( PDF ) Aspectos orçamentários e financeiros da reforma agrária no Brasil

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NO BRASIL

2000-2005

ASPECTOS

ORÇAMENTÁRIOS

E FINANCEIROS DA

Vicente P. M. de Azevedo Marques

ASPECTOS ORÇAMENTÁRIOS E FINANCEIROS DA REFORMA AGRÁRIA NO BRASIL 2000-2005

Ministério do

Desenvolvimento Agrário

9 7 8 8 5 6 0 5 4 8 2 3 1

ISBN 9788560548231

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NO BRASIL

2000-2005

ASPECTOS

ORÇAMENTÁRIOS

E FINANCEIROS DA

Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA)

Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (Incra)

Brasília, 2007

Estudo determinado pela Portaria Incra n° 368, de 27 de setembro de 2006,

alterada pela Portaria Incra n° 398, de 09 de novembro de 2006.

Vicente P. M. de Azevedo Marques

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Luiz Inácio Lula da Silva

Presidente da República

Guilherme Cassel

Ministro de Estado do

Desenvolvimento Agrário

Marcelo Cardona Rocha

Secretário-Executivo do Ministério

do Desenvolvimento Agrário

Rolf Hackbart

Presidente do Instituto Nacional

de Colonização e Reforma Agrária

Adoniran Sanches Peraci

Secretário de Agricultura Familiar

Adhemar Lopes de Almeida

Secretário de Reordenamento Agrário

José Humberto Oliveira

Secretário de Desenvolvimento

Territorial

Carlos Mário Guedes de Guedes

Coordenador-Geral do Núcleo

de Estudos Agrários e

Desenvolvimento Rural

Adriana L. Lopes

Coordenadora-Executiva do Núcleo

de Estudos Agrários e

Desenvolvimento Rural

NEAD Estudos 18

Projeto Gráﬁ co, Capa e Diagramação

Caco Bisol Produção Gráﬁ ca

Revisão e Preparação de Originais

Ana Maria Costa

Ministério do Desenvolvimento

Agrário (MDA)

www.mda.gov.br

Núcleo de Estudos Agrários e

Desenvolvimento Agrário Rural

(NEAD)

SCN, Quadra 1, Bloco C -

Ed. Trade Center, 5º andar, sala 501

Brasília/DF - CEP 70711-902

Telefone: (61) 3328-8661

www.nead.org.br

PCT MDA/IICA - Apoio às Políticas e à Participação Social

no Desenvolvimento Rural Sustentável

M357a Vicente P. M. de Azevedo Marques.

Aspectos orçamentários e ﬁ nanceiros da reforma agrária no Brasil 2000-

2005 / Vicente P. M. de Azevedo Marques. -- Brasília : MDA ; Incra,

2007.

104 p. ; 17 cm. -- (NEAD Estudos ; 18).

ISBN 978-85-60-548-23-1

1.Reforma agrária – custo – Brasil. 2. Macroeconomia. 3. Assentamento

rural. I. Ministério do Desenvolvimento Agrário. II. Instituto Nacional de

Colonização e Reforma Agrária. III. Título. IV. Série.

CDD 333.3181

SUMÁRIO

Apresentação 5

Introdução 11

Contexto macroeconômico 15

Caracterização dos gastos orçamentários da Reforma Agrária 33

Estimativa do custo médio para assentamento de uma família 55

Impactos econômicos das ações de Reforma Agrária 75

Considerações ﬁ nais 85

Referências 89

Anexos 95

Nos últimos anos, houve uma inﬂ exão na trajetória do Esta-

do brasileiro que passou a reconhecer a legitimidade e a importân-

cia da agricultura familiar e das populações rurais para o desenvol-

vimento nacional. Um novo momento inscrito em um ambiente de

renovação da própria agenda internacional, que abre possibilidades

para uma abordagem contemporânea do desenvolvimento na pauta

das nações e dos fóruns multilaterais.

Este reconhecimento traduz-se na criação e implementação

de um conjunto original de políticas agrícolas, de promoção da igual-

dade e de garantia do direito à terra, construídas e implementadas

por meio da participação social.

O impacto destas políticas associadas à estabilidade econô-

mica, a elevação do salário mínimo, a ampliação do acesso à previ-

dência rural e a outros direitos sociais já se revelam na continuada

redução das desigualdades sociais no meio rural brasileiro e na am-

pliação do protoganismo econômico e social das classes trabalha-

doras rurais.

Avanços importantes que devem ser celebrados, mas que

também devem ser considerados criticamente para orientar uma

nova etapa da ação do Estado na promoção do desenvolvimento

rural sustentável, em que tais políticas ajustadas e orientadas por

um sentido estratégico comum possam impulsionar uma transição

do modelo agrícola.

Nesta agenda recuperada do desenvolvimento nacional a

reforma agrária deve ocupar um lugar central e para isso sua con-

tribuição precisa ser percebida e reconhecida por amplos setores

da sociedade. Encarar este desaﬁ o implica em atualizar a própria

abordagem da reforma agrária. Por muito tempo e para muitos a re-

forma agrária se imporia aos governos e à sociedade brasileira pela

sua condição de reforma necessária e incontornável para o cresci-

mento econômico e o desenvolvimento do país. Mas o país cresceu

APRESENTAÇÃO

ASPECTOS ORÇAMENTÁRIOS E FINANCEIROS

DA REFORMA AGRÁRIA NO BRASIL (2000-2005)

e a agricultura se transformou sem que fosse democratizada a estru-

tura fundiária altamente concentrada. Um país desigual, mas mais

desigual no acesso à terra do que no acesso à renda.

A reforma agrária não é, portanto, condição incontornável,

mas pode e queremos que seja uma escolha social, uma escolha

democrática que expressa a opção por um determinado tipo de de-

senvolvimento. Para isso é preciso amalgamar alianças em uma co-

alizão para além do mundo agrário, integrando a reforma agrária à

própria agenda em construção do desenvolvimento nacional. Impli-

ca compartilhar novas referências capazes de “modernizar” a ques-

tão agrária com os temas da conservação da biodiversidade e do

uso sustentável dos recursos naturais, do feminismo, da valorização

das comunidades tradicionais, da cidadania e das iniciativas eman-

cipatórias ilustradas pela economia solidária, conﬁ gurando uma re-

novada imagem de futuro. E esta utopia realizável deve se expressar,

inclusive no plano produtivo da reforma agrária.

E é no marco deste esforço de construção de uma reﬂ exão

crítica que valoriza a centralidade da reforma agrária no desenvol-

vimento nacional que se insere o presente estudo “Aspectos orça-

mentários e ﬁ nanceiros da reforma agrária no Brasil, 2000-2005”,

fruto de uma iniciativa do Instituto Nacional de Colonização e Re-

forma Agrária - Incra que assumiu desaﬁ o de iluminar a discussão

de um tema tão importante como o dos gastos e dos custos da re-

forma agrária.

Mas, esta não é a única virtude do trabalho realizado por Vi-

cente Marques. Construído com rigor e competência, explorando no

limite os dados disponíveis e as limitações das fontes públicas de

informação, o estudo representa uma importante contribuição me-

todológica para a estimativa do custo médio para assentamento de

uma família e para a análise dos gastos orçamentários com a refor-

ma agrária.

Apresentado em um evento do Escritório Regional para

América Latina e Caribe da Organização das Nações Unidas para a

Alimentação – FAO foi reconhecido por especialistas como uma re-

ferência obrigatória e um dos mais detalhados estudos sobre o tema.

Reconhecimento, que, entretanto, vem relativizado pelo próprio au-

tor que, de forma correta, ressalva que tal metodologia “deverá ser

validada e aperfeiçoada no diálogo com os diversos setores interes-

sados” e que importantes lacunas de informação institucional deve-

rão ser supridas para que os cálculos possam ser aperfeiçoados.

O estudo, também, repercutirá sobre a própria qualidade do

debate público sobre a reforma agrária. Opiniões e avaliações im-

pressionistas que antes pautavam o debate agora terão que dialogar

com a objetividade dos fatos para sustentar suas posições políticas

e ideológicas. Contribuirá, ainda, para que as análises de execução

orçamentária envolvendo diferentes Planos Plurianuais, antes restri-

tas ao uso da agregação por Funções ou Programas, possam, a partir

das tabelas de equivalências entre projetos/atividades geradas, ser

feitas ao nível das atividades, projetos e operações especiais aproxi-

mando-se mais das ﬁ nalidades especíﬁ cas de cada Programa Orça-

mentário.

Estou certo de que a leitura deste estudo contribuirá para

uma compreensão mais abrangente sobre um tema tão citado –

nem sempre com o rigor necessário – e tão importante no debate

sobre a reforma agrária.

Boa leitura!

Guilherme Cassel

Ministro de Estado do Desenvolvimento Agrário

ASPECTOS ORÇAMENTÁRIOS E

FINANCEIROS DA REFORMA AGRÁRIA

NO BRASIL (2000-2005)*

Vicente P. M. de Azevedo Marques**

Resumo

A inserção de uma visão ampliada de Reforma Agrária na

agenda das políticas públicas tem requerido o aperfeiçoamento dos

instrumentos de análise e de gestão. Este texto caracteriza os gastos

públicos com as ações de Reforma Agrária no Brasil desenvolvidas

entre 2000 e 2005, contextualizando-as entre as políticas macro-

econômicas realizadas. Além disto, desenvolve e aplica uma nova

metodologia para estimar as transferências diretas especíﬁ cas da

União para assentamento de uma família. Esta estimativa é deﬁ ni-

da a partir da execução orçamentária e de informações gerenciais

e cotejada com indicadores de geração de empregos em diversos

setores da economia. Os resultados obtidos revelam que as ações

recentes de Reforma Agrária mostraram um elevado potencial para

gerar ocupações a um custo reduzido.

* Estudo determinado pela Portaria Incra n° 368, de 27 de setembro de 2006, publicada no Diário Oﬁ -

cial da União (DOU), de 28 de setembro de 2006, Seção 2, p. 28-29, alterada pela Portaria Incra n° 398,

de 09 de novembro de 2006, publicada no DOU de 10 de novembro, Seção 2, p. 33.

** Engenheiro Agrônomo, Mestre em Integração da América Latina, do Instituto Nacional de Coloni-

zação e Reforma Agrária, do Ministério do Desenvolvimento Agrário. Correio eletrônico: vicente.mar-

[email protected].br. Agradeço a colaboração e as contribuições de Caio Galvão de França, Eva Sardi-

nha, Fábio Pereira, João Luiz Guadagnin, José Carlos Zukowski, Luciene Oliveira, Luiz Felipe Nelsis, Marcelo

Cardona Rocha, Márcia Quadrado e Walmerson Pucci.

Entre os temas presentes no recente debate sobre a questão

agrária brasileira, dois deles podem ser destacados: a emergência

de novos sujeitos em escala nacional após a mudança de regime

político e os condicionantes econômicos existentes após o esgota-

mento do mecanismo de ﬁ nanciamento instituído para a “moderni-

zação” agrícola.

A crescente inﬂ uência exercida pelos movimentos sociais

pela reforma agrária na sociedade e nas decisões governamentais

tem contribuído para colocar na agenda política a necessidade de

superação de uma visão restrita dessa reforma, fundada apenas na

distribuição de terras e em medidas sociais compensatórias. Esta ou-

tra visão compreende um conjunto articulado de políticas públicas,

capaz de integrar as políticas de reforma agrária às de desenvolvi-

mento rural. Em alguns casos, as propostas para o desenvolvimento

rural aparecem associadas à construção de um novo modelo agrário

em um projeto nacional de desenvolvimento.

Esta nova abordagem sobre a reforma agrária está reﬂ etida

em documentos de organismos governamentais e não-governamen-

tais, internacionais e nacionais, como as Declarações Finais da Con-

ferência Internacional sobre Reforma Agrária e Desenvolvimento Ru-

ral da Organização das Nações Unidas para Agricultura e Alimentação

(CIRADR/FAO)

, do Fórum Mundial pela Reforma Agrária (FMRA) e

INTRODUÇÃO

1 A CIRADR, por exemplo, propõe que “as políticas de desenvolvimento rural, inclusive as relativas à

reforma agrária, sejam mais focadas em populações pobres e suas organizações, que sejam dirigidas

para o social, participativas, que respeitem a igualdade de gênero, no contexto do desenvolvimento

econômico, social e ambiental estável e sustentável. Elas devem contribuir para a segurança alimentar

e erradicação da pobreza, baseadas em direitos individuais, comunais e coletivos assegurados, igual-

dade, incluindo, inter alia, empregos - especialmente para os sem-terra, reforçando os mercados locais

e nacionais; geração de renda, particularmente, através de empresas de pequeno e médio porte; inclu-

são social e conservação de bens culturais e ambientais das áreas rurais, através de uma perspectiva

sustentável com relação aos meios de subsistência, e o empoderamento de grupos de atores rurais

vulneráveis, em um contexto que respeite plenamente os direitos e as aspirações das populações

rurais e dos grupos marginalizados e vulneráveis dentro dos marcos legais nacionais e do diálogo

efetivo” (FAO, 2006).

ASPECTOS ORÇAMENTÁRIOS E FINANCEIROS

DA REFORMA AGRÁRIA NO BRASIL (2000-2005)

do Fórum “Terra, Território e Dignidade”, o II Plano Nacional de Re-

forma Agrária (PNRA) e outros (FAO, 2006; FMRA, 2006; FTTD, 2006;

BRASIL. MDA, 2003).

De uma forma geral, as análises que utilizam este enfoque

ampliado sobre a questão agrária fazem referência aos condicionan-

tes para o meio rural que decorrem das políticas macroeconômicas.

No caso brasileiro, estes condicionantes – independentemente da rea-

lização ou não de políticas setoriais explícitas – têm moldado decisi-

vamente as estratégias de produção agropecuária e de ocupação do

trabalho e dos territórios rurais. Além disto, eles têm sido considera-

dos deﬁ nidores de ao menos três aspectos essenciais ao desenvolvi-

mento econômico: a) a demanda interna de bens e serviços do con-

junto da economia; b) a oportunidade de empregos; e c) a existência

de áreas de terra que não cumprem a sua função social.

No debate agrário atual as abordagens destes condicionan-

tes têm enfatizado com maior freqüência os aspectos relativos às

relações econômico-ﬁ nanceiras com o Exterior (balanço de paga-

mentos, comércio exterior e dívida externa) e à política monetária,

especialmente quanto aos juros básicos, ao câmbio e à oferta de

crédito (DELGADO, 2001; LEITE, 2001; DELGADO, 2005; GASQUES;

SPOLADOR, 2003).

Uma questão nem sempre destacada nestes debates é como

concretizar a colocação da reforma agrária na agenda das políticas

públicas (MEDEIROS, 2006). Para isto, um aspecto presente nos po-

sicionamentos alinhados a uma compreensão ampliada desta ação é

a necessidade de fortalecimento do papel do Estado para desenvol-

ver e implementar políticas de desenvolvimento que reconheçam di-

reitos e promovam o acesso democrático aos recursos naturais e aos

recursos ﬁ nanceiros associados à reforma agrária (FTTD, 2006; FAO,

2006; BRASIL.MDA, 2003).

A preocupação que surge diante destas aﬁ rmações é que a

ação estatal com tais ﬁ nalidades também está condicionada por polí-

ticas macroeconômicas, mais especiﬁ camente pelas políticas orça-

mentária e tributária e pela dívida interna do setor público. Tais polí-

ticas estão, evidentemente, imbricadas às demais políticas já citadas,

mas nem sempre são merecedoras de análises próprias.

O II PNRA, apresentado em novembro de 2003, propõe com-

binar “massividade, qualidade e eﬁ ciência na aplicação dos recursos

públicos” e em atenção a estes condicionamentos inclui a garantia de

recursos orçamentários e ﬁ nanceiros entre as exigências para a con-

secução dos seus objetivos, juntamente com a combinação de políti-

cas, planejamento e integração interinstitucional e composição de

uma rede de proteção social e de acesso a direitos, como saúde, edu-

cação, infraestrutura e outros (BRASIL. MDA, 2003: 8, 10, 16).

É oportuno, portanto, caracterizar e analisar os gastos públi-

cos com as ações de Reforma Agrária no Brasil desenvolvidas entre

2000 e 2005, contextualizando-as entre as políticas macroeconô-

micas realizadas. O período escolhido corresponde à existência do

Ministério do Desenvolvimento Agrário (MDA)

, que uniﬁ cou insti-

tucionalmente a política de promoção do desenvolvimento sustentá-

vel da agricultura familiar com a política de reforma agrária. Foram

excluídas desta análise as ações relativas aos programas Cédula da

Terra, Banco da Terra e Crédito Fundiário, que são instrumentos de

acesso à terra por meio do ﬁ nanciamento da aquisição privada de

imóveis rurais.

A análise dos gastos públicos é considerada uma importante

ferramenta para avaliar, de forma democrática, o desenvolvimento

econômico e social. Para isto é necessário estabelecer parâmetros e

indicadores que permitam caracterizar os gastos orçamentários e ﬁ -

nanceiros para execução das políticas fundiária e de desenvolvimen-

to rural, tanto nos seus aspectos quantitativos quanto nos qualitati-

vos. Estes parâmetros devem, na medida do possível, ser de fácil

acesso e adotar princípios e métodos aceitos internacionalmente

como forma de permitir a comparação e o diálogo com experiên-

cias e estudos em outros países (GORDILLO et. al. 2005; LEGLISE;

REY, 2005).

A estimativa de transferências governamentais para ativi-

dades especíﬁ cas, como por exemplo, o assentamento de uma fa-

mília, é certamente um dos desdobramentos da análise geral dos

gastos públicos de maior relevância. Ela pode ser considerada um

instrumento de avaliação da gestão das políticas envolvidas, além

de contribuir com informações objetivas para estudos comparati-

vos. A importância deste cálculo não signiﬁ ca que ele sintetiza os

diversos elementos que devam compor o debate contemporâneo

INTRODUÇÃO

2 O MDA foi criado pela Medida Provisória (MP) 1.999-14, de 13 de janeiro de 2000, a partir da trans-

formação do Gabinete do Ministro de Estado Extraordinário de Política Fundiária, instituído em abril de

1996. Antes, a MP 1.911-12, de 25 de novembro de 1999, e a MP 1.999-13, de 14 de dezembro de 1999,

haviam transformado esse mesmo Gabinete em Ministério da Política Fundiária e Agricultura Familiar

e em Ministério da Política Fundiária e do Desenvolvimento Agrário, respectivamente. A MP nº 2.216-

37, de 31 de agosto de 2001 transferiu do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento para o

MDA as atribuições relacionadas com a promoção do desenvolvimento sustentável do segmento rural

constituído pelos agricultores familiares.

ASPECTOS ORÇAMENTÁRIOS E FINANCEIROS

DA REFORMA AGRÁRIA NO BRASIL (2000-2005)

sobre a reforma agrária, especialmente quando ela está associada a

uma visão ampliada que comporta aspectos não mensuráveis eco-

nomicamente.

Este texto está organizado em cinco partes, além desta. Na

primeira descreve-se o contexto macroeconômico do período e na

segunda, os indicadores, fontes e procedimentos para análise dos

gastos orçamentários, bem como os resultados obtidos. A terceira

parte apresenta as fontes e os procedimentos adotados para a esti-

mativa do custo médio de assentamento de uma família e os resulta-

dos obtidos. Na quarta parte são feitos comentários sobre os impac-

tos econômicos das ações descritas e na última parte constam consi-

derações ﬁ nais sobre aspectos mencionados anteriormente.

Os dois primeiros anos analisados neste estudo correspon-

dem à implementação do Programa de Estabilidade Macroeconômi-

ca do governo Fernando Henrique Cardoso. Ele foi anunciado em

outubro de 1998, de forma associada ao programa de assistência ﬁ -

nanceira coordenado pelo Fundo Monetário Internacional (FMI). Con-

sistiu em um conjunto de medidas emergenciais e estruturais para

enfrentar restrições de ﬁ nanciamento externo que foram agravadas

pela crise de liquidez internacional, especialmente pela situação dos

países asiáticos e da Rússia. Estas medidas alteraram a orientação

política de combate à inﬂ ação por meio do endividamento externo,

da sobrevalorização da moeda nacional e de promoção da abertura

comercial. Acompanharam esta política o aumento dos saldos nega-

tivos das transações correntes, a abertura ﬁ nanceira e, sobretudo, a

elevação dos juros no País. Isto levou à maior fragilização ﬁ nanceira

do setor público.

Os objetivos principais do Plano foram a obtenção da estabili-

dade ﬁ scal por meio da geração de superávits primários e a adoção

de uma política monetária baseada nos regimes de metas inﬂ acioná-

rias e de taxas de câmbio ﬂ utuantes.

No âmbito ﬁ scal, as ações iniciais visavam a redução das des-

pesas à conta do orçamento da União, o ajuste das contas de Previ-

dência Social e a elevação de receitas. Foram tomadas iniciativas para

a ampliação do programa de privatização (especialmente de bancos

estaduais), para a renegociação das dívidas estaduais e municipais

com a União e para a consolidação da legislação relacionada à im-

plantação das reformas administrativa, tributária e da previdência e

dos fundos privados de pensão

CONTEXTO

MACROECONÔMICO

3 Em 2001 foram promulgadas duas leis que regulamentaram tópicos da reforma previdenciária ini-

ciada com a Emenda Constitucional n° 20, de dezembro de 1998: a Lei Complementar (LC) n° 108, que

disciplina a relação entre a União, Estados, Municípios e Distrito Federal e suas respectivas entidades

fechadas de previdência complementar e a LC n° 109, que dispõe sobre o Regime de Previdência Com-

plementar.

ASPECTOS ORÇAMENTÁRIOS E FINANCEIROS

DA REFORMA AGRÁRIA NO BRASIL (2000-2005)

Para dar maior autonomia ao Poder Executivo na realização

de gastos e na redução das despesas foi criada pela Emenda Consti-

tucional (EC) n° 27, de março de 2000, a Desvinculação de Recursos

da União (DRU) em substituição ao Fundo de Estabilidade Fiscal

(FEF). Isto foi acompanhado da redução das despesas correntes e de

capital à conta do orçamento da União, em valor equivalente a 20%

das despesas passíveis de corte no Orçamento Geral da União, da

redução de gastos com pessoal mediante a suspensão de concursos

públicos, de nomeações e da correção de curvas e de progressões,

entre outras medidas.

A elevação das receitas foi obtida inicialmente mediante o au-

mento da alíquota e da base da Contribuição para Financiamento da

Seguridade Social (Coﬁ ns), o aumento de alíquota do Imposto sobre

Operações de Crédito, Câmbio e Seguros (IOF), a reintrodução da

Contribuição Provisória sobre Movimentação ou Transmissão de Va-

lores e de Créditos e Direitos de Natureza Financeira (CPMF), com

elevação da alíquota e a incorporação dos depósitos judiciais e extra-

judiciais administrados pela Receita Federal e pelo Instituto Nacional

do Seguro Social (INSS) à receita tributária da União. Em 2001 foi

criada pela EC n° 33, a Contribuição de Intervenção no Domínio Eco-

nômico (Cide), incidente sobre a importação e a comercialização de

petróleo e derivados, gás natural e derivados e de álcool etílico com-

bustível e destinada ao ﬁ nanciamento de programas de infraestrutura

de transportes e ao pagamento de subsídios a preços ou transporte de

álcool combustível, de gás natural e seus derivados e de derivados de

petróleo, entre outras ﬁ nalidades.

Para os programas sociais considerados prioritários, o Con-

gresso Nacional aprovou duas emendas constitucionais vinculando

recursos para ações e serviços públicos de saúde (EC n° 29, de se-

tembro de 2000) e criando o Fundo de Combate e Erradicação da

Pobreza (EC n° 31, de dezembro de 2000)

. Esse Fundo vigorará até

2010 e tem por objetivo canalizar recursos para ações suplementares

de nutrição, habitação, educação, saúde, reforço de renda familiar e

outros programas de relevante interesse social voltados para a me-

lhoria da qualidade de vida. Ele é constituído por recursos viabiliza-

dos por meio de percentual da CPMF e do adicional do Imposto sobre

Produtos Industrializados (IPI) incidente sobre produtos considerados

supérﬂ uos, além de outras receitas.

4 Disponível em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Constituicao/Emendas/Emc/emc31.htm

A principal alteração legislativa no âmbito ﬁ scal foi a aprova-

ção da Lei Complementar n° 101, de 04 de maio de 2000, conheci-

da como Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF)

, com o objetivo de

estabelecer metas e ações para prevenir riscos e corrigir os desvios

capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas. Suas premissas

básicas são o planejamento, o controle, a transparência e a respon-

sabilização.

A Lei constituiu-se em mecanismo determinante do processo

de ajuste ﬁ scal, com maior controle do endividamento e das despe-

sas públicas nos três níveis do governo. Além disto, foi implementada

a reestruturação da área da Secretaria do Tesouro Nacional responsá-

vel pela administração da dívida pública.

A LRF deﬁ niu as atribuições relativas à emissão de títulos da

dívida federal e o Decreto nº 3.859, de 04 de julho de 2001

consoli-

dou as características gerais e as formas de emissão desses títulos.

Seu objetivo foi segregar as políticas monetária e ﬁ scal, centralizando

no Tesouro Nacional todas as etapas da administração do ﬁ nancia-

mento público (diretrizes, estratégias, gestão de risco e controles or-

çamentários). Isto incluiu a transferência das atividades do Banco

Central relacionadas à emissão de títulos no mercado externo, que

foi ﬁ nalizada em 2005.

Para o gerenciamento da dívida pública interna brasileira, o

objetivo do Acordo inicial com o FMI – e também das políticas que

o sucederam – foi a minimização de custos no longo prazo, com

redução das necessidades de reﬁ nanciamento bruto e com manu-

tenção de níveis prudentes de risco. Foi dada prioridade ao alonga-

mento progressivo da maturação da dívida, à limitação da parcela

da dívida pública indexada ao dólar na dívida total e à substituição

gradual dos títulos remunerados à taxa Selic/Over

por títulos com

rentabilidade preﬁ xada ou indexada a índices de preços. As ﬁ nalida-

des destas alterações eram: (i) reduzir o grau de exposição da dívida

CONTEXTO MACROECONÔMICO

5 Disponível em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/LCP/Lcp101.htm.

6 Disponível em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/2001/D3859.htm.

7 A taxa Selic representa a média ajustada dos ﬁ nanciamentos diários apurados no Sistema Espe-

cial de Liquidação e Custódia (Selic), praticada nas operações compromissadas por um dia, tendo

como lastro títulos públicos federais, estaduais e municipais negociados no mercado secundário. Ela

é determinada pelas condições de oferta e de demanda no mercado de reservas bancárias, sobre as

quais o Banco Central possui pleno controle, decorrente de sua capacidade de emissões monetárias,

geralmente efetuadas através de operações compromissadas com títulos federais registrados nesse

Sistema. O Selic foi criado em 1979, pela Associação Nacional das Instituições do Mercado Financeiro

(Andima) e é administrado pelo Banco Central. Destina-se ao registro, custódia, movimentação e li-

quidação ﬁ nanceira das operações realizadas com títulos públicos emitidos pelo Tesouro Nacional ou

Banco Central, títulos estaduais e/ou municipais e depósitos interﬁ nanceiros.

ASPECTOS ORÇAMENTÁRIOS E FINANCEIROS

DA REFORMA AGRÁRIA NO BRASIL (2000-2005)

mobiliária a ﬂ utuações nas taxas de câmbio e juros, tornando mais

previsível a administração da dívida pública; e (ii) aumentar a eﬁ ci-

ência da política monetária.

O pressuposto adotado era que a desvalorização cambial au-

menta, em moeda nacional, o valor da dívida externa e da dívida

interna indexada ao dólar, para um mesmo nível de dívida em dó-

lar. A taxa básica de juros (Selic/Over), por sua vez, incide sobre a

maior parte do estoque de dívida mobiliária, de modo que, o seu

elevado patamar, afeta o custo ﬁ nanceiro dessa parcela da dívida,

gerando elevados dispêndios com juros nominais. Nesse cenário, a

obtenção de elevados saldos primários tornava-se imperativo para

estabilizar a razão Dívida Líquida do Setor Público (DLSP)

/Produto

Interno Bruto (PIB).

Esta política de ajuste ﬁ scal visava a entrada do País no se-

guinte círculo virtuoso: sustentabilidade da dívida pública a longo pra-

zo, queda das taxas de juros, redução das despesas com juros nomi-

nais do setor público, aumento do crescimento econômico, menor

proporção da dívida pública no PIB, menor necessidade de ﬁ nancia-

mento do setor público por meio de superávits primários, maior esta-

bilidade ﬁ scal. Neste cenário, o aumento da poupança pública abriria

espaço para volume maior de investimentos privados e para a atua-

ção do governo em áreas consideradas prioritárias e não atendidas

adequadamente. Além disto, buscou-se incentivar a ampliação do pa-

pel do setor privado no desenvolvimento econômico através da dina-

mização do mercado de crédito, redução de riscos e de custos indi-

retos na intermediação ﬁ nanceira.

As tabelas a seguir mostram que os objetivos do Programa de

Estabilidade em relação ao ajuste ﬁ scal não foram alcançados. Ape-

sar da obtenção de crescentes e expressivos superávits primários nas

três esferas de Governo, os valores nominais e relativos da DLSP vol-

taram a crescer após o ano 2000. Isto foi devido principalmente à

desvalorização do Real e às elevadas taxas de juros. Observou-se

também pequeno crescimento do PIB, com crescente aumento da

variação da inﬂ ação até 2002.

8 A Dívida Líquida do Setor Público corresponde ao saldo líquido do endividamento do setor públi-

co não-ﬁ nanceiro e do Banco Central com o sistema ﬁ nanceiro (público e privado), o setor privado

não-ﬁ nanceiro e o resto do mundo. Considera-se como setor público não-ﬁ nanceiro as administrações

diretas federal, estaduais e municipais, as administrações indiretas, o sistema público de previdência

social e as empresas estatais não-ﬁ nanceiras federais, estaduais e municipais e binacionais e os fundos

públicos cuja fonte de recursos é constituída de contribuições ﬁ scais ou paraﬁ scais. O conceito de

governo geral abrange as administrações diretas federal, estaduais e municipais, bem como o sistema

público de previdência social e o de governo central, o governo Federal, o Banco Central e o INSS.

CONTEXTO MACROECONÔMICO

1998 68.638 68.764 - 126 -2.988

1999 60.936 95.182 -34.246 -36.023

2000 41.390 81.758 -40.368 -32.753

2001 43.871 90.315 -46.444 -37.696

2002 68.026 130.997 -62.971 -59.367

2003 80.932 148.831 -67.899 -67.035

2004 48.839 134.437 -85.598 -88.710

2005 63.765 157.307 -93.541 -93.657

Obs. déﬁ cit (+), superávit (-)

Fonte: Banco Central

Tabela 1

Brasil. Dívida Líquida do Setor Público em dezembro

(acumulado no ano, valorizado em R$ milhões)

Nominal Total

Juros Nominais Primário

Primário

Governo Central

1998 41,7 35,6 6,2 20,8

1999 49,4 39,0 10,4 22,3

2000 49,4 39,7 9,8 23,5

2001 52,6 42,2 10,4 24,5

2002 55,5 41,2 14,3 22,9

2003 57,2 45,5 11,7 26,2

2004 51,7 44,2 7,5 25,7

2005 51,5 48,9 2,6 31,7

Fonte: Banco Central

Tabela 2

Brasil. Dívida Líquida do Setor Público em dezembro (em % PIB)

Dívida Líquida

Total

Dívida Líquida

Interna

Dívida Líquida

Externa

Dívida Líquida

Interna

Governo Federal

1998 7,46 7,48 -0,01 -0,32

1999 5,77 9,02 -3,24 -3,41

2000 3,59 7,10 -3,50 -2,84

2001 3,50 7,20 -3,70 -3,00

2002 4,33 8,34 -4,01 -3,78

2003 5,09 9,36 -4,27 -4,21

2004 2,64 7,27 -4,63 -4,80

2005 3,29 8,11 -4,82 -4,83

Obs. déﬁ cit (+), superávit (-)

Fonte: Banco Central

Tabela 3

Brasil. Necessidade de Financiamento do Setor Público

(acumulado no ano, valorizado em % PIB)

Nominal

Juros Nominais Primário

Primário

Governo Federal

ASPECTOS ORÇAMENTÁRIOS E FINANCEIROS

DA REFORMA AGRÁRIA NO BRASIL (2000-2005)

Entre os condicionantes para a gestão das políticas monetária

e ﬁ scal entre 2000 e 2002 estiveram as incertezas no cenário exter-

no, como a redução do crescimento global, especialmente na área do

euro, Japão e Estados Unidos, a elevação persistente dos preços inter-

nacionais do petróleo e a intensiﬁ cação da crise econômica na Argen-

tina. Esta situação pressionou as taxas de câmbio e da inﬂ ação e le-

vou à alta dos juros. No âmbito ﬁ scal foi inviabilizada a alteração da

composição da dívida pública, limitando-se o governo a tentar alon-

gar o seu prazo e reduzir o risco de reﬁ nanciamento. Além disto, a

emissão de títulos públicos para capitalização de bancos oﬁ ciais fede-

rais e para a quitação de obrigações do governo Federal implicou

substantiva ampliação da dívida pública, não compensada pelo in-

gresso de recursos de privatizações.

Em 2002, os problemas decorrentes da crise argentina fo-

ram agravados pela restrição generalizada de crédito e investimen-

tos aos países não desenvolvidos e pelo enfraquecimento das res-

pectivas moedas desses países, além das incertezas relativas ao pro-

cesso eleitoral.

A partir de 2003, diante da elevada vulnerabilidade do setor

público às variações cambiais e de um cenário de expectativa de

melhoria da liquidez internacional as principais diretrizes estabele-

cidas pelo governo Luiz Inácio Lula da Silva para a gestão da Dívida

Pública Mobiliária Federal interna foram: (i) alongar gradualmente

os prazos de emissão dos títulos; (ii) emitir liquidamente títulos pre-

ﬁ xados e remunerados a índices de preços, em especial o IPCA,

1998 1,7 1,7 28,79 0,2 1,16

1999 8,9 20,0 25,59 0,8 1,81

2000 6,0 9,8 17,43 4,4 1,83

2001 7,7 10,4 17,32 1,3 2,35

2002 12,5 26,4 19,17 1,9 2,93

2003 9,3 7,7 23,34 0,5 3,07

2004 7,6 12,1 16,25 4,9 2,93

2005 5,7 1,2 19,05 2,3 2,43

IPCA: Índice de Preços ao Consumidor Ampliado (IBGE), IGP-DI: Índice Geral de Preços – Disponibilidade Interna (FGV)

Fonte: Banco Central

Tabela 4

Brasil. Indicadores conjunturais

Câmbio

(R$ por US$,

médios)

Taxa Selic/Over

(efetiva,

anualizada,

em %)

Inﬂ ação

(IGP-DI, var.

anual, em %)

Inﬂ ação

(IPCA, var.

anual, em %)

PIB

(var. anual,

em %)

com programas de trocas e resgates antecipados; (iii) resgatar liqui-

damente títulos indexados à taxa de juros e (iv) não emitir e reﬁ nan-

ciar os títulos indexados ao câmbio.

Para reduzir o custo e alongar o prazo médio da dívida públi-

ca interna o Governo buscou fortalecer os mercados primário e se-

cundário de títulos públicos, reformulando os instrumentos ﬁ nan-

ceiros utilizados pelo Tesouro Nacional na administração da dívida

para obter maior transparência, controle, e liquidez nas operações.

Entre as medidas adotadas para aumentar a liquidez dos títulos pú-

blicos e fomentar o desenvolvimento do mercado de capitais estive-

ram a instituição de dois tipos de incentivos tributários: (i) institui-

ção da Conta Investimento, que isenta o investidor do pagamento

da CPMF no giro de suas aplicações; e (ii) implementação da tribu-

tação decrescente dos retornos das aplicações ﬁ nanceiras em fun-

ção do prazo em que elas forem mantidas pelo investidor nas ope-

rações em renda ﬁ xa e em previdência complementar.

Os resultados que podem ser observados na tabela a seguir

mostram que o governo alterou signiﬁ cativamente o perﬁ l da DLSP

quanto ao seu indexador, praticamente eliminando a parcela atrela-

da ao câmbio. Os títulos preﬁ xados ou indexados a índices de pre-

ços tiveram sua participação elevada de forma signiﬁ cativa.

CONTEXTO MACROECONÔMICO

Índice preços

Preﬁ xado

Outros

2000 22,3 52,2 14,8 5,9 4,8

2001 28,6 52,8 7,8 7,0 3,8

2002 22,4 60,8 2,2 12,5 2,1

2003 10,8 61,4 12,5 13,5 1,8

2004 5,2 57,1 20,1 14,9 2,7

2005 2,7 51,8 27,9 15,5 2,1

Fontes: Banco Central e Secretaria do Tesouro Nacional (STN)

Tabela 5

Brasil. Títulos Públicos Federais. Participação por Indexador,

em dezembro (em %)

Selic/OverCâmbio

Indexador

A Tabela 6 mostra uma contínua redução dos prazos para o

conjunto dos títulos da dívida pública federal (interna e total). Apesar

disto, houve diminuição do percentual da dívida de curto prazo (um

ano), com redução do risco de reﬁ nanciamento do Tesouro Nacional.

Mesmo sem mudança signiﬁ cativa na política econômica

desde o Plano de Estabilização Macroeconômica, os resultados ge-

ASPECTOS ORÇAMENTÁRIOS E FINANCEIROS

DA REFORMA AGRÁRIA NO BRASIL (2000-2005)

rais mais favoráveis obtidos no período recente podem ser atribu-

ídos à mudança da política cambial e à redução da vulnerabilidade

externa do País. Isto é decorrente, em grande parte, de uma série

de fatores internacionais favoráveis, como participação e o cresci-

mento expressivo da China, a volta do crescimento dos EUA, a

recuperação da Argentina e o aumento dos preços de importantes

commodities.

A tabela a seguir revela a evolução de alguns indicadores do

Balanço de Pagamentos. Devem ser destacados o saldo positivo das

transações correntes a partir de 2003 e o desempenho da Balança

Comercial, com expressiva contribuição das exportações agropecu-

árias. Além disto houve uma recuperação signiﬁ cativa das reservas

cambiais internacionais.

2000 30,6 41,1

2001 38,6 48,5

2002 37,3 46,0

2003 32,7 41,2

2004 30,0 37,9

2005 27,8 33,9

Média 2000-2005 32,9 41,5

Média 2000-2002 35,7 45,3

Média 2003-2005 30,2 37,8

Fonte: Gerência de Informações e Estatísticas da Dívida Pública/CODIV/STN

Tabela 6

Prazo Médio da Dívida Pública Federal em mercado.

Títulos sob responsabilidade da Secretaria do Tesouro Nacional (em

meses)

Dívida Pública Federal

Dívida Pública Federal Interna

Ano

1998 -7.970 -33.416 -6.575 8.782 51.140 15.507 44.556

1999 -7.822 -25.335 -1.199 9.384 48.011 14.151 36.342

2000 -2.262 -24.225 -698 8.529 55.086 13.173 33.011

2001 3.307 -23.215 2.650 12.734 58.223 16.591 35.866

2002 302 -7.637 13.121 13.685 60.362 17.430 37.823

2003 8.496 4.177 24.794 17.673 73.084 21.718 49.296

2004 2.244 11.679 33.641 24.565 96.475 28.363 52.935

2005 4.319 14.193 44.748 28.396 118.308 32.201 53.799

* Corresponde aos itens abrangidos pelo Acordo Agrícola da Organização Mundial do Comércio; ** Conceito liquidez internacional

Fontes: Banco Central e OCDE (2005)

Tabela 7

Brasil. Balanço de Pagamentos (em US$ milhões)

Balanço de

Pagamentos

Transações

Correntes

Tota l

Agropecuária*

Exportações

Reservas

Internacionais

Balança Comercial

Tota l

Agropecuária*

As exportações também impulsionaram o crescimento do

PIB do setor agropecuário, que apresentou taxas acumuladas supe-

riores às dos demais setores, conforme pode ser observado na ta-

bela a seguir.

PIB 0,2 0,8 4,4 1,3 1,9 0,5 4,9 2,3

Setor agropecuário 1,9 8,0 3,0 5,8 5,5 4,5 5,3 0,8

Setor industrial -1,4 -2,5 4,9 -0,5 2,6 0,1 6,2 2,5

Setor serviços 1,1 2,2 3,7 1,8 1,6 0,6 3,3 2,0

Dummy ﬁ nanceiro 0,1 0,8 4,4 1,3 2,3 0,6 4,4 2,1

Fonte: IBGE – Sistema de Contas Nacionais, citado por BCB (vários anos)

Tabela 8

Brasil. Produto Interno Bruto: taxas reais de variação

(ótica do produto, em %)

1998

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005

O indicador da Confederação Nacional da Agricultura e da

Universidade de São Paulo (CNA/Cepea-USP) para o PIB do agronegó-

cio brasileiro

, que inclui os setores primário, de insumos, da indús-

tria e de distribuição, mostra que a participação desse agregado no

PIB nacional cresceu entre 2000 e 2003, especialmente no segmento

que tem como base a produção vegetal (agricultura), conforme os

dados da tabela a seguir.

1998 27,78 19,89 7,89

1999 28,07 19,76 8,31

2000 26,92 18,55 8,37

2001 27,04 18,66 8,38

2002 28,86 20,25 8,61

2003 30,58 21,69 8,90

2004 29,90 21,27 8,63

2005 27,87 19,59 8,27

Fonte: CNA/Cepea-USP

Tabela 9

Participação do PIB do Agronegócio no PIB Brasileiro (em %)

Agronegócio Pecuária

Agronegócio Agricultura

Agronegócio

9 As deﬁ nições e metodologia do indicador podem ser acessadas em http://www.cepea.esalq.usp.br/

pib/other/relatorio_metodologico.pdf

A tabela a seguir, que inclui dados do nível de atividade das

cadeias produtivas da agricultura familiar (GUILHOTO et. al, 2005),

mostra que a renda gerada pela produção primária das lavouras cres-

CONTEXTO MACROECONÔMICO

ASPECTOS ORÇAMENTÁRIOS E FINANCEIROS

DA REFORMA AGRÁRIA NO BRASIL (2000-2005)

ceu expressivamente entre 2001 e 2003, especialmente entre os agri-

cultores patronais. Isto também pode ser associado à evolução das

exportações agropecuárias.

Agronegócio Agregado 0,58 1,84 0,10 1,75 8,37 6,54 2,55 -4,66

Insumos Não-Agropecuários 5,68 16,86 6,35 3,52 16,52 12,85 3,04 -10,27

Primário Total 6,23 -0,11 -0,90 4,62 11,94 11,85 -0,87 -9,79

Primário Lavouras 5,25 -5,14 -7,13 8,53 17,46 15,96 -1,74 -15,46

Primário Pecuária 7,72 7,25 7,19 0,23 4,24 6,23 0,43 -1,49

Indústria -5,27 2,71 1,02 -0,76 5,82 2,87 5,05 0,13

Distribuição 1,31 0,61 -0,96 1,51 7,65 4,04 3,42 -3,33

Agronegócio Familiar Agregado 0,88 4,89 -0,74 -0,47 6,88 9,42 0,08 -4,63

Familiar Primário 4,04 1,25 -2,88 1,83 10,67 14,36 -3,89 -8,63

Agronegócio Patronal Agregado 0,43 0,37 0,52 2,86 9,74 5,17 3,77 -4,60

Patronal Primário 7,42 -2,06 -0,83 7,14 13,89 11,12 0,89 -11,51

Fontes: CNA/Cepea-USP e NEAD/MDA/Fipe-USP. (GUILHOTO et. al, 2005)

Tabela 10

Brasil. PIB do Agronegócio. Taxa de variação anual, por componente

(1998 a 2005, em %)

1998

1999 2000 2001 2002 2003 2004

2005

Além de ter contribuído para o crescimento do PIB setorial,

este cenário externo mais favorável também contribuiu para mu-

danças estruturais na Dívida Pública Federal Externa. O Governo

promoveu a redução gradual do estoque de títulos da dívida reestru-

turada no mercado e ampliou a base de investidores. Foram retira-

dos do mercado os Bônus de Capitalização (ou C-Bonds), emitidos

como parte da renegociação da dívida externa brasileira em 1994

(Plano Brady), com vencimento em 2014 e que tiveram taxas cres-

centes até 2001. Eles foram trocados por Bônus de Amortização (ou

A-Bonds) com maior prazo, o que permitiu a eliminação da cláusula

de recompra e redução signiﬁ cativa do desembolso para os próximos

quatro anos. Além disto, o crescimento das reservas internacionais

permitiu o pagamento antecipado dos empréstimos junto ao FMI e

ao Clube de Paris e a emissão pioneira de títulos externos em Reais,

com vencimento em 2016.

A mudança da estrutura da Dívida Pública Federal Externa

esteve associada a um crescimento signiﬁ cativo da Dívida Líquida

Interna do Setor Público entre 2000 e 2005, como mostram as tabe-

las 1 a 4. A relação da DLSP Total sobre o PIB apresentou queda ex-

pressiva nos dois últimos anos analisados, mas é superior ao ano

inicial desse período.

Não sendo oportuna a análise de todos os componentes da

dívida pública, optou-se pela caracterização do principal deles vin-

culado diretamente à questão agrária, que é o Título da Dívida Agrá-

ria (TDA). Ele foi criado para viabilizar o pagamento prévio e justo de

indenizações devidas àqueles que sofrerem ação desapropriatória

da União Federal, por interesse social e para ﬁ ns de reforma agrária,

no caso de imóveis rurais que não estejam cumprindo a sua função

social nos termos dos arts. 184 a 186 da Constituição Federal de

1988 e da Lei nº 4.504, de 1964 (Estatuto da Terra)

O lançamento e a gestão dos TDA’s estão regulamentados

pelo Decreto nº 578, de 24 de junho de 1992

. Estes títulos, que

eram emitidos pelo Incra sob a forma cartular (impressa), passaram

a ser geridos pelo então Ministério da Economia, Fazenda e Planeja-

mento, hoje Ministério da Fazenda (Secretaria do Tesouro Nacional,

STN), inclusive nas atividades de controle, lançamento, resgate e pa-

gamento de juros. A partir desta norma, os TDA’s são lançados me-

diante solicitação expressa do Incra e exclusivamente sob a forma

escritural, feita através de registro eletrônico no Sistema Securitizar

da Câmara de Custódia e de Liquidação Financeira (Cetip)

A legislação em vigor prevê a utilização de TDA para obten-

ção de terras para a reforma agrária com as ﬁ nalidades e condições

descritas nos Quadro 1.

Em 17 de junho de 2004, o Governo editou a MP nº 192, des-

tinada a alterar dispositivos da Lei nº 8.629/93 para regular de modo

mais ágil e eﬁ caz a forma de pagamento de imóveis insuscetíveis de

desapropriação para ﬁ ns de reforma agrária. Para isto, delegava aos

ministros de Estado do Desenvolvimento Agrário e da Fazenda a regu-

lamentação através de portaria dos aspectos relativos aos prazos, con-

dições de pagamento e escalonamentos dos TDA’s. Em 03 de setem-

bro, a Portaria Interministerial MF/MDA nº 3, autorizou a redução de

cinco ou dez anos para três anos os prazos de resgate dos TDA’s utili-

zados para compra de imóveis com área até 10.000 ha, desde que os

primeiros 3.000 ha tenham sido pagos com TDA de três anos. Em 19

de outubro seguinte a Medida foi rejeitada na Câmara dos Deputados.

CONTEXTO MACROECONÔMICO

10 Para o texto compilado do Estatuto da Terra ver http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/

L4504compilada.htm.

11 Disponível em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/D0578.htm

12 A Cetip é uma empresa sem ﬁ ns lucrativos criada pelo Banco Central e pela Andima. Além dos TDA’s,

a Cetip possui a custódia da quase totalidade de títulos e valores mobiliários privados, inclusive produ-

tos de ﬁ nanciamento à agropecuária e títulos emitidos por Estados, Municípios ou pela União, como os

Títulos de Alongamento da Dívida Agrícola e outros.

ASPECTOS ORÇAMENTÁRIOS E FINANCEIROS

DA REFORMA AGRÁRIA NO BRASIL (2000-2005)

Os TDA’s são sempre lançados no primeiro dia útil de cada

mês, em séries autônomas relacionadas aos seus prazos de venci-

mento e são resgatáveis a partir do segundo ano, quando se inicia o

processo de amortização do principal e das parcelas sucessivas dos

juros. Entre os bancos públicos são depositários dos TDA’s, a Caixa

Econômica Federal e o Banco do Brasil.

Atualmente existem quatro grupos de TDA em circulação:

a) TDA’s Incra, emitidos até 24 de junho de 1992 na forma

cartular e sob responsabilidade do Incra

. Apresentam diferentes ti-

pos, relativos às diferentes concessões de correção monetária recebi-

das em função de ganho de ações judiciais (TDA1, TDA2, TDA3, TDA4,

TDA5, TDA6, TDA7, TDAG, TDAL, TDAM, TDAN). Além disto, existem

os TDAC’s, que são cupons de TDA escriturados separadamente dos

títulos, cuja escrituração foi suspensa a partir da edição da Portaria

MF/STN nº 294, de 5 de junho de 1993.

b) TDAE, emitidos a partir de 24 de junho de 1992 na forma

escritural e sob responsabilidade do MF. Inclui as séries emitidas até

04 de maio de 2000 e aquelas emitidas após essa data para aquisição

por compra e venda de imóveis rurais, com prazos de cinco a 20 anos

e juros de 6% a.a.

Quadro 1

Títulos da Dívida Agrária. Condições Gerais

Aquisição de imóvel rural

Área do imóvel

Até 70 módulos ﬁ scais

Entre 70 e 150 módulos

ﬁ scais

Acima 150 módulos

ﬁ scais

Até 3.000 ha

Acima de 3.000 até

10.000 ha

Acima 10.000 até

15.000 ha

Acima 15.000 ha

Finalidade Prazo

(anos)

10*

15*

20*

Base Legal

Lei n

8.177, de 01.03.91, e

Lei nº 8.629

, de 25.02.93,

alteradas pela MP n

2.027-

38, de 04.05.00 e MP n

2.027-45, de 23.11.00

(ambas depois MP n

2.183-56, de 24.08.01)

Aquisição: Decreto n

433

de 24.01.92

Desapropriação

Juros

(a.a.)

* Nos casos de aquisição, quando os prazos de vencimento forem iguais ou superiores a dez anos, poderão ser reduzidos a cinco

anos, desde que o proprietário concorde em receber o pagamento das benfeitorias úteis e necessárias, em TDA

13 O módulo ﬁ scal é a unidade de medida em hectares deﬁ nida pelo Incra para cada município, para

cobrança do Imposto Territorial Rural (ITR). As variações do módulo levam em conta o tipo de explora-

ção, a renda obtida e o conceito de propriedade familiar (art. 50 do Estatuto da Terra).

14 Disponível em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L8629.htm

15 Disponível em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/D0433.htm

16 O Decreto 578/92 prevê a necessidade de autenticação e escrituração dos TDA’s Incra, com cance-

lamento da cártula e substituição pelo título escritural.

c) TDAD, emitidos sob a forma escritural pelo MF a partir da

edição da MP 2.027-38, de 04 de maio de 2000, que ﬁ xou prazos de

15 a 20 anos e juros de 1% a 3% a.a. para o pagamento de indeniza-

ções de desapropriações.

d) TDAH, emitido com base em decisão do Tribunal Regional

Federal em maio de 2003, que solicitou a emissão retroativa a 1º de

julho de 1996 de títulos com valor nominal do TDA1, prazo de cinco

anos e juros de 6% a.a.

A Constituição prevê cláusula de preservação do valor real dos

TDA’s. O valor nominal do TDA é atualizado no primeiro dia útil de

cada mês

. Desde a vigência da Lei nº 8.177, de 1º de março de

1991, a rentabilidade dos TDA’s é pós-ﬁ xada, conforme a variação

Taxa Referencial de juros (TR) e a incidência de juros ﬁ xos. A TR foi

criada por esta mesma lei, que estabeleceu regras para a desindexa-

ção da economia no âmbito do Plano Collor II. A TR também é utili-

zada no cálculo do rendimento de vários investimentos, tais como

outros títulos públicos, caderneta de poupança e em outras opera-

ções, como empréstimos do Sistema Financeiro de Habitação (SFH),

pagamentos a prazo e seguros em geral. A TR é calculada em cada

dia para o período de um mês e divulgada no dia útil seguinte.

A metodologia de cálculo de TR é deﬁ nida pelo Conselho Mo-

netário Nacional (CMN), integrado pelos ministros da Fazenda e do

Planejamento e pelo presidente do BC. A Resolução 3.354, de 31 de

março de 2006, estabelece que ela tem como base a Taxa Básica Fi-

nanceira (TBF), que corresponde à taxa média mensal ponderada

ajustada dos certiﬁ cados e recibos de depósito bancário (CDB/RDB)

emitidos a taxas de mercado preﬁ xadas, com prazo de 30 a 35 dias,

por bancos múltiplos, bancos comerciais, bancos de investimento e

caixas econômicas. A amostra para este levantamento é constituída

pelas trinta instituições ﬁ nanceiras do País que efetuam o maior volu-

me de captação deste tipo de títulos. A TR é calculada aplicando-se à

TBF um redutor que varia a cada mês, de acordo com a TBF obtida.

Anteriormente, a Resolução 2.809, de 21 de dezembro de 2000, ﬁ xa-

va o redutor em relação à meta para a taxa Selic/Over

17 Os valores unitários atualizados dos TDA são divulgados mensalmente pela STN no endereço http://www.

tesouro.fazenda.gov.br/estatistica/est_divida.asp. Em 1° de dezembro de 2006, por exemplo, o TDAE valia R$

88,41. A diferença entre o preço unitário do TDA1 e do TDA2 publicados corresponde ao percentual de 70,28%

em favor do TDA2 deﬁ nido pela Portaria nº 91, de 24.04.92, do Ministério da Agricultura e Reforma Agrária, a

título de reconhecimento de perdas econômicas para os títulos emitidos antes de janeiro de 1989.

18 Este redutor tem como ﬁ nalidade suprimir estimativas ao longo do ano das taxas de juros reais e dos efei-

tos da tributação sobre os ativos ﬁ nanceiros. A meta para a taxa Selic é um instrumento de política monetá-

ria, ﬁ xada pelo Comitê de Política Monetária (Copom) do BC visando o cumprimento da meta para inﬂ ação.

CONTEXTO MACROECONÔMICO

ASPECTOS ORÇAMENTÁRIOS E FINANCEIROS

DA REFORMA AGRÁRIA NO BRASIL (2000-2005)

Segundo o Banco Central, as taxas médias mensais anualiza-

das da TR entre 2000 e 2005 oscilaram em um pequeno intervalo

(1,8% a 2,8%), exceto em 2003, quando alcançaram 4,6%. A evolu-

ção da taxa Selic/Over pode ser observada na Tabela 4, com oscilação

de 17,4% em 2000 a 23,3% em 2003, recuou para 16,2% em 2004

e voltou a crescer no ano seguinte (19,1%). Em todas estas situações

o rendimento máximo dos TDA’s (TR mais 6% a.a.) ﬁ cou abaixo da

taxa Selic, conforme pode ser veriﬁ cado no gráﬁ co a seguir.

Gráﬁ co 1

Variação das Taxas de Juros TR e Selic/Over (em % ao mês anualizado)

Fonte: Banco Central. Elaboração do autor

Selic - Acumulada no mês anualizada TR - Primeiro dia do mês anualizada TR + 6%

140

120

100

O Gráﬁ co 2 mostra que entre o primeiro semestre de 1995 e

o ﬁ nal de 2001 os TDA’s apresentaram ganhos reais sobre a inﬂ ação

e que entre aquela data e o ﬁ nal de 2002 esses títulos variaram acima

dos preços de venda das terras de lavouras. A partir destas datas, o

valor dos TDA’s apresenta perdas reais em relação a estes ativos e em

relação à inﬂ ação medida pelo Índice Geral de Preços – Disponibilida-

de Interna (IGP-DI) da Fundação Getúlio Vargas (FGV)

Entre os títulos públicos indexados à TR incluem-se aqueles

emitidos em decorrência de assunção e renegociação de dívidas

da União ou por ela assumidas por força de lei, entre eles os da

19 Embora se possa considerar que o preço da terra no Brasil é um problema eminentemente ﬁ nan-

ceiro, sensível à taxa de lucros e juros reais, não é possível estabelecer uma relação linear entre estas

variações. O comportamento destes valores no último período mostra que uma eventual indexação

dos TDA’s à variação dos preços de venda, assim como proposta por alguns autores, tenderia a aumen-

tar o valor relativo destes ativos.

Dívida Agrícola (Lei 9.138/95) e os Certiﬁ cados da Dívida Pública

Mobiliária Federal - Instituto Nacional do Seguro Social (CDP/INSS)

destinados à quitação de dívidas junto à Previdência Social. Além

deles, também possuem esta forma de atualização algumas séries

das Notas do Tesouro Nacional (NTN-P e NTN-H), utilizadas para

ﬁ nanciar o déﬁ cit orçamentário, especialmente nas áreas da ciên-

cia e tecnologia, da saúde, da defesa nacional, da segurança públi-

ca e do meio ambiente e para pagamento de dívidas próprias ven-

cidas ou vincendas para com a União ou com entidades integran-

tes da Administração Pública Federal. A TR também corrige os

Certiﬁ cados Financeiros do Tesouro série B (CFT-B), utilizado em

operações ﬁ nanceiras.

O TDA e os demais títulos indexados à TR correspondem a

uma pequena parcela (inferior a 3%, em média) do total da Dívida

Pública, como pode ser veriﬁ cado na Tabela 11.

As Tabelas 12, 13 e 14 revelam que os TDA’s também repre-

sentam uma parcela mínima (inferior a 0,4%, em média) do estoque,

das emissões e dos pagamentos de títulos da Dívida Pública Federal

em mercado.

CONTEXTO MACROECONÔMICO

Gráﬁ co 2

Evolução dos preços de vendas de terras de lavoura, dos TDA’s e da

inﬂ ação acumulada (julho de 2004=100)

Fontes: FGV e STN. Elaboração do autor

IGP-DIPreço TDA Preços de vendas de terras - Lavouras - Brasil

400

350

300

250

200

150

100

400

350

300

250

200

150

100

ASPECTOS ORÇAMENTÁRIOS E FINANCEIROS

DA REFORMA AGRÁRIA NO BRASIL (2000-2005)

2000 10.860 2.076 10 11.090 24.037 4,7 45,2

2001 10.119 1.289 11 12.103 23.522 3,8 43,0

2002 10.176 164 13 2.431 12.784 2,1 79,6

2003 10.395 171 14 2.627 13.208 1,8 78,7

2004 19.188 - 18 2.836 22.042 2,7 87,1

2005 17.888 - 22 3.096 21.005 2,1 85,2

Fontes: STN e Banco Central

Fim de

Período

TDA/ Dív. Sec./

Dív. Agrícola/CDP

(A)

NTN-H CFT-B NTN-P

Total

(B)

A/B

(%)

Participação

Total Dívida

Pública

(%)

Título

Tabela 11

Dívida Pública indexada à Taxa Referencial (TR), posição em carteira

em ﬁ m de período (em R$ milhões)

2000 2.551 427.090 569.884 0,60 0,45

2001 2.276 505.989 675.373 0,45 0,34

2002 2.005 557.205 826.957 0,36 0,24

2003 1.933 703.320 929.373 0,27 0,21

2004 2.411 799.179 1.003.122 0,30 0,24

2005 3.448 980.208 1.157.682 0,35 0,30

Fonte: Gerência de Informações e Estatísticas da Dívida Pública/CODIV/STN

Ano

Tabela 12

Estoque da Dívida Pública Federal em mercado.

Títulos sob responsabilidade da Secretaria do Tesouro Nacional

(em R$ milhões correntes de dezembro)

Dívida Pública Federal

Interna (B)

Dívida Pública Federal

(C)

TDA

(A)

A/B (%)

A/C (%)

2000 146 258.742 258.742 0,06 0,06

2001 205 253.795 253.795 0,08 0,08

2002 569 243.653 243.650 0,23 0,23

2003 279 347.801 347.801 0,08 0,08

2004 879 293.452 310.269 0,30 0,28

2005 1.073 460.639 490.917 0,23 0,22

Obs. Dados da emissão de títulos da Dívida Pública Federal Externa não disponíveis para os anos 2000 a 2002.

Fonte: Gerência de Informações e Estatísticas da Dívida Pública/CODIV/STN

Ano

Tabela 13

Emissões da Dívida Pública Federal em mercado. Títulos sob

responsabilidade da Secretaria do Tesouro Nacional

(R$ milhões correntes)

Dívida Pública Federal

Interna (B)

Dívida Pública Federal

(C)

TDA

(A)

A/B (%) A/C (%)

O gráﬁ co a seguir mostra que desde o segundo semestre de

2002 houve um progressivo aumento dos prazos médios dos TDA’s

em mercado, enquanto os prazos dos demais títulos permaneceram

estáveis. Este aumento deve-se, provavelmente, à forma de obtenção

das terras e às características dos imóveis obtidos.

2000 648 269.308 288.898 0,24 0,22

2001 721 222.432 248.935 0,32 0,29

2002 585 223.897 256.490 0,26 0,23

2003 463 282.713 321.775 0,16 0,14

2004 466 292.196 337.950 0,16 0,14

2005 400 376.218 410.813 0,11 0,10

Fonte: Gerência de Informações e Estatísticas da Dívida Pública/CODIV/STN

Ano

Tabela 14

Pagamentos da Dívida Pública Federal em mercado.

Títulos sob responsabilidade da Secretaria do Tesouro Nacional

(R$ milhões correntes)

Dívida Pública Federal

Interna (B)

Dívida Pública Federal

(C)

TDA

(A)

A/B (%) A/C (%)

Gráﬁ co 3

Evolução do prazo médio do TDA e demais títulos da Dívida Pública

Federal em mercado (em meses).

Fontes: FGV e STN. Elaboração do autor

TDA Dívida Pública Federal Interna

Dívida Pública Federal Interna

Em resumo, o período analisado pode ser caracterizado pela

continuidade das principais políticas de ajuste macroeconômico ini-

ciadas no ﬁ nal de 1998, mas com resultados diferenciados devido a

alterações do cenário externo, especialmente quanto às transações

CONTEXTO MACROECONÔMICO

ASPECTOS ORÇAMENTÁRIOS E FINANCEIROS

DA REFORMA AGRÁRIA NO BRASIL (2000-2005)

correntes e à balança comercial. O modesto crescimento da econo-

mia nacional contrastou com o fortalecimento econômico do seg-

mento exportador agropecuário, notadamente aquele vinculado às

lavouras, tanto em termos da renda gerada como da valorização do

preço da terra para venda. Entre estas políticas macroeconômicas

destacaram-se as voltadas ao controle da inﬂ ação e à administração

da dívida pública, que estabeleceram restrições cada vez maiores ao

gasto público não ﬁ nanceiro. É o que pode ser observado na próxi-

ma parte.

INTRODUÇÃO

A construção de parâmetros e indicadores para caracteriza-

ção e avaliação dos gastos públicos nas atividades agrícolas tem

sido um objetivo constante da FAO e de outros órgãos multilaterais,

como a Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econô-

mico (OCDE)

Para ambos, esta construção está relacionada diretamente à

necessidade de monitoramento da capacidade dos governos para

melhorar o planejamento e a implementação das políticas.

O principal objetivo da FAO é analisar o nível e a composição

do gasto dirigido ao desenvolvimento agrícola e rural pelos diferen-

tes governos, além de identiﬁ car os principais instrumentos através

dos quais se destinam recursos e criar o marco de normas, condi-

ções e incentivos para o desenvolvimento setorial e complementar-

mente dotar de infraestrutura e prover de bens públicos as áreas

rurais.

O enfoque da FAO sobre este tema tem destacado a impor-

tância dos processos de reforma do Estado e das mudanças institu-

cionais orientadas ao fortalecimento da gestão pública setorial em

diversos níveis (central, intermediário e local), bem como dos im-

pactos do gasto público sobre o crescimento e a redução da pobreza

(GORDILLO, 2005; LEGLISE; REY, 2005)

O principal objetivo da OCDE é analisar o impacto que uma

liberalização dos apoios dados aos agricultores teria sobre a econo-

mia agrícola, os consumidores e os contribuintes. Seu esforço está

dirigido especialmente aos temas pertinentes às reformas das políti-

CARACTERIZAÇÃO DOS

GASTOS ORÇAMENTÁRIOS

DA REFORMA AGRÁRIA

20 A OCDE é uma organização internacional composta por 30 países, entre eles os da América do Norte,

Europa e Oceania, além de Japão e Coréia, especializada na geração de dados comparativos e na elabo-

ração de análises para as políticas comerciais e de desenvolvimento, entre outras. Sobre as decisões e

recomendações da OCDE ver http://webdomino1.oecd.org/horizontal/oecdacts.nsf.

21 Ver a este respeito textos disponíveis em http://www.fao.org/Regional/LAmerica/prior/desrural/gasto/

ASPECTOS ORÇAMENTÁRIOS E FINANCEIROS

DA REFORMA AGRÁRIA NO BRASIL (2000-2005)

cas agrícolas e às negociações internacionais, especialmente no âm-

bito da Organização Mundial do Comércio (OMC). Em alguns estudos,

inclusive sobre o Brasil, a OCDE analisa os impactos das reformas

comerciais e agrícolas sobre a pobreza e o bem-estar (OCDE, 2005).

A Oﬁ cina Regional da FAO para a América Latina e Caribe

dispõe da base de dados Gasto Público Rural

que contém estatísti-

cas e indicadores de gasto público agrícola e rural para 19 países da

sua área de abrangência, entre eles o Brasil e os demais países do

Mercosul, no período de 1985 a 2001. Esta base apresenta uma des-

crição da magnitude e proporção dos gastos públicos de acordo com

seus objetivos socioeconômicos. Entre os indicadores estão os que

relacionam estes gastos públicos com as estatísticas macroeconômi-

cas dos países, como o PIB e a população. Os dados foram obtidos

a partir das deﬁ nições de ruralidade estabelecidas por cada país e de

uma classiﬁ cação funcional comum do gasto.

Para a FAO, o Gasto Rural é a somatória dos gastos dos subse-

tores agrícola, pecuário, silvícola e pesqueiro mais os gastos sociais e

de infraestrutura de diferentes fontes realizados nas áreas rurais.

Os principais indicadores calculados pela FAO, são o Índice

de Orientação Agrícola (IOA) e o Índice de Orientação Rural (IOR).

Eles são calculados pelas seguintes fórmulas:

IOA = (Gasto Público em Incentivos Diretos à Agricultura/Gasto

Público Total)/ (PIB Agrícola/PIB Total).

IOR = % do Gasto Público em Áreas Rurais/

% Rural do PIB

O Gasto Público Agrícola utilizado no cálculo do IOA é obtido

pela soma de todos aqueles gastos em programas orientados na for-

ma direta a melhorar a produtividade, a organização e a gestão para a

atividade econômica dos setores agrossilvopastoril e pesqueiro, excluí-

dos os gastos sociais.

Os indicadores da FAO têm a qualidade de revelar de forma

direta, o grau de prioridade que as políticas agrícolas e para o meio

rural detêm no conjunto das políticas nacionais. No entanto, eles não

evidenciam adequadamente os custos implícitos nas ações e não per-

mitem o dimensionamento das transferências diretas aos agricultores.

22 Disponível em http://www.fao.org/Regional/LAmerica/prior/desrural/gasto/presentacion.asp

O principal indicador utilizado pela OCDE para monitora-

mento das políticas dos seus países-membros e alguns países não-

membros, entre os quais se inclui o Brasil

, é a Estimativa de Apoio

ao Produtor (Producer Support Estimate, PSE). Ele mede o valor mo-

netário bruto anual transferido por consumidores e contribuintes

como apoio aos produtores agrícolas, ao nível do estabelecimento

agrícola, independente da sua natureza, objetivos e impactos sobre

a produção e a renda. Ele estima a quantia de renda, a preços cor-

rentes, que o produtor deveria receber para ser compensado pela

remoção do apoio governamental. Ou em outros termos, ele mede

o apoio resultante das políticas direcionadas à agricultura em rela-

ção a uma outra situação em que os produtores estão sujeitos ape-

nas às políticas gerais (não setoriais) do país (OECD, 2002; OCDE,

2005). Uma das formas de apresentação do PSE é a relativa (%), que

corresponde à razão entre o PSE e a receita bruta total do produtor.

O PSE tem dois componentes: gastos orçamentários e sus-

tentação de preço de mercado. O segundo componente é calculado

como a diferença entre o preço doméstico do produtor e o preço de

referência mundial para cada produto. O primeiro componente re-

fere-se às transferências de renda para o agricultor via orçamento e

envolve diversos tipos de pagamentos, explícitos e implícitos

. O

PSE é parte da Estimativa Total de Suporte (Total Support Estimate,

TSE), que mede o valor monetário bruto anual de todas as transfe-

rências dos contribuintes e consumidores que resultam de medidas

de suporte à agricultura, inclusive transferências implícitas.

As principais diﬁ culdades para a interpretação dos resultados

do PSE dos países não-membros da OCDE são a ausência de classi-

ﬁ cações especíﬁ cas para as ações agrárias e o não dimensionamen-

to do impacto das variáveis macroeconômicas sobre as atividades

agrícolas (MELYUKHINA, 2006).

Embora as bases de dados da FAO e da OCDE contenham

informações sobre as ações para a Reforma Agrária, a sua apresen-

tação não permite identiﬁ cá-las separadamente das demais. Neste

estudo, esta identiﬁ cação será feita por meio de procedimentos es-

pecíﬁ cos que visam extrair ou estimar valores a partir dos dados da

Execução Orçamentária da União.

CARACTERIZAÇÃO DOS GASTOS ORÇAMENTÁRIOS

DA REFORMA AGRÁRIA

23 Entre os países não-membros que têm suas políticas agrícolas monitoradas pela OCDE estão outros

líderes do G20 (China, África do Sul, Índia), a Rússia, a Bulgária, a Romênia e a Ucrânia. Em 2007 será

iniciado o monitoramento do Chile e do Cazaquistão.

24 Sobre a classiﬁ cação e a metodologia da OCDE ver OECD (2002). Sobre as mudanças na classiﬁ cação

dos gastos do PSE a partir de 2007 ver LEGG (2006).

ASPECTOS ORÇAMENTÁRIOS E FINANCEIROS

DA REFORMA AGRÁRIA NO BRASIL (2000-2005)

FONTES DE DADOS

Para caracterização dos gastos orçamentários da Reforma

Agrária foram utilizadas as informações do banco de dados da Execu-

ção Orçamentária da União disponibilizadas pela Consultoria de Orça-

mento e Fiscalização Financeira da Câmara dos Deputados e pela Se-

cretaria Especial de Informática do Senado Federal (Prodasen) no ende-

reço http://www2.camara.gov.br/orcamentobrasil/orcamentouniao/loa.

Esta fonte reﬂ ete o processo orçamentário brasileiro, que

está regido basicamente pela LRF, já mencionada. Ela estabelece

parâmetros gerais para outras leis como as do Plano Plurianual

(PPA), de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e do Orçamento Anual

(LOA). O PPA é uma lei de periodicidade quadrienal, instituída pela

Constituição de 1988, como instrumento normatizador do planeja-

mento de médio prazo e de deﬁ nição das macro-orientações do

governo Federal para a ação nacional em cada período. A LDO es-

tabelece as metas e prioridades para o exercício ﬁ nanceiro subse-

qüente e orienta a elaboração do Orçamento, inclusive quanto aos

resultados ﬁ scais pretendidos.

A LOA é a norma que prevê as receitas, autoriza as despesas

públicas, explicita a política econômica ﬁ nanceira e o programa de

trabalho do Governo e deﬁ ne os mecanismos de ﬂ exibilidade que a

Administração ﬁ ca autorizada a utilizar. A LOA compreende os orça-

mentos Fiscal e da Seguridade Social dos órgãos e entidades da ad-

ministração direta ou indireta, além do orçamento dos investimen-

tos das empresas em que a União, direta ou indiretamente, detenha

a maioria do capital social com direito a voto. Após a publicação da

LOA o Poder Executivo estabelece por meio de decreto o cronogra-

ma anual de desembolso mensal por órgão, com vistas ao cumpri-

mento das metas de gastos e arrecadação, inclusive de resultado

primário previsto na LDO.

O principal instrumento utilizado para registro, acompanha-

mento e controle da execução orçamentária, ﬁ nanceira e contábil

do governo Federal é o Sistema Integrado de Administração Finan-

ceira (Siaﬁ ). Ele foi implantado em janeiro de 1987 e está sob a

gestão da STN, com diferentes níveis de acesso ao público e aos ór-

gãos governamentais.

Os dados do Siaﬁ , quando consolidados, produzem o Balanço

Geral da União (BGU), encaminhado anualmente ao Congresso para

apreciação e outros relatórios parciais, como os de acompanhamento

dos dispositivos da LRF e da execução dos orçamentos Fiscal e da

Seguridade Social.

Pode-se deﬁ nir execução orçamentária como sendo a utili-

zação dos créditos consignados na LOA. A execução ﬁ nanceira cor-

responde ao uso de recursos ﬁ nanceiros, visando atender à realiza-

ção dos projetos e/ou atividades atribuídas às Unidades Orçamen-

tárias pela Lei. A execução orçamentária e ﬁ nanceira do Orçamen-

to ocorre concomitantemente. Havendo o crédito e não existindo o

recurso, não poderá ocorrer a despesa. Da mesma forma, havendo

o recurso, não se poderá gastá-lo se não houver a disponibilidade

orçamentária.

A execução orçamentária compreende três estágios: empe-

nho, liquidação e pagamento. A execução orçamentária inicia-se com

a emissão da Nota de Dotação a partir da publicação da LOA e do

lançamento das suas informações orçamentárias no Sistema oﬁ cial.

O empenho é o primeiro estágio da despesa pública e cor-

responde ao ato que cria para o Estado a obrigação de pagamen-

to. A Nota de Empenho registra o comprometimento de despesa

orçamentária

O segundo estágio é a liquidação, que consiste na veriﬁ cação

e na comprovação de que o credor cumpriu todas as obrigações

constantes do empenho. A Nota de Lançamento registra a importân-

cia exata a pagar e a quem se deve pagar.

O último estágio é o pagamento, que consiste na entrega de

numerário ao credor do Estado, extinguindo dessa forma o débito

ou obrigação. Esse procedimento é efetuado através de Ordem Ban-

cária por tesouraria, mediante registro no Sistema oﬁ cial. As parce-

las liquidadas e não pagas ao ﬁ nal do exercício são inscritas em

restos a pagar do exercício seguinte. Em séries históricas considera-

se que as despesas liquidadas correspondem efetivamente ao que

foi pago

A organização e a classiﬁ cação dos componentes das leis rela-

cionadas ao Orçamento da União vigentes decorrem das modiﬁ ca-

ções introduzidas pelo Decreto nº 2.829, de 29 de outubro de 1998

Elas foram aplicadas inicialmente ao PPA 2000/2003 e à LOA para o

exercício ﬁ nanceiro de 2000 e tiveram como objetivo oﬁ cial propor-

CARACTERIZAÇÃO DOS GASTOS ORÇAMENTÁRIOS

DA REFORMA AGRÁRIA

25 Os dados utilizados neste estudo incluem restos a pagar do exercício 2000 até 28.01.2002, do exercí-

cio 2001 até 18.01.2003, do exercício 2002 até 21.01.2004, do exercício 2003 até 21.03.2004, do exercí-

cio 2004 até 14.01.2006 e do exercício 2005 até 23.09.2006. Até esta última data, cerca de 93% do total

das despesas liquidadas referentes ao ano anterior estavam pagas.

26 Disponível em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/D2829.htm.

ASPECTOS ORÇAMENTÁRIOS E FINANCEIROS

DA REFORMA AGRÁRIA NO BRASIL (2000-2005)

cionar maior racionalidade e eﬁ ciência na administração pública

por meio da integração e compatibilização dos instrumentos bási-

cos de planejamento e orçamento; ampliar a visibilidade dos resul-

tados e benefícios gerados para a sociedade e elevar a transparência

contábil na aplicação dos recursos públicos.

A atual forma de organização do Orçamento tem como obje-

tivos principais o controle dos gastos, a eﬁ ciência da gestão dos re-

cursos, o planejamento para implementar os programas de governo

e a administração macroeconômica (BRASIL. MPOG, 2004).

O Programa é a unidade básica do PPA e faz a ligação entre

o PPA e a LOA, procurando estabelecer conceitos comuns e lingua-

gens compatíveis. Ele visa atender diretamente a uma determinada

necessidade ou demanda da sociedade mediante a articulação de

um conjunto de projetos, atividades e de outras ações, identiﬁ cando

objetivos, indicadores de resultados, metas e custos. Cada Programa

é gerenciado por uma unidade responsável, mesmo quando for in-

tegrado por projetos ou atividades desenvolvidas por mais de um

órgão ou unidade administrativa.

A partir do Programa são identiﬁ cadas as ações sob a forma

de atividades, projetos ou operações especiais para alcançar o seu

objetivo. A cada projeto ou atividade só poderá estar associado um

produto, que, quantiﬁ cado por sua unidade de medida, dará origem

à meta. As despesas que não resultam em produtos ou para as quais

não se possa associar um bem ou serviço são classiﬁ cadas como

Operação Especial. É o caso, por exemplo, dos gastos com ﬁ nancia-

mentos, dívidas e transferências.

O Banco Mundial, através de uma Avaliação de Responsabi-

lidade Financeira, considerou que após as mudanças realizadas em

2000 o sistema público de gestão ﬁ nanceira do Brasil possui uma

estrutura legal adequada e um alto grau de transparência. Obser-

vou que, embora o sistema orçamentário seja fragmentado e com-

plexo, o país tem como rastrear, de modo conﬁ ável, as despesas

orçamentárias (BANCO MUNDIAL, 2002). O avanço relativo à maior

transparência da execução orçamentária não signiﬁ ca, porém, que

o atual sistema seja apropriado para um planejamento pleno (GAR-

CIA, 2000).

Além das informações do banco de dados da Execução Orça-

mentária da União, foram utilizados da Secretaria Nacional de Agricul-

tura Familiar (SAF/MDA) sobre o Programa Nacional de Fortalecimen-

to da Agricultura Familiar (Pronaf) e tabulações especiais do Incra.

PROCEDIMENTOS

A ausência de informações precisas sobre a renda gerada nos

assentamentos inviabiliza o cálculo de indicadores especíﬁ cos para as

ações de reforma agrária e análogos ou complementares ao IOA e ao

IOR propostos pela FAO. Esta lacuna poderá ser suprida após a con-

clusão do Censo Agropecuário 2007, do IBGE, que identiﬁ cará os as-

sentamentos como unidades especiais de coleta de dados.

Neste estudo os gastos orçamentários foram analisados ao

nível das atividades, projetos e operações especiais de forma a rea-

lizar uma razoável aproximação com as ﬁ nalidades especíﬁ cas de

cada Programa. Esta opção mostrou-se mais adequada que o uso da

agregação por Programas ou níveis de agregação maiores (Funções,

Subfunções) assim como realizado por José Garcia Gasques e outros

autores (GASQUES; VILLAVERDE, 1999; GASQUES; VILLAVERDE,

2003; GASQUES, VILLAVERDE; BASTOS, 2006).

Para obter esta maior aproximação em uma série histórica é

necessário comparar as ﬁ nalidades de projetos/atividades e estabe-

lecer uma equivalência entre eles/as, pois eles são freqüentemente

alterados a cada PPA. Neste estudo isto foi feito com base na descri-

ção do Cadastro de Ações disponibilizado pelo Ministério do Plane-

jamento

e nas informações prestadas por gestores dos respectivos

programas. Em alguns casos a equivalência foi dada pela incorpora-

ção ou desmembramento de projetos/atividade, conforme pode ser

veriﬁ cado no Anexo I.

Após o estabelecimento desta equivalência foi possível rea-

grupar os projetos/atividades e caracterizá-los quanto aos dispên-

dios totais, Grupo de Natureza de Despesa (GND) e Fonte. Os gastos

considerados e os seus respectivos agrupamentos utilizados estão

descritos em detalhe no Anexo II.

As despesas foram trazidas a valores médios de 2005 confor-

me a evolução do IGP-DI da Fundação Getúlio Vargas, que é usual-

mente utilizado pela STN para atualizar séries de ativos e passivos

do governo Federal. A escolha de um índice mais amplo de preços,

como o IGP, considera que ele pode dar uma idéia mais precisa do

custo que a Reforma Agrária possui para a sociedade e a economia

na medida em que os tributos que ﬁ nanciam estas atividades incidem

sobre todos os setores e não apenas sobre os produtores de bens de

CARACTERIZAÇÃO DOS GASTOS ORÇAMENTÁRIOS

DA REFORMA AGRÁRIA

27 Disponível em http://sidornet.planejamento.gov.br.

ASPECTOS ORÇAMENTÁRIOS E FINANCEIROS

DA REFORMA AGRÁRIA NO BRASIL (2000-2005)

consumo ﬁ nal, cujos preços são preferencialmente captados por ou-

tros índices (SCHWARZER, 2001)

Os valores em dólares estadunidenses correspondem à mé-

dia da cotação anual para compra apurada pelo Banco Central do

Brasil. Os preços em dólar foram corrigidos pelo deﬂ ator implícito

do PIB dos Estados Unidos divulgado pelo U.S. Bureau of Economic

Analysis

, conforme critério utilizado pela base de dados da FAO

para o gasto rural na América Latina.

Em algumas ações, a base de dados utilizada não permite a

identiﬁ cação de gastos especíﬁ cos e da sua fonte. É o caso, por

exemplo, das Ações “Cobertura de Garantia concedida pela União

no Âmbito do Pronaf” (código 0475), da Unidade Orçamentária

(UO) Encargos Financeiros da União – Ministério da Fazenda e “Re-

muneração das Instituições Financeiras pela Operação do Pronaf”

(4791), da UO, MDA. Isto requereu tabulações e estimativas espe-

ciais, que foram feitas com base nas informações da SAF/MDA e os

parâmetros utilizados pela OCDE para o estudo das políticas agríco-

las brasileiras, ou seja, a Taxa de Juros de Longo Prazo (TJLP)

para

investimentos e a taxa Selic/Over para custeios (OCDE, 2005).

A estimativa dos gastos para remuneração das instituições

ﬁ nanceiras foi feita considerando os percentuais de 4% (Pronaf A) e

3,5% (Pronaf A/C, médio) sobre o montante contratado. A estimati-

va dos gastos gerais com equalização de juros foi feita considerando

o montante contratado anualmente, o risco integral assumido pelo

Tesouro Nacional e os Fundos Constitucionais e as diferenças entre

as taxas de juros pagas pelos agricultores (1,15% para o Pronaf A e

2% para o Pronaf A/C) e as taxas médias anuais da TJLP (Pronaf A)

e da taxa Selic/Over (Pronaf A/C). Este cálculo não considera os dis-

pêndios decorrentes de outras linhas de crédito acessíveis aos as-

sentados que também podem ser acessados por outros tipos de

28 O uso atual do IGP como medida da inﬂ ação é criticado por alguns autores por apresentar acen-

tuada divergência em relação aos demais índices de preços calculados no país, como o IPCA, do IBGE,

como pode ser observado na tabela 4. Esta defasagem reﬂ ete o efeito da ﬂ utuação do real sobre

aquele índice a partir da introdução do regime de câmbio ﬂ utuante em 1999, pois o impacto da des-

valorização real do câmbio sobre o IGP tem sido acentuadamente mais forte do que em relação ao

IPCA, por exemplo. Desta forma, os valores mais antigos corrigidos por este indicador podem estar

superestimados.

29 Disponível em http://bea.gov/bea/dn/nipaweb

30 A TJLP é deﬁ nida como o custo básico dos ﬁ nanciamentos concedidos pelo BNDES. Está regulamen-

tada pela Lei 9.365, de 1996 e suas alterações. É ﬁ xada pelo CMN a partir dos seguintes parâmetros: (i)

meta de inﬂ ação calculada pro rata para os 12 meses seguintes, baseada nas metas anuais ﬁ xadas pelo

CMN; e (ii) prêmio de risco. A metodologia de cálculo da TJLP está disponível em http://www.bndes.

gov.br/produtos/download/tjlp.pdf.

agricultores, como os Pronaf Mulher, Jovem e Semi-Árido

. O cálcu-

lo não abrange, por falta de informações disponíveis junto aos ór-

gãos governamentais e agentes ﬁ nanceiros, os custos decorrentes

da inadimplência

, da renegociação de dívidas e de outras remune-

rações das instituições ﬁ nanceiras.

No caso dos gastos com “Amortização e Encargos de Finan-

ciamento da Dívida Contratual Externa” (código 0284) foram ajusta-

dos com base nas informações obtidas junto à Diretoria de Gestão

Administrativa do Incra para incluir apenas aqueles relativos aos

contratos com o Fundo Internacional de Desenvolvimento Agrícola

(Fida)

e o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID)

. O

primeiro ﬁ nancia o Projeto D. Helder Câmara, que integra a ação

“Desenvolvimento Sustentável para os Assentamentos da Reforma

Agrária no Semi-Árido do Nordeste” (5160) e o segundo ﬁ nancia o

Programa de Consolidação e Emancipação (Auto-suﬁ ciência) de As-

sentamentos (PAC), da ação de mesmo nome (5158).

RESULTADOS OBTIDOS

A Tabela 15 mostra a evolução dos gastos reais com a Refor-

ma Agrária em relação aos gastos totais da União com o Orçamento

Fiscal e da Seguridade Social. A partir dela é possível constatar que

apesar da pequena participação dos gastos da reforma agrária no

total dos gastos da União, esta proporção é crescente nos dois últi-

mos anos. O valor obtido em 2005 é mais que o dobro daquele en-

contrado em 2003.

Na média dos seis anos analisados, a proporção dos gastos

com a reforma agrária é semelhante à da Função “Essencial à Justiça”

(0,1663%), que abrange programas como defesa da ordem jurídica,

defesa jurídica da União, assistência jurídica gratuita e outros. Em

CARACTERIZAÇÃO DOS GASTOS ORÇAMENTÁRIOS

DA REFORMA AGRÁRIA

31 Um resumo das condições de crédito do Pronaf pode ser acessado em http://www.mda.gov.br/saf/

arquivos/0807812854.pdf.

32 As informações parciais disponíveis indicam que é provável que a inadimplência entre os beneﬁ -

ciários do Pronaf alcance, em média, aproximadamente 25% dos contratos do Grupo “A” e 15% dos do

Grupo “A/C”. Sobre algumas das condições associadas a isto, ver CGFP/DFPP/SAF/MDA (2006).

33 O Fida é uma agência especializada das Nações Unidas criada em 1977 e dedicada à erradicação da

pobreza rural em países não-desenvolvidos. É mantido com fundos dos 165 estados-membros, entre

eles o Brasil e os demais países do Mercosul. Sobre a estratégia e as operações do Fundo ver http://

www.ifad.org/sf/strategy.htm e http://www.ifad.org/operations/index.htm.

34 O BID é uma instituição criada em 1959 a partir da iniciativa da Organização dos Estados Americanos

(OEA) para dar suporte a programas sociais, no desenvolvimento de instituições dedicadas a questões

econômicas, sociais, de educação e saúde, promovendo a integração regional e fornecendo apoio direto

ao setor privado, inclusive a microempresas. É mantido por 46 estados-membros, entre eles o Brasil e os

demais países do Mercosul. Sobre a missão e as operações do Banco ver http://www.iadb.org.

ASPECTOS ORÇAMENTÁRIOS E FINANCEIROS

DA REFORMA AGRÁRIA NO BRASIL (2000-2005)

2000 1.730.023 1.068.322.683 0,1619

2001 1.602.689 936.636.330 0,1711

2002 1.621.322 934.844.759 0,1734

2003 1.376.836 1.204.569.521 0,1143

2004 2.068.857 941.250.965 0,2198

2005 2.673.962 1.072.136.199 0,2494

Total 2000-2005 11.073.689 6.157.760.456 0,1798

Fonte: COFF/Prodasen. Elaboração do autor

Tabela 15

Brasil. Gastos orçamentários (em R$ 1.000 de 2005, corrigidos pelo IGP-DI)

Reforma Agrária (A)

Total - Fiscal e

Seguridade Social (B)

A/B (%)

2005, os gastos com a Reforma Agrária equipararam-se aos gastos

realizados individualmente na Função “Segurança Pública”

(0,2433%)

que compreende programas de combate à criminalidade, moderniza-

ção da Polícia Federal, segurança nas rodovias, resposta a desastres

e outros; na Função “Ciência e Tecnologia” (0,2501%), que abrange

programas para promoção da pesquisa, formação e capacitação de

recursos humanos para pesquisa, biotecnologia e outros.

Gráﬁ co 4

Participação dos gastos com Reforma Agrária no total de gastos do

Orçamento Fiscal e da Seguridade Social da União (em %)

0,30

0,25

0,20

0,10

0,05

0,00

Fonte: COFF/Prodasen. Elaboração do autor

Reforma Agrária Brasil

2000

2001 2002

2003

0,15

Participação (%)

As tabelas a seguir identiﬁ cam os gastos com ações de refor-

ma agrária conforme o grupo de ﬁ nalidade utilizando diferentes mo-

edas. Eles revelam um forte crescimento dos valores totais e da maio-

ria dos grupos (inclusive o da Administração) nos dois últimos anos.

CARACTERIZAÇÃO DOS GASTOS ORÇAMENTÁRIOS

DA REFORMA AGRÁRIA

I. Conﬂ itos Sociais/ Assist. Acamp. 2.270 2.441 2.359 2.186 1.979 2.531

II. Cadastro e Georreferenciamento 22.112 19.958 17.779 16.172 16.734 35.010

III. Ações Preparatórias 14.984 18.224 21.595 14.351 38.006 39.943

IV. Regularização 4.023 5.482 3.693 2.267 5.801 7.921

V. Obtenção Terras 434.053 346.847 398.683 364.938 951.572 1.316.469

VI. Titulação 4.772 4.384 8.169 5.010 5.235 6.518

VII. Implantação Assentamentos 341.515 345.732 293.208 110.797 202.041 304.228

VIII. Consolidação Assentamentos 95.357 137.341 157.522 71.490 160.727 241.109

IX. Capacitação de Proﬁ ssionais 0 0 0 0 0 14.904

X. Educação Jovens e Adultos 0 5.834 13.242 11.234 22.467 13.374

XI. Administração 660.720 639.524 611.205 509.029 505.258 541.810

XII. Dívidas 53.147 19.259 23.087 177.658 99.061 87.762

XIII. Equalização/ Rem. Pronaf 97.070 57.662 70.779 91.703 59.974 62.384

Total 1.730.023 1.602.689 1.621.322 1.376.836 2.068.857 2.673.962

Total menos XIII (Equalização) 1.632.953 1.545.026 1.550.543 1.285.133 2.008.883 2.611.579

Fonte: COFF/Prodasen. Elaboração do autor

Tabela 16

Pagamentos com ações de Reforma Agrária, segundo grupo de

ﬁ nalidade (em R$ 1.000 de 2005, corrigidos pelo IGP-DI)

Grupo Finalidade

2001 2002 2003 2004 2005

2000

I. Conﬂ itos Sociais/ Assist. Acamp. 788 711 617 652 658 1.040

II. Cadastro e Georreferenciamento 7.678 5.809 4.649 4.822 5.566 14.381

III. Ações Preparatórias 5.203 5.305 5.646 4.279 12.642 16.408

IV. Regularização 1.397 1.596 966 676 1.930 3.254

V. Obtenção Terras 150.723 100.959 104.241 108.821 316.528 540.778

VI. Titulação 1.657 1.276 2.136 1.494 1.741 2.678

VII. Implantação Assentamentos 118.589 100.634 76.663 33.038 67.206 124.970

VIII. Consolidação Assentamentos 33.112 39.977 41.186 21.318 53.464 99.042

IX. Capacitação de Proﬁ ssionais 0 0 0 0 0 6.122

X. Educação Jovens e Adultos 0 1.698 3.462 3.350 7.473 5.494

XI. Administração 229.431 186.150 159.807 151.787 168.067 222.564

XII. Dívidas 18.455 5.606 6.036 52.976 32.951 36.051

XIII. Equalização/ Rem. Pronaf 33.707 16.784 18.506 27.345 19.950 25.626

Total 600.742 466.503 423.915 410.558 688.178 1.098.407

Total menos XIII (Equalização) 567.034 449.719 405.409 383.213 668.228 1.072.781

Fonte: COFF/Prodasen. Elaboração do autor

Tabela 17

Pagamentos com ações de Reforma Agrária, segundo grupo de

ﬁ nalidade (em US$ 1.000 médios de 2005, corrigidos pelo deﬂ ator

implícito do PIB dos EUA)

Grupo Finalidade

2001 2002 2003 2004 20052000

ASPECTOS ORÇAMENTÁRIOS E FINANCEIROS

DA REFORMA AGRÁRIA NO BRASIL (2000-2005)

O Gráﬁ co 5 evidencia a forte associação entre o crescimento

dos gastos totais e o dos gastos com o grupo obtenção de terras.

O Gráﬁ co 6 mostra a retomada crescente dos gastos com insta-

lação e consolidação de assentamentos nos dois últimos anos. No caso

das despesas com consolidação de assentamentos, os valores supe-

Gráﬁ co 5

Pagamentos de ações de reforma agrária, total e com obtenção de terras

(em R$ 1.000 médios de 2005, corrigidos pelo IGP-DI)

Fonte: COFF/Prodasen. Elaboração do autor

Total Obtenção

3.000.000

2.500.000

2.000.000

1.000.000

500.000

2000

2001

2002

2003

1.500.000

Em R$ mil médios de 2005

2004

2005

Gráﬁ co 6

Pagamentos de ações de reforma agrária, por grupos de ﬁ nalidade

selecionados (em R$ 1.000 médios de 2005, corrigidos pelo IGP-DI)

Fonte: COFF/Prodasen. Elaboração do autor

Instalação Consolidação Equalização

350.000

300.000

250.000

100.000

50.000

2000

2001

2002 2003

150.000

Em R$ mil médios de 2005

2004

2005

200.000

400.000

ram, em termos reais, aqueles obtidos no início do período analisado,

mesmo considerando o efeito do deﬂ ator escolhido (ver Nota 28).

A tabela a seguir descreve a composição dos gastos com

reforma agrária conforme o grupo de ﬁ nalidade, evidenciando mu-

danças signiﬁ cativas nos anos analisados.

O Gráﬁ co 7 abaixo revela uma participação relativa crescen-

te das atividades ﬁ nalísticas, especialmente a de obtenção de ter-

CARACTERIZAÇÃO DOS GASTOS ORÇAMENTÁRIOS

DA REFORMA AGRÁRIA

V. Obtenção Terras 25,09 21,64 24,59 26,51 46,00 49,23

XI. Administração 38,19 39,90 37,70 36,97 24,42 20,26

VII. Implantação Assentamentos 19,74 21,57 18,08 8,05 9,77 11,38

VIII. Consolidação Assentamentos 5,51 8,57 9,72 5,19 7,77 9,02

XII. Dívidas 3,07 1,20 1,42 12,90 4,79 3,28

XIII. Equalização/ Rem. Pronaf 5,61 3,60 4,37 6,66 2,90 2,33

III. Ações Preparatórias 0,87 1,14 1,33 1,04 1,84 1,49

II. Cadastro e Georreferenciamento 1,28 1,25 1,10 1,17 0,81 1,31

IX. Capacitação de Proﬁ ssionais 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00 0,56

X. Educação Jovens e Adultos 0,00 0,36 0,82 0,82 1,09 0,50

IV. Regularização 0,23 0,34 0,23 0,16 0,28 0,30

VI. Titulação 0,28 0,27 0,50 0,36 0,25 0,24

I. Conﬂ itos Sociais/ Assist. Acamp. 0,13 0,15 0,15 0,16 0,10 0,09

Total 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00

Fonte: COFF/Prodasen. Elaboração do autor

Tabela 18

Composição dos gastos com ações de Reforma Agrária segundo o grupo

de ﬁ nalidade (em % do total)

Grupo Finalidade

2001 2002 2003 2004 20052000

Participação (%)

100

Gráﬁ co 7

Composição dos gastos com ações de reforma agrária segundo o grupo

de ﬁ nalidade (em %)

Fonte: COFF/Prodasen. Elaboração do autor

Obtenção Administração Implantação Consolidação Dívidas Equalização Pronaf Outros

2000

2001

2002 2003

2004

2005

ASPECTOS ORÇAMENTÁRIOS E FINANCEIROS

DA REFORMA AGRÁRIA NO BRASIL (2000-2005)

ras, em detrimento das atividades voltadas à administração (ma-

nutenção) dos órgãos responsáveis.

Em relação à classiﬁ cação dos gastos, a legislação que vigora

desde o exercício de 2003 faz a seguinte conceituação dos Grupos

de Natureza da Despesa (GND):

1. Pessoal e Encargos Sociais: despesas de natureza remune-

ratória decorrentes do efetivo exercício de cargo, emprego ou fun-

ção de conﬁ ança no setor público, do pagamento dos proventos de

aposentadorias e pensões, das obrigações trabalhistas de responsa-

bilidade do empregador, contribuição a entidades fechadas de pre-

vidência, outros benefícios assistenciais, despesas com contratos de

terceirização de mão-de-obra e outras;

2. Juros e Encargos da Dívida: despesas com o pagamento de

juros, comissões e outros encargos de operações de crédito internas

e externas contratadas, bem como da dívida pública mobiliária;

3. Outras Despesas Correntes: despesas com aquisição de

material de consumo, pagamento de diárias, contribuições, subven-

ções, auxílio-alimentação, auxílio-transporte e outras;

4. Investimentos: despesas com o planejamento e a execu-

ção de obras, inclusive com a aquisição de imóveis considerados

necessários à realização destas últimas, e com a aquisição de insta-

lações, equipamentos e material permanente;

5. Inversões Financeiras: despesas com a aquisição de imó-

veis ou bens de capital já em utilização; aquisição de títulos repre-

sentativos do capital de empresas ou entidades de qualquer espécie,

já constituídas, quando a operação não importe aumento do capital;

e com a constituição ou aumento do capital de empresas;

6. Amortização da Dívida: despesas com o pagamento e/ou

reﬁ nanciamento do principal e da atualização monetária ou cambial

da dívida pública interna e externa, contratual ou mobiliária.

A Tabela 19 caracteriza os pagamentos das ações de reforma

agrária segundo o GND. A partir dela é possível observar um expres-

sivo aumento das inversões e dos investimentos nos dois últimos

anos. As inversões correspondem basicamente às ações para obten-

ção de terras e crédito de implantação de assentamentos e os inves-

timentos, às ações para infraestrutura social e produtiva de assenta-

mentos e para modernização dos serviços públicos.

O Gráﬁ co 8 mostra uma expressiva evolução dos valores em

dólares das inversões ﬁ nanceiras e dos investimentos na reforma

agrária, bem como dos gastos com pessoal e encargos sociais. Os

CARACTERIZAÇÃO DOS GASTOS ORÇAMENTÁRIOS

DA REFORMA AGRÁRIA

investimentos são essenciais para o pleno desenvolvimento e sus-

tentabilidade das ações de Reforma Agrária.

Pessoal e Encargos Sociais 597.438 551.890 513.332 461.276 443.630 487.339

Juros e Encargos da Dívida 0 0 218 671 318 257

Outras Despesas Correntes 273.370 231.904 249.314 203.107 277.487 340.779

Investimentos 67.416 60.176 69.398 34.194 74.721 128.948

Inversões Financeiras 694.730 701.057 695.412 555.303 1.190.959 1.636.440

Amortização da Dívida 0 0 22.869 30.581 21.767 17.816

Total 1.632.953 1.545.026 1.550.543 1.285.133 2.008.883 2.611.579

* Exceto gastos com equalização e remuneração agentes ﬁ nanceiros do Pronaf

Fonte: COFF/Prodasen. Elaboração do autor

Tabela 19

Pagamentos das ações de reforma agrária segundo o Grupo Nacional de

Despesa* (em R$ 1.000 médios de 2005)

2001 2002

2003 2004 2005

2000

Gráﬁ co 8

Pagamentos das ações de Reforma Agrária segundo grupos de despesa

selecionados (em US$ 1.000 médios de 2005, corrigidos pelo deﬂ ator

implícito do PIB dos EUA)

Fonte: COFF/Prodasen. Elaboração do autor

Inversões Pessoal e Encargos Sociais Investimentos

700.000

600.000

500.000

200.000

100.000

2000

2001

2002 2003

300.000

Valor (US$ mil 2005)

2004

2005

400.000

800.000

241.241

23.410

204.060

17.516

181.824

18.145

10.196

165.586

396.157

24.855

52.969

672.215

A tabela a seguir revela que as inversões ﬁ nanceiras aumen-

taram signiﬁ cativamente a sua participação relativa no total dos

gastos com a reforma agrária. Isto se deu especialmente em detri-

mento da maior participação dos gastos com pessoal e encargos

sociais.

ASPECTOS ORÇAMENTÁRIOS E FINANCEIROS

DA REFORMA AGRÁRIA NO BRASIL (2000-2005)

A tabela a seguir compara os valores de inversões ﬁ nanceiras

e investimentos realizados nas ações de reforma agrária e no con-

junto do governo. Mostra que houve um aumento signiﬁ cativo da

participação das inversões e investimentos da reforma agrária no

total destes grupos de despesa em nível nacional.

Inversões Financeiras 42,54 45,38 44,85 43,21 59,28 62,66

Pessoal e Encargos Sociais 36,59 35,72 33,11 35,89 22,08 18,66

Outras Despesas Correntes 16,74 15,01 16,08 15,80 13,81 13,05

Investimentos 4,13 3,89 4,48 2,66 3,72 4,94

Amortização da Dívida 0,00 0,00 1,47 2,38 1,08 0,68

Juros e Encargos da Dívida 0,00 0,00 0,01 0,05 0,02 0,01

Total 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00

* Exceto gastos com equalização e remuneração agentes ﬁ nanceiros do Pronaf

Fonte: COFF/Prodasen. Elaboração do autor

Tabela 20

Participação do grupo de despesa no total dos pagamentos com ações da

reforma agrária* (em R$ 1.000 médios de 2005, corrigidos pelo IGP-DI)

2001 2002

2003 2004 2005

2000

Tabela 21

Participação das inversões ﬁ nanceiras e investimentos da reforma agrária

no total dos respectivos grupos de despesa do Orçamento Fiscal e da

Seguridade Social da União (em R$ 1.000 médios de 2005, corrigidos pelo

IGP-DI)

694.730 701.057 695.412 555.303 1.190.959 1.636.440

16.059.615 23.303.132 26.736.586 17.724.199 19.698.753 18.576.829

4,33 3,01 2,60 3,13 6,05 8,81

67.416 60.176 69.398 34.194 74.721 128.948

9.268.623 9.414.651 6.476.019 2.662.735 5.406.340 5.881.286

0,73 0,64 1,07 1,28 1,38 2,19

Fonte: COFF/Prodasen. Elaboração do autor

2001 2002

2003 2004 2005

2000

Inversões

Reforma Agrária(A)

Total União (B)

A/B (%)

Investimentos

Reforma Agrária (A)

Total União (B)

A/B (%)

Segundo a deﬁ nição legal, entende-se por fonte de recurso a

origem ou a procedência dos recursos que devem ser gastos com uma

determinada ﬁ nalidade. Elas constituem-se de “determinados agrupa-

mentos de naturezas de receitas, atendendo a uma determinada regra

de destinação legal, e servem para indicar como são ﬁ nanciadas as des-

pesas orçamentárias”. É necessário, portanto, individualizar esses recur-

sos de modo a evidenciar sua aplicação segundo a determinação legal.

CARACTERIZAÇÃO DOS GASTOS ORÇAMENTÁRIOS

DA REFORMA AGRÁRIA

O quadro a seguir exempliﬁ ca algumas das principais fontes

de recursos de interesse direto para as ações de reforma agrária nos

últimos anos. Além delas, existe o TDA, já descrito na primeira parte.

Quadro 2

Classiﬁ cação da receita por fonte de recursos

35 Para a classiﬁ cação completa consultar BRASIL.MPOG (2006).

Receita

Receitas do Tesouro Nacional, de natureza tributária (Imposto de Renda,

ITR, IPI, Imposto sobre Importações etc.) de contribuições, patrimonial,

de transferências correntes e outras, sem destinação especíﬁ ca, isto

é, que não estão vinculadas a nenhum órgão ou programação e nem

são passíveis de transferências para os Estados, o Distrito Federal e os

Municípios. Constituem recursos disponíveis para livre programação.

Contribuições sociais diversas, instituídas com o objetivo de desenvol-

ver programas sociais especíﬁ cos, vinculadas ao órgão do Poder Público

competente para esse ﬁ m. Inclui Cota-parte da Contribuição Sindical,

contribuição sobre jogos de bingo e outras.

Receita proveniente do adicional de oito centésimos por cento da

CPMF, da venda de estoques adquiridos para Combate à Fome e Segu-

rança Alimentar e outras.

Recursos não-ﬁ nanceiros que têm origem no esforço próprio de arre-

cadação de entidades da Administração Pública. Esses recursos têm

trânsito obrigatório pela conta do Tesouro Nacional e retornam às uni-

dades de origem ou aos fundos por elas geridos. Inclui receitas de

arrendamentos, aluguéis concessões, venda de estoques da Política de

Garantia de Preços Mínimos (PGPM) e outras.

Recursos da Coﬁ ns, instituída pela Lei Complementar n° 70/91, cobra-

da a uma alíquota sobre o faturamento de pessoas jurídicas, conforme

disposto na Lei nº 10.833/03. Os recursos oriundos dessa contribuição

destinam-se a programas, projetos e atividades na área da Seguridade

Social, de acordo com o art. 195 da Constituição Federal.

Fonte

Fonte: MPOG.SOF (2006)

Recursos

Ordinários

Outras

Contribuições

Sociais

Fundo de

Combate

Pobreza

Recursos

Próprios

Não-Financeiros

Coﬁ ns

A tabela a seguir mostra a evolução dos pagamentos com

ações de reforma agrária segundo a fonte de recurso. A escolha das

fontes de recursos é deﬁ nida pelo Ministério da Fazenda e está vincu-

lada estreitamente à realização das metas da política ﬁ scal. Algumas

fontes dependem mais diretamente do nível de atividade econômica

do que outras, que variam mais de acordo com a capacidade admi-

nistrativa de arrecadação. Deve-se observar que a fonte “Outras Con-

tribuições Sociais” (código 76) foi criada pela Portaria SOF nº 10, de

ASPECTOS ORÇAMENTÁRIOS E FINANCEIROS

DA REFORMA AGRÁRIA NO BRASIL (2000-2005)

agosto de 2002

como um desdobramento das fontes “Recursos

Próprios Não-Financeiros”. Desta forma, os dados dessa última fon-

te anteriores a 2003 incluem os da classiﬁ cação mais recente.

Disponível em http://www.planejamento.gov.br/arquivos_down/sof/portarias/port10_22082002.pdf

Tabela 22

Pagamentos das ações de reforma agrária segundo a fonte de recurso*

(em R$ 1.000 médios de 2005, corrigidos pelo IGP-DI)

Fonte

Ordinários 687.399 715.931 568.184 650.555 733.217 1.030.181

Rec. Próprios Não-Financ. 334.623 317.000 287.768 13.365 9.395 11.870

PIN/ Proterra 15.684 0 0 0 0 0

Tít. Tes.Nac. Div.Mob.Fed. 0 0 14.539 0 0 0

Tít.Resp.Tes.Nac - Out. Aplic. 7.606 8.530 14.501 6.874 0 0

Fundo de Combate Pobreza 0 0 140.073 55.627 64.827 106.874

Oper.Créd.Ext. (em moeda) 0 3.396 2.934 3.276 11.513 13.326

Coﬁ ns 239.340 153.721 162.755 0 82.487 0

Cont Plano Seg Soc Serv 0 56.884 40.393 39.364 34.892 70.806

TDA 348.301 289.072 296.586 320.053 820.628 1.113.145

Taxas por Serv Públicos 0 0 0 2.035 2.001 3.155

Outras Contribuições Sociais 0 0 0 192.683 244.457 261.221

Outras 1 493 22.811 1.301 6.465 1.000

Total 1.632.953 1.545.026 1.550.543 1.285.133 2.008.883 2.611.579

* Exceto gastos com equalização e remuneração agentes ﬁ nanceiros do Pronaf

Fonte: COFF/Prodasen. Elaboração do autor

2001 2002

2003 2004 2005

2000

Gráﬁ co 9

Pagamentos das ações de reforma agrária segundo fontes de recursos

selecionadas (em R$ 1.000 médios de 2005, corrigidos pelo IGP-DI)

Fonte: COFF/Prodasen. Elaboração do autor

TDA Ordinários Recursos Próprios Não-Financeiros Outras Contribuições Sociais

1.200.000

1.000.000

200.000

2000

2001

2002 2003

400.000

R$ mil médios 2005

2004

2005

600.000

800.000

O Gráﬁ co 9 mostra o crescimento signiﬁ cativo dos recursos

das fontes TDA e Ordinários, especialmente nos dois últimos anos.

A tabela e o gráﬁ co a seguir caracterizam a participação rela-

tiva das fontes de recursos nos pagamentos das ações com reforma

agrária e mostram a crescente importância dos TDA’s em detrimen-

to da Coﬁ ns e dos Recursos Próprios Não-Financeiros/Outras Contri-

buições Sociais.

Participação (%)

100

Gráﬁ co 10

Participação de fontes de recursos selecionadas nos pagamentos das

ações de reforma agrária* (em %)

* Exceto gastos com equalização e remuneração agentes ﬁ nanceiros do Pronaf

Fonte: COFF/Prodasen. Elaboração do autor

TDA Ordinários Outras Contribuições Sociais Recursos Próprios Não-Financeiros Coﬁ ns Fundo de Combate Pobreza

2000

2001

2002 2003

2004

2005

Tabela 23

Participação das fontes de recursos nos pagamentos das ações de

reforma agrária* (em %)

Fonte

TDA 21,33 18,71 19,13 24,90 40,85 42,62

Ordinários 42,10 46,34 36,64 50,62 36,50 39,45

Outras Contribuições Sociais 0,00 0,00 0,00 14,99 12,17 10,00

Fundo Combate Pobreza 0,00 0,00 9,03 4,33 3,23 4,09

Conts. Plano Seg. Soc. Serv. 0,00 3,68 2,61 3,06 1,74 2,71

Oper.Créd. Ext. (em moeda) 0,00 0,22 0,19 0,25 0,57 0,51

Rec. Próprios Não-Financ. 20,49 20,52 18,56 1,04 0,47 0,45

Taxas por Serv. Públicos 0,00 0,00 0,00 0,16 0,10 0,12

PIN/ Proterra 0,96 0,00 0,00 0,00 0,00 0,00

Tít. Tes.Nac. Div.Mob.Fed. 0,00 0,00 0,94 0,00 0,00 0,00

Tít. Tes.Nac - Out. Aplic. 0,47 0,55 0,94 0,53 0,00 0,00

Coﬁ ns 14,66 9,95 10,50 0,00 4,11 0,00

Outras 0,00 0,03 1,47 0,10 0,32 0,04

Total 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00 100,00

* Exceto gastos com equalização e remuneração agentes ﬁ nanceiros do Pronaf

Fonte: COFF/Prodasen. Elaboração do autor

2001 2002

2003 2004 2005

2000

CARACTERIZAÇÃO DOS GASTOS ORÇAMENTÁRIOS

DA REFORMA AGRÁRIA

ASPECTOS ORÇAMENTÁRIOS E FINANCEIROS

DA REFORMA AGRÁRIA NO BRASIL (2000-2005)

A tabela e o gráﬁ co a seguir mostram a evolução e a partici-

pação das fontes de recursos utilizados para as despesas com inver-

sões ﬁ nanceiras das ações de reforma agrária, com crescente im-

portância dos TDA’s. Nos dois últimos anos esses títulos e os recur-

sos ordinários responderam pela quase totalidade das fontes utiliza-

das com este tipo de despesa.

Tabela 24

Pagamentos de inversões ﬁ nanceiras das ações de reforma agrária

segundo as fontes de recursos (em R$ 1.000 médios de 2005, corrigidos

pelo IGP-DI)

Ordinários 118.758 254.716 277.720 183.536 267.704 379.265

Fundo Combate Pobreza 0 0 102.098 44.885 35.908 106.874

TDA 348.301 289.072 296.586 320.053 820.628 1.113.145

Outras Contr. Sociais 0 0 0 6.829 57.912 25.285

Rec. Prop. N.Financ. 227.671 157.156 19.008 0 8.806 11.870

Rec. Fin. Dir. Arrecad. 0 113 0 0 0 0

Total 694.730 701.057 695.412 555.303 1.190.959 1.636.440

Fonte: COFF/Prodasen. Elaboração do autor

2001 2002

2003 2004 2005

2000

Gráﬁ co 11

Participação das fontes de recursos nos pagamentos de inversões

ﬁ nanceiras das ações de reforma agrária (em %)

Fonte: COFF/Prodasen. Elaboração do autor

TDA Ordinários Recursos Próprios Não-Financeiros Fundo de Combate Pobreza Outras Contribuições Sociais

2000

2001

2002 2003

Participação (%)

2004

2005

100

CARACTERIZAÇÃO DOS GASTOS ORÇAMENTÁRIOS

DA REFORMA AGRÁRIA

Embora a participação dos Recursos Próprios Não-Financei-

ros/Outras Contribuições Sociais no conjunto dos gastos da reforma

agrária tenha mostrado trajetória descendente, a tabela e o gráﬁ co a

seguir mostram a crescente participação destas fontes nos investi-

mentos da reforma agrária em detrimento da utilização dos recur-

sos Ordinários. A contribuição do Fundo de Combate à Pobreza nes-

ta modalidade de despesa mostrou-se inconstante, mas signiﬁ cativa

em um dos anos.

Tabela 25

Pagamentos de investimentos das ações de reforma agrária segundo as

fontes de recursos (em R$ 1.000 médios de 2005, corrigidos pelo IGP-DI)

Ordinários 44.467 41.954 4.358 1.941 23.018 28.788

PIN/Proterra 15.684 0 0 0 0 0

Fundo Combate Pobreza 0 0 27.956 0 2.959 0

Op. Crédito Externa 0 1.307 2.576 582 6.698 5.611

Outras Contribuições Sociais 0 0 0 31.671 42.046 94.499

Recursos Próprios N. Financ. 7.265 16.916 34.509 0 0 0

A Classiﬁ car 0 0 0 0 0 50

Total 67.416 60.176 69.398 34.194 74.721 128.948

Fonte: COFF/Prodasen. Elaboração do autor

2001 2002

2003 2004 2005

2000

Gráﬁ co 12

Participação das fontes de recursos nos pagamentos de investimentos

das ações de reforma agrária (em %)

Fonte: COFF/Prodasen. Elaboração do autor

Ordinários Outras Contribuições Sociais Recursos Próprios Não-Financeiros PIN/Proterra

Operação Crédito Externa Fundo de Combate Pobreza

2000

2001

2002 2003

2004

2005

Participação (%)

100

ASPECTOS ORÇAMENTÁRIOS E FINANCEIROS

DA REFORMA AGRÁRIA NO BRASIL (2000-2005)

Em resumo, a caracterização dos gastos orçamentários com

as ações de reforma agrária mostra que, mesmo diante da orienta-

ção de controle de inﬂ ação e obtenção de superávits primários cres-

centes, foi possível aumentar signiﬁ cativamente os valores dirigidos

a esta ﬁ nalidade, especialmente quanto à obtenção de terras. O

crescimento dos gastos com implantação e consolidação de assen-

tamentos também contribuiu para a maior participação dos gastos

com atividades ﬁ nalísticas. Os TDA’s ganharam crescente importân-

cia no total das despesas realizadas. A proporção dos investimentos

nos gastos totais manteve-se estável, atingindo 4% em média.

INTRODUÇÃO

A questão do custo dos assentamentos é comum nos debates

sobre a Reforma Agrária e na análise da sua eﬁ ciência. No entanto,

a bibliograﬁ a nacional sobre o tema é reduzida. O seu cálculo é con-

siderado controvertido, especialmente porque ele traz implícita uma

visão sobre o papel da Reforma Agrária como uma política para o

desenvolvimento (SHIKI, NEDER; TEIXEIRA, 1998; GUANZIROLI

et. al, 2001:221).

O único estudo no Brasil de abrangência nacional sobre os

gastos efetivamente incorridos para assentar uma família foi realiza-

do no ﬁ nal da década de 1990, quando existia um número menor de

assentamentos e uma situação muito diferenciada da atual. Este estu-

do analisou os gastos relativos a 78 projetos de assentamento de um

total de 836 projetos criados pelo Incra entre 1986 e 1994. O período

abrangido foi de 1986 a 1997 (SHIKI, NEDER; TEIXEIRA, 1998).

Esta iniciativa ocorreu no âmbito do Projeto de Cooperação

Técnica FAO/Incra, que também buscou caracterizar a situação socio-

econômica dos beneﬁ ciários do processo de reforma agrária e os re-

cursos públicos alocados para esta ﬁ nalidade, entre outros aspectos.

O objetivo desta parte é fazer uma estimativa dos custos mé-

dios para assentamento de uma família a partir do desenvolvimento

de uma metodologia capaz de caracterizar os gastos com a reforma

agrária no Brasil de forma compatível com os objetivos do II PNRA,

os dados disponíveis e os procedimentos utilizados para a elaboração

de indicadores dos organismos multilaterais.

Neste estudo, a delimitação das atividades abrangidas corres-

ponde ao critério de obtenção de terras através dos instrumentos de

desapropriação por interesse social, aquisição, arrecadação de terras

ESTIMATIVA DO CUSTO MÉDIO PARA

ASSENTAMENTO DE UMA FAMÍLIA

37 A versão preliminar desta parte foi apresentada na reunião Consulta de Expertos en la Ejecución de

Programas de Reformas Agrarias em America del Sur, realizada pela Oﬁ cina Regional da FAO para Améri-

ca Latina e Caribe, em Santiago (Chile), nos dias 11 e 12 de dezembro de 2006.

ASPECTOS ORÇAMENTÁRIOS E FINANCEIROS

DA REFORMA AGRÁRIA NO BRASIL (2000-2005)

públicas e regularização fundiária e suas respectivas atividades

aﬁ ns, inclusive aquelas relacionadas à assistência às famílias acam-

padas e ao crédito rural. Embora conﬁ gurem ações oﬁ ciais da polí-

tica fundiá ria – algumas delas constam inclusive do II PNRA – não

foram computados os gastos com o Programa Crédito Fundiário,

assim como os relativos à assistência técnica e extensão rural em

áreas indígenas e apoio ao desenvolvimento sustentável de comu-

nidades quilombolas.

FONTES DE DADOS

Os estudos de Leite (1994) e Shiki, Neder e Teixeira (1998)

identiﬁ cam diﬁ culdades de obtenção junto aos órgãos responsáveis

de dados padronizados e individualizados necessários à estimativa

de custos efetivos de assentamento que incluam as suas diversas eta-

pas. Isto diﬁ culta o acompanhamento regular da evolução destes va-

lores, especialmente ao público externo a estas instituições e exige

outras opções metodológicas.

Para tentar superar este problema, foram utilizadas neste estu-

do, as informações do banco de dados da Execução Orçamentária da

União disponibilizadas pela Consultoria de Orçamento e Fiscalização

Financeira da Câmara dos Deputados e pela Secretaria Especial de

Informática do Senado Federal (Prodasen) no endereço http://www2.

camara.gov.br/orcamentobrasil/orcamentouniao/loa.

Os dados sobre o Pronaf foram obtidos da base de dados da

Secretaria Nacional de Agricultura Familiar (SAF/MDA), disponível em

http://www.mda.gov.br/saf/index.php?sccid=812, que tem como fon-

te o Registro Comum de Operações Rurais (Recor) do Banco Central

(BC) e os agentes ﬁ nanceiros que operam o programa (Banco do Bra-

sil, Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social – BNDES

- e outros).

Para o estudo da emissão de TDA foram utilizados os dados

de relatórios da Diretoria de Gestão Administrativa do Incra. No caso

das negociações desses títulos no mercado secundário foram utiliza-

das as informações disponibilizadas pela Cetip no endereço http://

www.cetip.com.br, inclusive para as regras de formação dos códigos

de cada título (CETIP, 2004).

Para obtenção dos dados referentes às famílias assentadas e

beneﬁ ciárias efetivos das políticas foram utilizadas tabulações espe-

ciais do Sistema de Informações de Projetos de Reforma Agrária

(Sipra) do Incra, além dos Relatórios de Gestão do órgão e do Balanço

Geral da União (BGU) (BRASIL.CGU; INCRA, 2004 e 2005).

Informações complementares foram obtidas no BGU, no Re-

latório de Gestão do Incra e em tabulações especiais dos órgãos en-

volvidos. Foram utilizados também indicadores econômico-ﬁ nancei-

ros do BC, da Secretaria do Tesouro Nacional (STN) do Ministério da

Fazenda e outros disponibilizados pelo Instituto de Pesquisas Econô-

micas Aplicadas (Ipea).

PROCEDIMENTOS

Para efeito desta estimativa de custo médio de assentamento

de uma família, são considerados os gastos previstos no II PNRA para

a viabilidade econômica dos novos assentamentos (BRASIL.MDA,

2003: 21). Eles expressam a visão de Reforma Agrária que aﬁ rma a

complementariedade entre os processos de democratização da distri-

buição da terra e de fortalecimento da agricultura familiar.

Para que isto seja reﬂ etido no cálculo, optou-se pela incorpo-

ração dos dispêndios que compõem o cronograma de desembolso do

Estado desde as ações preparatórias para obtenção da área até o es-

tabelecimento das condições de infraestrutura, serviços e diversas

modalidades de crédito dos assentados.

Para uma aproximação do custo médio para assentamento

de uma família foi utilizado o mesmo procedimento descrito por

Leite (1994), que idealiza um projeto “padrão” para homogeneizar

algumas condições que podem servir de base às futuras ações go-

vernamentais. Este padrão não corresponde necessariamente a uma

medida de tendência central como, por exemplo, a média, a media-

na ou a moda.

A opção por este procedimento não desconsidera, evidente-

mente, a grande heterogeneidade que marca os assentamentos,

seja pela sua história, pelo processo de constituição e consolidação,

as condições infraestruturais e econômicas e sistemas de produção

adotados (LEITE, 1994; LEITE et. al, 2004; SPAROVEK, 2003). O

critério escolhido também não desconsidera que os gastos públicos

não ocorrem de maneira proporcional e homogênea nos diversos

assentamentos, nem tampouco ao longo do tempo. Corresponde a

uma opção metodológica deﬁ nida a partir das limitações dos dados

disponíveis que não permitem a aferição dos custos individualiza-

dos dos projetos de assentamento ou uma amostragem razoável

ESTIMATIVA DO CUSTO MÉDIO

PARA ASSENTAMENTO DE UMA FAMÍLIA

ASPECTOS ORÇAMENTÁRIOS E FINANCEIROS

DA REFORMA AGRÁRIA NO BRASIL (2000-2005)

com esta ﬁ nalidade. Este problema deverá ser amenizado, em par-

te, após a conclusão do Censo Agropecuário 2007, do IBGE, que

identiﬁ cará os assentamentos como unidades especiais de coleta

de dados.

Foram deﬁ nidos os seguintes padrões, conforme a forma de

obtenção da terra:

a) oneroso, por meio de TDAD (desapropriação);

b) oneroso, por meio de TDAE (aquisição);

c) não-oneroso (arrecadação, discriminação, reconhecimento

e outras formas).

Neste estudo os gastos orçamentários foram analisados ao

nível das atividades, projetos e operações especiais de forma a reali-

zar uma razoável aproximação com as ﬁ nalidades especíﬁ cas de cada

Programa, como já citado. Para permitir a comparação entre as ações

é necessário fazer uma equivalência entre projetos, atividades e ope-

rações especiais, com base na descrição do Cadastro de Ações dispo-

nibilizado pelo Ministério do Planejamento

e nas informações pres-

tadas por gestores dos respectivos programas. Em alguns casos a

equivalência foi dada pela incorporação ou desmembramento de

projetos/atividade.

O cálculo tem como base o período compreendido entre 2004

e 2005, por serem os mais representativos das políticas desenvolvi-

das no último período. Para aferição da média destes dois anos, os

valores nominais de 2004 foram trazidos a valores médios de 2005

conforme a evolução do IGP-DI da Fundação Getúlio Vargas. Os valo-

res expressos em dólares estadunidenses correspondem à média da

cotação anual para compra apurada pelo Banco Central. Os preços

em dólar foram corrigidos pelo deﬂ ator implícito do PIB dos Estados

Unidos, divulgado pelo U.S. Bureau of Economic Analysis

, conforme

critério utilizado pela base de dados da FAO para o gasto rural na

América Latina.

Os valores obtidos são aqueles liquidados e que constam dos

Relatórios de Gestão e do Balanço Geral da União (INCRA, 2004 e

2005; BRASIL. CGU, 2004 e 2005). Quando possível os dados foram

identiﬁ cados quanto às cinco grandes regiões do País.

O custo médio para o Brasil de cada padrão corresponde à

média ponderada pelo número total de famílias assentadas e cada

38 Disponível em http://sidornet.planejamento.gov.br.

39 Disponível em http://www.bea.gov/bea/dn/nipaweb/index.asp.

ESTIMATIVA DO CUSTO MÉDIO

PARA ASSENTAMENTO DE UMA FAMÍLIA

região, conforme relatório do Sipra/Incra. Para o dado geral do Brasil

a ponderação foi feita pela forma de obtenção da terra, conforme ta-

bela a seguir:

Tabela 26

Número de famílias assentadas em 2004 e 2005 no Brasil, por região e

forma de obtenção da terra

Norte 23.460 1.567 61.584 86.611

Nordeste 36.237 2.706 24.865 63.808

Centro-Oeste 20.631 6.358 5.987 32.976

Sudeste 5.804 641 2.429 8.874

Sul 3.430 1.355 1.537 6.322

Brasil 89.562 12.627 96.402 198.591

Fonte: Sipra/Incra

Não-onerosa

Total

Desapropriação

Aquisição

A deﬁ nição dos componentes do custo médio inclui o con-

junto das transferências diretas aos assentados, à semelhança do

que propõe a metodologia da OCDE, já mencionada. Ela exclui os

gastos com educação, alimentação (cesta básica), assistência aos

acampados, recuperação e qualiﬁ cação dos assentamentos já im-

plantados, bem como as despesas com atividades de manutenção

da administração não especíﬁ cas, como salários, pensões, auxílios

aos servidores e outros. Estão incluídas as despesas administrativas

consideradas especíﬁ cas, como diárias, passagens e material de

consumo.

No caso do primeiro grupo de despesas excluídas do cálculo

a opção justiﬁ ca-se por não considerá-las gastos públicos da Refor-

ma Agrária stricto sensu. São “custos públicos ou sociais da cidada-

nia”, ou seja, são gastos que a sociedade deveria prover para todas

as pessoas, sejam elas assentadas ou não, conforme Shiki, Neder e

Teixeira (1998).

No caso das despesas administrativas não ﬁ nalísticas consi-

dera-se que elas não incidem sobre as transferências diretas aos

agricultores. Além disto, são de difícil aferição, especialmente para

as regiões, devido aos diversos serviços prestados pela instituição

responsável. Em estudo com pequeno universo amostral (19 assen-

tamentos) elas foram estimadas em 18% do custo ﬁ nal nacional,

com variação de 10% a 25% entre as regiões (GUANZIROLI, 1995

citado por Shiki, Neder e Teixeira,1998). Outro estudo do Departa-

mento de Assuntos Fundiários, de 1991, citado por Leite (1994) limi-

ASPECTOS ORÇAMENTÁRIOS E FINANCEIROS

DA REFORMA AGRÁRIA NO BRASIL (2000-2005)

tou-se ao caso paulista e alcançou 20% dos gastos totais, que não

incluíram as ações preparatórias para obtenção de terras, obtenção

de terras e créditos.

Também não foram incluídos nesta estimativa os gastos de-

correntes da adesão dos assentados ao Seguro da Agricultura Fami-

liar, ao Programa Garantia Safra, à Bolsa Estiagem e ao Programa de

Aquisição de Alimentos

. Isto se deve basicamente ao fato de não ser

ações destinadas exclusivamente aos assentados e à diﬁ culdade de

identiﬁ cação deles entre os seus beneﬁ ciários.

Os componentes adotados são os seguintes:

a) Ações preparatórias para obtenção de terras;

b) obtenção onerosa de terras;

c) pagamento de benfeitorias nas terras obtidas;

d) desenvolvimento de infraestrutura básica para implantação;

e) concessão de Crédito Implantação;

f) contratação de Assistência Técnica;

g) concessão de crédito investimento (Pronaf Grupo “A”);

h) concessão de crédito custeio (Pronaf Grupo “A/C”).

O primeiro componente corresponde às ações preparatórias

para obtenção de terras, que compreendem atividades de identiﬁ ca-

ção, vistoria, avaliação e perícia de imóveis passíveis de desapropria-

ção, aquisição direta ou outra forma de obtenção. Incluem também

as atividades relacionadas aos licenciamentos ambientais, em confor-

midade com a Resolução do Conselho Nacional do Meio Ambiente n°

289/01

O cálculo dos gastos com estas atividades foi obtido pela

soma dos gastos nos projetos/atividades Ações Preparatórias para

Obtenção de Imóveis Rurais (código orçamentário 4274) e Gestão e

Administração do Programa (2272). Estas atividades são realizadas

para os diversos tipos de obtenção, inclusive em projetos de assenta-

mento já existentes, e seus custos variam conforme a localização/

acesso e dimensão dos imóveis analisados, entre outros aspectos.

Desta forma, optou-se pela ponderação dos gastos segundo a área de

cada uma das formas de obtenção (oneroso e não oneroso) na amos-

tra correspondente aos novos projetos de assentamento. Em seguida,

obteve-se o valor médio de cada hectare para cada região e procedeu-

se à sua multiplicação pela área média de cada família.

40 Para uma apresentação do PAA e de suas normas acessar http://www.conab.gov.br/conabweb/

index.php?PAG=14 e http://www.conab.gov.br/conabweb/moc.php. Para os demais programas ver:

http://www.mda.gov.br/saf

41 Disponível em http://www.mma.gov.br/port/conama/res/res01/res28901.doc

ESTIMATIVA DO CUSTO MÉDIO

PARA ASSENTAMENTO DE UMA FAMÍLIA

Tabela 27

Área média por família nos Projetos de Assentamento criados em 2004 e

2005, por forma de obtenção da terra (em hectares)

Norte 96 399

Nordeste 34 72

Centro-Oeste 26 76

Sudeste 33 61

Sul 28 21

Fonte: Sipra/Incra

Não-onerosaOnerosa

O segundo componente do custo corresponde à obtenção

onerosa por meio de TDA, estabelecendo-se hipoteticamente um

único tipo de título para cada modalidade (TDAD de 15 anos para

desapropriação e TDAE de cinco anos para aquisição). Esta opção

superestima o valor real, uma vez que as condições (prazos e juros)

são as mais favoráveis aos antigos proprietários. O cálculo foi feito

considerando a amortização do principal da dívida em parcelas

iguais a partir do segundo ano.

O estudo abrange uma estimativa dos custos adicionais de

obtenção de terras decorrente de decisões judiciais transitadas em

julgado que pleiteiam a revisão dos valores originais. A opção por

uma estimativa se deve basicamente ao longo prazo para que isto

ocorra (superior a cinco anos, em média) e à ausência de registros

internos que permitam aferir em termos relativos esta elevação. A

incorporação destes valores foi feita pelos valores médios dos TDA’s

emitidos por acordo ou decisão judicial para complemento dos valo-

res da terra e/ou benfeitorias. A distribuição foi feita proporcional-

mente às famílias beneﬁ ciadas declaradas nestes instrumentos. A

consideração é que no período recente estes gastos tendem à esta-

bilidade, sem grande variação anual.

A diferença entre os valores originais para obtenção e os

valores totais após as decisões judiciais impactou signiﬁ cativamen-

te os custos levantados anteriormente por Shiki e outros (1998).

Isto se deve, em grande parte, à decisão liminar do Supremo Tribu-

nal Federal que suspendeu a partir de agosto de 2001 os efeitos da

MP nº 2.027-43, de 27.09.00 e suas sucessivas reedições, que alte-

raram o Decreto-Lei nº 3.365, de 21 de junho de 1941. Esta MP

fazia incidir juros compensatórios de até 6% ao ano quando hou-

vesse divergência entre o preço ofertado em juízo e o valor do imó-

vel desapropriado por necessidade ou utilidade pública e interesse

ASPECTOS ORÇAMENTÁRIOS E FINANCEIROS

DA REFORMA AGRÁRIA NO BRASIL (2000-2005)

social, inclusive para ﬁ ns de reforma agrária. Estes juros seriam

destinados a compensar a perda de renda comprovadamente sofri-

da pelo proprietário. A interpretação que prevalece até o julgamen-

to do resultado ﬁ nal da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº

2.332-2, do Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil, é

que a base de cálculo dos juros compensatórios será a diferença

eventualmente apurada entre 80% do preço ofertado em juízo e o

valor do bem ﬁ xado na sentença.

Os TDA’s não podem ser trocados ou convertidos em títulos

do Tesouro (NTN, LFT e outros), mas podem ser utilizados junto ao

setor público nas seguintes situações: (art. 105 do Estatuto da Terra e

art. 11 do Decreto 578/02)

a) pagamento de até 50% do Imposto sobre a Propriedade

Territorial Rural (ITR)

;

b) pagamento de preço de terras públicas;

c) prestação de garantia;

d) depósito, para assegurar a execução em ações judiciais ou

administrativas;

e) caução, para garantia de: quaisquer contratos de obras ou

serviços celebrados com a União; ou empréstimos ou ﬁ nanciamentos

em estabelecimentos da União, autarquias federais e sociedades de

economia mista, entidades ou fundos de aplicação às atividades ru-

rais criadas para este ﬁ m; e

f) a partir do seu vencimento, em aquisição de ações de em-

presas estatais incluídas no Programa Nacional de Desestatização

(PND) (art. 5º, § 3º Lei nº 8.177/91)

Estas possibilidades contribuem para que os TDA’s sejam in-

tensamente negociados no mercado secundário, sobre o qual o Te-

souro não exerce qualquer interferência. Os preços ﬂ utuam de acor-

do com as condições de mercado e geralmente são transferidos com

amplo espectro de deságios.

42 A possibilidade de pagamento de metade do ITR com TDA não apresenta grande impacto potencial

sobre a arrecadação tributária. Segundo da Secretaria da Receita Federal, entre 2001 e 2005 o valor

arrecadado com o ITR oscilou entre 0,01% e 0,02% do PIB nacional e entre 0,05% e 0,04% da arrecada-

ção bruta do País. Os valores arrecadados foram os seguintes: R$ 197 milhões em 2001, R$ 191 milhões

em 2002, R$ 234 milhões em 2003, R$ 245 milhões e R$ 276 milhões em 2005. (BRASIL. MF, 2006). No

entanto, este valor potencial é signiﬁ cativo se comparado ao orçamento anual para obtenção de terras,

conforme analisado anteriormente.

43 Não houve a utilização de TDA em leilões de privatização de estatais federais a partir de 2000. Eles

foram utilizados com esta ﬁ nalidade entre os anos de 1991 e 1997, quando ocorreram as principais

vendas, como as da Companhia Vale do Rio Doce, Light, Usiminas, Companhia Siderúrgica Nacional,

entre outras. No cômputo geral, foram utilizados TDA’s no valor de US$ 812 milhões, o que representou

aproximadamente 9% do total de títulos e 3% do valor total arrecadado. Os TDA’s foram a principal

moeda para aquisição da Goiasfértil, do ramo de fertilizantes, pela Fosfértil, em 1992.

No entanto, os TDA’s são registrados na contabilidade do Te-

souro Nacional pelo valor de emissão com a atualização monetária.

Esta prática contraria disposições internacionais de contabilidade,

como o Manual de Estatística e Finanças Públicas (BANCO MUNDIAL,

2002; ZUKOWSKI, 2004).

Embora o valor de mercado do TDA não possa ser obtido no

momento da emissão – como ocorre com outros títulos da dívida

pública ofertados em leilões – existem informações disponíveis que

permitem estimar este valor, seja na forma de deságios médios, seja

na forma de Valor Presente.

Para o cálculo dos deságios médios dos TDAD e TDAE nego-

ciados entre 2000 e 2005 foram utilizados os procedimentos propos-

tos por Zukowski (2004), que consistem na deﬁ nição de uma matriz

com prazos médios para cada faixa de deságio praticada. O deságio

médio estimado (D) é calculado pela equação

D = (1-m

) x 100, onde

P = prazo em meses

m = constante ajustada pelo método de minimização dos

quadrados dos desvios

A Cetip disponibiliza o deságio praticado em cada negociação

deﬁ nitiva de títulos conforme a sua projeção de avaliação pelo preço

de curva de rentabilidade intrínseca dos títulos, o que no caso corres-

ponde à curva de valores futuros da TR

. Estes valores são pondera-

dos pelo valor ﬁ nanceiro de cada transação e ajustados pelo método

de minimização do quadrado dos desvios. As tabelas com os dados

intermediários para obtenção dos deságios médios encontram-se no

Anexo II. Foram excluídas do cálculo as operações com data posterior

ao vencimento, por se tratarem de operações atípicas, provavelmente

vinculadas a decisões judiciais ou administrativas que determinaram

o bloqueio temporário dos títulos. Estas operações correspondem a

valores inferiores a 1% do total negociado em 2004 e 2005.

Existem diferentes critérios utilizados pelos agentes ﬁ nancei-

ros para marcação a mercado dos TDA’s. Em alguns casos, ela inclui

o spread bancário ou então outra remuneração, como a dos Depósi-

tos Interbancários (DI).

ESTIMATIVA DO CUSTO MÉDIO

PARA ASSENTAMENTO DE UMA FAMÍLIA

44 A Cetip disponibiliza aos agentes credenciados a curva do instrumento ﬁ nanceiro (comportamento

de atualização) até dois meses anteriores à data da operação.

ASPECTOS ORÇAMENTÁRIOS E FINANCEIROS

DA REFORMA AGRÁRIA NO BRASIL (2000-2005)

Neste estudo, a taxa de desconto para estimativa Valor Pre-

sente (VP) dos TDA’s foi calculada a partir da curva projetada pela

STN, cujo principal componente é a TR. Este valor considera a exis-

tência de resgates do principal a partir do segundo ano em parcelas

anuais iguais e a incidência de juros compostos. O VP foi calculado

segundo a equação:

VP = VF/ (1+i)

, onde:

VF = Valor Futuro

i = taxa de desconto (curva)

p = período (ano)

O cálculo do valor da terra pela aplicação do cálculo do desá-

gio médio e do Valor Presente mostrou-se preferível à estimativa de

custos obtida por meio de indicadores do preço da terra em mercado,

como feito por SHIKI e outros (1998).

O terceiro componente do custo médio, o pagamento de ben-

feitorias das áreas obtidas, foi estimado a partir dos relatórios da

emissão de TDA nas diversas situações (desapropriação, aquisição,

acordo e judicial), que indicam os valores e o número de famílias be-

neﬁ ciadas por estado da Federação.

O quarto, quinto e sexto componentes foram calculados a par-

tir do gasto médio efetuado nos projetos/atividades Projetos de As-

sentamento Rural em Implantação (código orçamentário 4296), Con-

cessão de Crédito-Instalação às Famílias Assentadas - Implantação

(0062) e Assistência Técnica e Capacitação de Assentados - Implan-

tação (4464). A opção pela média nacional uniforme deve-se à ausên-

cia da informação em tempo hábil, do número de beneﬁ ciários em

cada unidade regional do Incra, o que permitiria a aferição das mé-

dias regionais.

Estes projetos/atividades têm como objetivo prover os assen-

tamentos de plano de desenvolvimento, de serviços topográﬁ cos e

infraestrutura básica; dar condições de subsistência às famílias na

etapa inicial do assentamento rural implantado, proporcionando a

aquisição de animais, ferramentas e insumos, de forma a permitir o

início de atividades produtivas na parcela de terra, bem como propi-

ciando condições dignas de moradia ao assentado. Visam também

assessorar as famílias beneﬁ ciada na implantação dos projetos, de

forma integral e continuada, no melhoramento da organização pro-

dutiva, comercial, social, ambiental e de gestão.

Os dados médios obtidos subestimam os valores recebidos

pelos agricultores do Semi-Árido, que têm direito a um valor adicio-

nal de até R$ 1,5 mil por família.

O sétimo componente do custo são os gastos públicos com as

operações de crédito ao amparo do Pronaf Grupos “A” (investimento)

e “A/C” (custeio)

. Elas compreendem dotações parciais das ações

Cobertura de Garantia concedida pela União no Âmbito do Pronaf

(código 0457) e Remuneração das Instituições Financeiras pela Ope-

ração do Pronaf (4791). Isto requer que se façam tabulações e estima-

tivas especiais. No caso do Grupo “A/C” foi considerada apenas uma

das três operações permitidas.

Diante da falta de dados solicitados à STN e aos agentes ﬁ nan-

ceiros que operam o Programa, o cálculo do apoio implícito aos ﬁ -

nanciamentos do Pronaf considerou a total adimplência dos beneﬁ ci-

ários, a incidência de juros compostos e o prazo de pagamento de

dez anos (Grupo A) e um ano (A/C) conforme normas do Manual de

Crédito Rural (MCR). Para o Pronaf A foi considerado o pagamento da

primeira parcela no quarto ano após a contratação. Sobre ela foi cal-

culado o rebate de 45%, que corresponde aos ﬁ nanciamentos que

foram acompanhados de assistência técnica. O bônus adimplência

para o Grupo A/C foi de R$ 200,00 (MCR itens 10-4-2, 10-4-6, 10-5-4

e 10-5-5) (BCB, 2006).

Para o cálculo da equalização foram considerados os parâ-

metros utilizados pela OCDE para o estudo das políticas agrícolas

brasileiras, ou seja, a Taxa de Juros de Longo Prazo (TJLP) para inves-

timentos e a taxa Selic/Over para custeios (OCDE, 2005).

A estimativa dos gastos para remuneração das instituições

ﬁ nanceiras foi feita considerando os percentuais de 4% (Pronaf A)

e 3,5% (Pronaf A/C, médio) sobre o montante contratado. A esti-

mativa dos gastos gerais com equalização de juros foi feita consi-

derando o montante contratado anualmente e as diferenças entre

as taxas de juros pagas pelos agricultores (1,15% para o Pronaf A

e 2% para o Pronaf A/C) e as taxas médias da TJLP (Pronaf A) e da

taxa Selic/Over (Pronaf A/C). Este cálculo não considera os dispên-

dios decorrentes de outras linhas de crédito acessíveis aos assenta-

dos e a outros agricultores, como os Pronaf Mulher, Jovem e Semi-

Árido. Além disto, não estão considerados, por falta de informa-

ESTIMATIVA DO CUSTO MÉDIO

PARA ASSENTAMENTO DE UMA FAMÍLIA

45 Os dados disponíveis não permitem identiﬁ car entre os beneﬁ ciários do Grupo “A” do Pronaf os

agricultores familiares assentados pelo PNRA, os atendidos pelo Programa Crédito Fundiário e outros

conforme deﬁ nição do MCR 10-2-1 (BCB, 2006).

ASPECTOS ORÇAMENTÁRIOS E FINANCEIROS

DA REFORMA AGRÁRIA NO BRASIL (2000-2005)

ções disponíveis, os custos decorrentes da inadimplência, da rene-

gociação de dívidas e de outras remunerações das instituições ﬁ -

nanceiras.

O cálculo do Valor Presente das operações do Pronaf A consi-

derou a taxa de desconto ﬁ xa de 6,85% ao ano, correspondente ao

mais recente valor ﬁ xado para a TJLP (quarto trimestre de 2006). No

caso do Pronaf A/C foi utilizada a taxa Selic/Over média do segundo

semestre de 2005. A utilização destes valores considera a tendência

descendente da trajetória destas taxas.

RESULTADOS OBTIDOS

Os resultados obtidos no cálculo dos deságios médios dos

TDA’s negociados em mercado mostram elevados graus de ajuste

) das funções de projeção e elevados deságios para os TDAD’s,

com pequena variação em relação aos prazos em um mesmo ano

(ver Anexo III). Em relação ao TDAE, os deságios indicam um com-

portamento cíclico, com semelhanças entre os anos de 2000 e 2005.

É o que revelam as tabelas a seguir.

Tabela 28

Deságios médios (%) dos TDAD’s negociados sob custódia da Cetip

(2001-2005)

Prazo ﬁ nal (anos)

2001 41,22 44,29 45,93

2002 41,74 44,78 46,39

2003 55,69 60,81 63,71

2004 42,20 45,20 46,78

2005 59,45 60,13 60,38

Fonte: Elaboração do autor, exceto 2003 conforme Zukowski (2004)

Tabela 29

Deságios médios (%) dos TDAE’s negociados sob custódia da Cetip

(2001-2005)

Prazo ﬁ nal (anos)

2001 12,07 19,77 26,10 31,19

2002 37,70 49,79 54,74 56,77

2003 23,72 37,91 48,59 56,72

2004 22,13 33,62 41,00 45,73

2005 12,08 20,03 26,40 31,51

Fonte: Elaboração do autor, exceto 2003 conforme Zukowski (2004)

Os deságios médios para os anos 2004 e 2005 aproximam-se

bastante das taxas de desconto utilizadas pela STN para cálculo do

Valor Presente dos TDA’s (50,69% e 78,75%).

Os resultados considerando o Valor Presente dos TDA’s e das

operações de crédito são os seguintes:

ESTIMATIVA DO CUSTO MÉDIO

PARA ASSENTAMENTO DE UMA FAMÍLIA

Tabela 30

Custo médio para assentamento de uma família no Brasil, por

modalidade de obtenção da terra (2004-2005)

Em R$

Brasil

Ações Preparatórias 116 89 671

Obtenção TDAD 15 anos 3% 15.660 - -

Obtenção TDAE cinco anos 6% - 36.846 -

Benfeitorias 5.322 10.961 -

Implantação 1.510 1.510 1.510

Crédito Implantação 4.792 4.792 4.792

Assistência Técnica Implantação 268 268 268

Pronaf A Remuneração Agentes 562 542 578

Pronaf A Equalização 10.287 9.928 10.585

Pronaf A/C Remuneração Agentes 89 91 92

Pronaf A/C Equalização 335 340 347

Pronaf A/C Rebate 200 200 200

Total 39.141 65.567 19.043

Em US$

Ações Preparatórias 48 37 275

Obtenção TDAD 15 anos 3% 6.434 - -

Obtenção TDAE cinco anos 6% - 15.138 -

Benfeitorias 2.186 4.503 -

Implantação 621 621 621

Crédito Implantação 1.969 1.969 1.969

Assistência Técnica Implantação 110 110 110

Pronaf A Remuneração Agentes 231 223 237

Pronaf A Equalização 4.226 4.079 4.349

Pronaf A/C Remuneração Agentes 37 37 38

Pronaf A/C Equalização 138 140 142

Pronaf A/C Rebate 82 82 82

Total 16.081 26.938 7.824

Fonte: Elaboração do autor

Desapropriação Aquisição Não-onerosa

A tabela anterior evidencia uma signiﬁ cativa diferença entre

os valores segundo a forma de obtenção da terra, tanto no que diz

respeito ao custo da terra quanto ao das benfeitorias. O uso do Valor

Presente para a obtenção de terras, que considera uma expectativa de

ASPECTOS ORÇAMENTÁRIOS E FINANCEIROS

DA REFORMA AGRÁRIA NO BRASIL (2000-2005)

remuneração ﬁ nanceira futura, não permite caracterizar as diferenças

existentes entre os valores unitários das avaliações da terra nua utili-

zadas nas desapropriações ou aquisições. Da mesma forma, eles não

permitem caracterizar uma preferência deﬁ nida por qualquer uma

dessas modalidades de obtenção, mas é possível observar que os

maiores valores de aquisição concentram-se na região Centro-Sul.

A opção por aquisições pode ser atribuída, na maioria das vezes,

à impossibilidade da desapropriação pela desatualização dos índices mí-

nimos de produtividade que informam o cumprimento da função social

da propriedade. Além disto, existem diﬁ culdades devido à inadequação

da legislação que trata do rito sumário para desapropriação, o que torna

estes processos morosos e mais suscetíveis de impugnações legais.

As tabelas a seguir revelam o custo médio para assentamento

de uma família para cada uma das cinco grandes regiões do País se-

gundo a modalidade de obtenção de terra. Elas mostram uma grande

heterogeneidade em termos do universo de famílias que serviu de

base para aferição dos valores. Além disto, tornam-se evidentes as

diferenças entre os valores totais e de alguns de seus componentes. O

valor mínimo encontrado foi de R$ 16,4 mil, correspondente a obten-

ção não-onerosa para um pequeno número de famílias na região Sul.

O valor máximo foi de R$ 81,1 mil, correspondente a aquisições na

região Sudeste. Para as desapropriações, os valores oscilam entre R$

25,8 mil (Nordeste) e R$ 58,2 mil (Sul).

Tabela 31

Custo médio para assentamento de uma família na região Norte do

Brasil, por modalidade de obtenção da terra (2004-2005) (Em R$ de 2005)

Universo (famílias

Norte

Ações Preparatórias 6.184 6.184 37.131

Obtenção TDAD 15 anos 3% 5.596 - -

Obtenção TDAE cinco anos 6% - 288 -

Benfeitorias 5.596 288 -

Implantação 138.285 138.285 138.285

Crédito Implantação 125.169 125.169 125.169

Assistência Técnica Implantação 255.881 255.881 255.881

Pronaf A Remuneração Agentes 21.389 21.389 21.389

Pronaf A Equalização 21.389 21.389 21.389

Pronaf A/C Remuneração Agentes 7.245 7.245 7.245

Pronaf A/C Equalização 7.245 7.245 7.245

Pronaf A/C Rebate 7.245 7.245 7.245

Desapropriação Aquisição Não-onerosa

(continua)

ESTIMATIVA DO CUSTO MÉDIO

PARA ASSENTAMENTO DE UMA FAMÍLIA

Tabela 31 (conclusão)

Em R$

Norte

Ações Preparatórias 230 230 955

Obtenção TDAD 15 anos 3% 16.257 -

Obtenção TDAE cinco anos 6% - 13.778 -

Benfeitorias 3.491 17.352 -

Implantação 1.510 1.510 1.510

Crédito Implantação 4.792 4.792 4.792

Assistência Técnica Implantação 268 268 268

Pronaf A Remuneração Agentes 590 590 590

Pronaf A Equalização 10.814 10.814 10.814

Pronaf A/C Remuneração Agentes 97 97 97

Pronaf A/C Equalização 365 365 365

Pronaf A/C Rebate 200 200 200

Total 38.615 49.997 19.592

Fonte: Elaboração do autor

Desapropriação Aquisição Não-onerosa

Tabela 32

Custo médio para assentamento de uma família na região Nordeste do

Brasil, por modalidade de obtenção da terra (2004-2005) (Em R$ de 2005)

Universo (famílias)

Nordeste

Ações Preparatórias 19.536 19.536 15.186

Obtenção TDAD 15 anos 3% 19.953 - -

Obtenção TDAE cinco anos 6% - 834 -

Benfeitorias 19.953 834 -

Implantação 138.285 138.285 138.285

Crédito Implantação 125.169 125.169 125.169

Assistência Técnica Implantação 255.881 255.881 255.881

Pronaf A Remuneração Agentes 32.061 32.061 32.061

Pronaf A Equalização 32.061 32.061 32.061

Pronaf A/C Remuneração Agentes 7.123 7.123 7.123

Pronaf A/C Equalização 7.123 7.123 7.123

Pronaf A/C Rebate 7.123 7.123 7.123

Em R$

Ações Preparatórias 48 37 275

Ações Preparatórias 82 82 172

Obtenção TDAD 15 anos 3% 4.251 - -

Obtenção TDAE cinco anos 6% - 17.673 -

Benfeitorias 3.520 4.562 -

Implantação 1.510 1.510 1.510

Crédito Implantação 4.792 4.792 4.792

Assistência Técnica Implantação 268 268 268

Pronaf A Remuneração Agentes 562 562 562

Pronaf A Equalização 10.288 10.288 10.288

Desapropriação Aquisição Não-onerosa

(continua)

ASPECTOS ORÇAMENTÁRIOS E FINANCEIROS

DA REFORMA AGRÁRIA NO BRASIL (2000-2005)

Tabela 32 (conclusão)

Em R$

Nordeste

Pronaf A/C Remuneração Agentes 80 80 80

Pronaf A/C Equalização 300 300 300

Pronaf A/C Rebate 200 200 200

Total 25.853 40.317 18.171

Fonte: Elaboração do autor

Desapropriação Aquisição Não-onerosa

Tabela 33

Custo médio para assentamento de uma família na região Centro-Oeste

do Brasil, por modalidade de obtenção da terra. (2004-2005)

(Em R$ de 2005)

Universo (famílias)

Centro-Oeste

Ações Preparatórias 10.960 10.960 1.375

Obtenção TDAD 15 anos 3% 7.106 - -

Obtenção TDAE cinco anos 6% - 6.182 -

Benfeitorias 7.106 6.182 -

Implantação 138.285 138.285 138.285

Crédito Implantação 125.169 125.169 125.169

Assistência Técnica Implantação 255.881 255.881 255.881

Pronaf A Remuneração Agentes 9.062 9.062 9.062

Pronaf A Equalização 9.062 9.062 9.062

Pronaf A/C Remuneração Agentes 10.920 10.920 10.920

Pronaf A/C Equalização 10.920 10.920 10.920

Pronaf A/C Rebate 10.920 10.920 10.920

Em R$

Ações Preparatórias 63 63 183

Obtenção TDAD 15 anos 3% 27.197 - -

Obtenção TDAE cinco anos 6% - 43.670 -

Benfeitorias 9.883 14.608 -

Implantação 1.510 1.510 1.510

Crédito Implantação 4.792 4.792 4.792

Assistência Técnica Implantação 268 268 268

Pronaf A Remuneração Agentes 528 528 528

Pronaf A Equalização 9.676 9.676 9.676

Pronaf A/C Remuneração Agentes 94 94 94

Pronaf A/C Equalização 354 354 354

Pronaf A/C Rebate 200 200 200

Total 54.567 75.764 17.606

Fonte: Elaboração do autor

Desapropriação Aquisição Não-onerosa

Tabela 34

Custo médio para assentamento de uma família na região Sudeste do

Brasil, por modalidade de obtenção da terra. (2004-2005) (Em R$ de 2005)

Universo (famílias)

Sudeste

Ações Preparatórias 4.127 4.127 1.124

Obtenção TDAD 15 anos 3% 5.324 - -

Obtenção TDAE cinco anos 6% - 225 -

Benfeitorias 5.324 225 -

Implantação 138.285 138.285 138.285

Crédito Implantação 125.169 125.169 125.169

Assistência Técnica Implantação 255.881 255.881 255.881

Pronaf A Remuneração Agentes 3.900 3.900 3.900

Pronaf A Equalização 3.900 3.900 3.900

Pronaf A/C Remuneração Agentes 4.181 4.181 4.181

Pronaf A/C Equalização 4.181 4.181 4.181

Pronaf A/C Rebate 4.181 4.181 4.181

Em R$

Ações Preparatórias 79 79 145

Obtenção TDAD 15 anos 3% 30.575 - -

Obtenção TDAE cinco anos 6% - 54.975 -

Benfeitorias 8.355 6.963 -

Implantação 1.510 1.510 1.510

Crédito Implantação 4.792 4.792 4.792

Assistência Técnica Implantação 268 268 268

Pronaf A Remuneração Agentes 614 614 614

Pronaf A Equalização 11.241 11.241 11.241

Pronaf A/C Remuneração Agentes 101 101 101

Pronaf A/C Equalização 379 379 379

Pronaf A/C Rebate 200 200 200

Total 58.114 81.122 19.250

Fonte: Elaboração do autor

Desapropriação Aquisição Não-onerosa

Tabela 35

Custo médio para assentamento de uma família na região Sul do Brasil,

por modalidade de obtenção da terra. (2004-2005) (Em R$ de 2005)

Universo (famílias)

Sul

Ações Preparatórias 1.578 1.578 1.613

Obtenção TDAD 15 anos 3% 319 - -

Obtenção TDAE cinco anos 6% - 1.743 -

Benfeitorias 319 1.743 -

Implantação 138.285 138.285 138.285

Crédito Implantação 125.169 125.169 125.169

Assistência Técnica Implantação 255.881 255.881 255.881

Desapropriação Aquisição Não-onerosa

(continua)

ESTIMATIVA DO CUSTO MÉDIO

PARA ASSENTAMENTO DE UMA FAMÍLIA

ASPECTOS ORÇAMENTÁRIOS E FINANCEIROS

DA REFORMA AGRÁRIA NO BRASIL (2000-2005)

O Gráﬁ co a seguir mostra os custos médios estimados para

assentamento de uma família em dólares estadunidenses, por região

do Brasil e modalidade de obtenção da terra.

Tabela 35 (conclusão)

Universo (famílias)

Sul

Pronaf A Remuneração Agentes 3.854 3.854 3.854

Pronaf A Equalização 3.854 3.854 3.854

Pronaf A/C Remuneração Agentes 4.856 4.856 4.856

Pronaf A/C Equalização 4.856 4.856 4.856

Pronaf A/C Rebate 4.856 4.856 4.856

Em R$

Ações Preparatórias 66 66 51

Obtenção TDAD 15 anos 3% 37.470 - -

Obtenção TDAE cinco anos 6% - 61.219 -

Benfeitorias 4.301 1.128 -

Implantação 1.510 1.510 1.510

Crédito Implantação 4.792 4.792 4.792

Assistência Técnica Implantação 268 268 268

Pronaf A Remuneração Agentes 477 477 477

Pronaf A Equalização 8.740 8.740 8.740

Pronaf A/C Remuneração Agentes 83 83 83

Pronaf A/C Equalização 311 311 311

Pronaf A/C Rebate 200 200 200

Total 58.219 78.794 16.432

Fonte: Elaboração do autor

Desapropriação Aquisição Não-onerosa

Gráﬁ co 13

Custos médios estimados para assentamento de uma família, por região

do Brasil e modalidade de obtenção da terra. (Em US$ de 2005)

Fonte: Elaboração do autor

Desapropriação Aquisição Não-onerosa

Valor (US$ 2005)

35.000

30.000

25.000

10.000

5.000

15.000

20.000

Norte

Nordeste

Centro-Oeste Sudeste

Sul

Brasil

15.865

20.541

8.049

7.466

10.622

16.564

22.419

7.233

31.127

7.909

23.876

33.329

32.372

23.919

6.751

16.081

26.938

7.824

O custo médio para o Brasil, ponderado pelo número de fa-

mílias assentadas em cada região e pela forma de obtenção, é de R$

30.977,00 ou US$ 12.272, ambos em valores de 2005.

A tabela a seguir mostra a participação dos componentes no

total do custo médio de assentamento de uma família no Brasil, por

modalidade de obtenção da terra. A partir dele é possível observar a

expressiva participação no custo total dos custos implícitos na obten-

ção e nos créditos, que são diretamente dependentes das variáveis

ﬁ nanceiras.

Tabela 36

Participação dos componentes no total do custo médio de assentamento

de uma família, por modalidade de obtenção da terra (em %)

Ações Preparatórias 0,30 0,14 3,52

Obtenção TDA-D 15 anos 3% 40,01 - -

Obtenção TDA-E cinco anos 6% - 56,20 -

Benfeitorias 13,60 16,72 -

Implantação 3,86 2,30 7,93

Crédito Implantação 12,24 7,31 25,16

Assistência Técnica Implantação 0,69 0,41 1,41

Pronaf A Remuneração Agentes 1,43 0,83 3,03

Pronaf A Equalização 26,28 15,14 55,59

Pronaf A/C Remuneração Agentes 0,23 0,14 0,48

Pronaf A/C Equalização 0,86 0,52 1,82

Pronaf A/C Rebate 0,51 0,31 1,05

Total 100,00 100,00 100,00

Fonte: Elaboração do autor

Desapropriação Aquisição Não-onerosa

Embora não sejam comparáveis aos dados obtidos neste estu-

do, as informações da pesquisa de Shiki e outros autores mostram

que a participação do custo da obtenção, incluindo os complementos

judiciais, no custo total do assentamento foi de 60%, com variação de

58% a 77%, conforme a região. O custo apurado por estes autores

não inclui assistência técnica, nem o Valor Presente da obtenção e

dos créditos (SHIKI; NEDER; TEIXEIRA, 1998).

Em resumo, as informações disponíveis que permitem esti-

mar o custo médio de assentamento de uma família considerando os

principais elementos previstos no II PNRA revelam uma grande hete-

rogeneidade entre os valores obtidos, especialmente quanto à forma

de obtenção da terra e a região do país. Eles indicam também signiﬁ -

cativas diferenças na composição destes custos.

ESTIMATIVA DO CUSTO MÉDIO

PARA ASSENTAMENTO DE UMA FAMÍLIA

Assim como o cálculo dos custos dos assentamentos, a inter-

pretação dos seus resultados também costuma ser controversa, espe-

cialmente quanto aos seus impactos.

Embora ainda não existam dados censitários atualizados so-

bre os assentamentos, diversos estudos feitos a partir de amostras

desse universo comprovam que os assentados estão em situação me-

lhor do que antes de receberem a terra, tanto em termos econômicos

quanto de bem-estar. Isto ocorre mesmo em locais onde em termos

absolutos as condições de vida podem parecer precárias (FAO/PNUD/

MAARA, 1992; SPAROVEK, 2003; LEITE et. al, 2004).

No entanto, muitas vezes a aﬁ rmação destes resultados não é

suﬁ ciente para legitimar automaticamente os gastos públicos realiza-

dos nestas localidades. A principal questão colocada é o balanço da

relação entre os custos dos assentamentos e seus benefícios para os

assentados e para a sociedade Esta questão traz implícita, necessaria-

mente, diferentes noções de “eﬁ ciência” que precisam ser esclareci-

das (ABRAMOVAY; CARVALHO F°, 1994; ABRAMOVAY, 2005).

Estas noções de eﬁ ciência dizem respeito às diferentes visões

que existem sobre o papel da Reforma Agrária no desenvolvimento

nacional. Ou seja, sem a explicitação do que se entende por Reforma

Agrária a estimação dos custos não tem maior signiﬁ cado (SHIKI;

NEDER; TEIXEIRA, 1998).

Um critério possível de análise é avaliar o gasto público com

assentamentos pelo custo de oportunidade do capital aí aplicado. A

noção de eﬁ ciência neste caso é relativa à possibilidade de alocação

dos mesmos recursos em outros setores econômicos com “retornos”

mais elevados.

A utilização deste critério geralmente não está acompanhada

da explicitação dos “retornos” esperados. Quando associado a uma

visão restrita de reforma agrária (distribuição de terras e medidas

compensatórias) ou à consideração da suposta menor competitivida-

IMPACTOS ECONÔMICOS

DAS AÇÕES DE REFORMA AGRÁRIA

ASPECTOS ORÇAMENTÁRIOS E FINANCEIROS

DA REFORMA AGRÁRIA NO BRASIL (2000-2005)

de – ou mesmo da suposta inviabilidade – da agricultura familiar, o

“retorno” esperado costuma ser comparado a uma eventual transfe-

rência direta de renda. Nestes casos, a conclusão, via de regra, é que

seria melhor oferecer o recurso para implantar um assentamento na

forma de um pagamento direto ao beneﬁ ciário, como por exemplo, a

destinação de um salário-mínimo mensal, em moeda, durante algum

período. Ou então, que seria melhor destinar estes recursos das áreas

rurais para a infraestrutura de centros urbanos para que eles pudes-

sem atender as necessidades básicas destas pessoas.

Quando associado à defesa do fortalecimento da agricultura

familiar, uma sugestão presente na bibliograﬁ a é que qualquer ca-

racterização comparativa da intervenção pública na Reforma Agrá-

ria devesse considerar a atuação do Estado em outros setores da

economia como, por exemplo, na constituição das cadeias agroin-

dustriais (LEITE, 1994). Infelizmente, são poucos os dados disponí-

veis para esta ﬁ nalidade.

Há também a possibilidade de análise sugerida por Carlos

Guanziroli e outros, que é a avaliação econômica dos custos dos as-

sentamentos que considere o tempo de amortização dos investimen-

tos. Isto se dá basicamente através do dimensionamento da renda lí-

quida que é gerada diretamente por eles e pelo efeito multiplicador

que esta renda tem no local e na região (GUANZIROLI et. al, 2001).

Nestes termos, para um dado custo de assentamento poderia-se esti-

mar a renda monetária líquida necessária para suprir o consumo do-

méstico e gerar excedente, que hipoteticamente poderia ser utilizada

para amortizar os gastos públicos efetuados em um período determi-

nado de anos.

A ênfase aqui recai sobre o potencial de geração de renda dos

assentamentos, que eventualmente poderia servir de parâmetro para

avaliar a eﬁ cácia das políticas desenvolvidas. Esta variável é reconhe-

cida como importante nas análises de Sérgio Leite e colegas, porém,

de forma não exclusiva. Aﬁ rmam que, além de gerar renda, os assen-

tamentos permitem novas condições de vida, acesso a serviços e

bens e novas oportunidades sociais, políticas e econômicas, além de

contribuir com a dinamização das economias locais (LEITE, 2004;

LEITE et. al, 2004).

Existem ainda outros argumentos, não menos relevantes,

que procuram destacar os impactos da Reforma Agrária sobre a

reorganização da população e do território, inclusive sobre os gas-

tos nos centros urbanos que são necessários para a absorção de

novas demandas decorrentes da migração originada nas áreas ru-

rais (SAMPAIO, 2003).

Uma outra possibilidade é a utilização da noção de eﬁ ciência

não somente pelo custo de oportunidade do capital, mas pelo custo

de oportunidade do trabalho, como sugerem Ricardo Abramovay e

José Juliano Carvalho Fº (ABRAMOVAY; CARVALHO F°, 1994). Trata-

se, neste caso, de saber se a renda gerada nos assentamentos seria

produzida caso estes agricultores estivessem alocados em qualquer

outro setor da economia. Ou então, se haveria o aumento da ocupa-

ção nestes mesmos termos. Esta análise remete à abordagem da ca-

pacidade de geração de emprego e renda das diversas atividades eco-

nômicas em bases sustentáveis.

Entre as principais instituições brasileiras que procuram proje-

tar a geração de ocupações em função das atividades econômicas

estão o BNDES e a Fundação Instituto de Pesquisas Econômicas, da

Universidade de São Paulo (Fipe/USP), entre outras. Elas estimam a

quantidade de pessoas ocupadas, do mercado formal e informal, ne-

cessária para atender um aumento da produção, a preços correntes,

nos diferentes setores da economia.

Estes estudos trabalham com três tipos de ocupação: a) ocu-

pação direta, correspondente à mão-de-obra adicional requerida pelo

setor em que se observa o aumento de produção; b) ocupação indire-

ta, correspondente aos postos de trabalho que surgem nos setores

que compõem a cadeia produtiva; e c) ocupação induzida (ou por

efeito-renda), decorrente da transformação do aumento da renda da

população em maior consumo privado, que realimenta a demanda.

No caso do subsetor em estudo, a ocupação direta correspon-

de ao número de pessoas ocupadas a mais quando a produção agro-

pecuária dos assentamentos cresce devido à maior demanda, por

exemplo, por alimentos e ﬁ bras vegetais. A ocupação indireta identi-

ﬁ ca os postos de trabalho criados na agroindústria, na comercializa-

ção e nos serviços que estão associados à produção agropecuária. A

ocupação induzida é aquela que corresponde a um aumento da de-

manda de produtos agropecuários e que gera empregos diretos no

próprio setor e indiretos nos demais setores, como na indústria de

alimentos ou na indústria de máquinas agrícolas, por exemplo, que

fornece insumos para a agropecuária. Estes trabalhadores adicionais,

ao receberem seus salários, gastam uma parte de sua renda em con-

sumo, comprando alimentos, roupas e em serviços diversos, o que

aumenta ainda mais a demanda e os empregos no setor.

IMPACTOS ECONÔMICOS

DAS AÇÕES DE REFORMA AGRÁRIA

ASPECTOS ORÇAMENTÁRIOS E FINANCEIROS

DA REFORMA AGRÁRIA NO BRASIL (2000-2005)

O Modelo de Geração de Empregos (MGE) do BNDES utiliza ba-

sicamente a metodologia de Wassily Leontief, tendo como fontes os

dados do IBGE para as Contas Nacionais (2002), a Matriz de Insumo-

Produto (1996), a Pesquisa de Orçamentos Familiares (1995/96) e a

Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios (2001) (NAJBERG; IKEDA,

1999; NAJBERG; PEREIRA, 2004).

A Fipe também recorre aos dados do IBGE para as Contas Nacio-

nais (2002) para a aferição do valor da produção e das pessoas ocupa-

das. No entanto, utiliza a metodologia de Leontief adaptada por Kenichi

Miyazawa

e informações mais recentes da Pesquisa de Orçamentos

Familiares (2002-2003) e da Pesquisa Nacional por Amostra de Domicí-

lios (2002). Os dados da Matriz Insumo-Produto do IBGE de 1996 foram

estimados para o ano de 2002 segundo a metodologia apresentada por

Joaquim Guilhoto e Umberto Sesso Filho

(GUILHOTO et. al, 2007).

O MGE utiliza uma classiﬁ cação setorial que não permite a

identiﬁ cação da agricultura familiar como um subsetor da Agropecu-

ária. O estudo da Fipe permite que isto seja feito observando os mes-

mos parâmetros utilizados no âmbito do Convênio FAO/Incra, que foi

feito com base no Censo Agropecuário do IBGE de 1995/96

. Este

subsetor, que inclui os assentados rurais, é considerado um campo

especial para uma política consistente de manutenção e geração de

novos empregos (LEITE, 2004).

A mais recente estimativa realizada segundo o MGE, de feverei-

ro de 2004, apontou a criação de 828 postos de trabalho a cada R$ 10

milhões médios de 2003 gerados pelo aumento da produção no setor

agropecuário. Destes, 393 postos referem-se ao efeito direto, 131 ao

efeito indireto e 303 ao efeito-renda. É o terceiro setor com maior capa-

cidade de gerar empregos, ﬁ cando atrás dos setores de Prestação de

Serviços à Família

(1.080 postos) e de artigos de Vestuário (1.000).

46 Para uma análise comparativa dos modelos citados ver: GUILHOTO et. al (2007).

47 Ver a este respeito: GUILHOTO, J.J.M.; SESSO FILHO, U.A. “Estimação da Matriz Insumo-Produto a

partir de dados preliminares das Contas Nacionais”. Economia Aplicada, São Paulo, vol. 9, n° 2, p. 277-

299, abril-junho 2005.

48 O subsetor familiar da Agropecuária é caracterizado pela FAO/Incra pelos estabelecimentos que

atendiam, simultaneamente às seguintes condições: (i) direção dos trabalhos do estabelecimento era

exercida pelo produtor, conforme declaração ao Censo; e (ii) o trabalho familiar era superior ao traba-

lho contratado. Apesar de a agricultura familiar não ser deﬁ nida conceitualmente a partir do tamanho

do estabelecimento, foi estabelecida uma área máxima regional como limite superior para a área total

dos estabelecimentos familiares. A área máxima regional corresponde a 15 vezes o módulo ﬁ scal mé-

dio regional, calculado a partir do módulo estadual (GUANZIROLI et. al, 2001).

49 O setor de Prestação de Serviços à Família compreende atividades de hotéis, restaurantes, lavan-

derias, cabeleireiros, salas de espetáculos, escolas, oﬁ cinas de reparação de eletrodomésticos, atenção

à saúde e outras. Para a compatibilização entre as atividades do Sistema de Contas Nacionais e a

Classiﬁ cação Nacional das Atividades (CNAE) acessar http://www.ibge.gov.br/home/estatistica/eco-

nomia/contasnacionais/2003/srmsicona.pdf.

mesma faixa estão os setores de Comércio (810) e Madeira e Mobili-

ário (805) e em faixas inferiores estão a Construção Civil (530) e as

indústrias de Máquinas e Equipamentos (420) e Carros, Caminhões e

Ônibus (326) (NAJBERG; PEREIRA, 2004). Em moeda constante de

2005, utilizando o IGP-DI como deﬂ ator, isto corresponde, por exem-

plo, à média de um emprego a cada R$ 13,703 mil gerados na Agro-

pecuária, R$ 21,408 mil na Construção Civil e R$ 34,805 mil na in-

dústria automobilística.

A mais recente estimativa realizada pela Fipe, de janeiro de

2007, apontou a criação de 124 postos de trabalho para cada R$ 1

milhão de 2002 (ou 1.240 postos para cada R$ 10 milhões) gerados

pelo aumento da produção no setor Agropecuário. Destes, 136 pos-

tos referem-se ao efeito direto, 31 ao efeito indireto e 46 ao efeito-

renda. Neste cálculo, é também o terceiro setor com maior capacida-

de de gerar empregos, ﬁ cando atrás dos setores de Vestuário (169

postos) e de Prestação de Serviços à Família (160). Na mesma faixa,

mantêm-se os setores do Comércio (124) e de Madeira e Mobiliário

(115) e em faixas inferiores, a Construção Civil (81), as indústrias de

Máquinas e Equipamentos (67) e de Carros, Caminhões e Ônibus (55)

(GUILHOTO et. al, 2007).

A desagregação do setor Agropecuário revela uma diferença

signiﬁ cativa entre os dois segmentos que o compõem: o subsetor

Familiar gera 213 postos de trabalho e o Patronal, 84. Ou seja, o pri-

meiro é capaz de gerar 2,5 vezes mais ocupações que o segundo

para um mesmo aumento da demanda. O principal elemento que os

diferencia é o emprego direto de cada um deles (136 postos frente a

22). Segundo o mais recente Censo Agropecuário, a agropecuária

familiar é responsável por cerca de 78% do pessoal ocupado na agri-

cultura brasileira.

A Tabela 37 e o Gráﬁ co 14 ordenam a geração de emprego

total por setor, evidenciando a Agropecuária Familiar como a ativida-

de que mais gera emprego quando do aumento da demanda

Em moeda constante de 2005, utilizando o IGP-DI como deﬂ a-

tor, isto corresponde, por exemplo, à média de uma ocupação a cada

R$ 5,697 mil gerado na Agropecuária Familiar, R$ 9,786 mil na Agro-

50 A análise do setor Serviços Públicos Não Mercantis costuma requerer cuidado especial. Ela é com-

posta pelos serviços domésticos remunerados e pelas instituições privadas sem ﬁ ns lucrativos como

sindicatos, associações de classe, entidades cientíﬁ cas, culturais, religiosas, desportivas, recreativas,

políticas, comunitárias e outras. O valor da sua produção é proporcionalmente baixo em relação ao

elevado número de empregos diretos, o que distorce a comparação com outros setores. Apesar da

sua capacidade de gerar empregos, o setor não é considerado importante nas políticas estratégicas

de crescimento econômico.

IMPACTOS ECONÔMICOS

DAS AÇÕES DE REFORMA AGRÁRIA

ASPECTOS ORÇAMENTÁRIOS E FINANCEIROS

DA REFORMA AGRÁRIA NO BRASIL (2000-2005)

Tabela 37

Empregos gerados pelo aumento de R$ 1 milhão (preços constantes de

2002) na demanda ﬁ nal de um dado setor, 2002

Agropecuária Familiar 136 31 46 213

Artigos do Vestuário 82 39 48 169

Serviços Prest. à Família 86 16 57 160

Agropecuária Total 64 21 38 124

Comércio 59 10 56 124

Abate de Animais 6 66 46 117

Madeira e Mobiliário 44 22 50 115

Administração Pública 22 14 74 109

Serviços Prest. À Empresa 38 8 62 108

Benef. Prod. Vegetais 9 52 44 105

Indústria de Laticínios 4 60 41 105

Fabricação Calçados 36 20 45 101

Outros Prod. Aliment. 13 38 45 96

Indústria do Café 6 42 46 94

Transportes 32 13 50 94

Fab. Óleos Vegetais 1 47 43 91

Agropecuária Patronal 22 14 48 84

Construção Civil 23 12 45 81

Indústrias Diversas 20 16 45 80

Outros Metalúrgicos 17 14 44 75

Instituições Financeiras 6 9 60 75

Celulose, Papel e Gráf. 9 16 47 73

Fabricação de Açúcar 5 23 45 73

Extrativa Mineral 14 12 46 72

Mineral não Metálico 15 13 43 71

Ind. Têxtil 9 22 39 70

Farmac. e Veterinária 6 18 44 68

Máquinas e Equipamentos 9 9 48 67

Comunicações 4 12 50 66

Elementos Químicos 2 17 44 63

Artigos Plásticos 14 9 41 63

Peças e outros Veículos 6 16 40 62

Material Elétrico 5 16 39 60

Serv. Ind. Utilidade Pública 3 7 49 58

Equipamentos Eletrônicos 6 11 40 56

Ind. da Borracha 4 14 38 56

Automóveis/Caminhões/Ônibus 2 17 36 55

Químicos Diversos 4 12 39 55

Siderurgia 1 14 39 54

Petróleo e Gás 1 5 47 53

Metalurg. Não ferrosos 3 14 37 53

Aluguel de Imóveis 2 2 49 52

Reﬁ no do Petróleo 0 6 35 42

Serviços Privados Não Mercantis 402 3 71 475

Fonte: GUILHOTO et. al, (2007)

Emprego

direto

Setores

Emprego

indireto

Emprego

induzido

Emprego

total

51 Os autores consideram que é muito provável que haja uma subdeclaração dos dados de trabalho

fora do lote, uma vez que esse procedimento é condenado pelo Incra e pelos agentes de represen-

tação e mediação, como os sindicatos, o Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra (MST) e as

igrejas (LEITE et. al, 2004).

Gráﬁ co 14

Empregos diretos, indiretos e induzidos gerados pelo aumento de R$ 1

milhão (preços constantes de 2002) na demanda ﬁ nal de setores e

subsetores selecionados, 2002

Número

Agropecuária

Familiar

Artigos do

Vestuário

Serviços

Prestados

à Família

Agropecuária

Tota l

Comércio Madeira e

Mobiliário

Administração

Pública

Agropecuária

Patronal

Construção

Civil

Máquinas e

Equipamentos

Automóveis,

Caminhões e

Ônibus

Fonte: GUILHOTO et. al, (2007)

Emprego direto Emprego indireto Emprego induzido

100

150

200

136

Setores

pecuária (Total), R$ 14,446 mil na Agropecuária Patronal, R$ 14,481

na Construção Civil e R$ 22,063 na Indústria Automobilística.

As estimativas atuais disponíveis, obtidas sem as mesmas me-

todologias dos estudos do BNDES e da Fipe, indicam que um assenta-

mento da reforma agrária é capaz de gerar, em média, três ocupa-

ções, sendo duas de forma direta e uma de forma indireta (BRASIL.

MDA, 2003: 9; SAMPAIO, 2003: 53).

Sobre as ocupações diretas, a extrapolação dos dados da amos-

tra da pesquisa realizada por Sérgio Leite e colegas, de amplitude na-

cional, permite quantiﬁ car a importância dos assentamentos para

geração de empregos diretos (LEITE et. al, 2004). No conjunto das seis

regiões (“manchas”) analisadas e das 1.568 famílias entrevistadas no

ano 2000, os assentamentos geram ao menos três ocupações diretas

por família (lote)

. Este número varia pouco entre as regiões, oscilan-

do em intervalos de 2,4 a 3,0 ocupações somente no lote e de 0,2 a

0,6 ocupações no lote e fora dele, conforme mostra a tabela a seguir.

As ocupações exclusivamente fora do lote são residuais. Estas estima-

tivas não consideram adequadamente o conjunto das ocupações in-

diretas e por efeito-renda.

IMPACTOS ECONÔMICOS

DAS AÇÕES DE REFORMA AGRÁRIA

ASPECTOS ORÇAMENTÁRIOS E FINANCEIROS

DA REFORMA AGRÁRIA NO BRASIL (2000-2005)

Existem diferenças conceituais entre o custo médio apurado

com base nas transferências governamentais diretas especíﬁ cas e o

potencial de geração de emprego por aumento da demanda ﬁ nal, o

que impede a sua comparação direta.

No entanto, o Conselho Deliberativo do Fundo de Amparo ao

Trabalhador (Codefat), do Ministério do Trabalho, utiliza como indi-

cador da sua gestão estratégica a quantidade de “emprego gerado”,

que é apurada com a utilização do MGE. Isto ocorre especialmente

na avaliação da Ação Financiamento de Programas de Desenvolvi-

mento Econômico a cargo do BNDES, que corresponde à concessão

de ﬁ nanciamentos com retorno (BRASIL. MTE, 2005).

Um dos argumentos que pode ser utilizado para não reco-

mendar a comparação direta entre o custo médio apurado com base

nas transferências governamentais diretas especíﬁ cas e o potencial

de geração de emprego por aumento da demanda ﬁ nal é o fato que

os cálculos do MGE e da Fipe consideram os recursos mobilizados

em um período de um ano, o que não ocorre com os gastos da re-

forma agrária, que estão distribuídos desigualmente no tempo. Caso

esta recomendação não seja observada, é possível estimar a geração

de 4,7 ocupações por família assentada, considerando-se os levan-

tamentos feitos a campo e o cálculo dos efeitos direto, indireto e

induzido para geração de empregos na Agricultura Familiar. Segun-

do a Fipe, os efeitos indireto e induzido respondem por mais de um

terço (36%) das ocupações totais neste subsetor.

Mesmo que isto não seja feito, é possível aﬁ rmar que as

ações de Reforma Agrária possuem um elevado potencial de gera-

ção de ocupações em relação a outros setores da economia.

Tabela 38

Trabalho da população maior de 14 anos que vive nos assentamentos,

segundo o local de trabalho (em número médio de pessoas

que trabalham por família)

Mancha

Sul Bahia 3,0 0,4 0,0 3,4

Sertão Ceará 2,8 0,2 0,0 3,0

Entorno Distrito Federal 2,6 0,3 0,0 2,9

Sudeste Pará 2,4 0,6 0,1 3,0

Oeste Sta.Catarina 2,4 0,3 0,0 2,7

Zona Cana Nordeste 2,7 0,3 0,1 3,1

Total 2,6 0,4 0,0 3,0

Fonte: LEITE et. al, (2004)

Trabalho só

no lote

Trabalho no lote

e fora dele

Trabalho só

fora do lote

Total

Observe-se ainda que a estimativa de ocupações indiretas da

agropecuária familiar reﬂ etem o menor grau de relação deste seg-

mento com os setores industriais e de serviços se comparada à agro-

pecuária patronal. Isto é, existe um espaço considerável para agre-

gação de valor nos cultivos e criações dos agricultores familiares, o

que poderá signiﬁ car uma participação ainda mais expressiva das

cadeias produtivas articuladas à agricultura familiar no PIB e na ge-

ração de empregos (GUILHOTO et. al, 2005).

IMPACTOS ECONÔMICOS

DAS AÇÕES DE REFORMA AGRÁRIA

A partir do II PNRA estão em curso mudanças políticas e ins-

titucionais nos processos de reforma agrária que ampliaram a abran-

gência e a competência dos órgãos públicos. Para avaliar adequada-

mente o objetivo desse Plano de combinar “massividade, qualidade

e eﬁ ciência na aplicação dos recursos públicos” é necessário que as

considerações sobre o contexto macroeconômico, os gastos orça-

mentários e a estimativa do gasto público médio para assentamento

de uma família sejam feitas de forma organizada e com maior pre-

cisão possível.

Os dados obtidos recomendam que a preocupação de “con-

cretizar” a inserção da Reforma Agrária na agenda política do País e

em uma proposta de desenvolvimento nacional para o futuro deva

considerar explicitamente os temas orçamentários e ﬁ nanceiros.

Isto diz respeito a diversos elementos da política ﬁ scal (tributos, in-

vestimentos públicos, gastos correntes) e da política monetária (ju-

ros básicos, câmbio, oferta de crédito), entre eles os impactos das

variáveis macroeconômicas que deﬁ nem o custo médio de assenta-

mento de uma família até a administração dos ativos ﬁ nanceiros

envolvidos, como os TDA’s e outras fontes de ﬁ nanciamento do or-

çamento da União.

Os resultados apresentados revelam que mesmo diante da

orientação de controle da inﬂ ação e da obtenção de superávits pri-

mários crescentes foi possível aumentar signiﬁ cativamente os gas-

tos com as ações de reforma agrária nos últimos anos, especialmen-

te no que diz respeito à obtenção de terras. No entanto, veriﬁ ca-se

uma estabilidade da proporção dos gastos com investimentos em

níveis médios próximos a 4%.

Diante do controle da inﬂ ação, da menor vulnerabilidade ex-

terna do país e da falta de necessidade de medidas drásticas para

controlar as contas públicas internas, abre-se a perspectiva de alcan-

çar três aspectos essenciais ao desenvolvimento econômico: a am-

CONSIDERAÇÕES FINAIS

ASPECTOS ORÇAMENTÁRIOS E FINANCEIROS

DA REFORMA AGRÁRIA NO BRASIL (2000-2005)

pliação da demanda interna de bens e serviços (incluindo os produ-

tos da cesta básica) e da oportunidade de empregos, inclusive nas

áreas rurais e a diminuição do estoque de áreas de terra que não

cumprem a sua função social.

Este último aspecto depende, entre outros fatores, do aumen-

to da disponibilidade de recursos para a ampliação das ações de re-

forma agrária em suas diferentes modalidades (ações preparatórias,

obtenção, implantação e consolidação de assentamentos e outras).

Isto está diretamente relacionado à possibilidade de redução das me-

tas de superávits ﬁ scais primários, o que implicaria uma maior ênfase

na opção de administração da dívida pública para desconcentrar os

seus credores e utilizar outros instrumentos, como a mudança nos

indexadores, prazos e remuneração dos títulos públicos.

Uma redução mais acentuada das taxas de juros básicas e

daquelas cobradas pelos bancos, além da ampliação da oferta de

crédito, aumentaria a margem de manobra da política ﬁ scal, com

efeitos benéﬁ cos sobre as ações de reforma agrária. Diretamente,

porque os juros menores diminuiriam os custos da dívida interna e

os custos de assentamento, especialmente nos casos de obtenção

de terras com utilização de TDA e de equalização dos ﬁ nanciamen-

tos aos produtores. Indiretamente, porque a aceleração do cresci-

mento econômico que seria induzida pela queda dos juros aumen-

taria a demanda interna de bens e serviços e a oportunidade de

empregos. Esta diminuição seria feita sem grande risco de inﬂ ação,

uma vez que há capacidade ociosa e potencial produtivo não apro-

veitado na economia.

Além disto, a redução dos juros ampliaria a base de incidên-

cia dos tributos que aportam recursos para a reforma agrária e ou-

tras ações e reduziria alguns gastos públicos, como o seguro-desem-

prego. A aceleração do crescimento econômico ampliaria a deman-

da por importações e, portanto, por moeda estrangeira, com prová-

vel tendência à depreciação cambial e a diminuição do diferencial

entre os juros internos e os externos desestimularia a entrada e es-

timularia a saída de capitais voláteis ou de curto prazo. Estes fatores

demandariam novas orientações políticas para a intervenção do Go-

verno com o objetivo de regular o câmbio e os demais ativos ﬁ nan-

ceiros ou inﬂ uenciados por eles, como o preço da terra.

A margem de manobra da política ﬁ scal para as ações espe-

cíﬁ cas de reforma agrária poderia ser aumentada pela adequada

avaliação dos ativos e passivos públicos, o que seria feito a partir do

CONSIDERAÇÕES FINAIS

cálculo dos deságios médios e das informações sobre os tipos e pra-

zos dos TDA’s. Isto atenuaria restrições à execução orçamentária,

especialmente quanto às metas do gasto primário e permitiria am-

pliar a capacidade do Estado implementar suas propostas em acor-

do com uma visão ampliada de Reforma Agrária.

A inexistência de dados comparáveis sobre os custos médios

de assentamento de uma família não permite maiores conclusões

sobre a evolução ou a tendência dos resultados obtidos. De qualquer

forma, eles não devem ser considerados isoladamente das caracte-

rísticas quantitativas e qualitativas do conjunto dos gastos realizados

nestas atividades, nem do contexto macroeconômico de ajuste ﬁ s-

cal em que ocorrem.

Os dados disponíveis mostram que a estimativa de custo

médio para assentamento de uma pessoa ocupada no Brasil é infe-

rior ao valor do aumento de produção correspondente à geração

de uma ocupação em setores urbanos como a construção civil e as

indústrias de máquinas, equipamentos, carros, caminhões e ôni-

bus, entre outras.

Se considerarmos o critério utilizado pelo Codefat para ava-

liar os resultados dos seus recursos aplicados e a ocupação total de

4,7 pessoas por família (lote) assentada, este valor médio de assen-

tamento de uma família para o Brasil será de aproximadamente R$

6.591 por ocupação direta. Este valor considera três ocupações ge-

radas diretamente e outras decorrentes do efeito indireto na cadeia

produtiva e do efeito-renda, conforme estimativa realizada para o

conjunto do subsetor Agropecuária Familiar.

É importante que a análise sobre os aspectos orçamentários

e ﬁ nanceiros da reforma agrária seja permanente, obedeça uma sis-

temática objetiva e que possa ser divulgada e apreciada pela socie-

dade como parte de um processo democrático. Isto também se apli-

ca à metodologia proposta para a estimativa de custo médio para

assentamento de uma família, que deverá ser validada e aperfeiço-

ada no diálogo com os diversos setores interessados.

Para que isto possa ser desenvolvido plenamente é necessário

o estabelecimento de procedimentos especíﬁ cos para produção e ob-

tenção, de forma periódica, de um conjunto de informações adicio-

nais às que são disponibilizadas atualmente. A obtenção desses da-

dos deverá permitir, inclusive, o alargamento do período que serviu

para a base de cálculo (dois anos) e captar com maior precisão o ﬂ uxo

dos gastos realizados em cada assentamento ao longo do tempo.

ASPECTOS ORÇAMENTÁRIOS E FINANCEIROS

DA REFORMA AGRÁRIA NO BRASIL (2000-2005)

Entre eles, destaco a necessidade de adequação dos procedi-

mentos dos órgãos governamentais para suprir as lacunas de gera-

ção de informação institucional para aperfeiçoar os cálculos, espe-

cialmente quanto aos seguintes dados:

a) Estimativa, por instituição ﬁ nanceira e por Unidade da Fe-

deração (UF), da evolução dos custos efetivos de remuneração dos

agentes que operam as linhas do Pronaf e outras destinadas aos

assentados;

b) estimativa, por instituição ﬁ nanceira e por UF, dos prazos

e carências efetivos das operações do Pronaf feitas por assentados;

c) estimativa, por instituição ﬁ nanceira e UF, da evolução dos

pagamentos efetivos das operações das linhas do Pronaf e outras vol-

tadas aos assentados, bem como da parcela em situação de inadim-

plência;

d) estimativa, por instituição ﬁ nanceira e por UF, dos custos

efetivos decorrentes da renegociação de pagamento de ﬁ nancia-

mentos de assentados, inclusive quanto à remuneração dos agentes

ﬁ nanceiros;

e) estimativa, por instituição ﬁ nanceira e por UF, dos custos

efetivos para cobertura e equalização das operações ao amparo do

Pronaf e outras voltadas aos assentados;

f) acompanhamento da evolução dos preços de aquisição e

do arrendamento de terras frente aos demais indicadores econômi-

cos e ﬁ nanceiros de interesse da reforma agrária;

g) estimativa dos custos para infraestrutura básica dos assen-

tamentos, segundo as UF;

h) acompanhamento das taxas de desconto (“curva”) que atu-

alizam o Valor Presente dos TDA’s;

i) acompanhamento dos deságios praticados no mercado se-

cundário de TDA;

j) estimativa, por área obtida, dos custos adicionais devidos

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Quadro 3 - Equivalência entre Projetos/Atividades

PPA 2004/2007 PPA 2000/2003

CÓD.

0181 Pagamento de Aposentadorias e Pensões

- Servidores Civis

2000 Administração da Unidade

2272 Gestão e Administração do Programa

2017 Comunicação de Governo

2109 Assistência Social, Técnica e Jurídica às

Famílias Acampadas

2110 Regularização Fundiária de Imóveis

Rurais

2112 Acompanhamento de Conﬂ itos e Tensões

Sociais no Campo

2114 Sistema de Cadastro Rural

4274 Ações Preparatórias para Obtenção de

Imóveis Rurais

4296 Projetos de Assentamento Rural em

Implantação

4312 Recuperação, Qualiﬁ cação e Emancipação

de Projetos de Assentamento Rural

4358 Titulação, Concessão e Destinação de

Imóveis Rurais

4426 Georreferenciamento de Imóveis

Rurais

4460 Obtenção de Imóveis Rurais para

Reforma Agrária

86AK Obtenção de Imóveis Rurais para

Reforma Agrária (Crédito Extraordinário)

4464 Assistência Técnica e Capacitação de

Assentados - Implantação

4470 Assistência Técnica e Capacitação de

Assentados - Recuperação

4474 Educação de Jovens e Adultos no

Campo

181 Pagamento de aposentadorias a

servidores civis

182 Pagamento de pensões a servidores civis

2000 Administração da Unidade

2001 Manutenção de Serviços de Transportes

2002 Manutenção e Conservação de Bens Imóveis

2003 Ações de Informática

2025 Remuneração de Pessoal Ativo da União e

Encargos Sociais

4641 Publicidade de Utilidade Pública

2108 Assistência Jurídica às Famílias

Acampadas

2107 Discriminação de Áreas Devolutas e Terras

Irregularmente Ocupadas

4284 Prevenção de Tensão Social

no Campo

2106 Sistema de Informações de Projetos de

Reforma Agrária - SIPRA

2116 Identiﬁ cação de Imóveis Passíveis de

Desapropriação e Aquisição

2908 Perícia Judicial em Ações de Desapropriação

de Imóveis

3667 Investimento em Infraestrutura Básica para

Assentamentos Rurais

4576 Acompanhamento da Instalação de Projetos

de Assentamentos Rurais

5608 Plano de Desenvolvimento do Assentamento

Rural

3668 Infraestrutura Complementar para

Emancipação de Assentamentos Rurais

Criados até 1998

5609 Plano de Desenvolvimento dos

Assentamentos Rurais Criados até 1998

5530 Topograﬁ a em Áreas de Assentamentos

Rurais Criados até 1998

2111 Titulação de Terras

1066 Georreferenciamento e Levantamento do

Uso da Terra

5611 Obtenção de Terras

5613 Assistência Técnica e Capacitação de

Assentados

5533 Assistência Técnica e Capacitação de Famílias

Assentadas em Projetos Criados até 1998

7857 Alfabetização de Jovens e Adultos nas Áreas

de Reforma Agrária

As Ações 0062 e 0427 Concessão de Crédito de Crédito-Instalação às Famílias Assentadas (Implantação e Recupera-

ção) permaneceram com a mesma identiﬁ cação, mas em outra UO. (Operações Oﬁ ciais de Crédito)

ANEXO 1

ASPECTOS ORÇAMENTÁRIOS E FINANCEIROS

DA REFORMA AGRÁRIA NO BRASIL (2000-2005)

Quadro 4 - Descrição dos Grupos de Finalidade por Projetos/Atividades

orçamentários

Grupo Finalidade Projetos/Atividades

Código

Nome

2112 Acompanhamento de Conﬂ itos e Tensões Sociais no Campo

4284 Prevenção de Tensão Social no Campo

4288 Capacitação de Mediadores de Conﬂ itos Sociais

4300 Atendimento de Denúncias - Ouvidoria Agrária Nacional

4304 Mediação de Conﬂ itos Agrários

5146 Implantação de Ouvidorias Agrárias

2108 Assistência Jurídica às Famílias Acampadas

2109 Assistência Social, Técnica e Jurídica às Famílias Acampadas

2105 Gerenciamento e Fiscalização do Cadastro Rural

2114 Sistema de Cadastro Rural

2106 Sistema de Informações de Projetos de Reforma Agrária - SIPRA

5148 Implantação do Cadastro Nacional de Imóveis Rurais - CNIR

4426 Georreferenciamento de Imóveis Rurais

1066 Georreferenciamento e Levantamento do Uso da Terra

4274 Ações Preparatórias para Obtenção de Imóveis Rurais

2116 Identiﬁ cação de Imóveis Passíveis de Desapropriação e Aquisição

2908 Perícia Judicial em Ações de Desapropriação de Imóveis

2272 Gestão e Administração do Programa

2110 Regularização Fundiária de Imóveis Rurais

2107 Discriminação de Áreas Devolutas e Terras Irregularmente Ocupadas

4460 Obtenção de Imóveis Rurais para Reforma Agrária

5611 Obtenção de Terras

86AK Obtenção de Imóveis Rurais para Reforma Agrária (Créd. Extraord.)

4358 Titulação, Concessão e Destinação de Imóveis Rurais

2111 Titulação de Terras

1642 Reconhecimento, Demarcação e Titulação de Áreas Remanescentes

de Quilombos

859 Pagamento de Indenização aos Ocupantes das Terras Demarcadas e

Tituladas aos Remanescentes de Quilombos

4296 Projetos de Assentamento Rural em Implantação

3667 Investimento em Infraestrutura Básica para Assentamentos Rurais

4576

Acompanhamento da Instalação de Projetos de Assentamentos Rurais

5608 Plano de Desenvolvimento do Assentamento Rural

5527 Topograﬁ a em Áreas de Assentamento Rural

1062 Promoção da Qualidade e da Produtividade na Reforma Agrária

0062 Concessão de Crédito-Instalação às Fam. Assentadas – Implantação

4464 Assistência Técnica e Capacitação de Assentados - Implantação

4312 Recuperação, Qualiﬁ cação e Emancipação de Projetos de

Assentamento Rural

3668 Infraestrutura Complementar para Emancipação de

Assentamentos Rurais Criados até 1998

5609

Plano de Desenvolvimento dos Assentamentos Rurais Criados até 1998

I – Conﬂ itos Sociais

e Assistência aos

Acampados

II – Cadastro e

Georreferenciamento

III – Ações Preparatórias

IV – Regularização

Fundiária

V – Obtenção de Terras

VI – Titulação

VII – Implantação de

Assentamentos

VIII – Consolidação de

Assentamentos

(continua)

ANEXO II

(continuação)

Grupo Finalidade Projetos/Atividades

Código

Nome

5530 Topograﬁ a em Áreas de Assentamentos Rurais Criados até 1998

427 Concessão de Crédito-Instalação aos Assentados - Recuperação

5158 Consolidação e Emancipação de Assentamentos da Reforma Agrária

4470 Assistência Técnica e Capacitação de Assentados - Recuperação

5533 Assistência Técnica e Capacitação de Famílias Assentadas em

Projetos Criados até 1998

2104 Cooperação Técnica para melhoria da gestão e das ações produtivas

em áreas de assentamentos

4320 Fomento à Agroindustrialização, à Comercialização e a Atividades

Pluriativas Solidárias

2102 Administração e Operação do Complexo Industrial Pacal

5696 Desenvolvimento do Cooperativismo e do Associativismo Rural

5160 Desenvolvimento Sustentável para os Assentamentos da Reforma

Agrária no Semi-Árido do Nordeste

6952 Concessão de Bolsas de Capacitação Proﬁ ssional em Assistência

Técnica

8633 Formação de Proﬁ ssionais de Nível Superior Adaptados à Reforma

Agrária e Agricultura Familiar

8643 Capacitação e Formação de Proﬁ ssionais de Nível Médio Adaptados

à Reforma Agrária e Agricultura Familiar

4474 Educação de Jovens e Adultos no Campo

7857 Alfabetização de Jovens e Adultos nas Áreas de Reforma Agrária

4572 Capacitação de Servidores Públicos Federais em Processo de

Qualiﬁ cação e Requaliﬁ cação

0563 Revisão Geral da Remuneração dos Servidores Públicos Federais

Ativos

0620 Apoio a Projetos de Infraestrutura e Serviços em Territórios Rurais

0711 Revisão Geral da Remuneração dos Servidores Públicos Federais

Inativos e dos Pensionistas

09HB Contribuição da União, de suas Autarquias e Fundações para o

Custeio do Regime de Previdência dos Servidores Públicos Federais

12CZ Reparos e Adaptações no Edifício Sede do INCRA

2000 Administração da Unidade

2001 Manutenção de Serviços de Transportes

2002 Manutenção e Conservação de Bens Imóveis

2003 Ações de Informática

2004 Assistência Médica e Odontológica aos Servidores, Empregados e

seus Dependentes

2010 Assistência Pré-Escolar aos Dependentes dos Servidores e

Empregados

2011 Auxílio-Transporte aos Servidores e Empregados

2012 Auxílio-Alimentação aos Servidores e Empregados

0181 Pagamento de Aposentadorias e Pensões - Servidores Civis

0182 Pagamento de Pensões a Servidores Civis

2025 Remuneração de Pessoal Ativo da União e Encargos Sociais

2017 Comunicação de Governo

4641 Publicidade de Utilidade Pública

VIII – Consolidação de

Assentamentos

IX – Capacitação de

Proﬁ ssionais

X – Educação Jovens e

Adultos

XI - Administração

(continua)

ANEXO II

ASPECTOS ORÇAMENTÁRIOS E FINANCEIROS

DA REFORMA AGRÁRIA NO BRASIL (2000-2005)

(conclusão)

Grupo Finalidade Projetos/Atividades

Código

Nome

0005 Cumprimento de Sentença Judicial Transitada em Julgado

(Precatórios) devida pela União, Autarquias e Fundações Públicas

0284 Amortização e Encargos de Financiamento da Dívida Contratual

Externa

0457 Cobertura de Garantia concedida pela União no Âmbito do Pronaf

4791 Remuneração das Instituições Financeiras pela Operação do Pronaf

XII – Dívidas

XIII – Equalização e

Remuneração do Pronaf

ANEXO II

NEXO III

TDAE 2005

Faixas de Deságio (%) 0-5 5-10 10-15 15-20 20-25 25-30 30-35 35-40 40-45 45-50 50-55 55-60 60-65 65-70 70-100 0-100

Prazo Médio (meses)* 13 23 27 31 38 47 57 86 107 111 150 209 230 - - 45

Deságio Médio (%)* 3,5719 8,1191 12,764 17,7 22,6 27,3 32,2 37,3 42,4 47,6 51,3 56,9 63,6 - - 22,9

Freqüência (Qtde) 79 159 249 263 241 203 150 93 104 69 37 5 3 0 0 1655

Freqüência (%) 4,8 9,6 15,0 15,9 14,6 12,3 9,1 5,6 6,3 4,2 2,2 0,3 0,2 0,0 0,0 100,0

Faixas de Deságio (%) 13 23 27 31 38 47 57 86 107 111 150 209 230 - - 45

Prazo (anos) 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20

Deságio (%) 4,33 8,46 12,42 16,21 19,84 23,30 26,62 29,79 32,83 35,74 38,52 41,18 43,72 46,15 48,48 50,71 52,84 54,88 56,83 58,70

Prazo máximo: 243 meses, Deságio máximo: 64,6%, Deságio estimado = (1-0,996322

) x 100, r

= 0,9408

TDAE 2004

Faixas de Deságio (%) 0-5 5-10 10-15 15-20 20-25 25-30 30-35 35-40 40-45 45-50 50-55 55-60 60-65 65-70 70-100 0-100

Prazo Médio (meses)* 10,77 13,49 17,32 27,02 38,62 52,37 56,17 73,16 103,65 179,23 112,46 161,10 129,30 - 3,47 54,55

Deságio Médio (%)* 2,97 7,96 12,33 17,77 22,57 27,36 32,13 37,39 42,37 47,64 50,84 56,66 60,90 - 85,35 25,23

Freqüência (Qtde) 125,00 161,00 196,00 287,00 333,00 279,00 203,00 228,00 142,00 123,00 13,00 6,00 1,00 0,00 1,00 2098

Freqüência (%) 5,96 7,67 9,34 13,68 15,87 13,30 9,68 10,87 6,77 5,86 0,62 0,29 0,05 0,00 0,05 100,00

Prazo (anos) 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20

Deságio (%) 8,48 16,23 23,33 29,83 35,78 41,22 46,21 50,77 54,94 58,76 62,25 65,45 68,38 71,06 73,52 75,76 77,82 79,70 81,42 82,99

Prazo máximo: 262 meses, Deságio máximo: 85,35%, Deságio estimado = (1-0,9926

) x 100, r

= 0,9237

ASPECTOS ORÇAMENTÁRIOS E FINANCEIROS

DA REFORMA AGRÁRIA NO BRASIL (2000-2005)

100

TDAE 2003

Faixas de Deságio (%) 0-5 5-10 10-15 15-20 20-25 25-30 30-35 35-40 40-45 45-50 50-55 55-60 60-65 65-70 70-100 0-100

Prazo Médio (meses)* 4,97 11,29 10,22 17,71 30,48 38,97 42,41 55,93 65,41 87,88 113,54 115,60 125,41 149,15 165,60 56,25

Deságio Médio (%)* 3,47 8,37 12,13 17,39 23,48 27,88 32,66 37,92 42,16 47,25 52,48 56,51 62,92 65,97 73,35 34,68

Freqüência (Qtde) 50 56 102 117 152 181 209 284 273 230 225 159 93 23 3 2157

Freqüência (%) 2,32 2,60 4,73 5,42 7,05 8,39 9,69 13,17 12,66 10,66 10,43 7,37 4,31 1,07 0,14 100

Faixas de Deságio (%) 4,97 11,29 10,22 17,71 30,48 38,97 42,41 55,93 65,41 87,88 113,54 115,60 125,41 149,15 165,60 56,25

Prazo (anos) 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20

Deságio (%) 8,89 16,99 24,37 31,10 37,22 42,81 47,89 52,52 56,75 60,59 64,10 67,29 70,20 72,85 75,26 77,46 79,47 81,29 82,95 84,47

Prazo máximo: 219 meses, Deságio máximo: 73,61%, Deságio estimado = (1-0,99227

) x 100, r

= 0,9865

TDAE 2002

Faixas de Deságio (%) 0-5 5-10 10-15 15-20 20-25 25-30 30-35 35-40 40-45 45-50 50-55 55-60 60-65 65-70 70-100 0-100

Prazo Médio (meses)* 8,22 14,04 15,19 19,46 25,27 41,04 44,33 54,21 83,34 124,38 175,56 146,19 136,61 135,08 107,80 68,41

Deságio Médio (%)* 2,61 7,67 12,57 17,53 22,87 27,57 33,19 37,01 42,29 47,61 52,41 57,23 61,81 67,31 75,56 33,34

Freqüência (Qtde) 58,00 111,00 231,00 225,00 301,00 290,00 276,00 284,00 268,00 208,00 224,00 203,00 126,00 20,00 6,00 2831

Freqüência (%) 2,05 3,92 8,16 7,95 10,63 10,24 9,75 10,03 9,47 7,35 7,91 7,17 4,45 0,71 0,21 100,00

Prazo (anos) 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20

Deságio (%) 16,35 30,03 41,47 51,04 59,05 65,75 71,35 76,03 79,95 83,23 85,97 88,27 90,19 91,79 93,13 94,26 95,20 95,98 96,64 97,19

Prazo máximo: 286 meses, Deságio máximo: 82,97%, Deságio estimado = (1-0,98523

) x 100, r

= 0,88369

101

NEXO III

TDAE 2001

Faixas de Deságio (%) 0-5 5-10 10-15 15-20 20-25 25-30 30-35 35-40 40-45 45-50 50-55 55-60 60-65 65-70 70-100 0-100

Prazo Médio (meses)* 9,25 13,74 24,57 34,27 40,55 52,09 76,74 104,48 116,72 132,13 178,63 195,93 168,61 179,86 178,65 52,78

Deságio Médio (%)* 3,00 7,80 12,44 17,38 22,60 27,36 32,60 37,38 42,17 47,71 51,92 57,84 62,53 66,51 71,13 22,14

Freqüência (Qtde) 144,00 533,00 644,00 658,00 710,00 618,00 612,00 541,00 437,00 256,00 152,00 129,00 54,00 31,00 5,00 5524

Freqüência (%) 2,61 9,65 11,66 11,91 12,85 11,19 11,08 9,79 7,91 4,63 2,75 2,34 0,98 0,56 0,09 100,00

Prazo (anos) 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20

Deságio (%) 4,26 8,34 12,24 15,98 19,55 22,98 26,26 29,40 32,41 35,29 38,04 40,68 43,21 45,62 47,94 50,16 52,28 54,31 56,26 58,12

Prazo máximo: 296 meses, Deságio máximo: 72,5%, Deságio estimado = (1-0,99638

) x 100, r

= 0,9500

TDAD 2005

Faixas de Deságio (%) 0-5 5-10 10-15 15-20 20-25 25-30 30-35 35-40 40-45 45-50 50-55 55-60 60-65 65-70 70-100 0-100

Prazo Médio (meses)* 5,16 5,44 8,84 14,86 17,81 35,69 37,42 45,68 67,71 67,36 86,42 97,38 119,18 138,06 153,38 76,24

Deságio Médio (%)* 2,76 8,65 12,19 18,22 23,28 27,76 33,18 37,25 42,38 47,52 52,39 57,83 62,36 66,67 78,57 46,38

Freqüência (Qtde) 17,00 26,00 48,00 65,00 67,00 97,00 93,00 105,00 193,00 216,00 212,00 253,00 364,00 152,00 144,00 2052

Freqüência (%) 0,83 1,27 2,34 3,17 3,27 4,73 4,53 5,12 9,41 10,53 10,33 12,33 17,74 7,41 7,02 100,00

Prazo (anos) 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20

Deságio (%) 21,54 38,44 51,70 62,10 70,26 76,67 81,69 85,64 88,73 91,16 93,06 94,56 95,73 96,65 97,37 97,94 98,38 98,73 99,00 99,22

Prazo máximo: 189 meses, Deságio máximo: 85,5%, Deságio estimado = (1-0,9489

) x 100, r

= 0,9799

ASPECTOS ORÇAMENTÁRIOS E FINANCEIROS

DA REFORMA AGRÁRIA NO BRASIL (2000-2005)

102

TDAD 2004

Faixas de Deságio (%) 0-5 5-10 10-15 15-20 20-25 25-30 30-35 35-40 40-45 45-50 50-55 55-60 60-65 65-70 70-100 0-100

Prazo Médio (meses)* 4,61 9,47 10,22 9,93 19,46 39,86 27,19 41,78 50,02 72,17 92,25 114,64 132,81 140,07 154,96 88,98

Deságio Médio (%)* 3,28 8,44 12,28 18,33 22,74 27,45 31,81 37,53 42,79 47,67 52,51 57,35 62,40 68,24 75,92 50,63

Freqüência (Qtde) 14,00 20,00 35,00 53,00 69,00 86,00 95,00 154,00 336,00 525,00 382,00 315,00 293,00 151,00 158,00 2686

Freqüência (%) 0,52 0,74 1,30 1,97 2,57 3,20 3,54 5,73 12,51 19,55 14,22 11,73 10,91 5,62 5,88 100,00

Prazo (anos) 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20

Deságio (%) 8,94 17,08 24,49 31,24 37,39 42,98 48,08 52,72 56,95 60,80 64,30 67,49 70,40 73,04 75,45 77,65 79,65 81,47 83,12 84,63

Prazo máximo: 232 meses, Deságio máximo: 95,17%, Deságio estimado = (1-0,992227

) x 100, r

= 0,959429

TDAD 2003

Faixas de Deságio (%) 0-5 5-10 10-15 15-20 20-25 25-30 30-35 35-40 40-45 45-50 50-55 55-60 60-65 65-70 70-100 0-100

Prazo Médio (meses)* 2,31 6,64 11,25 37,31 20,14 24,49 32,08 40,30 46,15 64,44 85,90 102,77 103,72 126,10 125,13 83,02

Deságio Médio (%)* 1,96 7,32 12,34 18,06 22,74 27,92 32,28 37,50 43,05 47,51 52,70 57,44 62,17 67,17 75,57 51,04

Freqüência (Qtde) 33 36 46 60 82 72 94 99 122 267 402 440 387 409 212 2761

Freqüência (%) 1,20 1,30 1,67 2,17 2,97 2,61 3,40 3,59 4,42 9,67 14,56 15,94 14,02 14,81 7,68 100,00

Prazo (anos) 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20

Deságio (%) 11,08 20,94 29,70 37,49 44,42 50,58 56,05 60,92 65,25 69,10 72,53 75,57 78,28 80,69 82,83 84,73 86,42 87,93 89,26 90,45

Prazo máximo: 209 meses, Deságio máximo: 89,1%, Deságio estimado = (1-0,9902

) x 100, r

= 0,892137

103

NEXO III

TDAD 2002

Faixas de Deságio (%) 0-5 5-10 10-15 15-20 20-25 25-30 30-35 35-40 40-45 45-50 50-55 55-60 60-65 65-70 70-100 0-100

Prazo Médio (meses)* 3,70 8,76 10,83 14,00 16,55 38,17 32,19 38,25 58,63 63,67 83,08 107,30 110,80 128,32 121,76 79,21

Deságio Médio (%)* 2,34 8,69 13,04 18,52 22,45 27,79 32,71 37,54 43,06 48,14 52,70 57,16 62,27 68,03 76,74 50,79

Freqüência (Qtde) 1,00 2,00 12,00 21,00 33,00 69,00 100,00 147,00 225,00 506,00 497,00 497,00 374,00 119,00 67,00 2670

Freqüência (%) 0,04 0,07 0,45 0,79 1,24 2,58 3,75 5,51 8,43 18,95 18,61 18,61 14,01 4,46 2,51 100,00

Prazo (anos) 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20

Deságio (%) 8,76 16,75 24,04 30,70 36,77 42,31 47,36 51,97 56,18 60,02 63,52 66,71 69,63 72,29 74,72 76,93 78,95 80,80 82,48 84,01

Prazo máximo: 212 meses, Deságio máximo: 98,73%, Deságio estimado = (1-0,99239

) x 100, r

= 0,961294

TDAD 2001

Faixas de Deságio (%) 0-5 5-10 10-15 15-20 20-25 25-30 30-35 35-40 40-45 45-50 50-55 55-60 60-65 65-70 70-100

Prazo Médio (meses)* 8,59 16,02 15,08 21,26 22,87 34,30 37,11 75,39 82,28 83,59 118,39 139,83 116,30 137,94 82,91

Deságio Médio (%)* 8,46 11,03 17,15 23,15 28,29 32,58 37,59 42,74 47,49 52,18 57,30 62,60 66,05 71,20 47,87

Freqüência (Qtde) 7,00 12,00 10,00 19,00 27,00 47,00 72,00 106,00 235,00 312,00 194,00 106,00 36,00 8,00 1191

Freqüência (%) 0,59 1,01 0,84 1,60 2,27 3,95 6,05 8,90 19,73 26,20 16,29 8,90 3,02 0,67 100,00

Prazo (anos) 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20

Deságio (%) 8,56 16,39 23,55 30,09 36,08 41,55 46,55 51,13 55,31 59,14 62,63 65,83 68,76 71,43 73,88 76,11 78,16 80,03 81,74 83,30

Prazo máximo: 218 meses, Deságio máximo: 73,11%, Deságio estimado = (1-0,99257

) x 100, r

= 0,94464

NO BRASIL

2000-2005

ASPECTOS

ORÇAMENTÁRIOS

E FINANCEIROS DA

Vicente P. M. de Azevedo Marques

ASPECTOS ORÇAMENTÁRIOS E FINANCEIROS DA REFORMA AGRÁRIA NO BRASIL 2000-2005

Ministério do

Desenvolvimento Agrário

9 7 8 8 5 6 0 5 4 8 2 3 1

ISBN 9788560548231

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