acuerdos, logró —
después de una posposición— sacar la Conferencia adelante y consensuar la
Declaración. Chile y Canadá impulsaron una serie de sugerencias en donde el
concepto de seguridad humana ocupó un lugar importante. Estados Unidos
estuvieron muy atentos al desarrollo sin impulsar o proponer inclusiones
específicas. Brasil impulsó el tema de la pobreza. Los países caribeños insistieron
en las preocupaciones de los pequeños Estados insulares y Centroamérica
busco resaltar su modelo de seguridad democrática. En los debates sobre
seguridad y defensa en los países de la región se producen diferencias
burocráticas entre diversos estamentos gubernamentales. En la Conferencia
participaron delegaciones que incluyeron representantes de los Ministerios de
Relaciones Exteriores y de Defensa, y representantes de las fuerzas armadas.
Cabe destacar que en el caso de los países Suramericanos, participaron, con la
excepción de Perú, todos los ministros o vice ministros de defensa;
conjuntamente con los Cancilleres. En tres casos, todo del Caribe ingles, el
jefe de delegación fue militar. El 60% de las delegaciones de los países que
poseen fuerzas armadas incorporó militares en sus delegaciones.
Francisco Rojas Aravena
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
75
La declaración reconoció la importancia de las Conferencias Ministeriales
de Defensa y la necesidad de coordinar programas de trabajo con este tipo de
foros. Por otro lado, si bien la participación de las OSCs es reducida en estas
materias, las recomendaciones efectuadas por éstas fueron incluidas en el texto
y en términos comparativos estas inclusiones han sido superiores a las
alcanzadas en otras áreas. En dos párrafos de la Declaración se hace mención
expresa de las organizaciones de la sociedad civil (párrafos 33 y 47).
Con esta constelación de actores es posible percibir que el desarrollo de la
cooperación se expresará bilateral y subregionalmente como bases esenciales de
la seguridad en las Américas. Es necesario puntualizar que un marcado
bilateralismo, sobre todo entre actores asimétricos, limita oportunidades
multilaterales, tiende a establecer un “multilateralismo a la carta” y fragmenta las
respuestas. Por ello, una arquitectura de seguridad fundada y desarrollada desde
lo subregional será clave en la implementación del proceso en las Américas.
Una arquitectura flexible de seguridad
Este carácter flexible, fue definido en la declaración de los Ministros de
Defensa de Santiago de Chile, de noviembre de 2002,
39
está dado porque “la
región ha ido transitando paulatinamente hacia un sistema de seguridad
complejo, conformado por una red de antiguas y nuevas instituciones y
regimenes de seguridad, tanto colectivas como cooperativas, de alcance
hemisférico, regional, subregional y bilateral.”
En el Consenso de Miami
40
se señaló que “el desarrollo de las medidas de
fomento de la confianza y la seguridad es parte de la emergencia de una nueva
arquitectura flexible de seguridad en las Américas ya que son un componente
sustancial e insustituible de una red de acuerdos cooperativos bilaterales,
subregionales, regionales y hemisféricos, que han sido desarrollados en forma
complementaria a las instituciones de seguridad forjadas por el sistema
interamericano”.
39
V Conferencia de Ministros de Defensa de las Américas. Diciembre, 2002.
40
OEA/Ser.K/XXIX. Declaración de los expertos sobre medidas de fomento de la confianza y la seguridad.
Recomendaciones para la Conferencia Especial de Seguridad. Febrero, 2003.
Panorama de la seguridad en Sudamérica
76 DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
76
La Declaración sobre Seguridad en las Américas
41
, a través del desarrollo
de consensos entre los Estados, reconocieron y formalizaron una serie de
instrumentos que dan origen a la construcción de una nueva arquitectura de
seguridad en las Américas:
Los principios rectores actuales de seguridad hemisférica son los
contemplados en la Carta de la Organización de Naciones Unidas y la Carta
de la Organización de Estados Americanos.
• Los principales Instrumentos para la prevención y resolución de
conflictos y la solución pacífica de controversias, son el Tiar y el Pacto
de Bogotá, sin embargo que existe la necesidad imperiosa de revisarlos
y adecuarlos a las actuales necesidades de seguridad.
• Las instituciones y procesos que funcionan activamente en esta materia
son Organización de Estados Americanos y su Comisión de Seguridad
Hemisférica. Las Cumbres de las Américas y las Conferencias de
Ministros de Defensa.
• Dentro del sistema Interamericano los órganos relacionados son la
Junta Interamericana de Defensa (JID), la Comisión Interamericana
para el control del abuso de drogas (Cicad), el Comité Interamericano
contra el terrorismo (Cicte) y el Comité interamericano para la
reducción de los desastres naturales (Cirdn). Adicionalmente la Corte
Interamericana de Derechos Humanos.
A modo de conclusión: la trilogía de la seguridad
En la última década, los países y las sociedades latinoamericanas se
encuentran inmersos en un profundo proceso de reflexión y reformulación de
los conceptos de seguridad. Se aprecia una transición conceptual, desde la
perspectiva de guerra fría que visualizaba un enemigo, expresado en acciones
impulsadas por un Estado y con un fuerte peso militar; hacia otra etapa, de
posguerra fría, en la cual las amenazas son difusas y en ellas el peso de los
factores militares tradicionales se ha reducido y muchas de ellas aparecen
desligadas de actores estatales y son transnacionales.
41
OEA/Ser.K/XXXVIII. Declaración sobre seguridad en las Américas. Octubre, 2003.
Francisco Rojas Aravena
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
77
Uno de los principales desafíos tanto a nivel intelectual como institucional
es cómo ligar y establecer una concatenación conceptual desde la seguridad
humana hacia la seguridad internacional, pasando por la seguridad estatal
42
. La
forma como se establezca esta relación permitirá satisfacer de manera
simultánea las necesidades de seguridad global, nacional y de las personas y
los pueblos. Por otra parte, permitirá operacionalizar e implementar de mejor
manera la agenda de la seguridad.
La característica primordial de los nuevos conflictos internacionales,
centrada en problemas intraestatales, evidencia la necesidad de definir de manera
más adecuada la interrelación de estos tres niveles; más aún por el impacto de
la globalización. Las nuevas amenazas poseen un carácter transnacional y
participan actores y agentes que en la mayoría de los casos no representan a
una nación o que se posicionan en un territorio estatal claramente delimitado.
Los riesgos y vulnerabilidades que afectan la seguridad de una nación, incide
simultáneamente-en el contexto de la globalización y la interdependencia- en
más de un Estado y consecuentemente no pueden resolverse exclusivamente
dentro de sus propias fronteras. Las redes ilegales crearon antes que los Estados
un sofisticado sistema transnacional ilícito
43
. Las guerras también han cambiado
radicalmente. En su gran mayoría ya no son entre Estados. Los conflictos
poseen un carácter intraestatal con consecuencias interestatales. Sus orígenes
y sus motivaciones son más de carácter étnico, o por la autodeterminación
que por contenciosos de fronteras o intereses estatales. Desde el punto de
vista de los actores, los no estatales adquieren una mayor gravitación. También
aumentan las demandas sobre los organismos internacionales interestatales y
no gubernamentales, y consecuentemente se reducen las capacidades de los
estados, en especial, los de menor poder relativo. La debilidad o incluso la falta
de presencia estatal es el factor principal y el mayor incentivo para que grupos
ilegales ocupen parte de un territorio soberano y generen “zonas sin ley”. En
estas áreas el monopolio de la violencia legítima del Estado es cuestionado y
se desarrollan las condiciones para la emergencia de Estados fallidos. En
42
Francisco Rojas Aravena, “Seguridad Humana: concepto emergente de la seguridad del siglo XXI” en
Francisco Rojas Aravena y Moufida Goucha , Seguridad Humana, Prevención de Conflictos y Paz,Flacso-Chile/
Unesco, mayo 2002
43
Eduardo Gamarra, “Drogas y Democracia”. En: Pnud, La Democracia en América Latinal. Op. Cit.
Panorama de la seguridad en Sudamérica
78 DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
78
América del Sur un foco de atención primordial debería estar puesto en ésta
situación, la que si bien está reducida a puntos focales, es necesario visualizar
con prontitud y actuar lo antes posible. El desarrollo de una visión
Sudamericana, a partir de la creación de la Comunidad puede favorecer la
actividad concertada en ésta materia.
En la trilogía seguridad humana, seguridad nacional y seguridad
internacional los énfasis sobre cuál es el factor que posee primacía pueden
variar según sean los escenarios. En la inmensa mayoría de los casos donde el
Estado posee fuerza y gravitación, el peso de la articulación recaerá en la
seguridad nacional y su vínculo con la seguridad internacional. Ello reafirma
que el Estado continúa siendo el principal actor internacional. Para algunas
regiones geográficas, principalmente para África y el Caribe, un mayor centro
de gravitación está ubicado en la seguridad internacional y sus principales
actores, dado el colapso o debilidad de algunos Estados. Es decir, el foco está
en la capacidad de reacción del sistema internacional frente a la crisis de los
Estados frágiles, ya sea para generar estabilidad, o para producir y promover
cooperación y asistencia frente a catástrofes humanitarias o desastres naturales.
El caso haitiano, responde ésta situación, donde la fuerza multinacional
provisional en Haití y la misión de estabilización de las Naciones Unidas en
Haití, (MINUSTAH) muestran la solidaridad regional y el importante rol de
los países sudamericanos con éste país.
En el caso latinoamericano, las vulnerabilidades principales provienen
de la crisis de gobernabilidad que afecta a la región, la cual dificulta la promoción
de la seguridad, tanto humana, como estatal; y por el contrario, establece
oportunidades para una alta inseguridad que se traduce en temor a la violencia
y temor frente a las amplias necesidades insatisfechas. Considerando el nivel
de baja conflictividad interestatal y una crisis de gobernabilidad que no alcanza
los niveles de crisis humanitaria, la atención de la comunidad internacional
frente a los problemas que afectan a los países latinoamericanos es baja, de allí
la demanda de cooperación y asistencia oficial al desarrollo
44
.
En breve, América Latina y el Caribe aportan a la seguridad global con
su desnuclearización, y por el establecimiento de una zona de paz interestatal.
44
XVIII Grupo de Río. “Declaración de Río de Janeiro”. Párrafo 7. Noviembre, 2004.
Francisco Rojas Aravena
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
79
Afectan a la seguridad global y regional por su ingobernabilidad. La satisfacción
de las condiciones que dicen relación con la seguridad en cualquiera de sus
dimensiones sólo se alcanzará de manera simultánea con las condiciones de
satisfacción en las otras. En definitiva, una crisis internacional es
simultáneamente una crisis estatal, y de seguridad humana. De igual forma
una crisis en el estado se transforma en una crisis humanitaria y en una crisis
internacional. Así también, una crisis en la seguridad humana es
simultáneamente una crisis estatal e internacional. De ahí la necesidad de
construir una perspectiva holística e integrada, para esto necesitaremos de
nuevos vocabularios
45
, para la construcción de nuevos conceptos apropiados
a esta era que aun no sabemos definir y que por ello usamos el calificativos de
post guerra fría, post 11 de septiembre, post conferencia de seguridad. La
Constitución de la Comunidad Sudamericana de Naciones es un paso
importante para ésta región y para su proyección global. La realización de los
acuerdos definirá, en el futuro próximo, su espacio de acción y de relaciones a
más largo plazo. Sin duda, esta decisión de los jefes de Estado y de Gobierno
—si se realiza— cambiará el panorama de la seguridad de Sudamérica.
45
Wolf Grabendorff (ed.) La seguridad regional en las Américas. Enfoques críticos y conceptos alternativos. Friedrich
Ebert Stiftung en Colombia (Fescol). Fondo Editorial Cerec. Bogtá, D.C., 2003.
Drogas, conflicto y Estados Unidos. La Colombia de principios de siglo
80 DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
80
Drogas, conflicto y
Estados Unidos.
La Colombia
de principios de siglo
León Valencia
*
L
*
Columnista de los diarios El Tiempo y El Colombiano
1
Entrevista para la W emisora de la Cadena Caracol.
a extradición de Gilberto Rodríguez Orejuela —uno de los más grandes
narcotraficantes de Colombia— hacia los Estados Unidos en los primeros días
del mes de diciembre de 2004, trajo a la memoria de todos los colombianos una
época, la de finales de los años 80 y principios de los años 90 del siglo pasado,
cuando el país fue estremecido por la oleada del terrorismo del narcotráfico.
Gilberto Rodríguez Orejuela, que es sin duda el segundo narcotraficante
más “poderoso” que ha surgido en el país después de Pablo Escobar Gaviria,
recordaba en una entrevista para una emisora local antes de ser embarcado
para los Estados Unidos, que Escobar, en una campaña que denominó “Plan
pistola”, había hecho asesinar uno por uno a cuatrocientos policías en la ciudad
de Medellín.
1
Decía Rodríguez Orejuela que esta empresa, llevada a cabo por
un solo hombre que utilizaba asesinos a sueldo, bien podía situarse en la primera
línea de las acciones terroristas en el mundo.
León Valencia
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
81
Rodríguez, a renglón seguido, contaba que él había sido el artífice de la muerte
de Escobar, que durante varios meses lo había seguido, que tenía en su haber
cientos de horas de conversaciones grabadas a Escobar, que cuando vio que su
presa no tenía escapatoria se la entregó a las autoridades. No es difícil colegir
entonces que Rodríguez Orejuela no era menos audaz y peligroso que Escobar.
En el choque entre Escobar y el Estado y entre Escobar —que comandaba
el Cartel de Medellín— y los Rodríguez Orejuela —que encabezaban el Cartel
de Cali—, murieron miles de personas en esa época aciaga, en algunas ciudades
los edificios saltaban hechos pedazos por el estallido de las bombas poderosas
de los narcotraficantes, los aviones eran espacios de miedo. Nadie en el mundo
dejará de asombrarse al saber que cuatro candidatos presidenciales de diversas
tendencias sucumbieron en este enfrentamiento. Toda la sociedad fue sacudida.
Por ese tiempo se realizaron acuerdos de paz con cinco grupos guerrilleros
que habían logrado un gran impacto en el país durante más de veinte años de
actividad, se promulgó una nueva Constitución para sustituir una carta
constitucional que tenía más de cien años, se le dio un vuelco a la economía
promoviendo una primera apertura al mercado mundial. Pero todo esto se lo
tragó la gran ofensiva terrorista del narcotráfico. Todo esto lo silenció la escalada
de destrucción y muerte que desataron los carteles de las drogas. La tragedia
ocultó acontecimientos que en sociedades tranquilas habrían significado un
cambio tan radical como inolvidable del acontecer nacional.
La sociedad colombiana se dio cuenta entonces de un fenómeno que
había crecido silenciosamente en sus entrañas. Se empezó a dar cuenta también
de que el cultivo, procesamiento y tráfico de drogas ya había echado raíces
profundas en la vida nacional. Había generado el negocio más lucrativo y el
que más dinero movía en el país. Había comprometido a millones de personas.
Se había metido en la política tradicional y en las guerrillas, había generado
grupos armados para proteger el negocio ilegal.
Para finales de los años ochenta Colombia se había convertido en un
caso único en el mundo. En su territorio se cultivaban la coca, la marihuana y
la amapola (opiáceos). Se había empezado en los años setenta con el cultivo de
la marihuana pero luego se entró en el cultivo de la coca desplazando a Bolivia
y a Perú. La audacia llegó hasta empezar también el cultivo de la amapola que
había sido monopolio de Asia. En el informe de Unodoc de 2004 se registran
Drogas, conflicto y Estados Unidos. La Colombia de principios de siglo
82 DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
82
4.100 hectáreas cultivadas en amapola, pero investigadores como Uribe y
Thoumi utilizando varias fuentes y trabajos de campo han cuestionado estas
cifras. Para 1996, cuando las cifras del Departamento de Estado de los Estados
Unidos hablaban de un poco más de 6.000 hectáreas, estos investigadores
calculaban en 20.400 hectáreas la extensión sembrada. Hay más consenso en
cuanto a las hectáreas de marihuana. Se estima desde distintos lados que desde
hace varios años el número de hectáreas sembradas está entre cinco y seis mil.
Pero el cultivo de la hoja de coca y el procesamiento y el tráfico de la
cocaína fueron las actividades “reinas” en este trato con drogas ilícitas. El año
2000 fue el punto más alto de la actividad, para ese momento la extensión de
los sembrados alcanzó la cifra de 163 mil hectáreas y las toneladas de Cocaína
enviadas al exterior por año llegaron a 700.
2
Colombia controlaba así cerca del
60 por ciento de este negocio en el mundo. Con el kilogramo de cocaína a un
promedio de $30.000 dólares al por mayor en el mercado internacional las
transacciones superaban los $20.000 millones de dólares.
Pero la característica más especial no es esta confluencia de cultivos origen de
drogas “sicoactivas” con gran acogida en el mundo; lo más dolorosamente especial
es que el narcotráfico vino a potenciar otros fenómenos presentes en la vida
colombiana: la violencia guerrillera y la paramilitar; el clientelismo y la corrupción; y
la cultura del “atajo” y la desinstitucionalización del país. Al principio estos fenómenos,
aunque tenían vasos comunicantes, se mantenían separados, pero luego se juntaron.
En el año 1987, un grupo de expertos convocados por el ministro de
gobierno elaboró un informe sobre las violencias y dejó bien claro que se podían
distinguir tres tipos de violencias: la de la delincuencia común, la del narcotráfico
y la violencia por motivos políticos asociada a las guerrillas y a grupos
2
Informe de la Oficina de Crimen y Drogas de las Naciones Unidas 2004. Colombia coca cultivation survey.
León Valencia
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
83
paramilitares.
3
Se las veía aún con dinámicas separadas. Pero fue evidente que al
empezar la década del noventa estas violencias empezaron a articularse. Las
guerrillas, especialmente las Farc, se pusieron a cobrar impuestos a los campesinos,
a controlar directamente cultivos y a procesar hoja de coca. Los narcotraficantes
se pusieron a crear grupos paramilitares para defender su negocio ilegal y allí
confluyeron con los ganaderos y con otros empresarios que ya realizaban estas
prácticas. Unos y otros, guerrilleros y paramilitares, empezaron también a
subordinar a fenómenos de la delincuencia común. El caso de los paramilitares
fue más evidente en Medellín y en otras ciudades, pusieron a su servicio a las
bandas de delincuentes que desde tiempo atrás operaban allí, pero las Farc también
se apoyaron en este tipo de organizaciones sobre todo en la comisión de secuestros
en todo el país. La asociación entre narcotraficantes y guerrilleros o paramilitares
copó el mayor espacio delictivo aunque también subsistieron pequeños carteles
con cierta autonomía, hoy se habla de 80 de este tipo de organizaciones.
La guerra cambió de rostro. Con la articulación de la violencia del
narcotráfico y la delincuencia común a la violencia política, el conflicto armado
dio un gran salto, envió una señal clara de que el Estado podía colapsar, se
convirtió en un factor de desestabilización para toda la región Andina y empezó
a inquietar de modo especial a Estados Unidos.
3
Camacho Guizado, Álvaro, y otros, Colombia: violencia, democracia y derechos humanos, Editorial Tercer Mundo.
3
Drogas, conflicto y Estados Unidos. La Colombia de principios de siglo
84 DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
84
La política tradicional también cambió su cara. En 1994 estalló en
Bogotá el mayor escándalo político del siglo. Andrés Pastrana Arango,
candidato presidencial derrotado, hizo públicas unas grabaciones en las
que se oían voces que implicaban al candidato triunfante Ernesto Samper
Pizano en la recepción de dinero proveniente del narcotráfico para la
financiación de su campaña. Samper logró, mediante un esfuerzo titánico,
la absolución de la Cámara de Representantes que tuvo a su cargo el juicio
político. Logró demostrar que no sabía del trato entre los agentes de su
campaña y los narcotraficantes, pero quedó plenamente establecido que
los jefes de finanzas sí habían recibido las “contribuciones”. En este proceso
se destapó una realidad de toda la política colombiana: en no menos de
veinte años recibió una parte importante de su financiación de dinero
proveniente del narcotráfico. Gilberto Rodríguez Orejuela, en la ya
mencionada reciente entrevista, vino a confirmarlo: “Durante veinte años
hice contribuciones”, dijo tranquilamente. Pero lo de él era apenas una
parte. Con el escándalo se supo que por mucho tiempo las principales
campañas locales y nacionales recibieron el impulso de los dólares de todos
los carteles de la droga.
También en el campo político el terreno para la influencia del narcotráfico
estaba abonado. La política colombiana se había sustentado a lo largo del siglo
en el clientelismo, en la compra y venta de votos. El dinero del narcotráfico
llevó esta práctica a su apogeo.
El gobierno de los Estados Unidos respondió a estos cambios drásticos
de la vida colombiana haciendo una variación fundamental de su política frente
a Colombia. Su estrategia frente al conflicto interno y frente al fenómeno del
narcotráfico había sido por largos años de contención. Un investigador
norteamericano, Nasih Richani, en un libro reciente, logra mostrar que esta
actitud estaba sustentada en una visión racional del Departamento de Estado.
Esta dependencia del gobierno de Estados Unidos mantuvo por mucho tiempo
la idea de que las guerrillas colombianas no constituían una amenaza
contundente. Richani cita informes desclasificados del Departamento de Estado
donde se dice que por esta razón “el objetivo viable tanto para el gobierno
colombiano como estadounidense es la contención en lugar de la eliminación.
La combinación de recursos colombianos y estadounidenses está diseñada
para lograr este objetivo, mientras que la eliminación requeriría enormes
León Valencia
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
85
recursos que serían mejor utilizados para otros fines”.
4
También la manera de
enfrentar al narcotráfico durante el tiempo en que no estuvo estrechamente
ligado al conflicto armado fue “controlar” y “limitar” el flujo de drogas hacia
su territorio.
El cambio de estrategia quedó patente con la aprobación del “Plan
Colombia”. Con este plan Estados Unidos pasó del objetivo de “contención”
al objetivo de “eliminación”; para ello multiplicó los recursos y dio un salto en
la participación en el conflicto colombiano. Elevó a 700 millones de dólares
de promedio al año su cooperación militar y en cuatro años pasó de 400
funcionarios a 2000 en la embajada de Bogotá.
El problema
Al mundo le duelen los 13 millones de personas (más de la mitad de los
Estados Unidos) que según la oficina de Crimen y Drogas de Naciones —
Unodoc— son adictas a la cocaína. A Estados Unidos le duele que cincuenta
mil de los ciudadanos que mueren cada año en su territorio estén de alguna
manera asociados al tráfico de drogas y tiene que preocuparle que el 80% de la
cocaína y el 50% de la heroína que ingresa a su territorio provenga de la región
Andina. Pero esa es apenas una parte de la tragedia. A naciones como Colombia,
Perú y Bolivia, también les duelen los millones de campesinos que se ven
obligados a cultivar la hoja de coca. Les duele la guerra contra la droga que se
libra en su territorio y las secuelas de muerte, de contaminación ambiental, de
desplazamiento, de hambre y de inestabilidad política y social que esto genera.
El dolor es de todos.
Cuando se dice que el pico más alto de las hectáreas cultivadas en hoja de
coca en Colombia fue de 163.000 en el año 2000 (las hectáreas cultivadas en el
mundo nunca han sobrepasado las 300.000) y también cuando se dice que el
promedio de kilogramos de cocaína en el mercado, en los últimos quince años,
ha alcanzado los 650 mil, bien se podría concluir que el problema no es tan
grande. Pero las repercusiones de este consumo y de este comercio sí lo son.
4
Richani, Nazih, Sistemas de Guerra. La economía política del conflicto en Colombia, Instituto de Estudios políticos y
relaciones internacionales de la Universidad Nacional de Colombia (Iepri), 2003.
Drogas, conflicto y Estados Unidos. La Colombia de principios de siglo
86 DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
86
Algunos analistas señalan que si bien los problemas de salud en los
consumidores y la aprehensión que genera la cocaína en los adictos, con su
repercusión en el trabajo y en las relaciones familiares y sociales son un grave
problema, el conflicto se agrava con la dura estigmatización a que ha sido sometido
el cultivo, el tráfico y el consumo de drogas y también con la condición de ilegalidad
en que se desenvuelven estas actividades. La estigmatización y la prohibición generan
los más variadas consecuencias. La primera de todas es la persecución y la
marginación de la sociedad de miles y miles de personas. La segunda es el
encarecimiento inusitado del negocio y la alta rentabilidad que trae para algunos de
sus agentes. La tercera es la gestación de formas ilegales y armadas de protección.
La cuarta es la estela de corrupción que genera en el estado, en los partidos políticos
y en la misma empresa privada. Pero sin lugar a duda el principal problema que
alimenta en Colombia el tráfico de drogas lo constituye el conflicto armado interno.
En Colombia estas consecuencias adquieren características dramáticas. En
una nota de su libro, el investigador Richani dice: “si sumamos los productores
de coca, los cultivadores de amapola y marihuana y los negociantes de insumos
necesarios para la transformación de la coca y la cocaína, la cifra se acercará a un
millón de colonos, pequeños campesinos, y trabajadores del agro que dependen
total o parcialmente de los cultivos ilícitos”.
5
El cálculo lo hace citando a varios
5
RICHANI (op. cit.)
León Valencia
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
87
investigadores colombianos que se han ocupado de establecer las repercusiones
sociales del negocio. La cifra se crece si contamos a las familias y se crece aún
más si pensamos en las miles de personas que venden la droga o realizan tareas
para narcotraficantes. Pues bien, esa parte de la sociedad que no está por debajo
de los cuatro millones y medio de personas en el país —es decir, un 10% de la
población— siente al Estado como enemigo, lo rehuye cuando puede, pero
también lo enfrenta, se une con otros ilegales para protegerse.
La ilegalización del cultivo, el procesamiento y el tráfico de cocaína es
sin duda lo que multiplica el coste de la droga y genera una alta rentabilidad y
enriquecimiento fácil a los exportadores de droga. Tal como dice Antonio
Caballero un perspicaz intelectual colombiano: “sino fuera por la prohibición
la cocaína sería un negocio igual de rentable al café”.
6
El riesgo que corren la
libertad y la vida en estas labores ilegales se cobra con un crecimiento rápido
6
Caballero, Antonio, Patadas de Ahorcado. Entrevista del periodista Irragorri, Editorial Planeta, 2003.
Drogas, conflicto y Estados Unidos. La Colombia de principios de siglo
88 DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
88
de la riqueza. Los grandes narcotraficantes colombianos llegaron a hacer parte
del club de los más ricos del mundo y aún hoy narcotraficantes medios exhiben
fortunas que envidian los empresarios “legales” de larga tradición. Incluso
para los pequeños cultivadores que reciben una parte exigua de todo el dinero
que mueve la droga es más rentable sembrar coca que otros productos. El
periodista Carlos Villalón de la revista National Geographic, en un impresionante
reportaje hecho en el corazón de las selvas colombianas, describe así la situación
del campesino: “Por una buena calidad, el traficante paga más o menos unos
mil dólares por un kilogramo de pasta de coca. Después de que el agricultor
compra provisiones y le paga a sus trabajadores, le pueden quedar unos 325
dólares”. Imposible resulta que esto ocurra con cultivos legales.
Un negocio ilegal que en sus mejores momentos ha tenido más valor
que el resto de las exportaciones colombianas resulta atractivo para tantos
“empresarios” y generar un entramado de protecciones y resistencias inmensas.
Aún hoy, a finales del 2004, cuando la Onudoc habla de que el envío de cocaína
al exterior se ha reducido a 450 toneladas como efecto del Plan Colombia, si
tomamos como precio de promedio los 30.000 dólares por kilogramo al por
mayor, tendríamos 13.500 millones de dólares como valor aproximado del
negocio y las exportaciones legales colombianas rondarán por el orden de
15.500 millones en el mismo año.
Obviamente, no todo este dinero ingresa en el país. En los últimos años
el mismo Departamento de Estado de los Estados Unidos ha hablado de un
retorno de 5.000 mil millones de dólares al territorio colombiano. Los cálculos
son inciertos, pero hay algo seguro que indica la gran influencia que ha tenido
este negocio en la economía nacional. Entre 1981 y 1990 el aumento acumulado
del Producto Interno Bruto en América Latina fue del 12.4% mientras que en
Colombia fue del 43.6%.
7
Este desfase entre un país y la región entera
compartiendo los demás factores de estancamiento sólo se le puede atribuir a
fenómenos extraordinarios como el tráfico de drogas.
“Todo negocio ilegal genera una protección ilegal, por eso es impensable
una extinción completa de los paramilitares al margen de una desaparición del
lucrativo tráfico de drogas”, dice el empresario colombiano Ricardo Avellaneda,
7
Datos de la Comisión Económica para América Latina (Cepal)
León Valencia
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
89
que estuvo en la primera comisión “exploratoria” nombrada por el gobierno
para las negociaciones con las Autodefensas Unidas de Colombia.
8
Esta
afirmación de una persona estudiosa como nadie de las incidencias del tráfico
de estupefacientes en el conflicto armado deja entrever la íntima conexión
que hay entre el fenómeno paramilitar y el negocio de las drogas. En todo
caso, la aseveración quedó bastante confirmada al inicio de las negociaciones
con los paramilitares a mediados de 2004. De los diez jefes nombrados por los
paramilitares para encabezar la negociación con el gobierno seis estaban
incluidos en las listas de grandes narcotraficantes de los Estados Unidos.
Pero el imaginario que habían logrado forjar los paramilitares en la opinión
pública colombiana en los últimos años era el de que constituían una respuesta
política armada a los atropellos de la guerrilla. El esfuerzo para fijar esta idea en
la sociedad colombiana abarcó varios años, pero tuvo un momento muy
importante: el 18 de abril de 1997 los paramilitares se reunieron para fundar las
“Autodefensas” Unidas de Colombia. A esta reunión asistieron las Autodefensas
de Córdoba y Urabá, las Autodefensas de los llanos orientales, las Autodefensas
de Puerto Boyacá y las Autodefensas de Ramón Isaza, que operaban en el
Magdalena Medio. En el acta de la reunión se podía leer en el punto tres: “Definir
las Autodefensas Unidas de Colombia como un movimiento político-militar de
carácter subversivo en ejercicio del derecho a la legítima defensa, que reclama
transformaciones del Estado, pero no atenta contra él”.
9
Incluso a los estudiosos de la realidad nacional se les fue olvidando que
un grupo emblemático de los paramilitares, surgido en los años ochenta, el
llamado MAS (‘Muerte A Secuestradores’), se formó para rescatar a Marta
Nieves Ochoa, perteneciente a una familia vinculada al Cartel de Medellín.
Aunque este secuestro fue perpetrado por el Movimiento 19 de Abril —M19—
, difícilmente se le puede atribuir a la reacción de los Ochoa una motivación
política, se trataba de una acción orientada a proteger el dinero acumulado en
un negocio ilegal, se trataba de proteger un clan de narcotraficantes. Lo mismo
se puede decir de la reacción de la familia Castaño Gil ante el secuestro y la
muerte del padre. Las FARC secuestraron a este campesino, que ya tenía riquezas
provenientes de las actividades ilícitas de Fidel Castaño (uno de los hijos mayores).
8
Conversación del autor con Ricardo Avellaneda.
9
Castaño, Carlos, Las autodefensas y la paz, Editorial Colombia Libre.
Drogas, conflicto y Estados Unidos. La Colombia de principios de siglo
90 DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
90
El mito de unos Castaño que se vieron impelidos por la injusticia de las Farc a
organizar una guerra política no es completamente cierto. Los Castaño ya estaban
vinculados a Pablo Escobar y ya eran parte del negocio de las drogas y fue
también para defender su fortuna que se empezaron a enfrentar a la guerrilla.
Ahora bien, puede ser tan inexacto afirmar que el papel fundamental de los
paramilitares ha sido liberar a Colombia de las guerrillas y proteger la actividad
lícita de empresarios del campo y la ciudad, como negar que también ha cumplido
en algo esta misión. En la construcción de los paramilitares también desempeñaron
un papel destacado los ganaderos del país y otros empresarios. De manera que,
simplificando un poco las cosas, podemos decir ahora, cuando las negociaciones
están desvelando tantos secretos, que los paramilitares se forjaron para proteger
un negocio ilegal, el del tráfico de drogas, y un negocio legal, pero parasitario, la
ganadería extensiva, actividad que ocupa grandes partes del territorio y emplea en
condiciones miserables a pequeños grupos de trabajadores.
Carlos Castaño, que por mucho tiempo fue la cabeza visible de los
paramilitares, reconoció en una de las tantas entrevistas a la prensa nacional que
las Autodefensas se financiaban en un 70% del narcotráfico. Está comprobado
que en el origen de los grupos paramilitares tuvieron mucho que ver las cabezas
del narcotráfico y también que una parte importante de los recursos para la
compra de armamento y para el sostenimiento de los combatientes provenían
de estas actividades, pero la vinculación masiva de los narcotraficantes se dio en
el año 1999. Después de realizada una segunda reunión de ampliación, el 16 de
mayo de 1998, en la cual se vincularon otros grupos dispersos de paramilitares,
Carlos Castaño se lanzó a extenderse por todo el país y a desarrollar una actitud
netamente ofensiva. Para ese tiempo se crearon estructuras como el Bloque
Central Bolívar, el Bloque Catatumbo y el Bloque Calima. Las Autodefensas
dieron entonces en un salto enorme. De un número de seis mil combatientes
que registraban al momento de la conformación como fuerza nacional en 1998
pasaron a declarar que tenían trece mil en el 2003 cuando se iniciaron las
conversaciones y a plantear que en este año 2004, cuando se comenzaron las
desmovilizaciones, ya ascendían a veinte mil sus miembros.
10
10
Las Autodefensas Unidas de Colombia realizaron conversaciones negociadoras con el gobierno nacional
para buscar un acuerdo para su desmovilización y reinserción a la vida civil a lo largo del año 2003. Desde Julio
de 2004 iniciaron un proceso formal de negociaciones y sus principales jefes se ubicaron en un pequeño
caserío en el Departamento de Córdoba llamado Santa fe Ralito.
León Valencia
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
91
El esfuerzo de expansión rápida y fortalecimiento inusitado implicó una
fabulosa inversión. La vinculación de mandos y combatientes se hizo ofreciendo
altos salarios y recompensas, era una contratación abierta y a gran escala de
mercenarios. En las cifras que salieron a la luz pública se llegó a hablar de
2.500 dólares mensuales para un mando medio de las autodefensas. Era también
la realización de sofisticadas transacciones nacionales e internacionales para
adquirir un armamento y una infraestructura de primera calidad que, como se
ha visto ahora, no sólo estaba compuesto por fusilería sino también por piezas
de artillería liviana, por flotillas de helicópteros, aviones y lanchas.
Obviamente, la única fuente de finanzas de las autodefensas no era el
narcotráfico, también estaban el robo y expendio de combustibles, el saqueo
de recursos del Estado, incluso los secuestros que tanto les criticaron a las
guerrillas. Pero el narcotráfico en el caso de las autodefensas iba no sólo a
financiar la guerra debía también servir de principal ingreso para el
enriquecimiento individual. Tanto, que el ex ministro de Hacienda y ex
candidato conservador a la presidencia de la república Juan Camilo Restrepo
acuñó el término de “señores de la guerra” para referirse a los jefes de las
Autodefensas por la gran acumulación de tierra y de riquezas que estaban en
sus manos.
11
Las Farc tampoco se han quedado atrás en la utilización del dinero
proveniente del narcotráfico para financiar la guerra. De hecho, el gran
desarrollo de las FARC a mediados de los años noventa también se fundamentó
en la entrada a gran escala de dinero del narcotráfico. En ese tiempo las Farc
también duplicaron sus efectivos y formaron un verdadero ejército guerrillero
con el cual la propinaron 16 derrotas consecutivas a las Fuerzas Militares entre
1996 y 1998 en el sur del país.
12
Llegaron al final del siglo con no menos de
veinte mil combatientes. Las Farc participan ahora en varios eslabones de la
cadena. Poco a poco se fueron metiendo en el cobro de impuestos, en el
procesamiento hasta refinar cocaína y en comercio de las drogas. Pero lo que
privilegian es el cobro de impuestos. La tasa que cobran no es nada despreciable.
El periodista ya citado Carlos Villalón estampa en la National Geographic de
11
Restrepo, Juan Camilo, Columna del periódico El Tiempo.
12
Valencia, León, Adiós a la política, bienvenida la guerra, Intermedio Editores, 2002.
Drogas, conflicto y Estados Unidos. La Colombia de principios de siglo
92 DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
92
julio de 2004 una fotografía de campesinos en una tienda entregando la base
de coca a un intermediario que ha de llevarla a un centro de producción de
cocaína. En el pie de foto se puede leer: “Un traficante pesa las bolsas de base
que los agricultores han traído a vender a Santa Fe. Paga en efectivo al sacar el
dinero de un saco que tiene entre las piernas. A su lado, un ayudante anota
cada compra para que las FARC puedan recaudar un impuesto del 30%”.
Para 1996, el Departamento de Planeación Nacional de Colombia
calculaba que a la guerrilla le estaba entrando $1.155.900.000.000 de pesos
colombianos, es decir, 1,54 puntos del PIB de esa época. Más de 500 millones
de dólares de ese entonces. Por su parte algunos analistas se atreven a decir
que para el caso de las Farc el 48% de sus ingresos provienen del tráfico de
drogas y para el caso del ELN el 6%.
13
Hay una diferencia entre los paramilitares y las guerrillas. Aquellos se
enriquecen individualmente mientras que éstas —excepto casos de corrupción
en sus filas— lo invierten todo en la guerra. Hay también otra diferencia: aún no
se presentan casos debidamente documentados de tráfico hacia el exterior de
droga por parte de las guerrillas. Claro que esto es fácilmente explicable por los
fenómenos de descomposición que se pueden presentar y por los riesgos de
seguridad que se pueden correr para una guerrilla que tiene entre sus principales
preocupaciones la conservación de sus fuerzas. Francisco Thoumi, uno de los
más reputados investigadores internacionales en el tema de las drogas, hace
hincapié en estas diferencias en su libro El Imperio de la Droga. Dice Thoumi:
A mediados de los años noventa los principales grupos revolucionarios
colombianos dependían financieramente del tráfico de drogas ilícitas. Esto es
incuestionable; sin embargo no existe evidencia de que hubieran tenido redes
de mercadeo internacional. En ese sentido, por lo tanto, no existía un cartel
guerrillero.
14
Hay dirigentes políticos que se atreven a decir que la corrupción es aún
más dañina que el mismo conflicto armado. Y en Colombia, no todos, pero sí
una parte importante de los fenómenos de corrupción, están asociados al
tráfico de drogas. El proceso político y judicial desarrollado contra la campaña
13
Los Costos de la Guerra. Publicación del Programa por la Paz de la Compañía de Jesús. 2004.
14
Thoumi, Francisco, El Imperio de la Droga. Narcotráfico, economía y sociedad en los andes, Editorial Planeta, 2002.
León Valencia
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
93
política del presidente Samper mostró cuán profundamente había tocado la
corrupción del narcotráfico a la política colombiana. Pero rápidamente se pudo
ver que no era este campo el único interferido por la corrupción. La justicia
mostró parte de sus llagas. También la empresa privada. Thoumi, en el libro ya
citado, se atreva a ir más lejos: “Los testimonios de campesinos de las regiones
cultivadores también involucran a las Fuerzas Armadas en el comercio ilegal.
El decomiso de más de seiscientos gramos de cocaína a bordo del avión C-
130 de la Fuerza Aérea Colombiana en Fort Lauderdale (Florida) a finales de
1998 confirma estos testimonios”.
Muchos estudiosos del tema de las drogas, líderes políticos y religiosos
pueden contradecir con buenos argumentos la idea de que la prohibición de
las drogas sicoactivas es la causa fundamental de todos los males, pero lo que
no pueden negar es que esta ilegalización y la guerra contra las drogas han
agrandado enormemente el problema en vez de resolverlo. La prohibición se
apoya en la constatación de las graves disfunciones sociales que causan estas
sustancias con su impacto sobre la salud, el trabajo, las relaciones interpersonales.
Pero la prohibición también se alimenta —¡y de que manera!— en un enfoque
moralista. Estados Unidos hace énfasis en esa visión moralista y desde ahí proyecta
duras políticas represivas. Reprime a los consumidores, pero el esfuerzo principal
lo concentra en los productores y traficantes. La llamada guerra a las drogas es
en realidad una batalla que se da por fuera de sus fronteras.
En el mundo y en el propio Estados Unidos, hay muchas críticas a este
enfoque dominante en la política norteamericana, pero la variación de estas
políticas está lejana. Al respecto señala Thoumi:
Debe anotarse que el apoyo social y político con el que cuentan las actuales
políticas en los Estados Unidos es alto, pero bastante débil entre académicos y
analistas. Un estudio reciente sobre puntos de vista políticos entre funcionarios del
Congreso, académicos, profesionales de centros de pensamiento político (think
tanks) y consultores de Washington, encontró un consenso sobre la necesidad de
cambiar las políticas y la imposibilidad de hacerlo en el corto y mediano plazo.
Todos los entrevistados en dicho estudio coincidieron en que ningún político percibe
ganancias asociadas con la promoción del cambio de políticas.
15
15
Thoumi (op. cit.)
Drogas, conflicto y Estados Unidos. La Colombia de principios de siglo
94 DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
94
El Plan Colombia
La gran ofensiva contra el cultivo, el procesamiento y el tráfico de drogas
en Colombia, se empezó a gestar desde 1994, cuando se iniciaron las
fumigaciones. Desde ese año hasta el 25 de junio de 2004, fecha en la que se
celebró el día mundial de lucha contra las drogas, se habían fumigado 621.221
hectáreas de sembrados de coca. No obstante la cifra de hectáreas se había
duplicado pasando de 44.700 en 1994 a 86.300 en el 2004.
16
16
Onudoc. Informe citado.
El periodo más intenso de estas fumigaciones —y también el más duro en
el enfrentamiento a grupos armados ilegales vinculados de alguna manera al
narcotráfico— se inició en el año 2000, cuando arrancó en firme el Plan Colombia.
En ese tiempo, según las autoridades, se logró reducir a la mitad las hectáreas
cultivadas que como se dijo atrás ya habían alcanzado la cifra récord de 163.000
hectáreas. Para lograr el resultado de reducir la extensión en 77.000 se tuvieron
que fumigar 365.000 hectáreas (es decir, para sacar del mercado una hectárea es
necesario fumigar cinco). Las autoridades también exhiben con orgullo el hecho
de que el número de toneladas de cocaína exportadas se haya reducido en cerca
de 260 situándose en unas 440. El costo para Estados Unidos ha sido alto, en
estos años ha invertido 3.300 millones de dólares que significan la mitad de la
ayuda militar destinada a la región. Pero para Colombia ha implicado también
aumentar el presupuesto de Defensa en cerca de 3 puntos del PIB.
León Valencia
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
95
Algunos analistas señalan que estos resultados no se corresponden con
el gran esfuerzo realizado. El investigador Darío Fajardo pone en duda incluso
las cifras, anota que el mismo informe de la Onudoc no registra una disminución
en el consumo y en los consumidores. Señala que hay evidencias de que los
cultivadores de coca están compensando la reducción de hectáreas
desarrollando una especie de árbol de coca tres veces más productivo que el
que se venía cultivando. Plantea también que los cultivadores están haciendo
más pequeños los cultivos y camuflándolos en lugares donde la selva se hace
más tupida para que los sistemas de rastreo no los descubran.
17
En los primeros dos años del Plan Colombia, con Andrés Pastrana Arango
como presidente de la República, no se había logrado aún articular una estrategia
coherente que atendiera de verdad al cambio de visión sobre el conflicto
colombiano que se había operado en los Estados Unidos. Se intensificaron las
fumigaciones, se lanzaron ofensivas militares puntuales contra las guerrillas,
se realizaron algunas acciones contra los paramilitares y contra los pequeños
carteles de la droga, pero no había un plan general orientado a producir una
variación fundamental del conflicto. Fue con la llegada del presidente Uribe
que se empezó realmente a desarrollar un proyecto para pasar del objetivo de
contención al de eliminación.
Pacificación en el norte y guerra en el sur
No resulta exagerado decir que el presidente Uribe tiró una piedra enorme
sobre las aguas estancadas del debate nacional. Dijo que la amenaza insurgente
ha persistido porque en los últimos cincuenta años no ha habido liderazgo en
el país, porque los altos círculos de la política y de la intelectualidad han
contemporizado con las guerrilla, se han dedicado a hacerle “caricias” a los
subversivos. Dijo que en Colombia no se puede hablar de conflicto armado
sino de amenaza terrorista, que no se puede seguir afirmando que hay una
guerra, porque no existen motivos que la alienten. Que la palabra reconciliación
no cabe en el lenguaje de la patria porque no se debe aceptar que hay una
fractura en la sociedad.
17
FAJARDO, Darío, Conferencia en la Fundación Frederich Ebert, noviembre de 2004.
Drogas, conflicto y Estados Unidos. La Colombia de principios de siglo
96 DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
96
Pero no es sólo un cambio de conceptos lo qué está impulsando, es un
cambio drástico en las acciones. Hasta hace muy pocos años a nadie se le ocurría
pensar que se pudiera entrar en negociaciones políticas con los paramilitares y
Uribe abrió esa puerta con tanta rapidez y con tanta audacia que sorprendió por
igual a la comunidad internacional y a los círculos de opinión nacionales.
Los analistas habían impuesto la idea de que el conflicto había llegado a
“un empate negativo” o a un “cómodo impasse” como lo llama Richani, del
que era prácticamente imposible salir como no fuera por la vía de la negociación.
Ni el Estado estaba en condiciones de derrotar las guerrillas ni los insurgentes
estaban en condiciones de llegar a la Plaza de Bolívar de Bogotá. Uribe rompió
esta simetría negativa y se lanzó con todas las fuerzas a arrinconar y a doblegar
a la insurgencia en el sur del país.
Uribe también hizo a un lado cierto pudor que aún tenían los dirigentes
nacionales frente a la participación de Estados Unidos en nuestro conflicto y
se alineó fácilmente con la idea que se había gestado en los círculos de
Washington de que se debía pasar de la contención a la eliminación. El nombre
que la ha dado el presidente Uribe a su estrategia es el de “seguridad
democrática” que tiene dos líneas fundamentales: negociar con los paramilitares
la desmovilización y derrotar militarmente a las guerrillas.
La pacificación concertada en el norte del país donde dominan los
paramilitares y la guerra asistida por Estados Unidos en el Sur donde se encuentra
la retaguardia de la guerrilla es el modelo de “seguridad” que se ha configurado en
el gobierno del presidente Álvaro Uribe Vélez. Es un proyecto coherente, audaz y
con un gran respaldo nacional e internacional, pero aún así no tiene asegurada la
victoria, porque las raíces sociales del conflicto asentadas ahora en los cientos de
miles de campesinos cocaleros son muy profundas, porque en las confrontaciones
también cuentan y de manera decisiva las actitudes del contrario, porque los aliados
juegan sus propias cartas, porque en las propias tropas se presentan ruidos y
disonancias muchas veces incontrolables. La euforia que ha levantado esta nueva
política en una parte importante de la opinión pública no deja ver los obstáculos y
tampoco deja ver los gravísimos costes humanitarios que implica.
Una negociación con muchos interrogantes
Hasta hace tres años los grupos paramilitares aseguraban que sólo cuando
desapareciera la guerrilla ellos cejarían en su actuación. Sobre el cambio de
León Valencia
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
97
posición hay varias interpretaciones. Los propios dirigentes paramilitares
justifican su decisión diciendo que ahora hay un presidente con voluntad de
derrotar a la guerrilla y eso permite su desmovilización. Pero si hilamos un
poco más fino podemos sacar otras conclusiones. Los paramilitares mostraron
al final del gobierno de Pastrana que no eran tan eficaces para derrotar a la
guerrilla. Eran bastante eficaces en la presión sobre la población civil adyacente
al conflicto, en las masacres, en el desplazamiento forzado, incluso habían
sido bastante afortunados en la confrontación con el ELN, que es una fuerza
menos configurada como ejército, más miliciana, pero en la confrontación
directa con el aparato de las Farc sufrieron grandes derrotas. La acción
paramilitar trajo consigo un gran coste de legitimidad en la comunidad
internacional. Y algo aún más importante: los paramilitares llegaron al tope de
acumulación de poder político, de influencia social, de tierras y capitales, en
una labor ilegal o semilegal: era urgente, entonces, encontrar cauces legales
para consolidar este gran poderío.
No es difícil establecer el razonamiento que se fue operando en una
parte de los dirigentes nacionales. Había llegado el momento de intentar
recuperar el monopolio de la contrainsurgencia sobre la base de fortalecer a
las Fuerzas Armadas, de recuperar legitimidad en la comunidad internacional
y de conquistar por esa vía un decisivo apoyo político y militar de Estados
Unidos y de Europa. Si no había sido posible derrotar a la insurgencia con la
ayuda de los paramilitares, si éstos habían ganado vuelo propio, si era inocultable
su vinculación con el narcotráfico, era obligatorio y urgente ensayar otra vía.
Se abrió la puerta de la negociación y se pensó quizás, en un primer
momento, que la desmovilización podría ser más fácil y rápida. Quién creó
esta ilusión fue el propio Carlos Castaño. Castaño llegó a concebir la negociación
como un “sometimiento a la justicia”.
18
Incluso alcanzó a decir que este
18
La figura de “sometimiento a la justicia” ya se ha utilizado en otros momentos en Colombia para desarmar
y desmovilizar a grupos de narcotraficantes o de paramilitares. Se trata de conceder beneficios penales que
pueden llegar hasta conceder libertad condicional a cambio de la decisión de dejar de delinquir. En 1991 se
utilizó como parte de la negociación con dos pequeños grupos paramilitares: uno en el departamento Córdoba
y otro en la región del Magdalena Medio. En cambio la negociación política ha sido muchas veces utilizada en
Colombia para buscar acuerdos de paz con las guerrillas. En estas negociaciones que el objetivo es vincular a
la vida democrática a expresiones políticas que se han alzado en armas contra el Estado. Las figuras jurídicas
que se utilizan en el marco de estas negociaciones políticas son las de indulto y amnistía.
Drogas, conflicto y Estados Unidos. La Colombia de principios de siglo
98 DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
98
sometimiento podría implicar cumplir penas de cárcel en los Estados Unidos.
Había madurado la idea en conversaciones no sólo con sectores de sus propias
fuerzas paramilitares sino también con amplios sectores de narcotraficantes
puros que en algún momento le entregaron su representación para que hablara
directamente con las autoridades norteamericanas tal como lo contaron las
filtraciones a la prensa en el año 2000.
Pero Castaño desapareció o murió a manos de sus propios compañeros
de armas en una acción que muchos interpretan como una rebelión contra
esta posición de “sometimiento a la justicia” y como una afirmación de la
búsqueda de una negociación de carácter político que tendiera tanto a evitar la
extradición como a obviar la cárcel al interior del país.
Las conversaciones entre el gobierno y los paramilitares sufrieron un cambio
de rumbo a partir de mayo de 2004, cuando desapareció el que había sido el jefe
máximo durante varios años. La mesa de negociaciones se configuró entonces
como un escenario de disputas y acuerdos entre tres posiciones. De un lado,
Estados Unidos, cuyo interés principal es que no se menoscabe la posibilidad de
que los jefes paramilitares comprometidos con actividades de narcotráfico puedan
ser juzgados en territorio americano. Su idea de la negociación es en esencia un
“sometimiento a la justicia”. De otro lado, los paramilitares que luchan por darle
un sentido puramente político a las conversaciones. Y, por último, el gobierno,
cuyo esquema es una mezcla de las dos opciones: un poco de “negociación
política” y un poco de “sometimiento a la justicia”.
También influye en la mesa de negociaciones la posición de las
organizaciones de derechos humanos y de los organismos internacionales.
Estas entidades que recogen la voz de las víctimas civiles y que intentan hacer
valer unos mínimos de verdad, justicia y reparación, ejercen un eco en las
conversaciones, un eco débil, pero difícil de ignorar.
El hecho es que aún hoy a finales del año 2004, cuando se ha iniciado la
desmovilización de algunos grupos paramilitares, no se sabe cuál es el interés
que va a predominar. Un lugar importante de resolución de las tensiones entre
las distintas posiciones es, sin duda, la expedición de la ley de verdad, justicia y
reparación, pero sobre esta ley no hay consenso y no se ha empezado el trámite
parlamentario. Incertidumbre es aún la palabra que reina.
Ahora bien, la incertidumbre no es sólo jurídica. Porque el tipo de
negociación y el estilo de la pacificación que se pongan en práctica en el norte
León Valencia
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
99
del país dependen de la manera como se vaya desenvolviendo la guerra en el
sur. La ecuación parecía muy sencilla al principio. En el gobierno había la
convicción de que el proceso de desmovilización de las autodefensas se podría
desarrollar en forma simultánea con la derrota de las Farc en el sur, pero en todo
caso lo primero y lo más importante era el triunfo sobre la guerrilla. No está
claro que la victoria esté a la vuelta de la esquina. El Plan Patriota que es, sin
lugar a dudas, la más ambiciosa ofensiva que se ha lanzado sobre la guerrilla de
las Farc en toda la historia no ha tenido aún grandes resultados, la guerrilla se
está defendiendo bien.
19
Analistas como Alfredo Rangel empiezan a decir que
en estas condiciones le va a quedar muy difícil al gobierno hacer un proceso
cabal de desmovilización y de paso a la vida civil de las autodefensas, que quizás
opten de mutuo acuerdo por desmovilización parcial y por formas de cooperación
especiales entre la fuerza pública y los sectores provenientes del paramilitarismo.
A la defensiva pero lejos de la derrota
El presidente Uribe ha cumplido como ninguno su promesa de lanzar
una ofensiva sobre las guerrillas y buscar su derrota. En este esfuerzo ha creado
cuatro nuevas brigadas móviles, cuatro nuevos batallones de alta montaña, cerca
de 600 pelotones de soldados campesinos y ha vinculado unos 15.000 carabineros.
El aumento de la fuerza ha sido de 80.000 efectivos.
20
Ha buscado igualmente
un refuerzo de personal militar y de funcionarios americanos en el territorio
colombiano hasta llegar a la cifra de 2000, que es la delegación más grande del
mundo en un suelo formalmente no ocupado. Ha situado el presupuesto de
defensa por encima de los cinco puntos del PIB y ha logrado conservar una
ayuda promedio de 700 millones de dólares por parte de Estados Unidos.
Con este esfuerzo en hombres y en recursos ha llevado fuerza pública a más
de 150 municipios que estaban abandonados, ha logrado reestablecer el tránsito
normal por algunas carreteras, ha reducido un poco la ocurrencia de homicidios y
19
“Plan Patriota” es el nombre que ha recibido una gran ofensiva militar sobre la retaguardia de las FARC. Se
trata de la movilización de 17.000 soldados con importante apoyo aéreo para buscar la derrota de la guerrilla en
los departamentos de Meta, Caquetá, Putumayo y Guaviare.
20
Informe de la Fundación Seguridad y Democracia, organización no gubernamental que dirige Alfredo
Rangel hasta hace poco asesor del ministerio de Defensa.
Drogas, conflicto y Estados Unidos. La Colombia de principios de siglo
100 DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
100
de secuestros, pero lo más importante: ha creado un ambiente de confianza y una
sensación de seguridad que hacía tiempo que no se daba en el país.
La confrontación directa con la guerrilla ha tenido dos modalidades. La
primera, reaccionar con prontitud a sus ataques movilizando refuerzos y
contraatacando con decisión y rapidez. Con esta actitud ha elevado los costos
de cualquier operación de la insurgencia y ha hecho particularmente penosos
los repliegues. La liberación del obispo de Zipaquirá secuestrado por las Farc
fue una de las primeras sorpresas que se llevó la guerrilla con esta nueva
disposición táctica del ejército. La segunda, concentrar una gran fuerza para
lanzar ofensivas sobre sitios clave de la guerrilla. Tres son los casos más vistosos
de esta política: en la comuna 13 de Medellín, en la operación libertad en el
departamento de Cundinamarca y en la operación patriota en el sur del país.
Las dos primeras arrojan un resultado favorable a la fuerza pública: desalojo
de la guerrilla de importantes posiciones y reconquista de territorio. La otra
está apenas en marcha y resulta una prueba de fuego en la medida que se hace
sobre la retaguardia estratégica de las Farc.
Las Farc y el ELN no sólo han reconocido en sus documentos la posición
ofensiva en que se encuentran las fuerzas militares sino que han puesto sus
fuerzas a la defensiva. En esta posición están resistiendo. El signo defensivo
es palpable en la reducción en más de sesenta por ciento en sus ataques a
instalaciones policiales y a bases militares, es decir, que su operatividad, aunque
sigue siendo tan intensa como en los años de Pastrana, se limita a hostigar y a
atacar a las fuerzas que los asedian o persiguen. Han perdido cerca de un 30
por ciento de sus combatientes y han visto como algunas estructuras se
disminuyen o disuelven, han salido de zonas periféricas donde hacían presencia
permanente y también algunas zonas de control territorial, han perdido incluso
algunos mandos medios y personas con gran influencia política como Simón
Trinidad. Sus fuentes de finanzas se han reducido. Pero es indiscutible que el
corazón de las guerrillas no ha sido tocado aún. Sus estructuras de mando
están intactas y las zonas más profundas de retaguardia no han sido vulneradas.
Algunos analistas como Joaquín Villalobos
21
hablan ya de una derrota
estratégica de la guerrilla, aunque olvidan que en la guerra es tan virtuoso
21
Joaquín Villalobos fue el principal comandante del Fmln de El Salvador. Después de los acuerdos de paz se
dedica al análisis de temas de seguridad y a asesor gobiernos en varios sitios del mundo.
León Valencia
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
101
saber pasar a la ofensiva cuando las circunstancias lo aconsejan como organizar
la defensiva cuando las condiciones lo exigen. A las fuerzas en condición
ofensiva se les valora por el tamaño de los daños que le causan al enemigo y a
las que están a la defensiva por los daños que evitan, por la capacidad de
protegerse que exhiben. Es más, si una fuerza militar en posición defensiva
logra llegar al final sin tener grandes perdidas obtiene una invaluable victoria
relativa y tiene grandes posibilidades de organizar una buena contraofensiva.
Villalobos, que dirigió la guerrilla del Fmln con un gran espíritu ofensivo y con
énfasis particular en el ataque, no se percata de que el gran arte de las Farc es
la defensa, la preservación, esa habilidad les ha permitido sobrevivir durante
cuarenta años aunque les ha impedido acercarse de verdad al triunfo.
Nadie puede negar que el gobierno del presidente Uribe ha hecho un
gran esfuerzo ofensivo y ha apostado todo por la derrota de la guerrilla y
también es indiscutible que ha obtenido algunas victorias, pero es posible
afirmar que los resultados aún no se corresponden con el gran esfuerzo
realizado en reorganización de la fuerza, en hombres y en recursos. En todo
caso el pulso no ha terminado. El Plan Patriota fija su meta a mediados del
2005. Las previsiones presupuestarias para este año 2005 indican que las partidas
para la Defensa aumentaran al menos en medio punto del PIB, la fuerza militar
crecerá con la formación de nuevas brigadas móviles, batallones de alta montaña
y pelotones de soldados campesinos. Es decir el esfuerzo continuará y los
próximos dos años nos permitirán una observar conclusión más certera.
El ataque a las “zonas grises”
Quizás la principal equivocación de la política de Seguridad Democrática
es el tratamiento a la población civil. El presidente Uribe piensa que entre el
estado y la subversión hay importantes “zonas grises”. Cree que un gran número
de organizaciones no gubernamentales, de asociaciones de campesinos y
pobladores, de sindicatos, de intelectuales, de estudiantes, o apoya las guerrillas
o tiene una actitud complaciente con ellas. Pero la realidad es que ese vínculo
entre guerrilla y sectores sociales, que tuvo alguna importancia en los años
ochenta del siglo pasado, es ahora casi nulo. El conflicto cambió radicalmente
en los años noventa. Con la caída del muro de Berlín y las transformaciones
del mundo se esfumó la ilusión de una insurrección triunfante. En esos años
los activistas sociales y políticos se distanciaron de la insurgencia y las guerrillas
Drogas, conflicto y Estados Unidos. La Colombia de principios de siglo
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102
se desengañaron completamente de la poca respuesta que las capas medias y
los trabajadores le habían dado a la convocatoria armada. Ahora las guerrillas
se apoyan en los sectores marginales e ilegales de la sociedad, en los jóvenes de
barriadas deprimidas, en los campesinos “cocaleros”, en todos los expulsados
de la sociedad. Pero esos marginados tienen la doble condición de victimarios
y victimas. Participan de negocios ilegales y atacan a la sociedad, pero resumen
la tragedia de una nación que obliga a millones de personas a vivir de las
migajas de negocios sucios. Son una gran fuerza social que ataca desde fuera al
estado y a la sociedad formalmente establecida.
Pues bien, las cifras de muertes, desapariciones y detenciones que han
publicado las propias fuerzas armadas dan cuenta de la enorme presión que se
ha desatado sobre los civiles y describen una crisis humanitaria impresionante
en estos dos años de gobierno.
En el balance de dos años de resultados de la fuerza pública publicados
por el Ministerio de Defensa Nacional aparecen estas cifras: 12.977 capturados
de los grupos subversivos, 3841 abatidos y 3655 desertores. La suma alcanza
las 20.473 personas.
22
Pero de los capturados no quedan más de mil en las
cárceles, lo que da una alta probabilidad de que sean simples atropellos a
personas que nada tenían que ver. De los abatidos la cosa es más triste. Las
propias guerrillas en sus cuentas internas hablan de 690 en el caso de las Farc
y 170 en el caso del ELN lo cual estaría señalando que cerca de 2.800 de estos
muertos son quizás civiles. Las cifras de los capturados por narcotráfico alcanzan
la suma de 97.670 y no hace falta gran perspicacia para pensar que más de
90.000 de esta cifra deben ser campesinos “cocaleros”.
Por otro lado la Comisión Colombiana de Juristas
23
en el seguimiento a
las violaciones al alto del fuego decretado por las Autodefensas ha llegado a la
escalofriante suma de 1.899 civiles muertos o desaparecidos a manos de las
Autodefensas durante el tiempo de negociaciones y cese de hostilidades.
22
Ministerio de Defensa Nacional de Colombia. Viceministerio de Gestión Institucional. Resultados de la
Fuerza Pública contra la violencia, criminalidad y terrorismo. Balance de 24 meses del gobierno del presidente
Uribe.
23
Comisión Colombiana de Juristas. Organización no gubernamental. Reporte hecho con base en información
recogida en diversos periódicos nacionales y regionales y también en las denuncias de las victimas ante organismos
de derechos humanos.
León Valencia
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
103
En medio del pulso entre las Farc y el gobierno han quedado atrapados
los secuestrados y los prisioneros de guerra. El intercambio humanitario
24
ha
sido imposible porque ninguna de las dos partes ha querido hacer la más mínima
concesión política o militar. Cada vez que se realiza algún amago de intercambio
es porque una encuesta revela una gran opinión a favor o porque surge algún
clamor de la opinión publica o de la comunidad internacional. Pero, apenas se
apaga el eco de protesta, las partes vuelven a su mutismo.
Ante un probable fracaso
Quizás la voz más critica frente a la política norteamericana hacia
Colombia y la Región Andina ha surgido en el propio seno de Washington. El
Council On Foreign Relations, un influyente centro de pensamiento, creó una
Comisión Independiente que en el 2003 estuvo sobre el terreno consultando
las más variadas fuentes hasta dar a la luz un informe de la situación y aconsejar
una variación de la política del gobierno de los Estados Unidos. La comisión
señala a Colombia como el país clave en la crisis de la región.
El informe dice abiertamente que la región camina hacia el colapso, que
la democracia está seriamente amenazada, que la política del gobierno de los
Estados Unidos es miope, que es necesario un cambio radical y urgente si se
quiere detener el deterioro de la situación en la región.
La política de Estados Unidos en los Andes ha alcanzado un punto álgido. A
lo largo de los últimos veinte años, se ha gastado mas de $25 mil millones de dólares
en dicho escenario, principalmente en una guerra antidrogas orientada hacia la
erradicación e interceptación de la oferta; pero este esfuerzo no se ha visto acompañado
de un interés equivalente por el desarrollo, el fortalecimiento institucional y la
implantación de reformas necesarias en los sectores público y privado en la región,
como tampoco de una estrategia integral y multilateral por parte de los países
consumidores de drogas para reducir su propia demanda. Se necesita urgentemente
que Estados Unidos, la comunidad internacional y los actores locales desarrollen una
estrategia regional enérgica e integral que vaya más allá de las drogas y canalice recursos
24
“Intercambio Humanitario” es una figura que se está utilizando para designar una posible negociación entre
las FARC y el Gobierno nacional orientada a liberar los secuestrados y prisioneros de guerra que tiene la
guerrilla y también los guerrilleros que se encuentran presos en manos del Estado.
Drogas, conflicto y Estados Unidos. La Colombia de principios de siglo
104 DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
104
hacia un desarrollo de largo alcance de las zonas rurales y fronterizas, así como hacia
reformas judiciales y de seguridad; y que movilice el compromiso y el capital de las
élites locales, así como los recursos estadounidenses e internacionales.
25
El informe es minucioso y preciso en sus recomendaciones. Podríamos
decir que trabaja desde un enfoque de “disolver el conflicto”; es decir, mantiene
la idea de reprimir la producción, el tráfico y el consumo de drogas y a los
grupos armados ilegales que se sustentan allí; pero coloca el énfasis en la
superación de las causas económicas y sociales que están en el fondo del
conflicto. Disolución del conflicto en vez de eliminación de los actores sería una forma
de señalar la diferencia entre esta propuesta y la actual política norteamericana.
El punto de partida es la consideración de que Colombia y la región andina
necesitan tanto de “ayuda dura” como de “ayuda blanda” y critica el hecho de
que la asistencia americana se haya concentrado en la “ayuda dura”. Señala
como error grave que el énfasis de la lucha antidrogas se dirija a la oferta y que
ataque principalmente los cultivos. Propone que haya un equilibrio entre los
esfuerzos destinados a combatir el cultivo y el tráfico de drogas y los recursos
y esfuerzos orientados a reducir el consumo. También se apunta que la estrategia
de golpes a la oferta priorice “los estratos más altos de la industria del
narcotráfico, narcotraficantes y pequeños carteles” dejando la fumigación como
algo complementario y no dominante.
Es claro en señalar la necesidad de una política especial del Fondo
Monetario Internacional y del Banco Mundial, lo mismo que de los países
consumidores, para cooperar a gran escala con el desarrollo de estos países, de
la urgencia de una profunda reforma agraria, de la importancia de un Tratado
de Libre Comercio con preferencias y garantías para los países andinos.
Menciona como punto decisivo apoyar las negociaciones paz en Colombia
y la obligación de preparar el postconflicto.
La nueva estrategia que sugiere el informe es sin duda mil veces más realista,
inteligente y generosa que la política hoy dominante en Washington. La estrategia
sugerida por el Council on Foreign Relations no cuestiona sin embargo la base
prohibicionista de la política Norteamérica ni coloca al centro de la superación
del conflicto un proyecto de reconciliación nacional en Colombia.
25
Andes 2020. Una nueva estrategia ante los retos que enfrentan Colombia y la región andina. Publicación de la Fundación
Friedrich Ebert Stiftung y el Council on Foreign Relations. Bogotá 2004.
León Valencia
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
105
Pero la propuesta del Council on Foreign Relations tiene muy pocas
probabilidades de ser acogida en Washington. La reelección de Bush deja muy
poco espacio para el replanteamiento de la política norteamericana. El mismo
Bush en su paso por Colombia, en el mes de noviembre de 2004, confirmó la
posición de darle continuidad al Plan Colombia y de financiar un segunda fase
a partir de 2005 cuando termina la primera fase. Lo más probable es que el
conflicto tienda a escalar y el cultivo, procesamiento y tráfico de drogas se
coloque aún más en el centro de esta guerra. En la medida en que persistan los
actores armados ilegales, en que los campesinos “cocaleros” se radicalicen
contra las fumigaciones, en que el dinero siga fluyendo hacia los narcotraficantes
y los Estados de la región andina den muestras de colapso, Estados Unidos se
verá obligado a profundizar su intervención llegando incluso a formas típicas
de ocupación, como ha ocurrido en Afganistán, nuestro país hermano en la
desgracia de las drogas, dado que monopoliza el mercado de la heroína.
La idea de disolver el conflicto en vez de eliminar a sus actores, de atacar
las causas fundamentales que lo motivan y considerar propuestas de negociación,
resulta, sin duda, un camino más factible de solución. Sin embargo este camino
pierde de vista algunas cosas. La guerrilla es anterior al auge de los cultivos
ilícitos, la colonización es anterior a los cultivos ilícitos, la marginación política y
social de amplios sectores campesinos y urbanos es anterior a los cultivos ilícitos.
En Colombia hay un conflicto con profundas raíces históricas. Lo que hace
veinte años el presidente Belisario Betancur llamó las causas subjetivas, es decir,
la disposición y la constancia que han mostrado grupos de colombianos para
alzarse en armas buscando su reconocimiento y su inclusión, juega un papel
fundamental en el conflicto colombiano y jugará sin duda un papel principal en
la superación de la guerra. Para decirlo con toda claridad: el camino más certero
para finalizar la guerra es la negociación política y la inclusión.
La reconciliación de los colombianos es el nombre que tiene este proyecto.
La negociación está al centro, no es lateral. Intentar la eliminación de los actores
es la catástrofe. Intentar disolver el conflicto es una política más benévola y
puede dar algunos resultados. Pero el camino de la reconciliación es el que puede
dar mejores réditos para la democracia y acortar el tiempo de la confrontación.
Ahora bien, la reconciliación implica explorar fórmulas como un gobierno
de transición en la que participen todos los actores del conflicto. Es buscar
una manera concertada para superar el cultivo, el procesamiento y el tráfico de
Drogas, conflicto y Estados Unidos. La Colombia de principios de siglo
106 DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
106
drogas ofreciendo verdaderos programas de desarrollo que generen alternativas
de vida distintas. Es poner en marcha un proceso de reindustrialización del
país y un proyecto de profundas reformas sociales tal como lo están intentando
en el sur del continente, jalonados por el liderazgo del presidente Lula. Es
también atreverse a buscar la flexibilización de las políticas prohibitivas de las
drogas y maneras persuasivas para reducir el consumo.
Guillaume Fontaine
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
107
La política petrolera y el
futuro de la Amazonía
ecuatoriana
1
Guillaume Fontaine
*
L
*
Profesor Investigador de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), sede Ecuador
1
Una versión preliminar de este texto se presentó en el seminario Perspectivas y enfoques ambientales en
Ecuador, organizado por la Universidad Internacional SEK, Quito, de 14 a 17 de diciembre de 2004. Mesa
redonda: “Interdisciplinariedad de la gestión ambiental en el Ecuador”.
a Amazonía es el área donde se concentra la mayoría de las actividades
petroleras en Ecuador, desde fines de la década del sesenta. Los impactos sociales
y ambientales de estas actividades se conocieron a partir de los años ochenta y
dieron lugar a múltiples conflictos ecológicos en las siguientes décadas. En este
sentido, la política petrolera ecuatoriana determinará en gran medida la suerte
de la región amazónica a corto y medio plazos. En este artículo recordamos en
primer lugar la evolución de la política petrolera, luego analizamos los problemas
pendientes en la región amazónica, en relación con las actividades
hidrocarburíferas.
La política petrolera y el futuro de la Amazonía ecuatoriana
108 DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
108
La política petrolera en una perspectiva histórica
Los primeros contratos de concesión petrolera en Ecuador fueron
firmados en 1878 con la empresa M. G. Mier, y en 1909 con la familia Medina
Pérez, para la exploración y la explotación del litoral. En 1919, Anglo
Ecuadorian Oil Fields, filial de Royal Dutch Shell, descubrió un yacimiento en
la península de Santa Elena, que explotó hasta agotarlo, dejando al Ecuador
con una parte ínfima de las ganancias. En 1937, Shell adquirió las concesiones
de Leonard Exploration Co. (filial de Standard Oil of New Jersey) sobre 10
millones de hectáreas, y llevó a cabo las primeras obras de exploración en la
región amazónica. Standard Oil se reubicó en el Perú, antes que de volver al
Ecuador bajo el nombre de Esso, para asociarse con Shell en 1948. Un año
después, este consorcio se retiró de la región, lo que inspiró al Presidente Galo
Plaza su famoso comentario: “El Oriente es un mito”. Quince años después
se firmó un nuevo acuerdo de concesión, con el consorcio Texaco-Gulf, que
antecedió al descubrimiento de los yacimientos del norte de la región amazónica
en 1967. Éstos habían de inaugurar una primera “riada hacia el oro negro”: en
1970, unas 30 concesiones habían sido atribuidas, abarcando a más de 10
millones de hectáreas en la región. (Fontaine, 2003a: 99).
El choque petrolero de 1973 abrió una era de prosperidad que significó
un aumento promedio del PIB del 9% al año en la década de los setenta, con
puntas del 25,3% en 1973 y del 9,2% en 1976. No obstante, este crecimiento
disminuyó en la década de los ochenta, al volver a caer a un promedio del
2,1% al año. Los primeros años de la bonanza estuvieron marcados por la
creciente influencia del Estado en la industria, entre otras cosas con la creación
de la Cepe (Corporación Estatal Petrolera del Ecuador) en 1971, que iba a
convertirse en Petroecuador en 1989. En 1969, el gobierno empezó a renegociar
el contrato de concesión en el Oriente y, en septiembre de 1971, el Congreso
adoptó una ley no retroactiva que reformó la ley de 1937 reglamentando las
actividades petroleras. El gobierno militar de Rodríguez Lara, llegado al poder
tras un golpe de Estado en febrero de 1972, emprendió entonces la
nacionalización del sector petrolero, en particular bajo la iniciativa del ministro
de Recursos Naturales, Gustavo Jarrín Ampudia. (Ibíd.: 95).
La primera medida tomada por el nuevo gobierno fue ordenar la
renegociación de los contratos de concesión anteriores al año 1971, mediante
el decreto 430 del 12 de junio de 1972. En el mismo momento, el consorcio
Guillaume Fontaine
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
109
Texaco-Gulf Oil culminaba la construcción del Sistema de Oleoductos Trans-
Ecuatoriano (Sote), con una capacidad de transporte de 250.000 b/d (barriles
por día).
2
En agosto de 1973, se firmó un acuerdo según el cual Texaco y Gulf
perdían la mayor parte de la concesión pero guardarían el control hasta 1992.
Hasta 1976, no cambió la situación para las empresas socias, cuya producción
seguía limitada a 210.000 b/d, mientras que Cepe había conseguido el derecho
de comercializar el 25% de la producción. En diciembre de 1976, la junta militar
llegada al poder en enero del mismo año concretó un nuevo acuerdo, según el
cual Cepe tomaba el control de Gulf en Ecuador y se volvía accionista mayoritario
del consorcio, con el 62,5% de las participaciones. Sin embargo, Texaco seguía
controlando las operaciones de producción. (Philip, 1982: 280-282).
La bonanza petrolera generó un creciente desequilibrio entre las
importaciones, que se multiplicaron por siete entre 1971 y 1980, mientras que las
exportaciones de productos no petroleros, que se multiplicaban por cuatro. La
participación del petróleo en las exportaciones pasó del 18,5 al 62% entre 1972 y
1980 y en 1985 alcanzaba el 62,4% del PIB. Por otra parte, el crecimiento de la
deuda externa tuvo como consecuencia el aniquilamiento del excedente comercial.
Esta tendencia no pudo revertirse en los años ochenta, en el momento
en que los precios mundiales del petróleo iniciaban un declinar duradero. En
1984, el gobierno entró a negociar las condiciones del reembolso de la deuda
y poner en práctica una política de ajuste estructural bajo la tutela del FMI. El
fracaso de esta política había de tener consecuencias duraderas, cuyos efectos
se harían sentir en el año 2000, con la dolarización completa de la economía
ecuatoriana, de hecho sostenida por la producción y las exportaciones petroleras.
Las reformas de los noventa al régimen de contratación
Cepe perdió el monopolio de la comercialización con oportunidad de la
ley 101 de 1982, que restringía sus actividades a la producción y la refinación.
Hasta la adopción de la Ley Especial nº 45 de Petroecuador, de septiembre de
1989, la ley de hidrocarburos fue modificada tres veces más: mediante el Decreto
Ejecutivo nº 958 y la Ley nº 8 de junio y septiembre de 1985, luego el Decreto Ley
2
Recordamos que 1 barril = 158,98 litros, medidos a 15,5°C al nivel del mar.
La política petrolera y el futuro de la Amazonía ecuatoriana
110 DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
110
nº 24 de mayo de 1986. Entre 1983 y 1993, se procedió a seis rondas de licitaciones,
bajo la modalidad del contrato de prestación de servicios, similar al contrato de
asociación vigente en Colombia en aquella época (Caballero, 2003: 188).
La creación de Petroecuador y sus tres filiales —Petroproducción,
Petroindustrial y Petrocomercial— acompañó la restitución de los campos de
Texpet al Estado ecuatoriano y la apertura al sector privado. La ley de
hidrocarburos fue nuevamente modificada mediante la Ley nº 44 (en noviembre
de 1993), que creó los contratos de participación en la producción además de los
contratos de prestación de servicios. Siguieron tres reformas más: en diciembre
de 1993 (Ley nº 49), septiembre de 1994 (Ley SN) y la agosto de 1998 (Ley
Especial 98-9). Así fueron convocadas las 7ª y 8ª rondas de licitaciones petroleras.
Teóricamente, en los contratos de participación, Petroecuador y la
empresa asociada asumen conjuntamente los riesgos de la exploración, mientras
que en los contratos de prestación de servicios, los riesgos vinculados con la
exploración quedan totalmente a cargo del socio, que percibe una indemnización
(fijada con anterioridad) en el momento de la declaratoria de comercialización
del yacimiento. (AAVV, 1990: 22-23). Pero las reformas introducidas por la
Ley nº 44 fueron más lejos en la apertura al capital privado.
Hicieron que las empresas socias pudiesen cobrar en mercancía (por
ejemplo con petróleo crudo), según un porcentaje fijado en el momento de la
firma del contrato de explotación, y disponer a su voluntad del petróleo que
les correspondía. En el mismo tiempo, los impuestos a la renta fueron rebajados
y el control de cambio flexibilizado. También se abrió la industria de downstream,
hasta entonces reservado a Petroecuador, y se autorizó la libre importación de
productos petroleros. Desde luego, el precio de estos productos en el mercado
interno fue calculado sobre la base de los precios internacionales, aunque
quedara fijado por decreto presidencial, y los márgenes beneficiarios en relación
con el precio de producción sometidos a restricciones.
Por otra parte, incrementaron el control estatal sobre el funcionamiento
de Petroecuador, al asignar al Ministerio de Finanzas el 10% de la producción
que antes era entregado al Fondo de Inversiones Petroleras. Esta asignación,
destinada a compensar el déficit del presupuesto del Estado, afectó a las
inversiones en el ámbito de la exploración y el mantenimiento de las
infraestructuras. Desde luego, las ganancias de la empresa estatal (calculadas a
partir de los ingresos brutos después de la deducción de las regalías y de los
Guillaume Fontaine
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
111
gastos de la empresa y sus filiales) fueron integralmente revertidas al Banco Central,
concretamente para pagar la deuda externa. (Campodónico, 1996: 162-172).
Mientras tanto, el Estado buscaba ampliar al máximo la capacidad de
producción, renunciando a la estrategia “conservadora” de los años setenta y
ochenta. En 1992, Ecuador salió de la Opep y abandonó la política de cuotas,
lo cual preparó la subida de la producción de 321.000 a 378.000 b/d entre
1992 y 1997. (EIA, 1997). En ese sentido, una serie de adaptaciones buscaron
facilitar el desarrollo de las inversiones de exploración, como levantar la
obligación de perforar pozos durante la fase de exploración, ampliar la superficie
de los bloques licitados a 400.000 ha y reducir la superficie devuelta al Estado
en el caso de un descubrimiento comercializable.
Por otro lado, la ampliación de la capacidad de transporte y la construcción
de un nuevo oleoducto se volvieron prioridades para el Estado. Este proyecto
fue postergado hasta 2001, ya que Petroecuador no disponía de los recursos
necesarios para aquella inversión y no se llegó a un acuerdo nacional sobre las
modalidades de asociación con empresas privadas. En noviembre de 2000, se
expidió finalmente el decreto presidencial por el cual se ordenaba la construcción
de un oleoducto de crudos pesados (OCP), con una capacidad de transporte de
410.000 b/d, de Lago Agrio (Sucumbíos) a Balao (Esmeraldas). Su construcción,
que finalizó en 2003, fue ejecutada por Techint, actual socio del consorcio, junto
con Agip Oil, Encana, Occidental, Perenco, Petrobrás y Repsol-YPF.
En 2004 el gobierno presentó un proyecto de reforma más, que
contemplaba nuevas modalidades contractuales, en particular para incrementar
la productividad o reapertura de pozos operados por Petroecuador. Se habían
creado contratos de alianzas estratégicas por el Decreto nº 799 de 2000 y
contratos de alianzas operativas en 2001, mediante acuerdo entre el Ministerio
de Energía y Minas y el Ministerio de Finanzas. Sin embargo, la legalidad de
ambos fue cuestionada por ciertos expertos aunque éstos sigan vigentes hasta
la fecha. (Araúz, 2004: 62).
Situación actual de la industria petrolera en Ecuador
Oficialmente, en 2002 las reservas probadas ecuatorianas alcanzaban
4.630 millones de barriles, es decir el cuarto rango en América Latina detrás
de Venezuela (77.923 millones), México (22.419 millones) y Brasil (8.485
La política petrolera y el futuro de la Amazonía ecuatoriana
112 DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
112
millones). Sin embargo, la capacidad de producción se limita a 407.000 b/d
(6º rango en América Latina), y la capacidad de refinación a 177.000 b/d (7º
rango). Las reservas probadas y la producción de gas natural siguen marginales,
comparado con los otros países de la región. (Olade, 2002).
La producción de crudo ecuatoriano se concentra en la región amazónica,
con 32 bloques, más los antiguos campos de Texpet, de los cuales 11 quedan por
licitar
3
, además del campo ITT (Ishpingo, Tiputini, Tambococha). Petroecuador
explota los antiguos campos de Texpet y concretó alianzas operativas con Dygoil
(en los bloques Atacapi, Pacahuacu y VHR) y estratégicas con Sipetrol-Enap (en
los bloques MDC, Paraíso, Biguno y Huachito). Las operaciones en los campos
marginales de Petroecuador están compartidas con Tecnie-Bellwether (Chapara),
Río Alto Exploración (Tigüino), Petrosud-Petroriva (Pindo, Yuca Sur y Palanda)
y Tecpecuador (Bermejo). Por lo demás, las principales empresas multinacionales
actualmente presentes en la región amazónica son: Occidental (bloques 15,
Limoncocha y Eden-Yuturi), AEC y Encana (Tarapoa, bloques 14, 17 y 27),
Agip Oil (bloque 10), Repsol-YPF (bloque 16), Petrobrás (bloques 18 y 31),
Perenco (bloques 7 y 21), CGC (bloque 23), Burlington (bloque 24), Tripetrol
(28) y CNPC-Amazon (bloque 11). La exploración y explotación off-shore se limita
a los bloques 1, 2 y 3 (operados en 2004 por Canada Grande, Pacifpetrol y
EDC), y quedan cuatro bloques por licitar.
4
(AAVV, 2004b).
Al fin y al cabo, tras ocho rondas en las cuales se licitaron 16 bloques
petrolíferos, cerca del 90% de la producción se realiza por siete empresas: en
2003, Petroecuador produjo un 48,5% del volumen total, delante de AEC
(10,6%), Petroecuador-Occidental (8%), Repsol-YPF (7,7%), Agip Oil (7,2%),
Occidental (4,6%) y Ecuador TLC (2,5%). El mismo año, los ingresos
petroleros del gobierno central alcanzaron 1.555 millones de dólares y el
volumen de exportaciones petroleras sumó 2.606 millones de dólares. Los
ingresos petroleros representan alrededor del 33% del presupuesto del Estado
y entre el 40% y el 43% de las exportaciones. (AAVV, 2004a).
A finales de 1999, los contratos de prestación de servicios aportaban un
11,84% de la renta al Estado, mientras el resto era reservado para las empresas
3
Están por licitarse los bloques 30, 34, 37 y 41, además de siete bloques no licitados (25, 26, 32, 33, 35, 36 y 38).
4
Están por licitarse los bloques 4, 39 y 40.
Guillaume Fontaine
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
113
socias, entre las cuales figuraban Occidental, Elf Aquitaine, Oryx, Tripetrol y
Repsol-YPF. Estos contratos fueron renegociados en 1999 y, en la actualidad,
el único vigente es aquel de AGIP Oil Ecuador, operadora del bloque 10, en el
cual el Estado recibe un 54% de la renta, pero debe cubrir todos los gastos
operativos. (A
RAÚZ, 2004: 59).
En comparación, la participación del Estado en los contratos de
participación redefinidos por las Leyes nº 44 y 49 se determina por el volumen
de producción: a mayor volumen, menor porcentaje de participación del Estado.
Así, la renta estatal puede ubicarse alrededor del 20% como en el bloque 31
(adquirido por Pérez Companc en la 8ª ronda) u oscilar entre el 21% y el 50%
en el bloque 27 (adquirido por City en la 7ª ronda). Tras haber sido reformados
por decreto, a finales de 2003 estos contratos fijaron la participación del Estado
ecuatoriano alrededor del 20%, con variaciones entre el 12% y el 13% en los
bloques 14 y 17 (operados por Vintage, luego AEC), 15% en el bloque 15
(Occidental), 18% en el bloque 16 (Repsol-YPF), 20% en los bloques 7 y 21
(Perenco), 23,5% en el bloque 27 (City, luego Encana), y 33% en el bloque 18
(Ecuador TLC, luego Petrobrás). (Ibíd.: 61).
En el caso de los contratos de participación para la explotación conjunta,
la participación de Petroecuador se calcula en volumen de crudo. Ésta puede
ubicarse alrededor del 20%, como en los campos Bogui-Capirón, operado
con Repsol-YPF, y Eden-Yuturi, operado con AEC, luego Occidental. Pero
puede superar el 60%, como en Limoncocha, operado con Occidental.
Finalmente, en la explotación de los campos marginales la renta estatal cumulada
alcanza el 66,8%. (Ibíd.: 61-62).
El futuro de la región amazónica
Perspectivas futuras del sector petrolero
Desde inicio de la década de los noventa, la perspectiva del agotamiento
a corto o medio plazo de las reservas petroleras del Ecuador abrió un debate
sobre la viabilidad económica de la política petrolera. (AAVV, 1997; Doryan
López, 1992; A
COSTA, 1991). Ahora bien, la hipótesis más probable es que,
teniendo cuenta el grado de dependencia hacia el petróleo, el Estado ecuatoriano
La política petrolera y el futuro de la Amazonía ecuatoriana
114 DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
114
deberá intensificar los esfuerzos en el ámbito de la exploración y la explotación,
a fin de disminuir el riesgo de agotamiento de las reservas probadas. Ahora
bien, dada la importancia de la deuda externa,
5
este país adolece de la autonomía
financiera necesaria para atribuir al Estado un papel predominante en las
inversiones. A esto se añade la necesidad de modernizar los equipos obsoletos,
no sólo para aumentar la productividad del sector petrolero, sino también
para prevenir los daños ecológicos debidos a los accidentes, como la ruptura
de los oleoductos o de las estaciones de bombeo. Por lo tanto, cualquiera que
sea el escenario a medio plazo de la política petrolera ecuatoriana, lo más
probable es que los gobiernos de turno buscarán cada vez más atraer las
inversiones foráneas privadas y, por lo tanto, perseguirán la liberalización
inaugurada en la década de los ochenta.
Si la privatización de la empresa nacional no estaba todavía a la orden
del día en el año 2000, la creación de contratos de alianzas operativas y
estratégicas significa una privatización parcial, de hecho, de la industria. (EIA,
3/2000). Esta estrategia del Estado ecuatoriano sigue las recomendaciones
del Banco Mundial, que insistió, en un informe entregado en abril 2003, en la
necesidad de “abrir” el capital de la empresa estatal para contrarestar la
reducción de la producción e implementar la reforma del sector petrolero.
6
De hecho, se calculó la inversión necesaria en 127,5 millones de dólares para
incrementar la producción de 5.000 b/d en el campo Shushufindi; 15.000 b/
d, en Sacha; 10.000 b/d, en Auca, y 12.000 b/d, en Libertador.
7
En octubre de 2003, el Presidente Lucio Gutiérrez anunció que su
gobierno procedería a la licitación de los principales campos operados por
Petroproducción —incluso los marginales—, las refinerías La Libertad y
Esmeraldas, el poliducto Pascuales, seguidos por los campos de Pañacocha e
ITT (Ishpingo-Tambococha-Tiputini) y luego dos bloques ubicados en el sur
de la región amazónica. El 4 de noviembre de 2003, ofrecieron a licitación los
campos Shushufindi, Lago Agrio, Auca y Yuca-Yulebra, bajo la modalidad de
5
En 2003, la deuda externa pública del Ecuador alcanzaba 11.483 millones de dólares, es decir, el 64,4% del
PIB. (AAVV, 2004a).
6
Cf. el diario Hoy, 10/04/2003.
7
Cf. el diario Hoy, 8/07/2003.
Guillaume Fontaine
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
115
contrato de asociación, con una participación mínima del Estado en 35% del
aumento marginal de producción, más regalías y tributos. Esta oferta sedujo a
las empresas chinas, procedentes de la reestructuración de CNPC (China
National Petroleum Corporation), pero no fue considerada muy atractiva por
el sector privado (debido a la incertidumbre jurídica del momento). Además,
generó fuertes críticas en Ecuador, alimentando el debate en el Congreso sobre
la reforma a la ley de hidrocarburos, y fue finalmente descartada por el gobierno.
Impactos socio-ambientales por el petróleo
Una de las consecuencias de la liberalización del sector petrolero es poner en
relación cada vez más directa a las empresas privadas y a las comunidades locales,
cuyas lógicas racionales son bastante discrepantes. En este contexto, el Estado
debería cumplir con un papel clave: por un lado, al promover un marco legal que
permitiría evitar que esta confrontación degenere en conflicto; por el otro, al asumir
el papel de mediador por la institucionalización de estas relaciones, de tal modo
que las poblaciones afectadas queden al abrigo de un deterioro de su medio
ambiente. No obstante, esta misión se inscribe en un contexto de crisis de
gobernabilidad, que se refleja en la inestabilidad política en Ecuador y la
multiplicación de los conflictos ambientales, que deriva en gran parte de los impactos
socio-ambientales evidenciados en los noventa. (F
ONTAINE, 2003 a: 479-496).
Los impactos socio-ambientales de las actividades petroleras quedaron
desconocidos para la población ecuatoriana hasta inicios de la década de los
noventa; es decir, cuando finalizó el contrato de Texaco. En la primera
investigación sistemática realizada en Ecuador sobre este tema, se indica que,
entre 1972 y 1992, los 30 derrames más graves del SOTE ocasionaron la pérdida
de 403.200 barriles, a los que se sumaron 456.000 barriles de crudo
8
y 450
millones de barriles de aguas de formación vertidos al medio ambiente, así
como 6.667 millones de metros cúbicos de gas incinerados al aire libre
(Kimerling, 1991; AAVV, 1996: 139). En otro informe independiente, se afirma
que las poblaciones que viven en zonas contaminadas, donde operaba Texaco
8
A comparar con las pérdidas provocadas por el naufragio del Exxon Valdez en Alaska, que alcanzaron
259.200 barriles.
La política petrolera y el futuro de la Amazonía ecuatoriana
116 DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
116
hasta 1992, se exponen a concentraciones de hidrocarburos policíclicos
aromáticos y de componentes orgánicos volátiles muy por encima de las normas
sanitarias estadounidenses y europeas, que generan diversas enfermedades que
van desde las infecciones secundarias —como hongos cutáneos, verrugas o
eccema— a cánceres de la piel, la sangre o el esófago, pasando por las neumonías
y abortos espontáneos. (J
OCHNICK y OTROS, 1994). Otras investigaciones
evidenciaron que, aunque la tasa de mujeres embarazadas fuese menor en
zonas contaminadas como San Carlos (Orellana), la tasa de abortos espontáneos
a menos de 28 semanas ahí era superior. (S
AN SEBASTIÁN, 2000). Existe además
en estas zonas una gran diversidad de tipos de cánceres (estómago, vesícula,
laringe, hígado, sangre, etc.) y una alta tasa de mortalidad entre las personas
expuestas a estas enfermedades. (San Sebastián y Hurtig, 2002).
Históricamente esta región periférica sirvió de sustituto a las reformas agrarias
de los años sesenta y setenta. La población amazónica subió de 74.913 a 546.602
entre 1962 y 2001, mientras se preveía que sólo alcanzaría 353.612 según
proyecciones de 1962, lo que confirma la correlación entre el desarrollo de las
actividades petroleras y la colonización agrícola. La producción amazónica sigue
siendo dependiendo del petróleo en un 74%, muy por delante de las actividades
agropecuarias y de servicios de comercio y transporte. Ahora bien, la curva de
correlación entre deforestación y número de pozos perforados entre 1986 y 1996
muestra que, en los lugares donde se perforaron pozos, la tasa de deforestación es
superior al 50%, y hasta puede alcanzar el 100%. (Arteaga, 2003).
Por último, en 1992, tras 20 años de explotación petrolera en Sucumbíos
(donde se concentra la mitad del PIB regional), todos los indicadores
socioeconómicos quedaban por debajo de los promedios nacionales: la
esperanza de vida era un año menor al promedio nacional (63 contra 64); el
personal de salud apenas representaba 11,3‰ contra cerca de 30‰ en el nivel
nacional; la tasa de mortalidad infantil alcanzaba el 62,6‰ contra el 53,2‰ en
el nivel nacional; el analfabetismo funcional superaba el 30%, contra el 25%
para el país. Por otro lado, menos del 9% de las viviendas tenían acceso a una
red de alcantarillado, contra 39,5% para el país; menos del 40% tenían acceso
al servicio eléctrico, contra el 77,7%; y apenas el 5,5% de los hogares disponían
de agua entubada, contra el 38,2%.
9
(Fontaine, 2003b).
9
Datos calculados a partir del Sistema Integrado de Indicadores Sociales (SIISE) 2000 y del Infoplan 1999.
Guillaume Fontaine
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
117
Diez años después, la situación no ha mejorado mucho, según el
diagnóstico realizado entre 2000 y 2002 (por las juntas parroquiales,
organizaciones comunitarias, municipios, instituciones y organismos
provinciales, etc.) para el Plan participativo estratégico de la provincia de
Sucumbíos.
10
La mala calidad de la educación, el bajo rendimiento educativo,
el débil desarrollo educativo y cultural de la provincia van a la par con la
ineficiencia del sistema de salud, por falta de coordinación, insuficiencia y baja
calidad de servicios (lo que se traduce por ejemplo, por una alta morbilidad y
la mortalidad materno infantil). Las deficiencias de los servicios de energía
eléctrica, de las comunicaciones, de las redes comerciales y de las infraestructuras
básicas siguen siendo preocupantes, así como los problemas de seguridad
ciudadana (anteriores al Plan Colombia), que se manifiestan por la corrupción
institucionalizada, la impunidad y, por supuesto, la débil capacidad de respuesta
ante los desastres.
Los conflictos ambientales por petróleo en la Amazonía
Ya a finales de los ochenta, una serie de conflictos estallaron alrededor
de la explotación y exploración petrolera en la región amazónica, en particular
en el Parque Yasuní, la Reserva Cuyabeno y la provincia Pastaza. Ahora bien,
la divulgación de informaciones sobre los impactos de las actividades petroleras,
conllevó una creciente confrontación de las organizaciones ecologistas,
indígenas y campesinas con el Estado ecuatoriano y las empresas de la región.
El conflicto más mediático a escala internacional es, sin lugar a duda, el
conflicto contra Texaco, que arrancó en 1993 con una demanda presentada a
nombre de 30.000 personas ante la Corte del Distrito Sur de Nueva York. A
fin de agrupar las demandas individuales y obtener reparaciones colectivas, la
demanda constituyó una “acción de clase”, que buscaba conseguir
indemnizaciones e intereses compensatorios por los daños corporales y los
daños a la propiedad provocados por la contaminación del medio ambiente.
Los demandantes invocaron la negligencia y ofensa intencional por acción y
10
H. Consejo Provincial de Sucumbíos, “Plan participativo de desarrollo estratégico de la provincia de Sucumbíos
2002-2012”, Nueva Loja, 2002.
La política petrolera y el futuro de la Amazonía ecuatoriana
118 DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
118
por omisión, que habían entrañado daños individuales y colectivos, entre los
cuales el aumento del riesgo de cáncer y demás enfermedades, así como la
degradación y destrucción de su entorno.
11
En agosto de 2002, este caso fue
reenviado por la Corte de Apelaciones al Ecuador, donde se está tramitando
hasta la fecha. (Fontaine, 2003 b).
Sin embargo existe una multitud de conflictos, repartidos según una
amplia escala de polarización, que abarca la negociación de indemnizaciones y
compensaciones por contaminación entre las comunidades del Norte y
Petroecuador, y la oposición radical de grupos y organizaciones indígenas en
las provincias del centro y el sur de la región. Tal es caso de los shuar y achuar
del Transcutucú contra Burlington (en el bloque 24) y de los quechua de
Sarayacu contra CGC San Jorge (en el bloque 23). Estos actores abocan a
favor de una moratoria a las actividades petroleras en el centro y el sur de la
región amazónica, abocada desde quince años por la Opip (Organización de
los Pueblos Indígenas de Pastaza). Constituye una de las mayores apuestas
para la política petrolera ecuatoriana, junto con la evolución de la legislación
ambiental en la última década.
Las primeras medidas legales para proteger el medio ambiente en Ecuador
fueron tomadas en 1976, mediante la Ley de prevención y control de la
contaminación ambiental. Sin embargo, esta ley quedó sin efecto durante quince
años, por falta de los correspondientes reglamentos. El tema es tratado de
manera específica en la Ley Forestal y de conservación de áreas naturales y
vida silvestre, de agosto de 1981, en varios reglamentos relativos al agua (1989),
el aire (1991) y el suelo (1992), así como en una multitud de normas contenidas
en la legislación regional y seccional. (N
ARVÁEZ, 2004: 366-374).
Pero por lo general no existió una preocupación particular para proteger
al medio ambiente contra los impactos negativos de los hidrocarburos, sino
hasta un periodo reciente. En realidad, no fue sino después de la reforma de la
Constitución, en 1998, que se estructuró el derecho ambiental de tal manera
que pudiera tener efecto en este ámbito. El principal cambio introducido al
respecto por la Constitución es el artículo 86, que consagra el derecho de la
11
En su conjunto, la demanda incluía siete alegaciones: negligencia, perjuicio público, perjuicio privado, estricta
confiabilidad, seguimiento médico, defunción, “conspiración civil” y violación del Acta de Reclamo Contra las
Ofensas (Alien Tort Claim Act, Atca).
Guillaume Fontaine
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
119
población a vivir en un ambiente sano y libre de contaminación. Está
complementado en particular por los artículos 87-90, dedicados a las
responsabilidades ambientales, la participación de las comunidades, los objetivos
de la política pública en materia ambiental y la responsabilidad por daños
ambientales.
En la continuidad de la reforma constitucional, en julio de 1999 se
promulgó la Ley de gestión ambiental, que confía al Ministerio de tutela la
responsabilidad de promover el desarrollo sostenible, junto con los organismos
encargados de la descentralización de la gestión ambiental. Entre los
instrumentos que menciona la ley, figuran la planificación, los estudios de
impacto y el monitoreo o control ambiental, así como diversos mecanismos
de participación social.
Por último, el Presidente Gustavo Noboa expidió mediante decretos
dos reglamentos, cuyo alcance debe ser todavía sometido a evaluación pero
que, indudablemente, tendrán un impacto decisivo para las actividades
petroleras en las próximas décadas. Se trata en primer lugar del Reglamento
sustitutivo del reglamento ambiental para las operaciones hidrocarburíferas
en el Ecuador (expedido en febrero de 2001) y del Reglamento de consulta y
participación para la realización de actividades hidrocarburíferas (expedido en
diciembre de 2000). Si el primero no generó muchas discusiones públicas, el
segundo sigue siendo objeto de fuertes resistencias, que no son ajenas a la
oposición de los movimientos ecologistas e indígenas a la expansión de las
actividades petroleras en la Amazonía.
En conformidad con este reglamento, una primera consulta previa fue
llevada a cabo en el año 2003 antes de la licitación de los bloques 20 y 29.
(I
ZKO, 2004). Aunque los resultados de la consulta fueron favorables al inicio
de las actividades exploración en estos bloques, ésta dio lugar a una campaña
encabezada por comunidades quechua del Napo y del Pastaza, y apoyada por
varias ONG ecologistas. (AAVV, 2004c). En el blanco de estas denuncias, se
sitúan los procedimientos y la legitimidad del proceso, en particular debido a
la falta de consenso, hasta la fecha, respecto del propio Reglamento. Esta
situación deja pensar que, tanto en Ecuador como en otros países amazónicos,
las condiciones de resolución duradera y equitativa de los conflictos ambientales
difícilmente pueden encontrarse en el mero ámbito legal, las técnicas
empresariales de relaciones comunitarias y, menos aún, los mecanismos de
La política petrolera y el futuro de la Amazonía ecuatoriana
120 DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
120
resolución alternativa de disputa, sino que deben enmarcarse en una discusión
más amplia sobre la gobernabilidad democrática.
Conclusión
Las apuestas de la política petrolera para el Ecuador van más allá del ámbito
económico y energético. En primer lugar, esta política debe afrentar el reto de
una apertura controlada, es decir, que garantice una participación del Estado a la
renta petrolífera al mismo tiempo que la modernización del sector y la ampliación
de las reservas probadas. En segundo lugar, debe acompañarse de remediar los
impactos ambientales y de consolidar el marco jurídico para la protección del
medio ambiente. Finalmente, hay que asegurar la participación de la sociedad
civil en la definición del modelo de desarrollo, especialmente para garantizar la
representación de los intereses de la población amazónica.
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Una odisea constitucional
122 DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
122
Una odisea
constitucional
David de Caires
*
ID
espués del final de la segunda guerra mundial, un gran número de
colonias adquirió su independencia. Con frecuencia heredan formas de
gobierno moldeadas a partir de las ya existentes en el poder imperial precedente.
Las elites locales, muchos de ellos vivieron por algún tiempo en el “país
materno” en cuanto estudiaban derecho o medicina, ya estaban acostumbradas
al sistema y a menudo admiraban muchas de sus características.
Guyana, la ex-colonia Británica, obtuvo su independencia en 1966.
Adoptó de Gran Bretaña el sistema de gobierno parlamentario estilo
Westminster bajo el cual el Primer Ministro, como jefe de Gobierno, y su
gabinete ocupan el parlamento y son responsables directos por aquel foro de
política y acciones ante los partidos de oposición y la gente. Este sistema ha
incorporado una constitución escrita de relevante extensión que incluso Gran
Bretaña no tenía. La tradición de la constitución escrita para las ex-colonias
comenzó en 1948 con Burma y en 1950 con India cuando se volvieron
*
Editor Stabroek News
David de Caires
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
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independientes y ha sido el modelo de la disolución gradual del imperio
Británico.
El Estado benefactor democrático y liberal en el que se había convertido
Gran Bretaña, ciertamente, era una forma de gobierno avanzada que la había
hecho evolucionar en un periodo de centenas de años incluyendo una Guerra
civil y un conflicto prolongado entre el rey y el parlamento. Una característica
del sistema es el jefe del Estado ceremonial o simbólico, el rey o la reina que
tiene poderes marginales.
El sistema estilo Westminster y su constitución ha sido sustancialmente
modificada en Guyana desde la independencia. Se puede apreciar que existen
diversas ex- colonias incluyendo a algunas del Caribe en donde el sistema
Westminster parece haber funcionado bien y no hubo presión para cambiarla.
Este artículo analizará brevemente la transición de colonia a estado independiente
y los cambios constitucionales desde la independencia en Guyana, y analizará
cuales son las lecciones aprendidas de lo que se llevó a cabo.
Independencia en 1966
En 1966 Guyana obtuvo su independencia del Reino Unido con base en
la constitución escrita (1) en la cual hubo participación de los líderes políticos
en la formulación pero está basada principalmente en el modelo estilo
Westminster del gobierno parlamentar. El Primer Ministro, jefe de Gobierno,
representaba el poder legislativo y el jefe ceremonial continuaba siendo la Reina
de Inglaterra, actuaba por medio del Gobernador General hasta que Guyana
se convirtió en República en 1970. En ese momento se indicó un Presidente
local no ejecutivo como jefe de Estado para remplazarla.
Puede ser útil apreciar brevemente los mecanismos para la transferencia
de soberanía y la constitución de 1966. El 12 de Mayo de 1966 el Parlamento
Británico aprobó una Ley “para proveer a Guyana Británica la consecución
del estatus de responsabilidad completa en la Comunidad de Naciones
Commonwealth.” El artículo 1 (1) de aquella Ley dice que “a partir del 26 de
Mayo de 1966, Su Majestad en el Reino Unido no tendrá responsabilidad alguna
por el gobierno del territorio que antes de esa fecha constituía la Colonia de
Guyana Británica y también a partir de esa fecha pasaba a llamarse Guyana”
Las siguientes disposiciones trataban de la nacionalidad británica pues los
Una odisea constitucional
124 DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
124
guyanos ya no serían ciudadanos del Reino Unido y Colonias con excepción
de algunos casos especiales. La Reina estaba autorizada a proporcionar una
constitución para Guyana y una Orden de Consejo.
El 16 de Mayo de 1966, la Reina en el Palacio de Buckingham llevó a
cabo la Orden del Consejo que llamó como la Orden de Independencia de
Guyana de 1966. En ese documento se declaraba, entre otras cosas, que las
leyes existentes permanecerían vigentes después de la independencia del 26 de
Mayo y que los ministros, miembros de la Asamblea y oficiales públicos
permanecerían en sus puestos.
La Constitución, anexada con la Orden como paso 2, declaraba que esa
era la ley suprema y que cualquier ley que fuese inconsistente con ella sería
anulada. El artículo 73 de la constitución siguió afianzando ciertas disposiciones
y estipulando que no fuesen modificadas con excepción de leyes aprobadas
por la mayoría, es decir, dos terceras partes de todos los miembros electos y en
algunos casos a través de referéndum aprobados por la mayoría de los electores.
Se puede destacar que en el Reino Unido, el principio de soberanía parlamentar,
que permite al parlamento aprobar o no cualquier ley, efectivamente anularía
tales intentos para afianzar derechos y limitar el poder del parlamento.
El capítulo 11 de la constitución se titula “Protección de los derechos
fundamentales y libertades del individuo.” Bajo esta rubrica, hay dieciocho
artículos que establecen las disposiciones de los derechos humanos tradicionales
incluyendo el derecho de la vida y de la libertad, protección de trabajos forzados
y tratamiento inhumano, protección de la pobreza, protección contra búsqueda
de allanamiento arbitrario, libertad de pensamiento, expresión, asamblea o
asociación, libertad de movimiento y protección de la discriminación. Gran
Bretaña no posee tal “declaración de derechos escrita”. Los ciudadanos
británicos derivan a sus derechos de la ley común (decisiones de la corte) y las
leyes de estatuto, sin embargo la posición ha cambiado de alguna forma debido
a la Convención Europea de Derechos Humanos, en donde se encuentra como
signataria. Guyana y otras ex-colonias británicas le deben estas disposiciones
de derechos humanos a los líderes políticos de India, en la asamblea
constituyente que precedió la independencia de India, y a pesar de la resistencia
inicial británica, insistieron que se utilizara como modelo la parte de la
constitución de los Estados Unidos de las cláusulas de los derechos
fundamentales. En 1960, Nigeria solicitó la inclusión de las disposiciones de la
David de Caires
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
125
Convención Europea de Derechos Humanos y tal precedente influyó muchas
constituciones subsecuentes, incluyendo la nuestra.
La constitución estipula un Gabinete estilo británico con el Primer Ministro
como jefe. Todos representados en la Asamblea Nacional aunque había una
disposición que estipulaba a cuatro ministros tecnocráticos que no fuesen
miembros electos de la asamblea nacional. De todas formas si fuesen indicados
no podrían votar. Había una disposición que estipulaba un líder de oposición
quien por convenciones gozaría de ciertos privilegios. El artículo 68 creó una
Comisión Electoral que supervisionaría el registro de electores y la conducta de
las elecciones, El Canciller del Judicial y el Jefe de Justicia sería indicados por el
Gobernador General que actuaba con recomendaciones del Primer Ministro
después de consultar al Líder de la Oposición. Otros jueces serían indicados por
una Comisión Judicial de Servicio. Se les podría quitar el cargo por medio de un
procedimiento especial. Servidores civiles serían indicados por una Comisión de
Servicio Público. Había otras disposiciones que, como las anteriores, son más o
menos estándares, aunque tengan algunas variaciones en una democracia
parlamentar moderna que lleva a cabo la indicación de diversos oficiales como el
Director de Enjuiciamiento Público y el Director de Auditoria.
Es fundamental divagar brevemente para tomar en consideración nuestra
historia política moderna. Un gobierno de izquierda comandado por Cheddi
Jagan ganó las elecciones en 1957 y en 1961 pero se aplazó la independencia
por parte de los británicos a instancias de los estadounidenses, no obstante el
compromiso precedente. Después de Cuba en 1959, el gobierno Kennedy se
encontraba preocupado por ulteriores gobiernos Marxistas en la región. Se
puede comprobar con documentos clasificados posteriormente publicados
en Estados Unidos que hubo una conspiración para deshacerse del gobierno
Jagan. Se dio apoyo a la sublevación interna, el sistema electoral cambió del
tradicional sistema de distritos electorales al de representación proporcional
porque existía la sensación que Jagan non obtuviera la mayoría general de los
votos y así Jagan perdió poder en las elecciones de 1964 contra la coalición de
gobierno liderada por L.F.S. Burnham. Así que el hombre en el poder en el
momento de la independencia de 1966 fue el Sr. Burnham, quien representó
los guyanos africanos que eran la minoría. Para mantener a su partido en el
poder manipuló fraudulentamente las elecciones en 1968. Este fue el inicio de
un largo proceso de erosión del sistema formal democrático en Guyana. Las
Una odisea constitucional
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126
elecciones fueron nuevamente manipuladas de forma fraudulenta en 1973 y
1980. Se introdujo un referéndum en 1973 con la intención central de enmendar
algunas cláusulas arraigadas de la constitución. El proceso de votación para el
referéndum también fue manipulado. Los resultados efectivos de todas estos
complots hicieron que la constitución heredada de 1966 fuese efectivamente
desentrañada. Ciertas cláusulas arraigadas ya no requirieron referéndum para su
alteración y con sus dos terceras partes obtenidas a través de las elecciones
manipuladas tenía el poder para alterar por medio de la legislación ordinaria casi
cualquier cláusula de la constitución incluyendo las de los derechos fundamentales.
Estos acontecimientos llevaron a los Guyanos a reflexionar sobre el hecho
de que una constitución en manos de un político cruel no es más que papel.
Empezaron a entender que los que sustenta la democracia no es solamente una
constitución escrita pero si las instituciones fundamentales tales como la prensa
libre, un poder judicial independiente y valiente, partidos políticos llenos de
vitalidad, iglesias fuertes, una sociedad civil robusta y la cultura de libertad política
desarrollada, moderación, compromiso y un juego limpio.
Haciendo uso de sus poderes, el Sr. Burnham extendió su vida de
parlamento más allá del periodo constitucional de cinco años y anunció su
intención de introducir una nueva constitución que establecería un presidente
ejecutivo el cual no estaría en la Asamblea Nacional. Después de la consulta
sin sentido sobre la nueva constitución, basada casi al pie de la letra en el
borrador propuesto por el partido de Burnham, Congreso Nacional Popular
(People’s National Congress), a la asamblea Constituyente se aprobó en Febrero
de 1980. Por lo tanto es dicha constitución que consideraremos posteriormente.
La constitución de 1980 (2), fue inspirada casi literalmente en varios
estados socialistas de un único partido; comienza declarando a Guyana como
un estado secular y democrático en el proceso de transición del capitalismo al
socialismo. El artículo 13 expresa que el objetivo principal del sistema político
del estado es extender la democracia socialista proporcionando un aumento
en las oportunidades para la participación de los ciudadanos en la administración
y proceso de toma de decisiones del estado. El artículo 15 manifiesta que para
lograr la independencia económica el estado revolucionará la economía nacional
que será basada en la propiedad social de los medios de producción y la abolición
eventual de los arreglos internos y relaciones que permitan la exploración hecha
para y por los hombres. La planificación de la economía nacional sería el
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DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
127
principio básico de desarrollo y administración de la economía. El artículo 16
expresa que la cooperación en práctica debe ser el principio dinámico de la
transformación social y debe ocupar y transformar todas las interrelaciones
en la sociedad – se le dio el nombre de República Cooperativa de Guyana.
El artículo 17 declara que la existencia de empresas de capital privado es
reconocida pero éstas deben satisfacer las necesidades sociales y deben operar
dentro de un marco regulador de política nacional. El artículo 18 expresa que
la tierra es para uso social y debe ser para el agricultor. El artículo 22 habla del
derecho y de la obligación del trabajo. Todas estas formulaciones retóricas se
encontraban en el Capítulo 11 de la constitución titulado “Principio y Bases
del sistema Políticosocial y Económico”.
Para el Parlamento el Presidente Ejecutivo aunque fuese el jefe de
gobierno no ocupa un escaño en el mismo. El Primer Ministro y otros ministros
sí. Había una disposición para el nombramiento de los vicepresidentes que
asistían al Presidente en el desempeño de sus funciones. Muchos, de hecho,
después fueron nombrados. Las cláusulas de los derechos fundamentales fueron
conservadas, sin embargo fueron anuladas de forma efectiva por la mayoría
de las dos terceras partes obtenidas en las elecciones. Queda claro que los
formuladores de la constitución original nunca contemplaron que un partido
pudiera tener dos terceras partes de los votos o que pudieran tener un nivel
más alto de atrincheramiento de las cláusulas que contenían esos derechos.
Se le dieron al Presidente inmunidades amplias en la acción legal y los
artículos 179 y 180 crearon una enorme dificultad para la remoción del
presidente de su cargo. Es importante notar también que el artículo 70 dio al
Presidente el poder de proclamación para disolver el parlamento.
De hecho, una presidencia ejecutiva fue sobrepuesta al sistema
parlamentar existente que de cierta forma desvirtúa la última. Se puede hacer
una analogía entre el gobierno híbrido y la constitución francesa. Para todos
los guyanos, de todas formas, esta nueva constitución representaba el final del
estado de derecho y los llevaba a la autocracia. Burnham había destruido el
proceso electoral y creó una constitución que le daba todo el poder. El resultado
de la situación política fue evocador en algunos estados de un único partido
que también practicaban la retórica socialista, no obstante Guyana aun
permanecía siendo una democracia multipartidaria. De todas formas, debido
al alto nivel de militarización que se había llevado a cabo (se había reforzado el
Una odisea constitucional
128 DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
128
ejército y se crearon cuerpos paramilitares) y el control completo de la
maquinaria electoral, no existía forma legítima para que el gobierno pudiese
cambiar. Se puede decir que la constitución en cuanto paga tributo formalmente
a la idea de constitucionalismo o el estado de derecho en efecto a través de las
disposiciones severas niega ese ideal.
Forbes Burnham murió en 1985. En las elecciones fraudulentas de
diciembre de aquel año su sucesor Desmond Hoyte ganó incluso un porcentaje
mayor de los votos. Sin embargo, Hoyte comenzó a revelar tendencies liberales.
Para 1990 con el final de la Guerra fría los estadounidenses ya no tenían interés
en mantener a Jagan lejano del poder. Como respuesta a los estadounidenses y
a otras presiones, Hoyte rechazó algunas leyes que habían sido aprobadas para
facilitar el fraude en las elecciones y en 1992 con elecciones justas pero
imperfectas Hoyte perdió contra el Partido Progresista Popular People’s Progressive
Party (PPP) liderado por Jagan. Así que Jagan estaba de nuevo en el poder
después de 28 años en la soledad.
De todas formas la situación aún no estaba estable y después de las
siguientes elecciones de 1997 en donde el PPP, liderado por la Sra. Janet Jagan,
viuda de Jagan ganó pero con manifestaciones violentas lideradas por el partido
de oposición del Sr. Hoyte que casi llegó a estar fuera de control completamente.
La Comunidad del Caribe (Caricom) envió un equipo a Guyana para tratar de
llegar a un arreglo de alguna forma y para ayudar en la concepción de las
‘Medidas para Resolver Problemas Actuales’, lo que comúnmente se conoce
como el Acuerdo Herdmanstond. Estas medidas incluyen la creación de una
Comisión para la Reforma de la Constitución (3) con un mandato extenso y
una membresía amplia basada en los partidos políticos, movimientos de los
trabajadores, organizaciones religiosas, sector privado, la juventud y otros socios
sociales. Por la primera vez, y después de varias experiencias amargas, un amplio
grupo de guyanos de diversos sectores iba a comprometerse en cierta medida
para analizar su constitución y hacer recomendaciones.
La Comisión recibió 4601 propuestas que fueron discutidas en extensos
debates a niveles de comité y de plenaria. También recibieron los puntos de
vista y las opiniones de sietes especialistas guyanos y siete extranjeros. Fue un
ejercicio de gran valor. Para citar al presidente, el Sr. Ralph Ramkarran, el
Portavoz de la Casa, en su informe dirigido al presidente del Comité Especial
Selecto del Parlamento que trata de este tema:
David de Caires
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
129
“Nuestros debates fueron extensos, intensivos, francos y estimuladores.
Los comisionados vieron con éxito cada oportunidad para resolver las
diferencias a través de debates y discusiones que estuvieron siempre
caracterizadas por el respeto mutuo y en una atmósfera de cordialidad. Había
mucho en común entre los Comisionados y siempre y cuando fuese posible
hacer la reflexión sobre los temas fuera de las sesiones plenarias, se hacían.
Ellos crearon a partir de este proceso vínculos de compromiso con una causa
común y un cierto entendimiento reciproco significativo de la base de un punto
de vista en el cual talvez no pudieron fundamentar.”
Los Términos de Referencia destacados por los Comisionados para dirigir
una serie de temas que incluyen “el mejoramiento de las relaciones raciales y el
fomento de la seguridad étnica e igual oportunidad” y “medidas que aseguren que
puntos de vista por incluir de las minorías en el proceso de toma de decisiones y en
la conducta del Gobierno para su consideración.” Para poder demostrar el significado
potencial de este ejercicio como enmienda constitucional es deseable, para darle el
sabor de lo que se había emprendido una citación del informe de esta comisión que
tocó el tema del poder ejecutivo compartido y la gobernabilidad más incluyente:
“Muchos deseaban ver una participación mayor de la Oposición en la
toma de decisiones por lo tanto esa parte de la población no se siente fuera.
Hubo sugerencias para que se fundara un mecanismo de poder compartido,
como por ejemplo la repartición de los portafolios ministeriales a la Oposición.
Disposiciones constitucionales se deben hacer para los Ministros de Oposición.
Miembros de la Oposición deben tener sus instalaciones adecuadas para poder
realizar su mandato de forma efectiva. El líder de la minoría se le debe
renombrar Líder de oposición. Comités Especiales Selectos del Parlamento
liderados por miembros de la oposición pero sin el título de ministros como
miembros, se deben establecer como cuerpos integrales de los ministerios y
para los temas pertinentes que puedan surgir. Uno de esos Comités debe ser el
responsable de las citas para ciertos puestos claves tales como el Auditor
General, el Director de los Enjuiciamientos Públicos y Jueces.
Por otro lado, hubo proposiciones que favorecían la forma actual de la
Asamblea Nacional pero con todos los miembros elegidos. También hubo
propuestas que sugerían una forma federal de gobierno.
En lo que se refiere a la Presidencia, algunos sugirieron que se mantuviera
la Presidencia Ejecutiva mientras otros expresaban su opinión de volver al jefe
Una odisea constitucional
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de Estado ceremonial. En éste ultimo, el jefe de gobierno sería el Primer
Ministro. Muchas de las proposiciones pedían una reducción de los poderes e
inmunidades del Presidente y se mantuviese la Presidencia Ejecutiva.
Dimensiones consideradas por la Comisión
La Comisión tenía la opinión que para atenerse a su mandato y tomando
en cuenta la atmósfera que había provocado el establecimiento de la misma
Comisión, existía la necesidad de un cambio de la cultura política del país y
este cambio debería ser provocado por las instituciones que impondrían ciertos
patrones de conducta para engendrar una nación cohesiva. En este sentido, se
sugirió que la Comisión tratara de presentar un sistema de gobierno en el cual
el poder pueda utilizarse de tal forma que todas las personas estén satisfechas
y que además no se sientan excluidas, o sientan que otros tienen el poder y
hacen lo que desean con él. Este factor se tuvo que tomar en consideración
contra el fondo de las inseguridades raciales y las tensiones existentes y la
Comisión tenía ese mandato. Parece que el sistema puro estilo Westminster
no sería adecuado para Guyana en esta coyuntura. Para poder decidir si se
debería adoptar un sistema nuevo es necesario identificar las características
principales del sistema de gobierno que se desee alcanzar, por ejemplo, una de
esas características puede ser que ¿a cualquier persona se le permita iniciar la
legislación? El sector privado, como motor del crecimiento debe ser tomado
con más seriedad en lo relacionado a los inputs en el presupuesto. Si de hecho,
el gobierno debe buscar dar más poder a pueblo. Los aspectos funcionales del
sistema de gobierno también deben ser tomados en consideración, como por
ejemplo, si el concepto de la separación de poderes permaciera. Si se conserva
este concepto, entonces el tema se vuelve una de las disposiciones de detalle
relacionadas con las funciones específicas de las armas del gobierno.
El Presidente: Los cuestionamientos de este tema son relacionados
principalmente con la relación del Presidente, el Ejecutivo y la Asamblea
Nacional. ¿Debe haber elecciones separadas para Presidente que a su vez tendrá
el poder para crear el Ejecutivo? En el momento que esto se aceptase ¿debería
haber una definición clara de los poderes del Presidente en relación con la
Asamblea Nacional? Se deberá analizar de forma más amplia el papel del Primer
Ministro operando en un sistema presidencialista. Los poderes del Presidente
así como se encuentra deben ser revisados. Otro cuestionamiento es saber si
David de Caires
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
131
se tendrá un Presidente que, de cierta forma, simboliza el espíritu y las relaciones
que los guyanos deben desarrollar. En este contexto de Guyana, se debe
considerar si se utiliza la combinación de características de la Presidencia, que
no sea típicamente ejecutiva, ni titular. La proposición se debe comparar con
otra, por ejemplo, el Presidente no debe ser el jefe de gobierno; habría un jefe
de gobierno que se dirigiría al Parlamento y sería el responsable mientras el
Presidente es el titular.
Legislatura Bicameral
Se propuso un sistema legislativo bicameral con una composición de
una casa superior que reconoce a la sociedad civil en su membresía. Esto, ya
fue postulado, asistiría al fomento nacional de involucramiento en el proceso
parlamentar a través de la inclusión de diversas instancias fuera de la estructura
de los partidos políticos. Esto aumentaía la participación en la toma de
decisiones y ofrece un mecanismo para lidiar con la política étnica. También
existiría la disposición para los 10 representantes regionales. Este sistema
contempla a un titular jefe de estado. Esta casa tendría poderes sobre la casa
inferior. De todas formas, al considerar la reintroducción del sistema de
gobierno, el tema de relevancia del sistema para Guyana en este momento de
su historia tendría que ser bien analizado.
Como hacer que el Parlamento sea más efectivo: La Comisión también
discutió los poderes del Parlamento frente al Gabinete frente al Ejecutivo, y
los mecanismos que permiten al Parlamento hacer más de lo que hace en
relación con las decisiones del Ejecutivo y del Gabinete. Se sugirió que el
concepto de poder compartido del Ejecutivo se debe analizar. El sistema de
Asociación del gobierno, donde todas las partes son representadas en
ministerios se tomó en consideración. De igual forma, se hizo notar que esto,
en efecto, significaría la no existencia de la Oposición. También se destacó
que el modelo de Asociación no es el mejor pero es el más adecuado para
situaciones de conflicto serio. Ahora bien, es importante saber si Guyana se
puede considerar en conflicto serio. Se dió atención al modelo suizo. El modelo
fiji también se analizó porque las islas Fiji tienen problemas étnicos similares a
los de Guyana. En lo que se refiere a la definición del trabajo del Parlamento,
la posibilidad de tratados, legislación de peso y acuerdos con instituciones
internacionales y de financiamiento de su competencia de deben analizar. Hay
Una odisea constitucional
132 DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
132
dos preguntas a las que deben responder las ponderaciones y son: ¿qué no es
efectivo en el Parlamento así como está constituido actualmente? Y en segundo
lugar, en términos constitucionales, opuesto a los términos administrativos ¿cómo
se puede orientar? Como consecuencia natural o respuesta a estos cuestionamientos
se debe preguntar en cuáles dimensiones se debe focalizar o en específico, cuáles
son las cosas fundamentales que se deben cambiar, que requieren de disposiciones
constitucionales para aumentar la efectividad en el Parlamento. El problema
mencionado es el de dirigir los cuestionamientos para encontrar una forma de
responsabilidad para el sistema parlamentar. Un retorno al sistema de instancias
con alteraciones se sugirió como medio para hacer los parlamentares más
responsables, en especial con un electorado que desee representantes identificados.
Una legislatura bicameral podría solucionar este tema.
Comités Selectos: Se hizo notar que el Parlamento se podía reformar sin
cambiar la constitución porque se podría llevar a cabo a través de las Reglas
Prácticas. De tal forma que el partido de oposición mayoritaria en el Parlamento
afirmó que preferiría disposiciones para que sean conservadas en la constitución
porque excluirlas querría decir dejar el tema al gobierno o al partido gobernante.
Por lo tanto, el desafío es proporcionar tal reforma en una forma holística. La
responsabilidad de la Comisión es indicar los temas para el establecimiento y
funcionamiento del sistema de Comités Selectos. Comités legislativos y
presupuestarios son de los más importantes. Se sugirió que todos los Comités
sean presididos por un parlamentar de la oposición y que los ministros no
sean miembros. En el resultado, se recomendó un número substancial de
reformas constitucionales que lidien con la limitación de los poderes
presidenciales y limiten al presidente en dos términos; el nombramiento de los
comités parlamentares que tendrán el poder de revisar las operaciones del
ejecutivo, como se lleva a cabo en Inglaterra y en Estados Unidos; el
nombramiento de jueces; el nombramiento de la Comisión de Relaciones
Étnicas que podría investigar supuestas discriminaciones con base en la
etnicidad de las áreas de empleo, vivienda y otros, y otras comisiones incluyendo
aquellas que traten de los indígenas y de los derechos infantiles. Así que no
hubo recomendación para el poder compartido ya que ninguno de los dos
partidos apoyó la propuesta. El Congreso Nacional Popular (People’s National
Congress), el partido de oposición, cambió su opinión referente a este tema y
apoyó la propuesta detallada de poder compartido del partido en el poder. Ese
partido argumentó que los cambios constitucionales acordados para incluir a
David de Caires
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
133
nuevos comités parlamentares ya eran un gran paso hacia la gobernabilidad
incluyente. También concluyeron que para que el poder compartido funcione,
debe existir confianza a alto nivel entre las partes y no era así en ese momento.
El tema quedó por resolverse.
Este ejercicio, en su conjunto, como revisión constitucional y de
enmiendas fue útil. Hizo que los guyanos se familiarizaran con su constitución
y diversos cambios de valor se hicieran. Sin embargo, varias personas expresaron
insatisfacción con el mantenimiento del sistema presidencialista y también
confirmaron su preferencia por el sistema parlamentar completo en donde el
jefe de gobierno es miembro y responsable. Tal punto de vista se expresó en
una nota editorial de un periódico, el Stabroek News (4): “¿Porqué una
presidencia ejecutiva? Los científicos políticos destacaron que el sistema
parlamentar es más flexible que el presidencial. Además, un presidente combina
dos roles. Como jefe de estado es el representante de la nación. En su otro rol
es el jefe del partido político. En un artículo titulado ‘Los peligros del
presidencialismo’en una revista de Democracia, Invierno 1990, Juan Linz
argumentó: “El presidencialismo es inevitablemente problemático porque opera
según la regla de ‘el ganador se lleva todo’ – un arreglo que tiende a hacer de la
política democrática un juego de sumar ceros, con todo el potencial para el
conflicto que tienen esos juegos.” Y nuevamente “El peligro que las elecciones
presidenciales que suman cero se agrava con la rigidez del periodo fijado para
el presidente en su cargo. A los ganadores y a los perdedores se les define de
forma rigurosa por todo el periodo del mandato presidencial. No hay esperanza
para cambios en alianzas, expansión de la base del gobierno de apoyo a través
de la unidad nacional o grandes coaliciones emergentes, nuevas elecciones en
respuesta a los eventos principales y así por delante. En cambio, los perdedores
deben esperar por lo menos cuatro o cinco años sin ningún tipo de acceso al
poder ejecutivo e influencia política. El juego de sumar cero en los regímenes
presidenciales crea los hitos de las elecciones presidenciales e inevitablemente
exacerba la tensión y polarización.”
Tres años después, en la misma revista, su colega publicó un artículo
titulado “América Latina: Presidencialismo en crisis” donde se destaca que
aunque América Latina imite a Europa al trazar sus sistemas electoral y judicial,
estandarizó su forma de gobierno después de Estados Unidos, “haciendo de
América la casa por excelencia del presidencialismo.” Continuó: “El
Una odisea constitucional
134 DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
134
presidencialismo ha tenido éxito únicamente en Estados Unidos. Contribuyeron
muchos factores para la consolidación de un régimen basado en la separación de los
poderes incluyendo el desarrollo de la Corte Suprema como arbitro entre otros
sectores, la tradición firme del control civil sobre lo militar y la práctica del federalismo
(que centraliza el poder en generaciones en el estado en vez de que sea a nivel nacional).
A pesar de estos factores, se duda que el presidencialismo haya tenido éxito en Estados
Unidos a no ser por lo que fue pronosticado por los fundadores de los EEUU,
específicamente el desarrollo de partidos políticos distintos organizados en un sistema
bipartido.” También destacó que América Latina representa la tradición específica
de Europa, la de España y Portugal, y se trata de un reflejo de la cultura política, en
los tiempos de la conquista y después, lo romano y católico, corporativo y semifeudal
en vez de las instituciones de Gran Bretaña o Francia “.
En otros territorios en la Comunidad Caribeña el sistema estilo
Westminster sigue en vigencia sin alteración alguna y ha funcionado bastante
bien. Ha habido cambios pacíficos de gobierno y se puede decir que hay
estabilidad política. En Guyana, en parte por la mezcla étnica pero también
debido a la política radical se vieron atrapados en la guerra fría, hubo rivalidad
y el éxodo que inició en los años cincuenta y sigue hasta la fecha.
El hacer constituciones ha estado en boga en los últimos tiempos. En un
documento presentado al Centro Nacional Europeo (5), J. Ford destacó que
casi el 69 por ciento de los miembros de Nnuu han hecho enmiendas
importantes a sus constituciones en la década de 1989-1999, y el 70 por ciento
de ellos adoptaron constituciones nuevas. Algunos de estos casos, así como lo
destaca Ford, se deben a la conexión entre la reforma política y los temas de
gobernabilidad y el desarrollo económico, en particular a la atracción de
inversiones internacionales.
“Es esencial una fe renovada que se le ha puesto ha las constituciones
para el desarrollo económico, político nacional estable. De igual forma, aunque
sea menos evidente, también hay un fe renovada en el proceso de creación de
constituciones político legal en sí mismo (es decir, no considerar la constitución
como un documento o institución) sino como medio de reconciliación nacional
y para focalizar la arena estructurada para acuerdos políticos y negociaciones
en las sociedades en transición y post conflicto.”
Las constituciones idealmente deberían fluir de las circunstancias del
país y deberían de gozar de medidas amplias con el apoyo popular. La
David de Caires
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
135
Federalista, que consta de cerca de 85 artículos o ensayos, contribuyó para
diversas revistas en Nueva York del otoño de 1787 a la primavera de 1788,
principalmente el trabajo de Alexander Hamilton y James Madison, diseñada
para persuadir al Estado de Nueva York para que ratificara la Constitución
que había sido formulada por la Convención, éste es un ejemplo clásico de un
intento para generar la aprobación popular y aceptación de la constitución.
Una constitución debe satisfacer las necesidades de las personas y las personas
deben tener el conocimiento político y la capacidad para hacerla funcionar.
En su libro ‘On Revolution’ Hannah Arendt atribuye el éxito de la revolución
estadounidense y la constitución federal que fue subsecuentemente formulada
al hecho de que las personas que la adoptaron tuvieron una experiencia relevante
al facultarse por compactos para gobernarse a sí mismos, situación que no
tenía una contraparte en Europa. Ella reconstruye la situación hasta los Padres
Peregrinos y destaca la tradición de gobierno en diferentes niveles durante el
gobierno británico y que también estaba presente cuando se ganó la Guerra
de independencia de Inglaterra. Así, el reconocimiento de ese poder provenía
de la gente y todos aceptaron que la autoridad debe ser adecuadamente
constituida en órganos estables de gobierno. Las revoluciones, Rusa y Francesa,
en contraste no produjeron ni estabilidad ni constituciones con valor
determinante.
Constituciones proporcionan un marco. En condiciones de subdesarrollo
y con niveles bajos de educación se debe cuestionar que tan importante sea
para ellos. Las palabras contemplan ideas que requieren de instituciones con
vitalidad y activas para informarlos y darles significado. Costumbres de apoyo,
convenciones, el espíritu de compromiso y tolerancia, ninguna de estas cosas
se puede poner en las constituciones. Estas son costumbres que se desarrollan
en el tiempo y muchas veces después de una experiencia amarga. La constitución
estadounidense fue informada por aquellos que deseaban un gobierno fuerte
pero uno que fuese contenido por leyes. Ellos abrazaron el concepto de la
división de poderes. Sin experiencia alguna y sin pensar que las constituciones
de cultura política siempre serán frágiles.
Se ha adoptado nuevas constituciones en Afganistán e Irak. Han sido
formuladas con cierta celeridad y ninguno de los dos países tiene una historia
de fuerte constitucionalismo. Sudáfrica ejemplifica el valor de un proceso
constitucional de envergadura. Así como lo afirma Ford: “Primero, el proceso
Una odisea constitucional
136 DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
136
de formulación de la constitución es tan importante cuanto el documento
legal que tiene como resultado: no importa que tan democrática sea, el contenido
o las instituciones que establece, la constitución no adquirirá legitimidad crucial
para la operación en curso o sobrevivirá sin un proceso con cuidados en cada
fase de formulación y de adopción, y aun más ser el responsable adecuado
para las historias, tradiciones y culturas locales. El proceso, en sí, de la
formulación de la constitución puede ser transformacional, que proporcione
un espacio político abierto, y que sirva para constituir una nación. Entretanto,
medidas de transición funcionan bien y permiten cambios visibles suficientes
para las reglas anteriores. El proceso de creación de una constitución se puede
convertir en un vehículo para el diálogo nacional y reconciliación, así
permitiendo las quejas y perspectivas relacionadas en la sociedad pos guerra
para que se puedan ventilar e incorporar. El ejemplo sudafricano demuestra
que el debate constitucional mantiene el espacio político abierto, estructura
los parámetros para la acción política durante la transformación.”
Problemas de democracia multipartidaria existen en África, Asia y
América Latina. Se hizo un experimento en Fiji con un gobierno de asociación,
disposición que estaba en la constitución. No funcionó. Como los países se
desarrollan y aparecen presiones para el cambio, para la democracia, para más
libertades, y habrá presiones para que la constitución refleje estos desarrollos.
Las constituciones inevitablemente son inspiradas a partir de los modelos
existentes y en realidad se dice que uno percibe, ya sea en nivel internacional, la
emergencia gradual de un esbozo de las formas de gobierno ampliamente aceptadas.
Pero para que tengan un valor duradero deben originarse de los desarrollos internos
políticos y sociales. Están aquellos que cuestionan si ciertos tipos de problemas
políticos tales como los étnicos o las divisiones geográficas son capaces obtener
soluciones con la enmienda constitucional común y legal. Argumentan que una
cultura política válida debe gradualmente evolucionar de la experiencia. Y tampoco
las constituciones ‘buenas’ por sí solas llevan al desarrollo económico o a la
democracia. Pero aunque todo esto sea parcialmente real, un proceso estructurado
para un cambio constitucional puede ayudar a ventilar temas, y lo más importante,
ayuda a desarrollar el respeto por el estado de derecho contemplado en las
constituciones que eventualmente contribuyen con la estabilidad política.
Las constituciones se deben apreciar como un trabajo en progreso, sujeto
a juicio o cambio dependiendo de las circunstancias. Por otra parte, como una
David de Caires
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
137
Versión: Cynthia García
ley fundamental de la tierra, no deben ser sujeto con frecuencia o a cambios
frívolos porque esto tiende a degradar su valor y estatuto.
Las constituciones y su significado e implicaciones se deben enseñar en
las escuelas. Es muy importante que el ciudadano promedio tenga algún nivel
de familiaridad con éstas para elevar el nivel de conciencia pública.
En Guyana en el momento de la independencia había lo que se puede describir
en retrospectiva como inocencia constitucional. Sin ninguna experiencia real de
autogobierno los problemas políticos de gobernabilidad no eran comprendidos.
Los desarrollos realizados desde 1966 pueden ser vistos como parte de la curva de
aprendizaje. Sería incluso verdadero decir que de todas formas nuestra odisea
constitucional no nos ha llevado al paraíso seguro en donde la confianza diseminada
sobre nuestra constitución la hemos alcanzado, el resultado se debe mayormente a
nuestros propios esfuerzos que representan la solución satisfactoria para muchos
de los problemas que enfrenta el joven estado nación multiétnico. Aunque el partido
de oposición principal ha participado plenamente en el proceso de reforma
constitucional continua expresando su insatisfacción con el resultado, en parte, sin
duda alguna, es por la conciencia que poseen al tener patrones de votaciones étnicos
ya que pueden estar en peligro representando un grupo de minoría y puede ser
difícil ganar las elecciones. Existe una solución constitucional viable para ese
problema. ¿Puede una forma de poder compartido proporcionar la respuesta?
Estos temas permanecen sin solución mientras Guyana busca las metas escurridizas
de estabilidad y desarrollo.
Referencias
(1) La Constitución de Guyana e Instrumentos Constitucionales relacionados – Mayo
de 1966
(2) Constitución de la República Cooperativa de Guyana (1980)
(3) Informe de la Comisión de Reforma de la Constitución a la Asamblea Nacional
de Guyana con fecha del 17 de Julio de 1999.
(4) Editorial en Stabroek News, periódico en Guyana, con fecha del 27 de Julio de 1999.
(5) J. Ford - The Age of Constitutions? - National Europe Centre Paper No. 132
El fracaso de la política en la democracia y la impronta de la realidad
138 DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
138
El fracaso de la política
en la democracia y la
impronta de la realidad
Carlos Mateo Balmelli
*
D
*
Senador de la República del Paraguay
espués de casi 30 años de reinstalada la Democracia en la región se genera la
necesidad analítica de reflexionar críticamente sobre el estado de la democracia y las
posibilidades que ofrece la política en el escenario de la democracia postransición.
La inquietud conceptual que se presentará en este ensayo es la de indagar
analíticamente si lo que sucede en la región es una “crisis de la democracia” o
de lo contrario se trata “del fracaso de la Política” en el marco de la democracia.
Esta diferencia nos permitirá delimitar nuestro objeto de estudio, después
de haber definido esto, nuestro razonamiento se dirigirá a buscar las causas de
las dificultades de la democracia, en dos supuestos, en primer momento, indagar
si las razones de la crisis descansan en el marco institucional que formaliza la
dominación política, o sin embargo, éstas encuentran su explicación en el estilo
de gestión política que impulsa un proceso político que de manera recurrente
desborda e inhibe la institucionalidad democrática.
La bidimensionalidad del análisis político:
“¿La norma versus la normalidad?”
Herman Heller
Carlos Mateo Balmelli
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
139
Traer a consideración la variable institucional nos alejará de la tentación
de entender la realidad sociopolítica a partir y a través de la visión estrecha
según la cual lo fáctico reduce la incidencia de las instituciones en su dimensión
formal a su mínima expresión.
El enfoque que dimensiona las instituciones en términos formales nos
facilitará la elaboración de un esquema analítico en el que se establece una
relación de interdependencia entre el factor institucional y el comportamiento
de los actores.
La importancia de separar analíticamente la variable institucional de la
realidad social nos proporciona una visión dinámica de la Sociedad Política y
nos permite comprender a la actividad política como la acción social central
que expresa y crea las instituciones.
Las nociones previas que tan escuetamente han sido abordadas posibilitan
plantear el debate del estudio de la democracia desde un paradigma que
reconozca la dimensión normativa y la fáctica como dos caminos que se bifurcan
pero que no corren por sendas paralelas sino que se cruzan e interceden. Esta
perspectiva habilita a que se indague y se busque las causas de la decadencia
política en el análisis intrínseco de los arreglos institucionales, en la racionalidad
que motiva y da sentido al accionar de los actores o en la utilización combinada
de ambas variables; es decir: una visión integral que considere la voluntad de
los actores y el marco institucional en una relación dinámica e interdependiente.
Redescubriendo lo Institucional
La tradición analítica que predominó en la región desconoció la incidencia
del factor institucional como variable que per se influye en las expectativas de
los actores sociopolíticos. La subvaloración del elemento institucional supuso
por mucho tiempo la valoración de la democracia como instrumento de las
políticas de cambio social y no como fin en sí mismo. La democracia como
medio y no como fin significó en décadas pasadas una práctica política que se
inspiraba en una racionalidad que contradecía y restringía la vocación
democrática de los procesos políticos. Por ello se entiende que la decisión de
los actores hiciera que el proceso político agotase los recursos institucionales
provocando recurrentes crisis terminales en las que la realidad política se
imponía al marco institucional. La modalidad de gestión y la dinámica de los
El fracaso de la política en la democracia y la impronta de la realidad
140 DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
140
procesos políticos mitigaban la legitimidad de las instituciones, lo que suponía,
el ejercicio de una práctica política que confrontaba y superaba a la legalidad
existente. El aspecto agonal de la política debilitaba la capacidad ordenadora
de las instituciones.
En aquel entonces la “crisis de la democracia” expresaba y representaba
un comportamiento actoral que no se compadecía con la dominación
democrática.
Si la democracia equivale a la forma superlativa de organizar y de ejercer
el poder político, entonces es que su funcionamiento demanda el
establecimiento de un sistema de comportamiento social y político
complementario y compatible con lo que se dispone institucionalmente.
En el pasado la democracia en la región disponía de los recursos
institucionales necesarios, pero sin embargo carecía de un sistema de actores
políticos y sociales comprometidos con la viabilidad y la posibilidad de
profundización de la democracia. Sucedía en la región aquello que algunos
denunciaron en la República de Weimar, “la democracia sin demócratas”.
Chile: cuando la tensión existente entre la normatividad
y lo fáctico se resuelve a favor del último
Un caso regional asimilable a otros, que ejemplifica la situación en la que
la estabilidad de la democracia se hizo insostenible, porque los actores no
actuaron de acuerdo con los recursos institucionales previstos, es representado
por la historia política chilena previa a setiembre de 1973. Una considerable
cantidad de autores coincide en que la política preautoritaria en Chile se
caracterizaba por ser antagónica, confrontadora y excluyente. La intencionalidad
política de los actores se encarnaba en una práctica que hacía realidad la
propuesta que entiende la política como la relación amigo-enemigo.
La pretensión de querer realizar proyectos de transformación social
radicales que no consideraban ni reunían la aprobación de los otros actores
sociales transformó el sistema político en un lugar en el que todo tipo de
conflicto su expresión y su lugar encontraron.
Se quebrantó la estabilidad democrática porque el comportamiento de
los actores desconoció los intereses de los otros y se configuraron mayorías
Carlos Mateo Balmelli
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
141
que ejercen el poder negando al resto del sistema de actores el derecho a
reivindicar y a realizar sus pretensiones y expectativas.
La fuerza normativizadora de la Constitución chilena de 1925 encontraba
sus limitaciones en el propósito y la conducta de los actores políticos. Las
restricciones que imponía la realidad se hallaban definidas en la finalidad
perseguida por los protagonistas de los procesos políticos. Para que la
democracia pueda conservarse estable deben poseer los actores una racionalidad
orientada a fines que sean alcanzables con los recursos institucionales previstos.
Esta es la condición previa que deben cumplir en los procesos de cambio
social predecible y enmarcado dentro de la legalidad vigente.
Para evitar que el cambio social sea violento y desborde el marco
institucional existente deben los actores intentar la realización de proyectos de
cambios sociales dentro de los arreglos institucionales previstos. Si las
reivindicaciones de los actores se elevan más arriba del horizonte institucional
establecido se provocará una crisis de legitimidad, por el hecho de que las
instituciones existentes no pueden elaborar todas las demandas del proceso social
y político. Si la acumulación de exigencias supera la capacidad instalada de la
sociedad política, se corre el riesgo de que en ese contexto cualquier demanda
social pueda convertirse en una amenaza que socava la estabilidad política.
El sistema político preautoritario de 1973 configuraba un régimen
presidencialista con un sistema de multipartidismo integrado por partidos políticos
portadores de valores divisionistas en un ambiente de polarización social.
La voluntad de los actores políticos y sociales se orientaba a la realización
de proyectos de sociedad que de realizarse supondrían una profunda
transformación de las estructuras sociales. Debido al alto grado de
ideologización los actores no tuvieron en cuenta que los cambios profundos
podían ser procesados en el contexto institucional existente únicamente si
contaban con un alto consenso. El proyecto que quiso llevar adelante la unidad
popular antes de la ruptura, no contaba con el consenso necesario. Cabe
recordar que el Presidente Salvador Allende era triplemente minoritario: En
su partido, en la ciudadanía y en el congreso. La crispación política trajo como
consecuencia el abandono de las posiciones favorables al compromiso
desechándose el diálogo como herramienta política válida en la democracia.
La fragmentación política evidenció la incapacidad de buscar soluciones o
compromisos dentro del contexto constitucional, lo que alentó a las conductas
El fracaso de la política en la democracia y la impronta de la realidad
142 DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
142
extralegales que entendían encontrar la solución a la conflictividad en la
abolición de la dominación democrática.
El poder como comunicación y fenómeno relacional en
contrario de la noción weberiana de imponer una voluntad
en contra de otra
El marco institucional de la dominación democrática si no encuentra el
soporte en la voluntad de los detentadores y destinatarios de las Relaciones de
Poder tenderá a perecer.
El observar el Poder como fenómeno relacional y comunicacional permite
comprender las mutaciones a las que están sometidas las instituciones. Con
esta visión se consolida el paradigma que considera a las instituciones como
derivaciones de las relaciones de poder y de las pautas de comportamiento
histórico de la sociedad. Por ello lo más apropiado para los fines de este ensayo
es referir “el fracaso de la política” en la democracia y no hablar de “la crisis de
la democracia”. Estas afirmaciones se fundan en la comprobación que
demuestra que cuando los actores no ajustan su conducta y racionalidad a los
patrones políticos complementarios y funcionales a las instituciones existentes,
no se dispondrá de los presupuestos para potenciar las capacidades que ofrece
un modelo institucional abierto, igualitario y competitivo.
Nadie quiere aceptar que la historia se desenvuelve sin más,
independiente de una dirección determinada, de un objetivo.
E. M. Cioran
En democracia el Proceso Histórico puede ser lineal o evolutivo, circular
o de estancamiento y regresivo o decadente. Por lo primero se entiende la
circunstancia en la que se identifican razón y evolución, historia y desarrollo,
decisión y esfuerzo colectivo que dirige el Progreso hacia niveles más elevados
de convivencia social; lo segundo, se da cuando el proceso histórico reproduce
situaciones de estancamiento originadas en las mismas causas, es decir: la
concurrencia de los mismos hechos reproduce circunstancias similares. Se puede
denominar a esta situación como la de ser prisioneros del mismo tiempo. Por
Carlos Mateo Balmelli
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
143
último, la tercera opción explica el acierto de prever la decadencia política si es
que la decisión política de los líderes no se compenetra con la racionalidad y la
ética. Se sostiene que si el proceso político es conducido por la irracionalidad
o por la ceguera de involucrarse en la realización de sueños imposibles, el
resultado esperado a lograr será el de despertar en el seno social a las fuerzas
atávicas que logran el predominio del pasado sobre el futuro.
La regresión o el estancamiento no deben ser excluidos como posibilidades
del Proceso Histórico. La historia abre las puertas para que toda posibilidad se
convierta en realidad. De ahí que la reflexión política y la teoría social del cambio
deben alejarse del optimismo que supone la simpleza de unir el destino de los
Pueblos con el desarrollo. Asimismo, hay que apartarse de aquellos pesimistas
que identifican el destino histórico de una nación con su fatalidad. En este ensayo
se enfatiza que para esbozar una estrategia de desarrollo político se debe plantear
como probables resultados del proceso político, las perspectivas lineales y
evolutivas del progreso con la hipótesis de la decadencia y del estancamiento.
La utopía tiende al afianzamiento de lo homogéneo,
de lo típico, de la repetición y de la ortodoxia.
E. M. Ciorán
El discurso que reivindica la utopía como objetivo inmediato del accionar
político, transforma la conducta que tiende al consenso en una actitud que se
predispone al conflicto tomando a éste como único elemento que mueve el
proceso histórico. Cuando el proceso político se dirige de manera tal que acabe
o disminuya las posibilidades del compromiso se genera una situación en la
que los actores pretenden maximizar sus beneficios sobreexcitando de esta
forma el aspecto agonal de la política.
El componente utópico debe ser dejado de lado en el proceso de
construcción institucional. Es legítimo y coherente sospechar de la fecundidad
de la utopía en la historia. Lo utópico despierta la ilusión de impulsar proyectos
de sociedad que contradicen la naturaleza humana e induce a olvidar la realidad.
El liderazgo político comprometido con el orden democrático no puede divagar
en la búsqueda de la Edad de Oro. El mejoramiento de la democracia requiere
de un accionar político que reconozca la característica inagotable de la realidad.
El fracaso de la política en la democracia y la impronta de la realidad
144 DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
144
La democracia significa la identificación
entre gobernantes y gobernados.
Carl Schmitt
Cabe señalar que alcanzar el consenso no presupone la unanimidad de
todos los miembros que integran la Voluntad Política. Los consensos son el
resultado del acuerdo logrado dentro del sistema de actores y en el cual se
satisface parcialmente los intereses y las expectativas de estos actores. Los
consensos para ser estables deben responder a una coalición de actores capaces
de imponer las consecuencias de lo acordado. Los consensos se imponen como
cualquier otra consecuencia de la dominación política. Hablando sin eufemismo
toda dominación política se impone y es necesaria. Lo primero porque no hay
dominación sin coacción y lo segundo porque la Dominación es la respuesta a
la ausencia de armonía social. La dominación resulta de la necesidad de dar
resolución a los conflictos sociales, los consensos son viables desde el momento
en el que la hegemonía se construye sobre la base de la mayoría. La vocación
democrática de la coalición hegemónica se garantiza con la integración plural
del sistema de actores. De no haber pluralidad en el sistema de actores que
integra la coalición hegemónica, se producirá la pérdida de la calidad
democrática de la coalición hegemónica, puesto que, se asimilará el principio
de la hegemonía al de la mayoría que excluye a las minorías. Asimismo, se
pretenderá identificar a los gobernantes con los gobernados con la consecuencia
de poner fin a la dicotomía Oposición – Gobierno.
El sistema democrático ofrece más oportunidades en un ambiente en el
que permanece como contradictoria la relación gobierno-oposición. El sistema
democrático se mantiene virtuoso, en tanto y cuanto, la relación del gobierno
y la oposición transcurren en los términos y dentro de la lógica que reconoce
los beneficios de contar con un sistema de actores plural y diferenciado.
Democracia autoritaria versus democracia liberal
El modus vivendi dentro del sistema democrático puede mutar de acuerdo
a los criterios que se tienen para delimitar, en cada momento político, el estilo
y el contenido de gestión pública, según los cuales, se ejercerán las funciones
Carlos Mateo Balmelli
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
145
gubernativas y de oposición. En este sentido el modus operandi de los actores no
debe desconocer la naturaleza controversial de la democracia, tanto en su fase
electoral, como en el de período gubernativo. La democracia es contradictoria,
en lo que hace a establecer una relación tensa y dicotómica, entre opuestos
que tratan de superarse o negarse a través de la afirmación de cada uno de
ellos. La organización democrática del poder y la sociedad han de basarse y
constituirse desde el conocimiento de la heterogeneidad de la voluntad política.
La negación de la pluralidad de la voluntad política conduce a construir un
modelo democrático que se funda en el paradigma que opone el concepto de
la democracia al de liberalismo. Según este razonamiento el reaseguro de la
democracia inexorablemente demanda la negación del liberalismo.
Para este enfoque la democracia es amenazada y vulnerada por la diversidad
y el elemento competitivo que incorpora el liberalismo en la sociedad política.
Por ello, y contrariando la lógica liberal que tiende a garantizar la identidad y la
capacidad expresiva de un sistema heterogéneo de actores se levanta esta visión
que pretende abolir la diversidad para imponer la homogeneidad.
Esta teoría de la política plantea la funcionalidad y la vigencia de la
democracia en la medida que desaparezca el componente individual de la
voluntad política y ésta tienda a homogeneizarse, es decir: a la destrucción de
la heterogeneidad.
Desde esta visión dogmática de la democracia se anula el componente
liberal, por ello las instituciones de este origen resultan superfluas. El dogma
de la soberanía popular homogénea se convierte en “verdad indiscutible” que
deslegitima la construcción institucional que se inspira en la filosofía del
contrato. Esta última se constituye desde el principio de la reciprocidad, la
igualdad y la libertad de los actores. El contractualismo como filosofía
justificativa del Poder Político y su institucionalización, requiere para su vigencia
un sistema de actores diverso en lo axiológico y en sus expectativas materiales.
Pero el cuestionamiento más descalificador de esta perspectiva antiliberal
y autoritaria de la democracia es la de sobrevalorar la unanimidad de la soberanía
popular como verdad política incuestionable. En este paradigma se desconoce
que la lucha de la libertad consistió y consiste en conciliar el valor de la soberanía
popular con el constitucionalismo clásico. El peligro que se corre cuando se
reivindica la soberanía en detrimento de las instituciones es que la constitución
y todo lo que ella abarca en limitación, garantías y derechos queden absorbidos
El fracaso de la política en la democracia y la impronta de la realidad
146 DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
146
por la soberanía. ¡Qué vacío institucional, que desprotección jurídica cuando
la constitución es abolida para ampliar los efectos de la soberanía popular!
Non Veritas Sed Voluntas Facit Legem.
No la verdad sino la voluntad hace la ley.
T. Hobbes
La referencia a la conducta de los actores nos permite entender la
gravitación que supone para la estabilidad democrática el compromiso y la
lealtad de los protagonistas del proceso político con las instituciones destinadas
a ordenar la convivencia social.
La propuesta consiste en sumergir el análisis hacia lo más profundo,
hasta llegar a la constatación que reconoce el hecho de que la vigencia de las
instituciones depende de la deseabilidad que éstas reciben por parte de los
actores y de la modalidad de resolución de las controversias originadas en las
disputas por el Poder. Este último aspecto nos recuerda que en un sentido las
instituciones resultan de las relaciones de poder y que la distribución del poder
en las sociedades es asimétrica.
Lo que queremos señalar es que la democracia, no como forma de
convivencia social, sino, como organización y ejercicio del poder político,
depende de la impronta política más que de las variables económicas y sociales.
De esta última afirmación se puede inferir que el conflicto social de
carácter distributivo que no expresa lucha por el poder cualquiera sea su
intensidad condiciona pero no determina la viabilidad de la democracia.
Por mucho tiempo el razonamiento de la política dependía de lo
económico, o de lo sociológico. Se consideraba al hecho político como un
dato posterior a procesos exteriores a él. El dato de lo político era un
subproducto de la penetración capitalista o de la lucha de clases. Estos enfoques
desconocían la autonomía de la política y la sometían al mandato de lo
económico y lo social. Nosotros no queremos desconocer la incidencia que
ejercen estos factores en la política, lo que queremos es ubicar a la política
como el accionar social que responde a las constantes de la búsqueda del
poder y de la necesidad de ordenar la sociedad.
Carlos Mateo Balmelli
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
147
Las fases de transición están sujetas a reglas diferentes
de las que gobiernan el principio y fin de los estados.
Y. Dror
Las transiciones de la dictadura a la Democracia han sido llevadas a cabo
en un contexto macroeconómico recesivo, de profundización y aceleración de la
inserción de los países de la región en los procesos transnacionales, de penetración
capitalista, de acumulación de capital, de liberalización de los mercados financieros,
de reformas económicas, de postergación y exclusión social, de aumento del
Desempleo, de anomia, etc. Sin embargo, las adversidades socioeconómicas no
nos habilitan a concluir que estos escollos se convirtieron en un impedimento
para el desarrollo democrático, lo que no significa desconocer que la falta de
condicionamientos favorables vulnera la estabilidad democrática en la región.
A pesar de un ambiente social y económico que en algunos casos llega a
ser desolador, hoy la región conoce de un período democrático cuya larga
duración permite afirmar que la transición ha llegado a su fin y que se ha
entrado en el estadio de la consolidación democrática.
Esto último no quiere decir que la calificación que se le atribuye a la
democracia sea el de satisfactoria, es más en la mayoría de los países de la
región, la calificación que se le otorga a ésta es la de insuficiente. Esta situación
es definida por algunos como “democracia de baja intensidad”; por las mismas
razones otros la denominan como “democracia sin ciudadanía”, etc.
El hecho de afirmar que la democracia en la región se encuentra en el
estadio de la consolidación, no significa que una regresión autoritaria deba ser
excluida como de imposible probabilidad. Cuando se dice, que la Democracia
se encuentra en un período de consolidación, se sostiene que ella es aceptada
y deseada como un valor superior por los actores con protagonismo en el
Proceso Político y por amplias mayorías de la Sociedad.
De igual manera aceptando el aumento de la complejidad de la tarea
gubernativa, de igual manera se debe insistir en señalar en la imperiosa
incorporación de patrones de gestión política que reconozcan que los gobiernos
se están convirtiendo en algo cualitativamente más importante y que éstos
gozan de considerable independencia en la toma de decisiones críticas, lo que
los convierte en importantes objetivos de reformas.
El fracaso de la política en la democracia y la impronta de la realidad
148 DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
148
Estas consideraciones obligan a que se considere las políticas para
robustecer la capacidad de los gobiernos nacionales, puesto que, se entiende
que éstos siguen jugando un papel preponderante, para afrontar los nuevos y
exigentes cometidos que resultan de la dirección tomada por las sociedades.
En este tipo de emprendimiento será función reservada a los gobiernos calificar
los valores perseguidos y evaluar la efectividad de los instrumentos que están
al servicio de las metas que pretenden ser alcanzadas.
Hay que alentar e incrementar un liderazgo ejecutivo fuerte,
sujeto siempre a salvaguardar.
Y. Dror
De las consideraciones hasta aquí expuestas, se infiere la necesidad
analítica de reconocer la autonomía de la política como la actividad que debe
contar con la capacidad para poder liderar los procesos sociales. Liderazgo
significa la capacidad de impulsar la acción colectiva hacia determinadas metas.
Si se insiste en la necesidad de liderazgos es porque se reconoce el dato de
que la historia por sí misma no lleva a cabo las transformaciones sociales cuando
éstas son necesarias. La realización de los proyectos que definen un modelo de
sociedad no se hacen realidad por generación espontánea, las mutaciones sociales
cuando éstas son necesarias, son el resultado de la decisión y destreza de los actores
que poseen liderazgo. La historia como proceso que tiene dinámica propia y
características particulares sugiere el estudio casuístico que debilita la capacidad de
generalizar de las otras ciencias sociales. El razonamiento casuístico de los procesos
históricos encuentra su explicación en la peculiaridad de los actores. Cuando la
pretensión intelectual investiga en la conducta de los actores encontrará la explicación
causal del acontecimiento y en cambio si la investigación se inclina a favor de
Factores exógenos al Proceso en cuestión se estará construyendo un sistema de
razonamiento en el que en algunas ocasiones la explicación puede ceder ante la
justificación, para que de esta manera se pueda legitimar determinadas situaciones
históricas. Por ello, cuando en el análisis se le atribuye tanta sagacidad a la historia,
se obtiene un objetivo no pretendido: la de caricaturizar a los actores.
El reconocimiento de la importancia de los actores y de su protagonismo,
no significa desconocer que las expectativas de los actores son establecidas
Carlos Mateo Balmelli
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
149
por las instituciones y que el activismo de ellos debe ser sensibilizado con
estímulos funcionales a la matriz institucional (entidad principal y generadora
de otras) dentro de la cual están obligados a operar.
Dentro de las elites debe garantizarse por lo menos alguna rotación,
la entrada a las elites debe basarse en las elecciones y el mérito.
Y. Dror
El análisis se vuelve más complejo cuando se aborda el debate de la
democracia pasando revista al sistema de actores y a la asignación de roles que
a cada uno le corresponde. Si después de haber revisado el inventario disponible,
el observador percibe deficiencias en el sistema de actores y de deformaciones
en sus patrones de comportamiento, se podrá evaluar la calidad de la sociedad
política desde una perspectiva que declina buscar la causa de la crisis en la
democracia y focaliza la inquietud analítica en el contenido y los términos del
ejercicio de la actividad política. Si la disfuncionalidad del sistema radica en la
modalidad de gestión política de los actores es fácil comprender que la crisis
en la región no es de la democracia sino de la política en la democracia. De ser
así, la solución está más en el mejoramiento de la calidad de la política que en
la ingeniería institucional. Cuando se demanda más calidad a la política lo que
se busca es dotarle de más capacidad al accionar político.
Al equiparar como sinónimos “baja calidad” y “falta de capacidad”,
estamos denunciando que la actividad política no agota todo el potencial que
le ofrece la sociedad democrática; por ejemplo: ¿Qué capacidad instalada para
el cambio puede tener un sistema democrático si es que no cuenta con liderazgos
en el gobierno o en los partidos políticos comprometidos con la realización de las
transformaciones necesarias?, ¿Qué capacidad de gobierno puede tener una
democracia si es que los actores estratégicos no cuentan con una visión clara de
hacia donde debe avanzar el proceso histórico?, ¿Qué capacidad de decisión posee
un sistema político en el que la decisión de los actores es errátil, ¿Qué duración
tendrán en el tiempo las políticas públicas si es que no están fundadas en acuerdos
al que se le deben subordinar las pretensiones singulares de cada actor?, ¿Qué clase
de continuidad institucional se garantiza si es que la reivindicación de las pretensiones
de un actor exige no atender la demanda de los otros?, ¿Qué tipo de contenido
El fracaso de la política en la democracia y la impronta de la realidad
150 DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
150
institucional tendrá la convivencia si es que la afirmación de la identidad de un
actor demanda la negación de los otros?; y ¿Qué capacidad de construir poder
político existe en una sociedad en la que la confrontación anula o debilita la capacidad
de decisión que tiene el gobierno?. La respuesta a estas interrogantes traslada la
atención del análisis al activismo político y demuestran que el estudio de la
democracia para ser conducente debe trascender lo formal y ha de hacer que la
discusión aterrice en el campo de la política.
Estas consideraciones inducen a redescubrir la centralidad de la política.
No se debe reinventar la política, lo que hay que hacer es otorgarle el lugar que
se merece en el momento de generar la matriz institucional principal y como
instancia con capacidad de vincular a través de sus decisiones a todos los
integrantes de la sociedad. Desde la política se impulsa y dirige el proceso de
formalización institucional que apunta a convertir lo real en legal. Esta última
circunstancia es inherente a todo proceso de modernización social. La sociedad
moderna se caracteriza por habilitar los procesos de transformación que
convierte la normalidad en normatividad.
Las instituciones formales e informales
La visión que reconoce el fracaso de la política en la democracia debe
admitir la existencia de instituciones formales e informales, las primeras son
aquellas que se expresan y formalizan a través del derecho y las segundas son
reglas de convivencia que no se formalizan en el derecho y cuya vigencia y
validez no está impuesta por ningún aparato externo coercitivo que puede
imponer sanciones por incumplimiento de las mismas.
Comprender la dimensión formal e informal de las instituciones sirve para
relativizar la capacidad que se le asigna al cambio institucional formal en los
procesos sociales. Esta afirmación nos permite comparar los logros obtenidos a
la vista de las reformas realizadas. Luego de más de dos décadas de haber dado
inicio a innumerables cambios que afectan a las instituciones en su aspecto formal
y evaluando este período de tiempo, puede decirse que la reforma institucional
formal per se no es suficiente para evitar el deterioro de la democracia.
Se han elaborado nuevas constituciones, se han reformado los sistemas
electorales, se han dotado de mayores facultades a los gobiernos locales, sin
embargo, no se puede afirmar que todo este conjunto de reforma haya supuesto
Carlos Mateo Balmelli
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
151
el mejoramiento de la calidad institucional de los procesos sociopolíticos en la
región. La agenda reformista debe entender las limitaciones de la ingeniería
institucional. Se debe prescindir de los enfoques proclives al fetichismo institucional
y no desentenderse de la obligación que supone acabar con las murallas que se
elevan para impedir el aprendizaje institucional colectivo. Por esta razón las
mutaciones institucionales no deben ser consideradas producto unilateral de la
voluntad legislativa, se deben crear los mecanismos para que el proceso social de
aprendizaje institucional se vincule al proceso de formalización de las instituciones.
Supone un error esperar un resultado inmediato de cualquier reforma
institucional que solamente responda a un acto formal del Estado o a la expresión
aislada y voluntarista de los detentadores del poder. La región ha vivido de la
ilusión de que mediante la transformación de las instituciones formales se lograría
inmediatamente los cambios necesarios. La realidad ha demostrado ser un
impedimento que hace fracasar cualquier intento de reforma institucional que
no pondere la dimensión informal de las instituciones. La propuesta que tienda
a querer superar el fracaso de la política en democracia ha de considerar la
interrelación que existe entre las instituciones formales e informales.
El tiempo es la luz de los desengaños.
F. Quevedo
Cuando al inicio de la década del 90 se refería la necesidad de
gobernabilidad democrática, se le daba preeminencia en la agenda política a la
construcción institucional a los efectos de impedir el retroceso del proceso
político a formas autoritarias anteriores.
En este tiempo la teoría buscaba todos los reaseguros institucionales
para evitar que el proceso político se retrotraiga al autoritarismo de años
anteriores. La posibilidad de la regresión autoritaria estaba directamente
relacionada con el deseo y la capacidad que podía existir dentro de la sociedad
para reinstalar las formas autoritarias de gobierno. Es en aquel entonces que,
cuando se exigía más participación, se lo hacía en pos de fortalecer la vocación
democrática del proceso político. Tiempo después de haber reestablecido la
democracia se percibe en la región nuevas características en el proceso político.
Se ha superado la situación política pendular por la que solían atravesar los
El fracaso de la política en la democracia y la impronta de la realidad
152 DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
152
países de la región de gobiernos civiles a militares, de democracias a dictaduras.
En el presente la inestabilidad política indica una crisis cuya crispación expresa
las desavenencias derivadas de la lucha por el poder y los conflictos sociales
no resueltos. El fracaso de la política en la democracia se constata en la
incapacidad de construir poder y dominación política. El dilema de la
gobernabilidad democrática consiste en que el proceso político erosiona la
capacidad de crear y mantener estructuras institucionales que garanticen el
orden democrático y la posibilidad de establecer condiciones políticas para el
funcionamiento del gobierno. No se puede desconocer que el deterioro de la
calidad de vida es provocada por el debilitamiento de la eficacia del gobierno.
En esta coyuntura el esfuerzo político debe orientarse a garantizar la continuidad
institucional, aumentar la capacidad instalada del Estado y mejorar la calidad
de la política. Los procesos políticos ajustados a criterios de gobernabilidad
democrática deben responder a una racionalidad que conciba la necesidad de
crear poder político. Hay que incorporar a la política los recursos que impidan
que el proceso político erosione las bases de la dominación. Dentro de este
razonamiento se puede ir elaborando una agenda político-institucional que
permita crear poder para facilitar y respaldar la política de gobernabilidad
democrática que conduzca a mejorar la calidad del proceso gubernativo.
Democracia versus democracia electoral
En la región puede observarse la realización de procesos electorales que
tienen como resultado una determinada mayoría que se muestra incapaz de
crear las condiciones para gobernar. Se han realizado procesos electorales en
un ambiente de libertad e igualdad de condiciones; de los mismos emergen
mayorías que expresan genuinamente la preferencia del electorado. Sin embargo,
los procesos electorales han sido insuficientes para poder crear gobiernos
capaces de gobernar. Son varios y diversos los casos de gobernantes que han
surgido de elecciones incuestionables y que no han podido terminar su mandato
electoral. Varias son las ocasiones en las que la sucesión de presidente depuesto
se hizo de manera heterodoxa desde el prisma constitucional. Esta nueva
situación de contar con gobiernos electos legitimados en su origen pero
descalificados en función de gobierno pone a la vista la situación de tirantez
que puede llegar a existir entre democracia y los procesos electorales. Se da
una incongruencia entre la mayoría electoral y la incapacidad de consolidar
Carlos Mateo Balmelli
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
153
una mayoría política para gobernar. El razonamiento político debe buscar la
solución a la tirantez e incongruencia que existe entre el resultado electoral y la
transformación de éste en destreza para gobernar.
La salud de la democracia, cualquiera sea su tipo y su grado,
dependen de un mísero detalle técnico: el procedimiento electoral.
Ortega y Gasset
Si confrontamos esta afirmación con la realidad socio-política en la región,
se percibe que, si bien los procesos electorales se ajustan a derecho y los
resultados son fiables, esto no ha supuesto un mejoramiento cualitativo de la
legitimidad del ejercicio de la política. El deterioro de las condiciones de la
estabilidad democrática no responde al desajuste de los procesos electorales,
sino más bien están íntimamente relacionados a patrones políticos obsoletos e
insuficientes para poder gobernar la nueva complejidad social.
Si el ejercicio de la política no se ajusta a nuevos patrones de
comportamiento, la incapacidad de la política en la democracia va a convertirse
en un fenómeno recurrente, cuyo punto de partida no serán los procesos
electorales sino el comportamiento político inapropiado, alejado de los
estándares de buen gobierno y de la realidad.
Hay que tener presente que la incidencia del factor electoral depende de
la sociedad y en especial de la cultura dentro de los cuales está engastada.
Los excesos de una virtud matan más que los de un vicio.
E. M. Cioran
Al crearse ciertas instituciones puede pretenderse un propósito noble
pero, el fin obtenido, puede llegar a ser el no buscado por la decisión que le dio
inicio. El proceso de elaboración institucional, muchas veces, es pensado en
abstracto, sin contrastarlo con lo fáctico, lo que conduce a elaborar instituciones
que no son compatibles con la realidad dentro de la que tiene que tener validez
y vigencia. Por lo tanto, la funcionalidad de las instituciones está condicionada
El fracaso de la política en la democracia y la impronta de la realidad
154 DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
154
por su contexto social, económico y cultural.
La importancia de destacar la validez y la vigencia de las instituciones se
debe a que los procesos de creación institucional, por razones valorativas,
crean instituciones desde de lo “verdadero” deduciendo arreglos institucionales
que niegan las posibilidades que ofrece la realidad.
Los procesos políticos de creación institucional deben poseer una visión
que distinga lo “verdadero” de la realidad. La voluntad política que está
determinada a crear instituciones debe establecer una relación en la que lo
ideal y lo real se impliquen. Si esta relación de recíproca implicancia no existe
se estarán construyendo instituciones desfasadas de la realidad. Por ello, se
debe atender que la construcción de instituciones responde a una combinación
de factores: la contingencia histórica, la lucha por el poder, y las pautas del
comportamiento histórico prevaleciente en una sociedad.
El factor ideológico es un dato clave que debe ser descifrado en los
procesos de creación institucional. De los patrones ideológicos se deducen
formas de instituciones que puedan negar o contradecir la realidad. Las
instituciones derivadas del “mundo de lo verdadero” son concebidas con el
propósito de contradecir el mundo real. Lo presuntuosamente verdadero es
en realidad un mundo aparente por no ser más que una ilusión de óptica
ideológica. El proceso de la creación institucional debe tener los oídos abiertos
para escuchar la voz de la realidad cuando ésta reclama sus derechos.
Reiteramos de manera recurrente la necesidad de recuperar la realidad
para el proceso de toma de decisión y para el de creación institucional. Recuperar
la realidad es un impostergable en los procesos políticos en los que se busca la
construcción de un ordenamiento social superlativo. Se debe “reflexionar sobre
la razón que hay en la realidad”, lo razonable debe encontrarse en la realidad y
no en lo que nosotros creemos que es lo razonable.
La tentación de instalar El Leviatan no es la respuesta
a la incertidumbre y la inseguridad
Las circunstancias actuales en la región, caracterizadas por el aumento
de la inseguridad ciudadana y del activismo delincuencial, amenazan superar la
capacidad instalada de los organismos de seguridad del gobierno. Estas
Carlos Mateo Balmelli
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
155
circunstancias, hacen más urgente la elaboración de leyes que sancionen con
más rigor las conductas criminales y amplíen la capacidad de actuación
preventiva de las instituciones encargadas de proteger el derecho a la vida y a
la libertad.
Actualmente, la democracia es descalificada por varias razones, algunas
de ellas están vinculadas a la insatisfacción social originada en el bajo
rendimiento del sistema económico nacional, la otra en la incapacidad
demostrada por las instituciones judiciales y políticas de proveer justicia y
seguridad ciudadana como un bien colectivo accesible y garantizada para todos.
En la presente coyuntura, la vida y la libertad de la población está amenazada,
amedrentada y arrebatada por grupos criminales que, organizados o no actúan
al margen de la ley, sin inhibiciones y sin temor, por no percibir la posibilidad
de ser aprehendidos y castigados con penas más severas.
La teoría democrática no puede plantear el dilema de tener que elegir entre
dos bienes jurídicos, la disyuntiva entre la libertad personal o la seguridad colectiva.
La propuesta que ofrece la corriente democrática liberal adhiere al axioma
que reconoce a la libertad, convirtiéndola en la madre del orden social y a la
seguridad como la condición previa sin la cual queda desprotegida jurídicamente
la comunidad. Según esta noción, ambos términos, libertad y seguridad, se
implican mutuamente.
El poder político debe garantizar la vigencia de estos bienes jurídicos en
el Estado de Derecho, lo que significa que la libertad no se ejerce en un ambiente
de inseguridad y que la seguridad no puede ser impuesta aboliendo el derecho
a la libertad.
Compleja es la tarea de elaborar instituciones en la que dos bienes jurídicos
superiores pueden ser presentados como contradictorios. Por estas razones, la
modificación de las instituciones que se propone llevar a cabo debe responder a la
racionalidad jurídica que reconoce la vigencia simultánea de ambos bienes jurídicos
como condición ineludible para la existencia del Estado Democrático de Derecho.
El contenido de la propuesta de reforma estatal debe contener cuatro aspectos:
A. Castigar con mayor vigor la conducta delictiva a través de la
elevación de penas;
El fracaso de la política en la democracia y la impronta de la realidad
156 DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
156
B. Ampliar la capacidad de actuación preventiva de los organismos de
seguridad y los jurisdiccionales;
C. Inducir una actitud proactiva de los órganos de seguridad, lo que
disminuye la posibilidad que los mismos tengan de excusarse o
justificar su inacción;
D. Respetar la esfera de lo privado y el derecho a la privacidad, exigiendo
la intervención judicial para cada caso en el que el poder público demande
información o colaboración de los particulares. De esta manera, se
impide la invasión y la arbitrariedad del poder público en la sociedad.
La Clase Política: Existen dos clases de personas, la de los
gobernantes y la de los gobernados. La primera es siempre menos
numerosa y monopoliza el poder.
En tanto la segunda, más numerosa, es dirigida y regulada
por la primera.
G. Mosca
El reconocimiento de la existencia de las elites, grupo dirigente, clase
gobernante o como se las quiera denominar disgusta puesto que, significa
quebrantar el principio de la igualdad reivindicado por la teoría de la democracia.
La existencia de las elites a más de ser un dato de la realidad representa una
necesidad para la conducción del proceso político. De las circunstancias que
implican su selección, su composición, su rotación, su cohesión y su organización
etc., dependerán las características y los resultados del proceso político.
A todo régimen político o a cualquier sistema social le es inherente la
conformación de grupos resueltos a asumir la conducción de los mismos. En
la transición de una época a otra o de un sistema a otro, no varía el hecho de
que exista una clase dirigencial, lo que si cambia es la elite y los criterios para
su composición, su reclutamiento y su funcionamiento etc.
Los sistemas políticos y los sociales están sometidos a “leyes constantes”
que prescriben y regulan la emergencia y el ocaso de los Estados, de los
regímenes y de los liderazgos. De acuerdo con el pensamiento que distingue,
criterios permanentes para entender la creación y la degradación de los sistemas
Carlos Mateo Balmelli
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
157
institucionales, se puede establecer un vínculo de correspondencia entre la calidad
de la elite y la eficiencia y eficacia con que funciona un sistema determinado.
La decisión de acercar la categoría de las elites al análisis permite un
estudio de las instituciones bajo el ángulo visual del grupo de personas que
poseen el Poder.
Se debe señalar que las instituciones son percibidas a través del lenguaje
gestual de los encargados de su dirección. Para el conjunto de representados
las instituciones son abstracciones que se evidencian cuando son encarnados
por los grupos humanos que le dan vigencia y le representan. Es por ello que
se debe tener en cuenta que la calidad institucional está tanto, o más
condicionada por el comportamiento de los que ejercen las responsabilidades
institucionales que por el diseño institucional en sí.
Es a partir de este razonamiento que se decidió denominar a “el fracaso
de la política en la Democracia” y a lo que otros llaman la crisis de la democracia.
No queremos terminar en una discusión nominalista que gira alrededor
de la nomenclatura del objeto de estudio en cuestión y no llega a sumergirse
en la profundidad del debate; ¡que emerja lo real a la superficie!
Sostener que la democracia esta en crisis, quizás no nos permita
comprender que el desencanto, no se orienta hacia institucionalidad
democrática, sino, al contrario, el descrédito va en contra de las prácticas viciosas
y transgresoras que se realizan dentro del marco institucional democrático.
Sin embargo, la noción del fracaso de la política en la democracia sugiere la
necesidad de que la clase política asuma su responsabilidad institucional
encarnando los supravalores que significa la democracia.
De la consecuencia lógica de este pensamiento se infiere la necesidad
impostergable e insustituible de que los sistemas de gobiernos democráticos
cuenten con elites que sean abiertas al pluralismo, eviten la arrogancia y se sientan
comprometidos y subordinados a los mandatos de la democracia. La dificultad
de los regímenes democráticos deviene de la ingenuidad de los mismos en
considerar que las elecciones igualitarias, competitivas y libres son una vía que
garantiza la oferta de elegir y encontrar a los políticos más adecuados.
Por ello, es tarea pendiente de la teoría política la elaboración de fórmulas
que combinen los principios de la mayoría con un sistema meritocrático que
facilite la consolidación de liderazgos fundados en el mérito y en el apoyo popular.
El fracaso de la política en la democracia y la impronta de la realidad
158 DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
158
Hay que advertir las implicancias nefastas que comprenden contar con
elites de gobierno sin ética actuando en un ambiente de cultura política
desprovista de sensibilidad ética.
En esta situación, la debilidad de la elite se refuerza con la deficiencia
social haciendo que la vida política en muchos países sea cada vez más amoral
e incluso inmoral.
Desde la política y la sociedad se deben imponer criterios que obliguen a
los integrantes de las elites a esmerarse en adquirir virtudes esenciales para
mejorar las capacidades del gobierno.
Si observamos el pasado se encuentra en la historia romana, en tiempos de
la república y del imperio, que uno de los deberes reconocidos a los gobernantes
era el de buscar sucesores capaces y patrocinarlos para las tareas del gobierno.
La dirigencia política no puede desembrazarse de la obligación de reclutar
y hacer rotar a los integrantes de las elites, estas últimas toman la mayor parte
de las decisiones que afectan a las futuras trayectorias, su calidad es decisiva.
Se deben elevar los estándares de elección y formar elites con destrezas
morales, psicológicas e intelectuales para encarar la misión de gobernar. En términos
psicológicos, las virtudes como entereza, paciencia, persistencia, seriedad y
compromiso, resolución, moderación y prudencia son necesarias para desempeñarse
ante dificultades y oportunidades. Para desarrollar estas cualidades hay que bosquejar
nuevas formas de selección y alentar las exigencias de niveles éticos más elevados.
Debe convertirse en una doctrina fundamental del Estado Democrático de Derecho
la idea de que los políticos electos y los funcionarios de alto rango tienen que ser
superiores en virtudes y moralidad. Esto último también abarca el hecho de que la
clase gobernante sea capaz de desarrollar una lógica común que le permita en
función de gobierno actuar colectivamente y pensar en términos históricos.
Anotaciones finales que no pretenden ofrecer un final
En el transcurso de este ensayo hemos tratado de demostrar que las
razones que explican la crisis reposan en el estilo y contenido de la gestión
política y no en el modelo democrático de gobierno. De ahí que en todo
momento no nos hemos referido a la crisis de la democracia, sino, a las
deficiencias del ejercicio y del compromiso político en la democracia.
Carlos Mateo Balmelli
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
159
Todos los argumentos esgrimidos nos sirven para rechazar aquello que
Nietzsche describía como el “moderno misraquismo” que equivale a la
“idiosincrasia democrática opuesta a todo lo que domina y quiere dominar”.
Ni el Leviatan ni las utopías de inspiración anarquista que quieren abolir
la dominación política ofrecen modelos alternativos válidos para resolver la
problemática actual.
Se debe robustecer el poder de las instituciones a partir de una práctica
política comprometida y capaz de poseer una configuración creativa de la
sociedad y del individuo.
La situación demanda respuestas urgentes que inexorablemente
reconocen la necesidad de un accionar político superior que obtenga como
primer resultado la configuración de una NUEVA ESTATALIDAD.
Desde la política, y con las herramientas que ésta vaya creando, se deberá
enfrentar la mayor complejidad que supone gobernar en un mundo globalizado. Se
debe ejercer una política que al mismo tiempo sea destructiva y constructiva. Lo que
no merece existir debe perecer para potenciar todo aquello que debe cobrar vida.
En un mundo con fuerzas arrebatadoras los gobiernos se convierten en
actores estratégicos en la misión histórica nacional de construir nuestra propia
mismidad. La calidad de la política y de los procesos gubernamentales es decisiva
para superar dificultades y aprovechar las oportunidades en el mundo global.
Por lo tanto, de nada sirve preguntar que sentido tienen las necesidades que se
padecen, la política comprometida con la promesa del porvenir debe avocarse
a buscar las respuestas de la problemática en la realidad. Esta última se muestra
interminable y posee más fuerza transformadora que cualquier utopía que
seduce con la promesa de la edad de oro.
Sin compartir el optimismo socrático de creer que “el conocimiento
cura la herida de la existencia”, consideramos que no se puede gobernar de
espaldas al conocimiento y que las elites involucradas en las funciones del
gobierno validan sus decisiones en la medida en que éstas estén fundadas en la
seriedad y el rigor del conocimiento.
Cuando se habla de elevar los estándares de la clase gobernante se hace
alusión a su mejoramiento moral y técnico administrativo basado en la
adquisición de conocimiento.
El fracaso de la política en la democracia y la impronta de la realidad
160 DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
160
En el desarrollo de este ensayo se ha planteado la tensión, ya descripta
por Machiavelo, que existe entre la política y la ética.
Más que nunca se debe entender que la tarea de gobernar en democracia
se funda en valores.
La democracia no es amoral, demanda para su buen funcionamiento de
patrones de conducta que compenetren la ética con la política. El desafío
intelectual consiste en que desde la visión realista de la política se elabore una
teoría que funde y justifique el poder desde una valoración ética del individuo
y la convivencia. El reto impuesto al realismo político consiste en combinar
tácticas y estrategias severas con objetivos éticos en circunstancias complejas
y originales.
Finalmente, hemos reivindicado lo real porque la fuerza de lo que existe
está en la realidad, de ninguna manera somos o seremos partidarios de una
ideología que identifique groseramente el poder con la fuerza.
Allan Wagner Tizón
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
161
Comunidad Andina:
integración para el
desarrollo en la
globalización
Allan Wagner Tizón
*
L
*
Secretario General de la Comunidad Andina
Ex Ministro de Relaciones Exteriores del Perú
a Comunidad Andina está integrada por Bolivia, Colombia, Ecuador,
Perú y Venezuela y se rige por el Acuerdo de Integración Subregional (Acuerdo
de Cartagena) suscrito el 26 de mayo de 1969, posteriormente modificado y
ampliado mediante el Instrumento Adicional al Acuerdo de Cartagena para la
Adhesión de Venezuela y por los Protocolos de Lima (suscrito el 30 de octubre
de 1976), de Arequipa (suscrito el 21 de abril de 1978), de Quito (suscrito el 11
de mayo de 1987), de Trujillo (suscrito el 10 de marzo de 1996) y el de Sucre
(suscrito el 25 de junio de 1997)
Esta experiencia de integración, que cumplirá en mayo de 2005 36 años de
vigencia, no es un fin en sí misma ni está referida solamente al ámbito comercial.
Es un instrumento que contribuye y refuerza los proyectos de desarrollo
nacionales de los países andinos e incumbe los ámbitos de lo social, lo político y
lo económico.
Comunidad Andina: hacia un nuevo diseño estratégico
162 DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
162
A lo largo de su vigencia, la integración andina ha pasado por períodos de
auge y de crisis recurrentes y ha debido adaptarse a la realidad de sus Países
Miembros y de la evolución de la economía internacional.
De cara al siglo XXI, la Comunidad Andina tiene grandes tareas por
cumplir. Los objetivos generales de la agenda de la integración andina son
complejos y acompañan al esfuerzo de transformación, desarrollo y
modernización en los Países Miembros. En ese contexto, la Comunidad Andina
continuará representando una pieza fundamental en la integración regional,
hemisférica y mundial, participando con dinamismo y creatividad en el proceso
internacional de mundialización.
Adecuar la integración para el desarrollo con inclusión social y una
inserción internacional competitiva permitirán fortalecer a la Comunidad
Andina como polo de atracción en América Latina para captar inversiones y
desarrollar nuevos proyectos en materia de producción de bienes y servicios.
El fortalecimiento del sistema democrático, la seguridad regional y la
cooperación política dentro de la Comunidad Andina creará un marco de
estabilidad jurídica y de confianza interna y externa. Adicionalmente, su
proyección política e institucional permitirá una creciente y más amplia
participación de los ciudadanos andinos en la formulación y ejecución de los
programas de la integración, haciéndola un proceso más cercano a los pueblos
de nuestra subregión.
Asimismo, la Comunidad Andina constituye un elemento de cohesión y
desarrollo de capacidades competitivas de los países para enfrentar con éxito
las negociaciones comerciales internacionales que se encuentran en curso. En
este contexto, el gran reto que ahora enfrenta nuestro proceso es convertir a la
integración en el eje articulador de una agenda interna de desarrollo y superación
de la pobreza, que hoy más que nunca resulta impostergable, y una agenda
externa en la que está en juego mucho más que el libre comercio: un modelo
de inserción internacional que debe representar una oportunidad para el
desarrollo socialmente incluyente de nuestras naciones.
En las páginas que siguen presentaremos, en primer lugar, un breve
recuento de la situación actual de la instrumentación de los mecanismos del
Acuerdo de Cartagena y, en un segundo acápite, las perspectivas del proceso
de integración andino, basado en una profunda convicción sobre su importancia
y sobre la necesidad de producir un nuevo punto de inflexión que coloque a
Allan Wagner Tizón
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
163
nuestros países en capacidad de competir en las corrientes globales y llevar
beneficios tangibles y reales a sus pueblos.
I Situacion del proceso de integración
La Comunidad Andina, en sus 35 años de existencia, ha conseguido
establecer las bases para un mercado común y, adicionalmente, ha logrado
expandir el panorama de la integración comunitaria más allá del ámbito
comercial, mostrando una identidad en el concierto internacional y
multiplicando, en su interior, los canales de participación en diversas áreas.
La dirección política asumida por el Consejo Presidencial Andino desde
1989 ha constituido un valioso aporte a la consolidación y expansión del proceso
de integración. Ha sido justamente, a partir de las directrices presidenciales y
en el marco de las normas vigentes, que se ha logrado avances significativos
en el propósito de consolidar el proyecto integracionista.
Avances hacia el Mercado Ampliado
Hasta hace poco tiempo los esfuerzos sustanciales para la profundización
de la integración andina se concentraron inicialmente en el terreno comercial.
Ello permitió que la Comunidad Andina cuente con una nutrida normativa
supranacional que ha permitido desarrollos en la construcción del mercado
ampliado comunitario. Entre ellos podemos citar:
Libre comercio de bienes
Los primeros veinte años de la marcha de la integración andina (1969 –
1989) no mostraron un incremento significativo de las corrientes comerciales
intrasubregionales, ni tampoco una importante diversificación de los bienes
transados. Es recién cuando los Presidentes andinos deciden tomar las riendas
para la conducción del proceso, a partir de 1989, que se observa un crecimiento
exponencial del intercambio comercial al interior del mercado andino así como
de su diversificación e incorporación de valor agregado subregional. Tan es
así, por ejemplo, que las exportaciones intracomunitarias pasaron de 111
millones de dólares en 1970 a 1,039 millones de dólares en 1989, creciendo
tan sólo 9 veces en 19 años, y alcanzaron 4,940 millones de dólares en 2003,
Comunidad Andina: hacia un nuevo diseño estratégico
164 DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
164
multiplicándose 44 veces entre 1970 y 2003. Asimismo, la composición de las
transacciones intrasubregionales pasó de representar un 48 por ciento de
productos manufacturados, en 1969, a un 90 por ciento en 2003. En la
actualidad, las manufacturas de alto valor agregado representan un 58% del
intercambio entre los países andinos. Estas últimas cifras muestran, además, la
contribución de la integración a la industrialización. En 2004, las exportaciones
intracomunitarias han alcanzado una cifra record ascendiendo a un monto
histórico de 7,766 millones de dólares lo que representa un incremento de
59% con relación al año 2003.
La zona de libre comercio andina se perfeccionó en 1992 para Bolivia,
Colombia, Ecuador y Venezuela mientras que el Perú la culminará en 2005.
Hoy, el comercio del universo arancelario entre Bolivia, Colombia, Ecuador y
Venezuela – y más del 90% para el Perú – se realiza totalmente libre de
gravámenes y restricciones. Además, los Países Miembros cuentan con una
normativa complementaria que permite el funcionamiento del mercado de
bienes, tales como las medidas para la armonización sanitaria, las normas y
reglamentos técnicos, las normas aduaneras, las reglas de origen, y las normas
sobre propiedad intelectual y el transporte.
No obstante, quedan pendientes varias definiciones para perfeccionar
el mercado ampliado, entre las que podemos citar: la adopción de una
política agropecuaria común; el reconocimiento mutuo de registros
sanitarios y certificaciones técnicas; la agilización y simplificación de
procedimientos aduaneros; fluidez del tránsito fronterizo para el transporte
de carga por carretera y la actualización de la normativa en materia de
competencia, entre otros.
La tarea de convergencia hacia el libre comercio tanto a nuestro interior
como frente a terceros, a través de la consolidación del mercado común y el
desarrollo conjunto de las capacidades competitivas, será un elemento decisivo
de la cohesión andina durante los próximos años.
Arancel Externo Común
El Arancel Externo Común (AEC) se puso en vigencia en 1995. Este
mecanismo – que compromete a Bolivia, Colombia, Ecuador y Venezuela –
cuenta con imperfecciones debido a que entre ellos existen algunas diferencias.
Allan Wagner Tizón
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
165
Bolivia mantiene una estructura propia aunque sujeta a la administración
comunitaria y Ecuador cuenta con excepciones. Las mayores coincidencias se
registran en las tarifas de Colombia y Venezuela (aproximadamente un 87%).
Perú no participó en el mecanismo inicialmente establecido.
En la búsqueda del mercado común andino se impulsaron acciones para
conformar una unión aduanera que involucre a los cinco Países Miembros. El
resultado fue la adopción de un nuevo AEC en octubre de 2002 a través de la
Decisión 535, para el 62% de las partidas del universo arancelario que equivalen,
aproximadamente, a un 40% del comercio subregional. Sin embargo, en
diciembre de 2003 la Comisión de la Comunidad Andina decidió posponer su
aplicación en razón a las dificultades de algunos Países Miembros para adoptar
el nuevo instrumento y, en mayo de 2004, se extendió dicho plazo hasta el 10
de mayo de 2005 mediante la Decisión 580.
Finalmente, con ocasión de la XV Cumbre Presidencial Andina, realizada
en Quito, Ecuador, en julio de 2004, los Jefes de Estado instruyeron a los
Ministros de Comercio llevar a cabo “…un debate amplio y franco en torno
del arancel externo más apropiado para avanzar en el proceso de integración
andina. En tal sentido, con el apoyo de la Secretaría General, se elaborará,
adoptará y ejecutará un cronograma y plan de trabajo con el fin de consensuar
una postura sobre el Arancel Externo Común y sus posibles modalidades, que
deberá adoptarse a más tardar el 10 de mayo de 2005”.
Libre comercio de servicios
La Comunidad Andina cuenta con el marco normativo para la
liberalización del comercio de servicios, así como con un inventario de
restricciones que refleja y consolida el nivel de apertura real en los diferentes
sectores de servicios y modos de prestación. En la actualidad, se viene
desarrollando un programa de trabajo para avanzar en el proceso de
liberalización de las restricciones remanentes.
Desde una perspectiva sectorial, se han producido avances específicos
en materia de transporte, turismo y telecomunicaciones. También se trabaja
en aspectos que permitirían avanzar en la liberalización de servicios financieros
a través de normas prudenciales, así como de servicios profesionales (derecho
de establecimiento y reconocimiento de títulos).
Comunidad Andina: hacia un nuevo diseño estratégico
166 DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
166
Libre circulación de personas
Con el propósito de garantizar la libre circulación y establecimiento de
los trabajadores para la conformación de un mercado andino del trabajo, han
sido adoptadas las Decisiones 545 (Instrumento Andino de Migración Laboral),
546 (Instrumento Andino de Seguridad Social) y 546 (Instrumento Andino de
Seguridad y Salud en el Trabajo), que constituyen normas comunitarias muy
avanzadas en su género.
Asimismo, en el período 2002-2004, Ecuador, Perú y Bolivia ratificaron
el Protocolo Sustitutorio del Convenio Simón Rodríguez, que establecerá un
foro tripartito y paritario para definir y coordinar las políticas sociolaborales
de la Comunidad Andina.
En 2002 se adoptó la eliminación de visas y el reconocimiento de los
documentos nacionales de identidad como documento de viaje, lo que facilita
la libre circulación de turistas en la subregión. Este hecho se ha convertido en
una realidad emblemática que le ha dado al proceso de integración una nueva
dimensión de cohesión y construcción de confianza entre los ciudadanos y los
empresarios andinos.
Metas macroeconómicas para la convergencia
Bajo la dirección de los Ministros de Economía, Presidentes de Bancos
Centrales y Ministros de Planeación, se han fijado metas macroeconómicas y
se cuenta con un Grupo Técnico Permanente encargado del seguimiento de
tres indicadores básicos: endeudamiento, déficit fiscal y tasa de inflación, que
se convierten en instrumentos centrales de la actual convergencia de los países
hacia la estabilidad económica, como condición de un mejor desempeño en
su agenda social.
No obstante, es necesario avanzar en el proceso de armonización de
políticas macroeconómicas que faciliten la expansión del comercio e inversiones
subregionales. La estabilidad macroeconómica de la subregión contribuye a
limitar el impacto de los desequilibrios de un país hacia otro.
Con ocasión de la Cumbre de Quito, en julio de 2004, se ha dado un
paso importante en materia de integración financiera con la aprobación de
dos importantes Decisiones: La Decisión 599 sobre “Armonización de aspectos
Allan Wagner Tizón
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
167
sustanciales y procedimentales de los impuestos tipo Valor Agregado” y la
Decisión 600 sobre “Armonización de los impuestos tipo Selectivo al
Consumo”, que responden a un objetivo de integración profunda.
Acciones en otras áreas esenciales para el fortalecimiento de
la integración andina.
La Comunidad Andina ha impulsado acciones y conseguido logros en
otras importantes áreas que contribuyen a robustecer el proceso, darle identidad,
generar confianza y proyectar fortalezas compartidas.
Política Exterior Común y Cooperación Política
La Comunidad Andina es cada vez más percibida como un bloque. Esa
percepción de la comunidad internacional se ha venido produciendo a través
de las actuaciones conjuntas de los países andinos en diversos frentes y
momentos.
Los “Lineamientos de la Política Exterior Común de la Comunidad
Andina (PEC)”, Decisión 458, permiten una mayor presencia comunitaria e
influencia internacional y en su marco se han desarrollado coordinaciones y
posiciones concertadas en foros internacionales y negociaciones conjuntas
con diversos países y agrupaciones.
En el campo comercial, la Comunidad Andina ha adoptado diversas
formas de negociación conjunta o coordinada en el Alca, con el Mercosur, en
las gestiones que dieron lugar a las prórrogas del SGP Andino con la Unión
Europea y la Ley de Preferencias Comerciales Andinas con los Estados Unidos,
así como en las negociaciones del Tratado de Libre Comercio con los Estados
Unidos y las que se iniciarán próximamente con la Unión Europea.
La conformación de la Comunidad Sudamericana de Naciones en el
marco de la Tercera Reunión de Presidentes de América del Sur, realizada en
Cusco, Perú, el 8 de diciembre de 2004, refleja la voluntad política común de
los países de la región de “desarrollar un espacio sudamericano integrado en
lo político, social, económico, ambiental y de infraestructura que fortalezca la
identidad propia de América del Sur y que contribuya, a partir de una perspectiva
subregional y en articulación con otras experiencias de integración regional, al
Comunidad Andina: hacia un nuevo diseño estratégico
168 DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
168
fortalecimiento de América Latina y el Caribe y le otorgue una mayor gravitación
y representación en los foros internacionales”.
Como se desprende de la voluntad expresa de los Presidentes, la
Comunidad Sudamericana se construirá mediante la convergencia progresiva
de la CAN, el Mercosur y Chile, con la participación de Guyana y Surinam, y
aspira a la consolidación de un proyecto político y de desarrollo de amplia
envergadura en el espacio sudamericano.
En la agenda política, la Comunidad Andina cuenta con elementos
compartidos que le permiten tener una posición común para actuar en materia
de drogas, derechos humanos, democracia y seguridad, cuyos principales logros
se registran a continuación:
• Lucha contra las drogas ilícitas
Acciones comunitarias en materia de lucha contra la droga, a través de la
Decisión 505 “
Plan Andino de Cooperación para la Lucha contra las Drogas
Ilícitas y Delitos Conexos” de junio de 2001. En este marco, los Países
Miembros han planteado una posición conjunta frente al Diálogo Especializado
sobre Drogas con la Unión Europea, así como en el marco de la Comisión de
Estupefacientes de las Naciones Unidas.
• Democracia y Derechos Humanos
Se ha dado un impulso a la vigencia de los derechos humanos a través de
la Carta Andina de Derechos Humanos, suscrita el 26 de julio de 2002, en
Guayaquil. Para contribuir con el fortalecimiento y profundización de la
democracia, el Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores se ha
pronunciado en diversas ocasiones en torno a las situaciones de inestabilidad
política producidas en la región y las autoridades comunitarias han realizado
gestiones para facilitar su solución.
• Seguridad y fomento de la confianza
El 17 de junio de 2002 en Lima se adoptó el “Compromiso de Lima –
Carta Andina para La Paz y la Seguridad – Limitación y Control de los gastos
destinados a la Defensa Externa” por parte del Consejo Andino de Ministros
de Relaciones Exteriores en reunión ampliada con los Ministros de Defensa.
En desarrollo de este Compromiso se adoptó el Plan Andino para
combatir el tráfico de armas pequeñas y ligeras. En la Cumbre de Quito (julio
Allan Wagner Tizón
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
169
2004) se aprobó la Decisión 587 “Lineamientos de la Política de Seguridad Externa
Común Andina”, que establece un marco avanzado de concertación y trabajo
conjunto en este campo. Se está trabajando también en una aproximación para
la definición de un Plan de Cooperación Andino anti-terrorista.
• Migraciones
Se adoptó la Decisión 548 “Mecanismo Andino de Cooperación en
materia de Asistencia y Protección Consular y Asuntos Migratorios” mediante
la cual los cónsules de cualquiera de las repúblicas contratantes residentes en
otra de las mismas, pueden hacer uso de sus atribuciones en favor de los
individuos de las otras repúblicas contratantes que no tuvieran cónsul en el
mismo lugar, con lo cual, además, se procura establecer vínculos con los
migrantes andinos para mantener su identidad y aspiración de retorno ordenado
a sus países de origen.
Adicionalmente, se adoptó el Pasaporte Andino, que dará mayor identidad
a los nacionales andinos que hagan viajes a terceros países. Este documento,
por sus normas de seguridad y nomenclatura, dará a los países de visita mayores
seguridades respecto a quien lo porta.
Agenda Social
Mediante Decisión 601, adoptada por el Consejo Andino de Ministros
de Relaciones Exteriores el 21 de setiembre de 2004, se aprobó el “Plan
Integrado de Desarrollo Social” (Pids) , herramienta principal para promover
la dimensión social de la integración andina, dirigido a impulsar el desarrollo
social y afrontar comunitariamente la pobreza, la exclusión y la desigualdad en
la subregión. El Pids comprende la ejecución de 19 proyectos en el ámbito
social andino, los mismos que están a cargo del Consejo Andino de Ministros
de Desarrollo Social, instancia creada en Quito en el XV Consejo Presidencial.
Otros avances en la agenda social andina incluyen la expedición de los
instrumentos sociolaborales sobre migración laboral, seguridad social y seguridad
y salud en el trabajo (Decisiones 545, 583 y 584, respectivamente); la exitosa
negociación conducida por los Ministros de Salud de la CAN, más Chile, en el
ámbito del Organismo Andino de Salud Convenio Hipólito Unanue, que permitió
obtener una reducción de hasta un 72% en los precios de medicamentos
antiretrovirales para el tratamiento del VIH/Sida; la realización de la Conferencia
Comunidad Andina: hacia un nuevo diseño estratégico
170 DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
170
Regional Andina sobre el Empleo, cuya primera edición se llevó a cabo en Lima,
en noviembre de 2004, y la segunda está ya programada para 2005 en Bolivia, en
ambos casos con la activa participación de la Organización Internacional del
Trabajo; la expedición de la Decisión 594 para introducir contenidos de
integración en la currícula escolar y la celebración en Lima del II Encuentro de
Escolares de la Comunidad Andina (Cenit Internacional); la participación cada
vez más dinámica de los Consejos Consultivos Empresarial y Laboral en el
proceso de integración y la práctica de trabajo conjunto que estos órganos
consultivos han desarrollado y que, entre otros resultados concretos, facilitará la
próxima puesta en funcionamiento del Observatorio Laboral Andino; y la
creación de otras instancias de participación de la sociedad civil en el proceso de
integración, tales como la Mesa Indígena y la Mesa para la defensa de los derechos
del consumidor (Decisión 524 y 539, respectivamente).
Medio Ambiente
La Estrategia Regional de Biodiversidad para los países del trópico andino,
aprobada en julio de 2002, constituye el más importante logro registrado en
esta materia a nivel comunitario. Adicionalmente, se ha conseguido la adopción
en 2001 de los “Lineamientos para la Gestión Ambiental y el Desarrollo
Sostenible en la Comunidad Andina” y en mayo de 2003 los Ministros del
Ambiente decidieron adoptar un plan andino de seguimiento a la Cumbre de
Johannesburgo centrado en tres temas: cambio climático, biodiversidad y agua
y saneamiento.
Desarrollo e Integración fronteriza
Un conjunto de normas buscan atender las fronteras y la integración
física por su carácter estratégico en la dinámica del proceso de integración. La
Política Comunitaria para la Integración y el Desarrollo Fronterizo establece
los lineamientos de política común sobre el tema e institucionaliza el Grupo
de Trabajo de Alto Nivel para la Integración y Desarrollo Fronterizo. La
Decisión sobre Zonas de Integración Fronteriza (ZIF), que ha impulsado
trabajos binacionales en la definición oficial de sus primeras ZIF, y el impulso
a los Centros Binacionales de Atención en Frontera (Cebaf), establece un marco
comunitario para los pasos de frontera terrestre.
Allan Wagner Tizón
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
171
Energía
La reunión de Comisión Ampliada con la participación de los Ministros
de Energía aprobó, en diciembre de 2002, el marco jurídico necesario para la
interconexión eléctrica e intercambio intracomunitario de energía eléctrica. Esta
norma ha dado resultados inmediatos en el suministro de energía de Colombia
a Ecuador, con beneficios en precios para los usuarios de ambos países.
Con la conformación en junio de 2003 del Consejo de Ministros de Energía,
Electricidad, Hidrocarburos y Minas de la Comunidad Andina y la celebración de
la primera reunión ordinaria de este Consejo en enero de 2004, se han iniciado las
acciones comunitarias para la integración efectiva de los mercados energéticos
regionales, especialmente de aquellos basados en redes de transporte (energía
eléctrica y gas natural), que contribuyan a generar nuevas oportunidades de negocios,
inversiones y crecimiento económico. Asimismo, se avanza en el desarrollo de
“clusters” energéticos, los servicios de energía en el marco de la OMC y los criterios
de seguridad energética en el ámbito de las negociaciones hemisféricas.
Se potenciaría, a su vez, las ventajas competitivas de los países de la
región, al hacer más eficiente, más seguro y menos costoso el suministro de
energía a sus poblaciones.
Institucionalidad
La Comunidad Andina cuenta con un acervo institucional y normativo
que puede considerarse como uno de los más desarrollados en su género.
Dentro de la estructura institucional debe destacarse el Tribunal Andino de
Justicia, cuya gestión de control jurisdiccional, con el apoyo de la Secretaría General
como órgano encargado de vigilar el cumplimiento de los compromisos, buscan
brindar la seguridad jurídica necesaria al proceso. Así mismo, es reconocida la
eficiente gestión de la Corporación Andina de Fomento, a través del financiamiento
de importantes proyectos de alcance nacional, subregional y regional.
Los órganos intergubernamentales de decisión, el Consejo de Ministros
de Relaciones Exteriores y la Comisión, han adoptado normas para fortalecer
la integración en las más diversas áreas como se ha descrito en las secciones
anteriores. La Comisión, en formato ampliado con Ministros sectoriales, está
en capacidad de abordar y legislar sobre temas de energía, transporte, agricultura,
economía y telecomunicaciones, entre otros.
Comunidad Andina: hacia un nuevo diseño estratégico
172 DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
172
La sectorización de los órganos comunitarios e intergubernamentales
convoca la participación de actores diversos en la integración. Es así como se ha
dado la vinculación progresiva de diversos representantes de los sectores laboral,
empresarial, energético, ambiental, financiero, académico y educativo, entre otros,
muchos de los cuales tienen la facultad de hacer recomendaciones a los órganos
decisorios a través de los distintos Consejos y Comités que han sido establecidos.
II Perspectivas
Hoy día la globalización plantea a los países andinos un escenario y
desafíos radicalmente distintos a los de hace 35 años cuando se suscribió el
Acuerdo de Cartagena. Ha llegado el momento de asimilar el cambio para
permitir una “Integración para el desarrollo en la globalización”, que haga
posible la adecuada articulación entre la agenda interna del desarrollo y la
superación de la pobreza, y la agenda externa de la inserción internacional
competitiva de los países.
En esta etapa de nuevos desafíos, la Comunidad Andina debe procurar
obtener el acceso a mercados cada vez más sofisticados en los que se compite
con el conocimiento; evitar que esta nueva inserción global no termine por hacer
más desiguales y fragmentadas las sociedades andinas; aprovechar las
oportunidades que presenta la Sociedad de la Información; cautelar nuestros
derechos sobre los bienes públicos regionales; y participar conjuntamente con el
Mercosur, en la construcción de la nueva Comunidad Sudamericana de Naciones.
Un nuevo Diseño Estratégico de la integración andina
Luego de haber enriquecido el proceso de integración mediante una
agenda multidimensional, es necesario ahora desarrollar un nuevo Diseño
Estratégico, con las siguientes líneas de acción prioritarias:
La profundización de la integración comercial y la inserción
internacional
Es un dato de la realidad que los aranceles tienden a ser cada vez menos
relevantes en la perspectiva del libre comercio. Es importante recordar que el
actual nivel y la estructura arancelaria en los Países Miembros es baja y poco
Allan Wagner Tizón
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
173
dispersa, comparada con los existentes en la décadas de los setenta y los ochenta,
cuando existían desde aranceles infinitos por la existencia entonces de
prohibición de importaciones, licencias previas, presupuesto de divisas y otras
prácticas de administración del comercio, incluyendo niveles arancelarios
promedio que superaban con creces el 40 por ciento. Basta recordar como
ejemplo, que la primera propuesta de AEC presentada por la entonces Junta
del Acuerdo de Cartagena a los Países Miembros en 1975 contemplaba un
arancel de 15 niveles, con un promedio aritmético de 35 por ciento y una
dispersión arancelaria entre 0 y 75 por ciento; y que para los Programas
Sectoriales de Desarrollo Industrial se propusieron aranceles promedio de 52
por ciento para el metalmecánica, de 30 por ciento para el petroquímico, de 65
por ciento para el automotor, y de 24 por ciento para el siderúrgico.
Hoy, cuando los Países Miembros tienen aranceles con promedios
cercanos al 10 por ciento, son más importantes en sus relaciones comerciales
internacionales las políticas de competencia, la propiedad intelectual, las normas
técnicas, las reglas de origen, las compras gubernamentales. Igualmente, los
subsidios agrícolas y no agrícolas, las barreras no arancelarias, la protección
disfrazada de medidas antidumping, la carencia de un sistema de comercio
internacional estable y previsible y la ausencia de una cooperación internacional
habilitadora del comercio y el desarrollo.
Se impone, además, una lucha frontal contra el contrabando, que en la
actualidad reviste formas de crimen organizado por su dimensión y los métodos
que utiliza. Este es un delito que perjudica la producción subregional, afecta el
empleo e impide el aprovechamiento de las ventajas de la integración comercial.
En el ámbito andino, el transporte continúa siendo crítico para el libre
comercio andino y si no se aborda con decisión se convertirá en un grave
obstáculo para la inserción internacional de las economías andinas.
También debemos concentrarnos en impulsar el libre movimiento de
capitales y profundizar el libre comercio de servicios donde los países andinos
tenemos un importante potencial, como es el caso de los servicios financieros,
turísticos y profesionales.
En consecuencia, debe revisarse a fondo la normatividad andina a fin de
hacer realidad entre los Países Miembros un esquema de mercado común
consistente en el libre comercio de bienes y servicios con una normativa
Comunidad Andina: hacia un nuevo diseño estratégico
174 DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
174
comunitaria en las disciplinas que comprende la moderna agenda comercial
internacional, así como la libre circulación de capitales y personas.
Paralelamente, se deberá impulsar el desarrollo de las exportaciones que
permita crear sinergias, promover el conocimiento de mercados y técnicas de
exportación, y apoyar la generación de una oferta exportable de alto valor
agregado creadora de empleo. La pequeña y mediana empresa exportadora
andina deberá ocupar un papel preponderante en este empeño.
El desarrollo de la competitividad
Para aprovechar de manera efectiva las oportunidades de comercio e
inversión que brindarán las negociaciones comerciales internacionales, es
indispensable para los países de la Comunidad Andina el desarrollo de sus
capacidades competitivas. De otra manera, no será posible establecer una
autopista de doble vía con nuestros socios comerciales. Es por ello que la
competitividad debe convertirse en un tema central en el nuevo Diseño
Estratégico.
A partir de las estrategias nacionales de competitividad, es necesario
identificar las áreas en las cuales el proceso de integración puede aportar una
plataforma de trabajo conjunto, particularmente en temas tales como el
desarrollo de la infraestructura física, políticas educacionales, capacitación
laboral, “clusters” y cadenas productivas, infraestructura industrial y política
ambiental.
En este contexto, debe otorgarse especial importancia al desarrollo de la
competitividad en las llamadas “regiones activas” y macro – regiones andinas,
especialmente, en aquellas vinculadas a los grandes ejes de integración y
desarrollo de la Iniciativa para la Integración de la Infraestructura Regional
Sudamericana (Iirsa).
Especial trascendencia tienen aquellas acciones que es posible aportar
desde la integración para el desarrollo competitivo de las pequeñas y medianas
empresas, que constituyen agentes de primer orden en el propósito de una
inserción más incluyente de nuestros países en el escenario global. En esta
perspectiva, se ha reactivado el Comité Subregional de las Pyme, como un
escenario que permitirá la construcción de consensos en nuestros países
alrededor de la ejecución de “políticas activas” que hagan posible el
Allan Wagner Tizón
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
175
fortalecimiento de estas unidades productivas para obtener el máximo
aprovechamiento de la apertura de mercados.
En lo que se refiere al tema agrícola, el nuevo diseño estratégico del
proceso de integración lo abordará desde la perspectiva del desarrollo rural y
competitividad agrícola. Así, en una concepción amplia, el objetivo último de
una estrategia de desarrollo rural será contribuir a la mejora de las condiciones
de vida de los habitantes del campo, promover las condiciones para lograr un
crecimiento económico sostenido y asegurar el uso sostenible de la base de
recursos naturales. En la actualidad, la Comunidad Andina se encuentra
adelantando el diseño de una estrategia específica para coadyuvar en la mejora
de la competitividad de las cadenas de valor asociadas a la actividad agrícola, el
desarrollo de una estrategia de seguridad alimentaria que incorpore activamente
a las propias comunidades campesinas, el fortalecimiento de la institucionalidad
en el campo, la conservación y uso sostenible de los recursos naturales, la
promoción de actividades rurales no agrícolas y el incremento de la integración
económica de las regiones rurales con las urbanas. Todo ello, por cierto,
otorgando plena atención y consideración a la milenaria relación cultural y
social que existe entre el hombre andino y la tierra.
La Comunidad Andina dará especial prioridad, de otra parte, al desarrollo
de la ciencia y la tecnología con el fin de sustentar su proceso de desarrollo en
una creciente capacidad de innovación tecnológica. Para ello, habrá que adoptar
un programa de acción específico, que permita impulsar los niveles de inversión
pública y privada en esta área crucial para nuestro desarrollo.
Los nuevos temas estratégicos
Para acentuar el trabajo en la integración real, a la par que seguir
desarrollando la normativa legal andina, es necesario abordar nuevas áreas
estratégicas de acción, a partir de las ventajas comparativas de los Países
Miembros, que fortalezcan su capacidad para ingresar en los nuevos escenarios
de la globalización.
Por ejemplo, en materia de energía los países andinos debieran desarrollar
una alianza energética subregional, considerando que el 52% de las
exportaciones totales andinas al mundo consisten en productos de ese sector
(petróleo, carbón y gas); que los países andinos poseen cuatro veces las reservas
Comunidad Andina: hacia un nuevo diseño estratégico
176 DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
176
de petróleo de los Estados Unidos y ocho veces las del Mercosur; así como el
74% de las reservas de gas de América Latina y el 75% de la producción de
carbón de la región latinoamericana.
Ello permitirá impulsar su inserción en los mercados internacionales de
hidrocarburos, en un contexto de seguridad energética; la promoción del
desarrollo de “clusters” energéticos; la negociación internacional de servicios
de energía de alto valor agregado; y la construcción de mercados integrados
de energía (electricidad y gas) a través de redes físicas y marcos regulatorios
armonizados.
El medio ambiente debe convertirse también en un tema estratégico de la
integración andina, sobre la base de los avances que se han logrado en los últimos
años a través de la Estrategia Regional de Biodiversidad y la Gestión Ambiental
para el Desarrollo Sostenible y que los países de la Comunidad Andina poseen el
25% de la biodiversidad mundial y el 20% del agua dulce del planeta.
Especial atención deben merecer los efectos del cambio climático sobre la
subregión andina, especialmente la agudización del Fenómeno de El Niño y el
deshielo de los glaciares de la Cordillera de los Andes que amenaza el ecosistema
de montaña. En este contexto, los países andinos deberán trabajar juntos para
poner en aplicación cuanto antes el mecanismo de desarrollo limpio previsto en
el Protocolo de Kyoto, a través de los denominados “bonos de carbono”.
Por las razones anotadas, también merece un énfasis especial la cooperación
andina en materia de recursos hídricos y la gestión estratégica internacional de
este crítico recurso, cuya abundancia en la región andina convierte a la Comunidad
Andina en un actor internacional especialmente relevante.
Los países andinos deberán asumir también un liderazgo, dentro del
grupo de países megadiversos afines, para la negociación de un régimen
internacional vinculante que regule el acceso a los recursos genéticos, impida
la bio – piratería y proteja el conocimiento tradicional de los pueblos indígenas.
Las nuevas tareas políticas y sociales
El nuevo Diseño Estratégico comprende también nuevas tareas políticas
para la integración. Por ejemplo, la Comunidad Andina deberá profundizar
acciones en materia de lucha contra las drogas, el terrorismo y la corrupción,
Allan Wagner Tizón
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
177
y desarrollar esquemas de seguridad cooperativa en los planos subregional,
suramericano y hemisférico que permitan reducir los gastos militares para
dedicar esos recursos a las tareas del desarrollo.
Para ejecutar este nuevo Diseño Estratégico será indispensable también
fortalecer la cooperación política andina en favor de la democracia, el Estado
de derecho, los derechos humanos y la gobernabilidad.
Sin embargo, no habrá gobernabilidad democrática, a menos que nuestros
países avancen en la solución de la pobreza, la exclusión social y la desigualdad.
En ese sentido, la Agenda Social Andina debe ocupar un papel central en el
quehacer comunitario.
El desarrollo social no es sólo un imperativo ético y un factor
consustancial del desarrollo económico que busca el proceso de integración,
sino que es, al mismo tiempo, un factor de legitimación del proyecto subregional
ante los pueblos andinos.
El desafío que ahora enfrenta la integración para contribuir en el cierre
de la profunda brecha interna de los países es el de identificar su “valor
agregado” para actuar sobre los problemas de pobreza, desigualdad y exclusión,
a través de la movilización de actores regionales y mundiales alrededor de las
metas de la Cumbre del Milenio en la Comunidad Andina; la construcción de
un espacio común para las agendas nacionales; la focalización espacial de la
acciones – informalidad urbana y áreas fronterizas - ; así como el desarrollo de
acciones concretas que permitan aumentar el nivel de legitimad del proceso
frente al “ciudadano de a pié”.
Ello, sin dejar de lado el desarrollo de la Política Exterior Común, la cual
debe, entre otros, enriquecer las agendas de relaciones comunitarias con los
dos principales socios de la Comunidad Andina, como son los Estados Unidos
y la Unión Europea; y debe fortalecer la proyección de los países andinos
hacia la Cuenca del Pacífico.
Hacia la construcción de la Comunidad Sudamericana de
Naciones
Un tema medular de la Política Exterior Común de los países andinos es
la reciente conformación de la Comunidad Sudamericana de Naciones en la
Cumbre del Cusco de diciembre de 2004.
Comunidad Andina: hacia un nuevo diseño estratégico
178 DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
178
La Comunidad Sudamericana de Naciones es, sobre todo, un gran
programa político y de desarrollo regional descentralizado, y una oportunidad
para corregir desequilibrios y asimetrías al interior y en los países del
subcontinente, llevando bienestar a las regiones apartadas de nuestros países.
Se trata de un esfuerzo de integrar a Sudamérica alrededor de tres ejes
fundamentales: la cooperación política, la integración económica y el desarrollo
de la infraestructura.
En cuanto a la Cooperación Política, tendrá como temas centrales la
democracia, los derechos humanos y el desarrollo social, además de la adopción
de posiciones conjuntas en temas importantes de la agenda internacional.
En cuanto a la integración económica, estamos partiendo de la existencia
de los dos procesos de integración de la región (CAN y Mercosur), cada uno
con sus logros y sus problemas, a lo que se suman los acuerdos de libre comercio
recientemente firmados entre ambos bloques. Estos acuerdos hay que ponerlos
en vigencia, homologarlos en un solo acuerdo sudamericano y profundizarlos
para incorporar en ellos elementos más sustantivos de la actual agenda
comercial. Es decir, debemos avanzar a un acuerdo de tercera o cuarta
generación.
Finalmente, con relación al desarrollo de infraestructura, cabe señalar
que en diciembre de 2004 culminó la primera etapa del programa Iirsa, con el
establecimiento de 10 ejes y 350 proyectos, entre ellos 32 que han sido
priorizados para ser ejecutados en los próximos 5 años. A fin de que estos ejes
sean de desarrollo y no sólo corredores de tránsito de mercaderías tendremos
que comenzar a trabajar los llamados procesos sectoriales, es decir, todo aquello
que hará posible que en las áreas de influencia de estos ejes se generen las
economías regionales descentralizadas.
Es importante tener presente el concepto fundacional de la Comunidad
Sudamericana de Naciones establecido claramente en la Declaración del Cusco,
a saber, que la Comunidad Sudamericana se construirá a partir de la progresiva
convergencia entre la CAN, el Mercosur y Chile. Este concepto fundacional
es muy importante porque indica que no estamos partiendo de cero sino de lo
que ya existe, lo que es expresión de una voluntad política madura.
Finalmente, quiero señalar que la “integración para el desarrollo en la
globalización” sólo será posible si los países se comprometen a desarrollar un
Allan Wagner Tizón
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
179
entramado de normas, relaciones y mecanismos que hagan realidad dicho
proceso. Para ello, será indispensable incorporar a la reflexión sobre el quehacer
andino y sudamericano al mundo académico, a los gremios empresariales, a
los trabajadores, a los ciudadanos, en suma, a la sociedad civil en general. Sólo
así la integración podrá ser realmente un instrumento eficaz para el desarrollo
de nuestros pueblos.
El sistema electoral de la República de Surinam
180 DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
180
l 25 de noviembre de 1975, Surinam proclamó su independencia y la
bandera de Holanda se sustituyó por la bandera surinamesa. La Monarquía,
que creó un vinculo entre Surinam y los Países Bajos, y que durante los últimos
veintiún años había regido el pueblo surinamés, dejó de existir, y el Reino de
Surinam se transformó en una república independiente y soberana. En su
Preámbulo, la nueva Constitución declaraba: “Nosotros, el pueblo de Surinam
[...] solemnemente [...] nos damos la siguiente Constitución.”
“Nosotros, el pueblo de Surinam” éramos y continuamos siendo
descendientes de amerindios, colonizadores blancos, señores coloniales, sus
dependientes y sus ejércitos, esclavos negros, judíos portugueses, inmigrantes
venidos de China, de India Británica (conocida ahora como República de
Indonesia), de todas las islas ahora conocidas como Caribe. En conjunto, esos
pueblos forman el arco iris surinamés.
El sistema electoral de
la República de
Surinam
Samuel Polanen
*
E
*
Ex Director del Consejo Electoral Independiente de Surinam
Samuel Polanen
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
181
En 1987, se promulgó una nueva Constitución, después de su adopción
mediante referéndum. Esa Constitución declaraba que Surinam sería un Estado
democrático, unitario y descentralizado, con una Legislatura nacional de una
única Cámara compuesta de 51 (cincuenta y un) miembros. Denominada
Asamblea Nacional, la nueva Legislatura era considerada el órgano más elevado
de la jerarquía constitucional. Se incluyó un capítulo específico que versa sobre
el tema de la democracia política. El Artículo 52 de la Constitución utiliza el
siguiente lenguaje: “(1) Todo el poder político emana del pueblo, y debe ejercerse
de acuerdo con la Constitución. (2) La democracia política se caracteriza por
la participación y la representación del pueblo surinamés, que se expresará por
medio de la participación del pueblo en el establecimiento de un sistema político
democrático, así como por su participación en la legislación y administración,
que tiene por objetivo el mantenimiento y la expansión de este sistema. La
democracia política creará, además, las condiciones para la participación del
pueblo en general, mediante elecciones libres por medio de voto secreto, para
la composición de los órganos representativos y del Gobierno”. Las palabras
fundamentales de ese Artículo son la participación y la representación del pueblo.
Participación
El sufragio universal sólo se introdujo en Surinam en 1948. Antes de
esto, a los posibles electores se les impedía votar por las cláusulas de censo
(criterio tributario), de capacidad (criterio educativo) y de género (criterio
sexista), constantes de las leyes y estatutos electorales; por ello, el número de
electores era reducido. En la misma época (en 1948) se crearon los verdaderos
partidos políticos, que sustituyeron a los hasta entonces grupos de apoyo a los
candidatos, instituidos inmediatamente antes de cada elección y que enseguida
desaparecían o permanecían mudos.
Fue la Constitución de 1987 la que modificó el régimen electoral, al
establecer en su Artículo 54 que el Gobierno estaba obligado: “[...]a registrar
todos los electores y a notificarlos para que participen de las elecciones”. El
registro obligatorio resultó de la emisión de un Título Electoral que se asignaba
a todos los ciudadanos con más de dieciséis años, y a crear un sistema apropiado
de registro de los electores, para facilitar el proceso electoral previsto por el
Artículo 53. Ese Artículo reconoce: “el derecho de los ciudadanos de constituir
El sistema electoral de la República de Surinam
182 DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
182
organizaciones políticas, dentro de los límites de la Ley”. El sistema se
complementa por una ley especial sobre organizaciones políticas (o sea, partidos
políticos), que establece y determina los criterios que se le aplican a cualquier
entidad para que tenga ese status legal, sin el que las autoridades electorales
pueden negarle acceso a las elecciones.
Representación
“Democracia” significa ‘gobierno para el pueblo y por el pueblo’. Sin
embargo, como no es posible más que todo el pueblo gobierne el Estado,
como sucedía en la Antigüedad, se han creados sistemas para que el pueblo
sea representado en el Gobierno de forma apropiada y legítima. En este sentido,
se concibió el Artículo 55, juntamente con el Artículo 52 de la Constitución.
Las palabras utilizadas son las siguientes: “La Asamblea Nacional representa
el pueblo de la República de Surinam, y expresará la voluntad soberana de la
nación. La Asamblea Nacional es la más alta institución del Estado.” Además
de ese ámbito nacional de representación, la Constitución creó dos otros
poderes territoriales, a saber: el local y el distrital. Para ese fin el país se dividió
en diez distritos electorales, y éstos a su vez están divididos en subdistritos
electorales. Los distritos electorales coinciden con los distritos administrativos
y geográficos. En estos distritos y subdistritos se organizan elecciones directas.
Los 51 miembros de la Asamblea Nacional se eligen en diez distritos electorales
específicos. Su número varía según el distrito, de acuerdo con determinados
criterios constitucionales. Por otro lado, los miembros de los Consejos Locales,
llamados “Ressortraden”, se eligen por parte de los habitantes de esos subdistritos,
si se registran debidamente. Con base a los resultados de las elecciones de los
diferentes partidos políticos, en todos los Consejos Locales de un distrito, a
ésos partidos se les concede un cierto número de escaños, en los Consejos de
Distritos separados, y su número está sujeto a una distribución proporcional.
Para los electores documentados es muy importante saber de qué distrito
o subdistrito específico se les consideran habitantes o residentes. Para este fin
el Gobierno emite una tarjeta de votación para todos los electores, y la lista de
los que van a votar está realizada con basea esta información específica.
La tarjeta de votación contiene también información por medio de la
cual el elector puede orientarse con respeto a su sección electoral, el lugar
Samuel Polanen
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
183
donde se supone que va a ejercer el derecho de voto, y donde su nombre debe
aparecer en la lista de los electores. Si su nombre no consta en esa lista, no podrá
votar, aun cuando esté en posesión de todos los documentos exigidos. A un
elector se le puede identificar de esta forma: si es un ciudadano de la República
de Surinam, tiene más de dieciocho años, posee un documento de identidad y
una tarjeta de votación; o se reside en una de los distritos electorales y aparece en
la lista oficial de los electores publicada por el Gobierno. La votación de los
ausentes, la votación previa y el voto obligatorio no son prácticas en el país.
Los partidos políticos sirven como catalizadores del proceso político,
movilizando, organizando a los electores, reclutando y eligiendo de sus filas a
candidatos para los varios órganos representativos. Los programas políticos y
electorales se conciben por parte las direcciones de los partidos.
Las elecciones, en su día, se confían a un cuerpo independiente y
autónomo de autoridades electorales. En cualquier distrito o subdistrito electoral
hay por lo menos una sección electoral. En todas los distritos electorales existe
una unidad central electoral qie supervisan y coordinan las actividades, y que
funcionan como oficina central de los procesos de todas los diferentes colegios
electorales de su jurisdicción. Una unidad central de recuento funciona como
oficina nacional de escrutinio, calculando los resultados de todo el país.
Finalmente, la Constitución creó un Consejo Electoral Independiente,
supervisor de las elecciones en todo el territorio nacional, y el órgano que
declara que los resultados tienen valor legal obligatorio.
Los métodos electorales que se usan son: para el nivel nacional, un sistema
proporcional basado en la mayor media y con votos prioritarios; para el nivel
local, el criterio de la mayoría simple, el premio para el candidato que logra el
mayor número de votos. Todos los miembros de todos los órganos legislativos,
una vez debidamente elegidos y admitidos, son también miembros del Consejo
del Pueblo Unido: el cuarto nivel de representación.
De 1987, Surinam viene convidando a organizaciones internacionales
para observar sus elecciones. La Organización de los Estados Americanos, la
Unión Europea y el Caricom han aceptado esa función, y hasta el presente
momento todos declararon que nuestro proceso electoral y las elecciones
propiamente, son libres, adecuados y transparentes.
De acuerdo con el lenguaje constitucional, Surinam adoptó un sistema
de gobierno del tipo presidencialista. La Asamblea Nacional ejerce la función
El sistema electoral de la República de Surinam
184 DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
184
de colegio electoral. A lo más en dos turnos consecutivos, debe elegirse al
presidente y al vicepresidente de la República. Si no se consigue, hay un recurso
para el Consejo Unido del Pueblo. Diferentemente de la votación en la
Asamblea Nacional, que requiere una mayoría de dos tercios, el Consejo
funciona con el criterio de la mayoría simple. El presidente dirige el Gobierno,
mientras que el vicepresidente dirige el Consejo de Ministros. El Gobierno
está constituido por el presidente, el vicepresidente y el Consejo de Ministros.
El presidente, en todas sus funciones, y el Gobierno, considerado como un
cuerpo, son los responsables políticamente delante de la Asamblea Nacional.
El mandato presidencial, así como el mandato de los miembros de la Asamblea
Nacional, es de cinco años. Ni la Asamblea Nacional ni el Gobierno pueden
destituir “prematuramente”; como dicen los franceses, aquí el principio rector
es la “cohabitación”.
El panorama político
En el año electoral de 2000, un total de 39 partidos políticos se registraron,
y 21 de ellos participaron en las elecciones. Salió victoriosa una coalición de
partidos, conocida como “Nuevo Frente”. Los partidos coligados son el Partido
Nacional de Surinam (NPS), el Partido Unido Reformado (VHP), el Partido
Laborista de Surinam (SPA) y el Pertjaha Luhur (PL) —vinculado al sector
indonesio de la sociedad surinamesa. La coalición conquistó 32 escaños, de un
total de 51. El presidente y el vicepresidente fueron propuestos entre sus
miembros, y elegidos por la Asamblea Nacional. La Oposición no se opuso a
los candidatos propuestos. De esta forma fue elegido como presidente el Señor
Ronaldo Venetiaan, que nombró a los miembros de su Gabinete. Los otros
partidos eran el Partido Nacional Democrático (NDP), El Partido Nacional
Democrático 2000 (DNP-2000), la Unión de los Trabajadores y Agricultores
Progresistas (Palu) y el ala política de la Federación de Agricultores y
Trabajadores (PF-FAL). Esos partidos conquistaron 19 de los 51 escaños que
constituyen la Asamblea.
Como en nuestra historia reciente ningún partido político consiguió
conquistar la mayoría absoluta, los partidos necesitan formar coaliciones. Las
características (las llamadas “desventajas”) de un sistema proporcional les obliga
también a trabajar de forma cooperativa, pues la diferencia aritmética de un
pequeño número de votos puede producir una diferencia considerable en la
Samuel Polanen
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
185
distribución proporcional de los escaños. Con respecto a las decisiones
constitucionales importantes, de que es ejemplo preeminente la elección del
presidente y del vicepresidente, la propia Constitución exige una mayoría de
dos tercios.
La sociedad colonial segmentada y construida de la que se origina la
República de Surinam, creó partidos políticos basados en valores étnicos, y no
primordialmente en ideologías. Actualmente, se puede observar un cambio en
esa actitud y un cambio de concepto. Con elecciones en el próximo día 25 de
mayo, se registran nuevos partidos políticos, y se forman nuevas combinaciones
de partidos. El mundo globalizado, la atmósfera continental en América Latina
y nuestra participación en el Caricom son factores que crean desafíos para que
el país participe de un orden internacional basado en principios democráticos,
en la solidaridad y en el desarrollo para todos, en lugar de lo étnico y de una
política partidaria cerrada. Las elecciones pueden disponer el camino para eso.
En el día 25 de noviembre de 2005, la República de Surinam va a celebrar
su trigésimo aniversario. Que nuestro sistema pueda fortalecerse por nuestra
percepción de la democracia y con las lecciones aprendidas de la historia.
Versión: José Antonio Pérez.
Uruguay integrado
186 DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
186
migas y amigos:
Lunes a lunes, durante varias semanas, hemos abordado los principales
capítulos de la propuesta programática y compromisos de gobierno del
Encuentro Progresista/Frente Amplio/Nueva Mayoría para concretar un
proyecto nacional de desarrollo productivo sostenible.
En el marco de este ciclo, hemos hablado del “Uruguay productivo”, de
la producción y el trabajo como claves de crecimiento económico sano.
Hemos hablado también del “Uruguay social”, porque el mayor
patrimonio de un país es su gente y la principal responsabilidad de un gobierno
es protegerla, promoviendo su derecho a la vida digna.
Uruguay integrado
Tabaré Vázquez
*
A
*
Presidente de la República Oriental del Uruguay
La edición de una revista sudamericana sobre temas de diplomacia, estrategia y política es una buena noticia.
Y si tal iniciativa se enmarca en un proyecto que lleva el nombre de Raúl Prebisch, además de una
buena noticia es un impulso y un desafío..
DEP reúne esas características. En atención a ello, a la invitación formulada por sus Editores y seguro
interés de los lectores, presentamos a continuación una intervención realizada el 04 de octubre ppdo en el marco de
la campaña electoral por el actual Presidente electo de la República Oriental del Uruguay, Dr. Tabaré Vázquez.
La misma plantea aspectos referidos a la integración regional e inserción internacional del Uruguay
desde la perspectiva del gobierno que asumirá funciones el próximo 01 de marzo.
La voluntad expresada por la ciudadanía uruguaya en la elección nacional celebrada pocas semanas
después de realizada esta exposición otorgan una especial significación a su contenido. Sus propuestas son
ahora compromisos de gobierno.
Dr. Gonzalo Fernández, Secretario (designado) de la Presidencia de la República
Enero, 2005
Tabaré Vázquez
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
187
Hemos, asimismo, abordado el “Uruguay innovador” basado en la educación
y en nuestra potencialidad para el desarrollo de la ciencia, la tecnología y la innovación.
También nos hemos referido al “Uruguay democrático”, a la necesidad
de democratizar más aún a la democracia uruguaya en términos de ciudadanía,
transparencia y eficiencia del Estado y ética en la gestión del gobierno.
Sin perjuicio de otros aspectos pendientes, en esta jornada queremos
compartir con ustedes algunas reflexiones, propuestas y compromisos en
referencia a otro aspecto fundamental en nuestro proyecto de país: un aspecto
que dialoga con los anteriores y que denominamos “Uruguay integrado”.
“Uruguay integrado” en tanto que estrategia de inserción internacional
en la región y en el mundo; algo que no es sencillo en el mundo actual para un
país territorialmente pequeño y escasamente poblado como el nuestro; un
desafío que debemos encarar con coherencia, imaginación y sentido de nación.
Amigas y amigos:
Todos lo sabemos: la Banda Oriental se convirtió en República Oriental
del Uruguay en medio de complejas circunstancias regionales e internacionales:
la lucha entre España y Portugal primero, y luego entre las Provincias Unidas y
el Imperio del Brasil por el control del Río de la Plata y de lo que es hoy nuestro
territorio. Y como telón de fondo de estas pugnas (aunque en realidad ni tan
“telón” ni tan “de fondo”...) la presencia activa del entonces dominante y
omnipresente Imperio Británico.
Tales circunstancias determinaron que la dimensión internacional esté
presente desde los orígenes mismos de nuestro país. Su constitución como nación
independiente, su afirmación y consolidación como Estado y sus posibilidades de
desarrollo han estado y están indisolublemente ligadas a su inserción internacional.
En otras palabras: la viabilidad del Uruguay como nación está
estrechamente vinculada a su lugar en la región y en el mundo.
De ahí entonces la necesidad siempre presente en los discursos oficiales —
pero no siempre debidamente atendida en la práctica de quienes los
pronuncian— de acordar, diseñar e instrumentar una política exterior
independiente, de Estado, y basada en grandes valores y principios.
Independiente porque debe ser elaborada y aplicada por el gobierno
nacional sin influencias ni presiones de ningún tipo.
Uruguay integrado
188 DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
188
De Estado o nacional, porque debe basarse en los más amplios consensos
políticos y sociales.
Y basada en grandes valores y principios tales como:
• El decidido compromiso con la paz, la soberanía, la democracia y la
solidaridad.
• El firme rechazo a todo tipo de terrorismo, violencia y discriminación.
• El inalienable derecho de los países a tener fronteras estables y seguras
y a ejercer en forma libérrima su soberanía y autodeterminación.
• El respeto al Derecho Internacional, entendiendo que las normas que
ordenan y regulan las relaciones entre los Estados constituyen la mejor
forma de garantizar la convivencia pacífica y el respeto a los derechos
soberanos de los pueblos.
• El no alineamiento, o sea independencia respecto a alianzas políticas y
militares bajo la hegemonía de grandes potencias, procurando apoyar
todas aquellas iniciativas tendientes al fortalecimiento de la paz y el
establecimiento de un orden mundial más justo y equitativo.
• La no intervención en los asuntos internos de otros países como
expresión de máximo respeto a la soberanía de cada pueblo.
• La reafirmación del multilateralismo como forma de fortalecer el
derecho internacional, jerarquizando el papel de las Naciones Unidas
(lo cual implica promover las reformas necesarias para que sus
decisiones sean más democráticas y eficaces).
• El reconocimiento a la indivisibilidad de todos los derechos humanos,
sean políticos, sociales, económicos, civiles o culturales, incluidos los
derechos de titularidad colectiva tales como el derecho al desarrollo y
al medio ambiente sano, ya recogidos en las normas internacionales.
Amigas y amigos:
Los países, como las personas, comienzan a relacionarse de puertas afuera
a partir de su realidad más inmediata. Esto es: sus vecinos.
Profundas realidades históricas, políticas, económicas, sociales y culturales
nos unen con Argentina y Brasil.
Tabaré Vázquez
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
189
La relación del Uruguay con estos países hermanos es fundamental para
el mantenimiento de la estabilidad política y el desarrollo económico de nosotros
mismos: la mitad del comercio exterior del Uruguay está representado por
Brasil y Argentina; existen importantes flujos de capital e inversión con nuestros
vecinos; Buenos Aires es, en términos demográficos, algo así como la segunda
ciudad más poblada del Uruguay; la población total de nuestro país equivale a
la de un barrio de San Pablo; y la inmensa mayoría de los turistas que nos
visitan cada año provienen de la región.
Ningún proyecto de inserción internacional del Uruguay puede realizarse
ignorando esta realidad o prescindiendo de nuestros hermanos y vecinos.
Lamentablemente, estos últimos cinco años han sido testigos del deterioro
de las relaciones del gobierno uruguayo con ellos.
Además de las tristemente famosas declaraciones del actual Presidente
de la República que tanto resintieron los vínculos con Argentina y Brasil, la
política exterior impulsada por la coalición de gobierno, sacrificó en el altar de
una inserción unilateral e irresponsable del Uruguay en el ámbito internacional
y de una relación supuestamente privilegiada con la mayor potencia del mundo
actual
2
, la relación con nuestros vecinos y la participación comprometida y
convencida del Uruguay en el proceso de integración regional.
Permítanme decirlo aquí ante todos ustedes, representantes de gobiernos
amigos y pueblos hermanos del Uruguay, dirigentes políticos, agentes económicos,
referentes sociales y comunicadores que nos acompañan: el gobierno progresista
trabajará incansablemente para fortalecer las relaciones del Uruguay con sus vecinos.
Y consecuentemente con ello anuncio que, de confiarnos la ciudadanía
las responsabilidades del gobierno nacional, nuestra primera misión oficial al
exterior será, precisamente, visitar a nuestros hermanos y abordar con ellos
esa amplia agenda de temas que tenemos en común.
Iremos a Brasil y a Argentina. Pero también iremos al hospitalario y
heroico Paraguay, ese país hermano con el cual los uruguayos tenemos una
deuda histórica que debemos honrar e intereses comunes en la construcción
de la integración regional.
2
En materia de relaciones internacionales no se necesitan privilegios, se necesita respeto, justicia, solidaridad.
Uruguay integrado
190 DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
190
Desde el gobierno vamos a reiterarles a nuestros hermanos y vecinos lo
que ya les hemos expresado aun desde la oposición pero como principal fuerza
política de este país: que aquí hay un Uruguay que quiere más diálogo, más
cooperación, más cultura, más relaciones entre las sociedades civiles respectivas,
más inversiones y más comercio con sus vecinos y; por supuesto, que aquí hay
un Uruguay fuertemente comprometido con el proceso de integración regional.
Integración concebida desde nuestras fronteras, no como línea divisorias
sino como ámbitos de encuentro y unión para el desarrollo conjunto de las
zonas fronterizas, hasta el Mercosur, como un imprescindible proceso de
integración regional en un mundo complejo caracterizado por la presencia
hegemónica de una gran superpotencia y la existencia de bloques políticos y
económicos en permanente interacción.
En fin, vamos a decirles a nuestros hermanos argentinos, brasileños y
paraguayos que las mujeres y los hombres de este país queremos más y mejor
Mercosur; que no solamente queremos ser socios del Mercosur sino que además
queremos ser protagonistas de este proceso de integración regional.
El desarrollo de las relaciones bilaterales con los países de la región es el
mejor sustrato sobre el que puede apoyarse la renovación de nuestro
compromiso con el Mercosur.
Amigas y amigos:
El proceso de integración regional comenzó con el acercamiento histórico
entre Argentina y Brasil a fines de los ochenta y principios de los noventa.
A ese proceso el Uruguay se integró tarde y mal. No pudo haber sido de
otra manera por cuanto los responsables de sus sucesivos gobiernos siguen
apegados a la fantasía del Uruguay como casita linda en un vecindario feo, apuestan
a la inserción internacional solitaria y unilateral, confunden pragmatismo con
incoherencia y creen en los acuerdos comerciales, pero no creen en la integración.
Para conducir políticamente los procesos de integración hay que ser coherentes:
hay que creer en ella y asumirla en todas sus dimensiones, porque las relaciones entre
los pueblos y los países es mucho más profunda que una relación mercantil.
La crisis que golpeó a la región, la debilidad de los mecanismos
institucionales comunes y la falta de coordinación de las políticas
macroeconómicas afectaron severamente el funcionamiento del Mercosur. Y,
Tabaré Vázquez
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
191
ciertamente, la ya mencionada falta de convicción de los sucesivos gobiernos
uruguayos en el proceso de integración, cuando no su también ya mencionada
actitud unilateralista, poco ayudaron a fortalecer al Mercosur.
Pero la historia no está predeterminada ni siempre se repite y hoy el
Mercosur está iniciando nuevamente un proceso de afianzamiento que
encontrará en el gobierno progresista uruguayo un aliado y un protagonista.
Permítanme reiterarlo: queremos más y mejor Mercosur. Y trabajaremos
para alcanzar tal objetivo.
Trabajaremos en una reforma institucional integral del Mercosur que
concebimos como un asunto sustancialmente político y que implica, entre
otras tareas, el fortalecimiento de todos aquellos ámbitos que nos unen y van
cimentando una práctica y un derecho común para la región.
La construcción de instancias supranacionales representa un desafío
ineludible si se pretende diseñar e implementar eficazmente las políticas
comunes. Hay que pensar y actuar en clave Mercosur.
En línea con lo anterior, impulsaremos:
• la rápida incorporación de las normas comunes a los derechos nacionales,
• la potenciación de la Secretaría Mercosur para que la misma sea un
órgano con competencias para promover iniciativas y capacidad
operacional para concretarlas,
• la jerarquización del Tribunal Arbitral Permanente y la Comisión de
Comercio.
• el fortalecimiento Foro Consultivo Económico Social en tanto ámbito
representativo de la sociedad civil.
Mención aparte dentro de este mismo capítulo merecen el Parlamento
del Mercosur y la Red de Mercociudades.
La Red de Mercociudades ya es una realidad. Se abrió paso al impulso de
numerosos gobiernos locales de la región, entre ellos el que hoy nos recibe en
su casa.
Uruguay integrado
192 DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
192
Una nueva institucionalidad mercosureña debe recoger esta experiencia
creando un Foro de Ciudades del Mercosur para que allí se exprese toda la creatividad
y potencialidad de estas gestiones locales y para que el Mercosur se potencie con el
alto nivel de integración que las ciudades de la región ya han alcanzado.
En relación con este tema quiero decirles que Montevideo no solamente
quiere ser la mejor casa de todos quienes en ella viven o la visitan, sino que
también quiere ser la casa del Mercosur.
La estrategia de capitalidad desarrollada por el gobierno municipal de
Montevideo en los últimos años tendrá escala nacional en un gobierno
progresista del Uruguay.
El Parlamento del Mercosur implica una decisión política fundamental
que debe discutirse en profundidad para posibilitar la articulación de las agendas
sociales, económicas y políticas presentes en el complejo proceso de integración
en curso, asegurando la transparencia y democratización de las decisiones.
Reconocemos la complejidad de este proceso y admitimos la necesidad
de desarrollarlo en etapas, pero nada de ello nos hace renunciar a la trascendencia
estratégica del objetivo planteado.
Amigas y amigos:
La agenda del Mercosur no se agota en los aspectos institucionales.
Trabajar por más y mejor Mercosur es también trabajar en otras áreas de
las cuales, sin ánimo de agotar la lista ni establecer un orden taxativo,
mencionaremos las siguientes:
1. Complementación productiva. Es un tópico sustancial en el concepto
de integración pues la integración, cuando es genuina, implica generosidad y
solidaridad entre sus miembros.
Aspiramos a una mayor integración de las cadenas productivas en la
región, de modo de lograr mejoras efectivas en la competitividad, a través de
la especialización y la complementación al interior del bloque. Las bases de la
posición competitiva de nuestro país y de nuestros socios del Mercosur no
deberían quedar restringidas a cuestiones de costos de mano de obra y
disponibilidad de recursos naturales.
Una política común de competitividad basada en la promoción de la
complementación y especialización de las cadenas productivas, debería
Tabaré Vázquez
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
193
orientarse a reducir la distancia de productividad respecto a los países
desarrollados y, al mismo tiempo, debería contribuir a reducir las asimetrías
entre los países socios del Mercosur.
En esta perspectiva, los Foros de Competitividad son un formidable
instrumento de articulación por cuanto ayudan a explicitar las demandas y
necesidades de los distintos sectores productivos y a facilitar la formulación
de planes de negocios.
2. Instrumentos financieros comunes. La política monetaria común es
una condición ineludible para un proceso de integración regional, pero además
deben sentarse las bases —existen reales posibilidades en esta línea— de tener
instrumentos e instituciones financieras regionales que capten el ahorro de los
connacionales y que inviertan en actividades productivas de la región, generando
un crédito hoy casi inexistente. Y regulando en esta materia otros campos,
como puede ser el del ingreso a la región de capitales especulativos y volátiles.
3. Complementación física y de comunicaciones. No podemos seguir
condenados a la soledad. Para integrarse es necesaria una red física que nos una.
Esto, aunque muy obvio, requiere también planes coordinados para
aprovechar nuestros ríos y cursos de agua navegables, nuestras actividades
portuarias, nuestro espacio aéreo, nuestras rutas, etc.
4. Integración energética. Aspecto fundamental para el Uruguay por cuanto
al mismo tiempo que este país padece frecuentes crisis energéticas, las uruguayas
y los uruguayos tenemos bajo nuestros pies dos de los principales acuíferos del
mundo y vivimos en una región rica en reservas de petróleo y gas y con enorme
potencialidad en materia de fuentes energéticas limpias (eólica, solar).
5. Ejecución de planes de desarrollo conjunto. Si bien los procesos de
integración no son clonables, para tener una idea de la importancia de este
punto basta recordar que la hoy pujante Unión Europea comenzó a edificarse
entre los escombros que dejó la Segunda Guerra Mundial como una comunidad
del carbón y del acero...
Nosotros, afortunadamente, no partimos de semejante situación, pero
como dijimos hace un instante, tenemos mucho para construir en materia de
complementariedad productiva, de infraestructura física que nos comunique y
una, de matriz energética, etc.
Uruguay integrado
194 DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
194
6. Complementación científica y tecnológica. Debemos integrar nuestra
inteligencia y nuestros conocimientos como forma de optimizar recursos,
intercambiar experiencias y técnicos, abaratar costos e innovar.
Debemos fortalecer y desarrollar capacidades que nos permitan reducir
la brecha que nos separa de las naciones más desarrolladas del planeta.
No tenemos por que resignarnos a correr eternamente atrás del desarrollo.
Tenemos posibilidades de caminar con él.
7. Complementación cultural. El gobierno progresista de una nación
moderna debe gestionar la multiculturalidad en clave de integración regional e
inserción planetaria.
Es más: el éxito definitivo y perdurable de una auténtica y eficaz
integración regional se decide en la honda y entrañable dimensión de la cultura
y de sus puentes.
Sólo se conformará una identidad regional si nuestros pueblos comienzan a
reconocerse como partes diversas de una única y dinámica unidad que compartieron
en el pasado, que los vincula en el presente y que los proyecta al futuro.
8. Complementación en derechos laborales y seguridad social. Una
integración que realmente responda a las necesidades y esperanzas de nuestros
pueblos deberá implementar políticas coordinadas de promoción de empleo
decente que respeten los convenios marco y recomendaciones de la
Organización Internacional del Trabajo y la libertad de sindicalización de los
trabajadores, así como la libre circulación de las personas en el ámbito regional.
9. Articulación en materia de defensa. En el mundo actual y en la
perspectiva del proyecto nacional de desarrollo productivo sostenible que el
Encuentro Progresista/Nueva Mayoría/Frente Amplio propone como
estrategia de país, más y mejor Mercosur significa también avanzar en los
procesos de coordinación y cooperación de las Fuerzas Armadas de la República
con sus similares de la región sobre bases de subordinación al Mando Superior
establecido en nuestra Constitución, calificación profesional, impulso
tecnológico y reperfilamiento presupuestal.
Amigas y amigos:
No es lo mismo historia que cronología. Pero el devenir histórico
reconoce la importancia de algunas fechas.
Tabaré Vázquez
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
195
En la breve historia del Mercosur ya hay varias fechas importantes. Y
hay una de la cual nos separan poco más de diez semanas, de setenta días: en
efecto, el próximo 17 de diciembre se realizará en Ouro Preto una nueva
Cumbre Presidencial del Mercosur.
En esa reunión se considerarán importantes asuntos referidos a la
institucionalidad y el futuro del Mercosur.
¿Qué posturas llevará el gobierno uruguayo a esa cumbre? ¿Cuál será su
actitud ante el gobierno nacional —entonces ya electo— que asumirá el 1 de
marzo de 2005?
No nos corresponde a nosotros responder tales interrogantes.
Pero que no nos corresponda responderlas no significa que tales
interrogantes no existan... ¡vaya si existen!
Por tal razón, y ante la perspectiva de que la ciudadanía confíe al Encuentro
Progresista/Nueva Mayoría/Frente Amplio las responsabilidades del gobierno
nacional, quiero expresarles nuestro compromiso de desplegar los máximos
esfuerzos en el sentido de los objetivos planteados y nuestra disposición a hacerlo
lo antes posible, sin invadir competencias ajenas pero sin renunciar a las nuestras.
Tampoco estamos dispuestos a ser indiferentes a la inclusión —
llamativamente precipitada— de temas trascendentes y complejos al final de
una gestión de gobierno que comprometen fuertemente ya no sólo al próximo
gobierno sino más importante aún- al futuro de las y los uruguayos.
Me refiero concretamente al Acuerdo de Inversiones ya suscrito
recientemente por el Ministro de Economía del actual gobierno de la República
con el gobierno estadounidense y pendiente del trámite parlamentario que
establece la Constitución de la República.
Quiero decirlo claramente: el Encuentro Progresista/Nueva Mayoría/Frente
Amplio, no ha sido consultado sobre los contenidos de dicho acuerdo ni los conoce.
Esta situación nos preocupa y por una razón de elemental responsabilidad
política advertimos que estamos alertas a la evolución de la misma en todos
los ámbitos de acción política en los que participamos.
Consideramos importante decirlo en este ámbito pues un acuerdo de
este tipo, negociado unilateralmente, significa un desconocimiento al Mercosur
y a la necesidad de encarar estos temas como región.
Uruguay integrado
196 DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
196
Porque el Mercosur, lejos de ser una fortaleza cerrada sobre sí misma, es
una plataforma para la integración de la región en el mundo.
Unidos tenemos un largo camino para recorrer, solos no tenemos ni
rumbo ni destino.
Amigas y amigos:
No queremos seguir solos ni como país ni como Mercosur.
En tal sentido, cabe destacar la prioridad a conferir a las relaciones con
los Estados Asociados (Bolivia, Chile y Perú), a la ampliación del Mercosur y
a su interacción con otros procesos de integración en marcha en la región.
Somos conscientes de la realidad latinoamericana y no ignoramos la
complejidad de los proyectos planteados, pero no renunciamos a trabajar por
lo que nuestro padre Artigas llamaba “el sistema americano”.
Un Mercosur ampliado, fortalecido y consolidado deberá reforzar su
papel en las negociaciones respecto al Alca, con la Unión Europea, con India
y China, con otros procesos de integración y áreas de libre comercio, así como
en los ámbitos multilaterales como la Organización Mundial del Comercio.
Nuestro compromiso con el Mercosur R surge de la convicción. Por eso
es permanente y cotidiano.
Pero dentro de tal permanencia hay momentos que plantean desafíos
especiales a los compromisos.
Quiero anunciarles, entonces que asignamos especial importancia a la
Presidencia pro tempore del Mercosur que el Uruguay ejercerá durante el segundo
semestre de 2005.
Y que si la ciudadanía nos confía las responsabilidades del gobierno de
la nación, trabajaremos para que esa Presidencia sea la que el Mercosur y el
Uruguay merecen.
Amigas y amigos:
El compromiso y la participación de Uruguay en el Mercosur no son
contradictorios con una política activa de inserción de nuestro país en el
escenario internacional sino que, por el contrario, actúan en forma
complementaria y se apoyan recíprocamente.
En ese sentido, consideramos que nuestro país debe desarrollar
activamente sus relaciones con todos los demás países latinoamericanos,
Tabaré Vázquez
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
197
entorno inmediato después del Mercosur y vocación natural e histórica de
nuestros pueblos.
Y al decir todos los demás países latinoamericanos quiero decir
precisamente eso: todos, sin excepción alguna. Porque de todos nos sentimos
hermanos y con todos nos sentimos solidarios por la razón básica de ser
latinoamericanos. También con Cuba.
En el ámbito interamericano, deben asumirse posturas y emprenderse
acciones que hagan de la Organización de Estados Americanos un instrumento
de afirmación y profundización de la democracia en la región.
También consideramos importante dar un nuevo impulso a las Cumbres
Iberoamericanas que constituyen un foro privilegiado para el fortalecimiento
de los vínculos entre América Latina y la Península Ibérica y, a través de ella,
con el resto de Europa.
Pero para que esos lazos sean fructíferos y que la comunidad
iberoamericana tenga verdadera incidencia en la realidad internacional, debemos
pasar de las fotos de familia a los acuerdos concretos, de las declaraciones de
principios y valores compartidos a las acciones que dibujen claramente el perfil
del accionar internacional de esta comunidad.
Al respecto, proponemos un claro compromiso de la Cumbre
Iberoamericana con la Iniciativa contra el hambre y la Pobreza y con la apertura
de los mercados de los países industrializados a los productos provenientes
del mundo en desarrollo como forma efectiva de contribuir a la reducción de
la brecha norte-sur y a una mayor justicia internacional.
Estos compromisos deberán efectivizarse en programas de cooperación,
acciones coordinadas en los foros internacionales y, especialmente, en aquellas
negociaciones relativas al comercio internacional tales como la Ronda de Doha,
a la que todos debemos aportar inteligencia y esfuerzo para que sea una auténtica
Ronda del Desarrollo.
Otro capítulo en el que Uruguay debe desempeñar un papel protagónico
es el referido al desarrollo de la cooperación sur/sur. África y Asia ofrecen
enormes oportunidades para la promoción de relaciones de cooperación técnica
y económico comerciales mutuamente beneficiosas.
Amigas y amigos:
Uruguay integrado
198 DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
198
El acceso a los mercados y en particular la agricultura, la eliminación de
los subsidios a la exportación y la reducción de los apoyos internos por parte de
los países desarrollados son objetivos fundamentales de nuestra política exterior.
Para lograrlos no podemos estar ajenos a los esfuerzos que en el mismo sentido
realizan nuestros socios del Mercosur y otros países en desarrollo.
Inexplicablemente, o mejor dicho, por razones que no compartimos, el
Uruguay se ha marginado del llamado Grupo de los 20, donde debió haber estado
desde el inicio para defender, junto a los demás miembros del Mercosur, condiciones
de comercio más equitativas que nos permitan vender nuestros productos.
El gobierno progresista dará pasos para revertir esta situación y el Uruguay
estará presente en todas aquellas instancias bilaterales, regionales o multilaterales
de concertación y negociación que sean necesarias para conseguir nuestros objetivos.
Sin sacar pecho ni dar lástima.
Pero con convicción y energía.
La integración del país al mundo tampoco puede olvidar la relación con
los organismos financieros internacionales. También en este terreno, desde el
cumplimiento de las obligaciones contraídas por el país, promoveremos una
relación de mutuo respeto que tenga en cuenta las necesidades y el derecho al
desarrollo de la sociedad uruguaya en su conjunto.
Amigas y amigos
La política del gobierno progresista se nutrirá de las mejores tradiciones
que hicieron del Uruguay, en el pasado, un país respetado por la comunidad
internacional.
Respetado no por la fuerza de sus ejércitos ni por el poder de sus empresas,
sino por su actitud de vanguardia y por su coherencia en la afirmación de
principios éticos, de derecho y de justicia en la relación entre las naciones.
El gobierno progresista rescatará ese legado y dará prioridad a las
Naciones Unidas como ámbito de afirmación de la vigencia del derecho
internacional y del multilateralismo. Frente a la fuerza y al unilateralismo en las
relaciones internacionales.
En un mundo lacerado por la desigualdad y el hambre, comprometemos
todos nuestros esfuerzos para que la Agenda del Desarrollo, que encuentra
Tabaré Vázquez
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
199
uno de sus principales fundamentos en la Declaración del Milenio de las
Naciones Unidas, mantenga su preeminencia frente a la Agenda de Seguridad.
Sin desconocer la importancia de la lucha contra el flagelo del terrorismo,
creemos que la gravísima situación en que se encuentran hoy millones de
personas en todo el planeta —nuestros semejantes, no pocos de ellos nuestros
compatriotas—, requiere una intervención urgente de la comunidad
internacional para solventar este problema.
En este sentido, comprometemos nuestro apoyo y nuestra participación activa
en la Iniciativa contra el Hambre y la Pobreza impulsada por Brasil, Chile, España y
Francia con el apoyo de las Naciones Unidas y recientemente anunciada en su sede.
Amigas y amigos:
Aunque lo enunciamos anteriormente, permítanme volver sobre el
concepto y desarrollarlo brevemente: la defensa y promoción activa de los
Derechos Humanos será otro signo característico de la acción internacional
del Uruguay progresista.
Creemos que la realidad del mundo actual, donde la Agenda de la
Seguridad parece imponer restricciones crecientes a las garantías y derechos
individuales, requieren de una acción decidida de la comunidad internacional
para la defensa y afirmación de los Derechos Humanos.
¿Cómo explicar y justificar la existencia de presos sin juicio y privados
de sus más elementales derechos? ¿Podemos permanecer impasibles ante la
práctica de la tortura ahora, por si no fuera suficientemente aberrante,
privatizada y fotografiada?
Estos hechos hieren profundamente a la dignidad humana (no solamente
de quienes padecen tales prácticas sino también —y fundamentalmente- de
quienes las aplican, ordenan aplicarlas o simplemente las toleran) y reclaman
la promoción de iniciativas tendientes a afirmar la vigencia y defensa de los
Derechos Humanos que involucren a los distintos foros multilaterales y
regionales vinculados al tema, junto a los gobiernos y las sociedades civiles de
los distintos países. Apoyaremos tales iniciativas.
Recuperaremos las mejores tradiciones nacionales de este país en cuanto
al desarrollo y vigencia del derecho internacional y, en consecuencia
promoveremos y cooperaremos con la Corte Penal Internacional.
Uruguay integrado
200 DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
200
Otra tradición de la política exterior uruguaya que también recuperaremos
será la defensa, desarrollo y promoción de los derechos de los trabajadores y
los sistemas de previsión social. Promoveremos acciones en el seno de la
Organización Internacional del Trabajo tendientes a asegurar la defensa de
estos derechos y a combatir la precariedad laboral y el desempleo que la
pretendida flexibilidad laboral impulsada por el neoliberalismo ha hecho
crónicos en vastos sectores sociales.
A estas tradiciones sumaremos dos líneas específicas de acción:
1° Una firme política de protección del medioambiente y una participación
activa en aquellas iniciativas tendientes a asegurar el desarrollo sostenible, prevenir
y mitigar los efectos del cambio climático, promover mecanismos de desarrollo
limpio y prevenir el movimiento de sustancias tóxicas, entre otros.
En ese marco, bregaremos por una política internacional de protección
de los recursos naturales del país, especialmente aquellos que tienen valor
estratégico y económico
2° El mantenimiento de los tratados y convenciones internacionales que
contienen avances en equidad de género, respaldando específicamente las
decisiones de la Conferencia Internacional de Población y Desarrollo (El Cairo,
1994) y de la Conferencia Mundial sobre la Mujer (Beijing, 1995).
Ello supone también incorporar la dimensión de género en las diferentes
instancias institucionales del Mercosur ya existentes, así como en las líneas de
trabajo a trazar para la profundización de la integración.
Amigas y amigos:
Dos precisiones de índole más interna —por decirlo de alguna manera—
para finalizar esta intervención:
La primera: para construir nación, para llevar adelante un proyecto
nacional de desarrollo productivo sostenible y para desplegar una estrategia
de inserción internacional acorde con fines y objetivos del país, es necesario
recalificar ese instrumento llamado Ministerio de Relaciones Exteriores.
Y el énfasis en la palabra instrumento no es casual. Ya lo hemos dicho
anteriormente y vamos a reiterarlo ahora: así como no concebimos un gobierno
progresista palaciego, así como no concebimos políticas sociales para que los
pobres sigan siendo pobres, tampoco concebimos un Ministerio de Relaciones
Tabaré Vázquez
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
201
Exteriores encerrado en sí mismo, cautivo de oropeles decimonónicos (por
no decir dieciochescos...), alejado de la realidad, de los objetivos y de las
posibilidades del país.
Como ya lo hemos anunciado para otras áreas de la gestión del Estado,
también a nivel del servicio exterior promoveremos la adecuación del mismo
a los grandes objetivos nacionales.
En esta materia reconocemos que no todo lo existente es malo, que hay
experiencias y recursos humanos valiosos que por cierto no hay que dilapidar;
pero ha de reconocerse también que muchos aspectos son mejorables y que
algunos de ellos requieren muchas mejoras...
La segunda precisión final: la inserción internacional en el marco de una auténtica
estrategia nacional de desarrollo debe abarcar también políticas demográficas.
Políticas para que las uruguayas y los uruguayos vivan en su país, políticas
para que las uruguayas y los uruguayos que por diversas razones no viven en
su país se sientan parte del mismo.
Políticas de diáspora. Pero también, y fundamentalmente, políticas para
evitar la diáspora.
Porque los países son, sustancialmente, su gente. Y en la vida de la gente
las raíces existen porque son necesarias.
Amigas y amigos:
Como dijimos al principio, durante varias semanas hemos compartido
reflexiones, opiniones, propuestas y compromisos sobre el Uruguay social, el
Uruguay productivo, el Uruguay innovador, el Uruguay democrático y el
Uruguay integrado.
Por cierto que hay otros Uruguay: el Uruguay cultural, el Uruguay de la
diversidad étnica, el Uruguay de la equidad de género, el Uruguay de los jóvenes,
el Uruguay de los adultos, y el Uruguay de los Mayores.., pero todos ellos,
como las diferentes caras de un poliedro, conforman un solo Uruguay: el
Uruguay que nos impulsa y convoca.
De ese Uruguay venimos y hacia ese Uruguay vamos.
Muchas gracias.
Venezuela: de un sistema político a otro
202 DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
202
a serie de hechos políticos que se han desencadenado en Venezuela
desde la década de los ochenta del siglo pasado han llamado la atención de
diversos analistas, decisores y académicos. En efecto, cuando lo que se consideró
como un sistema político estable comenzó a dar signos de inestabilidad, la
comunidad internacional tomó en cuenta a un proceso que no sólo se había
definido como “sano”, al compararse con los estándares latinoamericanos,
sino que también se proyectaba como un modelo a seguir en nuestro continente.
Revisiones bibliográficas de la época dan cuenta que para analizar a la
política venezolana se impuso un paradigma, una manera de ver las cosas que
situaba sus coordenadas en la tesis que los venezolanos disfrutaban de un
sistema populista de conciliación de elites. Este sistema se basaba en un clásico
caso de “pactismo” conocido como el Pacto de Punto Fijo, el cual reflejaba el
consenso entre las elites para desarrollar una democracia representativa con
Venezuela: de un
sistema político a otro
Carlos A. Romero
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L
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Profesor Titular de la Universidad Central de Venezuela
Carlos A. Romero
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
203
un capitalismo mixto y con un papel predominante del Estado, dado el carácter
petrolero de la economía y bajo la idea que el desarrollo económico garantizaba
un ascenso social sostenido. (Kornblith y Romero, 2004)
Tres “escuelas” criticaron esa explicación dominante. Para algunos
analistas con inspiración liberal, no era cierto que el sistema populista de
conciliación de elites tenía su clave en el papel de primus inter pares que jugaban
los dos grandes partidos políticos, el socialdemócrata AD y el socialcristiano
Copei en la conformación de una coalición en donde todos obtenían ganancias,
unos más otros menos. De hecho se consideraba que la democracia venezolana
estaba secuestrada por un Estado captado por unas elites separadas de una mayoría
que no usufructuaba el poder y que no tenía acceso a las decisiones públicas.
Para otros con inspiración marxista, Venezuela no era sino un eslabón, y no el
más débil, de una expansión capitalista, en donde el país y sus gobernantes
jugaban un papel dependiente. Una tercera visión planteó que la riqueza petrolera
venezolana era la clave para entender los cambios políticos en nuestro país.
En este artículo se evalúa cómo se analizaron los orígenes, el desarrollo
y las proyecciones del sistema político actual con base a lo anterior y bajo la
consideración de dos premisas: en primer lugar, que es discutible observar a la
política venezolana tan sólo desde la óptica de la historia de los acontecimientos
sin tomar en cuenta el importante debate que se ha desarrollado entre las
diversas interpretaciones que se han dado en el mundo académico sobre la
política en Venezuela. En segundo lugar, que es discutible hablar de “un sistema
político venezolano” desde 1958 hasta nuestros días.
En cuanto a lo primero, se hace referencia al “pactismo”, entendido
como un modelo enrejado, el middle way que se impuso para interpretar el
llamado “éxito democrático venezolano” y que a partir de ahí, se construyó
un discurso que opacaba grandes interrogantes que ofrecía un país que había
llegado a la modernidad de la mano de la industria petrolera y de los recursos
fiscales abundantes, pero que presentaba un enorme déficit social y productivo.
Sin embargo, esta visión ideal de la política estuvo acompañado en los
hechos por signos contrarios, dado el desarrollo de redes de clientismo, un
gasto público que crecía año tras año, una importante deuda externa (a partir
de la década de los ochenta) y una serie de desarreglos institucionales. Esto
hacía de la democracia venezolana, no propiamente la darling (dentro de la idea
de ser un caso sui géneris) que se enseñaba como un ejemplo a seguir en los
Venezuela: de un sistema político a otro
204 DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
204
textos sobre política comparada de América Latina, sino más bien como un
modelo, que a pesar de los arreglos por arriba y del recurso petrolero, no se
había institucionalizado ni había convencido a la mayoría de los venezolanos
de sus bondades.
En este contexto, la grieta que se abrió a partir de 1989, no expresaba
algo súbito, producto de un rayo inesperado sino más bien la lenta pero
persistente humedad que corroía un proceso que estaba llegando a sus limites,
en medio de la aparición de fenómenos atribuibles al resto de América Latina
y que hasta ese momento aparecían muy distantes para ser tomados en cuenta
para el caso venezolano: inflación, crisis militares, escándalos de corrupción,
crítica popular, movilizaciones y abstención electoral.
Carlos Andrés Pérez, en su segundo gobierno (1989-1993), prometió
detener la crisis del sistema utilizando las orientaciones generales del Consenso
de Washington. Al efecto shock que se le aplicó a un país adormecido en su
propia imaginación de estabilidad (la cual era una idea reforzada por la tesis
del “pactismo”) se le respondió con violencia social y resquemor político,
haciendo de Venezuela un país preocupante para la Comunidad Hemisférica,
dentro del marco de intentos de golpe de Estado en 1992, una crisis
constitucional, la salida del presidente Pérez por la vía de su destitución en
1993 y un estado general de desarreglos políticos. (Kornblith y Romero, 2004)
Rafael Caldera, en su segunda presidencia (1994-1999), trató de ensayar con
otra “receta” para eliminar las causas de la crisis. Su cálculo fue en creer en que el
sistema populista de conciliación de elites no estaba agotado sino desvirtuado y
que al regresar a sus “cánones” originales, se recuperaría la estabilidad perdida.
Hugo Chávez, líder de una de las asonadas militares de 1992 y oficial
retirado del ejército venezolano ganó las elecciones en diciembre de 1998. El
ahora presidente Chávez comenzó a aplicar su oferta electoral rompiendo con
el pasado y dividiendo la etapa democrática venezolana, de 1958 a 1999, definida
como “la Cuarta República” y a partir de 1999, como la “Quinta República”.
Este proceso pasó por una Asamblea Constituyente, una nueva Constitución
y una nueva relación entre el poder político del Estado y las elites venezolanas,
en donde prevalecen, desde entonces, un claro disenso, una masas ilusionadas
y divididas, la profundización del clientelismo, una mayoría oficialista en todas
las ramas del poder publico y una serie de victorias electorales oficialistas
acompañadas de una alta abstención. (Véase cuadro anexo)
Carlos A. Romero
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
205
Transcurridos seis años de la administración de Chávez el país aparece
ante los ojos de la comunidad internacional de forma contradictoria. No se ha
enterrado la democrática, pero la tesis “chavista” de promover la democracia
llamada “participativa”, (un intento de democracia directa), no ha logrado
estabilizar al país, seguimos siendo una nación petrolera, pero ahora más que
nunca y en tránsito de ser un país energético, se han profundizado los rasgos
de pobreza, la clase media se ha venido a menos, la inflación es un riesgo
permanente y se sigue debilitando la moneda nacional, a pesar de un mercado
petrolero estable y de unos ingresos públicos significativos.
Pero ahora volvemos a una pregunta inicial ¿qué le pasó a Venezuela?
En realidad, ésta pregunta debe transformarse en la siguiente ¿qué está pasando
en Venezuela?, un país que aparentemente está sumergido en una crisis sin
solución, a pesar de haberse aplicado tres récipes seguidos.
En cuanto a la segunda premisa, debemos recordar que, desde el punto de
vista constitucional, Venezuela presenta dos etapas en la conformación de su vida
política moderna, a pesar de no tener en su legado histórico reciente una interrupción
del proceso democrático La primera de ella transcurre desde 1958 hasta 1999 y
estuvo basada en la Constitución del año de 1961; y la segunda de ellas transcurre
desde 1999 hasta nuestros días y se basa en la Constitución de 1999.
Nuestra principal conjetura descansa en la idea que los cambios
constitucionales observados reflejan a su vez profundas diferencias en el
establecimiento de la política venezolana, dentro del marco de estas dos etapas:
1958-1999 y desde 1999 hasta nuestros días. (Combellas, 2002)
Para poder explorar las premisas orientadoras de este trabajo, vamos a
analizar en primer lugar el debate transcurrido sobre la manera de interpretar
la política venezolana en los tiempos pasados y actuales.
Las visiones sobre el SPV
Como dijimos en la introducción de este artículo, para el estudio del
sistema político venezolano predominó una visión funcionalista que situaba
sus coordenadas en la tesis que los venezolanos disfrutaban de un sistema
populista de conciliación de elites.
En este marco, se tienen dos variantes principales que siguieron esta
dirección: el enfoque proveniente del campo histórico-político, que enfatizó el
Venezuela: de un sistema político a otro
206 DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
206
papel de los partidos políticos y el de los dirigentes políticos democráticos en
la fundamentación del sistema político, el cual se denominará como el enfoque
Martz, en referencia al autor más representativo de esta corriente, el fallecido
“venezolanista” norteamericano, John D. Martz. Esta perspectiva observó al
Sistema Político Venezolano (SPV) como el producto de la competencia
electoral de partidos de diversas ideologías y de la hegemonía del partido Acción
Democrática, de tendencia socialdemócrata (y en menor medida del partido
COPEI, de tendencia socialcristiana), sobre la política venezolana.
De esta visión se desprenden cuatro razonamientos generales: el
venezolano se identificó con la política a través de los partidos y sus líderes;
los criterios de asociación del venezolano eran fundamentalmente seculares;
en el país no había clases definidas ni diferencias étnicas significativas y por lo
tanto Venezuela era un país homogéneo e integrado. (Martz, 1977)
Un segundo enfoque de carácter político e institucional enfatizó el papel
de las elites en la creación del SPV y se denominará el enfoque Rey, en referencia
a su principal exponente, el politólogo venezolano Juan Carlos Rey. Este
enfoque fue el más utilizado entre los autores venezolanos dedicados al estudio
del SPV y fundamentó su análisis sobre la idea que el SPV fue el producto de
un pacto, en el marco de un sistema populista de conciliación de elites. De esta
perspectiva, se desprenden los siguientes razonamientos: el sujeto de la política
en Venezuela no eran los partidos ni el pueblo, sino las elites; y éstas lograron
un consenso capaz de estabilizar la vida política a través del usufructo del
ingreso público y su distribución equitativa; por ello, lo importante era analizar
los criterios racionales que permitían ese consenso y el apoyo popular. Esto
suponía: 1) una alta capacidad de negociación; 2) un estilo conciliador de
negociación; 3) y una alta desmovilización social, debido principalmente al
control de las masas a través de organizaciones confiables. Para Rey y sus
seguidores, el SPV entró en crisis a fines de los años ochenta del pasado siglo,
ya que había fallado el consenso interelites, y no se generaba una confianza de
la población hacia la democracia de partidos. (Rey, 1991)
¿Qué tienen en común estos enfoques? En términos generales, los que
los une es su preocupación por analizar los mecanismos explícitos y racionales
que conforman un determinado perfil del sistema político venezolano.
Como se adelantó en la introducción de este artículo, tres escuelas se
disputaron la explicación dominante sobre esa estabilidad. Para algunos analistas
Carlos A. Romero
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
207
con inspiración liberal, se asumía que el SPV estaba agotado y que debía suplantarse
por un liderazgo de la sociedad civil frente al Estado y una descentralización política,
enfatizando el papel del ciudadano en la política y observando una crítica a los
partidos y otras organizaciones corporativistas. A este lo denominaremos el enfoque
COPRE, ya que fue en esta Comisión Presidencial para la Reforma del Estado en
donde se produjo un mayor número de publicaciones que se orientaron en la
dirección neoliberal, (aunque también hay que reconocer los aportes de la
organización venezolana de corte liberal, Cedice). (Kornblith, 1996).
Para una segunda escuela de inspiración marxista, Venezuela no era sino un
eslabón, de una expansión capitalista, en donde el país y sus gobernantes jugaban
un papel dependiente. Este enfoque se basó en un carácter economicista, resultado
de la tradición marxista en el país y señalaba el carácter dependiente de la sociedad
venezolana y el criterio clasista de la élite dominante el cual denominaremos el
enfoque CENDES en referencia al instituto de investigación universitario del mismo
nombre de donde se publicaron importantes investigaciones con esta orientación.
Esta perspectiva enfatizaba que los procesos socioeconómicos eran la clave para
entender a la política venezolana, en sintonía con conceptos como la violencia
política, la marginalidad y la pobreza, el gasto público, el papel del Estado en la
economía y la distribución del ingreso. (Kelly y Romero, 2002)
De esta perspectiva se desprendían cuatro razonamientos: en Venezuela
había una gran diferencia entre los logros de la democracia y la vida económica
del venezolano; Venezuela era un país dependiente de los Estados Unidos; el
sujeto político en Venezuela no sólo son los partidos sino el pueblo. El Estado
venezolano controla la vida política.
En ese marco, una tercera escuela contraria a la tesis del pactismo enfatizó
la idea que para entender el funcionamiento del sistema político y las claves de
su estabilidad era importante tomar en cuenta la variable que significaba los
ingresos petroleros, lo cual hacía de Venezuela un caso único en términos
comparativos con el resto de América Latina. Así, la estabilidad política no era
el producto de un consenso entre elites o de una masa que ejercía la cultura
política democrática o un liderazgo dependiente que dominaba al Estado, sino
la consecuencia de tener un modelo económico rentista. (Karl, 1997)
En función de afinar los elementos que componen esta tercera escuela,
sería útil analizar dos importantes publicaciones escritas por autores que han
querido relacionar el SPV con la específica condición rentística venezolana, lo
Venezuela: de un sistema político a otro
208 DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
208
cual permite observar con más claridad los vínculos entre la política y el petróleo
en Venezuela dentro del marco internacional.
El primer ejemplo de esta corriente intelectual que se va analizar es el
libro escrito por Diego Bautista Urbaneja, titulado Pueblo y Petróleo en la Política
Venezolana del Siglo XX (Urbaneja, 1991). En esta publicación, Urbaneja se
pregunta en primer lugar que piensan las elites sobre el pueblo y como cada
una de las corrientes ideológicas presentes en la historia de las ideas en Venezuela
(liberal, positivista, marxista y democrática) responden a ese tema. En un
segundo término, el autor propone la idea de que en Venezuela estamos en la
presencia de un Estado rentista el cual no tiene la misión redistributiva, ya que
no extrae recurso de la sociedad, sino que por el contrario distribuye una riqueza
no producida por la sociedad. De esta forma, la sociedad no mantiene al Estado
sino éste a la sociedad, en el marco de un rentismo sociológico que impulsa
una autonomía mayor del Estado. (Urbaneja, 1991)
Terry S. Karl publicó en 1997 un excelente libro sobre el tema que nos
ocupa titulado: The Paradox of Plenty: Oil Booms and Petro-States, (Karl, 1997).
Karl asume varias de las tesis previamente reseñadas por Urbaneja, pero
contribuye a colocarlas en una perspectiva comparada ya que el caso venezolano
es observado junto con otros países con economías petroleras. (Karl, 1997)
En el comienzo del libro, Karl se pregunta por qué los países
subdesarrollados petroleros han experimentado casi de idéntica forma un
proceso de deterioro económico y de incertidumbre política, aún operando en
contextos geopolíticos diferentes, con estrategias de desarrollo idénticas,
trayectorias semejantes y con resultados perversos. (Karl, 1997: XV)
En este contexto, Karl discute dos problemas centrales a este tipo de
economía: 1) los efectos perversos de la llamada “enfermedad holandesa” el
proceso por medio del cual un crecimiento exponencial de un sector de la
economía deprime el resto, lo que produce a la larga un estancamiento general
de la economía. En este sentido, los países exportadores de petróleo
subdesarrollados, exacerban la dependencia de una economía de un solo
producto. 2) En segundo término, para la autora, el origen de los ingresos
públicos influye en la conformación de las instituciones públicas: el Estado, el
Régimen y el Gobierno. El Estado es la estructura organizacional permanente:
(la burocracia y las instituciones); el régimen marca las estrategias a seguir para
las toma de decisiones; y el gobierno consiste de los actores (políticos partidistas,
Carlos A. Romero
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
209
administradores civiles y administradores militares) que ocupan posiciones
dominantes dentro del régimen en un determinado momento”, (Karl, 1997:
14). Por ello, es el Estado y no el sector privado el centro de acumulación
beneficiado por la renta petrolera. Esto produce un comportamiento rentista
de la sociedad, lo que lleva a: 1) la importancia del tema petrolero en la política;
2) una resistencia al cambio por parte de la mayoría de una sociedad protegida
y subsidiada; 3) un crecimiento desmedido del Estado.
Por otra parte, la autora se opone a la tesis del excepcionalismo venezolano
basada en las premisas de los enfoques Martz y Rey (elecciones periódicas,
pactismo, partidos, elites y consenso). Según Karl, esta visión es incompleta
ya que no toma en cuenta el problema del acceso a la renta petrolera. A su vez,
esta “Venezuela de pactos” reforzó la renta petrolera desde 1958, dando lugar
a “una democracia sin perdedores”. (Karl, 1997:111)
Recordemos que el caso venezolano ha sido difícil de incluir de manera
satisfactoria en las clasificaciones generales comparadas sobre regímenes
políticos en la región, (Levine, 1973; Romero C, 1992). Por mucho tiempo, el
modelo político venezolano, el Sistema Político Venezolano (SPV), se consideró
un ejemplo para las propuestas de transición del autoritarismo hacia las
democracias pactadas, aunque se criticaron desde diferentes ángulos algunos
elementos del mismo.
El SPV tuvo unos supuestos básicos desde la óptica racional: era un
modelo de democracia presidencialista, con una economía mixta, un sistema
de partidos, elecciones periódicas y libertad política. Por otra parte, se destacaron
tres tendencias socioeconómicas: la importancia de la renta petrolera, una
distribución limitada del ingreso, y un papel central del Estado en la economía.
Y en tercer lugar, se mantuvo un grupo de “mitos” políticos que sustentaron
el modelo: el mito del progreso de la población, por vivir en un país petrolero,
el mito de que el venezolano es esencialmente democrático y el mito de la
estabilidad política. (Van Der Dijs, 1993; Capriles, 1993)
De un sistema a otro
Periodo 1958-1999
El SPV experimentó una gran crisis a fines de la década de los ochenta.
Sin embargo, no hubo un cambio significativo de sus estructuras, a pesar que
Venezuela: de un sistema político a otro
210 DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
210
en los últimos años, dos de sus principales indicadores, el crecimiento
económico y el apego a la democracia de partidos se derrumbaron por la
aparición de una inflación significativa y el desencanto político expresado en
una alta abstención electoral y en el apoyo circunstancial a dos candidatos
triunfadores antisistema y con tendencias autoritarias, Caldera en 1993 y Chávez
en 1998. (Rey 1980; Romero. C 1992)
Una heterogénea producción de libros y artículos sobre la política
venezolana trataron desde entonces de comprender los cambios políticos
desarrollados en el país desde los sucesos de violencia social de febrero de
1989 denominado “El Caracazo”. En estas contribuciones se hace un esfuerzo
para analizar por qué el sistema político venezolano basado en la Constitución
del año 1961 y en el pacto de elites dio paso, tan sólo en nueve años, a un
régimen semi-autoritario y con una nueva Constitución que se alejaba del
proyecto liberal democrático y que adoptaba la tesis de la democracia
participativa y protagónica y el fuero militar. En este marco, la personalidad
del presidente Chávez, el cambio en las relaciones cívico-militares en donde se
forman las bases de una democracia tutelada, el contenido de la nueva
Constitución de 1999, el desplazamiento de los partidos tradicionales de su
poder electoral y el retorno a políticas económicas de tendencias proteccionistas
llamaban la atención sobre lo que es considerado un nuevo régimen y para
otros un nuevo proyecto nacional: la “Revolución Bolivariana”. (Gómez
Calcaño, 2000; Álvarez, 2000; Urbaneja, 2000; Salamanca, 1997)
Pero, ¿qué pasó para que se diera ese cambio? Recuérdese que a partir de
la caída del dictador Marcos Pérez Jiménez en 1958, los venezolanos crearon
un sistema político democrático el cual pudo desarrollarse por más de dos
décadas sin mayores contratiempos. Los partidos mayoritarios, Acción
Democrática de tendencia socialdemócrata y Copei de tendencia social-cristiana
se alternaron en el poder Ejecutivo y estuvieron controlando, en la mayoría de
los casos, el poder Legislativo y el poder Judicial. De esta forma, diversos
analistas extranjeros y locales coincidieron en que el modelo venezolano se
podía categorizar como un sistema de partidos, alternativo y con tolerancia de
las minorías, en el marco de un pacto entre elites, en donde la dirección partidista
prevalecía por encima del resto de los factores políticos.
En este contexto, la Constitución del año 1961 determinó las reglas de
juego y el entorno jurídico-institucional para que se estabilizara un sistema
Carlos A. Romero
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
211
que hasta 1999 se mantuvo, según la tesis pactista, bajo unas bases sólidas:
siete períodos presidenciales constitucionales, un capitalismo mixto con el papel
predominante del sector público, dado los ingresos petroleros y la capacidad
de gasto del Estado; el control de los sindicatos y de los movimientos sociales
por parte de los partidos mayoritarios; unas relaciones cívico-militares estables
y bajo el control civil; un empresariado privado leal a un sistema que le otorgó
créditos, protección y estímulos fiscales, con base en un modelo de crecimiento
hacia adentro; una población que se benefició de un constante empuje
económico y de una situación económica estable en cuanto al empleo, una
cotización favorable y fija de la moneda local frente al dólar (4.30 bolívares
con relación a un dólar americano), una inflación moderada, la cual no pasó de
dos dígitos y variadas oportunidades de ascenso social.
A pesar de la presencia de movimientos guerrilleros urbanos y rurales de
mediana importancia entre 1961 y 1967, dos intentos de golpe de Estado en
1962 y la existencia de sectores radicales marxistas, nacionalistas y conservadores
minoritarios, que criticaban a una “democracia limitada” y una “economía
concentrada en el Estado”, la democracia venezolana pudo superar sus escollos
iniciales y convertirse en la darling de América Latina al no pasar por una ruptura
del orden democrático y una crisis económica generalizada. De esta manera se
conformó un “petroestado” junto con un sistema político partidista con poca
participación de la sociedad civil y con una población que mayoritariamente
votaba en las elecciones generales, legislativas y presidenciales cada cinco años
por los candidatos de los dos principales partidos de centro, AD y Copei.
Aunque en un principio se consideraron como algunas anomalías
pasajeras; la ineficiencia de algunos gobiernos; la corrupción administrativa, la
falta de canales de participación para sectores emergentes, el fracaso de las
políticas sociales, el aumento de la abstención electoral y los indicios de una
crisis económica condujeron a formar una idea en los años ochenta, en el
pasado siglo XX: que el sistema político venezolano estaba en crisis y que
había la necesidad de reformarlo. Para un sector de la elite política, esta reforma
podía darse dentro de los límites de la Constitución de 1961, con un cambio
interno del Estado y del sector público; para otro sector, la alternativa al sistema
se basaba en la propuesta de un proceso constituyente y de un cambio radical
de las estructuras políticas del país. Para un tercer sector, las fallas anotadas
eran coyunturales y se podían mitigar en la medida en que se mantuvieran o se
elevaran los ingresos fiscales y la capacidad de adquirir préstamos en el exterior.
Venezuela: de un sistema político a otro
212 DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
212
Lo cierto fue que el país comenzó a percibir que la riqueza petrolera
tenía sus límites, que el gran complejo “clientelar” entre el Estado y la sociedad
no daba más, que surgía el problema del pago de la deuda externa, por su
monto y por el despilfarro de esos recursos en gastos corrientes y en mega-
proyectos, que la moneda comenzaba a devaluarse y que la legitimidad del
sistema comenzaba a disminuir, en la medida en que crecían las protestas
sociales, la incertidumbre económica, la corrupción administrativa y la falta de
eficacia de un sector público hipercrecido.
En este marco, cuando el entonces Teniente Coronel Hugo Chávez Frías
decidió incorporarse al intento de golpe militar contra el gobierno democrático
de Venezuela en 1992, nunca pensó que la historia le daría una oportunidad de
dirigir por otros medios al país. En efecto, Chávez y sus seguidores se habían
preparado para tomar por la fuerza un poder que consideraban estaba
“secuestrado” por una dirigencia partidista que había fallado en llevar la felicidad
a los venezolanos. Aunque el intento de golpe fracasó militarmente, despertó
a una sociedad que desde entonces simpatizó mayoritariamente con una causa
que a pesar de tener un mensaje confuso, sí señalaba un destino: había que
cambiar la historia de una nación. (Gómez Calcaño, 2000)
En efecto, un país con un alto ingreso en divisas, producto de la renta
petrolera, que había alcanzado establecer un modelo democrático, que se había
disciplinado dentro del cauce civilista a las Fuerzas Armadas y que contaba
con un sólido prestigio internacional, se vio envuelto en pocos años en un
proceso desintegrador. Lamentablemente, ya habían pasado varias
oportunidades para reformar al sistema y adecuarlo a unas nuevas realidades
internacionales y nacionales. (Cardozo de Da Silva, 1998; Romero C, 1992;
Urbaneja, 1991; Oropeza, 2000)
Hugo Chávez comprendió en la cárcel, después de estar preso por
participar en el intento de golpe, que la victoria de Rafael Caldera en 1993, un
ex presidente de la República que había roto con el partido que él mismo
había fundado en 1946, el partido COPEI, y la alianza heterogénea que le
había respaldado, eran junto con otras manifestaciones electorales y sociales
(como la insurrección popular de febrero de 1989 y diversas protestas
populares), el indicio que el país se estaba desprendiendo del pasado y que
buscaba algo distinto. Sin embargo, la aureola que rodeaba a Chávez por su
detención, no le produjo mayor presión para que dejara la ilusión de tomar el
Carlos A. Romero
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
213
poder por la fuerza. Es sólo, en 1994, cuando Chávez sale en libertad, que él
recorre el país y acepta que en las elecciones presidenciales de 1998 tenía la
opción de ganar. (Gómez Calcaño, 2000; Álvarez, 2000)
Desde entonces, Chávez dirigió la conformación de una alianza política
compuesta por tres grandes sectores, el militar que le acompañaba desde 1992,
y aún antes; el sector revolucionario tradicional, una izquierda que vio en Chávez
una figura providencial; y sectores culturales, empresariales y sociales que de
alguna forma se habían separado de la política tradicional, no habían participado
en la lucha política, estaban marginados del poder, venían de la derrota de la
Lucha Armada en Venezuela de los años 60 en el siglo XX, o que simplemente,
veían con ojos oportunistas que por ahí iba el proceso. (Álvarez, 2000)
La apuesta dio resultados. El partido más grande del país, el
socialdemócrata Acción Democrática se dividió y escogió a un candidato
presidencial con poco appeal, Luis Alfaro Ucero, su entonces secretario general
nacional. El partido socialcristiano Copei, apoyó la candidatura independiente
de una ex Miss Universo, Irene Sáez. Sectores independientes vieron en la
figura del ex gobernador, del estado Carabobo, Henrique Salas Römer, quién
estaba apoyado por su partido Proyecto Venezuela, y que era un abanderado
del proceso de descentralización, una salida “antipartido” no radical. En este
contexto, Chávez rompió con la etiqueta de ser una candidatura de izquierda y
golpista en la cual se le había querido reducir y recibió un apoyo multisectorial,
con el respaldo de su propio partido, el Movimiento Quinta República MVR
(fundado en 1997) y otros partidos de centro y de izquierda, más sectores
sociales, culturales y empresariales. Dicho sea de paso, los partidos AD y Copei
abandonaron a última hora a sus candidatos y apoyaron a Salas Römer, en un
intento desesperado de derrotar a Chávez en las elecciones presidenciales de
1998. (Gómez Calcaño, 2000)
Periodo 1999-…
Desde que Hugo Chávez ganó la presidencia de la República en diciembre
de 1998 con un 56% de los votos, éste reforzó sus planteamientos electorales
y predijo que su gobierno no sería un gobierno más, de lo que él mismo llamaba
la “Cuarta República” (el período comprendido entre 1958 y 1999). De hecho,
se disponía a fundar la “Quinta República”, la cual comenzó en 1999, y para
Venezuela: de un sistema político a otro
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214
ello impulsó la convocatoria a una Asamblea Constituyente que redactó una
nueva Constitución “hecha a la medida” incorporando la extensión del período
presidencial a seis años y la posibilidad de la reelección inmediata. (En la
Constitución de 1961 no se contemplaba la reelección inmediata y el período
presidencial era de cinco años).
En materia de política exterior, Chávez se deslindó de una política
equilibrada prooccidental que había caracterizado los gobiernos anteriores y
comenzó a definir una acción exterior más “progresista”, activa, contradictoria
y fuertemente acompañada de gestos tercermundistas. En materia económica,
el gobierno de Chávez ha mantenido en los casi seis años de ejercicio una política
mixta Estado-mercado del gobierno anterior, pero con ribetes populistas en
materia de distribución de recursos a través de planes sociales de asistencia directa,
a la vez que ha profundizado el carácter petrolero de la nación.
Esto se ha acompañado de un desplazamiento de las tradicionales elites
políticas de las instituciones públicas. El Gabinete ministerial, la estructura
organizacional del Estado, los miembros de la Asamblea Constituyente y de la
Asamblea Nacional, los gobernadores y alcaldes son en su mayoría
representantes de un nueva dirigencia cívico-militar que llegó al poder de la
mano de Chávez. (Álvarez, 2000; Kelly y Romero, 2002)
Transcurridos seis años de gobierno (uno bajo la Constitución de 1961 y
cinco bajo la Constitución de 1999), Venezuela se encuentra en una encrucijada.
La convocatoria de la Asamblea Constituyente, la promulgación de una nueva
constitución en diciembre de 1999, el inicio de un nuevo período presidencial
de seis años a partir de enero del 2001, (recordemos que en julio de 2000 se
dieron unas nuevas elecciones presidenciales bajo la vigencia de la Constitución
de 1999 en donde Chávez ganó por un 57%), la instalación del nuevo poder
legislativo: la Asamblea Nacional, la cual reemplazó al Congreso bicameral
estipulado en la Constitución de 1961 y el mismo ejercicio del gobierno indican
un cambio fundamental en el país.
Desde 1999 Venezuela se mueve políticamente dentro de las siguientes
coordenadas: se nota un alto grado de presidencialismo y personalismo en la
figura de Chávez y el apoyo popular a su figura todavía se mantiene, tal como
se vio en el proceso de relegitimación electoral del poder ejecutivo y del poder
legislativo en las elecciones del mes de julio del 2000 y en el referéndum
revocatorio presidencial de agosto de 2004. Aunque la oposición ha estado
Carlos A. Romero
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
215
reducida institucional y electoralmente, cuenta con gran despliegue mediático
y el sector militar adquiere fueros, prerrogativas y mandatos nunca vistos desde
1958, aunque se observan divergencias internas en esa institución.
Desde el punto de vista económico, el aumento de los precios del barril
de petróleo a niveles ya olvidados le permitió a Chávez, entre 2001 y 2004,
“maquillar” una estabilidad monetaria, cambiaria e inflacionaria, impulsar el
gasto público y comprometerse en un endeudamiento interno sostenido. Desde
el 2002 se han dado sucesivas devaluaciones de la moneda venezolana, el
“bolívar” y una tímida inflación. (Astorga, 2000)
Por último, no se puede olvidar el hecho histórico que la izquierda en
Venezuela, con sus diferentes matices y niveles partidistas e intelectuales encontraron
en la figura de Hugo Chávez la plataforma político-electoral para llegar al poder.
De hecho, Chávez revivió e implantó en el gobierno y en el país una visión
económica estructuralista y anticapitalista basada en las ideas del fortalecimiento
del Estado como instrumento central de desarrollo y el proteccionismo a la industria
nacional, formándose así un paquete ideológico “antioccidental” configurado en
una visión del mundo antiimperialista. (Kelly y Romero, 2002)
Finalizado el año 2001, en Venezuela se proyectaban algunas tendencias
que indicaban que el año 2002 sería decisivo en cuanto al sostenimiento del
régimen chavista. En primer término, la imagen misma presidencial que había
hecho del presidente Chávez una figura informal, quién en sus movimientos,
oratoria, formas de comunicarse y planteamientos políticos expresaba y expresa
una personalidad compleja. Esta configuración lo alejó de los sectores medios
y de igual forma, pero en menor medida, de algunos sectores populares. En
segundo lugar, se observaba un deterioro de la legitimidad del presidente
Chávez, en cuanto a que la personalización del proceso de cambio afectaba
también su legitimidad como Jefe de Estado.
También se observaba para ese año 2001, un deterioro de la situación
política, en la medida en que a lo anterior, se le juntaba la reaparición de una
oposición estructurada que a través de organizaciones como Fedecámaras y la
CTV, más algunas organizaciones no gubernamentales. Estas divergencias
tuvieron un punto de inflexión, el 15 de diciembre del año 2001 cuando la
Confederación de Trabajadores de Venezuela, la CTV, organismo cúpula sindical
controlado por la oposición y Fedecámaras promovieron y realizaron un paro
nacional de doce horas en contra de las políticas del gobierno. A esto se le sumó
Venezuela: de un sistema político a otro
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216
el creciente ritmo opositor de los medios de comunicación nacionales, prensa,
radio y televisión y las acusaciones de Chávez de una supuesta conspiración para
derrocarlo, todo lo cual generaba un clima de inestabilidad política en Venezuela.
Esto hizo que, en el año 2002, se observaran en Venezuela más huelgas,
una huelga general, más conflictos y violencia callejera y más brotes de
delincuencia. Esto a su vez, vino acompañado de una mayor oposición al
gobierno por parte de de los medios de comunicación social privados y las
amenazas de cierre y control de esos medios por parte del gobierno.
No se puede dejar de mencionar las causas de la rebelión cívico-militar del
jueves 11 de abril de 2002 y de los días subsiguientes, conocida como “El
Carmonazo”. En primer lugar, el descontento de la clase media, de los empresarios
y de parte de los trabajadores por la forma como Chávez venía conduciendo al
país, con el afán de dividir a Venezuela en dos mitades. En segundo lugar, el
fraccionamiento de la Fuerza Armada en donde coexisten varios grupos,
rivalidades entre fuerzas y divisiones ideológicas. En tercer lugar, el cansancio de
la gente por los conflictos originados por Chávez en contra de la Iglesia, Pdvsa
(la empresa estatal petrolera, en donde se despidieron a más de 18000 trabajadores
que fueron a una huelga laboral en marzo de 2002 y en enero y febrero de 2003)
y los medios de comunicación social. Sin embargo, el presidente Chávez retomó
el poder el día 14 de abril de 2002, dado el apoyo popular y militar que tuvo y
dado el sectarismo de unos gobernantes provisionales que trataron de gobernar
de facto eliminando los poderes públicos y las rivalidades internas militares dentro
del grupo conspirador. (Kornblith y Romero, 2004)
El presidente Chávez luego del golpe militar de abril de 2002, del paro
nacional indefinido de diciembre de 2002 y enero de 2003 y de la huelga
petrolera de enero y febrero de 2003, estuvo en control de la situación y obtuvo
el respaldo de la mayoría de los oficiales de la Fuerza Armada. El presidente
Chávez y su círculo más cercano han sostenido la tesis que los que quieren
sacarlo del poder son en verdad sectores ligados a la industria petrolera mundial
multinacional y a los Estados Unidos que pretenden “castigarlo” por gobernar
para los pobres y por los altos precios del petróleo, que él de cierta manera
ayudó para que aumentaran hace dos años con la política de reducción de la
producción de la OPEP. En segundo lugar, el presidente Chávez percibe que
hay una especie de conspiración mediática que quiere desprestigiarlo a nivel
internacional y que tiene ramificaciones mundiales.
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Por otra parte, como resultado de la labor de la OEA y del Centro Carter
y de un “Grupo de Amigos de la OEA” en el marco de la crisis venezolana, se
creó en mayo de 2002 una Mesa de Negociación y Acuerdos que en un trabajo
de cuatro meses solidificó la necesidad de buscar una salida pacífica y
democrática a la crisis de este país, pero la falta de acuerdo y de resultados
concretos desesperó a la mayor parte de la población opositora y puso en
duda el trabajo sistemático de los dirigentes dentro de la Coordinadora
Democrática que de buena fe trabajaron en esa dirección.
Desde el punto de vista internacional, a pesar de los intentos de la
oposición venezolana y de sectores opositores a Chávez de denunciarlo en
algunas cancillerías occidentales y en organismos multilaterales, el gobierno
de Venezuela ha mantenido relaciones diplomáticas y comerciales con todos
los países con quienes las mantenía para noviembre de 2002 y más bien se
observa una moderación en la presión internacional.
En noviembre de 2002, un importante grupo de organizaciones
opositoras al gobierno de Chávez crearon la Coordinadora Democrática a fin
de juntar los esfuerzos de los sectores opositores. Su propósito inicial fue el de
impulsar un referéndum consultivo establecido en la Constitución de 1999 a
fin de llamar a la renuncia del presidente Chávez. Más de dos millones de
firmas avalaron la petición, pero en enero de 2003, la Sala Electoral del Tribunal
Supremo de Justicia dictó una sentencia declarando sin lugar esa petición.
Pero la Coordinadora Democrática inició otro trabajo de igual manera: el
“Firmazo”, proceso mediante el cual se logró el número suficiente de firmas
para convocar a un referéndum revocatorio presidencial. En agosto de 2003,
más de 3 millones de firmas fueron depositadas en el Consejo Nacional
Electoral y en septiembre de ese mismo año, el Consejo Nacional Electoral
determinó por mayoría calificada que en esas firmas se observaban problemas
técnicos y omisiones. (Kornblith y Romero, 2004)
La Coordinadora Democrática insistió en recoger de nuevo otras firmas
(proceso que fue llamado como “El Reafirmazo”), para convocar a un referéndum
revocatorio presidencial previsto en la Constitución de 1999, depositando en el
Consejo Nacional Electoral casi 3 millones y medio de firmas, una suma superior
a los votos obtenidos por el candidato presidencial opositor Henrique Salas
Römer en 1998 y el candidato opositor Francisco Arias Cárdenas en el año
2000. De nuevo el Consejo Nacional Electoral tuvo reservas sobre esas firmas
Venezuela: de un sistema político a otro
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pero permitió la “reparación” de las mismas, lo que se logró y así el CNE se vio
obligado a aceptar el referéndum revocatorio presidencial como una salida pacífica
y constitucional a la crisis venezolana, evento que se dio el 15 de agosto de 2004.
Ahora bien, el desarrollo político hacia el referéndum revocatorio
presidencial (RR) expresó una enorme desconfianza por parte de las partes
involucradas. El gobierno, a pesar de haber aceptado el RR estaba confrontando
una crisis de legitimidad dados los escándalos de corrupción en el mundo
petrolero, la dudosa campaña de cedulación e inscripción en el Registro Electoral
Permanente (REP), las reservas que se tienen sobre el proceso de automatización
del proceso de RR y la politización de la administración pública. Por parte de la
oposición, se observó el atraso en preparar la organización de los votantes para
el RR y la innecesaria discusión sobre el proceso de transición (sobre si salía
Chávez de la presidencia, ¿qué hacer?), lo cual desvió la atención del problema
central, que era ganar el RR. De hecho, la Coordinadora Democrática no logró
superar sus problemas internos y no pudo concretar un comando electoral y una
línea política clara y homogénea para oponerse a Chávez y sus seguidores.
Faltando tres semanas para el 15 de agosto de 2004, Venezuela estaba
entrando en una segunda fase del RR la cual se caracterizó por una aparente
estabilidad y el compromiso de los actores participando en el mismo, a fin de
llevar sin contratiempos el proceso, al tiempo que aceptaba acatar el resultado.
Pero en un país dividido, en que el gobierno estaba ampliando el gasto público
pero con un desempleo que se situaba en un 21%, (ahora está en un 17%) y
con un barril de petróleo en 34 dólares, pero con un déficit de caja en la
tesorería de PDVSA de unos 5 millones de dólares y con una inflación de un
11% por lo que iba de año, la más alta de América Latina.
Los resultados del referéndum revocatorio fueron así: 60% de los votos
para el NO y 40% para el SÍ, en medio de un gran shock para la mayoría de la
oposición que creyó que se estaba ganado el RR. El liderazgo de la oposición, en
medio de la derrota que sufrió el 15 de agosto, desarrolló una estrategia dual, en
el sentido de profundizar las denuncias sobre el presunto fraude cometido en el
RR y en iniciar los preparativos para participar en las elecciones para gobernadores
y alcaldes pautadas para el día 31 de octubre de este mismo año.
En realidad, la Coordinadora Democrática quiso hacer “ruido” sobre el
presunto fraude para no asumir la derrota, para no aceptar la necesidad de una
autocrítica, por el mal manejo que se dio en la campaña por el “SÍ” y para
Carlos A. Romero
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
219
tratar de llamar la atención de la comunidad internacional, que, de acuerdo a la
Coordinadora Democrática, había estado demasiada pasiva frente a la victoria
del “NO”, el producto, según la coordinadora Democrática de varios fraudes,
ventajismo electoral y gasto público para ganar adeptos.
A todo esto se añade, que el gobierno y el oficialismo tenían la primera
opción para ganar las elecciones para gobernadores y alcaldes pautadas para el
día 31 de octubre de 2004. La derrota del RR, la división en relación a lanzar
candidatos únicos, el desgaste opositor, el ventajismo del gobierno y la
abstención proyectada de los votantes opositores dieron al traste con la
pretendida recuperación de la oposición.
Cabe destacar en relación a este último punto que estamos hablando de
sectores que habían participado en la campaña del RR y que ahora pensaban
que no había nada que hacer en materia pacífica con el gobierno y que no se
debía ir a las elecciones regionales y municipales. (A la par de estos sectores,
está otros sectores minoritarios radicales que insisten en buscar una salida violenta
a la situación planteada en Venezuela). Las encuestas reflejaban que más del
60% de los electores que se identificaban como de oposición manifestaban que
no iban a votar y sólo un 25% de los electores que se identificaban con el gobierno
decían lo mismo, lo que dio como resultado que aproximadamente el 55% de
los electores no pensaban votar el 31 de octubre de 2004.
A la par de estas consideraciones hay que tomar en cuenta la discusión
que se dio en el seno de la oposición sobre si ir o no a las elecciones del 31 de
octubre y la negativa de la OEA y del Centro Carter de no asistir como
observadores a los comicios. En cuanto a lo primero, en la oposición hubo
tres grupos que opinan sobre esto. El primer grupo decía que había que
denunciar todo el proceso electoral y presionar en la calle para que se cancelara
la fecha del 31 de octubre y que no se convocaran las elecciones hasta que se
lograra un consenso sobre la depuración del Registro Electoral Permanente
(REP) y sobre la pulcritud del proceso. Un segundo grupo defendió la tesis de
que no había que presionar para que se cancelara la fecha sino simplemente no
participar en las mismas y dejarle al oficialismo el proceso electoral, para que
ganara todos los puestos de elección. Un tercer grupo insistió en que a pesar
del viento favorable para el gobierno para obtener casi todos los puestos de
gobernador, alcalde y de diputados regionales que se disputaban, la oposición
debía participar en los comicios.
Venezuela: de un sistema político a otro
220 DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
220
Los resultados del proceso electoral del 31 de octubre de 2004 ratificaron
los pronósticos sobre una alta abstención. Se obtuvo un 54.7%% de abstención
y un mayor control del oficialismo sobre las gobernaciones y alcaldías. De
acuerdo con los resultados obtenidos y avalados por el CNE, el oficialismo
tiene ahora 20 gobernaciones controladas, de las cuales 9 son ocupadas por
militares retirados y más de 236 alcaldías, quedándole a la oposición dos
gobernaciones, Nueva Esparta y Zulia y 98 alcaldías.
Pero el tema más importante de estas elecciones es el alto grado de
abstención que se obtuvo y que ya las encuestas reflejaban. Este signo de
abstención daña por igual al gobierno y a la oposición y demuestra como el
venezolano está cansado de tanta politización, a la par que, se desconfía cada
día más de las instituciones electorales.
De igual modo, los resultados electorales del 31 de octubre de 2004
vislumbran una grave crisis de gobernabilidad en la mayoría de las regiones,
dado el oficialismo ha ganado con un margen de votos muy pequeño en un
ambiente alto de abstención. Es decir, que la base de apoyo política es débil y
se tendrán que satisfacer demandas sociales muy grandes. Esas expectativas
son las que pudieran fracturar la base de apoyo del oficialismo a nivel nacional,
la cual descansa fundamentalmente en el mecanismo utilitario del gasto público.
Y es precisamente en este aspecto en donde se observan las mayores
vulnerabilidades del gobierno: ¿cómo satisfacer las demandas que ha
desarrollado este año cuando se vislumbran restricciones financieras para el
próximo año? (Magallanes, 2004)
En síntesis, se pudiera plantear que a partir de 1999, se observan tres
subetapas en la experiencia chavista. Una que va desde 1999 a 2000, considerada
ésta como una etapa de consolidación de un nuevo sistema político (Asamblea
Constituyente, nueva Constitución, desplazamiento de elites y una nueva
elección presidencial en el año 2000); una segunda subetapa, del año 2000 al
año 2004 (crisis del nuevo sistema, golpe del 2002, paro general y huelga
petrolera de 2002-2003, el control de la Fuerza Armada y la erradicación de
focos de oposición en la administración pública y en Pdvsa; y una tercera
subetapa, a partir del referéndum revocatorio presidencial y las elecciones a
gobernadores y alcaldes, en 2004, con el peligro de utilizar la coerción en el
caso que fallen los mecanismos de legitimidad y utilitarios, en el marco de la
transformación de una economía que está dejando de ser petrolera y está
Carlos A. Romero
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
221
pasando a ser energética (por la ampliación de la producción de gas natural y
de petróleo pesado y extra-pesado).
Conclusiones
Los cambios globales han afectado al proceso democrático mundial en
la medida en que las instituciones fundamentales de la democracia moderna,
los partidos políticos y los sindicatos al igual que el Estado de Derecho pierden
su capacidad de respuesta. Por ello, surge con mucha fuerza la discusión sobre
la interdependencia económica, la relación entre gobernantes y gobernados y
entre la democracia directa y la democracia representativa, la judicializacación
de la política, las limitaciones de la economía neoliberal y sus efectos sociales,
la internacionalización de la política, el proceso migratorio, la falta de confianza
en el destino de la economía, la exportación de capitales y las transformaciones
de la relación entre civiles y militares.
En este marco, los temas de la agenda política de nuestras naciones la
han hecho más compleja, en cuanto que los temas de la agenda mundial, como
la incertidumbre de los mercados financieros, la deuda externa, los derechos
humanos, el ambiente y la perfectibilidad de la democracia se imponen como
de “alta política” al lado de los temas tradicionales de seguridad y diplomacia.
En medio de esto surgen serias interrogantes sobre las diferencias entre las
democracias minimalistas enfocadas en el plano institucional–electoral y las
democracias maximalistas con contenido social. Este último tipo de democracia
está enfocada, además de en el plano político, en el plano socioeconómico.
Esta discusión cobra una particular relevancia en el momento en que se
propone la reducción del Estado de Bienestar, las transformaciones de la
democracia representativa y el impacto de las actividades de la sociedad civil y
la reforma del Estado con bases privatizadoras, una economía de mercado y
un ajuste económico.
En este marco, América Latina presenta una serie de “candados” que no
ha podido abrir y que se potencian en el marco de los cambios globales. La
tensión entre las ideas liberales y el caudillismo, la tensión entre civiles y militares,
entre la institucionalización y la informalidad, entre unas elites cerradas, la
reducción de la clase media y un creciente número de pobres, la relación
traumática con los Estados Unidos y la discusión sobre el reformismo, los
Venezuela: de un sistema político a otro
222 DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
222
planteamientos populistas y las tesis revolucionarias, conforman una
permanente contradicción entre las aspiraciones de un desarrollo político y
económico y unas crecientes asimetrías.
Es por ello, que a la par de algunos problemas estructurales que identifican
a América Latina (cómo lo son por ejemplo, la interrogante de cómo se
resuelven las contradicciones entre la difusión y la concentración del poder, el
papel de las clases medias en la estabilidad de nuestros países, las limitaciones
al crecimiento económico y el clientelismo) se imponen temas “nuevos” que
provienen de la globalización. La combinación de esos dos macroprocesos se
convierte en una importante interrogante para aquellos que aspiren a
comprender nuestras realidades, lo que a su vez permite formular las siguientes
preguntas: 1) ¿qué variable es la más importante para analizar la situación
actual?; 2) ¿pueden los gobiernos democráticos alcanzar el crecimiento
económico?; 3) ¿cómo se distribuyen los costes que originan las transacciones
entre capital, trabajo y otros factores económicos?; 4) si ya no sirven la tesis
del libre mercado, del pacto social ni los regímenes militares ni comunistas y si
América Latina ha probado de todo, ¿qué queda entonces por aplicar?
Venezuela no escapa a esta realidad. En una época en donde se han roto
varios paradigmas, teorías, escuelas y enfoques explicativos que pretendieron
dar cuenta de nuestras vicisitudes, el caso venezolano origina bastantes
interrogantes, en la medida en que alguien se pregunte qué pasa con un modelo
de democracia que cambió desde adentro, sin la ruptura del orden constituido,
pero que ha experimentado profundas transformaciones en el seno de su
reciente realidad política.
De hecho, la crítica a la democracia representativa y al modelo “mixto”
de la economía afectó al caso venezolano de tres maneras. Por una parte, en
cuanto que ello significó la pérdida de la condición sui-géneris que se le atribuía
al país con respecto al resto de los países latinoamericanos. Por la otra, en
referencia a la respuesta que aquí se le había dado al problema del desarrollo,
vale decir, la propuesta de una democracia representativa y de un perfil petrolero;
y por último, en cuanto que ello permitía repensar la experiencia venezolana
sobre nuevas propuestas teóricas que ayudaran a superar la tesis del “pactismo”
y la tesis “petrolera”.
Recordemos dos planteamientos generales sobre la política
latinoamericana: en primer lugar, que el análisis de la política regional ha
Carlos A. Romero
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
223
descansado fundamentalmente en un ciclo dicotómico y oscilante entre una
vertiente pesimista y otra optimista. En segundo lugar, que esa perspectiva no
ha tomado en cuenta, o en algunos casos, no ha privilegiado, la presencia de
elementos irracionales en la política, y si se ha hecho, ha sido a través de su
consideración como “desviaciones” del modelo racional-legal.
¿Cómo pudiera colocarse el caso venezolano en el marco de toda esta
reflexión?; ¿cómo se puede conocer verdaderamente la política venezolana.?
¿Estamos hablando de un cambio de Sistema Político Venezolano (SPV)
desde 1999?
Los enfoques “Martz, CENDES, Rey y COPRE”, insistieron en lo
negativo para el SPV de la conformación del Estado rentista. Por el contrario,
sostenemos que es el Estado rentista la razón de ser del SPV en el período
1958-1999 y también en el actual período. Al mismo tiempo, como consecuencia
de la crisis política experimentada en los años 92, 93, 99 y 2002, se ha extendido
la creencia que el SPV ha experimentado grandes transformaciones hacia la
participación y la descentralización. Sospechamos por el contrario, que el
proceso político venezolano ha afianzado su carácter autoritario y estatista
desde 1980, en medio de un bajo crecimiento económico y una moderada
inflación (lo contrario al período 1958-1979) (Karl, 1997; Gómez Calcaño,
2000; Álvarez, 2000, Puente, 2003)
Con base en las consideraciones anteriores tenemos que dos son las claves
para entender el “carácter” del SPV: por una parte, el estatismo y el clientelismo,
y por la otra, la dependencia del gasto público de los ingresos petroleros. En este
sentido, vale la pena explorar cuáles son claves para entender el por qué el SPV
no ha sido totalmente sustituido por un régimen militar o revolucionario. Se
sugieren dos elementos: 1) la paradoja de poseer una mayor estabilidad del sistema,
y a su vez un reflujo del apego a la política y en menor medida, a la democracia
por parte de los venezolanos; 2) “Venezuela es una taquilla”, como sabiamente
exclamó en un momento de angustia un ex presidente de la República. Esto
significa que el gasto público nunca dejará de crecer mientras se mantenga el
ingreso petrolero y se disponga de una red de clientelismo.
Todo esto nos lleva a insistir en la necesidad de utilizar, un modelo
diferente para el análisis de nuestro caso. Ese modelo alternativo tiene que
incluir en sus supuestos algunos de los elementos ya mencionados, así, como
otros de carácter novedoso. De esta manera, se tendrá una panorámica más
Venezuela: de un sistema político a otro
224 DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
224
nítida del SPV que ha venido constituyéndose desde el año 1999 y una mayor
fuerza teórica y metodológica para abordarlo, para así comprender la respuesta
venezolana a los cambios globales, sobre todo a partir de la victoria del
presidente Hugo Chávez en las elecciones presidenciales de 1999, el desarrollo
del proceso de la Asamblea Constituyente y la promulgación de la nueva
Constitución de 1999.
En principio, este modelo alternativo tiene que “desconstruir” la tendencia
cronológica lineal que ha dominado el análisis histórico contemporáneo en
nuestro país, en donde se ha enfatizado, por una parte, que el sistema
democrático es una etapa superior al pasado dictatorial, y por la otra, la tendencia
a unificar los eventos históricos a través de los períodos presidenciales, dejando
de lado la posibilidad de comprender eventos diversos, ni causales ni
necesariamente homogéneos. Al mismo tiempo, es necesario aceptar la
pertinencia de dividir analíticamente el proceso político venezolano en dos
partes. En primer término, el período de 1958 a 1999, en el marco de un
sistema político de democracia representativa con base en la Constitución de
1961; y un segundo período, desde el año 1999, en el marco de un sistema
político de democracia participativa con base en la Constitución de 1999.
(Magallanes, 2004)
Frente a ello, nuevas corrientes teóricas permitirían ampliar el rango de
conocimiento y comprensión de la realidad venezolana en donde se ha
experimentado la creación, el sostenimiento y las imperfecciones de un orden
democrático, dentro de un proceso de “crisis sin solución”, con un crecimiento
sin desarrollo en medio de un boom energético. Del mismo modo surgen como
espacios analíticos a profundizar, el desplazamiento de elites a partir de 1999,
la ausencia de un consenso generalizado (tesis pactista) y los efectos nocivos
de la enfermedad holandesa (tesis petrolera).
En términos de exploración surgen los aportes de la economía, en
términos de estudiar los efectos de la “toma” del Estado venezolano por grupos
específicos y las consecuencias de la inflación y de la política cambiaria como
fuente de explicación de la crisis venezolana. También deben incluirse las
propuestas que provienen de los estudios culturales, en términos de conocer
las características de la violencia social en el país, el redimensionamiento de
una cultura política democrática y la falta de apego a ella; así como los elementos
provenientes del enfoque jurídico, en cuanto al estudio de los problemas de la
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DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
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justicia distributiva y el concepto de equidad; los aportes provenientes de los
estudios sobre la globalización, en cuanto al estudio del fenómeno “interméstico”
(el tema de la presencia de organismos internacionales en la dinámica interna y
del fenómeno migratorio); y los aportes de los estudios sobre seguridad y sobre
las relaciones entre civiles y militares, en referencia a la importancia del sector
militar en la actual vida política de Venezuela. (López Maya, Smilde y Stephan,
2002; Combellas, 2002; Puente, 2003)
La combinación de los enfoques tradicionales y de estos nuevos enfoques
pudiera señalar el camino para entender un caso que a principios de la década de
los sesenta del siglo pasado parecía que era “distinto” al resto de América Latina
y que ahora forma parte de su propia incertidumbre.
Apéndice
ABSTENCIÓN ELECTORAL EN VENEZUELA
(en porcentaje: %)
ELECCIONES PRESIDENCIALES
1958: 7,85
1963: 9,15
1968: 5,64
1973: 3,48
1978: 12,43
1983: 12,25
1988: 18,10
1993: 39,84
1998: 36,60
2000: 43,80
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226
ELECCIONES REGIONALES Y MUNICIPALES
1979: 27.13 (Municipal)
1984: 40.70 (Municipal)
1989: 54.10 (Regional)
1992: 50.72 (Regional)
1995: 53.85 (Regional y municipales)
1998: 46.60 (Regional)
1999: 53.80 (Elección Diputados Asamblea Nacional)
2000: 43.80 (Regional)
2004: 54.70 (Regional)
REFERENDA
1999: 62.40 (Convocatoria al Referéndum Constitucional)
1999: 55.50 (Referéndum Constitución de 1999)
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229
Gil Imaná Garrón
José Bedoya Sáenz
*
“Rostros eternos como mar congelado
rígidos mantos color de suelo
ojos cerrados mirando desde dentro
manos de raíz petrificada”
Yolanda Bedregal
La vida de Gil Imaná y su obra se hallan marcadas por dos extraordinarios
factores: el apego a la tierra y la vivencia de un riquísimo contexto social e
*
Director de la Academia Nacional de Bellas Artes H. Siles de Bolivia - ANBA
Tormenta en los Andes, 1986
Gil Imaná Garrón
230 DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
230
histórico, que dio forma a la Bolivia actual, rica en diversidad cultural y en
procesos interculturales. Ambos factores se funden en el crisol de una
extraordinaria sensibilidad, capaz de plasmar de manera sorprendente el paisaje
andino y el alma de los hombres y mujeres que lo habitan otorgándoles,
mediante una vigorosa expresión, presencia universal.
Tiempo de crecer
Nacido en 1933 en la Capital histórica, cuando Bolivia afrontaba la Guerra
del Chaco, conflagración bélica que dejó tras de sí una profunda herida que
puso en tela de juicio los fundamentos mismos de la nacionalidad y que abrió
una etapa de gran debate intelectual, del que no estuvieron ausentes los temas
del arte y de la estética; se formó el niño y luego el joven artista, en un ambiente
familiar pleno de estímulos y afecto, en este escenario en que las ideas se
mezclaban con las aspiraciones y los sueños, en que se gestaban los más
profundos cambios sociales de la historia del país.
Los debates sobre indigenismo y academicismo; academicismo y modernidad
desempeñaron un papel preponderante en la formación del artista, quien, ya a sus
trece años de edad, llamaba la atención de sus maestros por la destreza con que
dibujaba. El maestro lituano Juan Rimsa, uno de los máximos exponentes del
indigenismo y gran conocedor de la técnica y del color, seleccionó un grupo de
jóvenes estudiantes de la Academia Zacarías Benavides de Sucre e instaló un taller
de formación en el que destacaron los hermanos Jorge y Gil Imaná Garrón.
Entre la tierra y el hombre
En 1950, un grupo de jóvenes intelectuales y artistas comprometidos
con las reivindicaciones sociales de los trabajadores se constituyó bajo la
denominación de “Anteo”, al hacer referencia al personaje mitológico que
toma su fuerza de la tierra. En este grupo participan, además de Gil Imaná y
su hermano Jorge, los pintores Walter Solón Romero y Lorgio Vaca, y toman
como medio de expresión el mural dentro de la línea del muralismo social,
realizando una importante cantidad de obras en colegios, universidades e
instituciones públicas, primeramente en su ciudad y luego por todo del país.
El 9 de abril de 1952 un levantamiento popular establece el gobierno de la
llamada Revolución Nacional, presidido por el Dr. Víctor Paz Estensoro, en que
José Bedoya Sáenz
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231
se llevaron adelante medidas de hondo contenido social, como la nacionalización
de las minas, la reforma agraria, el voto universal entre otras; pero que además
alentó el desarrollo de las artes, lo que dio como resultado oportunidades para la
creación de estos pintores, quienes plasmaron en sus murales un sentimiento
nacionalista y de reivindicación social pasando a ser conocidos como los pintores de
la revolución y luego a formar parte de la llamada Generación del 52 que marcó los
caminos del arte boliviano de la segunda mitad del siglo XX.
Caminar en el tiempo
La obra de Imaná es con seguridad una de las más representativas del
arte latinoamericano. Su fuerza expresiva característica de la región andina y el
desarrollo de los elementos plásticos que emplea en sobrias composiciones en
las que formas geométricas evocan el entramado de tapices andinos, las
conformaciones pétreas de la montaña o la cruz andina de Tiwanaku, que
generan ritmos muy controlados en los que el color de su paleta terrosa nos
transporta a la soledad del paisaje del altiplano boliviano, del que emergen
como montañas sus mujeres, rigurosas y austeras en el tratamiento formal,
pero llenas de una ternura que sólo la firmeza del gesto y el sentimiento del
artista pueden transmitir.
En el transcurso del tiempo, su trabajo es el de una constante búsqueda,
rica en contrastes, que fluctúa entre lo mental controlado y lo gestual
espontáneo. Si bien, el dibujo domina su primera etapa, pronto da paso y
entidad al color, que maneja con maestría. Emplea acentos de alto contraste
tonal y de valor al introducir el trazo negro, espacios blancos, y toques rojos.
Finalmente, los límites de la pintura y el dibujo se diluyen en una etapa donde
las formas alcanzan una sorprendente síntesis, y la gestualidad del trazo y la
pincelada le confieren gran fuerza expresiva.
En todo caso, la obra de Imaná transmite una poética sencilla que consigue
traducir con considerable fidelidad los sentimientos más profundos de los
pobladores de la región andina y logra conmover al espectador con una
economía de elementos que sorprende y que trasciende las fronteras para acabar
siendo reconocido como uno de los más importantes exponentes del arte
latinoamericano.
Gil Imaná Garrón
232 DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
232
Construtora
Norberto Odebrecht
L
a Constructora Norberto Odebrecht fue fundada en 1944, en Salvador,
Bahía, por Norberto Odebrecht, y dio origen a la Organización Odebrecht.
Con planeamiento, disciplina e innovaciones, la empresa promovió grandes
transformaciones en los métodos de construcción tradicionales en los años 40
y, a lo largo del siguiente decenio, consolidó su presencia en el mercado bahiano.
En los años sesenta, Odebrecht expandió su actuación hacia el Noreste,
acompañando el desarrollo de la infraestructura industrial de la región,
estimulado por la acción de Sudene (Superintendencia de Desarrollo del
Noreste). A fines de esa década, la Constructora Norberto Odebrecht empezó
a expandirse hacia el Sur y el Sureste del país. En esa época, los desafíos en el
terreno de la ingeniería eran las obras de tecnología especial, como metros,
usinas nucleares, emisarios submarinos, aeropuertos y grandes puentes.
En ese periodo, la Constructora tuvo una actuación expresiva al
adjudicarse contratos para proyectos de gran porte, como el Aeropuerto
Internacional del Galeão (actual Aeropuerto Antonio Calos Jobim), el Campus
de la Universidad del Estado de Río de Janeiro, la Usina Nuclear de Angra dos
José Bedoya Sáenz
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
233
Reis y el Edificio Sede de Petrobras, en Río de Janeiro, y el Puente Colombo
Salles, en Santa Catarina. A mediados de los años setenta, Odebrecht se había
convertido en una empresa con presencia nacional.
La internacionalización de la Constructora Norberto Odebrecht empezó
hace 25 años. En esa época, algunas obras importantes desempeñaron un
papel pionero en pro de la integración de América del Sur. En 1979, con la
construcción de la Hidroeléctrica Charcani V, en Perú, y las obras de desvío
del río Maule, en Chile, para construir la Hidroeléctrica Colbún-Machicura, se
iniciaba una larga trayectoria de aprendizaje y actuación en proyectos de impacto
para el desarrollo del subcontinente.
En 1980, Odebrecht incorporó la Companhia Brasileira de Projetos e
Obras – CBPO, actual CBPO Engenharia Ltda., empresa paulista fundada en
1931 por el ingeniero Oscar Americano da Costa, fortaleciendo su calificación
en el área de construcción pesada. CBPO era una de las mayores constructoras
brasileñas, con un cuerpo técnico de alto nivel y una extensa lista de obras
ejecutadas en el sur del país: las usinas de Itaipú, Xavantes, Capivara, Nova
Avanhadava, además de las carreteras Inmigrantes, Trabajadores y Castelo
Branco.
En 1984 la empresa se estableció en el África Austral, también para
construir infraestructuras. Se destacó en Angola, en consorcio con
Tecnopromoexport – TPE, una empresa de la ex Unión Soviética en el proyecto
de construcción de la hidroeléctrica de Capanda, a 400 Km. de Luanda,
fundamental para el desarrollo económico de toda la región.
En 1986, con la compra de Tenenge – Técnica Nacional de Engenharia,
Odebrecht se afirmó en el segmento de construcción industrial. Fundada en
1955 por Antonio Mauricio da Rocha, Tenenge ya había participado en el
montaje de cerca del 40% de todo el complejo siderúrgico y de la instalación
de más de un tercio del parque hidroeléctrico de Brasil.
Ese mismo año, Odebrecht empieza su actuación en Argentina, con la
construcción de la Hidroeléctrica de Pichi Picún Leufú, en la Patagonia. En
1987, inicia su actuación en Ecuador, con la construcción de la primera etapa
del Sistema de Riego Santa Elena, en la región de Guayaquil.
La experiencia de los primeros años en otros países, inclusive la que
fuera adquirida por los equipos de CBPO y de Tenenge, permitió el inicio de
Gil Imaná Garrón
234 DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
234
una nueva etapa de actuación internacional, que se caracterizó por la integración
de empresas locales y por el aprendizaje renovado de distintas realidades
culturales y de mercado.
La nueva etapa empieza en 1988, con la adquisición de la empresa
portuguesa José Bento Pedroso & Filhos, rebautizada como Bento Pedroso
Construções S.A. – BPC. Integrada a Odebrecht, BPC ha participado de
proyectos decisivos para modernizar la infraestructura portuguesa, como la
ampliación de la Autopista Nacional 1, el Puente Vasco da Gama, la Vía Infante
don Enrique, en Algarve, y líneas y estaciones del Metro de Lisboa.
Esa fase continúa en 1991, con la incorporación de SLP Engineering,
empresa del Reino Unido especializada en la construcción de módulos de
alojamiento para plataformas offshore. También ese año Odebrecht ingresó en
el mercado mundial más competitivo: los Estados Unidos. Al resultar
adjudicataria de una licitación para la ampliación del Metromover, metro de
superficie que atiende al área central de Miami, en Florida, se convirtió en la
primera empresa brasileña a ejecutar una obra pública en dicho país. En los
años siguientes, realizó una serie de obras en territorio norteamericano, como
la Represa Seven Oaks, en California, terminada en 1999, y el gimnasio de
deportes American Airlines Arena, en Miami, inaugurado en el 2000.
Actualmente, está concluyendo el complejo cultural Performing Arts Center y
la Terminal Sur del Aeropuerto de Miami.
En 1992, Odebrecht inició su actuación en Uruguay y en Venezuela,
respectivamente, con las obras de saneamiento de Montevideo y la construcción
del Centro Comercial Lago Mall, en Maracaibo. Aún en Venezuela, la empresa
es responsable actualmente de la construcción del Segundo Puente sobre el
río Orinoco, en Puerto Ordaz, proyecto carretero y ferroviario que forma
parte del Eje del Escudo Guayanense de la IIRSA, Iniciativa para la Integración
Regional Sudamericana. También ese año, Odebrecht se instaló en México
para la construcción de la hidroeléctrica Los Huites. Un año después construyó
en Colombia las estaciones de bombeo de la Bristish Petroleum y, en Bolivia,
ejecutó la pavimentación de la ruta que conecta Santa Cruz de la Sierra a
Trinidad, sus primeras obras en esos países.
Más recientemente, en el 2003, la empresa se adjudicó el contrato para
ejecutar las obras del Acueducto Noroeste, en la República Dominicana. Ese
mismo año, Odebrecht instaló una base de operaciones en el Medio Oriente,
José Bedoya Sáenz
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
235
en los Emiratos Árabes Unidos, por medio de la cual pasó a estar presente en
Djibouti, en el Este de África, donde está construyendo una terminal portuaria.
Durante esa trayectoria los negocios de Odebrecht siempre han sabido
respetar los asuntos internos de cada país donde se instaló la empresa, pues
sus integrantes conocen bien el valor del distanciamiento político y de la
objetividad empresarial en el mundo contemporáneo. No obstante ello, las
actividades internacionales le enseñaron a la Organización a enfrentar
adversidades provocadas por convulsiones sociales en naciones amigas,
experiencias que la hicieron conocer de cerca los flagelos que las mismas
representan para sus poblaciones.
También vino de ellas el ejemplo de que sólo se alcanza el progreso
cuando las obras aumentan la generación de oportunidades reales de desarrollo
e integración regionales, en vez de servir únicamente como ejes de conexión
entre centros distantes.
Odebrecht vende principalmente servicios y así promueve el intercambio
de conocimiento y tecnología. Ella lleva al exterior el nombre de Brasil asociado
a la imagen de capacitación y competitividad. Por lo tanto transporta, además
de ingeniería e industria, la cultura nacional. Y lo hace en el cotidiano de la
integración con las comunidades locales por medio de la comprensión de sus
realidades.
Hoy en día, las empresas de Ingeniería y Construcción de Odebrecht
están presentes en países de América del Sur, América Central y Caribe, América
del Norte, África, Medio Oriente y Europa. En la edición del 2004 de la Guía
Global de la Construcción, de ENR-Engineering News Record - principal
publicación de ese sector, Odebrecht ocupó el 25º lugar en la lista de las 225
mayores constructoras internacionales, reafirmando su posición de mayor
empresa de Ingeniería y Construcción de origen latinoamericano. Además,
hace por lo menos cinco años que Odebrecht se destaca entre las cinco mayores
constructoras internacionales de hidroeléctricas, habiendo liderado la
clasificación en los años 2000, 2002 y 2003.
A lo largo de sus 60 años, la Constructora Norberto Odebrecht fue
agregando capacitaciones para servir más y mejor a sus clientes, y ya ejecutó
más de 1.600 obras, en 30 países. Esa trayectoria solo fue posible porque, a lo
largo del tiempo, los integrantes de Odebrecht se empeñaron en materializar
Gil Imaná Garrón
236 DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
236
los sueños de esos clientes, basando sus acciones en la Tecnología Empresarial
Odebrecht – TEO, filosofía cuyos principios fundamentales fueron y siguen
siendo trasmitidos de generación en generación, en un proceso educativo
permanente. La condición esencial para ello se encuentra en la dimensión
humana de la Organización, o sea, en personas capaces de educar, de aprender
y de desarrollarse, preparadas para enfrentar desafíos, capacitadas para liderar
equipos, calificadas para servir a clientes y, principalmente, para formar a sus
sucesores.
José Bedoya Sáenz
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
237
Grupo Andrade Gutierrez
compromiso con el desarrollo
E
l origen de los negocios del Grupo Andrade Gutierrez se produjo con
la fundación de la Construtora Andrade Gutierrez, en 1948, producto de la
determinación y de la visión de futuro de tres ingenieros: Gabriel Andrade,
Roberto Andrade y Flávio Gutierrez. Empezó con una pequeña obra en Belo
Horizonte, algunos operarios y un tractor, llamado Soberano.
Hoy el holding Andrade Gutierrez es uno de los mayores grupos
empresariales de Brasil con actuación en tres importantes segmentos de la
economía: Construcción Pesada, Telecomunicaciones y Concesiones Públicas.
Los tres negocios son independientes entre sí, sin embargo, constituyen un
Grupo que tiene su actuación fundamentada en un trípode de valores: pasión,
excelencia y desempeño económico.
En todas las áreas en las que actúa, y en todos los lugares en que estuvo
presente, en sus 57 años de historia el Grupo Andrade Gutierrez siempre
estableció su trabajo por los principios de la innovación, la calidad y la constante
superación de desafíos.
Gil Imaná Garrón
238 DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
238
El Grupo AG creció y se transformó en un conjunto de negocios
distribuidos en varios países. Su misión, sin embargo, sigue siendo la misma:
ofrecer servicios de calidad, administrar negocios complejos, valorizar y
desarrollar la fuerza de trabajo local, satisfacer a los clientes, interactuar con la
comunidad y comprometerse con el equilibrio ambiental.
Más de 50 años después de la fundación, el currículo del Grupo Andrade
Gutierrez incluye diversos negocios en Brasil y en el mundo. En este punto,
vale destacar la experiencia de AG en el mercado internacional. Pocas tienen
la capacidad que Andrade Gutierrez tiene de administrar y concluir proyectos
de gran complejidad tecnológica y logística. La empresa inició trabajos de
construcción en el exterior hace cerca de 20 años. Durante este período trabajó
simultáneamente en más de 10 países, alcanzando cuatro continentes.
El Grupo es una corporación enteramente adaptada a las nuevas
tendencias mundiales, con flexibilidad para establecer asociaciones, identificar
oportunidad en todos los sectores de la economía y realizar contratos de las
más diversas modalidades.
En el segmento de construcción pesada AG ejecuta obras en las más
diversas regiones del mundo, entre ellas, Amazonía, semiárido brasileño, desierto
y florestas de África, islas de Portugal, montañas de los Andes y playas del
Caribe. En América Latina, actúa en países como Argentina, Ecuador, Perú,
Chile y Colombia. La empresa también planea ejecutar proyectos en Venezuela.
Por la vivencia de sus equipos en diferentes condiciones y regiones en que
trabajan, AG agrega ventajas competitivas consolidadas.
Esos contratos pueden ir de la ejecución de un proyecto para la iniciativa
privada o para el poder público hasta el compromiso más amplio como general
contractor, cuando la empresa se encarga de todas las etapas: proyecto de viabilidad
de ingeniería, identificación de inversores, levantamiento de recursos financieros
y administración de la implantación y operación posterior del emprendimiento.
Entre los proyectos de la Constructora destacamos algunos ejecutados
en Brasil y en el exterior en los últimos años como las usinas de Itaipu y Angra
II, las carreteras Castelo Branco y Bandeirantes, los metros de San Pablo y de
Lisboa, los aeropuertos de Belo Horizonte y de la Ilha da Madeira, el acueducto
Noroeste de la República Dominicana y el puente sobre el río Daule, en
Ecuador.
José Bedoya Sáenz
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
239
En el sector de telecomunicaciones AG Telecom es considerada una de
las más importantes empresas en el área en Brasil. Con los trabajos iniciados
en 1993, la compañía busca constantemente nuevas oportunidades en el
mercado de capitales así como la atracción de asociados estratégicos para el
desarrollo de los negocios.
AG Telecom participa del grupo de control de Telemar Participações S/A,
holding de Tele Norte Leste Participações S/A (TNL – Telemar), la mayor
empresa de telecomunicaciones brasileña – que reúne a Telemar (TMAR,
operadora de telefonía fija, con presencia en 16 estados), Oi (primera operadora
de telefonía móvil con tecnología GSM del mercado brasileño) y Contax (líder
de contact center de Brasil).
En junio de 2004 Telemar fue elegida por el Anuario Telecom como la
Empresa del Año, superando a otras 160 empresas de 20 segmentos diferentes.
Otros reconocimientos vinieron en el Anuario del Jornal Valor Econômico y en
la Guia de la Revista Exame, dos de los más importantes vehículos de
comunicación del país, como la mayor empresa privada nacional.
En 1993 el Grupo creó a AG Concessões para actuar en el segmento de
servicios públicos de infraestructura con enfoque en carreteras, saneamiento
y aeropuertos. Sus principales actividades son el desarrollo de nuevas
oportunidades de negocios, seguimiento permanente de los resultados
conquistados por las concesiones de las cuales el Grupo participa y, también,
la viabilidad y negociación de financiamientos para los actuales y futuros
proyectos.
El primero proyecto de AG Concessões fue creado en 1994 con la concesión
del Puente Rio-Niterói, en Rio de Janeiro. Desde entonces la empresa ha hecho
cerca de un gran contrato por año.
La actuación de AG Concessões es hecha actualmente por medio de la
empresa CCR – Companhia de Concessões Rodoviárias – y por negocios en el área
de saneamiento. Las concesionarias controladas por CCR administran cinco
de las más importantes concesiones de carreteras del País: Carretera Presidente
Dutra (NovaDutra); Carretera dos Lagos (conexión Rio Bonito-São Pedro da
Aldeia, de la Via Lagos); Sistema Anhangüera-Bandeirantes (AutoBan);
conexión Curitiba-Ponta Grossa-Apucarana/Jaguariaíva (Rodonorte); y Puente
Rio-Niterói (Ponte S.A.). CCR es la mayor empresa de este sector en América
Gil Imaná Garrón
240 DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
240
Latina con la administración de 1.290 kilómetros de carreteras y volumen de
tráfico de cerca de 800 mil vehículos por día.
Recientemente AG Concessões hizo un contrato de construcción y
explotación del nuevo aeropuerto de Quito, en Ecuador. Esta concesión, con
una inversión de US$ 600 millones, tiene un plazo de 35 años y la conclusión
de la obra está prevista para 2008.
Otra conquista de AG Concessões fue la compra del 85% del capital social
de Water Port, empresa de saneamiento básico que actúa en el Puerto de Santos.
Esta adquisición significa la ampliación de los negocios de la empresa en el
área de saneamiento.
Tanto en AG Concessões, como en las demás empresas del Grupo, las
iniciativas de responsabilidad social son expresadas en el perfeccionamiento
de las relaciones con los empleados, proveedores, clientes, sociedad y gobiernos,
por la reducción del impacto ambiental de sus emprendimientos y por el
potencial de los beneficios dirigidos a las comunidades en que actúa.
Entre las acciones de responsabilidad social se destaca la certificación de
sus sistemas de gestión de calidad, medio ambiente, seguridad y salud
ocupacional por las normas ISO 9001, ISO 14001 y por la especificación
OHSAS 18001, respectivamente. Esas conquistas hicieron de Andrade
Gutierrez la primera empresa de construcción pesada brasileña a obtener la
certificación de todos los sistemas que forman su gestión integrada.
Todas las actividades que envuelven el Grupo exigieron la creación y el
desarrollo constantes de procesos, sistemas y tecnologías para atender a los
desafíos y demandas específicos de cada negocio y cliente, en cada contrato. Y
para eso no faltó empeño y dedicación por parte de todos los involucrados.
Procurar la excelencia es, como mínimo, querer hacer las cosas de la mejor
manera posible. Este es el valor del Grupo Andrade Gutierrez, que en 57 años
tuvo la pasión de transformar, crear nuevos negocios, creer e invertir en Brasil,
en América Latina y en otros países del mundo.
José Bedoya Sáenz
DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
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Gil Imaná Garrón
242 DIPLOMACIA, ESTRATEGIA Y POLÍTICA - ENERO/MARZO 2005
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