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FEAD-MINAS CENTRO DE GESTÃO EMPREENDEDORA
NÚCLEO DE PÓS-GRADUAÇÃO E PESQUISA
MESTRADO EM ADMINISTRAÇÃO
MODALIDADE: PROFISSIONALIZANTE
As reações estratégicas do setor da indústria
da construção pesada de Minas Gerais
face às Parcerias Público-Privadas
Afonso Celso Corrêa de Araújo Valle
Belo Horizonte
2006
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Afonso Celso Corrêa de Araújo Valle
As reações estratégicas do setor da indústria
da construção pesada de Minas Gerais
face às Parcerias Público-Privadas
Defesa de dissertação apresentada ao Curso de
Mestrado em Administração: Modalidade
Profissionalizante da FEAD Minas – Centro de
Gestão Empreendedora, como requisito parcial
para obtenção do título de Mestre em
Administração.
Orientadora: Prof
a
Dr
a
. Patrícia Gazzoli
Belo Horizonte
FEAD Minas
2006
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ii
FEAD-Minas – Centro de Gestão Empreendedora,
Mestrado em Administração: Modalidade Profissionalizante
Dissertação intitulada “As reações estratégicas do setor da indústria da construção pesada de
Minas Gerais face às Parcerias Público-Privadas”, de autoria de Afonso Celso Corrêa de
Araújo Valle, defendida e aprovada pela banca examinadora constituída pelos seguintes
professores:
____________________________________________________
Prof.
a
Dr.
a
Patrícia Gazzoli - Orientadora
____________________________________________________
Prof. Dr. Henrique Cordeiro Martins - FEAD
____________________________________________________
Prof. Dr. Mauro Calixta Tavares– UFMG
Belo Horizonte, 13 de novembro de 2006
iii
Este trabalho é dedicado aos meus pais, Afonso
Celso de Araújo Vale e Maria do Carmo Corrêa de
Araújo Vale, meus eternos Mestres.
iv
AGRADECIMENTOS
Agradeço a Deus, por me iluminar e me presentear sempre com sua constante presença em
minha vida.
À Professora Drª. Patrícia Gazzoli, orientadora desta pesquisa, pela dedicação, incentivo e
credibilidade dada ao meu trabalho. Seus conhecimentos e experiência foram fundamentais
para a realização deste estudo.
Aos Professores Dr. Fernando Coutinho Garcia, Dr. Henrique Cordeiro Martins e Drª. Maria
Laetitia Corrêa, pelas sugestões, considerações e interesse durante a fase de qualificação do
projeto de pesquisa.
A elaboração desta dissertação não teria sido possível sem a colaboração e boa vontade de
profissionais que representam importantes empresas privadas, entidades públicas e de classe
que atuam no setor da construção pesada no Estado de Minas Gerais. A esses senhores
agradeço por terem acreditado no tema do meu projeto de pesquisa e, principalmente, por me
terem concedido tempo, atenção e informações valiosas durante as etapas de realização da
pesquisa de campo e das entrevistas.
Aos professores do mestrado, pelo convívio, competência e compromisso com o
desenvolvimento e qualidade do conhecimento recebido.
v
Aos meus pais, pela vida, pelo amor, pelo incentivo e, principalmente, pelos princípios,
valores e ensinamentos sabiamente transmitidos.
Aos meus irmãos Paloma e Giancarlo, pela união, alegria e apoio que sempre
compartilhamos.
Em especial, à minha querida namorada, Flávia Persechini, pelo amor, carinho, cumplicidade
e confiança presentes em todos os momentos desta minha jornada.
E a todos aqueles que, de uma maneira ou de outra, me incentivaram durante o período em
que me dediquei à realização deste mestrado.
vi
“Acreditar é o primeiro passo para toda conquista.”
Almir Klink
“A estrada para o sucesso está sempre em construção.”
Juscelino Kubitschek
vii
RESUMO
A melhoria dos serviços de utilidade pública, com a conseqüente eliminação dos gargalos em
infra-estrutura existentes na economia brasileira, acumulados desde a década de 1980,
requerem investimentos consideráveis. Assim, mecanismos de financiamento alternativos que
pudessem incluir parcerias entre a iniciativa pública, privada e a sociedade civil tornaram-se
desejáveis, não só para prover os aportes financeiros necessários, como também para
aumentar a eficiência desses investimentos. Dentre tais alternativas, cita-se a modalidade de
Parcerias Público-Privadas, ou PPPs, aprovada no Brasil em 30 de dezembro de 2004, através
da lei federal n
o
11.079. Expectativas, preparações e direcionamentos estratégicos de
empresas privadas interessadas nessas parcerias divergem sobre as oportunidades e os riscos
inerentes a essa modalidade de investimento. Sendo assim, as reações estratégicas das
empresas de construção pesada foram consideradas como indicadores de referência para as
orientações de futuras decisões organizacionais das empresas privadas. A presente pesquisa
exploratória, de fundamento qualitativo, abordou as reações estratégicas face às PPPs –
sobretudo aquelas propostas pelo governo mineiro – das empresas da construção pesada com
sede e representação em Belo Horizonte. Foi constatado que as reações estratégicas das
empresas do setor da construção pesada de Minas Gerais se distinguem sob duas perspectivas
diferentes quanto às PPPs: a primeira relaciona-se à oportunidade de prestação de serviços
especializados, e a segunda relaciona-se à oportunidade de geração de um novo negócio a ser
administrado. As diferentes perspectivas definiram a identificação e a análise de dois grupos
distintos dessas empresas: as de porte grande (PG) e as de porte macro (PM). Os grupos
identificados nesta pesquisa coincidem com os estabelecidos pela classificação do Sindicato
da Indústria da Construção Pesada do Estado de Minas Gerais (Sicepot-MG).
Palavras-chave: reações estratégicas, formulação estratégica, Parcerias Público-Privadas,
PPPs, construção pesada.
viii
ABSTRACT
For the improvement of the public utility services, it requires a significant amount of
investments. This is due to the fact of the elimination of the infrastructure bottleneck existing
in the Brazilian economy, accumulated since the 1980’s. The alternative financing
mechanisms which could include partnerships among the public and private initiative within
the civil society has become desirable not only to provide the necessary financial inputs, but
also to increase these investments efficiency. Among such alternatives, the process of public-
private partnerships is currently mentioned, or PPPs, approved on December 30th, 2004,
through the federal brazilian law no. 11.079. However, the expectations, the preparations and
the strategies of private companies focused on these kinds partnerships disagree over the
aspects concerning the opportunities and risks inherent to this investment modality. The
strategic actions are reference factors to guide these company’s future decisions. The present
research, regarding the PPP’s of exploring and qualitative bases, approached the strategical
reactions of heavy construction companies, located in Belo Horizonte, over all those proposed
by the government. It was concluded that the strategical reaction of the heavy construction
companies in Minas Gerais State, distinguish on two different perspectives: the first one, as
the opportunity of specialized services rendering and the second one, as the opportunity of a
new business to be managed. These different perspectives have defined the identification of
two distinct groups for these company’s analyses. The analysis of such companies refers to its
sizes, such as: the big size and the huge size, which correspond to the classification of the
Union of the Industry of the Heavy Construction from Minas Gerais state (Sicepot-MG).
Key words: strategical reaction, strategical formulation, Public-Private Partnership, PPPs,
heavy construction.
ix
LISTA
DE ILUSTRAÇÕES
Figura 1 - Marco teórico ................................................................................................ 22
Figura 2 - Perspectivas genéricas sobre estratégia. ....................................................... 28
Figura 3 - A formulação e implementação da estratégia ............................................... 46
Figura 4 - Estratégias deliberadas e emergentes. ........................................................... 47
Figura 5 - Geração de receitas x Modalidade de realização do projeto. ..................... 59
Figura 6 - Modalidade patrocinada e modalidade administrativa de concessão. .......... 64
Figura 7 - Participações societárias da AGC. .............................................................. 105
Quadro 1 - Abordagens de formulação de estratégias ................................................... 29
Quadro 2 - Pressupostos das escolas de estratégia ........................................................ 34
Quadro 3 - Comparação entre as PPPs e concessões no Brasil. ................................... 61
Quadro 4 - Principais diferenças das PPPs x concessão comum .................................. 62
Tabela 1 - Projetos de PPPs no mundo.. ........................................................................ 52
Tabela 2 - Projetos com possibilidade de execução/conclusão mediante PPPs. ........... 70
Tabela 3 - Categorias de classificação das empresas associadas efetivas, estratificadas por
porte. ............................................................................................................. 83
x
LISTA
DE ABREVIATURAS E SIGLAS
BDMG - Banco de Desenvolvimento de Minas Gerais
BGN - Banco BGN do Grupo Queiroz Galvão S.A.
BIRD - Banco Mundial
CBMM - Companhia Brasileira de Metalurgia e Mineração
CBTU - Companhia Brasileira de Trens Urbanos
CCR - Companhia de Concessões Rodoviárias
CDI - Companhia de Distritos Industriais
CEMIG - Companhia Energética de Minas Gerais
CGP - Comitê Gestor de Parceria Público-Privada Federal
CGPPP - Comitê Gestor de Parceria Público-Privada do Estado de Minas Gerais
CIDE - Contribuição de intervenção no domínio econômico
CODEMIG - Companhia de Desenvolvimento Econômico de Minas Gerais
COPASA - Companhia de Saneamento de Minas Gerais
CP - Contraprestação Pecuniária
CST - Companhia Siderúrgica de Tubarão
DER/MG - Departamento de Estradas e Rodagem do Estado de Minas Gerais
FGP - Fundo Garantidor das PPPs
FMI - Fundo Monetário Internacional
IDH - Índice de Desenvolvimento Humano
INDI - Instituto de Desenvolvimento Industrial de Minas Gerais
IFC - International Finance Corporation
INDI - Instituto de Desenvolvimento Integrado de Minas Gerais
xi
PIB - Produto Interno Bruto
PFI - Private Finance Initiative ou Iniciativa de Financiamento Privado
PG - [empresas de] Porte Grande
PM - [empresas de] Porte Macro
PPA - Plano Plurianual de Ação Governamental
PPPs - Public Private Partnerships ou Parcerias Público-Privadas
REDE PPP - Rede de inteligência e conhecimento das PPPs
SEAIN - Secretaria de Assuntos Internacionais
SEDE - Secretaria de Estado de Desenvolvimento Econômico
SEDS - Secretaria de Estado de Defesa Social
SEMAD - Secretaria de Estado de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável
SEPLAG - Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão
SETOP - Secretaria de Estado de Transporte e Obras Públicas
SICEPOT - Sindicato da Indústria da Construção Pesada
SPE - Sociedade de Propósito Específico
TCSP - Tribunal de Contas do Estado de São Paulo
UEMG - Universidade Estadual de Minas Gerais
xii
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO ...................................................................................................... 14
1.1 Contextualização do problema e justificativa da pesquisa........................................... 14
1.2 Definição do problema ................................................................................................. 19
1.3 Objetivo geral e objetivos específicos ......................................................................... 19
1.4 Delimitação da pesquisa .............................................................................................. 21
2 MARCO TEÓRICO ............................................................................................... 22
2.1 Estratégia empresarial: diferentes perspectivas ........................................................... 23
2.1.1 Da estratégia e de sua formulação .............................................................................. 23
2.1.2 Modelos de formulação de estratégias empresariais sob a perspectiva de Whittington
(2002 ) ............ ........................................................................................... 27
2.1.3 Modelos de formulação de estratégias empresariais sob a perspectiva de Mintzberg,
Ahlstrand e Lampel (2000) ...................................................................................... 32
2.1.4 Modelo de formulação de estratégias empresariais sob a perspectiva de Quinn e Voyer
(1994) ......... .............................................................................................. 43
2.1.5 Estratégia deliberada e emergente .............................................................................. 46
2.2
As Parcerias Público-Privadas ..................................................................................... 49
2.2.1 As experiências internacionais das Parcerias Público-Privadas ................................ 50
2.2.2 Principais características das Parcerias Público-Privadas ........................ ................ 53
2.3
As Parcerias Público-Privadas no Brasil ........................................................... .......... 57
2.3.1 Papéis de cada parceiro .............................................................................................. 67
2.3.2 Comitê Gestor de Parceria Público-Privada Federal (CGP) .......................... ........... 68
2.3.3 Carteira de projetos de PPPs federais ........................................................................ 69
xiii
2.3.4 Fundo garantidor das PPPs ........................................................................................ 72
2.4
As Parcerias Público-Privadas em Minas Gerais ......................................................... 73
2.4.1
Fundo garantidor dasPPPs no Estado de Minas Gerais (FGP) ................................. 75
2.4.2 Comitê Gestor de Parceria Público-Privada do Estado de Minas Gerais .................. 76
2.4.3 Carteira de projetos de PPPS do Estado de Minas Gerais ......................................... 77
3 METODOLOGIA DE PESQUISA ....................................................................... 80
3.1 Tipo de pesquisa ....................................................................................................... 80
3.2 Universo e amostra ...................................................................................................... 82
3.3 Coleta de dados ....................................................................................................... 86
3.4 Tratamento e análise dos dados ................................................................................... 87
4 CASOS ESTUDADOS ........................................................................................... 90
4.1 Breve delimitação histórica do setor da construção pesada de Minas Gerais .............. 90
4.2 As empresas de classificação “Porte Grande” ............................................................. 95
4.3 As empresas de classificação “Porte Macro” ............................................................. 103
5 AS REAÇÕES ESTRATÉGIAS DO SETOR DA INDÚSTRIA DA
CONSTRUÇÃO PESADA DE MINAS GERAIS FACE ÀS PPPS ................. 112
5.1 As reações estratégicas das empresas de porte grande .............................................. 125
5.2 As reações estratégicas das empresas de porte macro ............................................... 134
6 CONSIDERAÇÕES FINAIS ............................................................................... 142
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ..................................................................... 149
ANEXOS ..................................................................................................................... 154
Anexo 1 - Roteiro das entrevistas com representantes de empresas privadas ........................... 154
Anexo 2 - Roteiro das entrevistas das entrevistas com representantes do Estado ..................... 155
14
1 INTRODUÇÃO
A introdução deste trabalho é composta inicialmente pela contextualização do problema e
pela justificativa da pesquisa. Posteriormente, são anunciados o problema pesquisado, seu
objetivo geral e seus objetivos específicos. Por fim, delimita-se a proposta empírica e teórica
do estudo.
1.1 Contextualização do problema e justificativa da pesquisa
A incapacidade do setor público de diversos países em oferecer à sociedade civil serviços
públicos de qualidade vem impondo constantes desafios aos governos, que buscam recursos
para novos investimentos em infra-estrutura (PASIN; BORGES, 2003).
Glaister (2003) relata que, na Inglaterra, devido às fortes restrições fiscais e gerenciais do
setor público inglês, iniciou-se em 1981 um processo de ajuste no balanço entre as provisões
públicas e privadas desse país. Essa iniciativa ficou conhecida pela sigla PFI (private finance
initiative) ou iniciativa de financiamento privado para a prestação de serviços de utilidade
pública. Tal iniciativa, após algumas evoluções, passou a ser conhecida como PPPs (public
private partnerships) ou Parcerias Público-Privadas. As PPPs têm sido adotadas em diversos
países, como Reino Unido, EUA, Portugal, Holanda, Irlanda, África do Sul e Canadá, e já são
15
uma realidade importante nos países da Europa Central e da América Latina, com destaque
para México e Chile.
O recente interesse do Brasil pela utilização dessa modalidade de parceria decorreu do
sucesso das experiências internacionais, segundo afirmam Pasin e Borges (2003).
O reconhecimento do novo papel do Estado brasileiro como indutor e co-
partícipe do desenvolvimento – desde a alocação prioritária de recursos
públicos até a implementação de políticas sociais – implica a definição e o
aprimoramento de mecanismos de financiamento que compatibilizem com as
necessidades de investimentos em infra-estrutura, peça fundamental para o
crescimento econômico sustentável. (BRASIL, 2003, p. 7).
A escassez de investimentos recentes em infra-estrutura no Brasil é uma das conseqüências da
crise do Estado Moderno, principalmente da crise dos serviços públicos, a qual evidencia a
atual inadequação do Estado intervencionista
1
e nacional-desenvolvimentista
2
. Essa crise de
finanças públicas se estendeu ao longo das décadas de 80 e 90, ocasionando a progressiva
perda de capacidade do Estado em alocar recursos para a expansão e manutenção de sua infra-
estrutura (BRASIL, 2003).
O resultado do processo de escassez de investimentos em infra-estrutura no Brasil foi sendo
nitidamente percebido por uma crescente deterioração da qualidade dos serviços de utilidade
pública e pelos impactos indesejáveis na produtividade e na eficiência do sistema econômico
brasileiro, afirma Pinto (2005).
1 O Estado seria o responsável pelo desenvolvimento do país por meio de uma política intervencionista (BRUM, 1999).
2 O Estado nacional-desenvolvimentista teve início no governo do Presidente Getúlio Vargas, na década de 30, e se estendeu
até a década de 80. Essa fase é caracterizada pela presença forte do Estado na economia, com pesados investimentos estatais
em bens de capital e infra-estrutura, visando ao desenvolvimento industrial do país (BRUM, 1999).
16
A eliminação dos gargalos em infra-estrutura existentes na economia brasileira acumulados
desde a década de 1980 e a melhoria dos serviços de utilidade pública requerem investimentos
consideráveis. Esses fatores, dentre outros, impulsionaram os governantes a buscarem novas
formas de realizar investimentos essenciais ao desenvolvimento da economia. Assim,
mecanismos de financiamentos alternativos que pudessem incluir parcerias entre a iniciativa
pública, a iniciativa privada e a sociedade civil tornaram-se desejáveis, não só para prover os
aportes financeiros necessários, como também para aumentar a eficiência desses
investimentos (BRUM, 1999).
Dentre tais alternativas, citam-se o processo de privatização, de terceirização, de concessões
e, por fim, o de Parcerias Público-Privadas ou PPPs, recentemente instituído pelo Governo
Federal e por alguns governos estaduais (PINTO, 2005).
Para Pasin e Borges (2003), infra-estrutura é o conjunto de obras públicas ou privadas –
como sistemas de transportes, energia, telecomunicações, urbanização etc. – a serem
edificadas numa localidade, região ou nação, com o objetivo de oferecer à população
condições de pleno desenvolvimento sócio-econômico.
Com base no Plano Plurianual de Ação Governamental
3
do Governo Federal para o período
de 2004-2007, foram estimados investimentos na ordem de 21,7% do produto interno bruto
(PIB)
4
, necessários para a retomada e sustentação do crescimento econômico do país
(BRASIL, 2003). No final de 2003, foi elaborada pelo Governo Federal uma carteira de
3 O Plano Plurianual de Ação Governamental estabelece as diretrizes, objetivos e metas da administração pública para as
despesas dos programas governamentais de longo prazo. É uma lei ordinária, editada a cada quatro anos.
4 O produto interno bruto (PIB) corresponde ao valor do fluxo de bens e serviços finais disponibilizados por uma economia
em um determinado período. O PIB brasileiro de 2003 foi de R$1.514,9 bilhões (BRASIL 2003a).
17
projetos
5
incluindo 23 projetos prioritários que necessitariam ser desenvolvidos com a
participação do setor privado em cinco regiões do país, nas áreas de transporte (ferrovia,
rodovia e portos), irrigação e recursos hídricos, com previsão de investimentos de
aproximadamente 13 bilhões de reais. Também foi proposto pelo poder executivo à Câmara
dos Deputados um projeto de lei que regulamentasse o regime para essas Parcerias Público-
Privadas.
Aprovada em 30 de dezembro de 2004, a lei federal n
o
11.079 estabeleceu no Brasil as
denominadas Parcerias Público-Privadas – ou PPPs. A lei institui normas gerais para licitação
e contratação de Parceria Público-Privada no âmbito da administração pública. Alguns
estados e municípios também já editaram ou devem editar suas leis específicas de PPPs,
porém tais leis deverão sempre obedecer aos preceitos das normas gerais da lei federal de
PPPs.
As Parcerias Público-Privadas são contratos de prestação de serviços de longo prazo,
celebrados entre a administração pública e um parceiro privado, com a finalidade de
promover a implantação, a operação e a gestão de projetos em infra-estrutura. França (2005)
afirma que, diferentemente das concessões, em que a tarifa cobrada pela utilização dos
serviços é paga somente pelo usuário-final, nas Parcerias Público-Privadas o parceiro público
se compromete a pagar ao parceiro privado uma complementação parcial (ou total) à tarifa
paga pelo usuário-final, a fim de viabilizar contratos cuja exploração não seja auto-sustentável
(como a implantação de metrôs com inviabilidade tarifária, ou então a construção de rodovias
de baixo tráfego e sem atratividade para investimentos com recursos do setor privado, por
exemplo).
5 Carteira de Projetos - Documento do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão que seleciona algumas das obras
que o Governo Federal considera necessárias e passíveis de serem licitadas sob o regime de parcerias. (BRASIL 2003b).
18
Segundo Ridolfi (2003), as PPPs incluem dois aspectos relevantes: em primeiro lugar, a
possibilidade de se levantar recursos em um ambiente de restrições orçamentárias; em
segundo lugar, a possibilidade de fazer o melhor uso da eficiência operacional do setor
privado, com o objetivo de reduzir custos e aumentar a qualidade de serviços de utilidade
pública prestados para a sociedade, no setor de infra-estrutura. A adoção das PPPs possibilita
a realização de projetos novos e/ou ociosos de infra-estrutura e estimula cada vez mais o
Estado a buscar o apoio necessário junto ao setor privado.
Porém, a indústria da construção pesada – que é o setor que inclui as empresas privadas
supostamente mais interessadas nessas parcerias – pode divergir quanto às oportunidades e
riscos inerentes a essa modalidade de investimento, em decorrência das expectativas, da
preparação e do direcionamento estratégico de cada empresa do setor. Acredita-se que as
reações estratégicas das empresas seja um fator de referência que orientará suas futuras
decisões, no sentido de defender seus interesses e proteger as empresas dos riscos e incertezas
referentes às PPPs. Sob esse ponto de vista e em face da oportunidade de investimentos em
novos projetos de infra-estrutura pública, sob a modalidade de PPPs, a concepção de negócio
das empresas se confronta atualmente com um cenário crítico e desafiador, que poderá alterar
a formulação estratégica dessas empresas.
Esse novo cenário leva a crer que as empresas privadas provavelmente reagirão a essa
abertura de oportunidades e formularão (ou reformularão) suas estratégias em conseqüência
dessa nova situação. Uma vez que a indústria da construção pesada é provavelmente o setor
mais interessado nas PPPs, deduz-se que seja também aquele que reagirá mais imediatamente
a esse novo cenário. Sendo assim, contata-se que é de fundamental importância conhecer a
19
forma como as empresas da construção pesada estão reagindo estrategicamente ao advento
das PPPs. Esta pesquisa se dirige no sentido de analisar tal questão, que se mostra bastante
complexa e merece uma análise atenta. Pelo fato de se pretender abordar um assunto
complexo e ainda muito pouco explorado no ambiente acadêmico, acredita-se que esta
pesquisa poderá proporcionar uma maior reflexão sobre o tema das PPPs, relacionando-a a
uma parcela específica da indústria brasileira, a saber, a indústria da construção pesada, e às
suas eventuais reações estratégicas.
1.2 Definição do problema
Esta pesquisa pretende abordar a seguinte questão norteadora:
Como as empresas privadas de porte grande e macro do setor da indústria da
construção pesada do Estado de Minas Gerais estão reagindo estrategicamente face
aos projetos de PPPs instituídos pelo governo desse Estado?
1.3 Objetivo geral e objetivos específicos
O presente estudo tem como objetivo geral explorar e identificar as reações de natureza
estratégica que têm emergido nas empresas privadas a partir dos projetos de Parcerias
20
Público-Privadas direcionadas ao setor da indústria da construção pesada no Estado de Minas
Gerais.
De forma mais específica, constituem-se tópicos para o alcance do objetivo geral deste
estudo:
a) mapear os principais projetos em infra-estrutura ora ofertados pelo Governo Federal e
pelo Estado de Minas Gerais na modalidade de PPPs, a fim de discutir as reações do setor
privado face a esses projetos;
b) identificar empresas da indústria da construção pesada do Estado de Minas Gerais que,
interessadas nos projetos de PPPs, apresentaram alguma reação estratégica motivada pelo
novo cenário;
c) identificar como essas reações estratégicas se articulam nessas empresas, em relação aos
projetos de PPPs destinados ao setor da indústria da construção pesada do Estado de
Minas Gerais;
d) identificar possíveis implicações relativas às reações adotadas.
21
1.4 Delimitação da pesquisa
Esta pesquisa limitou-se a contemplar o espectro do pensamento estratégico, deixando de lado
a ação estratégica propriamente dita. Em outras palavras, ocupou-se com o processo de
reações e mesmo com a formulação de estratégias elaboradas pelas empresas privadas, e não
com a sua implementação. Para tanto, a atenção foi direcionada para a percepção estratégica
dos executivos das empresas privadas de porte grande e macro, de acordo com a classificação
do Sindicato da Indústria da Construção Pesada do Estado de Minas Gerais (Sicepot-MG). A
pesquisa também se limitou aos projetos de PPPs propostos pelo Governo Federal e pelo
Estado de Minas Gerais, concentrando-se sobretudo no projeto de recuperação da infra-
estrutura da Rodovia MG-050, primeiro projeto de PPP do país na área de infra-estrutura
rodoviária, cuja concorrência foi definida através da publicação do Edital nº. 070/2006.
22
2 MARCO TEÓRICO
O presente estudo é sustentado por dois marcos teóricos fundamentais, apresentados em
seções distintas, a saber:
a) Estratégia empresarial
: nesse item são abordados alguns conceitos sobre estratégia e
sobre o processo de formulação de estratégia empresarial, sob a visão teórica fornecida
por Whittington (2002), por Mintzberg, Ahlstrand e Lampel (2000) e Quinn e Voyer
(1994).
b) Parcerias Público-Privadas
: nesse item são abordados os novos arranjos institucionais
das Parcerias Público-Privadas, que lideram atualmente as discussões quanto a novas
formas e fontes alternativas de investimentos em infra-estrutura pública.
A figura 1 a seguir apresenta uma esquematização do marco teórico adotado nesta pesquisa.
FIGURA 1 - Marco teórico
Fonte: o autor.
AS PARCERIAS
PÚBLICO-PRIVADAS
(PPP
S)
PARCEIRO PÚBLICO PARCEIROS PRIVADOS
O setor da Indústria da
Construção Pesada de
Minas Gerais
FOCO DA
PES
Q
UISA
Reação estratégica das
empresas privadas
face aos projetos
de PPPs
23
2.1 Estratégia empresarial: diferentes perspectivas
A primeira parte do marco teórico deste projeto oferece uma visão geral sobre estratégia. São
abordados conceitos sobre estratégia e sobre sua formulação, destacando as abordagens
genéricas no processo de formação de estratégia fornecidas por Whittington (2002).
Posteriormente, são abordadas as diferentes escolas em estratégia identificadas por Mintzberg,
Ahlstrand e Lampel (2000) e a teoria incrementalista, desenvolvida, entre outros, por Quinn e
Voyer (1994).
2.1.1 Da estratégia e de sua formulação
O vocábulo estratégia teve sua origem na Grécia Antiga, com a forma strategos, significando
inicialmente “chefe do exército”. Depois foi utilizado pelos militares quando queriam
expressar o encaminhamento que era dado à guerra, visando à vitória militar, segundo
afirmam Mintzberg e Quinn (2001). Posteriormente a palavra estratégia saiu do domínio
exclusivo da área militar e passou a significar mais amplamente “a arte de aplicar os meios
disponíveis para a consecução de objetivos específicos”. A área da administração também
passou a empregar o termo estratégia, significando “o caminho que a organização irá
determinar para atingir objetivos pré-definidos”. Assim, nesse âmbito a noção de estratégia
vem sendo associada às ações ligadas ao futuro das organizações.
24
Ghemawat (2000, p.16) reforça as conotações militares do termo criado pelos antigos gregos e
faz uma reflexão histórica para demonstrar que a adaptação da terminologia estratégica a um
contexto de negócios surgiu na Segunda Revolução Industrial, na segunda metade do século
XIX, nos Estados Unidos, quando a estratégia emergiu como “forma de moldar as forças de
mercado e afetar o ambiente competitivo”.
Ansoff (1990, p. 93) afirma que a finalidade das estratégias é estabelecer quais são os
caminhos, os cursos e os programas de ação que devem ser seguidos para que sejam
alcançados os objetivos e os desafios estabelecidos. Conforme explicita, “a estratégia é um
dos vários conjuntos de regras de decisão para orientar o comportamento de uma
organização”. Para o autor, o interesse pela estratégia foi provocado pelo reconhecimento de
que o ambiente externo da empresa é mutável e descontínuo em relação ao passado. Nesse
sentido, e de acordo com um ponto de vista fundamentado no planejamento estratégico, a
estratégia organizacional envolve a formulação dos seguintes elementos:
a) a determinação de um padrão ou plano, conforme os quais o desempenho presente e
futuro da empresa possam ser medidos; quando quantitativos, são chamados metas, e
quando qualitativos esses planos ou padrões são chamados objetivos;
b) o estabelecimento de regras para o desenvolvimento da relação da empresa com seu
ambiente externo (estratégia de negócio), para o estabelecimento de relações internas e
processos dentro da organização (estratégia administrativa) e para a condução das
atividades da empresa no dia-a-dia (políticas operacionais).
De acordo com Mintzberg e Quinn (2001), a noção de estratégia é definida como o padrão ou
plano que integra em um todo coerente as principais metas, as políticas e a seqüência de ações
25
de uma organização. Uma estratégia bem formulada ajuda a ordenar e alocar os recursos de
uma organização para uma nova postura singular e viável, com base em suas competências,
considerando ainda suas deficiências internas relativas, as mudanças antecipadas no ambiente
e as providências contingentes realizadas por oponentes inteligentes.
Segundo Mintzberg e Quinn (2001), as estratégias formais bem sucedidas contêm três
elementos essenciais: as metas (ou objetivos) mais importantes a serem atingidos, as políticas
mais significativas orientando ou limitando as ações, e por fim as principais providências
seqüenciais (ou programas) que devem atingir as metas definidas dentro dos limites
estabelecidos. Como a estratégia determina a orientação geral e o foco da ação da
organização, sua formulação não pode ser encarada somente como o alinhamento dos
programas destinados a atingir metas predeterminadas. O desenvolvimento de metas é parte
integrante da formulação da estratégia.
Na perspectiva de Wright, Kroll e Parnell (2000, p. 24), a estratégia “refere-se aos planos da
alta administração para alcançar resultados consistentes com a missão e os objetivos gerais da
organização”. Para os autores, podem-se elencar três elementos essenciais que integram a
decisão estratégica:
• a formulação da estratégia (desenvolvimento da estratégia);
• a implementação da estratégia (aplicação prática da estratégia, colocando-a em ação);
• controle estratégico (modificação da estratégia ou de sua implementação, de forma a
assegurar que os resultados desejados possam ser obtidos).
26
Apenas o primeiro aspecto é contemplado nesta pesquisa, pois acredita-se que a formulação
estratégica de uma organização se dê em estreita correlação com as suas ações e reações
operadas face às mudanças no cenário externo político, legal e econômico.
Embora não haja uma definição simples de estratégia, existem hoje alguns pontos de
concordância quanto à natureza da estratégia, definidos por Mintzberg, Ahlstrand e Lampel
(2000), sintetizados abaixo:
A estratégia diz respeito tanto à organização como ao ambiente. “Uma
premissa básica para se pensar a respeito de estratégia diz respeito à
impossibilidade de separar organização e ambiente. [...] A organização usa a
estratégia para lidar com as mudanças nos ambientes.”
A estratégia é complexa.
“Como as mudanças trazem novas combinações de
circunstâncias para a organização, a essência da estratégia permanece não-
estruturada, não-programada, não-rotineira, não-repetitiva.”
A estratégia afeta o bem-estar geral da organização.
“[...] decisões
estratégicas [...] são consideradas importantes o suficiente para afetar o bem-
estar geral da organização.”
A estratégia envolve questões tanto de conteúdo como de processo
. “O
estudo da estratégia inclui as ações decididas, ou o conceito de estratégia, e
também os processos pelos quais as ações são decididas e implementadas.”
As estratégias não são simples deliberações
. “Os teóricos [...] concordam
que as estratégias pretendidas, emergentes e realizadas podem diferir entre
si.”
As estratégias existem em níveis diferentes.
“[...] as empresas têm [...]
estratégia corporativa (em que negócio deveremos estar?) e estratégia de
negócios (como iremos competir em cada negócio?).”
27
A estratégia envolve vários processos de pensamento. “[...] a estratégia
envolve exercícios conceituais, assim como analíticos. Alguns autores
enfatizam a dimensão analítica mais que as outras, mas a maioria afirma que
o coração da formulação de estratégias é o trabalho conceitual feito pelos
líderes da organização”. (Trechos extraídos de MINTZBERG;
AHLSTRAND; LAMPEL, 2000, p. 21).
É importante ressaltar que essas áreas de concordância reforçam a questão destacada na
introdução e no objetivo geral desta dissertação, que se refere à necessidade de explorar qual
tipo de reação estratégica tem emergido nas empresas privadas a partir dos projetos de
Parcerias Público-Privadas direcionadas ao setor da indústria da construção pesada no Estado
de Minas Gerais.
2.1.2 Modelos de formulação de estratégias empresariais sob a perspectiva de Whittington
(2002)
Whittington (2002) fornece uma visão sobre estratégia empresarial que identifica quatro
abordagens genéricas no processo de formação de estratégia. São elas: a abordagem clássica,
a evolucionária, a sistêmica e a processual.
Conforme ilustrado na figura 2, Whittington (2002) também propõe que duas dimensões
determinam as diferenças fundamentais que caracterizam cada uma dessas quatro abordagens
genéricas no processo de formação de estratégia. São elas: os resultados da estratégia
(maximização de lucros ou resultados múltiplos) e a natureza do processo de formação de
estratégia (processos deliberados ou emergentes).
28
FIGURA 2 - Perspectivas genéricas sobre estratégia
Fonte: Adaptado de WHITTINGTON, 2002, p. 3.
O quadro 1 a seguir apresenta esquematicamente as principais características das quatro
abordagens de formulação de estratégias, na visão de Whittington (2002), e apresenta as
diferentes perspectivas conceptuais sobre estratégia.
Resultados múltiplos
Abordagem
Clássica
Abordagem
Evolucionária
Abordagem
Processual
Abordagem
Sistêmica
Maximização dos lucros
(resultados)
Processos
emergentes
Processos
deliberados
29
QUADRO 1
Abordagens de formulação de estratégias
CARACTERÍSTICAS
ABORDAGEM
Clássica
Processual
Evolucionária
Sistêmica
Surgimento
1960
1970
1980
1990
Principais autores
Ansoff; Porter;
Chandler; Sloan
Cyert; March;
Simon; Mintzberg;
Pettigrew
Hannan e Freeman;
Freeman e Boeker;
Willianmson
Whittington;
Whitley
Foco
Estratégia
deliberada
Processos
emergentes
Processos
emergentes
Estratégia
deliberada
Justificativa
Maximização de
lucro
Resultados
múltiplos
Sobrevivência
Local
Estratégia
Formal
Elaborada
Eficiente
Inserida
Implicações
No planejamento
No âmbito interno;
processos
cognitivos
No âmbito externo;
processos
darwinianos
No âmbito
externo; contextos
sociológicos
Fonte: Adaptado de WHITTINGTON, 2002, p. 46.
A abordagem clássica, cujos expoentes são Igor Ansoff, Michael Porter, Chandler e Sloan,
apresenta a formação de estratégia como um processo racional de análise deliberada, e
visualiza um único resultado, cujo objetivo é o de maximizar a vantagem da empresa a longo
prazo. Assim, a estratégia é associada a processos racionais, deliberados, tendo como objetivo
30
a maximização dos lucros, de forma a aumentar as vantagens competitivas da organização. A
estrutura organizacional deve seguir a estratégia. Segundo Whittington (2002), a formulação
da estratégia emerge de planejamentos a longo prazo, sendo que os gerentes atuam como os
grandes arquitetos estratégicos, havendo uma dissociação entre a concepção e a
implementação da estratégia. Baseada em um processo abrangente e detalhado de coleta de
informação sobre o contexto ambiental e sobre a organização, aliado a uma análise racional, a
estratégia surge de planos cuidadosamente elaborados. Assim, a abordagem clássica se
posiciona a favor da capacidade dos gerentes em adotar estratégias de maximização do lucro
através de um planejamento racional de longo prazo. Tal abordagem é mais relevante em
ambientes estáveis e relativamente previsíveis.
A abordagem processual considera a existência de outros resultados no processo estratégico,
tais como coalizões de poder ou indivíduos poderosos dentro da organização, que restringem
a possibilidade de se atingir a maximização de lucros. A racionalidade do planejamento é
imperfeita. As abordagens processuais enxergam o processo estratégico como governado pelo
acaso, pelas limitações cognitivas e vieses inerentes ao comportamento humano. Assim, as
estruturas organizacionais nem sempre combinam com as estratégias empresariais, mas as
estratégias podem ser modeladas pelas estruturas. Portanto, as estratégias seriam programadas
e não escolhidas. O foco processualista acredita nas imperfeições das organizações e dos
processos de mercado, e leva pelo menos a quatro concepções de estratégia diferentes:
1. a estratégia é um recurso de tomada de decisão para simplificar a realidade em algo com
que os gerentes possam realmente lidar;
2. é um processo emergente que será descoberto durante a ação e atenderá a interesses
pluralistas e não apenas à maximização dos lucros;
31
3. a formulação estratégica não é derivada apenas do posicionamento da organização no seu
mercado, mas da capacidade de criar e renovar recursos distintos;
4. na percepção processual, a estratégia volta-se para o âmbito interno, construindo as
habilidades e competências essenciais, visando a um desempenho superior sustentável.
Segundo a abordagem processualista, a estratégia envolve uma construção constante sobre
competências e não prevê a busca de oportunidades, mas a identificação progressiva de
oportunidades. Diferenças individuais de interesses e limitações cognitivas impedem a
emergência de planos únicos cuidadosamente elaborados. Por outro lado, as imperfeições do
mercado permitem a existência de estratégias não-ótimas, que emergem de um padrão de
decisões passadas. Cyert e March, Mintzberg e Pettigrew são autores que comungam desse
ponto de vista.
A abordagem evolucionária descarta qualquer possibilidade de planejamento racional e a
habilidade gerencial de planejar e agir racionalmente em um ambiente determinante.
Mudanças ambientais são consideradas impossíveis de prever, e essa abordagem acredita que
escolhas gerenciais não têm nenhuma influência nos destinos da organização. Whittington
(2002) apresenta a idéia de que é o ambiente que seleciona a empresa, destacando a adaptação
organizacional. A principal força é o mercado, que seleciona os mais aptos a sobreviverem, e
não os gerentes, que determinam as estratégias dentro de um determinado ambiente. Diante
dos mercados competitivos, sob o ponto de vista dos teóricos evolucionistas, as estratégias
deliberadas não são suficientes para sustentar uma vantagem competitiva, sendo mais
importantes as iniciativas inovadoras, dentre as quais o ambiente seleciona a melhor. Os
mercados são muito competitivos, imprevisíveis e eficientes para permitir a criação de
32
qualquer vantagem sustentável a longo prazo pelas organizações. Dento dessa perspectiva, os
principais autores são Freeman e Boeker, Willianmson e Hannan e Freeman.
A abordagem sistêmica, conforme sustentam os principais autores dessa perspectiva, Whitley
(1991) e Whittington (1992), considera que o contexto social das empresas torna a estratégia
peculiar e dependente de sistemas sociais particulares, nos quais ela surge. A principal
mensagem da abordagem sistêmica é que a estratégia deve ser vista do ponto de vista
sociológico, enfatizando, portanto, o ambiente externo. Os teóricos sistêmicos defendem que
os tomadores de decisões não possuem interesses puramente econômicos e utilitaristas. De
acordo com Whittington (2002), todos os indivíduos fazem parte de um sistema social que
exerce pressões para que as organizações se amoldem a formas sociais e ao contexto local de
realidade. A produção da estratégia nessa abordagem atende aos interesses plurais das
organizações. Dessa forma, os clientes e concorrentes de uma empresa não praticam o mesmo
modelo de estratégia que ela pratica. Whittington (2002) conclui que os objetivos e a forma
como as estratégias serão concebidas e implementadas estão relacionados com as
características sociais do ambiente em que estão inseridas, sendo que as regras da cultura da
sociedade local exercerão grande influência na formulação e execução das estratégias.
2.1.3 Modelos de formulação de estratégias empresariais sob a perspectiva de Mintzberg,
Ahlstrand e Lampel (2000)
Mintzberg, Ahlstrand e Lampel (2000) afirmam que existem pelo menos dez escolas de
pensamento estratégico no campo da administração, cada qual com suas características. Três
33
escolas, de natureza prescritiva, enfatizam mais o aspecto de como as estratégias devem ser
formuladas; as sete outras escolas, de natureza descritiva, consideram mais os aspectos
específicos do processo de formulação de estratégias, na medida em que há menor ênfase na
prescrição do comportamento estratégico ideal, e maior foco na descrição de como as
estratégias são, de fato, formuladas.
As escolas de natureza prescritiva são: a de design, a de planejamento e a de posicionamento,
enquanto as escolas de natureza descritiva são: a empreendedora, a cognitiva, a de
aprendizagem, a de poder, a cultural, a ambiental e a de configuração.
Destaca-se que a Escola de Configuração, de natureza descritiva, teve de ser excluída do
marco teórico apresentado neste trabalho, pelo fato de não incluir um posicionamento
específico diferenciado das demais escolas, e sim apresentar uma síntese de todas as outras,
de acordo com a opinião dos próprios autores.
O quadro 2 a seguir apresenta os principais pressupostos de cada uma das nove escolas de
estratégia na visão de Mintzberg, Ahlstrand e Lampel (2000).
34
QUADRO 2
Pressupostos das escolas de estratégia
Escola Pressupostos
Escola de Desenho (Design)
O processo de formação de estratégia é conceitual e informal,
avaliando forças e fraquezas, oportunidades e ameaças.
Escola de Planejamento
O processo de formação de estratégia dispõe de instrumentos formais
e numéricos, e segue um modelo de planejamento.
Escola de Posicionamento
O processo de formação de estratégia é um processo analítico que
privilegia a análise da estrutura da indústria na qual a firma está
inserida.
Escola Empreendedora
A estratégia da empresa é informal, baseada no líder da empresa e na
sua visão.
Escola Cognitiva
A empresa elabora novas estratégias através de novos conceitos e
inovações radicais.
Escola de Aprendizagem
A estratégia da empresa evolui em um processo interativo de tentativa
e erro.
Escola de Poder
A estratégia da empresa é abertamente influenciada por relações de
poder.
Escola Cultural
A cultura da empresa influencia a sua forma de ver o mundo e definir
suas estratégias.
Escola Ambiental
O ambiente é determinante para a estratégia da empresa através de
comportamentos isomórficos (pressões institucionais).
Fonte: VASCONCELLOS, 2001, p. 12.
35
Considera-se essencial a abordagem dos pressupostos e das principais premissas de cada uma
das nove escolas de Mintzberg, Ahlstrand e Lampel (2000), mesmo que de uma forma
sintética, por se tratar fundamentalmente de concepções distintas sobre a formulação
estratégica, tema de destaque nesta pesquisa.
A escola de desenho
6
reúne teorias que enfatizam o caráter conceitual da estratégia
empresarial. Essa escola focaliza a formação estratégica como um processo de desenho
informal, essencialmente de concepção única. A escola de desenho propõe um modelo de
formulação de estratégia que busca estabelecer a adequação entre as capacidades internas e as
possibilidades externas, avaliando pontos fortes e pontos fracos das organizações, à luz das
oportunidades a ameaças em seu ambiente. Dentre as suas principais premissas, os autores
destacam: deve ser um processo deliberado de pensamento consciente, pois a formulação de
estratégia é uma aptidão adquirida e não natural; e a responsabilidade pelo controle e
percepção deve ser do executivo principal, que é o estrategista. As estratégias devem ser
únicas e têm de ser formuladas sob medida para o caso individual. O processo de desenho está
completo quando as estratégias parecem plenamente formuladas como perspectivas,
oferecendo pouco espaço para visões incrementalistas ou estratégias emergentes, as quais
permitem a continuidade da formulação durante a implementação e depois dela. As estratégias
devem ser compreendidas por outros membros da organização e, finalmente, somente depois
que essas estratégias únicas, desenvolvidas, explícitas e simples forem formuladas, é que
podem ser implementadas (a dicotomia formulação - implementação é vital para a escola de
desenho).
6
Principais autores: (a) SELZNICK, P. Leadership in administration: a sociological interpretation. Evanston, Illinois: Row,
Peterson, 1957; (b) NEWMAN, W.H. Administrative action: the techniques of organization and management. Englewood
Cliffs, New Jersey: Prentice-Hall, 1951; (c) LEARNED, E.P.; CHRISTENSEN, C.R.; ANDREWS, K.R.; GUTH, W.D.,
Business policy: text and case. Homewood, Illinois: Irwin, 1965.
36
A escola de planejamento
7
enfatiza os aspectos formais, estruturados e numéricos do processo
de formação de estratégia. Essa escola descreve a formação estratégica como um processo
mais detalhado e sistemático de planejamento formal. Propõe a prática de procedimento,
treinamento e análise formal. Para a escola de planejamento, a estratégia deve ser guiada por
um quadro de planejadores altamente educados, com acesso direto ao executivo principal.
Essa escola originou-se ao mesmo tempo em que a escola de desenho, mas ambas seguiram
caminhos diferentes. Embora tenha crescido até alcançar um enorme impacto sobre a prática
da administração estratégica nos anos 70, vários reveses prejudicaram enormemente a escola
de planejamento, transformando-a, hoje, numa pálida sombra da sua influência anterior. Suas
premissas principais podem ser resumidas, conforme a seguir: (a) as estratégias devem
resultar de um processo controlado e consciente de planejamento formal, decomposto em
etapas distintas, cada uma delineada por checklists e apoiada por técnicas; (b) a
responsabilidade por todo o processo está, em princípio, com o executivo principal, e na
prática, a responsabilidade pela execução está com os planejadores; (c) as estratégias surgem
prontas desse processo, devendo ser explicitadas para que possam ser implementadas por
meio da atenção detalhada a objetivos, orçamentos, programas e planos operacionais de vários
tipos.
A escola de posicionamento
8
vê a estratégia como a escolha deliberada de posicionamentos
competitivos através de processos analíticos de decisão. O foco dessa escola está na seleção
de posições estratégicas específicas, entendidas como posições tangíveis para contextos
particulares. A escola de posicionamento privilegia a análise da estrutura da indústria na qual
7 Principal autor: ANSOFF, H.I. Corporate strategy. Nova York: McGraw-Hill, 1965.
8 Principais autores e obras: (a) HATTEN, K.J.; SCHENDEL, D.E. Heterogeneity within an industry: firm conduct in the
U.S. brewing industry, 1952-1971, Journal of Industrial Economics, vol. 26, dezembro de 1977, p. 97-113; (b) PORTER,
M.E., Competitive strategy. New York: Free Press, 1980; (c) PORTER, M.E., Competitive advantage: creating and
sustaining superior performance. New York: Free Press, 1985.
37
a empresa está inserida, por meio de um processo analítico de formulação de estratégias.
Acrescenta conteúdo às duas escolas anteriores, na medida em que abre o lado prescritivo da
área a investigações substanciais e enfatiza a importância das próprias estratégias, e não
apenas do processo pelo qual elas são formuladas. Para Mintzberg, Ahlstrand e Lampel (2000,
p. 69), “o item mais notável nesta escola foi uma idéia única e revolucionária, para o melhor e
para o pior”. Segundo os autores, essa escola afirmou que “poucas estratégias-chave – como
posições no mercado – são desejáveis, em uma determinada indústria: posições que podem ser
defendidas contra concorrentes atuais e futuros”. As empresas que ocupam essas posições têm
lucros maiores e se destacam na indústria por conseguirem prover reserva de recursos com os
quais podem se expandir, e conseqüentemente ampliar e consolidar suas posições. A escola de
posicionamento foi capaz de criar e aperfeiçoar um conjunto de ferramentas analíticas
dedicadas a ajustar a estratégia correta às condições vigentes (também vistas como genéricas,
como a maturidade ou a fragmentação de uma indústria). A formulação da estratégia
continuou a ser vista – como nas outras duas escolas prescritivas – como um processo
controlado e consciente, que produzia estratégias deliberadas completamente desenvolvidas, a
serem tornadas explícitas antes da sua implementação formal.
A escola empreendedora
9
focaliza o papel dos líderes carismáticos e dos empreendedores, e
trata a formação de estratégia como um processo visionário. A escola empreendedora insere-
se no grupo das escolas de descrição, que procura entender o processo de formulação da
estratégia à medida em que esse se desdobra. Além disso, ela não só focaliza o processo de
formulação de estratégia exclusivamente no líder único, mas também enfatiza os mais inatos
estados e processos: intuição, julgamento, sabedoria, experiência e critério. Isso promove uma
9 Principais autores: (a) SCHUMPETER, J.A. The theory of economic development. Cambridge, Massachusetts: Harvard
University Press, 1934; (b) COLE, A.H. Business enterprise in its social setting. Cambridge, Massachusetts: Harvard
University Press, 1959.
38
visão de estratégia como perspectiva, associada com imagem e senso de direção. A
perspectiva estratégica é menos coletiva ou cultural e mais pessoal. O conceito mais central
dessa escola é a visão: uma representação mental de estratégia, criada ou ao menos expressa
pelo líder. A visão tende, com freqüência, a ser mais uma espécie de imagem do que um plano
plenamente articulado (em palavras e números), deixando-a flexível para que o líder possa
adaptá-la às suas experiências. Isso sugere que a estratégia empreendedora é, ao mesmo
tempo, deliberada e emergente: deliberada em suas linhas amplas e seu senso de direção,
emergente em seus detalhes, para que esses possam ser adaptados durante o curso.
A escola cognitiva
10
trata a estratégia do ponto de vista dos processos mentais envolvidos na
sua elaboração e implementação. A escola cognitiva trabalha com a necessidade de sondar a
mente do estrategista, procurando chegar ao que esse processo significa na esfera da cognição
humana, utilizando, em especial, o campo da psicologia cognitiva. Essa escola tem atraído
grande número de pesquisadores proeminentes nos últimos anos, que trabalham algumas
vezes em associação com outras escolas (por exemplo, a do posicionamento, sobre cognição
relacionada a grupos estratégicos e a estratégias de alienação). Antes dessa onda de trabalho,
o que ocorria nas mentes dos executivos era, em grande parte, uma incógnita. Os
pesquisadores estavam mais preocupados com os requisitos para pensar e não com o
pensamento em si, por exemplo, com o que um estrategista precisa saber. Não obstante, os
pesquisadores continuam distantes de compreender os atos complexos e criativos que dão
origem às estratégias. Assim, os estrategistas são, em grande parte, autodidatas: desenvolvem
suas estruturas de conhecimento e seus processos de pensamento principalmente por meio da
experiência direta. Essa experiência dá forma àquilo que eles sabem, que, por sua vez, dá
forma ao que eles fazem, moldando assim sua experiência subseqüente. Essa dualidade tem
10
Principais autores: (a) SIMON, H.A. Administrative behavior. Nova York: Macmillan, 1947; (b) MARCH, J.G.; SIMON,
H.A., Organizations. Nova York: Wiley, 1958.
39
um papel central na escola cognitiva, dando origem a duas alas bastante diferentes. Uma ala,
mais positivista, trata o processamento e a estruturação do conhecimento como um esforço
para produzir algum tipo de filme objetivo do mundo. A outra vê tudo isso como subjetivo: a
estratégia é uma espécie de interpretação do mundo.
A escola da aprendizagem
11
apresenta a estratégia como um processo exploratório baseado
em tentativa e erro. Essa escola se insere no grupo das escolas de descrição, que procura
entender o processo de formulação da estratégia à medida em que esse se desdobra. Essa
escola considera a estratégia como o resultado de um processo emergente. A escola de
aprendizado sugere que os estrategistas, ao longo do tempo, aprendem a como proceder no
mundo realmente complexo da estratégia. De acordo com essa escola, as estratégias emergem
quando as pessoas, algumas vezes atuando individualmente, mas na maioria dos casos
coletivamente, aprendem tanto a respeito de uma situação quanto a respeito da capacidade que
a sua organização tem de lidar com ela. Seus proponentes continuam fazendo a pergunta
simples, mas importante: como as estratégias de fato se formam nas organizações? Assim, o
papel da liderança passa a ser o de não preconceber estratégias deliberadas, mas de gerenciar
o processo de aprendizado estratégico, pelo qual novas estratégias podem emergir. Portanto, a
administração estratégica envolve a elaboração das relações sutis entre pensamento e ação,
controle e aprendizado, estabilidade e mudança. Dessa forma, as estratégias aparecem
primeiro como padrões do passado; mais tarde, talvez, como planos para o futuro; e
finalmente, como perspectivas para guiar o comportamento geral. Baseada em grande parte
em pesquisas descritivas, essa escola informa menos sobre o que as organizações deveriam
11
Principais autores: (a) BRAYBROOKE, D.; LINDBLOM, C.E. A strategy of decision. Nova York: Free Press, 1963; (b)
CYERT, R.M.; MARCH, J.G. A beehavioral theory of the firm. Englewood Cliffs, Nova Jersey: Prentice-Hall, 1963; (c)
WEICK, K.E., The social psychology of organizing reading. Massachusetts: Addison-Wesley, 1ª edição 1969, 2ª edição
1979; (c) QUINN, J.B., Strategies for change: logical incrementalism. Homewood, Illinois: Irwin, 1980; (d) HAMEL, G.;
PRAHALAD, C.K. Competing for the future. Boston: Harvard Business School Press, 1994.
40
fazer e mais sobre o que elas fazem quando são confrontadas com condições complexas e
dinâmicas.
A escola de poder
12
desvenda os interesses e as negociações existentes por trás da elaboração
das estratégias das empresas. Essa escola enxerga a estratégia surgindo do processo de
conflito e disputa pelo poder. A escola do poder caracteriza a formação de estratégia como um
processo aberto de influência, enfatizando o uso do poder e da política para negociar
estratégias favoráveis a determinados interesses. A palavra poder é usada para descrever o
exercício da influência além daquela puramente econômica. As relações de poder cercam as
organizações, podendo inspirá-las. Com efeito, convém que seja feita a distinção entre dois
ramos dessa escola: o ramo de poder micro, que lida com o jogo da política dentro de uma
organização, e o de poder macro, que diz respeito ao uso do poder da organização como um
todo. Um focaliza os agentes internos em conflito com seus colegas, em geral por interesses
próprios; o outro vê a organização agindo em seu próprio interesse, em atitude de conflito ou
cooperação com outras organizações. Na opinião dos autores, poder e política nunca
estiveram ausentes das organizações, especialmente das grandes, nem dos seus processos de
formulação de estratégia. Assim, se a formulação de estratégia pode ser um processo de
planejamento e análise, cognição e aprendizado, também pode ser um processo de negociação
e concessão entre indivíduos, grupos e coalizões. No momento em que qualquer forma de
ambigüidade é introduzida – como incerteza ambiental, metas concorrentes, percepções
variadas, escassez de recursos – a política surge. Assim sendo, os defensores dessa escola
afirmam não ser possível formular – menos ainda implementar – estratégias ótimas: as metas
12
Principais autores: (a) ALLISON, G.T., Essence of decision: explaining the Cuban missile crisis. Boston: Little Brown,
1971; (b) PFEFFER, J.; SALANCIK, G.R. The external control of organizations: a resource dependence perspective. Nova
York: Harper & Row, 1978; (c) ASTLEY, W.G. Toward an appreciation of collective strategy. Academy of Management
Review, vol. 9, julho de 1984, p. 526-533.
41
concorrentes de indivíduos e coalizões garantem que qualquer estratégia pretendida poderá ser
perturbada e distorcida a cada passo do caminho.
A escola cultural
13
mostra a inserção humana e social das organizações e vê a estratégia como
um processo ideológico e enraizado na força social da cultura, espelhando assim a escola do
poder. Enquanto a escola do poder lida com a influência de políticas internas na promoção de
mudanças estratégicas, a outra se preocupa, em grande parte, com a influência da cultura na
manutenção da estabilidade e, em alguns casos, na resistência ativa às mudanças estratégicas.
A cultura pode ser estudada do ponto de vista de uma pessoa de fora ou do nativo de dentro.
O indivíduo externo assume uma posição objetiva sobre as razões pelas quais as pessoas se
comportam e como o fazem, sendo essas razões explicadas pelo caráter único dos
relacionamentos sociais e econômicos. Por outro lado, o indivíduo interno, que participa da
cultura, estabelece considerações sobre essa cultura através de um processo subjetivo de
interpretação, não baseado em qualquer lógica abstrata universal. Na opinião dos autores, a
cultura é essencialmente composta de interpretações do mundo e das atividades e artefatos
que as refletem. Além da cognição, essas interpretações são compartilhadas coletivamente,
em um processo social. Com efeito, pode-se associar cultura organizacional com cognição
coletiva. Pettigrew (apud MINTZBERG, AHLSTRAND e LAMPEL, 2000, p. 195) definiu
que a cultura organizacional pode ser vista como “um tecido social expressivo” que,
comparativamente ao tecido humano, une os ossos da estrutura organizacional aos músculos
dos seus processos. Em certo sentido, a cultura representa a força vital da organização, a alma
do seu corpo físico. Assim, segundo os autores, quanto mais fechada a trama desse tecido,
unindo interpretações e atividades, mais profundamente enraizada é a cultura.
13
Principais autores: (a) RHENMAN, E. Organization theory for long-range planning . Londres: Wiley, 1973; (b)
NORMANN, R. Management for growth. New York: Wiley, 1977.
42
A escola ambiental
14
enfatiza o papel determinante do ambiente nas estratégias das empresas
e trata a formação de estratégia como um processo passivo. Enquanto as outras escolas vêem
o conjunto de forças ambientais como um fator, a escola ambiental o vê como um ator. Como
conseqüência, os autores favoráveis a essa visão tendem a considerar a organização como
passiva, pois passa seu tempo reagindo a um ambiente que estabelece a pauta, reduzindo a
geração de estratégia a uma espécie de processo de espelhamento, o qual deveria levar essa
escola além dos limites da administração estratégica. Essa escola ajuda a colocar em
equilíbrio a visão global da formação de estratégia, posicionando o ambiente como uma das
três forças centrais no processo, ao lado da liderança e da organização. Além disso, ajuda a
descrever diferentes dimensões dos ambientes que os estrategistas têm diante de si, e também
ajuda a sugerir seus possíveis efeitos sobre a formação de estratégia. A escola ambiental
provém da chamada teoria da contingência, que descreve as relações entre determinadas
dimensões do ambiente e atributos específicos da organização. Essa escola surgiu para se opor
às afirmações confiantes da administração clássica de que há uma maneira melhor para dirigir
uma organização. Para os teóricos dessa escola, tudo depende do porte da organização, da sua
tecnologia, da estabilidade do seu contexto, da hostilidade externa e assim por diante. Assim,
situações diferentes dão origem a comportamentos diferentes. Por isso se tornaram
necessárias descrições mais sistemáticas do ambiente. Foram identificadas as dimensões do
ambiente que são responsáveis pelas diferenças que se observam nas organizações, resumidas
por Mintzberg (2000, p. 212) em quatro grupos principais:
• estabilidade (o ambiente de uma organização pode variar de estável a dinâmico);
• complexidade (o ambiente de uma organização pode variar de simples a complexo);
14
Principais autores: (a) HANNAN, M.T.; FREEMAN, J. The population ecology of organizations, American Journal of
Sociology, vol. 82, março de 1977, p. 929-964; (b) PUGH, D.S.; HICKSON, D.J.; HININGS, C.R.; TURNER, C.,
Dimensions of organizational structure, Administrative Science Quartely, vol. 13, junho de 1968, p. 65-105.
43
• diversidade de mercado (os mercados de uma organização podem variar de integrados a
diversificados);
• hostilidade (o ambiente de uma organização pode variar de favorável a hostil).
Essas idéias foram estendidas à geração de estratégia, o que fez surgir um grupo de teóricos
de organização que se autodenominavam ecologistas de população, postulando que as
condições externas forçavam as organizações para determinados nichos: a organização fazia o
que seu ambiente mandava ou era eliminada. Essa decisão era tirada da organização e de sua
liderança e posta nas mãos daquilo que era chamado de ambiente. Enquanto isso, outros
autores, tais como Meyer e Rowan (apud MINTZBERG; AHLSTRAND; LAMPEL, 2000),
denominados teóricos institucionais, afirmavam que as pressões políticas e ideológicas
exercidas pelo ambiente reduziam a opção estratégica, mas não a eliminavam.
2.1.4 Modelo de formulação de estratégias empresariais sob a perspectiva de Quinn e
Voyer (1994)
Além das dez escolas de pensamento estratégico apresentadas por Mintzberg, Ahlstrand e
Lampel (2000), Quinn e Voyer (1994) apresentam a escola incrementalista
15
, que defende que
as estratégias, quando eficientes, tendem a surgir de forma incremental e oportuna.
Esse processo ocorre, segundo Quinn e Voyer (1994), à medida que sistemas fragmentados
15
Principais autores: (a) QUINN, J. B.; VOYER, J. The Strategy Process, Prentice Hall, 1994. (b) IRWIN. Strategy for
change: logical incrementalism, Homewood, 1980.
44
relacionados com as atividades organizacionais são incorporados em um padrão coerente com
a organização. Assim, nessa ótica, o processo de formulação de estratégia é intuitivo,
fragmentado e evolucionário. “A verdadeira estratégia evolui à medida que decisões internas e
eventos fluem junto para criar um novo e amplamente compartilhado consenso para as
providências serem tomadas” (MINTZBERG; AHLSTRAND; LAMPEL, 2000, p. 109).
Segundo Mintzberg, Ahlstrand e Lampel (2000, p.111), “as decisões estratégicas não podem
ser agregadas em uma matriz decisória, com fatores sendo tratados simultaneamente para se
obter uma solução ideal”. Existem limites cognitivos e de processo, como a necessidade de
criar conscientização, de desenvolver consenso, de formar níveis de conforto, de treinar
pessoas etc. Os executivos devem organizar e arranjar uma série de processos estratégicos,
unidos em seqüência ao longo dos anos, para estabelecer uma estrutura de recursos com vistas
a suportar as adversidades. Assim, a estrutura empresarial e a estratégia reconfiguram-se
freqüentemente à medida que novos imputs possam indicar alinhamentos mais favoráveis. O
processo é dinâmico, sem um início ou um fim definitivo: a lógica incrementalista propõe que
se aja de maneira flexível e experimental, com base em idéias gerais e comportamentos
específicos, sendo estes últimos realizados o mais tarde possível, para assim reduzir as faixas
de incerteza, conforme afirmam Mintzberg, Ahlstrand e Lampel (2000). Isso permite que a
empresa possa se beneficiar com a melhor informação que tiver disponível. Os autores
afirmam que esse processo não é um embaralhamento de processos e idéias; é na realidade
uma administração ativa, consciente e satisfatória. Permite aos executivos mesclar análise,
política organizacional e necessidades individuais em uma direção única e coesa.
Diante do que foi exposto, é importante perceber o quanto podem ser variados os pontos de
vista sobre estratégia e sobre sua formulação. Segundo Mintzberg e Quinn (2001), o processo
45
de adaptação ao contexto externo poderá ser melhor conduzido a partir da clara definição da
estratégia organizacional, uma vez que esta guiará, no presente, as decisões necessárias para o
alcance da visão de futuro.
Para os autores, a estratégia empresarial é um processo organizacional, de várias maneiras
inseparáveis da estrutura, do comportamento e da cultura da organização na qual é realizada.
Para Mintzberg e Quinn (2001), é possível extrair desse processo dois aspectos importantes,
inter-relacionados na vida real, mas separáveis para efeito de análise. O primeiro poderá ser
chamado de formulação, e o segundo, de implementação. Esta pesquisa ocupou-se da
formulação estratégica e não da sua implementação. Considera-se então que a formulação da
estratégia inclui as atividades que conduzem à determinação das metas básicas e dos objetivos
das empresas, que posteriormente orientam, ainda que como mera direção genérica, o
desenvolvimento de suas atividades de implementação das estratégias. O esquema de
formulação e implementação da estratégia pode ser visualizado na figura 3:
46
Formulação
(decidindo o que fazer)
Implementação
(alcançando resultado)
1. Identificação de
oportunidades e riscos;
2. Determinando os
recursos materiais,
técnicos, financeiros e
gerenciais da empresa;
3. Valores pessoais e
aspirações da cúpula;
4. Reconhecimento
das responsabilidades
não-econômicas a
sociedade;
1. Estrutura
organizacional e
relacionamentos:
Divisão de mão-de-obra;
Coordenação de
responsabilidade
dividida; Sistemas de
informações.
3. Liderança superior:
Estratégico;
Organizacional;
Pessoal.
2. Processos organizacionais
e comportamento. Padrões e
medidas; Programas de
incentivo e motivação;
Sistemas de controle;
Recrutamento e
desenvolvimento de gestores
empreendedores.
ESTRATÉGIA
EMPRESARIAL
Padrão de
propósitos
e
política
definindo
a organização
e
seus negócios
Formulação
(decidindo o que fazer)
Implementação
(alcançando resultado)
1. Identificação de
oportunidades e riscos;
2. Determinando os
recursos materiais,
técnicos, financeiros e
gerenciais da empresa;
3. Valores pessoais e
aspirações da cúpula;
4. Reconhecimento
das responsabilidades
não-econômicas a
sociedade;
1. Estrutura
organizacional e
relacionamentos:
Divisão de mão-de-obra;
Coordenação de
responsabilidade
dividida; Sistemas de
informações.
3. Liderança superior:
Estratégico;
Organizacional;
Pessoal.
2. Processos organizacionais
e comportamento. Padrões e
medidas; Programas de
incentivo e motivação;
Sistemas de controle;
Recrutamento e
desenvolvimento de gestores
empreendedores.
ESTRATÉGIA
EMPRESARIAL
Padrão de
propósitos
e
política
definindo
a organização
e
seus negócios
FIGURA 3 - A formulação e implementação da estratégia
Fonte: MINTZBERG; QUINN, 2001, p. 61.
Mintzberg e Quinn (2001) afirmam que a determinação da estratégia também requer a
consideração de quais alternativas são as preferidas pelo executivo principal, e talvez também
por seus associados imediatos, independentemente de considerações econômicas. Os valores
pessoais, aspirações e ideais realmente influenciam a opção final de propósitos. Dessa forma,
o que os executivos de uma empresa querem fazer deve ser incorporado à decisão estratégica.
2.1.5 Estratégia deliberada e emergente
Uma questão subjacente à formulação das estratégias nas empresas é o grau com que as
estratégias resultam de ações conscientemente planejadas, realizadas conforme previsto. A
47
estratégia de uma empresa pode resultar ou não do cumprimento de planos previamente
estabelecidos.
Procurando explorar essa relação, Mintzberg e Quinn (2001) propõem a classificação das
estratégias em deliberadas e emergentes. Essa classificação é retomada por Whittington
(2002), quando identifica as abordagens clássicas e sistêmicas como estratégias deliberadas, e
as abordagens processual e evolucionária como processos emergentes em termos de
estratégia. Estratégias deliberadas são aquelas em que há a expectativa de que sejam
realizadas tal como foram explicitamente planejadas, através de um processo controlado.
Estratégias emergentes são padrões de ações consistentes, realizadas apesar de (ou na
ausência de) intenções, conforme ilustrado na figura 4.
FIGURA 4 - Estratégias deliberadas e emergentes
Fonte: MINTZBERG; QUINN, 2001, p. 29.
48
Enquanto a primeira definição se centra na direção e controle da empresa, e é imposta de cima
para baixo, a segunda liga-se à noção de aprendizagem: a partir de uma ação desencadeada é
possível obter efeitos de “feedback”, que são considerados em ações posteriores; o processo
continua, de forma que a convergência das ações realizadas passa a configurar uma estratégia.
As estratégias emergentes tanto podem ser geradas por um ator ou núcleo central, como
também a partir das estruturas da organização, em qualquer nível, de cima para baixo.
“Podem desenvolver-se de todas as formas menos usuais, à medida que as pessoas interagem,
aprendem, se ajustam mutuamente, lutam e desenvolvem consensos” (MINTZBERG, 1990,
p.152). Contudo, a realidade é mais complexa e dificilmente segue fielmente tal dicotomia:
estratégias puramente deliberadas e puramente emergentes podem ser consideradas situações
extremas, entre as quais se situam as estratégias correntemente realizadas.
Com essas considerações conclui-se a primeira parte do marco teórico desta pesquisa, que
oferece uma visão geral sobre estratégia, abordando conceitos da estratégia e de sua
formulação, com o objetivo de fundamentar teoricamente as análises que serão realizadas para
identificar qual tipo de reação estratégica tem emergido nas empresas privadas de porte
grande e macro do setor da indústria da construção pesada do Estado de Minas Gerais, face
aos projetos de PPPs recentemente instituídos pelo governo deste Estado.
A segunda parte do marco teórico contextualiza o processo da adoção de fontes alternativas
de investimentos públicos em infra-estrutura, a partir do relacionamento já existente entre os
setores público e privado brasileiros na formação de parcerias.
49
2.2 As Parcerias Público-Privadas
Conforme apresentado na introdução deste trabalho, os primeiros projetos sobre a modelagem
de parcerias público-privadas surgiram em 1981, na Inglaterra. Naquela época, devido à
escassez dos recursos públicos necessários para suprir a demanda de todos os investimentos
no âmbito de infra-estrutura e de prestação de serviços públicos, o Conselho de
Desenvolvimento Econômico inglês acreditou que um maior nível de investimentos privados
poderia beneficiar a economia. Essa situação foi convertida em uma iniciativa que ficou
conhecida como a iniciativa de financiamento privado, e foi introduzida pelo governo inglês
como sendo uma política para a promoção do envolvimento do setor privado na administração
pública. As evoluções dessa iniciativa proporcionaram, segundo Glaister (1999), mudanças
nas regras estabelecidas sobre o que era e o que não era permitido nesses financiamentos, que
passaram a ser denominados como PPPs (Public Private Partnerships).
Os principais fundamentos da política de parcerias público-privadas inglesa foram enunciados
por Glaister (1999). São os seguintes:
• distribuição dos riscos entre o Estado e o setor privado, buscando alocá-los à parte que
tem os menores custos para suportá-los;
• maior eficiência nos serviços públicos, pela utilização da experiência comprovada do setor
privado;
• maior “value for money” ou sustentabilidade financeira, e maior custo-benefício;
• maiores esclarecimentos das necessidades do bem ou do serviço que deverá ser produzido
ou prestado;
50
• novo desenho de contratos favoráveis ao sistema de incentivos;
• prática da competição transparente e efetiva na promoção das parcerias;
• ampliação da participação do setor privado, que deixaria de ser apenas um mero
financiador dos projetos.
Segundo Nogueira e Marinho (2002), a evolução gradual das PPPs em diferentes países
possui peculiaridades distintas, mas as principais barreiras em comum para sua
implementação são as seguintes:
a) barreiras estruturais:
decorrentes da repartição de competências no
próprio governo, que pleiteia mudanças culturais e legais para o
sucesso da iniciativa;
b) barreiras legais:
decorrentes da complexidade das estruturas legais que
regulam os deveres e as responsabilidades pela prestação de serviços
públicos;
c) barreiras políticas:
presentes especialmente na área de transportes,
apesar da experiência internacional na implantação de PPPs em
projetos em infra-estrutura.
2.2.1 As experiências internacionais das Parcerias Público-Privadas
A utilização das modelagens PPPs tem sido crescente no mundo. Segundo Paduan (2005), as
PPPs já foram adotadas em 50 países. A Inglaterra foi um dos primeiros países a regular e
51
colocar em prática projetos de PPPs. Hoje, a União Européia se destaca por sua experiência na
implementação de PPPs em diversos setores, especialmente nos de transporte, educação,
saúde e segurança pública. As PPPs também têm grande aceitação nos Estados Unidos,
Canadá e Austrália.
No Reino Unido, entre 1992 e 2003 já foram investidos aproximadamente 100 bilhões de
dólares em projetos de PPPs na área de saúde, educação e transportes – inclusive um sistema
de integração entre a malha ferroviária local e o EuroStar
16
. Da mesma forma, Portugal
construiu 2000 quilômetros de estradas nos últimos dez anos, o que equivale a quase o triplo
dos 700 quilômetros construídos entre 1985 e 1995, afirma Paduan (2005).
Na América Latina, destaca-se a experiência do Chile, que adota um modelo mais parecido
com o brasileiro na implementação de projetos de PPPs. Em 2004, o governo chileno
acumulou investimentos da ordem de US$5,5 bilhões em 45 projetos, segundo estudos
realizados pelo Fundo Monetário Internacional (FMI). Até aquela data, já havia 24 projetos
em andamento no setor de transporte, 9 aeroportos, duas penitenciárias e um reservatório de
água, sendo que 20 desses projetos já se encontravam em fase operacional, ressalta Ridolfi
(2003). O México, desde a metade da década de 90, vem implementando grandes projetos de
infra-estrutura com a participação conjunta de empresas públicas e privadas. Também a
Argentina, Peru, Bolívia, Equador, Colômbia e Costa Rica já possuem algum tipo de
experiência na implementação de projetos de PPPs.
Conforme apresenta Beatty (2001), foi elaborado um estudo que identifica a ampla utilização
de projetos de PPPs em todo mundo, cujo resultado é apresentado na Tabela 1.
16 O EuroStar é um trem de alta velocidade que interliga a Inglaterra, a França e a Bélgica.
52
TABELA 1
Projetos de PPPs no mundo
Região Número de Projetos Valor do Investimento
América do Norte
396
US$93 bilhões
América Latina
474
US$125 bilhões
Europa
371
US$216 bilhões
África e Oriente Médio
125
US$40 bilhões
Ásia
732
US$433 bilhões
Total
2.098
US$907 bilhões
Fonte: BEATTY, 2001, p.3.
Analisando historicamente os projetos de PPPs no âmbito da União Européia, Ridolfi (2003)
aponta as seguintes vantagens:
• aceleração do fornecimento em infra-estrutura;
• implementação rápida dos projetos;
• custos reduzidos na duração dos projetos;
• melhor alocação dos riscos;
• melhor qualidade nos serviços;
• aprimoramento da administração pública.
53
2.2.2 Principais características das Parcerias Público-Privadas
Inicialmente, é importante ressaltar que não existe um modelo padrão para as PPPs. O que
define esses arranjos é o grau de compartilhamento nos riscos e o envolvimento do setor
privado nos financiamentos dos empreendimentos. Como essas parcerias já estão sendo
realizadas em diversos países, o que se tem verificado é a especificidade dos projetos nos
países que utilizam esses arranjos. Ou seja, cada projeto tem suas particularidades, levando
em conta os marcos legais definidos em cada local e situação (RIDOLFI, 2003).
Nas PPPs, o setor privado deverá realizar serviços e atividades antes de responsabilidade da
administração pública. Segundo Mantega (2004), a Parceria Público-Privada é uma
contratação de investimentos ou serviço de interesse público, em que o setor privado participa
com capital como empreendedor, e o setor público participa como concedente e remunerador
parcial do serviço.
O contrato de PPPs é de concessão de longo prazo (15, 25 anos, podendo até chegar a 35
anos), no qual o Estado transfere ao setor privado os riscos de construção e operação, o que
induz à eficiência do projeto, e o setor público compartilha o risco de demanda, o que
viabiliza o investimento, afirma Mantega (2004).
Rocha e Horta (2005) definem a Parceria Público-Privada como um arranjo de contratação de
determinadas atividades tradicionalmente ofertados pelo setor público, em que a
Administração Pública contrata uma ou mais empresas privadas, com o objetivo, por
exemplo, de construir e administrar estradas, presídios, estações de tratamento de esgoto,
54
hospitais, escolas e outros serviços de utilidade pública. A estruturação de projetos como
PPPs possibilita a consecução do objeto do contrato de forma economicamente mais eficiente,
ao considerar as potencialidades de cada um dos parceiros. Pasin e Borges (2003)
exemplificam: o governo húngaro assinou, em 1994, um contrato de PPPs com investidores
estrangeiros, com prazo de 35 anos e objetivo de execução da construção e operação da
Rodovia M5
17
, cujo retorno previsto dos investimentos estrangeiros foi realizado através de
cobrança de pedágio e contraprestação tarifária garantida pelo Estado, de forma a viabilizar o
projeto.
Dessa forma, o papel do Estado se distancia das atividades de execução direta de serviços
públicos, passando à regulamentação e avaliação do desempenho da iniciativa privada. Ou
seja, a gestão pública se restringe à competência de monitorar os contratos firmados e
verificar se as condições acordadas e pré-estabelecidas com o setor privado estão sendo
devidamente cumpridas. A iniciativa privada passa a executar diretamente esses serviços que,
normalmente, estavam sendo exercidos pelo setor público.
As PPPs servem primordialmente para a contratação de projetos de grande porte, em que há a
necessidade de investimentos consideráveis que não podem ser sustentados exclusivamente
pelo Estado. Por outro lado, esses projetos, em si, não gerariam receitas suficientes para torná-
los atrativos à iniciativa privada, sem a atuação do Estado, segundo afirmam Rocha e Horta
(2005). Assim, uma das lógicas das PPPs consiste em aproveitar as vantagens de cada projeto
e formalizar contratualmente as vantagens inerentes de cada parceiro. Por meio de um
processo competitivo, o objetivo das parcerias é arquitetar uma solução com menor custo que
possa compartilhar riscos e melhorar a qualidade dos serviços prestados, afirma Alves (2002).
17
A Rodovia M5 tem a extensão de 35 quilômetros e vai de Budapeste até a fronteira com a Sérvia (PASIN; BORGES,
2003).
55
Rocha e Horta (2005) afirmam que as PPPs são vantajosas para ambas as partes do contrato e
analisam essas vantagens sob duas perspectivas, a do Estado e a do particular:
a) A perspectiva do Estado:
9 menor necessidade de investimentos diretos,
9 menor necessidade de pessoal, tempo e capital públicos para implementar os projetos,
9 melhor qualidade do serviço.
b) A perspectiva do particular:
9 fluxo estável de receitas por longo período de tempo,
9 garantias sólidas prestadas pelo Estado,
9 facilidades de obtenção de financiamento, dada a estrutura das PPPs,
9 repartição de riscos com o Estado.
Ridolfi (2003) definiu a existência de seis vantagens fundamentais para o Estado para a
realização das PPPs:
• transferência de riscos;
• natureza de longo prazo;
• uso das especificações baseadas no resultado;
• concorrência na definição dos parceiros privados;
• avaliação de desempenho e incentivos;
• utilização da habilidade gerencial do setor privado.
56
Há ainda a avaliação socioeconômica das Parcerias Público-Privadas (value for money).
Segundo Rocha e Horta (2005), um dos principais objetivos dos projetos de PPPs é o de
proporcionar vantagens socioeconômicas comparativamente maiores do que aquelas geradas
por projetos contratados sob a forma tradicional de concessão pública. O conceito value for
money é utilizado internacionalmente e se refere especialmente a:
• custos reduzidos ao longo da duração do projeto;
• melhor alocação de riscos;
• maior velocidade de implantação;
• melhor qualidade do serviço;
• geração de fontes alternativas de receita.
Ainda com pouca experiência e estrutura nessa área, é preciso salientar que um processo de
aprendizado está ocorrendo mundialmente nessa transição do antigo modelo de financiamento
estatal para o atual modelo das PPPs.
Nogueira e Marinho (2002) chamam a atenção para o fato de que, além dos principais
benefícios potenciais das PPPs já citados neste estudo, ainda há a possibilidade de o governo
contabilizar os gastos em PPPs como despesas correntes e não como investimentos. Assim, os
investimentos poderiam aumentar sem comprometer o endividamento público e,
conseqüentemente, sem comprometer as metas fiscais pré-estabelecidas, o que é
particularmente importante no caso brasileiro.
57
2.3 As Parcerias Público-Privadas no Brasil
O relacionamento entre os setores público e o privado já vem ocorrendo há algum tempo no
Brasil. Deve-se destacar que diversos empreendimentos foram constituídos através dos muitos
programas de concessão de rodovias dos estados, da União e dos municípios. Porém essas
concessões não devem ser confundidas com os projetos de Parceria Público-Privada objeto
deste estudo. As concessões devem antes ser vistas como parte de um processo de
transformação no financiamento de serviços e infra-estrutura públicos que se iniciou com as
primeiras privatizações ocorridas durante o governo do Presidente Fernando Henrique
Cardoso, segundo afirma Mantega (2004).
Os sistemas de concessões são bastante conhecidos no cenário internacional, caracterizando
outra modalidade de se obter uma colaboração com o setor privado.
Di Pietro (1999) define as concessões como:
O contrato administrativo pelo qual a Administração Pública delega a
outrem a execução de um serviço público, para que o execute em seu próprio
nome, por sua conta e risco, mediante tarifa paga pelo usuário ou outra
forma de remuneração decorrente da exploração do serviço. (
DI PIETRO,
1999, p. 7).
Nesse tipo de contrato, geralmente com prazos entre 25 e 30 anos, o parceiro ou grupo
vencedor do processo concorrencial (licitação) realiza o projeto, a construção, o
financiamento e explora a operacionalização. Em troca, o parceiro privado obtém receitas
58
através da exploração operacional daquele serviço durante um período determinado
contratualmente (RIDOLFI, 2003).
Esse tipo de arranjo institucional permite ao Estado, depois de cumprido o período da
concessão, adquirir os ativos e o patrimônio construído ou melhorado
18
. Geralmente a
administração pública tem a função de resguardar e proteger os consumidores finais.
A prestação inadequada ou insatisfatória dos serviços pela concessionária, ou a cobrança de
tarifas abusivas, implicam que o serviço pode e deve ser retomado pela Administração
Pública (MEIRELLES, 1994). Portanto, cabe ao setor público regulamentar e monitorar os
parceiros. Normalmente, instituições ou agências específicas regulamentam e monitoram os
serviços prestados pelo parceiro privado, uma vez que se torna necessário uma equipe técnica
e um arranjo institucional que possam viabilizar o processo de regulamentação e
monitoramento desses serviços.
[...] entende-se sempre reservado ao concedente o poder de regulamentar e
controlar a atuação do concessionário, desde a organização da empresa até
sua situação econômica e financeira, seus lucros, o modo e a técnica da
execução dos serviços, bem como fixar as tarifas em limites razoáveis e
eqüitativos para a empresa e para os usuários. (MEIRELLES, 1994, p. 16).
As concessões devem contemplar projetos que envolvam a cobrança de tarifas dos usuários,
uma vez que se trata da fonte de receita para as empresas vencedoras dos processos
competitivos. No entanto, é bom lembrar que a fixação de tarifas é um ato unilateral do Poder
18
“Pela concessão a poder cedente não se transfere propriedade alguma ao concessionário, nem se despoja o Estado de
qualquer detrito ou prerrogativa pública” (MEIRELLES, 1994).
59
Executivo, cabendo a este estabelecer os preços convenientes para a prestação do serviço
concedido (MEIRELLES, 1994).
Sundfeld (2002) destaca que o principal aspecto referente às concessões é que estas não
atendem obras e serviços públicos cuja exploração não seja auto-sustentável, foco então das
Parcerias Público-Privadas. Como exemplo, teríamos metrôs com inviabilidade tarifária e
rodovias de baixo tráfego. A Figura 5 ilustra como a capacidade de geração de receitas para
cada investimento determina a modalidade preferencial de realização dos projetos.
FIGURA 5 - Geração de receitas x Modalidade de realização do projeto
Fonte: MANTEGA, 2004, p.11.
Assim, o fato de o setor público não poder repassar recursos públicos, de modo a subsidiar a
empresa privada, pode vir a causar problema para a empresa concessionária, na medida em
que a empresa precisa aumentar sua arrecadação por meio das tarifas.
Athayde (2002) indica algumas das razões que justificam, no Brasil, a atual transição do
antigo modelo de financiamento estatal para o atual modelo das PPPs. Entre elas destacam-se
60
o endividamento público e a necessidade de ajustes fiscais, o desenvolvimento na formação
de capital institucional, a fim de avalizar a modelagem das PPPs, e a crescente demanda por
bons serviços públicos. O quadro 3 a seguir apresenta uma comparação entre as PPPs e as
concessões no Brasil.
61
QUADRO 3
Comparação entre as PPPs e concessões no Brasil
Quesito Concessão PPPs
Exemplo
Hidrelétricas, rodovias.
Rodovias, presídios.
Processo
Licitação na modalidade de
concorrência; contrato de concessão.
Licitação na modalidade de
concorrência; formação de SPE
19
pelo
vencedor.
Prazo
Determinado contratualmente.
Determinado (a lei limita o contrato de
PPP a 35 anos).
Ativos fixos
Transferência temporária para a
concessionária.
Transferência temporária para a SPE
formada para implantar e gerir a PPP.
Novos ativos fixos
Pagos, construídos e operados pela
concessionária, e transferidos ao
governo no final.
Pagos, construídos e operados pela SPE,
e transferidos ao governo no final.
Serviços (se tiver)
Responsabilidade da concessionária.
O contrato poderá estipular metas.
Especificados no contrato de PPP.
As metas de desempenho servem como
base de remuneração do privado.
Controle público
Regulação por meio das agências reguladoras e sujeito às leis do país. Nos
casos das PPPs, o governo também avalia o desempenho da SPE para balizar o
pagamento do parceiro privado, conforme especifica
d
o no contrato.
Vantagens para o
parceiro público
Transferências de riscos e do
investimento necessários ao
empreendimento para o
concessionário.
Viabiliza a entrada de investimentos
privados em áreas sem potencial retorno
econômico e de interesse social.
Vantagens para o
parceiro privado
Extrair remuneração por tarifas
cobradas dos usuários, investindo
em áreas de responsabilidade
pública.
Remuneração assegurada, mesmo em
empreendimentos realizados em áreas
potencialmente sem retorno econômico.
Vantagens para a
sociedade
Maiores investimentos em serviços
públicos.
Maiores investimentos em serviços
públicos e infra-estrutura; maior
eficiência e redução de custos.
Fonte: SEPLAG, 2005, p.3.
A fim de distingir claramente as PPPs das concessões, Rocha e Horta (2005) resumem as
principais diferenças entre as respectivas leis referentes ao contrato de concessão, Lei nº.
8.987, e a do contrato de PPP, Lei nº. 11.079, conforme apresentado no Quadro 4.
19
SPE é uma sociedade de propósito específico, criada com a finalidade de operar determinado contrato.
62
QUADRO 4
Principais diferenças das PPPs x concessão comum
Contrato de Concessão
(Lei nº 8.987)
Contrato de PPP
(Lei nº 11.079)
Prazo A lei é omissa. Superior a 5 e inferior ou igual a 35 anos.
Riscos
Repartição apenas de riscos
extraordinários
20
.
Repartição de riscos extraordinários e excepcionais ou
operacionais
21
.
Ganhos econômicos
A lei é omissa.
Devem ser repartidos quando decorrentes da redução do
risco de crédito dos financiamentos utilizados pelo
parceiro privado.
Inadimplência do
parceiro público
A lei é omissa.
Definição dos fatos que geram a inadimplência do
parceiro público, prazo de regularização e condições de
execução de garantia.
Desempenho
A lei é omissa.
Parâmetros objetivos de desempenho e qualidade.
Remuneração do
parceiro privado
Somente pelos usuários do
serviço.
Pelo parceiro privado e pelos usuários do serviço, ou
apenas pelo parceiro público, conforme o caso.
Garantias
Apenas o parceiro privado
oferece garantias.
Tanto o parceiro privado quanto o parceiro público
oferecem garantias.
Penalidades
Apenas em desfavor do
concessionário privado.
Aplicação de penalidades proporcionais às faltas do
parceiro privado e do parceiro público.
Solução de
controvérsias
Previsão expressa apenas de
uso do aparato judicial do
Estado.
Previsão expressa da possibilidade de uso do
mecanismo de arbitragem
22
.
Bens reversíveis
Contrato tem que dispor sobre
bens reversíveis, mas não há a
previsão de retenção de
pagamentos.
O parceiro público deverá realizar vistorias e poderá
reter os pagamentos ao parceiro privado, no valor
necessário para reparar irregularidades detectadas.
Garantias ao
financiador
A lei é omissa.
Possibilidade de emissão de empenho em nome dos
financiadores do projeto.
Reajuste
Depende da homologação do
poder concedente
23
.
Atualização automática dos índices, quando houver,
sem necessidade de homologação do parceiro público.
Sociedade de
Propósito Específico
(SPE)
24
A lei não prevê a necessidade
de constituição de SPE.
Antes da celebração do contrato, deverá ser constituída
a SPE, incumbida de implantar e gerir o objeto da
parceria.
Fonte: ROCHA; HORTA, 2005, p.12.
20
Riscos extraordinários são aqueles cujos efeitos e conseqüências dificilmente podem ser previstos e, quando ocorrem,
encarecem o projeto de tal forma que podem torná-lo economicamente inviável (MARCATO; DANTAS, 2005).
21
Riscos operacionais são todos aqueles inerentes ao projeto a ser executado (MARCATO; DANTAS, 2005).
22
O mecanismo de arbitragem é um procedimento não judicial para a solução de conflitos, previsto na Lei Federal n.
9.307/96.
23
O poder concedente refere-se à União, ao Estado, ao Distrito Federal ou ao Município em cuja competência esteja o
serviço público, precedido ou não da execução de obra pública, objeto de concessão ou permissão conforme definição da
Lei n. 8.987/95.
24
A Sociedade de Propósito Específico deve ser constituída pelo contratado para a execução de um projeto específico.
63
Segundo a Lei Federal nº 11.079, é vedada a celebração de contrato de PPPs quando não
houver contraprestação pecuniária do Parceiro Público ao Parceiro Privado. Além disso,
também é previsto na já citada lei:
Art. 2
o
§ 4
o
É vedada a celebração de contrato de parceria público-privada:
I – cujo valor do contrato seja inferior a R$ 20.000.000,00 (vinte milhões de
reais);
II – cujo período de prestação do serviço seja inferior a 5 (cinco) anos;
III – que tenha como objeto único o fornecimento de mão-de-obra, o
fornecimento e instalação de equipamentos ou a execução de obra pública.
(BRASIL, 2004b, p.1).
Assim, as PPPs são consideradas modalidades especiais de concessão. Caracterizam-se como
“Concessão Administrativa” ou “Concessão Patrocinada”, conforme apresentado a seguir:
Concessão Patrocinada “é a concessão de serviços públicos ou de obras
públicas de que trata quando envolver, adicionalmente à tarifa cobrada dos
usuários, contraprestação do parceiro público ao parceiro privado através de
tarifa do usuário mais a contraprestação pública.” (BRASIL, 2004b, p.1).
Concessão Administrativa “é o contrato de prestação de serviços de que a
Administração Pública seja a usuária direta ou indireta, ainda que envolva
execução de obra ou fornecimento e instalação de bens.” (BRASIL, 2004b,
p.1).
A Figura 6 a seguir ilustra a capacidade de geração de receita e a contraprestação tarifária nas
modalidades de concessão patrocinada e administrativa no período contratual permitido nos
projetos de PPPs. Na concessão patrocinada, a contraprestação tarifária pode chegar a 70% da
remuneração total garantida ao parceiro privado (podendo superar esse montante se houver
autorização legislativa) e soma-se à tarifa cobrada do usuário. Na concessão administrativa,
toda a remuneração fica a cargo do parceiro público.
64
FIGURA 6 - Modalidade patrocinada e modalidade administrativa de concessão
Fonte: ENZO, 2005, p.7.
Antes da celebração do contrato deverá ser formada uma Sociedade de Propósito Específico
25
,
com o objetivo de implantar e gerir o objeto da parceria. É uma proposta trazida pelo novo
instituto, obrigando a criação de uma sociedade, que consiste em novo ente, juridicamente
distinto daquele que venceu o certame licitatório. Tem por finalidade separar os negócios das
PPPs de qualquer outro negócio da empresa, inclusive para a assunção de capital de terceiros.
Pode constituir-se na forma de companhia aberta, com valores mobiliários admitidos à
negociação no mercado
26
, e deve obedecer a padrões de governança corporativa
27
, além de
adotar contabilidade e demonstrações financeiras padronizadas, conforme regulamento
28
(TCSP, 2005).
25
Artigo 9°, LF 11.079/04.
26
§ 2° do artigo 9°, LF 11.079/04.
27
Governança Corporativa é o sistema pelo qual as sociedades são dirigidas e monitoradas, envolvendo os relacionamentos
entre Acionistas/Cotistas, Conselho de Administração, Diretoria, Auditoria Independente e Conselho Fiscal. As práticas de
governança corporativa têm a finalidade de aumentar o valor da sociedade, facilitar seu acesso ao capital e contribuir para a
sua perenidade. Pressupõe o atendimento aos seguintes princípios: transparência (a administração deve cultivar boa
comunicação interna e externa, não deve se restringir ao desempenho econômico-financeiro e deve contemplar também os
demais fatores que norteiam a ação empresarial que conduzem à criação de valor.) e eqüidade (tratamento justo e igualitário
de todos os grupos minoritários). (IBGC, 3ª versão. Disponível no site www.ibgc.org.br).
28
§ 3°, artigo 9°, LF 11.079/04.
65
De acordo com Rocha e Horta (2005), o arcabouço legal que rege os contratos de PPPs no
Brasil é constituído, fundamentalmente, pelas seguintes leis federais:
a) Lei de PPP (Lei nº 11.079, de 30 de dezembro de 2004);
b) Regulamentação da Lei de PPP, contida no Decreto nº 5.385, de 04 de
março de 2005, que institui o Comitê Gestor de Parceria Público-
Privada Federal;
c) Leis de concessões (Lei nº 8.987, de 13 de fevereiro de 1995 e Lei nº
9.074, de 07 de julho de 1995);
d) Lei de licitações (Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993);
e) Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101 de 04 de
maio de 2000).
Os Estados e Municípios também podem editar suas leis específicas de PPPs, porém tais leis
devem obedecer aos preceitos das normas gerais da Lei Federal de PPP.
Rocha e Horta (2005) destacam que devem constar nos contratos de PPPs:
• escopo e local de execução, condições da prestação dos serviços,
mecanismos para a preservação de sua atualidade e fixação dos direitos e
deveres dos usuários;
• direitos, garantias e obrigações dos parceiros público e privado, além da
repartição de riscos entre eles;
• prazo de vigência compatível com a amortização dos investimentos
realizados, não inferir a 5 anos nem superior a 35 anos;
• formas de remuneração e de atualização dos valores contratuais;
• atos que caracterizem a inadimplência do parceiro público, os modos e os
prazos de regularização e forma de acionamento da garantia por ele prestada;
66
• penalidades aplicáveis aos parceiros público e privado em caso de gravidade
de falta cometida e as obrigações assumidas;
• garantias de execução prestadas pelo parceiro privado, observando o limite
de 10% do valor do contrato da obra, conforme o caso”;
• critérios objetivos de avaliação do desempenho do parceiro privado e os
critérios de avaliação da qualidade dos serviços;
• direito de fiscalização amplo pelo parceiro público”;
• compartilhamento com o parceiro público de ganhos econômicos efetivos do
parceiro privado, decorrentes da redução do risco de crédito dos
financiamentos utilizados pelo parceiro privado.
(Trechos colhidos em ROCHA; HORTA, 2005, p. 36-37)
Rocha e Horta (2005) destacam que, nos contratos de PPPs, o Estado divide com o particular
os ganhos alcançados com a redução do risco de crédito de seus financiamentos. São
partilhados os seguintes riscos:
• caso fortuito ou força maior: condições climáticas, desastres naturais, etc;
• álea empresarial: riscos relacionados a flutuações do mercado.
• álea administrativa: atos do Estado relacionados ou não relacionados aos
contratos de PPPs que o afetam adversamente (ex.: edição de novas leis,
proibições legais, não realização de desapropriações, etc.).
• álea econômica extraordinária: eventos imprevisíveis e estranhos, capazes de
alterar o equilíbrio econômico-financeiro dos Contratos de PPPs
(desvalorização cambial, alta na inflação, etc.).
(Trechos colhidos em ROCHA; HORTA, 2005, p. 33)
No Brasil, os contratos de PPPs se extinguem, conforme a Lei de Concessões, art. 36, em
conseqüência das seguintes causas:
• advento do termo contratual;
67
• encampação, ou seja, retomada do serviço pelo poder concedente
durante o prazo da concessão por motivo de interesse público;
• caudacidade, ou seja, se o serviço estiver sendo prestado de forma
inadequada, deficiente, e se o parceiro privado descumprir o contrato ou
as normas aplicáveis ao mesmo;
• rescisão, anulação, falência ou extinção da Sociedade de Propósito
Específico. (ROCHA; HORTA, 2005, p. 41).
2.3.1 Papéis de cada parceiro
O papel do parceiro público, segundo Rocha e Horta (2005), é especialmente o de se
responsabilizar por regulamentar e fiscalizar permanentemente o serviço e a sua prestação,
homologar reajustes e revisar as tarifas, zelar pela boa qualidade do serviço prestado e pagar a
contraprestação devida ao parceiro privado.
Já o papel do parceiro privado é especialmente o de se responsabilizar por executar
diretamente o serviço concedido, de forma adequada, podendo sub-contratar parcelas desse
serviço. O parceiro privado também financia (com recursos próprios ou de terceiros),
disponibiliza e executa os serviços objeto do contrato das PPPs.
68
2.3.2 Comitê Gestor de Parceria Público-Privada Federal (CGP)
A Lei nº 11.079, de 30 de dezembro de 2004, cria também um Órgão Gestor, o CGP (Comitê
Gestor de Parceria Público-Privada Federal), que é responsável por:
• fixar procedimentos para contratação de PPP;
• selecionar projetos considerados prioritários;
• autorizar a abertura de processo licitatório para contratação de PPP.
O CGP deve ser integrado por um representante, titular e suplente, dos seguintes órgãos:
Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (coordenador); Ministério da Fazenda; Casa
Civil; Estrutura de apoio técnico do Órgão Gestor; e Unidades PPPs estaduais (BRASIL,
2005).
Mantega (2004) destaca algumas etapas para a elaboração dos projetos de PPPs. A primeira
fase seria a identificação dos projetos do plano plurianual
29
do Governo Federal para o
período de 2004-2007
30
. Na segunda fase, seriam realizadas as análises preliminares e
identificadas as prioridades para os projetos de PPPs. Na fase final, a terceira fase, os projetos
de PPPs seriam estruturados e concluídos para a etapa da licitação.
29
O plano plurianual de ação governamental estabelece as diretrizes, os objetivos e as metas da administração pública para
as despesas dos programas governamentais de longo prazo. É uma lei ordinária, editada a cada quatro anos.
30
O Plano Plurianual de Ação Governamental (PPA) 2004-2007, como um todo, prevê dispêndios federais ao longo dos
quatro anos de R$1,84 trilhão, dos quais R$198 bilhões são destinados à infra-estrutura econômica e R$40 bilhões serão
provenientes de parcerias, a maior parte para a área de infra-estrutura.
69
2.3.3 Carteira de projetos de PPPs federais
A carteira de projetos de PPPs, mencionada na introdução deste trabalho e explicitada na
Tabela 2 a seguir, indica algumas das obras constantes da proposta de Plano Plurianual 2004-
2007, consideradas pelo Governo Federal como necessárias e passíveis de serem licitadas sob
o regime de PPPs (BRASIL, 2003b).
70
Região / Projeto UF Extensão
Km
Custo Total –
R$ milhões
Observações
NORTE 623
Rodovias 623
Construção do trecho rodoviário da BR-163 –
Santa Helena – divisa MT/PA- Santarém
MT
PA
1.174 623
Prevista a participaçãodo setor
privado -100% no Estado do PA
NORDESTE 4.730
Rodovias 1.972
Duplicação de trecho rodoviário na BR101,
Natal – divisa AL/SE
RN PB
PE AL
440 1.591
Prevista a participação (60%) do
BNDES e do setor privado
Duplicação de trecho rodoviário na BR 101, –
divisa AL/SE –BR- 324 (BA)
SE BA
373 381
Prevista a participação (60%) do
BNDES e do setor privado
Ferrovias 1.230
Construção do trecho ferroviário Estreito–
Balsas
MA
240 480
Prevista a participação (60%) do
BNDES e do setor privado
Construção da Ferrovia Transnordestina PE
112 346
Financiamento: FDNE
Construção da Ferrovia Transnordestina
(Petrolina/Missão Velha)
PE
CE
361 364
Financiamento: FDNE
Construção do Contorno Ferroviário de São
Félix
BA
0,3 40
Prevista a participação (75%) do
BNDES e do setor privado
Portos
160
Recuperação e ampliação do Porto de Itaqui. MA
160
Prevista a participação (60%) do
BNDES e do setor privado
Irrigação
1.368
Salitre BA
31.300 ha 362
Baixio do Irece BA
59.630 ha 750
Pontal PE
7.897 ha 256
SUDESTE 6.744
Rodovias
4.620
Duplicação de trecho rodoviário na BR 381,
Belo Horizonte – São Paulo.
MG SP
30 1.500
Recursos do orçamento fiscal
previstos para os custos do processo
de concessão.
Construção da BR-493, Arco Rodoviário
(Porto de Sepetiba – BR-040).
RJ
80 250
Conclusão programada para após
2007
Duplicação de trecho rodoviário na BR-116,
Regis Bittencourt.
SP
32 970
Construção do Rodo-anel Metropolitano de
São Paulo
SP
23 1.900
Valor da obra passível de alteração
Ferrovias
200
Construção do Anel Ferroviário de SP-
FERROANEL
–
Ramo Norte
RJ
SP
66 200
Prevista a participação (60%) do
setor privado
Portos
600
Melhoramentos da infra-estrutura portuária –
Porto de Sepetiba.
RJ
100
Prevista a participação (50%) do
setor privado
Adequação do Complexo Viário Porto de Santos
SP
16 500
Prevista participação (60%) setor privado
Irrigação
1.324
Jaiba MG 66.000 ha 1.324
SUL 370
Ferrovias
370
Construção do Contorno de Curitiba
PR 50 150
Prevista participação (90%) setor privado
Construção da variante ferroviária Ipiranga –
Guarapuava
PR 110 220
Prevista a participação de (60%) do
setor privado
CENTRO – OESTE 600
Ferrovias
600
Construção do trecho ferroviário Alto Taquari
(MT)/Rondonópolis
MT 200 400
Prevista a participação (80%) do
setor privado
Trem turístico do Pantanal
MS 200 200
Participação de (40%) do. público
(União e Estado) e (60%) do privado
T
T
O
O
T
T
A
A
L
L
1
1
3
3
.
.
0
0
6
6
7
7
TABELA 2 - Projetos com possibilidade de execução / conclusão mediante PPPs
Fonte : BRASIL, 2003b. R$ milhõe
72
A carteira de projetos do programa federal de PPPs foi ajustada no final de 2005 e está mais
concentrada, com a alegação de assim poder viabilizar de forma mais ágil e eficiente a
promoção de investimentos com a participação do Estado e do setor privado. Alguns dos
antigos projetos candidatos, constantes da primeira carteira apresentada pelo Governo Federal
em dezembro de 2003, indicados na tabela 2, foram incluídos no Programa de Concessões
Rodoviárias e outros no rol do Programa Piloto para Investimentos Públicos. Assim, no que se
refere a empreendimentos de infra-estrutura na modalidade de PPPs, o Governo Federal
decidiu dar prioridade a apenas quatro projetos para o ano de 2006, sendo eles:
a) Rodovias
• adequação e duplicação de Trecho Rodoviário na BR 116/324 (Bahia) e
BR 116 (Minas Gerais),
• construção da BR-493, Arco Rodoviário Metropolitano do Rio de
Janeiro (Porto de Itaguaí- BR 040) .
b) Ferrovias
• construção do Anel Ferroviário de São Paulo,
• construção da Variante Ferroviária Ipiranga-Guarapuava.
Um dos critérios-chave para a seleção de projetos candidatos à modalidade de PPP analisados
pela Secretaria Executiva do Comitê Gestor das PPPs - CGP (Assessoria Econômica do
Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão) é a integração a um corredor logístico de
exportação.
73
Finalmente, dos 4 projetos prioritários de PPPs definidos pelo Governo Federal para o ano de
2006, somente o edital de licitação para a adequação e duplicação do trecho rodoviário na BR
116/324 e BR 116 foi publicado até o final do 3º trimestre de 2006.
2.3.4 Fundo garantidor das PPPs (FGP)
A Lei Federal nº 11.079, através do decreto n
o
5.411 de 6 de abril de 2005, autoriza a União,
suas autarquias e fundações públicas a participar, no limite global de R$6 bilhões, em fundo
garantidor das Parcerias Público-Privadas, que terá como objetivo garantir o pagamento de
obrigações pecuniárias assumidas pelos parceiros públicos federais, em virtude dos projetos
de PPPs no âmbito federal (TCSP, 2005).
A iniciativa de instituição de tal fundo, destinado à cobertura contratual sobre despesas
decorrentes dos contratos de PPPs, é de essencial importância no Brasil, devido ao fato de
gerar maior garantia aos parceiros privados financiadores do projeto, reduzindo as incertezas e
os custos dos riscos concernentes aos compromissos financeiros assumidos pelo Governo
Federal em contratos de PPPs. Essa iniciativa também poderá ser seguida pela administração
direta e indireta de Estados e Municípios, de forma assemelhada ao instituto jurídico federal.
74
2.4 As Parcerias Público-Privadas em Minas Gerais
Segundo a Seplag (2005), Minas Gerais é o estado mais avançado do país em termos de
preparação para a implementação de projetos sob a modalidade de PPPs.
Segundo Soliani (2005), no Plano Plurianual de Ação Governamental - 2003-2007 foi
instituída a Unidade de Parcerias Público Privadas de Minas Gerais, com a finalidade de
viabilizar o esquema financeiro, contratual e licitatório dos serviços que serão contratados na
modalidade de PPPs, e ainda apoiar a implantação desses projetos com a oferta do setor
privado.
No Estado de Minas Gerais a implantação das PPPs se faz em conformidade com marco
regulatório próprio, através das leis estaduais de nº 14.868 (que cria o programa estadual de
PPP) e de nº 14.869 (que cria o fundo de PPP/MG), e através do Decreto n
o
43.702 (que
instala o Conselho Gestor de Parceria Pública Privada e cria a Unidade PPP/MG), todos de 16
de dezembro de 2003 (SOLIANI, 2005).
A legislação estadual estabelece o objeto de PPPs como a seguir (MINAS GERAIS, 2005):
• prestação de serviços públicos;
• construção, ampliação, manutenção, reforma e gestão de instalações de uso público em
geral;
• instalação, manutenção e gestão de bens e equipamentos integrantes de infra-estrutura
destinada à utilização pública;
75
• implantação e gestão de empreendimentos públicos;
• exploração de bem público;
• exploração de direitos de natureza imaterial de titularidade do Estado;
• agronegócio (agricultura irrigada e agro-industrialização);
• ciência, pesquisa e tecnologia;
• educação, saúde e assistência social;
• saneamento básico;
• segurança, sistema penitenciário, defesa e justiça;
• transporte público;
• outras áreas públicas de interesse social ou econômico.
Não são considerados projetos de PPPs, de acordo com a legislação mineira, a realização de
obras em que não sejam atribuídos serviços de manutenção e exploração do projeto por no
mínimo quarenta e oito meses; terceirizações de mão-de-obra que sejam objeto único de
contrato; prestação isolada, que não envolva um conjunto de atividades; e contratos de
concessão ou de permissão com prazo inferior a cinco anos e valor inferior a R$20.000.000,00
(SOLIANI, 2005).
Os instrumentos para a realização de PPPs são (MINAS GERAIS, 2005):
• concessão de serviço público;
• concessão de obra pública;
• permissão de serviço público;
• sub-concessão;
• outros contratos ou ajustes administrativos.
76
Para se realizar uma PPP em Minas Gerais, o projeto deve fazer parte do Plano Estadual de
PPPs, e sua contratação será precedida de licitação, na modalidade de concorrência, com pré-
qualificação (SEPLAG, 2005). O objeto da PPP será implantado e gerido por uma sociedade
de propósito especifico (SPE) à qual caberá, durante a vigência do contrato, a propriedade dos
bens resultantes do investimento. O parceiro privado poderá ser remunerado por meio de
diversas formas, entre elas (MINAS GERAIS, 2005):
• cessão de créditos do Estado ou de entidade da administração indireta estadual;
• cessão do direito de exploração comercial de bens públicos;
• recursos do tesouro estadual ou de entidade da administração indireta estadual;
• tarifa cobrada dos usuários;
• títulos da divida pública;
• transferência de bens móveis e imóveis;
• outras receitas.
2.4.1 Fundo garantidor das PPPs no Estado de Minas Gerais (FGP)
O arranjo de garantias do Estado de Minas Gerais tem por agente financeiro o Banco de
Desenvolvimento de Minas Gerais (BDMG), e por órgão gestor a Secretaria de Estado de
Desenvolvimento Econômico de Minas Gerais (SEDE). A lei mineira prevê a participação de
uma empresa estatal, a Companhia de Desenvolvimento Econômico de Minas Gerais
(CODEMIG), como contratante e provedora de ativos destinados a garantir o pagamento do
77
parceiro privado. O fundo tem a seguinte composição de ativos: ações da Companhia
Energética de Minas Gerais – Cemig; royalties
31
pagos pela Companhia Brasileira de
Metalurgia e Mineração (CBMM) à CODEMIG, fruto da exploração do minério de nióbio;
recursos tomados emprestados pelo Estado de Minas Gerais para a formação de ativos e
garantias fiduciárias de agências multilaterais; e direitos sobre parte dos dividendos pagos
pela Cemig ao Estado de Minas Gerais. Foi contratada uma consultoria financeira, realizada
externamente pelo Unibanco S.A., para verificar a liquidez e a segurança das garantias
oferecidas pelo Estado de Minas Gerais (SEPLAG, 2005).
2.4.2 Comitê Gestor de Parceria Público-Privada do Estado de Minas Gerais
O Comitê Gestor de Parceria Público-Privada do Estado de Minas Gerais (CGPPP) tem a
responsabilidade de elaborar o Plano Estadual de PPPs, aprovar os editais, os contratos, seus
aditamentos e respectivas prorrogações. O CGPPP é presidido pelo governador do Estado e
tem em sua composição os seguintes membros efetivos (MINAS GERAIS, 2005a):
• Advogado-Geral do Estado;
• Secretário de Estado de Desenvolvimento Econômico;
• Secretário de Estado de Planejamento e Gestão;
• Secretário de Estado de Fazenda;
• Secretário de Estado de Transportes e Obras Públicas;
• Secretário de Estado de Desenvolvimento Regional e Política Urbana;
31
Os royalties referem-se à importância cobrada pelo proprietário de uma patente de produto, de um processo de produção ou
78
• Secretário de Estado de Meio Ambiente e Desenvolvimento Sustentável.
Por sua vez, a Unidade PPP/MG, vinculada à Secretaria de Assuntos Internacionais (SEAIN)
da Secretaria do Estado de Desenvolvimento Econômico (SEDE), tem a responsabilidade de
executar as atividades operacionais e de coordenação de PPPs, assessorar o CGPPP, e
divulgar os conceitos e metodologias dos contratos de PPPs.
A Rede PPP é uma rede de inteligência e conhecimento entre pessoas-chave, formada por
funcionários das entidades da administração pública do Estado envolvidas com as PPPs,
incluindo entre eles membros da Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão – SEPLAG,
da Secretaria de Defesa Social – SEDS, da Secretaria de Meio Ambiente e Desenvolvimento
Sustentável – SEMAD, do Departamento de Estradas e Rodagem – DER/MG, da
Universidade Estadual de Minas Gerais – UEMG, do Banco de Desenvolvimento de Minas
Gerais – BDMG, da Companhia de Saneamento de Minas Gerais – COPASA e representantes
dos setores econômicos relevantes (SEPLAG, 2005). Sua finalidade é disseminar a cultura de
PPP nas entidades públicas e consolidar os conceitos e a metodologia necessários à
implementação dos projetos (SEPLAG, 2005).
2.4.3 Carteira de projetos de PPPs do Estado de Minas Gerais
A Seplag (2005) enumera os principais projetos de Parceira Público Privada do Governo do
Estado de Minas Gerais:
de uma marca, dentre outros, ou pelo autor de uma obra, para permitir seu uso ou comercialização.
79
• recuperação e ampliação da infra-estrutura da rodovia MG-050 (Corredor de
Integração Sudoeste Mineiro - São Paulo, incluindo uma área de influência que
abrange 50 municípios, dentre eles Itaúna, Divinópolis, Formiga, Passos e São
Sebastião do Paraíso, onde vivem cerca de 1,3 milhão de habitantes que detêm 7,7%
do PIB mineiro);
• serviço de saneamento básico em conjuntos e municípios com baixo IDH
32
;
• construção e operação do Centro Administrativo do Governo do Estado em Belo
Horizonte;
• construção e operação do campus da UEMG em Belo Horizonte;
• 3000 novas vagas prisionais, incluindo serviços de construção e operação de presídios.
Dentre os serviços que devem ser prestados pelo Parceiro Privado incluem-se:
• serviços de atenção médica de baixa complexidade interna ao estabelecimento penal;
• serviços de educação básica e média aos internos;
• serviços de treinamento profissional e cursos profissionalizantes;
• serviços de recreação esportiva;
• serviços de alimentação;
• assistência jurídica e psicológica;
• serviços de vigilância interna;
• serviços de gestão do trabalho de preso.
32
IDH- índice de desenvolvimento humano.
80
3 METODOLOGIA DE PESQUISA
Este capítulo tem como objetivo descrever a metodologia adotada neste estudo, especificando
o tipo de pesquisa, a amostra pesquisada, as técnicas utilizadas para a coleta de dados e o
respectivo tratamento e análise dos mesmos.
3.1 Tipo de pesquisa
A metodologia qualitativa se impôs para a realização do estudo proposto. A pesquisa
qualitativa enfatiza o “mundo vivido pelos sujeitos, privilegiando as percepções dos atores”
(ALVES-MAZZOTTI; GEWANDSZNAJDER, 1999, p.133). Assim, é de interesse a
interpretação que os indivíduos fazem dos acontecimentos e objetos que os cercam,
conferindo-lhes sentido próprio. Segundo Vieira e Zouain (2004), a pesquisa qualitativa
garante a riqueza dos dados e facilita a exploração e descrição de contradições e paradoxos,
atribuindo importância aos depoimentos dos atores sociais envolvidos, aos discursos, aos
significados e aos contextos.
A abordagem qualitativa permitiu maior aprofundamento do tema em estudo, à medida que as
interpretações do pesquisador, juntamente com as interpretações dos sujeitos do estudo,
acrescentaram novos degraus ao conhecimento. Portanto, a pesquisa não se originou no plano
teórico, no sentido de objetivar a comprovação de hipóteses, mas baseou-se na “compreensão
81
dos processos que ocorrem em uma dada instituição, grupo ou comunidade” (ALVES-
MAZZOTTI e GEWANDSZNAJDER, 1999, p.151).
Segundo Triviños (1987), na pesquisa qualitativa a interpretação dos resultados surge como
conseqüência de uma especulação que tem como base a percepção de um fenômeno dentro de
um contexto. Outra importante característica, citada por Vieira e Zouain (2004), é que a
pesquisa qualitativa geralmente oferece descrições ricas e bem fundamentadas, ajudando o
pesquisador a avançar em relação às concepções iniciais ou a revisar sua estrutura teórica.
Assim, o objetivo da pesquisa é descrever as percepções, expectativas, preparações e o
conjunto de ações que fundamentam e configuram a reação estratégica das empresas privadas
do setor da indústria da construção pesada de Minas Gerais face aos projetos de PPPs. Isto foi
possível através da análise de narrativas, descrições e declarações dos dirigentes das empresas
do setor, ressaltando o ponto de vista dos mesmos.
Tendo como base a taxonomia definida por Vergara (2004), propondo a classificação das
pesquisas quanto aos fins, pode-se definir que, nesse aspecto, a presente pesquisa é
classificada como exploratória. A investigação exploratória é aquela realizada em área na qual
há pouco conhecimento acumulado e sistematizado. Vergara (2004, p. 47) ressalta que, “por
sua natureza de sondagem, não comporta hipóteses que, todavia, poderão surgir durante ou ao
final da pesquisa”.
Assim, a pesquisa exploratória se justifica pelo desconhecimento de qualquer estudo que
aborde aspectos vinculados à reação estratégica do setor da construção pesada face às PPPs.
82
Quanto aos meios, utilizou-se o método de um estudo de múltiplos casos de uma população,
através de pesquisa documental e entrevistas semi-estruturadas. De acordo com Yin (2001, p.
21), “o estudo de caso contribui, de forma inigualável, para a compreensão que temos dos
fenômenos individuais e organizacionais”. Segundo Becker (1993), o estudo de caso é a
análise aprofundada de um caso individual ou de uma organização, constituindo um método
que permite adquirir conhecimento a partir da exploração intensa de um único caso ou do
estudo de múltiplos casos. A necessidade de entender o contexto de cada empresa investigada
definiu esta pesquisa como um estudo de múltiplos casos.
3.2 Universo e amostra
Foi realizado um estudo exploratório junto ao Sindicato da Indústria da Construção Pesada no
Estado de Minas Gerais
33
(Sicepot-MG), com o objetivo de identificar e delimitar o universo e
a amostra das empresas a serem pesquisadas neste estudo.
Sob a ótica desse sindicato, foi identificado o seguinte panorama do setor em 2005, com base
nos resultados apresentados no exercício contábil de 2004: o Sicepot-MG
34
possuía então
33 O Sindicato da Indústria da Construção Pesada constitui “[...] nos termos da legislação sindical, o órgão de representação
da categoria econômica da indústria da construção de estradas, pavimentação, obras de terraplenagem em geral, obras de
arte especiais e correntes, barragens, portos, aeroportos, canais, obras de irrigação e drenagem, concessão de serviços
públicos de infra-estrutura rodoviária e de saneamento, infra-estrutura urbana, saneamento básico e obras similares no
Estado de Minas Gerais, categoria também designada como ‘Indústria da Construção Pesada’. A base territorial do
Sindicato é o Estado de Minas Gerais e o Sindicato tem sede na capital mineira ”. Fonte: SICEPOT-MG (2004, p.1).
34 Categorias de associados do SICEPOT-MG: “Artigo 5º – O quadro social é composto pelas seguintes categorias de sócios:
I – Associada Fundadora: associada efetiva signatária da ata de fundação do Sindicato; II – Associada Efetiva: empresa que,
pertencendo à categoria econômica, realiza a sua inscrição, depois de cumpridas as exigências legais e estatutárias.”
Sicepot-MG (2004, p.2).
83
cerca de 240 empresas associadas efetivas
35
, as quais se distinguiam em quatro categorias de
classificação estratificadas por porte:
a) empresas de porte pequeno: patrimônio líquido e faturamento anual
bruto de zero até R$10 milhões;
b) empresas de porte médio: patrimônio líquido e faturamento anual bruto
acima de R$10 milhões até R$30 milhões;
c) empresas de porte grande: patrimônio líquido e faturamento anual bruto
de R$30 milhões até R$200 milhões;
d) empresas porte macro: patrimônio líquido e faturamento anual bruto de
R$200 milhões.
TABELA 3
Categorias de classificação das empresas associadas efetivas, estratificadas por porte
Valores Médios Estratificados por Porte (ano 2004)
Porte
Receita operacional líquida
Patrimônio
líquido
Faturamento
bruto
Pequeno
ROL < = R$10 milhões
5.701.645
4.295.715
Médio
R$10 milhões < ROL > = R$30 milhões
16.848.994
18.194.608
Grande
R$30 milhões < ROL > = R$200 milhões
83.860.858
83.276.251
Macro
ROL > = R$200 milhões
779.243.717
442.721.158
Média ponderada
64.265.034
45.116.718
Fonte: SICEPOT-MG, 2005.
35 Dados citados de acordo com a publicação do Sicepot Econômico – indicadores econômicos e conjunturais. Sicepot-MG
(2005).
84
É importante ressaltar que a classificação econômica estratificada por porte, apresentada na
tabela 3, é realizada anualmente pelo Sicepot-MG. A cada ano as empresas podem sofrer
oscilações quanto às suas classificações, pois estas são diretamente influenciadas por seus
resultados contábeis. Assim, vale ressaltar que o estudo de campo realizado se baseou nos
dados oficiais do Sicepot-MG, divulgados em 2005-2006, com relação ao resultados contábeis
do exercício de 2004 desse setor.
Das empresas associadas efetivas, as potencialmente capazes de celebrar projetos sob a
modalidade de PPPs seriam a priori, segundo o Sicepot-MG, as de classificação “porte
grande” e as de classificação “porte macro”, de acordo com os números apresentados na
tabela 3.
Porém, por considerar essa população demasiadamente ampla, optou-se pela definição de uma
amostra de pesquisa, segundo os critérios de tipicidade e de acessibilidade. Segundo Vergara
(2004, p.54), os critérios de tipicidade e acessibilidade para definição de amostra não
probabilística são, respectivamente, “constituídos pela seleção de elementos que o
pesquisador considere representativos da população-alvo” e que, “longe de qualquer
procedimento estatístico, seleciona elementos pela facilidade de acesso a eles”.
Assim, estabeleceu-se que, na população identificada pelas empresas de classificação “porte
grande e macro”, deveriam ser focadas somente as empresas sediadas ou com representações
em Belo Horizonte que tivessem experiência técnico-operacional comprovada na prestação
dos serviços públicos envolvidos nos projetos de PPPs do Estado de Minas Gerais,
especialmente quanto à exploração do sistema rodoviário. A partir desse recorte aplicou-se o
critério de acessibilidade às empresas.
85
Dessa forma, a amostra de pesquisa foi composta por seis empresas associadas efetivas do
Sicepot-MG, sendo três de porte grande e três de porte macro, conforme descriminadas a
seguir:
a) Construtoras de classificação - Porte Grande:
Construtora Barbosa Mello S.A.
Construtora EMPA S.A
Santa Bárbara Engenharia e Empreendimentos S.A
b) Construtoras de classificação - Porte Macro:
Andrade Gutierrez Concessões S.A
Construtora Cowan S.A
Construtora Queiroz Galvão S.A
Por fim, a amostra dos indivíduos entrevistados foi intencional e não probabilística, pois ela
foi definida conforme as atividades profissionais dos entrevistados, que deveriam ser
responsáveis pelas formulações estratégicas das empresas focalizadas nesta pesquisa.
86
3.3 Coleta de dados
Na presente pesquisa foram utilizados como fonte de coletas de dados os seguintes
instrumentos: pesquisa documental e entrevistas.
Segundo Vergara (2004, p.48), a pesquisa documental “é realizada em documentos
conservados no interior de órgãos públicos e privados de qualquer natureza, ou com pessoas,
registros, anais, regulamentos, circulares, ofícios, memorando, balancetes, comunicações
informais [...]”.
Nesse caso a pesquisa documental se deu junto ao governo de Minas Gerais (Unidade
PPP/MG), e constou da coleta de dados e informações sobre os projetos de investimento em
infra-estrutura sobre a modalidade de PPPs, em documentos referentes a apresentações em
seminários, informações acessíveis via internet, comunicações formais, leis etc. Já nas
empresas privadas estudadas, a busca de informações sobre seus objetivos, missão e projetos
se deu através de registros, relatórios, documentos referentes a apresentações em seminários e
informações acessíveis via internet.
Foram também realizadas entrevistas semi-estruturadas, tendo em vista compreender o
significado atribuído pelos sujeitos a eventos, situações ou processos, conforme descrição de
entrevista qualitativa mencionada por Triviños (1987).
87
Optou-se pela entrevista semi-estruturada a fim de identificar e compreender com mais
profundidade os conceitos, pensamentos e ações estratégicas dessas empresas privadas face às
PPPs. Em uma entrevista não-estruturada, corre-se o risco de o entrevistado não abordar todos
os aspectos de interesse do pesquisador, segundo afirma Triviños (1987).
A amostra de entrevistados abarcou um executivo de cada empresa estudada. As entrevistas
foram concedidas pelos executivos responsáveis pelo departamento de novos projetos,
concessões e/ou principais dirigentes de cada uma das seis empresas foco da pesquisa.
Com o intuito de identificar conceitos e melhor compreender os projetos ofertados sobre a
modalidade das PPPs, foi entrevistado por telefone o Presidente e Diretor Executivo do
Sicepot-MG, e foram entrevistados pessoalmente o Secretário-Adjunto da Secretaria de
Transportes e Obras Públicas do Estado de Minas Gerais e o Presidente da Câmara Brasileira
da Indústria da Construção.
3.4 Tratamento e análise dos dados
Procedeu-se ao tratamento dos dados coletados nas entrevistas por meio de análise de
conteúdo. Para Bardin (1977), a análise de conteúdo é um conjunto de técnicas de análise das
comunicações que visa a descrever, de forma sistemática, o conteúdo das mensagens e sua
decodificação perante os conceitos-objeto da pesquisa. Busca-se assim o sentido do texto a
partir do conteúdo manifesto, seguido pela interpretação que, por sua vez, apresenta como
pano de fundo a contextualização do problema pesquisado.
88
A análise de conteúdo tem por finalidade produzir inferências sobre qualquer um dos
elementos básicos do processo de comunicação. Para Franco (1986), produzir inferências, em
análise de conteúdo, tem um significado manifesto e explícito. No entanto, a autora não
descarta a possibilidade de se fazer a análise do sentido implícito das mensagens, que podem
ser interpretadas mediante códigos simbólicos. Assim, por exemplo, ao investigar os
processos de formulação das estratégias das empresas foco desta pesquisa, o pesquisador
poderá produzir inferências acerca do que leu e ouviu, compatibilizando o conteúdo, a “fala”,
com correntes teóricas explicativas.
Conforme Trivinõs (1987), a análise de conteúdo é um “conjunto de técnicas”, que utiliza
procedimentos indispensáveis para a classificação dos conceitos, para a codificação dos
mesmos e para a categorização. É preciso decidir, segundo Franco (1986), de acordo com os
objetivos da pesquisa, quais unidades de análise devem ser privilegiadas, para em seguida
desmembrar o texto em categorias, segundo reagrupamentos analógicos, tendo em vista a
afinidade dos conteúdos analisados. Nesta pesquisa pretendeu-se apurar as descrições e o
conteúdo das palavras, evidenciando esses aspectos através da análise dos atores e do
ambiente em que atuam. Para Bardin (1977, p. 41), a análise de conteúdo objetiva uma
correlação entre as “estruturas semânticas ou lingüísticas e as estruturas sociológicas”.
Portanto, a partir do levantamento e agrupamento dos dados das entrevistas, foi possível ter
uma visão do conjunto de idéias que definem as reações e preparações estratégicas dos
dirigentes das empresas foco da pesquisa.
Na primeira fase foi realizada uma pré-análise de todo o material coletado. A segunda fase
consistiu na descrição analítica, em que o conteúdo coletado foi analisado profundamente em
89
categorias inspiradas nos depoimentos e na revisão literária. Nessa fase foram destacados
pontos de vista dos entrevistados, bem como suas perspectivas e preparações em relação ao
processo de formulação estratégica supostamente praticada por tais organizações sobre o
assunto em questão. A terceira e última fase de análise consistiu na interpretação referencial,
em que foi desenvolvida uma reflexão sobre todo o material coletado.
90
4 CASOS ESTUDADOS
Neste capítulo será contextualizado, de uma forma bastante sucinta, o setor da construção
pesada no Estado de Minas Gerais. Serão abordados os principais fatos históricos,
econômicos e políticos que impulsionaram, desde o início do último século, o
desenvolvimento da infra-estrutura pública desse Estado.
Assim, acredita-se que será possível proporcionar uma melhor compreensão dos fatores e
condições que influencia diretamente o desenvolvimento e o comportamento estratégico das
empresas privadas do setor da construção pesada de Minas Gerais.
4.1 Breve delimitação histórica do setor da construção pesada de Minas Gerais
No final do século XIX foi criada a Escola de Minas e Metalurgia em Ouro Preto e, no início
do século seguinte, a Escola de Engenharia em Belo Horizonte. Juntas, elas seriam
responsáveis pela formação da maioria dos profissionais encarregados de projetar e executar
as grandes obras que o Estado necessitaria, afirma Martins (2005).
No início dos anos 20, entrou em operação a Companhia Siderúrgica Mineira, atual
Companhia Siderúrgica Belgo-Mineira. Assim, o Estado de Minas Gerais ganhou a sua
primeira grande planta industrial e, de uma característica até então mineradora que se limitava
91
a produzir e exportar matéria prima, passou a agregar valor ao seu produto mais característico,
o minério de ferro, dando início a um ciclo de desenvolvimento industrial (MARTINS, 2005).
Os anos 30 foram marcados pela revolução que pôs fim à República Velha. Em Minas Gerais
começou a funcionar a Mineração Itabira Iron, empreendimento embrião da Companhia Vale
do Rio Doce, que atualmente é a segunda maior companhia mineradora do mundo. A
implantação da Estrada de Ferro Vitória-Minas
36
, em 1935, foi um marco no desenvolvimento
estadual, pois ligou a mina de Itabira ao complexo portuário da baía de Vitória, no Espírito
Santo. Hoje, essa ferrovia tem a extensão total de 905 km e transporta cerca de 100 milhões
de toneladas de produto a cada ano (MARTINS, 2005).
No início dos anos 40, Belo Horizonte deu um salto de crescimento e modernização com
Benedito Valadares no Governo do Estado e com Juscelino Kubitschek na Prefeitura da
Capital. Nesse período a cidade viu surgir o conjunto arquitetônico da Pampulha
37
e a Cidade
Industrial
38
, implantada em Contagem, município vizinho desmembrado da capital mineira
algumas décadas antes. O Departamento Nacional de Estradas de Rodagem (DNER), criado
em 1937 pelo Presidente Getúlio Vargas, ganhou autonomia financeira em 1946 com a Lei
Maurício Joppert, que instituiu o Fundo Rodoviário Nacional. A criação desse fundo foi o
marco decisório da opção brasileira pelo rodoviarismo. Para poder participar desse fundo, o
Departamento Estadual de Estradas de Rodagem de Minas Gerais (DER/MG) obteve, no
mesmo período, sua autonomia administrativa e financeira. No final dessa década, foi criado o
36
Estrada de Ferro Vitória-Minas - construída no século passado pelos ingleses, foi incorporada na década de 40 à
Companhia Vale do Rio Doce - CVRD, ligando as jazidas da empresa em Minas Gerais com o Porto de Tubarão (Espírito
Santo), numa extensão de 898 km.
37
O conjunto arquitetônico da Pampulha foi projetado pelo arquitetado Oscar Niemeyer, ao entorno da lagoa artificial da
barragem da Pampulha, e tornou-se referência para arquitetura moderna brasileira. Fazem parte do conjunto a igreja de São
Francisco de Assis, o Museu de Arte, a Casa do Baile e o Iate Tênis Clube. Os jardins de Burle Marx, a pintura de Portinari
e as esculturas de Ceschiatti, Zamoiski e José Pedrosa completam e valorizam o projeto concebido pelo prefeito Juscelino
Kubitscheck.
38
A Cidade Industrial é atualmente um importante distrito industrial localizado na região metropolitana da capital mineira, e
representou um marco fundamental no processo de industrialização de Belo Horizonte.
92
Fundo de Eletrificação para prover recursos para a execução do Plano Estatual de
Eletrificação (MARTINS, 2005).
Segundo Martins (2005), até então
Minas Gerais era uma terra isolada, longe do mar, composta por
arquipélagos de ocupação humana distribuídos por vazios oceânicos. Belo
Horizonte era uma Capital isolada do Estado, sem acesso ao Triângulo
Mineiro e Sul, regiões economicamente importantes para o Estado. Unir
esses arquipélagos exigiria grandes obras de infra-estrutura. (MARTINS,
2005, p.82)
O autor afirma que, em 1950, Juscelino Kubitschek chegou ao Governo de Minas Gerais
ancorado pelo slogan de sua campanha, o binômio energia e transporte. Empossado, o
Governo JK mobilizou a elite técnica mineira para trabalhar no detalhamento e na execução
do seu programa de governo. A partir daí grandes obras se multiplicaram pelo Estado, e o
setor energético adotou um novo modelo de organização com a criação da Companhia
Energética do Estado de Minas Gerais (Cemig), em 1952. Até o final de 1955 o Governo JK
havia construído mais de 3 mil quilômetros de estadas e inaugurado três usinas hidroelétricas,
além de ter deixado uma quarta em fase final de construção. Iniciou-se então com Governo JK
a transformação de um Estado rural e agrícola para um Estado industrial e
desenvolvimentista.
Eleito presidente em 1956, o Dr. Juscelino Kubitschek colocou em marcha seu audacioso
projeto de construção de Brasília. Nos anos seguintes os investimentos em obras de infra-
estrutura em Minas Gerais aumentaram ainda mais com a construção das rodovias Belo
Horizonte - Brasília, Belo Horizonte - São Paulo, e também com a construção das usinas
93
hidrelétricas de Três Marias e Furnas. Esta década marcou definitivamente uma era de
vultosos investimentos em infra-estrutura e incontestável salto para o desenvolvimento das
empresas privadas do setor da construção pesada de Minas Gerais (MARTINS, 2005).
O mesmo autor ressalta que os anos 60 foram marcados pelos movimentos políticos que
deram início ao ciclo dos governos militares. Nesse período foram criados em Minas Gerais o
Banco de Desenvolvimento de Minas Gerais (BDMG), o Instituto de Desenvolvimento
Industrial de Minas Gerais (INDI) e a Companhia de Distritos Industriais (CDI), instituições
que exerceriam um papel fundamental no desenvolvimento do Estado. Em 1964 foi concluída
a rodovia Rio - Bahia e inaugurado o complexo siderúrgico da Usiminas, em Ipatinga. Em
1968, 55 construtoras mineiras fundaram a primeira entidade que representaria o setor da
construção pesada no Estado que, na década seguinte, se tornaria o Sindicato da Indústria da
Construção Pesada de Minas Gerais (Sicepot-MG).
Os anos 70 em Minas Gerais foram marcados pela criação da Companhia de Saneamento de
Minas Gerais (Copasa), pelo financiamento do Banco Mundial à construção de dezenas de
estradas no Estado, pelo início das obras da Ferrovia do Aço
39
, pela construção da fábrica de
automóveis da FIAT S.A., em Betim, e também pela implantação do complexo siderúrgico da
Açominas, em Ouro Branco (MARTINS, 2005).
Os anos 80 iniciaram com a realização de obras fundamentais para a cidade de Belo
Horizonte, tais como a canalização do córrego do Rio Arrudas, a construção do complexo de
viadutos da região da Lagoinha e, na região metropolitana da capital mineira, a
implementação da estação fluviométrica do ribeirão Serra Azul, em Juatuba (Sistema Serra
39
Ferrovia do Aço – ligação ferroviária entre o quadrilátero ferrífero e o sistema portuário do Estado do Rio de Janeiro.
94
Azul da Copasa). Para o setor mineiro da construção pesada, esse período também foi
marcado pelo início das exportações de serviços para a realização de obras em países da
África Oriental e Oriente Médio, especificamente Mauritânia e Iraque. A partir dos anos 80 o
setor da construção pesada em Minas Gerais entrou em declínio e passou a enfrentar uma
grande retração no seu mercado de atuação, que perdurou até o final dessa década
(MARTINS, 2005).
Ainda segundo esse autor, o início da década de 90 ainda mostrou a forte retração do mercado
para as empresas da construção pesada. Porém, a partir de 1994, com o lançamento do Plano
Real
40
, o setor passou a contar com uma relativa estabilização da economia brasileira, e
principalmente com a criação de mecanismos alternativos para investimentos em infra-
estrutura pública. Tal processo determinou o início das privatizações, terceirizações e
concessões de serviços públicos, e foi amparado por um arcabouço legal que regulamentou as
leis federais de licitações (Lei nº. 8.666, de 21 de junho de 1993) e as de concessões (Lei nº.
8.987, de 13 de fevereiro de 1995 e a nº. 9.074, de 07 de julho de 1995).
Segundo Martins (2005), com a aprovação da Lei de Responsabilidade Fiscal
41
(Lei
Complementar nº. 101, de 04 de maio de 2000), o Estado brasileiro entrou no século XXI
garantindo condições mais transparentes e equilibradas para a contratação de obras públicas.
Com a aprovação da Lei da CIDE
42
(Lei nº. 10.336, de 19 de dezembro de 2001) e a das
Parcerias Público-Privadas, ou PPPs (Lei nº. 11.079, de 30 de dezembro de 2004), o Brasil
40
O Plano Real foi um plano de estabilização econômica feito sob o governo do Presidente Itamar Franco e idealizado pela
equipe econômica liderada pelo então ministro da fazenda Fernando Henrique Cardoso, posteriormente eleito Presidente do
Brasil em 1994.
41
A Lei de Responsabilidade Fiscal estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal,
mediante ações em que se previnam riscos e corrijam desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas,
destacando-se o planejamento, o controle, a transparência e a responsabilização como premissas básicas.
42
CIDE – a contribuição de intervenção no domínio econômico – é um imposto federal incidente sobre a importação e a
comercialização de petróleo e seus derivados, gás natural e seus derivados, e álcool etílico combustível, atendendo o
disposto no § 2
o
do art. 1
o
da Lei n
o
10.336, de 19 de dezembro de 2001 (alterada pela Lei nº 11.097, de 13/01/2005), que
cria o Fundo Nacional de Infra-Estrutura de Transportes – FNIT e dá outras providências.
95
voltou a contar com mecanismos de financiamento ao setor de Transportes e da Construção
Pesada e também com a regulamentação de novas parcerias com o setor privado, para a
realização de investimentos em infra-estrutura pública. Os Estados e Municípios também
editaram ou irão editar suas leis específicas de PPPs, porém tais leis devem obedecer aos
preceitos das normas gerais da Lei Federal de PPP. Assim, Minas Gerais implantou as PPPs
com seu marco regulatório próprio.
Dessa forma, acredita-se que a compreensão do desenvolvimento histórico e econômico do
setor da construção pesada em Minas Gerais é importante para o estudo das reações
estratégicas desse setor face às Parcerias Público-Privadas, pois contextualiza o ambiente de
negócio em que as empresas estudadas estão inseridas e do qual sofrem influências.
A seguir será apresentada uma síntese sobre o histórico e as áreas de atuação das empresas
foco desta pesquisa.
4.2 As empresas de classificação “Porte Grande”
As empresas de porte grande (PG) foram assim classificadas de acordo com a avaliação
econômica realizada pelo Sicepot-MG em 2005: são empresas de construção pesada que
apresentaram resultados referentes a patrimônio líquido e faturamento anual bruto entre R$30
milhões e R$200 milhões.
96
Neste estudo, foram abordadas as construtoras Barbosa Mello S.A., EMPA S.A. e Santa
Bárbara Empreendimentos S.A.
a) Construtora Barbosa Mello
A Construtora Barbosa Mello atua no mercado brasileiro há mais de 50 anos, e ao longo desse
período se firmou como uma das mais importantes empresas do setor de construção pesada.
Possui atualmente sede em Belo Horizonte (MG) e escritórios em Brasília (DF), Rio de
Janeiro (RJ) e Fortaleza (CE).
A Construtora atua no setor de construção pesada nas áreas de obras industriais de mineração,
saneamento, obras urbanas, rodovias, ferrovias, metrô, irrigação, barragens, linhas de
transmissão, portos e aeroportos. A partir da implantação de um processo de diversificação de
atividades, ocorrido em 2001, a empresa passou a investir também na geração de energia
elétrica, em engenharia ambiental, em projetos de concessão e também, através da
participação acionária, em empresas especializadas em segmentos alvo da Construtora
(CONSTRUTORA BARBOSA MELLO, 2006).
O desempenho comercial da Construtora Barbosa Mello na construção pesada pode ser
medido pelos diversos contratos conquistados entre clientes dos segmentos públicos e
privado. O número de parcerias e alianças estratégicas com grandes grupos empresariais em
todo o Brasil é crescente nos últimos anos, formando consórcios para a execução de obras ou
celebrando acordos de cooperação operacional, que viabilizam soluções para atender às
necessidades dos clientes (CONSTRUTORA BARBOSA MELLO, 2006).
97
A empresa participa do controle acionário da Intervias - Concessionária de Rodovias do
Interior Paulista S.A., que tem por objetivo a administração, sob regime de concessão, das
rodovias SP-330 (Via Anhangüera), SP-147, SP-191, SP-215, SP-352 e SP-157/340. O início
das operações se deu em fevereiro de 2000, com previsão de investimentos de R$ 1,021
bilhões nos 20 anos de concessão. Até dezembro de 2003, os investimentos somaram R$ 283
milhões de um montante de R$ 399 milhões, previstos para os primeiros cincos anos de
atividades. No Sistema Intervias, composto por uma malha rodoviária de 371,03 km de
extensão, trafegam em média 67 mil veículos por dia. A área de atuação da empresa abrange
diretamente 19 municípios de 1,5 milhões de habitantes, cerca de 4,28% da população do
Estado de São Paulo.
Segundo a Construtora Barbosa Mello (2006), a empresa realizou as seguintes obras
rodoviárias mais importantes:
• implantação e pavimentação da BR 163 / MT - Rondonópolis / Bandeirantes, da BR 452 /
GO - Itumbiara / Rio Verde, da BR 290 / RS - Rosário do Sul / Alegrete, da SC 451 / SC -
Caçador / Taquara Verde, da BR 251 / MG - Água Boa – Salinas, do Contorno de Coronel
Fabriciano - BR 381 / MG;
• duplicação da BR 393 / RJ Santa Guilhermina - Rio Corujas – DNER, da BR 116 / PR
Curitiba - Ponte do Capivari – DNER, da Rodovia Fernão Dias - BR 381 / MG - Lotes
12,18 e 21;
• recuperação e ampliação da Rodovia Anhanguera SP - 330 - Cordeirópolis - Santa Rita do
Passa Quatro - Concessionária de Rodovias do Interior Paulista;
• implantação do Anel Viário Prefeito Jamil Bacar (Mogi-Mirim SP) - Concessionária de
Rodovias do Interior Paulista – Intervias.
98
A Construtora Barbosa Mello participa atualmente da fase final da concorrência para a
licitação da PPP MG-050, através da formação de um consórcio com a Construtora Cowan
S.A., também abordada nesta pesquisa, e a empresa espanhola OHL Obrascon Huarte Lain
S/A, especializada em obras de concessões em infra-estrutura.
b) Construtora EMPA
Segundo Ferreira (2006)
43
, a EMPA S.A., fundada em 1954, atua no ramo da engenharia,
prestando serviços a todos os segmentos do mercado, tendo executado ao longo do tempo
mais de 150 contratos no setor da construção pesada, tanto para clientes públicos como para
clientes privados, em diversas regiões do país. Há 8 anos a EMPA S.A. foi adquirida por um
grupo de ex-funcionários da empresa Andrade Gutierrez S.A. Possui atualmente sede em Belo
Horizonte (MG) e escritórios de representação em Brasília (DF) e São Paulo (SP), além de
canteiros de obras nos estados da Bahia, Goiás, Minas Gerais, Rio Grande do Sul e São Paulo.
A atuação da EMPA S.A. abrange as seguintes áreas: infra-estrutura industrial; terraplanagem
em geral; rodovias, ferrovias, portos e aeroportos; barragens, pontes e viadutos; construção
civil e industrial; saneamento; coleta e transporte de lixo; hidrelétricas; drenagem; obras de
arte especiais; infra-estrutura e urbanização; e concessões (FERREIRA, 2006)
44
.
A EMPA acompanhou as oportunidades surgidas com a política de privatizações e concessões
emanadas pelos Governos Federal, Estaduais e Municipais, e já participa do programa de
43
FERREIRA, Eduardo F. P. Informações gerais sobre a EMPA [mensagem pessoal]. Mensagem recebida por
<[email protected].br> em 22 setembro 2006.
44
Vide nota 43.
99
concessões para a exploração de rodovias no Estado de São Paulo, executando, dentre vários
serviços, quantidades superiores a 17.000.000 m
2
de pavimentação asfáltica. A EMPA, em
conjunto com mais duas construtoras mineiras, ganhou o primeiro contrato de concessão de
rodovias no Estado de São Paulo, localizado perto da região paulista de Barretos e de
Bebedouros (FERREIRA, 2006).
A EMPA participou da fase de estudos e análise da licitação da PPP MG-050, porém na fase
concorrencial desse edital ela declinou e não apresentou proposta técnica e comercial, de
acordo com suas avaliações finais sobre o projeto.
Segundo Ferreira (2006)
45
, a EMPA realizou as seguintes obras rodoviárias:
• implantação e pavimentação da Rodovia BR-262/MG - extensão de 33 km; da Rodovia
BR-101/SC - extensão de 58 km; da Rodovia BR-282 - extensão de 56,7 km; da Rodovia
BR-267/MG - extensão de 30,4 km; da Rodovia BR-020/CE - extensão de 29 km; da
Rodovia BR-101/SC - extensão de 24,815 km; da Rodovia SC-463 - extensão de 30,166
km; da Rodovia BR-110/BA - extensão de 59,2km; da Rodovia BR-158/RS - extensão de
30,92km; da Rodovia BR-365/MG - extensão de 56 km; da Rodovia de Ligação -
extensão de 68; da Rodovia BR-120/MG - extensão de 41,27 km; da Rodovia BR-
474/MG - extensão de 74 km; da Rodovia BR-285/RS - extensão de 33,677 km; da
Rodovia BR-377/ES - extensão de 20,2 km; da Rodovia RS/342 - extensão de 24,8 km;
• duplicação da Rodovia BR-324/BA, extensão de 14,82 km;
• melhoramentos e restaurações na Rodovia BR-101/SC, extensão de 28 km; da Rodovia
BR-232/PE, extensão de 62 km; da Rodovia BR-101/SC - extensão de 6,48 km;
45
Vide nota 43.
100
• implantação e pavimentação e restaurações da Rodovia BR-110/BA - extensão de 73 km;
• recuperação da Rodovia BR-262/MG - extensão de 74 km; da Rodovia RS-155 - extensão
de 43 km;
• restauração da Rodovia BR-262/MG - extensão de 100 km;
• no Paraguai, realizou a reabilitação da Rodovia nº 2 - 14,0 km e da Rodovia nº 7 - 46,5
km.
c) Santa Bárbara Engenharia e Empreendimentos
A história da Santa Bárbara Engenharia e Empreendimentos iniciou-se em 1967, quando a
empresa assumiu a responsabilidade de construir a fábrica Cimentos Cauê em Pedro
Leopoldo, cidade próxima a Belo Horizonte. A partir daí, a Santa Bárbara percorreu uma
longa trajetória, conquistando grandes obras e importantes clientes. Hoje, após quatro décadas
de atuação, a Santa Bárbara ainda é uma empresa familiar e possui um portifólio com mais de
900 obras, executadas em quase todo o país.
Os anos 1970 foram anos de consolidação, onde a empresa determinou seu foco no segmento
industrial e conquistou grandes clientes e importantes obras em Brasília. Na década de 80
houve a expansão e diversificação dos negócios no Brasil e a contínua busca de conquista de
novos clientes. A partir de 1990 houve uma mudança no controle acionário, um realinhamento
estratégico e uma nova identidade empresarial do grupo, que obteve importantes certificações
de qualidade, tais como ISO 9001/2000, certificação da PBQP–H etc. (SANTA BÁRBARA
S.A., 2006).
101
A Santa Bárbara atua nas áreas de engenharia e empreendimentos. Na área de engenharia,
opera nos setores público e privado, nos segmentos de indústrias, edificações e infra-estrutura
(aeroportos, rodovias, metrôs, barragens, saneamento, estradas e urbanização). Segundo a
Santa Bárbara S.A. (2006), suas principais obras em infra-estrutura já executadas são:
• Aeroportos:
9 Aeroporto de Guanambi – BA: obras complementares e de instalação de
equipamentos. Contratante: Secretaria de Transportes e Comunicações.
• Rodovias:
9 Rodovia DF 085 (EPTG) em Brasília – DF: obras de terraplenagem, pavimentação e
obras complementares da rodovia. Contratante: D.E.R. - Departamento de Estradas e
Rodagens.
• Metrô:
9 Metrô - Estação Eldorado, em Contagem – MG. Realizou obras civis e hidráulicas da
estação Eldorado. Contratante: CBTU - Companhia Brasileira de Trens Urbanos.
• Saneamento:
9 construção do Canal de Bodocongó, em Campina Grande – PB. Contratante: Urbema;
9 execução de obras de esgotamento sanitário dos Conjuntos Pró-Morar I e II em
Maceió – AL. Contratante: Prefeitura de Maceió;
9 obras de canalização do Córrego Cachoeirinha, em Belo Horizonte – MG. Contratante:
Sudecap;
102
9 execução das obras de esgotamento sanitário municipal, em Maragogi - AL.
Contratante: Cia. de Abastecimento de Água e Saneamento / AL;
9 execução de obras e serviços de esgotamento sanitário, em Maceió – AL. Contratante:
Seinfra - Secretaria de Estado de Infra-estrutura;
9 construção do escritório central da estação de tratamento da Cia. Siderúrgica de
Tubarão, em Carapina – ES. Contratante: CST - Companhia Siderúrgica de Tubarão;
9 obras de pavimentação asfáltica, de meios-fios, sarjetas e drenagem pluvial, em
Samambaia – DF. Contratante: Novacap - Companhia Urbanizadora da Nova Capital;
9 construção da rede de distribuição de água, no bairro Nova Esperança em Rio das
Ostras – RJ. Contratante: Prefeitura de Rio das Ostras.
• Barragens:
9 construção da Barragem Jabeberi em Tobias Barreto – SE;
9 construção da Barragem Piauí / SE Lagarto – SE.
• Urbanização:
9 construção e urbanização da praça em Tocolândia, no bairro Costa Azul, em Rio das
Ostras – RJ. Contratante: Prefeitura de Rio das Ostras;
9 serviços e obras de revitalização e reforma da praça Sete de Setembro, em Belo
Horizonte – MG. Contratante: Prefeitura de Belo Horizonte;
9 obras de urbanização e da estação de tratamento de esgoto, em Vitória – ES.
Contratante: CST - Companhia Siderúrgica de Tubarão;
9 construção de viaduto sobre a Av. Silva Lobo em Belo Horizonte – MG. Contratante:
Sudecap.
103
As empresas de porte grande estudas são empresas já consolidadas no setor da construção
pesada, possuem vasta experiência em realização de obras públicas e empreendimentos em
infra-estrutura, características que justificaram o nosso interesse em abarcá-las nesta pesquisa.
A experiência técnica-operacional na prestação de serviços públicos, sobretudo no âmbito
rodoviário, foi um dos critérios adotados para a definição da amostra.
4.3 As empresas de classificação “Porte Macro”
As empresas de porte macro (PM), assim classificadas pelo Sicepot-MG, em 2005,
apresentaram resultados referentes a patrimônio líquido e faturamento bruto acima de R$200
milhões em 2004.
Nesse grupo foram abordadas as seguintes empresas: Andrade Gutierrez Concessões S.A.,
Construtora Cowan S.A. e Queiroz Galvão S.A.
a) Andrade Gutierrez Concessões
Segundo a AG Concessões (2006), o Grupo Andrade Gutierrez é um dos maiores
conglomerados privados da América Latina, com receita bruta, em 2004, de R$ 4,371 bilhões.
O grupo possui três grandes áreas de negócios: Engenharia e Construção, Concessões de
Serviços Públicos e Telecomunicações. Cada uma dessas operações atua de forma
independente, sendo composto pelas empresas:
104
AG Engenharia e Construção – com atuação no Brasil e no exterior.
AG Concessões, empresa que atua nos setores rodoviário, aeroportuário e de água e
saneamento ambiental.
AG Telecomunicações – cuja missão é gerenciar as participações do Grupo nas empresas
do setor de telecomunicações e identificar novas oportunidades de negócios.
A Construtora Andrade Gutierrez foi criada na década de 40 , em Belo Horizonte, por Flávio
Gutierrez e pelos irmãos Gabriel e Roberto Andrade, para realizar pequenas obras de
urbanização na capital mineira. A primeira grande obra da Construtora ocorreu na década
seguinte, através da estrada interestadual (atual BR 040) ligando a cidade do Rio de Janeiro,
capital federal na época, à capital mineira. A partir desse momento, a construtora adquiriu
experiência em grandes projetos de engenharia e construção, tornando-se uma das maiores
empresas de construção pesada da América Latina e um dos principais grupos privados do
Brasil. A partir dos anos 80, expandiu seus negócios para o exterior e hoje tem presença
marcante em países da América Latina, Europa, Ásia e África (AG CONCESSÕES, 2006).
A AG Concessões é uma sub-holding do Grupo Andrade Gutierrez, criada em 1999, resultado
da experiência do Grupo que já atuava em concessões de serviços públicos desde o início da
década de 90. Os acionistas da Andrade Gutierrez Concessões são a Andrade Gutierrez S.A.,
que detém 81,97% do capital da companhia, a International Finance Corporation (IFC) –
braço do Banco Mundial (BIRD) para o setor privado (AG CONCESSÕES, 2006).
Focada no mercado de concessões de serviços públicos de infra-estrutura, com atuação no
Brasil e no exterior, as atividades da AG Concessões envolvem a gestão dos negócios
existentes e o desenvolvimento de novas oportunidades de negócios. Os principais focos de
105
atuação são: rodovias, transporte público, saneamento básico – água, esgoto e resíduos
sólidos, energia, portos e aeroportos. Conforme ilustra a figura 7, a companhia integra o grupo
que controla a Companhia de Concessões Rodoviárias (CCR), a maior empresa do setor na
América Latina e uma das dez maiores do mundo. No segmento de saneamento ambiental,
participa da Dominó Holdings S.A. – sócia estratégica da Companhia de Saneamento do
Estado do Paraná (Sanepar), controla a Water Port S.A. Engenharia e Saneamento e participa
da Activa Serviços Ambientais S.A. A AG Concessões participa com 34,125% do capital da
Corporación Quiport S.A., empresa criada para gerir a concessões no Exterior e também no
segmento de aeroportos (AG CONCESSÕES, 2006).
FIGURA 7 - Participações societárias da AGC
Fonte: AG CONCESSÕES, 2006, p.1.
As concessionárias controladas pela CCR administram cinco das mais importantes ligações
rodoviárias do País:
Sistema Anhangüera-Bandeirantes (AutoBAn);
Rodovia Presidente Dutra (NovaDutra);
Ligação Curitiba-Ponta Grossa-Apucarana/ Jaguariaíva (Rodonorte);
Ponte Rio-Niterói (Ponte S.A.);
Rodovia dos Lagos – ligação Rio Bonito-São Pedro da Aldeia (Via Lagos).
A
ndrade Gutierrez Concessões S.A.
CCR
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106
Com a incorporação da Viaoeste, a CCR administra um total de 1.452 quilômetros,
correspondentes a 40% da receita da malha rodoviária concedida, consolidando-se como uma
das maiores do setor no mundo (AG CONCESSÕES, 2006).
A AG Concessões participou da fase de estudos e análise da licitação da PPP MG-050, porém
não apresentou proposta técnica e comercial na fase concorrencial do edital, seguindo
decisões pautadas em critérios de análise de atratividade do projeto.
b) Construtora Cowan
Segundo Oliveira (2006)
46
, a Construtora Cowan, empresa familiar fundada em 1958,
conquistou destaque no cenário da construção pesada, executando com competência inúmeros
projetos, como a implantação de rodovias e ferrovias, obras de saneamento, canalização de
córregos, construção de barragens, usinas hidrelétricas, pequenas centrais hidrelétricas,
aeroportos e instalações industriais.
Constam como principais obras realizadas pela construtora:
Rodovias:
9 extensão - 2.371km, limpeza - 37.706.787 m², terraplanagem - 70.936.628m³,
pavimentação - 14.279.046m², obras de artes especiais - 4.200m;
• duplicação Rodovia D. Pedro I, trecho: Campinas/Jacareí-SP, órgão: DERSA/SP;
• implantação da Rodovia Carvalho Pinto, Caçapava/SP, órgão: DERSA/SP.
46
OLIVEIRA, Kenner P. Informações gerais sobre a Cowan [mensagem pessoal]. Mensagem recebida por
<[email protected]m.br> em 20 set. 2006.
107
Saneamento:
9 extensão de rede - 4.449 Km², escavação - 8.381.060 m³, escoramento - 9.939.857 m²,
instalações – 9.600m², estação de tratamento - 1.063 lt/s;
• estação de tratamento de esgoto da cidade de Anápolis/GO - órgão: SANEAGO.
Canalização de córregos e obras viárias:
9 extensão - 90 km (20 km de canais e 90 km de ruas e avenidas), limpeza - 1.116.421
m², terraplanagem - 4.268.523 m³, enrocamento - 252.453 m³, concreto - 111.626 m³;
• canalização do córrego Jacú-Pêssego, São Paulo/SP, órgão: EMURB;
• canalização Ribeirão Arrudas, Belo Horizonte/MG, órgão: SUDECAP.
Ferrovias:
9 extensão - 86 km, limpeza - 7.519.064 m², terraplanagem - 15.027.218 m³, edificações
- 15.849 m², obras de artes especiais - 271 m;
• implantação Ferrovia Norte-Sul, trecho: Imperatriz/Açailândia-MA, órgão: VALEC.
Aeroportos e Portos:
9 limpeza - 584.379 m², terraplanagem - 2.080.623 m³, pista - 2,5 km, edificações - 520
m², diques 4.929.855 m³, cais 22.438 m³, instalações industriais 3.336 m²;
• Complexo Aeroportuário de Santo Antônio do Amparo/MG, órgão: DER/MG.
Exploração de Petróleo:
9 base para perfuração 10 un, limpeza 497.721 m², escavação 72.371 m³, desterro
281.927 m³;
108
• bases para prospecção de petróleo em Linhares/ES, órgão: PETROBRÁS.
Usinas Hidrelétricas e Barragens:
9 instalações 551 m², limpeza 1.122.826 m², terraplanagem 2.327.784 m³, concreto
6.113m³, reservatório 39,4 x 10
6 m³;
• obras de infra-estrutura da UHE Tucuruí / PA, órgão: ELETRONORTE.
Pequenas Centrais Hidrelétricas:
9 limpeza 10 ha, terraplanagem-maciço - 660.000 m³, concreto 3.300m³, transições,
filtros e enrocamentos 56.000m³, instalações de grandes móveis, comportas, condutos
forçados, ponte rolante, válvulas borboleta e painéis elétricos;
• Barragem de Cipó – Poços de Caldas/MG, órgão: DME.
Obras em concessão rodoviária:
9 praças de pedágio 13 un, postos de pesagem 8 un, restauração de pavimento 650 km,
limpeza (faixa de domínio) 32.560.000m², pavimento de concreto 90.000m³, operação
- rodovias com 210 mil veículos/dia.
• concessão da Rod. BR 369, trecho: Cambé/Maringá, VIAPAR - órgão: DER/PR.
Obras em concessão de saneamento:
9 estação de tratamento de água 4.720l/s, estação de tratamento de esgoto 1.343l/s,
extensão de rede de água 2.426km, extensão de rede de esgoto 832km, operação de 6
municípios, 190mil ligações de esgotos e uma população de 1,4 milhões de habitantes;
• Estação de Tratamento de Água do Bonfim, Águas do Imperador – Petrópolis/RJ.
109
Participação em concessões de saneamento:
9 Reservatório de Itaipu, Niterói/RJ;
9 estação de tratamento de água, Araruama/RJ;
9 estação de tratamento de água, Campos/RJ;
9 reservatórios de água, Petrópolis/RJ.
Na área de concessões, em especial, a Construtora Cowan atua desde 1998 em concessões de
rodovias e de saneamento, em diversos municípios brasileiros (OLIVEIRA, 2006)
47
.
A Construtora Cowan participa atualmente da fase final da concorrência para a licitação da
PPP MG-050, através da formação de um consórcio com a Construtora Barbosa Mello S.A.,
também abordada nesta pesquisa, e a empresa espanhola OHL - Obrascon Huarte Lain S/A.
c) Construtora Queiroz Galvão
O Grupo Queiroz Galvão começou em abril de 1953, no Recife, Pernambuco, quando os
irmãos engenheiros Mário e Antônio de Queiroz Galvão fundaram a construtora que recebeu
o nome da família. Logo depois vieram os dois outros irmãos, também engenheiros, João e
Dario. Em 1963, essa empresa especializada em construir estradas transferiu sua sede para o
Rio de Janeiro, participando dos mais diversos segmentos da economia (GRUPO QUEIROZ
GALVÃO, 2006).
A partir da segunda metade da década de 90, o Grupo Queiroz Galvão ingressou no mercado
de concessões, atendendo atualmente milhares de consumidores nos setores de geração de
47
Vide nota 46.
110
energia, rodovias e saneamento. Atuando em todos os segmentos da construção pesada, a
Construtora Queiroz Galvão está presente em todo o território nacional e na América Latina
através de rodovias, ferrovias, obras de saneamento e recursos hídricos, edificações, metrôs,
hidrelétricas e aeroportos.
O Grupo atua como concessionário do segmento energético através das concessionárias
Queiroz Galvão Energética, Companhia Energética Santa Clara e Companhia Energética
Chapecó, e opera nos Estados de Mato Grosso, Minas Gerais e Santa Catarina com a AHE
Jauru, a AHE Santa Clara e a AHE Quebra-Queixo, respectivamente, que somam 290
megawats de potência instalada. Os serviços de coleta e tratamento de esgotos, captação,
tratamento e distribuição de água são realizados no Rio de Janeiro através das concessionárias
do Grupo Águas de Juturnaíba, na Região dos Lagos; Águas de Niterói; Águas do Paraíba, em
Campos; e Águas do Imperador, na Região Serrana (GRUPO QUEIROZ GALVÃO, 2006).
A Construtora Queiroz Galvão tem mais de 30 mil quilômetros de rodovias construídas,
integrando estados e regiões, cidades e países. Atuou na construção de estradas como a
Belém-Brasília; a Rio-Santos; o Anel Viário de São Paulo – Rodoanel; a Transamazônica, no
Pará; a Carvalho Pinto, em São Paulo; a Fernão Dias, em Minas Gerais; e construiu o trecho
Recife-Caruaru da BR-232, seguramente a mais importante obra rodoviária realizada naquele
Estado. Atuou também no exterior, realizando projetos de qualidade e construindo algumas
das mais importantes vias de integração no Peru e na Bolívia: Yura-Pillones e Santa Rosa-
Sicuan, no Peru, e Rio Seco-Desaguadero, San Pablo-Ascención e Padcaya-La Mamora, na
Bolívia. Com as concessionárias Viapar no Paraná, e CRT no Rio de Janeiro, o grupo
participa da operação de 657 km de rodovias onde circulam diariamente cerca de 88 mil
veículos (GRUPO QUEIROZ GALVÃO, 2006).
111
As empresas de porte macro estudadas nesta pesquisa atuam, com bastante destaque, na área
de concessões de diversos segmentos do setor da construção pesada, e apresentam vasta
experiência e realização de grandes obras públicas e empreendimentos em infra-estrutura. As
principais características em comum identificadas nessas empresas foram a origem familiar
nos negócios, que hoje se constituem em grandes grupos empresariais, e a criação de áreas
específicas para o negócio das concessões.
112
5 AS REAÇÕES ESTRATÉGIAS DO SETOR DA INDÚSTRIA DA
CONSTRUÇÃO PESADA DE MINAS GERAIS FACE ÀS PPPs
Neste capítulo são apresentadas e discutidas as informações fornecidas nas entrevistas semi-
dirigidas. Conforme já mencionado no capítulo 3, foi realizada a análise de conteúdo das
entrevistas visando a descrever e compreender as reações estratégicas e o processo de
reformulação das estratégias das empresas e confrontar, de acordo com Vergara (2005, p.
260), “os resultados obtidos com as teorias que deram suporte à investigação”.
A partir dos dados coletados, foi possível classificar as empresas estudadas em dois grupos
distintos, que se caracterizam por diferentes tipos de reações estratégicas face às PPPs. Esses
dois grandes grupos correspondem às empresas de porte grande (PG) e empresas de porte
macro (PM), conforme a classificação do Sindicato da Indústria da Construção Pesada de
Minas Gerais (Sicepot-MG), apresentada no capítulo 4. Em ambos os grupos, os entrevistados
das empresas, também apresentadas no capítulo 4, foram identificados por letras. Assim, os
sujeitos das entrevistas dos dois grupos de empresas foram relacionados, aleatoriamente, pelas
letras A, B e C para as de porte grande, e pelas letras D, F e G para as de porte macro.
Para apresentar os resultados obtidos na pesquisa, julgou-se necessário abordar inicialmente
os pontos de vistas das empresas acerca dos novos projetos de PPPs, e principalmente
apresentar elementos de discussão propostos por cada uma das empresas durante as
entrevistas. Grande parte das discussões ocorridas durante as entrevistas girou na esfera dos
113
aspectos institucionais, jurídicos e políticos das PPPs, assuntos que lideram os recentes
debates entre o setor público e privado sobre parceria para investimentos em infra-estrutura
pública. Acreditou-se ser possível vincular as reações estratégicas das empresas com as
latentes reflexões sobre o setor da construção pesada.
Segundo Martins (2005, p. 11), o papel das empresas do setor da construção pesada que se
encarregaram das obras de infra-estrutura pública aparece “diluído nas decisões dos
governantes e nos grandes movimentos políticos que marcaram a história recente do
desenvolvimento do país”. Isto porque foram “as empresas da construção pesada os agentes
executivos dessas realizações”, mas foi sempre o Estado que planejou as obras.
Matos (2005, p. 34) ressalta que o ambiente sócio-político e econômico do Brasil marca a
instabilidade e a imprevisibilidade do ambiente de negócios em que “nascem, crescem, se
desenvolvem e morrem as empresas de construção pesada”. Dessa forma, é primordial
destacar o grau de dependência existente entre o setor público e as empresas privadas desse
setor, verificado inclusive na história das empresas estudadas e refletido em suas principais
obras (vide capítulo 4).
Em entrevista concedida, o executivo (PG) C conduziu sua primeira fala de uma maneira bem
objetiva e enfática sobre o elemento principal que conduziu à adoção das PPPs, onde afirmou:
[...] primeiramente eu gostaria de pontuar a questão de investimentos. O
governo federal e o governo estadual, na sua maioria, não dispõem de todos
os recursos necessários para investimentos em infra-estrutura pública. Então
as PPPs surgem atualmente nesse contexto e como uma forma de se
conseguir recursos privados em parceria com recursos públicos [para
projetos], para os quais o governo gera atratividade para que alguns projetos
114
em infra-estrutura possam se tornar rentáveis para o parceiro privado.
(Entrevista, informação verbal).
Identificou-se, através desse relato, que o setor privado constata que a incapacidade do setor
público de realizar investimentos em infra-estrutura gerou, através das PPPs, o interesse do
governo em ofertar novas oportunidades de negócios para a iniciativa privada, e assim poder
efetivar o cumprimento de algumas de suas funções públicas.
As PPPs são reconhecidas como oportunidades alternativas de investimento em infra-
estrutura, sobretudo na área de transportes, já que o Estado não pode realizar investimentos
como no passado. Dessa forma, diferentemente do período dos tempos áureos da década de
1970, conhecido como o período do “milagre brasileiro”, a situação atual é outra, assim
descrita por Matos (2005):
[...] seja por meio de recursos da CIDE
48
, de financiamentos internacionais,
de novas concessões, de parcerias público-privadas, ou de opções mais
corajosas de mudanças das prioridades de política econômica, algo precisará
ser feito, e com urgência, pois o país foi colocado à beira de um colapso em
sua infra-estrutura de transportes. (MATOS, 2005, p. 44)
Ao aprofundar no tema pesquisado e no decorrer da realização de outras entrevistas,
identificou-se que o setor da construção pesada reconhece a última década no Brasil como
marcada pelo início da transferência de algumas funções do Estado para a iniciativa privada,
seja através de privatizações ou de concessões de serviços. Assim, o relacionamento entre os
setores público e privado no Brasil já vem ocorrendo há algum tempo, sendo constituído
principalmente por empreendimentos construídos e operados pelos programas de concessões,
sobretudo as concessões rodoviárias no âmbito estadual e federal. As concessões, por si só,
115
não foram suficientes para fazer frente à demanda de investimentos necessários em infra-
estrutura no país, mas sem dúvida nenhuma abriram caminho para o desenvolvimento de um
novo modelo de parceria, que amplia o leque da participação privada no desenvolvimento da
infra-estrutura brasileira através das PPPs.
Identificou-se na fala dos entrevistados uma característica evolutiva no conceito das PPPs
quando comparadas às concessões de serviços públicos, pois conforme apresentado no
capítulo 3, as PPPs são consideradas modalidades especiais de concessão, podendo ser, de
acordo com características de cada projeto, concessões patrocinadas
49
ou administrativas
50
.
Sobre a modalidade das PPPs, o representante da Secretaria de Transporte e Obras Públicas de
Minas Gerais (SETOP-MG), ressaltou o caráter evolutivo do modelo de concessões:
[...] a primeira concepção de parceria foram as concessões que começaram
em 1993 com uma legislação muito precária, muito decrépita, pois a lei das
concessões foi estabelecida em fevereiro de 1995. Então naquela época a
gente já notava que o setor privado, mesmo com pouca legislação e com o
institucional pouco definido, iria se arriscar, e arriscou-se, encarou,
enfrentou e fez no Brasil as primeiras concessões. Para se ter uma melhor
noção, foram realizadas sobre a modalidade de concessões a Ponte Rio-
Niterói, a Via Dutra, em Porto Alegre tiveram bastante obras, da mesma
forma como em Teresópolis e no Rio de Janeiro foram realizadas algumas
concessões. As concessões rodoviárias foram pioneiras, mas o básico disso
tudo é que eu vejo que o setor de transporte da construção pesada, com
marcante caráter de empreender, de assumir riscos, é que fez com que isso
acontecesse. Foram lá, tomaram os empréstimos necessários, fizeram e
48
Vide nota 42.
49
Concessão Patrocinada “é a concessão de serviços públicos ou de obras públicas de que trata quando envolver,
adicionalmente à tarifa cobrada dos usuários, contraprestação do parceiro público ao parceiro privado através de tarifa do
usuário mais a contraprestação pública” (BRASIL 2004b, p.1).
50
Concessão Administrativa “é o contrato de prestação de serviços de que a Administração Pública seja a usuária direta ou
indireta, ainda que envolva execução de obra ou fornecimento e instalação de bens.” (BRASIL 2004b, p.1)
116
recuperaram todas as estradas e assumiram o risco do novo tipo de
empreendimento no país naquela época. (Entrevista, informação verbal).
Percebe-se, através desse relato, que o setor público destacou o risco assumido e o desafio
enfrentado pelo setor privado nas realizações das primeiras concessões rodoviárias. A força
empreendedora decorreu da avaliação do setor privado quanto às boas oportunidades de gerar
lucros com a obtenção direta de recursos dos usuários em troca dos serviços públicos a serem
prestados. Já nas PPPs, os lucros deverão ser alcançados com a obtenção direta de recursos
dos usuários dos serviços, mais a contraprestação do governo; ou seja, a atratividade das PPPs
depende também, e fundamentalmente, das ofertas do setor público em termos de
contrapartida.
No contexto de busca de alternativas para a realização de investimentos em infra-estrutura no
Brasil, o representante da Câmara Brasileira da Indústria da Construção (CBIC) também
comparou as concessões às PPPs e relatou que:
[...] é importante ressaltar que tínhamos na década de 90, como temos hoje, a
compreensão de que as concessões, da mesma forma como hoje as PPPs, não
representariam a solução para o conjunto dos investimentos que o país vinha
e vem necessitando para modernizar e ampliar sua infra-estrutura. Porém
hoje, fatores positivos nos comprovam que experiências internacionais bem
sucedidas registram uma participação média de 15% das PPPs no total de
investimentos realizados em diversos países que adotaram este modelo de
concessão especial. (Entrevista, informação verbal).
Destaca-se, no entanto, que grande parte das bem sucedidas experiências internacionais em
PPPs se deve às diferenças de conjuntura estrutural, legal, política e financeira de cada país
onde os projetos foram implementados. Ou seja, quanto maior for a falta de credibilidade, nos
117
aspectos técnicos, legais e administrativos, e principalmente, quanto menor a credibilidade da
entidade pública que vai assumir tais compromissos, maior será o risco do empreendimento;
conseqüentemente, maior será o custo financeiro do mesmo. Esse pode ser o caso no Brasil,
segundo algumas empresas entrevistadas.
O ponto de vista sobre o caráter evolutivo do modelo de concessões às PPPs não foi
compartilhado somente pelos representantes de classe do setor e pelo representante do Estado,
mas também pelas empresas que participaram desta pesquisa. Porém, é importante ressaltar
que, face às PPPs, foram identificados comportamentos estratégicos diferenciados entre as
seis empresas pesquisadas, que serão detalhados nos próximos sub-itens deste capítulo.
Segundo o relato do executivo da empresa (PM) D a respeito das concessões públicas, sua
organização identificou novas tendências do mercado da construção pesada no Brasil desde o
início da década de 1990, e reagiu, desde então, em busca de uma preparação organizacional
para mudanças.
[...] a nossa visão foi de quem, lá no início da década de 90, já tinha
percebido que a escassez de recursos públicos se anunciava [...]. Nesse
processo a gente notou que teriam concessões de serviços públicos viáveis,
inviáveis e as que ficariam no meio do caminho ou no limite da viabilidade.
Saltando o processo que vivenciamos com as concessões viáveis, hoje em
dia se está lançando mão do instituto das PPPs, que é uma modelagem que
foi desenvolvida na Inglaterra, Portugal, e em outros países, justamente para
abarcar os projetos que ficariam no meio do caminho e que precisariam de
uma intervenção governamental para obter atratividade quanto ao
financiamento do projeto. (Entrevista, informação verbal).
118
Entre os entrevistados, notou-se o consenso de que o modelo das PPPs não irá substituir o
modelo de concessão de serviços públicos, mas irá aumentar o campo de atuação das
empresas que atuam nesse segmento. Conforme destacou o executivo da empresa (PG) A :
[...] o governo não ter recursos não é e nunca foi argumento suficiente para
legitimar uma PPP, pois as concessões comuns ainda servem para muitos
projetos. Acontece que as PPPs passaram a garantir um contrato mais seguro
para o setor privado, como no caso da revisão tarifária, que é automática
segundo a Lei de Federal de PPP, enquanto que nas concessões antigas ou
plenas as empresas precisam pedir autorização todo ano aos governos.
(Entrevista, informação verbal).
Na elaboração das PPPs o governo criou mecanismos para viabilizar investimentos em
projetos em infra-estrutura, anteriormente sem atratividade econômica para o capital privado.
Isso ocorreu através de complementação parcial à tarifa a ser paga pelo usuário final, em
casos de concessões patrocinadas, ou total, em casos de concessões administrativas (ROCHA;
HORTA, 2005). Dentre outros fatores, o compartilhamento dos principais riscos inerentes aos
projetos também fundamenta o conceito de se criar mecanismos de atratividade para o setor
privado (ROCHA; HORTA, 2005).
Percebeu-se que os mecanismos criados pelo setor público para gerar atratividade econômica
para o capital privado foram claramente compreendidos pela maioria dos entrevistados, porém
a questão do compartilhamento dos principais riscos inerentes aos projetos de PPPs é o
principal fator de desconfiança dos entrevistados.
Quanto à diferença fundamental entre concessões e PPPs, do ponto de vista dos riscos, um
executivo da empresa (PM) E ressaltou o seguinte:
119
[...] as PPPs são a complementação da legislação das concessões, e a grande
diferença entre a PPP e a concessão é que na concessão o risco da receita, de
investimento operacional, de demanda etc. é da empresa privada, enquanto
nas PPPs alguns desses riscos podem ser divididos. Além disso, nas PPPs o
governo pode colocar recursos que chamamos de contraprestação pecuniária
(CP) à tarifa paga pelo usuário final nas SPEs
51
. (Entrevista, informação
verbal).
No entanto, percebe-se que para o setor privado o compartilhamento dos riscos é decisivo
para a definição desses arranjos de parcerias. O executivo da empresa (PM) D relata o
seguinte:
[...] a gente vê a PPP com bons olhos porque ela amplia o espectro de
atuação de empresas como a nossa. Acho que ela é uma oportunidade de
novos negócios, é uma oportunidade de viabilização de investimentos que de
outra forma não se viabilizariam, quer com obras públicas, por falta de
fundos orçamentários governamentais, quer como concessões, por não serem
atrativos. Agora, para que ela seja colocada no patamar de uma concessão de
empresa privada em que você vai ter uma relação com o seu usuário, ou o
seu consumidor no futuro, ela tem que ser muito bem desenhada e o
compartilhamento dos riscos inerentes a cada projeto tem que estar muito
bem definido. Além disso, você tem que ter garantias de que o repasse da
contrapartida governamental tem que estar muito bem coberto, e ainda ter
garantias reais e líquidas para que você possa ter o equivalente à arrecadação
direta ao usuário, que o governo estará subsidiando. (Entrevista,
informação verbal).
51
SPE- Sociedade de Propósito Específico. Antes da celebração do respectivo contrato de Parceria Público-Privada com o
Estado, a SPE deverá ser constituída para implantar e gerir seu objeto contratual. Congrega os aspectos de Direito
Administrativo, Econômico e Comercial do contrato.
120
Essa constatação está de acordo com a opinião do representante da Secretaria de Transporte e
Obras Públicas de Minas Gerais (SETOP-MG), que também partilhou desse ponto de vista
sobre o compartilhamento de riscos ao afirmar que:
[...] o grande diferencial da parceria público privada é exatamente o rateio
que é feito dos riscos. No caso de Minas Gerais, a primeira preocupação foi
contratar uma empresa internacional com experiência para fazer a licitação,
neste caso a KPMG, que a elaborou em conjunto com o Estado [a Secretaria
de Estado de Desenvolvimento Econômico (SEDE), a Secretaria de Estado
de Transporte e Obras Públicas (SETOP), o Banco de Desenvolvimento de
Minas Gerais (BDMG)], para se conseguir estabelecer um modelo. Esse
modelo hoje é o Edital nº 070/2006, que foi publicado no dia 2 de junho de
2006, e já está na praça. É fundamental destacar que o grande diferencial que
tem entre uma construção comum e a Parceria Público-Privada são os
compartilhamentos dos riscos. Essa forma de mitigar riscos através do
compartilhamento, vai provavelmente proporcionar a parte que a gente acha
mais adequada nos projetos, que é uma tarifa de uso mais adequada à
sociedade. (Entrevista, informação verbal).
Foi possível identificar que as PPPs são muito importantes para o setor da construção pesada,
sendo essa percepção partilhada por todas as empresas desta pesquisa. Porém, não se pode
deixar de ressaltar que esses projetos também ainda são vistos com muitas incertezas. Isso
porque devem ser projetadas soluções durantes anos de investimentos; ou seja, é primordial
que as regras funcionem bem a longo prazo, para que haja o retorno do investimento privado.
Percebeu-se que muitos fatores estão sendo levados em consideração pelas empresas para
decidir se é ou não interessante investir em PPPs. Elas consideraram a dimensão, a estrutura e
a visão da empresa, e identificam quais são as perspectivas e potenciais do negócio oferecido
em PPP. Mais do que calcular a relação custo-benefício imediato, é essencial aferir o impacto
para o futuro da empresa. As perguntas básicas seriam: as despesas e os investimentos serão
121
compensados pelos riscos e oportunidades desse negócio? Trabalhar em parceria e/ou de
forma associativa, através de consórcios, seria uma estratégia sensata para viabilizar
oportunidades e mitigar riscos?
Todos os entrevistados foram bastante cautelosos ao expor suas expectativas quanto ao
sucesso das primeiras implementações das PPPs. Esse sucesso foi uma questão considerada
crucial por todos os entrevistados para que as PPPs possam ganhar legitimidade.
De acordo com informações obtidas durante a entrevista realizada com o representante da
Secretaria de Estado de Transporte e Obras Públicas de Minas Gerais (SETOP-MG), a
recuperação da MG-050 é o primeiro projeto a ser desenvolvido pelo Governo de Minas
Gerais sobre a modalidade de PPPs, e prevê investimentos nessa rodovia estadual na ordem de
R$ 645 milhões, em um prazo de 25 anos. Desses recursos, R$ 320 milhões serão investidos
nos cinco primeiros anos. Atualmente em fase final do processo de licitação pública, esse
projeto visa à melhoria da acessibilidade da população, facilidade no escoamento da produção
local, aumento da competitividade da economia regional, incremento da atividade turística na
área de influência do corredor, arrecadação tributária pelas prefeituras através dos serviços
utilizados e pagos pelos usuários finais ao longo da rodovia, e impacto positivo no emprego e
na renda regional.
A respeito do projeto, o representante do Sindicato da Indústria da Construção Pesada de
Minas Gerais (Sicepot-MG) ponderou o seguinte:
Em Minas Gerais ainda estamos no processo de avaliação das propostas para
a primeira PPP rodoviária do país, a PPP MG-050. Particularmente, eu acho
que isso tem futuro, mas só o mercado irá nos dizer ao certo. As primeiras
122
modelagens sempre são passíveis de alguns problemas, mas sabemos que,
com isso, os eventuais desvios são corrigidos. Com as experiências que estão
sendo feitas, haverá uma regulagem do próprio mercado. Ao analisar um
edital, ainda temos um percentual de incertezas grande, pois para participar é
preciso fazer um investimento inicial alto e o retorno a ser alcançado é a
longo prazo. Isso não tem problema nenhum, desde que se tenha segurança
para que isso possa ocorrer. (Entrevista, informação verbal).
Com relação à primeira PPP mineira, a PPP MG-050, identificou-se um grau inicial de
desconfiança do setor privado. Essa desconfiança levou duas empresas entrevistadas nesta
pesquisa a declinar na fase de entrega das propostas técnica e comercial para essa licitação, e
somente duas empresas pesquisadas estão participando da fase concorrencial através da
formação de um consórcio. Assim, segundo a avaliação do executivo da empresa (PM) D:
[...] em Minas Gerais houve a licitação da MG-050 e nós achamos, do ponto
de vista da atratividade, que o projeto ainda não estava adequado, repito, aos
nossos olhos. Porém outros 5 licitantes [4 consórcios e uma empresa isolada]
se apresentaram ao processo. (Entrevista, informação verbal).
A maioria dos entrevistados acredita que, por causa de um possível interesse político e
eleitoral em realizar a primeira PPP rodoviária do Brasil em Minas Gerais, um projeto antigo
de concessão foi revitalizado às pressas e formatado sob as características previstas na Lei
Federal e Estadual de PPP. Assim, conforme relatado pelos entrevistados, o projeto foi
elaborado com maior ênfase na participação do governo, contando com a participação de
somente uma empresa de consultoria especializada. Dessa forma, a pouca participação dessas
empresas na elaboração do edital da primeira PPP mineira, contrariamente ao que é desejado
pelo setor, gerou desconfianças com relação aos aspectos técnicos desse projeto.
123
O representante da SETOP-MG afirmou que houve visitação ao local do projeto por diversas
empresas, além de ter sido aberta uma audiência pública para assegurar o debate e a discussão
dessas empresas sobre o edital, mas aparentemente essa iniciativa não evitou que das 22
empresas que apresentaram garantias financeiras para participar do processo de licitação,
apenas 12 apresentassem suas propostas. As 12 empresas se agruparam em 4 consórcios
distintos, sendo 3 deles compostos por 3 empresas, um composto por duas empresas e um
outro composto por somente uma empresa, que apresentou proposta independente.
Ressalta-se que fazem parte desses consórcios grandes grupos financeiros de diferentes
setores. Estes, por lei, devem estar associados a pelo menos uma construtora especializada na
realização de obra e prestação de serviço desse segmento. Apresentou-se isoladamente nessa
concorrência a empresa Equipav S/A – Pavimentação, Engenharia e Comércio, e os
consórcios foram constituídos da seguinte forma:
1. BRVias MG-050
, constituído pelas empresas: Splice do Brasil Telecomunicações e
Eletrônica S/A (atuação principal originada no setor de telecomunicações) , Aeropar
Participações S/A (acionista controladora da Gol Linhas Aéreas Inteligentes S.A.) e
Bolognesi Engenharia Ltda.;
2. Cowan-OHL Brasil-Barbosa Mello
, constituído pelas empresas: Construtora Cowan S/A,
OHL-Obrascon Huarte Lain S.A. (grupo espanhol especializado na construção e prestação
de serviços no setor da construção pesada) e Construtora Barbosa Mello S/A;
3. Construcap-Ferreira Guedes
, constituído pelas empresas Construcap-CCPS Engenharia e
Comércio S.A (situa-se entre as dez maiores construtoras brasileiras) e Construtora
Ferreira Guedes S/A (empresa especializada em acabamentos rodoferroviários);
124
4. Constran-Schahin-Mairengineering
, constituído pelas empresas: Constran S/A –
Construções e Comércio, Schahin Engenharia S/A (grupo com especialidade diversificada
em engenharia, desenvolvimento imobiliário, telecomunicações, petróleo e gás, energia e
finanças) e Mairengineering do Brasil Construção e Administração de Projetos Ltda.
Como já dito, apenas duas empresas do setor da construção pesada mineira participaram da
fase concorrencial do edital da PPP MG-050, através da formação do consórcio Cowan-OHL
Brasil-Barbosa Mello.
Dessa forma, acredita-se que as empresas do setor da construção pesada enxergam as
oportunidades em PPPs como um novo negócio a ser prestado, mas não forçosamente pelas
construtoras. Elas poderão se dedicar tão-somente à realização de obras sub-contratadas por
empresas de outros setores, que administram as SPEs
52
. Por fim, destaca-se que, como as
primeiras modelagens são passíveis de problemas, as empresas entrevistadas nesta pesquisa se
manifestaram como bastante relutantes a participar nos primeiros projetos de PPPs.
Conclui-se que algumas das principais questões da política das PPPs foram abordadas nos
relatos dos entrevistados, em que se destacam os seguinte pontos: a necessidade de ampliação
da participação do setor privado em investimentos em infra-estrutura, o caráter evolutivo do
caminho “concessões – PPPs”, a distribuição dos riscos entre o Estado e o setor privado, e a
necessidade de análise do melhor custo–benefício dos projetos para o setor privado,
especialmente em relação à MG-050.
52
SPE- Vide nota 51.
125
Serão abordadas em seguida as reações e reformulações estratégicas das empresas
pesquisadas. Para tanto, e conforme já anunciado neste capítulo, as reações das seis empresas
estudadas foram agrupadas em dois sub-tópicos distintos. O primeiro analisa as reações
estratégicas das empresas de porte grande, e o segundo focaliza as empresas de porte macro,
face às PPPs.
5.1 As reações estratégicas das empresas de porte grande
Nesse grupo foram abordadas as construtoras Barbosa Mello S.A., EMPA S.A. e Santa
Bárbara Empreendimentos S.A. É válido lembrar que, dessas três empresas, duas participaram
da fase licitatória da PPP MG-050 em avaliações e estudos do respectivo edital, e somente
uma apresentou proposta na fase concorrencial, fazendo parte de um consórcio composto por
três empresas. A terceira empresa abordada não manifestou interesse nesse projeto específico.
Inicialmente é importante ressaltar que a primeira percepção que se obteve ao questionar as
empresas de porte grande sobre as novas oportunidades de investimento em infra-estrutura
através das PPPs foi que, no setor, essas oportunidades de negócios são identificadas como
projetos de longo prazo, e portanto de alto risco. Isso faz sentido, pois segundo as leis de
PPPs, conforme apresentado no capítulo 2, o parceiro privado geralmente possui um prazo
entre 15 e 25 anos para a exploração operacional do serviço licitado.
Dessa forma, as análises são centradas nos aspectos financeiros de cada novo projeto e
realizadas por essas empresas com o objetivo de verificar a viabilidade econômico-financeira
126
de cada oportunidade a longo prazo. Tal prática foi nitidamente percebida no decorrer das
entrevistas, conforme relatou o entrevistado (PG) B:
[...] para a nossa empresa, as novas oportunidades em PPPs não se tratam de
um novo negócio somente, tratam-se de novas modelagens financeiras que
poderão ser viáveis ou não, e a análise do aspecto financeiro de cada projeto
é o que, na realidade, acabará influenciando diretamente nas decisões e no
direcionando dado quanto aos caminhos a serem percorridos por nós [...].
(Entrevista, informação verbal).
Enquanto modelagens financeiras, os novos negócios em concessão de serviços públicos e
PPPs têm gerado oportunidades para as empresas que atuam no ramo da construção pesada.
Por um lado, essas empresas têm a chance de participar, isoladamente ou em formas
associativas (consórcio), de licitações para investir e gerir os serviços públicos. Por outro
lado, elas também podem oferecer diretamente seus serviços especializados às
concessionárias privadas incumbidas de realizar investimentos e prestar serviços de
recuperação, conservação e operação da infra-estrutura em formato de PPPs. Nesse caso, as
empresas da construção pesada somente executariam as obras previstas no empreendimento.
No caso de avaliarem o negócio das PPPs como oportunidade de investimento, pôde-se
verificar, em um paralelo com as abordagens teóricas de Whittington (2002), a influência da
abordagem clássica nas empresas. Embora Whittington questione essa abordagem, ele
justifica a influência do processo racional pela utilização de técnicas sofisticadas de
planejamento financeiro que ainda se sobressaem, de forma objetiva e consciente, no processo
de tomada de decisões de investimento de diversas empresas. Assim, compartilhou-se desse
ponto de vista ao verificar que a análise das PPPs nas empresas desse grupo passaria por uma
decisão racional de investimentos das empresas do setor da construção pesada.
127
Porém, ao entrevistar responsáveis estratégicos pelas empresas de porte grande, surgiu a
impressão de que os novos projetos PPPs ainda não provocaram nessas empresas revisões
deliberadas em sua formulação estratégica. Tudo o que foi percebido em termos de reações
dessas empresas se deu com relação à busca de informações e conhecimento específico sobre
os projetos de PPPs, que se manifestou de forma explícita porém informal no comportamento
dos principais executivos dessas empresas. Assim, o entrevistado (PG) C destacou:
[...] inicialmente, os novos negócios são sempre conduzidos por mim na
empresa, mas quando o assunto ganha corpo e entra em uma fase de
maturação longa, eu delego e determino quais pessoas ou equipes serão
formadas para tratar especificamente dos assuntos em questão. Por enquanto,
as PPPs estão sendo discutidas de uma maneira informal pela direção da
empresa. Nós somos todos irmãos e ainda não foi preciso formalizar uma
reunião do conselho para discutir este assunto. A não ser que se decida
aprovar uma linha de investimentos para esses projetos, aí sim essa pauta
terá que ser debatida e aprovada ou não pelo nosso conselho. (Entrevista,
informação verbal).
As empresas dessa classificação não possuem uma equipe fixa e específica que se dedique aos
projetos de PPPs. Isto se deve a três motivos básicos: o custo fixo elevado de se manter uma
estrutura específica para exercer tal atividade, a baixa oferta ainda existente de projetos na
modalidade das PPPs e o fato de esses projetos ainda não constarem como atividade regular
das empresas.
Assim, compartilhando desse ponto de vista, o entrevistado (PG) B destacou que:
[...] estudos de projetos como os de PPPs são extremamente caros, não raras
vezes na ordem de milhões de reais, e normalmente empresas como a nossa
128
não têm como prioridade realizar despesas tão elevadas com esses estudos.
Além disso, não se justifica manter uma estrutura específica para essa
finalidade, pois ainda temos poucos projetos de PPPs para serem analisados.
Para realizar as atividades de prospecção de novos negócios e busca de
informações sobre novas oportunidades, eu não uso, inicialmente, ninguém
do corpo técnico ou gerencial da empresa, somente minha secretária. Porém,
quando estes novos negócios se transformam em novos projetos para nossa
empresa, nós contratamos serviços terceirizados ou a própria empresa
disponibiliza uma equipe de trabalho, que geralmente fica sob minha
coordenação [...]. As empresas do nosso setor estão muito voltadas para isso
[para as PPPs], porque a construção pesada em si – cujo principal cliente é o
governo, que deixou de investir no país – vive momentos de ociosidade.
(Entrevista, informação verbal).
Dessa forma, o impacto das PPPs sobre as estratégias das empresas dessa classificação foi
identificado como uma reação intuitiva e ainda bastante concentrada nas mãos dos executivos
que lideram as atividades de desenvolvimento de novos negócios dessas empresas. Deve-se
destacar que geralmente os principais executivos são os proprietários da empresa ou
respectivos sucessores nas empresas familiares. A busca de novas oportunidades ocorre a
partir de suas intuições, experiências ou know-how do proprietário dirigente, e principalmente
por sua ação empreendedora.
O entrevistado (PG) C destacou que a procura de informações sobre as PPPs em sua empresa
se deu da seguinte forma:
[...] através do despertar do meu interesse e das minhas participações em
debates do setor sobre o tema das PPP, de ficar antenado sobre as propostas
ofertadas ao mercado e acompanhar o comportamento do setor. Mas na
realidade, o impacto das PPPs na empresa provavelmente se dará através da
criação de uma nova área de negócios voltada para a área de engenharia
financeira. (Entrevista, informação verbal).
129
A maior parte das empresas do setor da construção pesada é de origem familiar. As empresas
familiares, segundo Davel e Vasconcelos (1995),
surgem do sucesso de um empreendedor,
cujas principais características pessoais são, entre outras, a capacidade de assumir e suportar
riscos, dedicação, persistência, intuição e empreendedorismo. Essas empresas possuem
características de concentração de poder na cúpula e grande influência da intuição do
proprietário no processo decisório. Das três empresas de porte grande entrevistadas, todas são
de origem familiar, mas somente uma é dirigida atualmente por sucessores do fundador.
Curiosamente, foi a empresa que demonstrou estar mais propensa a criar uma área de
negócios para tratar especificamente das PPPs.
Assim, pôde-se perceber que, por mais que haja uma disposição da direção da empresa em
planejar, essa disposição é confrontada por movimentos intuitivos dos proprietários. Notou-se
que sempre prevalece a intuição do empreendedor, que não terá nenhum constrangimento em
dispensar ou interromper qualquer planejamento, se esse não for de seu interesse imediato ou
não corresponder à sua intuição.
Essas características identificadas remetem às idéias de Mintzberg, Ahlstrand e Lampel
(2000) sobre a escola empreendedora, segundo a qual as estratégias da empresa são informais,
baseadas no líder da empresa e na sua visão. Dessa forma, o principal responsável pela
inovação é o empresário, que interpreta as inovações no sistema econômico por meio de sua
intuição, visão, criatividade e vontade de correr riscos.
Outra característica relevante identificada na fala dos entrevistados foi a instabilidade com a
qual o setor da construção pesada se defronta constantemente tendo como seu principal cliente
130
o governo e o grande volume de recursos envolvidos dentro de um cenário de sempre muitas
incertezas. Por esse motivo percebeu-se que o processo de formulação estratégica é mais
propenso às reações incrementais, aos ajustes a posteriori e às imprevisibilidades e
inconstâncias do mercado onde atuam, do que propensas a um planejamento formal e
consistente.
Assim, conforme o comentário do entrevistado (PG) A,
[...] adversidades não obedecem aos cronogramas e planos pré-concebidos.
O risco de perder a visão que permita identificar a necessidade de mudança
nos rumos em face às alterações do ambiente é o problema do planejamento
que, na maioria das vezes, contraria as previsões feitas. Na prática, os
planejamentos estratégicos não resistem à instabilidade dos governos.
(Entrevista, informação verbal).
Notou-se também que, por causa da instabilidade do mercado e do principal cliente dessas
empresas, a atual análise dos projetos de PPPs é mais cautelosa. Assim, o setor aguarda com
expectativa a implementação e os resultados concretos dos primeiros projetos sob a
modalidade de PPP no país.
O entrevistado (PG) B afirmou que:
[...] o governo é o grande cliente do setor, e ele muda de opinião e de idéia a
cada instante. Assim, estabelecer uma estratégia nesse segmento é muito
difícil, porque quem estabelece as estratégias são os governos que decidem o
que vão cuidar do quê a cada dia. Por exemplo, sobre as PPPs, fala-se um dia
de rodovia, outro dia de metrô, no outro vão querer cuidar de presídio, e daí
por diante. Então, a nossa principal estratégia sobre tal circunstância é,
simplesmente, ter a capacidade de se ajustar a cada nova estrutura
131
demandada, ter mobilidade e ter agilidade para se adaptar às variações desse
mercado. (Entrevista, informação verbal).
Sabe-se que o setor da construção pesada não é o único a ser influenciado diretamente por
conjunturas político-econômicas, porém notou-se que esse fato é primordial no
comportamento das empresas de porte grande que possuem políticas de investimento e de
análise de novas oportunidades menos ousadas.
Além disso, percebeu-se durante as entrevistas que o setor da construção pesada possui
algumas características próprias, onde devido aos grandes investimentos envolvidos em
qualquer iniciativa, qualquer erro de avaliação ou de execução de obra pode ser fatal para a
empresa. Assim, o entrevistado (PG) A afirmou que:
[...] o setor da construção pesada é reconhecidamente um dos mais afetados
pelas turbulências do cenário macroeconômico e conjuntural do país, e essa
influência atinge o comportamento de investimento das empresas do setor e
principalmente define a permanência delas no mercado [...]. (Entrevista,
informação verbal).
Narrativas como essas remetem a aspectos teóricos abordados por Whittington (2002),
quando esse autor focaliza a abordagem evolucionária e utiliza a metáfora da evolução
biológica, e também Mintzberg, Ahlstrand e Lampel (2000), que se referem a essa abordagem
como uma escola ambiental. Whittington (2002) apresenta a idéia de que é o ambiente que
seleciona a empresa e destaca a preponderância da adaptabilidade organizacional para sua
sobrevivência. Os autores da escola ambiental tendem a considerar a organização como
passiva, ou seja, dependente do mercado que estabelece as pautas das empresas. Isto reduziria
o processo de formulação estratégica dessas empresas a um processo de espelhamento de
tendências e práticas, visando à permanência das empresas no mercado.
132
Devido à grande dependência do setor em relação a seu mercado e ao governo, Matos (2005)
propõe inclusive que os posicionamentos estratégicos das empresas desse setor devem ser
calcados em dois aspectos fundamentais: competitividade e resistências às crises. As bases
para a competitividade devem ser alicerçadas em dois fatores: competência comercial e de
custos. As bases de sustentação para as resistências às crises são: lastro de liquidez e
diversificação. Dessa forma, Matos (2005) propõe também, para as empresas do setor da
construção pesada, ferramentas estratégicas que identificam os posicionamentos estratégicos,
que se conjugam em 16 opções de competitividade e resistência às crises.
Percebe-se essa linha de pensamento teórico quando o entrevistado (PG) A afirma que:
[...] o planejamento estratégico não resiste à instabilidade do nosso principal
cliente, o governo. Sabemos que o diferencial no mercado instável da
construção pesada é a competência à adaptabilidade de cada um frente às
circunstâncias enfrentadas. (Entrevista, informação verbal).
Notou-se assim que, na visão dessas empresas, o planejamento estratégico é algo que deve ser
altamente formalizado e cuidadosamente elaborado. Ou seja, segundo essas empresas, as
características do planejamento estratégico se reportam às idéias apresentadas nas escolas do
desenho, do planejamento e do posicionamento, que enfatizam mais o aspecto de como as
estratégias devem ser formuladas do que como elas de fato o são.
A capacidade da necessária adaptação destacada (e que não é considerada, na fala acima,
como parte do planejamento estratégico) faz-se refletir sobre dois aspectos: a escola de
aprendizagem e as abordagens processual e incremental.
133
Mintzberg, Ahlstrand e Lampel (2000) destacam que, segundo a escola de aprendizagem, as
empresas possuem uma grande capacidade de experimentar e combinar seu pensamento e
ações, movimento que resulta na aprendizagem organizacional, inclusive face às
circunstâncias, como por exemplo a mobilização da construção pesada para suas obras, o
planejamento extraordinário de execução de atividades, as contratações sazonais, os
deslocamentos de seu corpo técnico efetivo etc.
Whittington (2002) afirma que, segundo a abordagem processual, as reações estratégicas
envolvem uma construção constante sobre as competências empresariais. As imperfeições do
mercado permitem estratégias não-ótimas, que emergem de padrões decisórios adotados com
base em experiências passadas.
A escola incrementalista proposta por Quinn e Voyer (1994), apresentada no capítulo 2,
propõe que as estratégias surgem nas organizações de forma incremental e oportuna, seguindo
um processo intuitivo, fragmentado e evolucionário.
Dessa forma, percebe-se que as empresas de porte grande são mais focadas nas atividades do
dia-a-dia de seus negócios, enquanto a busca estratégica de informações e conhecimentos
sobre novas oportunidades está concentrada nos executivos responsáveis pelos novos
negócios e/ou nos dirigentes-proprietários da empresa. Geralmente esses executivos e
dirigentes estão voltados para os movimentos de monitoramento do seu principal cliente, o
governo, e para o monitoramento dos mercados de atuação das empresas, com o objetivo de
promover adaptações incrementais e contingenciais, resguardando o futuro da empresa.
134
Verifica-se assim que o novo negócio das PPPs ainda não está incorporado às atividades do
dia-a-dia dessas empresas, mas está em fase de prospecção pelo proprietário-empreendedor
e/ou executivos responsáveis pelos novos negócios. Segundo a visão desses executivos,
poderá haver futuros investimentos ou não no negócio das PPPs. No momento, as PPPs não
devem competir com as atividades normais da empresa, nem ocupar outros profissionais.
Acredita-se que a cautela e o conservadorismo dessas empresas se deva à maior chance de que
ocorram problemas na implementação das primeiras modelagens de PPPs, o que aumenta o
risco desses primeiros projetos. Como essas empresas não poderiam suportar o risco, justifica-
se sua posição de resguardo. Esse posicionamento se reflete na baixa presença das empresas
entrevistadas nesta pesquisa no processo concorrencial da primeira licitação de PPPs em
Minas Gerais. De forma geral, essas empresas vêem nos atuais projetos de PPPs apenas a
possibilidade de participar como prestadoras de serviços às concessionárias, o que não altera
sua atual estratégia de negócios.
5.2 As reações estratégicas das empresas de porte macro
Foram abordadas neste estudo as seguintes empresas de porte macro (PM): Andrade Gutierrez
Concessões S.A., Construtora Cowan S.A. e Queiroz Galvão S.A. Ressalta-se que dessas três
empresas, duas participaram da fase licitatória da PPP MG-050 com avaliações e estudos do
respectivo edital, e somente uma apresentou proposta na fase concorrencial. A empresa de
porte macro que participou da fase concorrencial da PPP MG-050 faz parte de um consórcio
135
composto por três empresas, onde também participa uma das empresas de porte grande
estudadas.
Para abordar as reações estratégicas das empresas de porte macro desta pesquisa, é
fundamental destacar que, de maneira em geral, o comportamento estratégico identificado
nessas empresas apresentou características semelhantes ao das empresas de porte grande.
Porém, mesmo sob as mesmas influências e especificidades do setor, ou seja, cenários de
negócios caracterizados pelas incertezas e pelos grandes investimentos do governo em
projetos de infra-estrutura, algumas reações particulares às empresas de classificação macro
puderam ser identificadas.
A primeira constatação é que, em comparação às demais empresas estudadas, as empresas de
porte macro possuem estruturas mais robustas e melhor definidas para a realização das
atividades de avaliação, preparação e desenvolvimento de novos negócios.
A opção pela departamentalização ou a criação de unidades de negócios relativos às
concessões de serviços públicos decorreu em conformidade com a arquitetura organizacional
de cada uma das empresas de porte macro. Assim, identificou-se que, em duas empresas, foi
criado um departamento específico para tratar dos assuntos relacionados aos projetos de
concessão, e na terceira, foi formada uma equipe fixa e especializada destinada a avaliar as
novas oportunidades referentes ao negócio de concessões públicas. Assim, o entrevistado
(PM) E ressaltou o seguinte:
[...] existe um grupo destinado na empresa, que analisa, critica e estrutura as
informações quanto às novas oportunidades sugeridas através de novos
projetos em concessões, e agora também em PPPs. Estas avaliações são
136
sempre apresentas ao grupo de acionistas, que determinam a continuidade ou
não do processo de avaliação de cada oportunidade [...]. (Entrevista,
informação verbal).
Essas unidades de negócios se concentravam inicialmente na prospecção e avaliação de
projetos de concessões de serviços públicos. Para fundamentar e apoiar as decisões
estratégicas, as avaliações compreendiam a exploração exaustiva de informações sobre cada
projeto licitado pelo governo, tais como: aspectos técnicos, legais, administrativos,
operacionais, jurídicos e financeiros. Verificou-se que, posteriormente, essas mesmas
estruturas passaram a avaliar também os novos projetos de PPPs. Conforme já apresentado, as
PPPs são consideradas como concessões de serviços públicos com características especiais,
onde ocorre compartilhamento de riscos e complementação parcial à tarifa paga pelo usuário
final, em casos de concessões patrocinadas, ou total, em casos de concessões administrativas
(ROCHA; HORTA, 2005).
Em duas empresas em que o negócio de concessões havia sido departamentalizado, após um
determinado período ocorreram reestruturações gerais e os departamentos de concessões
viraram empresas independentes de concessão, pertencentes às holdings controladoras dos
negócios de concessão firmados por essas empresas no período anterior.
A esse respeito, o entrevistado (PM) D relatou o que se segue:
[...] frente às oportunidades identificadas em diversas áreas, e para nós, na
área de concessões, foi criada inicialmente uma superintendência dentro da
área de novos negócios da empresa, onde um grupo mínimo de pessoas, com
visões bastante amplas na parte de engenharia, de logística, comercial, e
principalmente na parte de finanças, foram realocados como o objetivo de
avaliar os projetos de concessões. E após a reestruturação do grupo, o que
137
era então uma superintendência de concessões virou uma empresa de
concessões [...]. (Entrevista, informação verbal).
Com relação ao processo de reestruturação, foi possível notar, através das narrativas dos
entrevistados, o grau de importância conferido à assimilação da idéia de um novo negócio
pela equipe designada. Dessa forma, identificou-se que a formação das estratégias da nova
empresa criada envolveu diretamente a participação das pessoas-chave do antigo
departamento de concessão, da mesma maneira como houve um interesse direto do líder da
nova empresa para que as pessoas envolvidas no processo ficassem comprometidas com a
missão pretendida.
Assim, o entrevistado (PM) D relatou que:
[...] houve a preocupação do nosso Presidente em buscar pessoas que se
enquadrassem num perfil, vamos chamar assim, multifuncional, onde ou já
se tem o conhecimento ou se tem plenas condições de adquiri-lo e absorvê-
lo. A partir daí percebemos então que tínhamos a necessidade de ir
formatando a cabeça das pessoas, ou melhor, moldando a equipe de acordo
com a nova visão e maneira da empresa para fazer negócios. Enfim, hoje
costumamos dizer que, após todo esse processo, e principalmente após a
realização de cada novo projeto, tudo acabou sendo um MBA para todos
nós. (Entrevista, informação verbal).
Dessa forma, as análises realizadas sobre as empresas de porte macro também nos remetem às
abordagens teóricas da escola de aprendizagem, que refere o processo da estratégia como
sendo dinâmico, contínuo e formativo. Assim, deve-se priorizar o “agir” mas também a
“compreensão” das ações, ou seja, as ações passadas dão sentido às atividades do presente
para que se possa reter os comportamentos desejáveis (MINTZBERG; AHLSTRAND;
LAMPEL, 2000).
138
Percebe-se que um importante diferencial identificado nas empresas de porte macro é a
capacidade demonstrada de antever as tendências do setor e, em conseqüência disso, preparar-
se estruturalmente. Assim, o entrevistado (PM) D relatou que:
[...] a nossa visão foi de quem, lá no início da década de 90, já tinha percebido que a
escassez de recursos públicos se anunciava e decidiu mudar
a orientação da
condução do negócio. Naquela época não existia sequer a Lei de Concessões
e a nossa empresa decidiu destinar um executivo de altíssimo nível para
poder montar um grupo e começar a estudar projetos neste sentido [...].
(Entrevista, informação verbal).
Notou-se que a capacidade estrutural de preparações decorre principalmente da gestão de
competências das pessoas-chaves envolvidas no negócio de concessões dessas organizações.
Prahalad e Hamel (1995) defendem que uma empresa deve ser vista não somente como um
portifólio de produtos/serviços, mas também como um portifólio de competências. Essas
seriam as competências da organização, ou seja, um conjunto de habilidades, tecnologias e
capacidades presentes na empresa que mantêm o seu sucesso. Denominando essas
competências como essenciais, os autores acreditam que elas seriam a alma de uma
organização. Para eles, há uma comunidade de pessoas dentro da empresa que são detentoras
das competências essenciais para a organização. A aquisição e o aprimoramento de
competências essenciais estão diretamente ligados à alocação de talentos nas empresas; em
última análise, referem-se às habilidades do corpo técnico e gerencial das organizações.
A idéia de criar/gerir competências aparece também na abordagem processual de Whittington
(2002). Esse autor defende que a estratégia volta-se para o âmbito interno, envolvendo uma
139
construção constante sobre competências essenciais e habilidades, visando ao desempenho
superior sustentável.
Dessa forma, o entrevistado (PM) E relatou que:
[...] essas preparações têm servido para alavancar o nosso crescimento e para
constituir um diferencial nesse mercado, que exige muita competitividade. A
diferença mesmo estará sempre na capacidade da empresa de encontrar
soluções para os seus problemas específicos. (Entrevista, informação verbal).
Percebeu-se que os novos negócios em concessão de serviços públicos e PPPs têm gerado
também oportunidades de negócios para empresas de porte macro. Da mesma forma como
acontece nas empresas de porte grande, também nas empresas de porte macro esses negócios
são vistos como novas modelagens financeiras de investimento. Porém, nesse caso, as
empresas macro se estruturaram para participar isoladamente ou para liderar os consórcios das
licitações desses serviços públicos. Assim, eles não teriam a intenção somente de oferecer
seus serviços especializados às concessionárias incumbidas da realização dos investimentos,
conforme identificado em relação às empresas de porte grande.
Nessas unidades que se dedicam aos negócios de concessão, foi identificada a importância da
análise do ambiente externo da organização, sobretudo dos rumos da política econômica dos
governos, e também da análise de aspectos comuns a qualquer negócio, tais como aqueles
relativos a clientes, parceiros, concorrentes, fornecedores, tecnologias, produtos, inovações
etc.
O entrevistado (PM) F relatou que:
140
[...] o setor carrega uma imagem de que algumas empresas possuem
vantagem em função de relações estabelecidas, e que isso lhes assegura
oportunidades diferenciadas em relação à maioria dos concorrentes. Estas
relações são importantes, porém o fator decisivo ocorre no momento das
negociações dos contratos, principalmente no dia-a-dia das obras, nas
relações com a fiscalização, com sub-empreiteiros, fornecedores, clientes
etc. A questão político-institucional é sempre sazonal. (Entrevista,
informação verbal).
Assim, além da importância das relações preferenciais dessas empresas na esfera do poder
político-institucional, é preciso destacar sua relação com as demais empresas e entidades
envolvidas nas atividades desse segmento. Essas influências nas relações remetem à escola de
poder, apresentada no capítulo 2, que enfatiza o uso do poder e da política através das
relações micro, que lidam com o jogo da política dentro de uma organização, e macro, que
dizem respeito ao uso do poder da organização em relação a seu ambiente. As relações de
influência e poder moldam a formação da estratégia organizacional, pois a organização age
em seu próprio interesse, em conflito ou em cooperação com outras organizações
(MINTZBERG, AHLSTRAND e LAMPEL, 2000). Nesse sentido, as organizações usariam o
poder e a política tendo como objetivo a obtenção de vantagens competitivas junto aos
fornecedores, clientes, sindicatos e concorrentes, administrando as demandas do ambiente.
Conforme apresentado no início deste tópico, as empresas de porte de macro apresentam
estruturas mais definidas para a realização das atividades de avaliação, preparação e
desenvolvimento de concessões e PPPs. Da mesma forma, o processo de planejamento
estratégico também é mais estruturado e consistente. Esse processo se aproxima daquele
apresentado pelas escolas do planejamento e do posicionamento, no sentido em que essas
escolas propõem que a estratégia deve ser guiada por um quadro de planejadores altamente
141
educados, com acesso direto ao executivo principal, e fazer uso de treinamento e análise
formal (MINTZBERG; AHLSTRAND; LAMPEL, 2000).
Verificou-se que as escolhas estratégicas dessas empresas envolvem um processo de análise
das conjunturas político-econômicas do país, bem como uma análise do mercado e dos seus
momentos próprios. No entanto, as reações e as reformulações estratégicas se dão igualmente
em um processo de formação de competências para gerir com sucesso as oportunidades que
surgem em um mercado instável. Assim, os posicionamentos estratégicos das empresas macro
remetem não só às abordagens da escola do planejamento e de posicionamento
53
, mas também
à abordagem teórica processualista de Whittington (2002), segundo a qual deve haver uma
construção constante sobre competências, como também deve haver uma identificação
progressiva de oportunidades.
53
O que está em consonância com as idéias de Matos (2005), que propõe que os posicionamentos estratégicos das empresas
do setor da construção pesada devem ser calcados em dois aspectos fundamentais: competitividade (competência comercial
e de custos) e resistências às crises (lastro de liquidez e diversificação).
142
6 CONSIDERAÇÕES FINAIS
Esta pesquisa buscou, em um primeiro momento, mapear os principais projetos de infra-
estrutura ofertados sob a modalidade de PPPs pelo governo mineiro e identificar as empresas
da indústria da construção pesada do Estado de Minas Gerais interessadas nesses projetos. A
partir daí, pretendeu-se discutir as reações estratégicas dessas empresas em face das novas
oportunidades de investimentos.
A opção pelo setor da indústria da construção pesada surgiu da observação de que as
empresas desse segmento são os grandes agentes de realização de obras em infra-estrutura
pública ofertadas à iniciativa privada, sobretudo na modalidade de concessões rodoviárias
que, a partir da década de 1990, têm gerado oportunidades de novos negócios para esse setor.
Diante dessa opção, a pesquisa fundamentou-se em uma abordagem qualitativa de uma
investigação exploratória sobre o tema. Assim, identificou-se a amostra da pesquisa de acordo
com os critérios de tipicidade e de acessibilidade propostos por Vergara (2004), e definiu-se
que o foco seriam as empresas privadas do setor da construção pesada, com sede ou
representações em Belo Horizonte, que tivessem experiência técnico-operacional comprovada
na prestação dos serviços públicos envolvidos na exploração do sistema rodoviário.
O estudo pautou-se em informações concedidas pelo governo de Minas Gerais e pelas
empresas estudadas, consolidadas em documentos, publicações, leis e editais. Foram também
realizadas entrevistas semi-estruturadas nas empresas, feitas com os profissionais
responsáveis pelos departamentos de novos projetos, de concessões, e/ou com os principais
dirigentes. Com o intuito de melhor compreender os projetos e a modalidade das PPPs, foram
143
também entrevistados representantes de importantes entidades públicas e de classe que atuam
no setor da construção pesada deste Estado.
Após a realização das entrevistas verificou-se que, face às PPPs, as empresas estudadas
caracterizam-se por diferentes tipos de reações estratégicas, podendo ser classificadas em dois
grupos distintos para efeitos de análise: empresas de porte grande (PG) e empresas de porte
macro (PM), conforme classificação do Sindicato da Indústria da Construção Pesada de Minas
Gerais (Sicepot-MG).
As empresas entrevistadas identificam claramente as PPPs como uma evolução necessária da
co-participação dos setores privado e público no desenvolvimento de infra-estrutura, que se
configura como uma extensão da modalidade de concessões. No entanto, as empresas se
manifestaram como bastante relutantes a participarem dos primeiros projetos de PPPs
oferecidos pelo governo de Minas Gerais. Entre as 6 empresas entrevistadas nesta pesquisa,
somente duas participaram da fase concorrencial do projeto da rodovia MG-050, através da
formação de um consórcio. A aparente desconfiança justificou-se por três razões:
a) pelo caráter pioneiro desse projeto específico;
b) pelo risco envolvido a longo prazo, atribuído à instabilidade histórica do setor público no
Brasil;
c) pela exclusão, alegada pelas empresas, de sua participação no processo de elaboração do
projeto de licitação.
Quanto às reações estratégicas das empresas do setor da construção pesada de Minas Gerais,
percebeu-se, através dos relatos dos entrevistados, que elas ainda não têm reagido
144
adequadamente ao advento das PPPs, e as oportunidades de negócios sob essa modalidade são
vistas sob duas perspectivas distintas e complementares: a primeira como oportunidade de
prestação de serviços especializados, e a segunda como oportunidade de um novo negócio a
ser administrado. As oportunidades de prestação de serviços especializados se referem, tão-
somente, às obras de engenharia que serão sub-contratadas por empresas do setor da
construção pesada e/ou de outros setores que vierem a administrar novos projetos sob essa
modalidade. Já sob a ótica de oportunidades de negócios, as PPPs são vistas como um novo
modelo de parceria que amplia o leque da participação privada, estendendo a ação das grandes
construtoras ao seu gerenciamento. Essas diferentes perspectivas definiram a identificação de
dois grupos distintos de empresas de construção pesada, as de porte grande e as de porte
macro, correspondentes à atual classificação do Sicepot-MG.
Conforme percebido através dos relatos dos entrevistados, de uma maneira em geral, o
comportamento estratégico identificado nas empresas estudadas apresentou características
semelhantes, pelo fato de elas sofrerem as mesmas influências e especificidades do setor da
construção pesada, que é marcado pela instabilidade do seu principal cliente, o governo, e
pelo grande volume de recursos envolvidos dentro de um cenário de sempre muitas
incertezas.
No entanto, as empresas classificadas como de porte grande enxergam as PPPs, no momento,
sobretudo como oportunidade de prestação de serviços especializados. Já as de porte macro
enxergam as PPPs como oportunidade de um novo negócio a ser administrado por elas.
Percebeu-se que as empresas de porte grande são mais focadas nas atividades do dia-a-dia de
seus negócios, enquanto suas reações estratégicas se caracterizam pela busca de informações e
conhecimentos sobre novas oportunidades, realizada pelos principais executivos ou
145
dirigentes-proprietários das empresas. Assim, intuição, empreendedorismo e concentração de
poder na cúpula da empresa são características que influenciam diretamente o processo
estratégico dessas empresas. Essas características remetem às idéias de Mintzberg, Ahlstrand
e Lampel (2000) sobre a escola empreendedora, segundo a qual as estratégias são informais,
baseadas no líder da empresa e em sua visão. Constatou-se também que as empresas macro
possuem estruturas mais robustas e melhor definidas para a realização das atividades de
avaliação, preparação e desenvolvimento de novos negócios, e que essas estruturas
possibilitam reações diferenciadas em relação às empresas de porte grande.
A instabilidade que o setor da construção pesada se defronta constantemente com o seu
principal cliente, o governo, e que afeta sobretudo as empresas de porte grande, remeteu à
abordagem evolucionária (WHITTINGTON, 2002) e à escola ambiental (MINTZBERG;
AHLSTRAND; LAMPEL, 2000), segundo as quais é o ambiente que seleciona as empresas
mais adaptadas ao mesmo.
Já as empresas de porte macro optaram pela departamentalização ou a criação de unidades de
negócios relativos às concessões de serviços públicos, que passaram também a atender aos
assuntos relativos às PPPs. Posteriormente a essas departamentalizações, foram criadas novas
empresas especializadas em concessões de serviços públicos, pertencentes a uma holding do
grupo. Esse processo de reestruturação envolveu diretamente a participação e a experiência
das pessoas-chave do antigo departamento de concessão. Dessa forma, as análises realizadas
sobre as empresas macro remeteram às abordagens teóricas da escola de aprendizagem
apresentada por Mintzberg, Ahlstrand e Lampel (2000). As escolas de aprendizagem referem-
se ao processo da estratégia como sendo dinâmico e contínuo. Assim, as empresas devem agir
146
de maneira flexível e experimental para que possam se beneficiar com a melhor informação
disponível.
No entanto, o processo de planejamento e gestão estratégica apresentou-se melhor estruturado
e mais consistente nas empresas macro, que possuem estruturas definidas para análises
prospectivas de mercado, o que remete às escolas do posicionamento e do planejamento,
apresentadas por Mintzberg, Ahlstrand e Lampel (2000). Essas escolas defendem que a
estratégia deve ser guiada por um quadro de planejadores e gestores altamente educados, com
acesso direto ao executivo principal, e realizada através de práticas de procedimento,
treinamento e análise formal.
É valido destacar que um importante diferencial identificado nas empresas de porte macro foi
a capacidade demonstrada de antever as tendências do setor, com possibilidade de associações
com outras empresas, bem como de preparação estrutural para suas conseqüências,
constituindo assim suas competências, o que é abordado pela análise processual de
Whittington (2000).
Ressalta-se também a importância das relações preferenciais dessas empresas na dimensão da
esfera do poder político-institucional. Essas influências nas relações das empresas macro
remetem à escola de poder (MINTZBERG; AHLSTRAND; LAMPEL, 2000), que enfatiza o
uso do poder e da política através das relações macro, que dizem respeito ao uso do poder da
organização, focalizando o seu próprio interesse em conflito ou em cooperação com outras
organizações.
147
Cabe ressaltar também os limites e as contribuições do estudo. Esta pesquisa não se destacou
por adotar uma abordagem teórica específica em estratégica, aprofundando a investigação sob
tal aspecto. Por outro lado, a presente pesquisa qualitativa, de caráter exploratório, também
não preteriu as várias abordagens teóricas relacionadas ao tema focalizado.
Vale destacar o enfoque pioneiro dado à pesquisa, realizada sobre um tema recente e pouco
explorado no ambiente acadêmico. Cumpre ainda ressaltar que a grande contribuição deste
estudo foi fornecer informações que pudessem levar a uma maior reflexão sobre o tema das
PPPs, relacionando-o a uma parcela específica da indústria brasileira, a da construção pesada,
e às suas reações e comportamentos estratégicos. Assim, acredita-se que a partir deste estudo,
outros mais específicos e aprofundados poderão ser realizados, principalmente se forem
levados em consideração os interesses, as articulações, as práticas e as futuras experiências
das empresas privadas na adoção desse novo modelo de parceria.
Acredita-se também que as empresas desse segmento pesquisado têm pela frente, com o
advento das PPPs, uma nova e aparentemente promissora oportunidade de negócios. Esse
caminho de crescimento poderá até ser descartado por muitos, devido à sua complexidade,
mas deve ser levado desde já em conta por essas organizações. Tudo dependerá da avaliação
estratégica das empresas, identificando quais são suas perspectivas e seu potencial, levando
em conta dimensão, estrutura, visão futura, estratégias de associações, viabilizações de
conquista e desenvolvimento de novas oportunidades.
Matos (2005) destaca que, no mercado de construção pesada, a forma mais comum e
consolidada de associações com outras empresas são os consórcios, onde duas ou mais
empresas se associam para a conquista e a realização de um contrato, com o propósito de
148
buscar na parceria um canal seguro e eficaz de redução da concorrência em uma licitação. O
autor ainda ressalta que há um alto nível de efetividade nessa estratégia, e a competência para
estabelecer alianças poderá ser decisiva na atual ambiência da construção pesada, focando
primordialmente a dinâmica da gestão das relações associativas e os fatores a ela
intervenientes. Dessa forma, a gestão competente dessas relações associativas entre diferentes
culturas organizacionais passará a ser, dentro do cenário das PPPs, um dos pré-requisitos
necessários para se fazer das associações um diferencial estratégico consistente, dentre os
vários aspectos inerentes às estratégias das empresas do setor da construção pesada.
Finalmente, a segunda etapa remete à análise específica da modalidade de PPPs. Mais do que
calcular uma relação custo-benefício pontual, é essencial auferir o impacto dessa guinada para
a trajetória da empresa. Fazer parte de uma PPP exigirá uma estrutura capaz de atender os
interesses do poder público, os da iniciativa privada no papel de todos os acionistas de cada
empreendimento, e tudo isso a médio e longo prazo. Isso corresponde a uma nova gestão
estratégica, com propósitos claros e metas conhecidas. Será necessário realizar alterações em
processos e atividades, e ainda adequar funções e pessoas às diretrizes das novas dinâmicas
que os modelos de PPPs certamente exigirão.
Enfim, o desafio está lançado. Compete às empresas se prepararem adequadamente para
aproveitar as oportunidades e superar os obstáculos que aparecerão com as PPPs. Estratégia
será a palavra-chave para, na ocupação de território, poder largar na frente em uma nova
ambiência de negócios, que mesmo ainda não sendo totalmente conhecida, poderá determinar
mudanças importantes nas estratégias e nas gestões das empresas brasileiras da construção
pesada.
149
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154
ANEXOS
Anexo 1 - Roteiro das entrevistas com representantes de empresas privadas
1. Fale de sua trajetória profissional, suas funções, atividades desenvolvidas e principais
responsabilidades.
2. Qual é a sua a percepção sobre os projetos de PPPs, instituídos recentemente pelos
governo federal e estadual, objeto de estudo desta pesquisa?
3. Qual foi o impacto na empresa face a estes projetos de PPPs?
4. Descreva como a empresa reagiu em busca de informações e quais fontes de informação
foram utilizadas a respeito das PPPs?
5. A empresa se preparou/estruturou em face as PPPs?
6. Como este processo foi formulado? (De maneira absolutamente formal, informal, dirigida,
adaptativa, processual, incremental, planejada?; Houve intuição e liderança no
deslanchamento do processo?).
7. Como este processo foi desenvolvido? (Foi formado um grupo de trabalho ou uma
unidade formal para este fim, qual o número de pessoas, quais ações envolvidas, desde
quando?; Estão sendo desenvolvidas parcerias, consultorias?)
8. Foi tomada alguma decisão estratégica na empresa face às PPPs? Qual(is)? (Fazer as duas
próximas perguntas somente se a resposta for positiva, caso contrário, perguntar se teria
sido interessante que tivessem feito algo, e se sim, o quê?).
9. Com base em quais informações foram tomadas tais decisões? Houve aprovação pela
direção da empresa?
a. Já havia sido feito algo parecido anteriormente na empresa?
b. Vocês já tinha se confrontado com uma situação parecida anteriormente? (Ou se
inspiraram em alguma empresa do setor?)
10. Hoje, o(a) Sr.(a) vê mudanças concretas na empresa decorrentes de formulações ou
reformulações estratégicas em face aos projetos de PPPs? (Caso sim, quais?).
155
Anexo 2 - Roteiro das entrevistas com representantes do Estado
1. Fale de sua trajetória profissional, suas funções, atividades desenvolvidas e principais
responsabilidades.
2. Qual é a sua a percepção sobre os projetos de PPPs, instituídos recentemente pelos
governo federal e estadual, objeto de estudo desta pesquisa?
3. Com relação as PPPs estaduais, como este programa foi desenvolvido e está sendo
implementado? (Foi formado um grupo de trabalho ou uma unidade formal para este fim,
qual o número de pessoas, quais ações envolvidas, desde quando?; Estão sendo
desenvolvidas parcerias, consultorias?)
4. Em sua opinião, qual foi o impacto nas empresas do setor da indústria da construção
pesada face ao programa de PPPs?
5. Como as empresas privadas interagiram com o setor público em busca de informações a
respeito das PPPs?
6. Em sua opinião, o setor está preparado/estruturado para a implementação das PPPs?
7. Qual é o volume de investimos estimado pelo setor público através da implementação das
PPPs em MG? Quais áreas serão focadas prioritariamente neste programa?
8. Em linhas gerais qual é a perspectiva do setor público quanto ao presente e futuro das
PPPs estaduais?
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